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De  Donde  Venimos  y  Hacia  Donde  Vamos?  

El  Presupuesto  por  Resultados  en  América  Latinaƒ  

 

Gabriel  Filc*  

Carlos  Scartascini**  

*Consultor  Independiente  

**Banco  Interamericano  de  Desarrollo  

 

Resumen  

Los   países   de   América   Latina   han   avanzado   en   la   utilización   de   presupuestos   por   resultados  como  mecanismo   para   aumentar   la   eficiencia   y   efectividad   de   los   programas   públicos.   Este  avance  no  ha  sido  homogéneo.  Mientras  que  algunos  países  deciden  un  porcentaje  importante  de   su   presupuesto   en   base   a   resultados,   otros   países   no   han   incorporado   los   sistemas   que  permiten  generar  y  utilizar  la  información  necesaria  para  asignar  los  recursos  de  acuerdo  a  sus  mejores  usos.  En  este  documento  se  exploran  las  razones  que  explican  dichas  diferencias.  Los  resultados  parecen  indicar  que  aquellos  países  que  habían  avanzado  previamente  con  procesos  de   fortalecimiento   del   proceso   presupuestario,   poseen   estabilidad   en   sus   cuentas   fiscales,  poseen  mayores   capacidades   en   su   servicio   civil   y   legislatura,   tienen   legisladores   con  mayor  experiencia   y   especialización,   y   los   incentivos   del   proceso   de   negociación   del   presupuesto  conducen  a  respetar  los  acuerdos  alcanzados  durante  el  proceso  de  aprobación,  son  los  países  que   han   avanzado   más   en   desarrollar   procedimientos   que   facilitan   la   utilización   de  presupuestos  basados  en  resultados.    

-­‐Versión  preliminar-­‐    

Preparado  para  presentación  en  Seminario  ADI  2011:  La  Reforma  de  la  Fiscalidad  en  América  Latina  

Barcelona,  7  y  8  de  Octubre  de  2011                                                                                                                                ƒ   Los   autores   agradecen   a   Roberto  García   López   por   facilitarles   los   datos   sobre   presupuestos   por   resultados   en  América   Latina   y   el   Caribe   que   se   utilizan   en   este   documento   y   a   Diego   Focanti   por   su   colaboración   en   la  preparación   de   este   documento.   Gabriel   Filc   agradece   a   la   Fundación   CIDOB   por   su   apoyo   financiero   para   la  realización  de  este  documento.  Las  opiniones  expresadas  en  este  documento  son  de   los  autores  y  no  deben  ser  atribuidas  al  Banco  Interamericano  de  Desarrollo,  sus  autoridades,  o  los  países  que  ellos  representan.  

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1.  Introducción  

Los  episodios  de  crisis  de  los  años  80  dieron  lugar  a  un  amplio  proceso  de  reformas  en  América  

Latina  que  produjo  cambios  fundamentales  en  el  manejo  macroeconómico  y  fiscal  de  los  países  

(Lora   2007).   Dichas   reformas   fueron   acompañadas,   a   partir   de   los   años   90   por   reformas  

profundas   a   las   reglas   fiscales.   Como   tal,   un   número   importante   de   países   centralizaron   el  

proceso   presupuestario   en   Ministerios   de   Finanzas   poderosos,   establecieron   límites   al  

crecimiento  del  gasto  y  el  tamaño  del  déficit,  y  avanzaron  en  transparentar  las  cuentas  fiscales  

de  manera  de  mejorar  los  mecanismos  de  rendición  de  cuentas.  Así,  a  principios  de  este  milenio  

las   reglas   que   enmarcan   el   proceso   presupuestario   se   habían   modificado   sustancialmente  

comparado  a  la  realidad  que  existía  una  década  antes  (Filc  y  Scartascini  2007).  

La  mayor   estabilidad  de   la   última  década   junto   a   los  mayores   reclamos  de   la   ciudadanía  por  

mejoras  en  el  uso  de   los   recursos  públicos  ha  hecho  que  en   los  últimos  años,  muchos  de   los  

países   de   la   región   hayan   ido   aun   más   allá,   incorporando   también   mecanismos   que   les  

permiten  no  sólo  controlar   la   situación   fiscal,   sino   también  mejorar   la  eficiencia  y  efectividad  

del   gasto.  Una  vez   resueltos   los  problemas   financieros  más  acuciantes,  mejorar  el  uso  de   los  

recursos  públicos  era  la  materia  pendiente  en  una  región  donde  las  necesidades  son  muchas  y  

los  recursos  con  los  que  cuenta  el  sector  público  son  escasos.      

Estos   mecanismos   se   han   concentrado   en   incorporar   mecanismos   de   evaluación   de   los  

programas  públicos  y  en  basar  las  decisiones  presupuestarias  en  base  a  resultados.  Aun  cuando  

estos  procesos  son  incipientes  en  la  región,  y  puede  todavía  existir  convergencia  de  los  países  

más  retrasados,  el  grado  de  avance  y  de  interés  en  las  reformas  no  ha  sido  parejo.  Mientras  que  

algunos  de  los  países  han  adoptado  estándares  y  mecanismos  parecidos  a  los  de  los  países  más  

desarrollados,   otros   todavía   no   han   iniciado   el   proceso   de   reformas   (e   incluso   algunos   han  

retrocedido  en  los  avances  que  habían  realizado).  

En   este   documento   se   exploran   las   razones   que   explican   las   diferencias   en   el   desarrollo   del  

sistema  de  presupuestación  por  resultados  (PpR)  entre  países  de  América  Latina  y  el  Caribe.  Los  

resultados   preliminares   indican   que   aquellos   países   que   habían   avanzado   previamente   con  

  3  

procesos   de   fortalecimiento   del   proceso   presupuestario,   poseen   estabilidad   en   sus   cuentas  

fiscales,  poseen  mayores  capacidades  en  su  servicio  civil  y   legislatura,   tienen   legisladores  con  

mayor   experiencia   y   especialización,   y   los   inventivos   del   proceso   de   negociación   del  

presupuesto  conducen  a   respetar   los  acuerdos  alcanzados  durante  el  proceso  de  aprobación,  

son  los  países  que  han  avanzado  más  en  desarrollar  procedimientos  que  facilitan  la  utilización  

de  presupuestos  basados  en  resultados.    

Por  supuesto,  la  evidencia  que  se  presenta  en  este  documento  es  preliminar.  Por  un  lado,  dado  

que  este  proceso  es  reciente  existe  todavía   la  posibilidad  de  que  haya  países  que  converjan  a  

los  de  mayor  desarrollo  relativo.  Por  el  otro,  existe  una  gran  limitación  en  la  disponibilidad  de  

datos.  Por  ello,   las  conclusiones  de  este  documento  son  de  dos  tipos.  Primero,  el  documento  

refleja   la   necesidad   de   invertir   en   reformas   presupuestarias   de   primera   generación,   en  

aumentar   las   capacidades   de   los   agentes   involucrados   en   el   proceso   presupuestario,   y  

principalmente   generar   incentivos   para   que   los   agentes   políticos   concentren   su   interés   en  

mejorar  la  eficiencia  y  efectividad  del  gasto  antes  que  buscar  objetivos  políticos  de  corto  plazo.  

Segundo,   existe   una   amplia   necesidad   de   seguir   generando   información   cuantitativa   que  

permita   avanzar   con   estudios   más   detallados   respecto   del   grado   de   desarrollo,   usos,   y  

resultados  de  los  presupuestos  de  gestión  por  resultados.  Este  documento  debería  servir  como  

piedra  basal  para  una  literatura  prolífica.  

2.  El  presupuesto  por  resultados    

Qué  es  PpR?  Desafortunadamente,  no  existe  una  definición  única  respecto  de  qué  constituye  

un  presupuesto  por  resultados.  Para  Schick  (2003):  

El  presupuesto  por  resultados  puede  ser  determinado  como  cualquier  presupuesto  que  presente  

información  acerca  de  lo  que  los  distintos  organismos  han  hecho  o  esperan  hacer  con  los  fondos  

que  les  son  asignados.  En  este  caso,  sólo  se  refiere  a  la  información  de  rendimiento  presentada  

como  parte  de  la  documentación  del  presupuesto  o  de  una  clasificación  presupuestaria  en  que  

los  créditos  están  divididos  por  grupos  de  productos  o  resultados.  

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Más  recientemente,  la  OCDE  (2007)  define  presupuesto  por  resultados  como    

una  forma  de  presupuestación  que  vincula  la  asignación  de  fondos  a  resultados  medibles.  

y  para  el  Banco  Mundial  -­‐Manning  (2008)-­‐  

Es  el  uso  adecuado  de  información  de  desempeño  por  parte  de  actores  clave  en  cada  etapa  del  

proceso   presupuestario   para   alimentar   sus   decisiones   acerca   de   asignación   de   recursos   y  

mejorar  la  eficiencia  del  uso  de  los  mismos.  

Mario  Marcel   (2009:   43)   resume   estas   definiciones   poniendo   énfasis   en   las   demandas     y   el  

carácter  político  de  la  presupuestación.    

En  particular,  definimos  el  PpR  como  el  conjunto  de  metodologías,  procesos  e  instrumentos  que  

permiten  que  las  decisiones  involucradas  en  un  presupuesto  incorporen  de  manera  sistemática  

consideraciones   sobre   los   resultados   –pasados   y   futuros-­‐,   de   la   aplicación   de   los   recursos  

públicos,  pero  que   también  motivan  y   facilitan  que   las   instituciones  públicas  obtengan  dichos  

resultados.  

Finalmente,  García  López  y  García  Moreno  (2010)  lo  definen  como  un    

Proceso   presupuestal   (programación,   aprobación,   ejecución   y   rendición   de   cuentas)   que  

incorpora   el   análisis   de   los   resultados   producidos   por   las   acciones   del   sector   público   y   cuya  

previsión  de  gastos  se  clasifica  de  acuerdo  a  los  programas  establecidos  en  el  plan  estratégico  

de   mediano   plazo.   El   análisis   de   los   resultados   se   basa   en   indicadores   de   desempeño   y   en  

evaluaciones.  

En   todos   los   casos,   las   definiciones   tienen   dos   componentes   fundamentales.   Primero,   la  

necesidad   de   contar   con   información   respecto   del   uso   y   resultados   de   los   programas  

financiados   por   el   erario   público.   Segundo,   que   esta   información   sea   utilizada   para   guiar   la  

asignación  de  los  recursos  del  Estado.  

  5  

La  introducción  de  los  presupuestos  por  resultados  se  ha  ido  desarrollando  lentamente,  siendo  

los  países  de  la  OCDE  los  que  comenzaron  con  su  implementación.  Hay  tres  hitos  que  deben  ser  

destacados   en   este   proceso.   En   primer   lugar,   en   los   años   sesentas,   la   difusión   de   la  

presupuestación   por   programas   desarrollada   en   EEUU.   En   segundo   lugar,   el   desarrollo   de  

nuevas   técnicas  vinculadas  a   indicadores  de  desempeño  en  el  Reino  Unido,  Nueva  Zelandia  y  

Australia  en   los  ochentas.  Por  último,   la   vinculación  directa   con  el  presupuesto  a  partir  de   la  

legislación   aprobada   en   Francia   a   comienzos   del   presente   siglo   (Scott   2008).   A   pesar   de   la  

introducción   generalizada   del   presupuesto   por   resultados,   el   aumento   significativo   en   el  

volumen  de   información  no  ha   ido   acompañado  por   un   aumento   correspondiente   en   su   uso  

para  la  toma  de  decisiones  presupuestarias.  (Curristine  et  al.  2007).  

En  el  caso  de  América  Latina,   la   introducción  de  PpR  ha  sido  dispar  hasta  ahora,  como  puede  

observarse  en   la  Figura  1,  donde  se  ordenan   los  países  de  acuerdo  a  su  valor  en  el   índice  de  

presupuesto  por  resultados.  Este  índice,  que  puede  alcanzar  valores  entre  0  (no  existe  ninguno  

de  los  componentes)  y  5  (todos  los  componentes  necesarios  se  encuentran  en  su  lugar),  ha  sido  

desarrollado  por  García  López  y  García  Moreno  (2010)  para  analizar  el  grado  de  desarrollo  de  la  

presupuestación  por  resultados  en  América  Latina  y  el  Caribe.  Este  índice  está  compuesto  por  

diversos   indicadores   que   aproximan   la   consistencia   en   la   implementación   de   una   serie   de  

mecanismos  necesarios  para  un  PpR:  clasificación  del  presupuesto  en  programas;  existencia  de  

un  marco  fiscal  de  mediano  plazo;  existencia  de  una  ley  de  responsabilidad  fiscal;  evaluación  de  

efectividad  del  gasto;   incentivos  para   la  efectividad  en   la  gestión,  y  existencia  de  mecanismos  

de  difusión  de  la  información.  La  construcción  del  índice  se  realizó  en  varias  etapas.  La  primera  

étapa  consistió  en  el  análisis  del  marco  legal  e   institucional  y  diversas  fuentes  secundarias.  La  

segunda  se  centró  en  entrevistas  a  funcionarios  de  gobierno.  Por  último,  una  vez  asignados  los  

valores  a  las  variables  se  validaron  los  informes  con  las  autoridades  de  los  distintos  países.  

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Figura  1.  La  presupuestación  por  resultados  en  América  Latina  y  el  Caribe  

 Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  información  recopilada  por  García  López  y  García  Moreno  (2010)  

Cómo  puede  explicarse  el  desarrollo  dispar  de  este  proceso?  Parte  de  la  explicación  tiene  que  

ver  con  el  grado  de  desarrollo  de  los  países.  Dado  que  PpR  requiere  de  sistemas  de  información  

complejos  entonces  aquellos  países  con  mayores  ingresos  pueden  dedicarle  mayores  recursos  a  

desarrollar   dichos   sistemas.   En   la   Figura  2  puede  observarse  que  existe  una   relación  positiva  

entre   el   nivel   de   ingreso   per   cápita   y   el   desarrollo   de   los   sistemas   de   presupuesto   por  

resultados.      

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

  7  

Figura  2.  Nivel  de  desarrollo  económico  y  PpR  en  América  Latina  y  el  Caribe  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  información  recopilada  por  García  López  y  García  Moreno  

(2010)  y  WDI  

Sin  embargo,  el  nivel  de  ingreso  explica  sólo  una  porción  menor  de  la  variabilidad  total  en  los  

valores  del  indicador  de  presupuestos  por  resultados.  Como  puede  observarse  en  la  figura,  un  

mayor   desarrollo   económico   parecería   facilitar   la   posibilidad   de   implementar   reformas  

(condición   necesaria)   pero   ello   no   implica   que   las   mismas   se   lleven   adelante   (condición   no  

suficiente).  Parte  de  la  razón  tiene  que  ver  con  el  hecho  de  que  la  introducción  de  reformas  a  

los  procesos  presupuestarios  no  es  un  proceso  automático  que  depende  de   las  decisiones  de  

tecnócratas   sino   que   es   un   proceso   eminentemente   político.   Para   que   estas   reformas  

prosperen,   es   necesario   que   los   actores   políticos   se   encuentren   interesados   en   llevarlas  

adelante.    

Por   ello,   para   identificar   la   viabilidad   de   las   reformas   es   necesario   tener   en   cuenta   cuales  

pueden   ser   los   incentivos   y   motivaciones   que   lleven   a   los   actores   involucrados   a   estar  

interesados  en  avanzar  en  este  proceso.  Por   lo  tanto,  hay  que  evaluar  primero  cuáles  son   los  

Argentina

Belice

Bolivia

Brasil

Barbados

Chile

Colombia

Costa  Rica

Rep.  Dominicana

EcuadorGuatemala

Guyana

Honduras

HaitíJamaica

México

NicaraguaPanamá

Perú

Paraguay

El  SalvadorSurinam

Trinidad  y  Tobago

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 5000 10000 15000 20000 25000

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

PBI  per  cápita  (PPP)Coeficiente  de  correlación  =  0.26  

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objetivos   (o   visto   de   otra   manera,   los   resultados)   que   pueden   alcanzarse   a   partir   de   la  

introducción  de  PpR.    

El   objetivo   fundamental   para   la   adopción   de   presupuestos   por   resultados   es   aumentar   la  

eficiencia  y  efectividad  del  gasto  público  al  mismo  tiempo  que  mantener  la  sostenibilidad  de  las  

cuentas   públicas.   Este   objetivo   principal   sólo   puede   lograrse   si   se   consiguen   mejoras   en   el  

proceso  de  toma  de  decisiones  presupuestarias  que  permitan  focalizarse  en  lograr  mejoras  en  

el   bienestar   en   lugar   de   beneficios   políticos,   y   si   se   aumenta   la   transparencia   del   proceso  

presupuestario  y  se  fortalecen   los  mecanismos  de  rendición  de  cuentas  tanto  en  relación  a   la  

sociedad  civil  como  al  Poder  Legislativo.  

Por  supuesto,  aun  las  reformas  mas  loables  pueden  no  alcanzarse  si  no  existen  las  condiciones  

adecuadas  para  su  éxito.  La  historia  de  las  reformas  fiscales  en  América  Latina  está  plagada  de  

estos  ejemplos.  Filc  y  Scartascini  (2007)  lista  una  serie    de  reformas  legales  en  Bolivia,  Colombia  

y   Ecuador  que  no   tuvieron  efecto   en   la   práctica  porque   los   actores   encontraron  maneras  de  

evitar   cumplir   con   las   mismas   ya   que   sus   incentivos   no   estaban   alineados   con   las   mismas.  

Hallerberg,  Scartascini  y  Stein  (2010)  describe  como  diferencias  en  el  contexto  legal,  pero  más  

que  nada  en  los  incentivos,  explican  las  diferencias  en  los  resultados  de  la  introducción  de  las  

leyes  de  responsabilidad  fiscal  de  finales  de  los  90  en  Argentina  y  Brasil.  

Las   lecciones  aprendidas  que   se  han  acumulado  en  estos  años  de  desarrollar   los   sistemas  en  

América   Latina,   pero   particularmente   de   la   experiencia   en   los   países   de   la   OCDE   han   sido  

muchas   (Anderson   2009,  Marcel   2009).   Siguiendo   el   trabajo   de   Shah   y   Shen   (2007)   en   este  

documento  se  resaltan  las  condiciones  fundamentales  para  el  desarrollo  de  PpR.  La  primera  de  

dichas   condiciones   es   que   se   haya   avanzando   en   la   construcción   de   una   arquitectura  

institucional   presupuestaria   que   sea   compatible   con   este   tipo   de   presupuestación.   Segundo,  

que  exista  motivación  para  impulsar  la  reforma  (y  las  reformas  que  debieron  precederla).  Esto  

es,  que  exista  interés  por  parte  de  los  actores  involucrados,  particularmente  el  presidente  y  los  

ministros,  en  alcanzar   los  objetivos  de   las  mismas  y  estar  dispuestos  a  aceptar   los  costos  que  

toda  reforma  involucra.  Tercero,  que  exista  capacidad  administrativa,  e  incentivos  dentro  de  la  

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burocracia,  para  poder  adoptar   los  mecanismos  y  procedimientos  que   la  presupuestación  por  

resultados   implica.   Sin   capacidades   es   imposible   adoptar   los   mecanismos   de   evaluación   de  

programas  que  son  necesarios  para  adecuar  la  asignación  presupuestaria.  Pero  aun  los  sistemas  

que  cuentan  con  grandes   inversiones  no  funcionan  si   los   incentivos  de   la  burocracia  no  están  

alineados  con  conseguir  resultados  medibles.  Cuarto,  que  exista  apoyo  del  resto  de  los  actores  

que  tienen  un  papel  fundamental  en  el  proceso  presupuestario,  particularmente  la  legislatura.  

El  apoyo  legislativo  sólo  tendrá  lugar  cuando  los  legisladores  tengan  la  capacidad  para  entender  

y   utilizar   el   sistema,   y   cuando   afectar   el   sistema   presupuestario   en   la   búsqueda   de   mayor  

transparencia,   eficiencia   y   efectividad   sea   más   productivo   políticamente   que   beneficiar  

prácticas   clientelistas   y   asignación   oscura   del   presupuesto.   Finalmente,   existe   también   un  

aliado   importante   para   estas   reformas   en   la   ciudadanía,   y   particularmente   a   través   de   su  

articulación   en   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   que   para   los   propósitos   de   este  

documento  no  analizaremos  explícitamente.    

En   el   resto   del   documento   se   evalúa   la   relevancia   de   cada   una   de   estas   condiciones   como  

explicación  del  grado  de  desarrollo  de  la  presupuestación  por  resultados  en  América  Latina  y  el  

Caribe.    

3.  Condiciones  iniciales  

La  posibilidad  de  introducir  e  implementar  en  forma  cabal  reformas  a  cualquier  tipo  de  proceso  

o   mecanismo   presupuestario   no   depende   solamente   de   decisiones   voluntaristas   o   de  

adecuación  a  buenas  prácticas.  Al  menos,  estas  no  son  condiciones  suficientes.  Para  su  éxito,  es  

necesario  que   ciertos   factores  de   contexto  estén  presentes.  Aspectos  operativos   como  ser   la  

capacidad   de   los   políticos   y   funcionarios   para   resolver   problemas   prácticos   de   la  

implementación  de  las  políticas  y  su  habilidad  para  generar  apoyos  que  mantengan  el  impulso  

de  las  reformas,  resultan  clave.  En  este  sentido,  la  capacidad  de  estos  actores  para  manejar  los  

tiempos  necesarios  para  que  las  agencias  puedan  aprender  y  construir  capacidades  a  partir  del  

nuevo  escenario  de  la  reforma,  resulta  una  variable  fundamental  (Arizti  et  al.  2009).    

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Por  lo  tanto,  se  observa  en  la  dinámica  de  la  relación  entre  las  medidas  orientadas  a  impulsar  

un  presupuesto  por   resultados   y   otras   reformas  presupuestarias   dos  dimensiones.   En  primer  

lugar,   el   orden   de   las   reformas.   Es   necesario   haber   establecido   ciertas   reformas   básicas  

vinculadas   a   establecer   una   integralidad   del   sistema   de   administración   financiera,   a   la  

cobertura  del  presupuesto,  a   las  distintas  clasificaciones  del  gasto  antes  de  poder  abocarse  a  

reformas   más   avanzadas   como   lo   es   el   presupuesto   por   resultados.   En   segundo   lugar,   este  

marco  de  procesos  y  procedimiento  se  conjuga  con  el  tiempo  de  maduración  de   las  reformas  

que   lo   establecen.   Los   nuevos   procesos   requieren   de   un   margen   de   prueba   y   error   y   de  

experimentación  a  partir  del  cual  pueden  ser  apropiados  por  el  servicio  civil.  

Desde   1990   ha   tenido   lugar   un   proceso   continuo   de   reforma   a   las   instituciones   fiscales   en  

América   Latina.   En  un  número   importante  de  países   se   introdujeron   restricciones  numéricas,  

fondos   de   estabilización,   marcos   plurianuales,   y   restricciones   al   endeudamiento   de   los  

gobiernos  sub-­‐nacionales.  En  diversos  países,  en  el  marco  de  las  leyes  de  responsabilidad  fiscal,  

se   introdujeron   tanto   reglas   numéricas   como   medidas   tendientes   a   incrementar   la  

transparencia  del  proceso  presupuestario.  

El   Cuadro   1   presenta   una   primera   aproximación   tanto   al   orden   de   las   reformas   como   a   su  

maduración.  Como  se  puede  observar,   los   intentos  de   implementar  una  presupuestación  por  

resultados   fueron   precedidos   por   otras   reformas   presupuestarias   que   se   extendieron   en  

América   Latina   en   forma   más   o   menos   simultánea.   Se   dieron   dos   momentos   claramente  

diferenciados  en  el  proceso  de  la  reforma  fiscal.  A  mediados  de  los  noventa,  se  produjo  un  auge  

de   las   reformas   tendientes   a   otorgar   mayor   jerarquía   a   los   ministerios   de   finanzas   en   las  

decisiones   fiscales,   probablemente   como   parte   del   proceso   más   amplio   de   estabilización   y  

reforma   estructural.   El   segundo   momento   de   intensa   actividad   reformadora   en   materia  

presupuestal   ocurrió   hacia   finales   de   los   noventa,   cuando   se   introdujeron   gran   parte   de   las  

restricciones   fiscales   y   las   normas   de   transparencia.  Mientras   que   las   reformas   de   las   reglas  

jerárquicas   de   concentran   entre   1994   y   2000,   las   reformas   a   las   reglas   fiscales   y   de  

transparencia  tuvieron  lugar  mayoritariamente  a  partir  de  1998  (Filc  y  Scartascini  2007).  

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Cuadro  1:  Implementación  de  reformas  fiscales  en  América  Latina  

 

Fuente:  Filc  y  Scartascini  (2007),  revisado  en  Hallerberg  y  Scartascini  (2011)  

Estas   reformas   parecerían   haber   sentado   las   bases   para   reformas   posteriores.   Como   puede  

observarse  en  la  Figura  3,  aquellos  países  que  obtuvieron  un  puntaje  mayor  en  el  indicador  de  

reglas  fiscales  de  Filc  y  Scartascini  (2007),  el  cual  evaluaba  los  paises  de  acuerdo  a  sus  avances  

en  la  introducción  de  reglas  numéricas,  en  el  grado  de  jerarquía  (o  centralización  de  su  proceso  

presupuestario  en  manos  del  gobierno  central),  y  en  el  grado  de  transparencia  del  presupuesto,  

son  también  aquellos  que  luego  han  logrado  un  mayor  puntaje  en  el  indicador  de  presupuesto  

por  resultados.  

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Argentina N U R(N,C,T),S P,r(c),S r(n),S R(N,S,C)Bolivia S UBrasil N R(N,S,T),PColombia C U N S R(N,P,T)Chile R(N,C) TCosta<Rica U,AEcuador U N C R(N,P,C,T) T r(n)El<Salvador U AGuatemala P,N,UHonduras P,UMéxico C C,P,TNicaragua S,A r(n) PPanama R(N),S,T P,UParaguay U P pPerú U R(N,P,C,T) C,TRep.<Dom UUruguay< UVenezuela C,U P R(N)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Notas:N:-Reglas-numéricas;-C:-Fondos-contra?cíclicos;-P:-Marcos-fiscales-de-mediano-plazo;-R:-Leyes-de-responsabilidad-fiscal;-S:-Reglas-para-gobiernos-subnacionales;-U:-Cuenta-única;-T:-Transparencia,-y;--A:-Principios-de-transparencia.

  12  

Figura  3.  Indice  de  reglas  fiscales  y  PpR  en  América  Latina  y  el  Caribe  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  información  recopilada  por  García  López  y  García  Moreno  

(2010)  y  Filc  y  Scartascini  (2007)  

Dentro  de  las  reformas  introducidas,  la  implantación  de  sistemas  de  cuenta  única  constituye  un  

hito  en  las  reformas  a  las  prácticas  y  procesos  presupuestarios  ya  que  es  uno  de  los  principales  

componentes   de   los   sistemas   integrados   de   administración   financiera.   La   cuenta   única  

constituye   el   instrumento   operacional   central   que   permite   la   administración   de   los   recursos  

públicos  basados  en  el  principio  de  unidad  de  caja.  En  este  sentido,  puede  ser  considerada  uno  

de   los   elementos   básicos   del   proceso   presupuestario   que   deben   preexistir   a   reformas   más  

complejas   como   lo   es   el   presupuesto   por   resultados.     La   Figura   4   muestra   que   existe   una  

relación  positiva  entre  los  años  que  ha  estado  en  vigencia  la  misma  y  el  grado  de  desarrollo  de  

PpR  (aun  si  se  excluye  a  Chile  de  la  muestra).  Los  países  con  un  grado  mayor  de  desarrollo  de  

PpR  coinciden  mayormente  con  aquellos  que  han  implantado  la  cuenta  única  a  principios  de  los  

noventa  -­‐Brasil,  Colombia,  Argentina,  Perú-­‐  o  antes  –Chile-­‐.  Por   lo  tanto,  no  sólo  es  necesario  

avanzar  con  otras  reformas  sino  que   las  mismas  se  consoliden  en  el  tiempo  para  poder   luego  

construir  sistemas  más  complejos.  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

ColombiaCosta  Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua Panamá

Perú

Paraguay

El  Salvador

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Índice  de  Reglas  FiscalesCoeficiente  de  correlación  =  0.53  

  13  

Figura  4.  Años  de  vigencia  de  la  Cuenta  Única  y  PpR  en  América  Latina  y  el  Caribe  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  información  recopilada  por  García  López  y  García  Moreno  

(2010)  y  Filc  y  Scartascini  (2007)  

A  los  efectos  de  poder  separar  el   impacto  individual  de  estas  reformas  anteriores  del  impacto  

que  el  grado  de  desarrollo  puede  tener,  el  Cuadro  2  presenta  los  coeficientes  de  regresión  de  

las  variables  en  la  primer  columna  siendo  el  índice  de  PpR  la  variable  dependiente,  controlando  

por  el   grado  de  desarrollo  de   cada  país.     Como  puede  observarse  en  el  Cuadro,   teniendo  en  

cuenta  las  restricciones  que  implica  contar  con  un  tamaño  de  muestra  tan  pequeño,  un  mayor  

avance   en   reformas   al   proceso   presupuestario   en   el   pasado   tiene   un   efecto   positivo   en   la  

capacidad  de  avanzar  en  la  introducción  y  uso  de  los  PpR.  

Cuadro  2.  Qué  condiciones  iniciales  importan  para  el  PpR?  

 

Argen&na(

Bolivia(

Brasil(

Chile(

Colombia(Costa(Rica(

Rep.(Dominicana(

Ecuador(

Guatemala(

Honduras(

México(

Nicaragua(

Panamá(

Perú(

Paraguay(

El(Salvador(

Uruguay(

0(

1(

2(

3(

4(

5(

0( 5( 10( 15( 20( 25( 30( 35( 40( 45( 50(

Índice'de'Presup

uesto'po

r'Resultado

s'

Años'de'vigencia'de'cuenta'única'Coeficiente(de(correlación(=(0.76.(Excluyendo(Chile(=(0.50((

Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Reglas(Fiscales 0.191 0.124 16Índice(de(Jerarquía 0.086 0.126 16Años(de(vigencia(de(norma(de(tranparencia(en(2005 0.181 0.117 16Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única 0.059 0.016 *** 17Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única((excl.(Chile) 0.056 0.031 * 16Log((Años(vigencia(cuenta(única) 0.644 0.248 ** 14Indice(de(Transparencia(Presupuestaria((OBI) 0.043 0.011 *** 15Log((Indice(de(Transparencia(Presupuestaria) 1.194 0.473 ** 15Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.

Error(Est.

  14  

Por   supuesto,   además   de   los   problemas   de   hacer   inferencia   con   un   número   tan   bajo   de  

observaciones,  es  difícil  separar  las  condiciones  iniciales  de  las  motivaciones  de  los  políticos  por  

llevar   adelante   estas   reformas.   En   definitiva,   aquellos   países   que   más   habían   reformado  

durante  los  años  90  y  principios  de  la  primer  década  de  este  milenio  son  aquellos  países  donde  

las   condiciones   políticas   han   hecho   posible   dichas   reformas   y   posiblemente   también   las  

reformas   que   dan   lugar   al   presupuesto   por   resultados.   Como   se   desarrolla   en   Hallerberg,  

Scartascini,   y   Stein   (2010),   el   proceso   presupuestario   es   una   parte   intrínseca   del   proceso   de  

formulación  de  políticas.  Por  lo  tanto,  tanto  las  decisiones  presupuestarias,  como  las  decisiones  

de  modificaciones  a  las  reglas  de  discusión  presupuestaria,  dependen  en  forma  fundamental  de  

dicho   proceso   de   negociación   y   de   los   incentivos   que   tienen   los   actores   políticos   en   cada  

momento  del  tiempo  para  llevarlas  adelante.    

4.  El  proceso  presupuestario  y  las  motivaciones  para  llevar  adelante  reformas  

Uno  de  los  objetivos  básicos  que  debe  alcanzar  el  sistema  presupuestario  de  un  país  antes  de  

embarcarse   en   reformas   avanzadas   es   el   de   establecer   controles   presupuestarios   adecuados  

que   permitan   asegurar   la   sostenibilidad   de   las   cuentas   públicas.   Dado   que   uno   de   las  

principales  fuentes  de  exceso  de  gasto  radicaba  en  la  existencia  de  un  “common  pool  problem”  

la  gran  mayoría  de  los  países  adoptó  reglas  numéricas  y  centralizó  el  poder  de  decisión  en  los  

Ministerios  de  Finanzas.  

En   el   caso   de   PpR   no   sólo   es   necesario  mantener   la   estabilidad   de   las   cuentas   públicas   sino  

también   asegurar   cierta   coherencia   entre   el   proceso   de   presupuestación   y   la   ejecución   del  

mismo.   Si   el   presupuesto   finalmente   ejecutado   es   muy   superior   o   inferior   al   presupuesto  

original  entonces  es  muy  difícil  que  se  pueda  hacer  seguimiento  a  las  metas  o  que  la  asignación  

este  de  acuerdo  a  criterios  de  eficiencia  y  efectividad.  

La  problemática  de  la  estimación  de  los  recursos  y  gastos  es  central  para  la  presupuestación  por  

resultados.  De  acuerdo  a  Schick  (2008)  la  manera  en  que  un  presupuesto  por  resultados  vincula  

los   recursos   con   los   resultados   proviene   del   análisis   de   tres   factores:   i)   proyecciones   de   los  

gastos   y   de   los   resultados   si   la   situación   presente   no   varía,   ii)   análisis   de   las   tendencias   que  

  15  

siguen   los   fenómenos   sociales   con   las   actuales   políticas   y   iii)   propuesta   de   cambios   en   el  

presupuesto  y  análisis  de   la  manera  en  que  esto  afectaría   las   tendencias.  Esta  claro  que  este  

análisis  no  puede  tener  lugar  en  un  contexto  en  el  cual  las  proyecciones  de  los  recursos  –  y  con  

ellas  las  de  los  gastos  –  son  alteradas  en  forma  constante.  

En  el  caso  de  América  Latina  existe  un  desfase  importante  entre  el  presupuesto  aprobado  y  el  

finalmente   ejecutado.   Las   razones   son   varias.   Por   un   lado,   existen   deficiencias   en   las  

estimaciones  por  debilidades  de  las  agencias  presupuestarias  de  la  región.  Por  el  otro,  existe  un  

uso  político  de  las  estimaciones,  ya  sea  para  presentar  durante  la  discusión  presupuestaria  una  

situación  de  mayor  solidez  de  la  que  realmente  existe  (sobreestimación  de  ingresos),  para  tener  

un  espacio  fiscal  mayor  para  negociar  con  los  legisladores  (sobreestimación  de  ingresos),  para  

tener  capacidad  de  cortar  gastos  en  forma  discrecional  durante  el  año  y  de  esa  manera  tener  

mayor  capacidad  de  negociación  (sobreestimación  de   ingresos),  o  para  contar  con  excesos  de  

recaudación   que   luego   pueden   ser   asignados   discrecionalmente   por   el   poder   ejecutivo.   Filc,  

Scartascini   y   Stein   (2005)   comparan  el   caso  de  Brasil   (desarrollado  en  detalle   en  Alston  et   al  

2010),  donde  las  reglas  le  otorgan  incentivos  al  poder  ejecutivo  a  sobreestimar  los  ingresos  (ya  

que  luego  puede  recortar  discrecionalmente  durante  el  año  las  partidas  que  no  le  interesan)  y  

el   caso  de  República  Dominicana,  donde   las   reglas  presupuestarias   le  otorgaban   incentivos  al  

poder   ejecutivo   a   subestimar   los   recursos   ya   que   ante   excesos   de   recaudación   el   ejecutivo  

estaba   capacitado  para   asignarlo   discrecionalmente.   Adicionalmente,   Filc   y   Scartascini   (2007)  

ejemplifica   incentivos   similares   pero   por   parte   de   los   legisladores   de  Bolivia   y   Ecuador,   y   los  

autores   de   los   capítulos   del   volumen   editado   por   Hallerberg,   Scartascini   y   Stein   (2010)  

describen  en  detalle  situaciones  similares  para  Argentina,  Paraguay,  Perú,  y  Venezuela.  

Por   lo   tanto,   la  existencia  de   sub  o   sobre  estimación  de   ingresos  y  gastos  es  necesariamente  

incompatible  con  la  presupuestación  por  resultados  ya  que  o  bien  su  existencia  no  permite  que  

los  principios  de  presupuestación  por  resultados  se  cumplan,  o  bien  demuestran  que  no  existe  

interés  político  de  sujetarse  a  metas  y  objetivos  que  pudieran  disminuir  la  discrecionalidad  en  la  

asignación   presupuestaria.   La   Figura   5   vincula   el   grado   de   sub   o   sobre   ejecución   del  

presupuesto  promedio  en  el  último   lustro   con   los   valores  adoptados  por  el   índice  de  PpR.   El  

  16  

panel  de  la  izquierda  utiliza  el  valor  promedio  de  sub  o  sobre  ejecución  en  valor  absoluto  y  el  

panel   de   la   derecha   el   valor   del   promedio   simple.   Como   puede   observarse,   se   observa   una  

relación,   si   bien   no   demasiado  marcada,   entre   el   índice   y   el   grado   de   divergencia   promedio  

entre  el  presupuesto  aprobado  y  su  ejecución.  Mas  allá  de  la  relación  global,  un  alto  grado  de  

divergencia  parecería  generar  una  frontera  a  la  capacidad  de  avanzar  con  el  desarrollo  de  PpR.  

Esto   es,   cuanto   menores   las   diferencias   entre   el   presupuesto   aprobado   y   el   finalmente  

ejecutado  mayor   la   capacidad  del  país   (o  el   interés  de   los  políticos)  de  avanzar  con   reformas  

que  favorezcan  la  utilización  de  presupuestos  por  resultados.  

Figura  5:  Grado  de  sub/sobre  ejecución  del  presupuesto  y  PpR  en  América  Latina  

     

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a   información  de  ministerios  de  finanzas  y  García  López  y  

García  Moreno  (2010)  

Como  se  discutió  previamente,  y  de  acuerdo  a  las  experiencias  recogidas  (Schick,  2008)  para  la  

implementación  del  presupuesto  por   resultados  es  necesario,  en  primer   lugar,   contar   con  un  

presupuesto   creíble   y   realista   que   se   ejecute   sin   desviaciones   significativas   de   los   montos  

autorizados.  En  segundo  lugar,  que  el  uso  de  los  fondos  públicos  se  destine  solamente  para  los  

propósitos  autorizados.  Por  último,  que  exista  certidumbre  sobre  los  fondos  que  dispondrán  los  

ejecutores  del  gasto  durante  el  año  fiscal.  

Por  lo  tanto,  además  de  analizar  el  nivel  de  sub  o  sobre  ejecución  del  presupuesto  es  necesario  

evaluar   si   existen   reasignaciones   importantes   durante   el   año   entre   partidas   presupuestarias.  

Argen&na(

Bolivia(

Brasil(

Chile(

Colombia(

Costa(Rica( Ecuador(

Guatemala(

Honduras(

México(

Nicaragua(

Panamá(

Perú(

Paraguay(

El(Salvador(

Uruguay(

0(

1(

2(

3(

4(

5(

0%( 5%( 10%( 15%( 20%( 25%( 30%(

Índice'de'Presup

uesto'po

r'Resultado

s'

Porcentaje'de'Ejecución'Coeficiente(de(correlación(=(O0.30((

Argen&na(

Bolivia(

Chile(

Colombia(

Costa(Rica(

Ecuador(

Guatemala(

Honduras(

México(

Nicaragua(Panamá(

Perú(

Paraguay(

El(Salvador(

Uruguay(

0(

1(

2(

3(

4(

5(

K35%( K30%( K25%( K20%( K15%( K10%( K5%( 0%( 5%( 10%( 15%( 20%(

Índice'de'Presup

uesto'po

r'Resultado

s'

Porcentaje'de'Ejecución'Promedio'Coeficiente(de(correlación(=(K0.11((

  17  

Para  ello  es  útil  establecer  una  medida  que  permita  discernir  cómo  ha  variado  internamente  la  

distribución,   en   términos   funcionales   o   de   unidad   administrativa,   del   presupuesto   entre   las  

etapas   de   presupuestación   y   asignación.   El   índice   de   cambio   presupuestario   (Abuelafia   et   al  

2010,  Scartascini  y  Stein  2010)  permite  reflejar  en  qué  medida  la  estructura  de  gasto  aprobada  

ha  sido  respetada  en  el  momento  de  la  ejecución.  Este  índice  captura  las  modificaciones  en  la  

estructura  funcional  o  de  unidad  administrativa  del  presupuesto  entre  el  presupuesto  aprobado  

y  el  ejecutado.  

La   Figura   6   permite   comparar   el   índice   que   expresa   el   grado   de   desarrollo   del   sistema   de  

presupuestación  por  resultados  con  el  índice  de  cambio  presupuestario.  La  Figura  es  similar  a  la  

anterior  en  el  sentido  que  existe  una  relación  negativa  entre   las  variables  y  que  además  altos  

niveles   de   cambio  parecerían   ser   una   limitante   fundamental   a   la   capacidad  de   avanzar   en   la  

presupuestación  por   resultados.  Esto  es,   sólo  aquellos  países  que  ejecutan  durante  el  año  en  

forma  similar  a  lo  que  aprueban  al  inicio  del  período  son  aquellos  que  pueden  avanzar  con  un  

sistema   de   metas   y   evaluación   de   la   ejecución.   Nuevamente,   esta   relación   tiene   dos  

explicaciones  posibles.  Por  un  lado,  la  existencia  de  alta  volatilidad  en  la  asignación  intranual  no  

permite  utilizar  metas   y  objetivos  para   asignar   el   presupuesto.   Por   el   otro,   la   alta   volatilidad  

refleja   características   del   proceso   de   asignación   presupuestaria   que   no   son   compatibles   con  

restringir  la  capacidad  de  los  políticos  de  introducir  reformas  durante  el  año.  

  18  

Figura  6:  Índice  de  presupuestación  por  resultados  y  modificación  de  partidas  presupuestarias  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a   información  de  ministerios  de  finanzas  y  García  López  y  

García  Moreno  (2010)  

La  literatura  de  reformas  se  ha  concentrado  fuertemente  en  entender  el  rol  que  las  crisis  tienen  

en  la  capacidad  de  los  actores  de  llevar  adelante  reformas.  Básicamente,  las  crisis  aumentan  el  

costo  de  no  reformar  (y  con  ello  de  permanecer  en  la  misma  situación)  (Alesina  y  Drazen  1991,  

Drazen   y  Grilli   1993)   y   al  mismo   tiempo   reducen   la   relevancia   de   las   instituciones   existentes  

como  guía  para  resolver  la  crisis  (Hirschman  1965,  Gourevitch  1986,  Haggard  y  Kaufman  1992a,  

1992b,  1995,  Keeler  1993,  Torre  1998,  Weyland,  1996,  2002).  La  combinación  de  la  emergencia  

económica   y   la   necesidad   de   introducir   cambios   junto   al   descrédito   de   las   reglas   existentes  

favorecen  las  reformas.  En  el  caso  del  presupuesto  por  resultados,  donde  el  objetivo  principal  

es  aumentar  la  eficiencia  y  efectividad  del  gasto  más  que  lograr  soluciones  financieras  de  corto  

plazo,  parecería  que  en  lugar  de  ser  los  países  más  acuciados  son  en  cambio  aquellos  con  una  

situación   fiscal  más  sólida   los  que  pueden   introducir  estas   reformas.  Así   la  Figura  7  parecería  

indicar  que  existe  una  relación  positiva  entre  el  balance  fiscal  y  los  presupuestos  por  resultados.  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa  RicaEcuador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Perú

Paraguay

El  Salvador

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Índice  de  Cambio  PresupuestarioCoeficiente  de  correlación  =  -­‐0.44  

  19  

Nuevamente,  la  relación  es  tenue  en  la  medida  en  que  mientras  que  parece  ser  que  un  déficit  

alto   no   permitiría   avanzar   con   los   presupuestos   por   resultados   (condición   necesaria),   una  

posición   fiscal   holgada   no   implica   que   los   actores   políticos   lo   introduzcan   (no   es   condición  

suficiente).  

Figura  7:  Balance  fiscal  y  el  índice  de  PpR  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a   información  de  ministerios  de  finanzas  y  García  López  y  

García  Moreno  (2010)  

Mientras  que  un  ambiente  de  estabilidad   fiscal  parecería  ser  necesario,  esto  no  parecería  ser  

independiente  de  la  manera  en  que  se  recaudan  los  ingresos  ni  del  tamaño  del  sector  público.  

Aquellos   países   donde   la   presión   impositiva   es  mayor   parecerían   o   bien   tener  más   recursos  

para  dedicarse  a  introducir  estos  sistemas  o  bien  tener  una  mayor  presión  de  la  población  para  

que  el  uso  de  dichos  recursos  sea  bien  utilizado.  Como  puede  verse  en  la  Figura  8,   la  relación  

entre   la   recaudación   total   del   gobierno   central   y   el   uso   de   presupuestos   por   resultados   es  

positiva.  

Argentina

Bahamas

Bolivia

Brasil

Barbados

Chile

ColombiaCosta  Rica

Rep.  Dominicana

Guatemala

Honduras

Jamaica

Nicaragua

Perú

Paraguay

El  SalvadorTrinidad  y  Tobago

Uruguay

0

1

2

3

4

5

-­‐10% -­‐8% -­‐6% -­‐4% -­‐2% 0% 2% 4% 6% 8%

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Resultado  Fiscal  (en  %  del  PBI)Coeficiente  de  correlación  =  0.36  

  20  

Figura  8:  Recaudación  del  gobierno  central  y  el  índice  de  PpR  

 

Fuente:   Elaboración   propia   en   base   a   información   de  WDI   y   García   López   y   García   Moreno  

(2010)  

Sin   embargo,   las   diferencias   que   pueden   observarse   en   términos   de   las   fuentes   de   dicha  

recaudación   parecería   indicar   que   el   segundo   canal   mencionado   (presión   por   parte   de   los  

contribuyentes)  podría  tener  mayor  peso.  Como  puede  observarse  en  la  Figura  9,  mientras  que  

existe  una  relación  positiva  entre  la  recaudación  por  impuesto  personal  a  la  renta  (y  lo  mismo  

ocurre   con   otras   fuentes   de   ingreso   que   recaen   sobre   los   contribuyentes   como   ser   los  

impuestos   a   las   ventas)   existe   una   relación   negativa   entre   el   uso   de   presupuestación   por  

resultados  y   los   ingresos  que  provienen  de   tarifas  al   comercio  exterior   (e   igualmente   con   los  

que  provienen  de  ingresos  por  recursos  naturales  como  ser  las  exportaciones  de  combustibles.)  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa  Rica

Rep.  Dominicana

Ecuador

Guatemala

Honduras

México

NicaraguaPanamá

Perú

Paraguay

El  Salvador

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Recaudación  Impositiva  del  Gobierno  Nacional  (en  %  del  PBI)Coeficiente  de  correlación  =  0.47  

  21  

Figura  9:  Fuentes  de  ingresos  y  el  índice  de  PpR  

   

Fuente:   Elaboración   propia   en   base   a   información   de  WDI   y   García   López   y   García   Moreno  

(2010)  

Como   ha   sido   documentado   en   la   literatura,   la   existencia   de   rentas   extraordinarias   tiende   a  

reducir   la  presión  por  un  manejo  prudente  de   las  cuentas  fiscales.  Por  ejemplo,  en  el  caso  de  

Ecuador,  la  disponibilidad  de  rentas  petroleras  parecería  haber  fomentado  en  los  políticos  una  

conducta   tendiente  al   incremento  del   gasto  discrecional   y  de   la   asignación  de   recursos  hacia  

determinados  grupos  de  interés  (Mejía  Acosta  et  al.  2009).  Este  contexto,  particularmente  los  

altos  precios  del  petróleo  que  se  registraron  durante  casi  toda  la  última  década,  puede  ayudar  a  

explicar  que  este  país  carezca  de  un  sistema  de  indicadores  que  permita  evaluar  la  calidad  del  

gasto  y  de  mecanismos  de  asignación  presupuestaria  que  incentiven  la  eficiencia  y  la  eficacia  de  

la  gestión  pública  (García  López  y  García  Moreno  2010).    Una  situación  parecida  se  registra  en  la  

Argentina  con   los  altos  precios  de   la  soja.  El   importante   incremento  en   la  capacidad  de  gasto  

del   Estado   se   explica   en   gran   medida   por   los   derechos   a   las   exportaciones   de   productos  

agrícolas.   En   este   escenario   no   debe   sorprender   que   Argentina,   si   bien   ha   elaborado  

indicadores   de   resultado   para   algunos   programas,   haya   suspendido   su   experiencia   piloto   de  

programas  orientados  a  resultados.  

El  Cuadro  3  presenta  los  coeficientes  de  regresión  de  las  variables  en  la  primer  columna  siendo  

el  índice  de  PpR  la  variable  dependiente,  controlando  por  el  grado  de  desarrollo  de  cada  país.    

Argen&na(

Bolivia(

Brasil(

Chile(

Colombia(

Costa(Rica(

Rep.(Dominicana(

Ecuador(Guatemala(

Honduras(

México(

Nicaragua(

Panamá(

Perú(

El(Salvador(

Uruguay(

0(

1(

2(

3(

4(

5(

0%( 1%( 1%( 2%( 2%( 3%( 3%( 4%( 4%(

Índice'de'Presup

uesto'po

r'Resultado

s'

Recaudación'del'Impuesto'a'las'Rentas'Personales'(en'%'del'PBI)'Coeficiente(de(correlación(=(0.70((

Argen&na(

Bolivia(

Brasil(

Chile(

Colombia(

Costa(Rica(

Rep.(Dominicana(

Ecuador(

Guatemala(

Honduras(

México(

Nicaragua( Panamá(

Perú(

Paraguay(

El(Salvador(

Uruguay(

0(

1(

2(

3(

4(

5(

0%( 1%( 1%( 2%( 2%( 3%( 3%( 4%(

Índice'de'Presup

uesto'po

r'Resultado

s'

Recaudación'de'Impuestos'al'Comercio'Internacional'(en'%'del'PBI)'Coeficiente(de(correlación(=(R0.44((

  22  

Como  puede  observarse  en  el  Cuadro,  la  existencia  de  sub  o  sobre  estimaciones  de  ingresos  y  

los   cambios   intra-­‐anuales   del   presupuesto   no   son   compatibles   con   los   PpR.   La   fuente   de  

recaudación  importa.  Aquellos  países  que  tienden  a  extraer  mayores  recursos  de  las  personas  

físicas  tienden  a  avanzar  más  rápidamente  con  las  reformas.  Lo  opuesto  parecería  ocurrir  con  

aquellos   países   que   extraen   sus   rentas   del   comercio   exterior.   Interesantemente,   la   tasa   de  

urbanización  es  significativa.  Esto  puede  estar   relacionado  con  mayor  presión  por  parte  de   la  

población  urbana  que  la  rural  por  mejores  resultados  del  gasto,  pero  también  con  el  grado  de  

importancia  que  la  agricultura  y  la  extracción  de  recursos  naturales  tiene  en  la  economía.  

Cuadro  3.  Condiciones  necesarias  y  motivación  

 

5.  Capacidad  administrativa  

Las  mejoras  de  la  eficiencia  y  efectividad  y  del  proceso  de  toma  de  decisiones  presupuestarias,  

necesitan   de   motivación   en   los   tomadores   de   decisiones   políticas   en   la   esfera   del   Poder  

Ejecutivo   y   a   la   presencia   de   capacidades   e   incentivos   en   el   servicio   civil.   Si   los   funcionarios  

públicos   carecen   de   incentivos   tendientes   a   propiciar  mejoras   en   la   eficiencia   de   la   gestión,  

toda   reforma   vinculada   a   la   presupuestación   por   resultados   difícilmente   ira  más   allá   de   sus  

aspectos  formales.  Asimismo,  si  el  proceso  de  toma  de  decisiones  presupuestarias  es  funcional  

al  proceso  de  formulación  de  políticas  públicas  vigente,  es  difícil  que  el  Presidente  o  el  gabinete  

de   ministros   tengan   interés   en   ir   a   fondo   con   este   tipo   de   reformas.   El   requisito   de   una  

Variable(independiente Coeficiente Obs.Porcentaje(Promedio(de(Sub/Sobre(Ejecución(del(Presupuesto((valor(absoluto) ?4.815 3.141 16Índice(de(Cambio(Presupuestario ?5.928 2.963 * 16Resultado(Fiscal 0.142 0.089 17Recaudación(del(Gobierno(Central 0.061 0.036 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas 0.463 0.143 *** 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas(Personales 0.612 0.235 ** 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas(Corporativas 0.329 0.228 17Recaudación(del(Impuesto(al(Valor(Agregado 0.211 0.080 ** 17Recaudación(de(otros(Impuestos(a(las(Ventas 0.065 0.204 17Recaudación(de(Impuestos(sobre(Combustibles ?0.107 0.473 16Recaudación(de(Impuestos(al(Comercio(Exterior ?0.555 0.234 ** 17Recaudación(de(otros(Impuestos 0.290 0.194 17Recaudación(de(Contribuciones(a(la(Seguridad(Social 0.033 0.104 17Tasa(de(Urbanización((%(de(población(urbana) 3.114 0.866 *** 24Apertura(Comercial((Expo(+(Impo(como((%(del(PBI) ?0.011 0.005 ** 24Exportaciones(de(Combustibles ?0.012 0.011 23Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.

Error(Est.

  23  

capacidad  administrativa  mínima  pone  el   foco   sobre  uno  de   los  actores   clave  del  proceso  de  

formulación  de  políticas  públicas.  Sin  embargo,  antes  de  abocarnos  al  análisis  de  cómo  afecta  

este  actor,  nos  detendremos  en  los  funcionarios  políticos  de  jerarquía.    

La  presupuestación  por   resultados   tiene  mayor  posibilidad  de   funcionar   en  un  entorno  en  el  

cual  toda   la  gestión  de   las  políticas  públicas  se  orienta  en  cierta  medida  a  resultados.  En  este  

sentido,   Kettl   (2000)   considera   que   existen   dos   estrategias   distintas   en   la   gestión   por  

resultados.  La  primera  se  basa  en  acuerdos  que  remedan  al  mercado  y  la  segunda  en  normas  de  

gestión.   La   primera,   “hacer   que   los   directivos   gestionen”,   debe   descansar   en   incentivos  

monetarios   para   aquellos   cargos   jerárquicos   que   obtengan   resultados   positivos.   La   segunda,  

implica  “dejar  que  los  directivos  gestionen”.  Esta  última,  salvo  en  casos  puntuales,  es  la  vigente  

en  la  región  y  busca  otorgar  a  los  funcionarios  públicos  de  jerarquía  de  la  suficiente  flexibilidad  

necesaria  para  mejorar  el  rendimiento.  En  este  caso,  la  motivación  para  alcanzar  estas  mejoras  

está  dada  principalmente  por  recompensas  intrínsecas  al  servicio  público.  

Sin  embargo,  para  el   funcionamiento  de  esta  estrategia  es  necesario  asegurar  una  estabilidad  

mínima  en  el  cargo.  Abuelafia  et  al  (2010)  encuentra  que  el  grado  de  ejecución  del  presupuesto  

por  ministerio  en  Argentina  aumenta  notablemente  con  la  estabilidad  del  ministro  en  su  cargo.  

Utilizando   como   proxy   de   estabilidad   de   los   ministros   el   grado   de   rotación   del   gabinete   de  

ministros  por  año,  en  la  Figura  10  se  puede  observar  que  no  existe  una  relación  clara  entre  el  

grado  de  rotación  en  el  gabinete  de  ministros  y  la  extensión  de  PpR.  Sin  embargo,  sí  parecería  

existir  una  leve  relación  que  indicaría  que  en  países  donde  existe  una  rotación  excesiva  es  más  

difícil  que  estas  reformas  se  lleven  adelante.  Es  decir,  estabilidad  en  el  cargo  parecería  ser  una  

condición  necesaria,  si  bien  no  suficiente.  

  24  

Figura  10.    Rotación  de  ministros  y  el  índice  de  PpR    

 

Fuente:   Elaboración  propia   en  base   a  Berkman  et   al.   (2009)   y  García   López   y  García  Moreno  

(2010)  

El   rol   de   los   ministros   en   el   proceso   presupuestario   puede   determinar   incentivos   que   no  

necesariamente  sean  favorables  al   tipo  de  reformas  analizadas.  En  casos  como  el  peruano,  el  

avance   observado   de   las   técnicas   de   presupuestación   por   resultados   (García   Lopez   y   García  

Moreno  2010)  requiere  de  la  modificación  de  ciertas  prácticas  existentes.  En  su  interacción  con  

la  autoridad  presupuestaria,  las  cabezas  de  los  ministerios  de  gasto  en  Perú  sacan  ventaja  de  su  

mayor   acceso   a   la   información   sobre   los   detalles   operativos   de   sus   sectores.   Una   práctica  

extendida  consiste  en  incorporar  gastos  accesorios  al  proyecto  de  presupuesto  a  la  vez  que  se  

reducen  artificialmente  gastos  importantes.  De  esta  manera,    durante  la    ejecución  se  aumenta  

el   presupuesto  de  estas   unidades  para  que  no   se   vea   afectada   su   capacidad  de  provisión  de  

bienes  y  servicios   (Carranza  et  al.  2009).  Estos  mecanismos  entran  en  conflicto  e   imponen  un  

límite  a  la  lógica  requerida  por  la  presupuestación  por  resultados.  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

ColombiaCosta  Rica

Rep.  Dominicana

Ecuador

Guatemala

Honduras

Haití

Jamaica

México

Nicaragua

Panamá

Perú

Paraguay

El  SalvadorTrinidad  y  Tobago

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Índice  de  Cambios  en  el  Gabinete  de  MinistrosCoeficiente  de  correlación  =  0.04  

  25  

Paraguay  es  otro  caso  en  el  cual  existen  prácticas  durante  la  elaboración  del  presupuesto  que  

son  contradictorias  con  los  criterios  que  persigue  el  presupuesto  por  resultados.  En  este  caso,  

adquieren  características  aún  más  perniciosas  que  en  el  caso  peruano  lo  cual  se  condice  con  la  

situación  de  Paraguay  respecto  de  la  reforma:  el  país  no  dispone  de  un  plan  para  avanzar  en  la  

implementación  de  un  presupuesto  por  resultados  y  aún  necesita  generar  ciertas  condiciones  

básicas   de   manejo   presupuestario   para   empezar   a   construir   un   presupuesto   por   resultados  

(García  López  y  García  Moreno  2010).  En  Paraguay,  las  cabezas  de  los  distintos  organismos  no  

sólo   aprovechan   su   mayor   conocimiento   de   los   respectivos   sectores,   sino   que   eluden   la  

autoridad   del   ministro   de   hacienda   y   realizan   su   propio   cabildeo   ante   los   miembros   del  

Congreso  a  la  hora  de  establecer  los  montos  de  gasto  por  unidad  administrativa.  Estas  prácticas  

tienen  un  componente  clientelista  ya  que  los  aumentos  de  presupuesto  negociados  se  traducen  

en  nuevos  nombramientos  de  personal  (Molinas  et  al.  2010).  

Una   condición   para   que   el   “dejar   que   los  managers   gestionen”   funcione   es   la   existencia   de  

recompensas  extrínsecas  al   sistema  ya  que  no  existe  una  motivación  monetaria.  En  entornos  

como  el  de  América  Latina,  donde  el  servicio  civil  sufre  un  importante  desprestigio,  no  son  los  

más  adecuados  para  que  este  tipo  de  incentivos  operen  correctamente.  Sin  embargo,  entre  los  

países   que   muestran   un   puntaje   mayor   de   índice   de   PpR,   se   observa   una   característica   en  

común:  los  candidatos  presidenciales  del  oficialismo  han  sido  ministros  de  gobierno.    

En   Brasil,   Dilma   Rousseff   había   sido  Ministra   de   Energía   entre   2003   y   2005.   Posteriormente  

ocupó   tanto   la   Jefatura   de   Gabinete   como   la   presidencia   del   consejo   de   directores   de   la  

petrolera   estatal   Petrobras.   En   Colombia,   Juan   Manuel   Santos   ocupo   el   cargo   de   Ministro  

Comercio  Exterior  bajo   la  presidencia  de  César  Gaviria  y  posteriormente  fue  nombrado  por  el  

Presidente  Andrés  Pastrana  como  Ministro  de  Hacienda.  En  México,  Felipe  Calderón  ocupó  el  

cargo  de  Secretario  de  Energía  durante  la  presidencia  de  Vicente  Fox.  

El  caso  de  Chile  es  paradigmático.  En  este  país,  que  ocupa  el  puesto  más  alto  del  índice,  las  dos  

últimas  elecciones  donde  ganó  un   candidato  presidencial   oficialista,   se   trató  de  ex-­‐ministros.    

Ricardo   Lagos   ha   sido   ministro   de   educación   durante   el   gobierno   de   Patricio   Aylwin.  

  26  

Curiosamente,  el  eje  de  su  gestión  estuvo  dado  por  alcanzar  una  mayor  igualdad  en  el  acceso  y  

un  alza  en  la  calidad  de  la  educación  pública.  Pero  no  fue  el  único  caso,  en  1994  pasó  a  ocupar  

el  cargo  de  Ministro  de  Obras  Públicas.    No  es  este  el  único  caso  en  Chile,  Michelle  Bachelet  fue  

nombrada  ministra  de  salud  durante  el  gobierno  de  Lagos    posteriormente  ocupó  la  cartera  de  

Defensa.  

Las  gestiones  de  estos  políticos  han  coincidido  con   los  momentos  de  mayor  desarrollo  de   los  

mecanismos   de   la   presupuestación   por   resultados.   Este   patrón   común   permite   intuir   que   el  

vínculo  entre  el  grado  de  desarrollo  de  la  presupuestación  por  resultados  y  los  incentivos  de  los  

ministros  del  ejecutivo  está  operando.  Un  contexto  en  el  cual   los  ministros  tienen  ambiciones  

políticas  de  alcanzar   la  presidencia,  puede  ser   favorable  a  que  ciertos   incentivos  tendientes  a  

impulsar  presupuestos  por  resultados  sean  operativos.  Entre  ellos  se  puede  mencionar  el  deseo  

a  acceder  a  información  de  calidad  que  sea  relevante  para  sus  objetivos  políticos,  la  posibilidad  

de   establecer   objetivos   de   política   y   monitorear   su   progreso,   la   posibilidad   de   proveer  

información  a  los  votantes  acerca  de  los  logros  alcanzados.  

Más   allá   de   la   importancia   de   los   incentivos   con   que   cuenten   aquellos   quienes   ocupen   los  

cargos   jerárquicos   en   la   burocracia,   la   necesidad   de   alcanzar   una   capacidad   administrativa  

mínima  dependerá,  en  última  instancia,  del  desarrollo  del  servicio  civil  de  línea.  Es  la  existencia  

de  una  burocracia  lo  suficientemente  capacitada  y  motivada  lo  que  permita  una  aproximación  

de  abajo  hacia  arriba  del  proceso  de  presupuestación  por  resultados.  La  evolución  y  efectividad  

de  las  reformas  depende  de  aspectos  operativos  relacionados  a  la  capacidad  del  servicio  civil  de  

llevarla  adelante  resolviendo  las  dificultades  que  puedan  surgir.  

Las   siguientes   figuras   dan   una   idea   acerca   de   la   relación   entre   distintas   dimensiones   del  

desarrollo   de   las   burocracias   y   la   posibilidad   de   implementar   en   profundidad   sistemas   de  

gestión   por   resultados.   En   la   Figura   11   se   vincula   el   índice   de   consistencia   estructural   de   la  

burocracia  con  el  índice  de  PpR  mientras  que  en  la  Figura  12  se  vincula  el  índice  de  PpR  con  el  

de   capacidad   funcional   de   la   burocracia.   Con   el   primero   de   los   índices   se   pretende   capturar  

aspectos   vinculados   a   su   calidad   que   dará   una   idea   acerca   de   las   capacidades   técnicas  

  27  

necesarias  para  el  desarrollo  del  enfoque  de  resultados.  El  segundo  busca  reflejar  el  grado  de  

flexibilidad   del   servicio   civil,   elemento   necesario   para   poder   implementar   correctamente   los  

mecanismos  de  presupuestación  por  resultados  en  su  fase  más  desarrollada.  Ambos  capturan  

características  vinculadas  a  la  existencia  de  incentivos  a  implementar  la  dinámica  implicada  en  

la  PpR.  

El   índice   de   consistencia   estructural   está   compuesto   por   tres   subíndices.   El   primero,   de  

coherencia  estratégica  refleja  el  grado  de  vinculación  de  las  diferentes  políticas  y  prácticas  de  

gestión  del  empleo  y  los  recursos  humanos  a  las  prioridades  estratégicas  gubernamentales.  El  

segundo,   de   consistencia   directiva   se   vincula   al   grado   de   desarrollo   de   la   función   directiva  

constatable  en  el  sistema  de  servicio  civil.  Por  último,  el  de  consistencia  de  los  procesos  captura  

el  grado  de  desarrollo  e  integración  de  los  procesos  básicos  que  sustentan  un  sistema  integrado  

de  gestión  del  empleo  y  los  recursos  humanos.    

Como  se  dijo  anteriormente,  este  índice  resulta  relevante  en  la  medida  que  se  vincula  con  los  

incentivos  que  brinda  el  servicio  civil  a  los  empleados  públicos  y  al  nivel  de  estos  últimos.  En  la  

Figura  11  se  observa  que  a  partir  de  determinado  nivel  de  desarrollo  de  los  sistemas,  existe  una  

relación  entre  las  capacidades  de  la  burocracia  y  la  profundidad  que  adopta  el  presupuesto  por  

resultados.  

  28  

Figura  11:  Consistencia  estructural  de  la  burocracia  y  PpR    

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Echevarría  (2006)  y  García  López  y  García  Moreno  (2010)  

El  índice  de  capacidad  funcional  de  la  burocracia  refleja  la  capacidad  del  sistema  de  servicio  civil  

para   influir   eficazmente   en   el   comportamiento   de   los   empleados   públicos,   induciendo   al  

desarrollo  de   conductas   laborales   adecuadas  a   las  prioridades  organizativas   y  orientadas  a   la  

mejora   de   los   servicios   públicos.   Al   igual   que   el   anterior,   se   desagrega   en   tres   subíndices:  

competencia   –   mide   desarrollo   y   estímulo   de   las   capacidades   de   los   empleados   -­‐   ,   eficacia  

incentivadora  –  mide  la  incorporación  de  estímulos  positivos  a  la  productividad,  el  aprendizaje  y  

la  calidad  del  servicio  y  flexibilidad  –  mide  la  incorporación  de  pautas  que  facilitan  la  adaptación  

a  los  cambios,  superando  los  patrones  burocráticos  de  rigidez.    

Al   igual   que   el   gráfico   anterior,   la   Figura   12   se   puede   observar   una   relación   entre   ambos  

índices.  Una  mayor  capacidad  funcional  de  la  burocracia  se  asocia  a  un  desarrollo  mayor  de  los  

procedimientos  de  presupuestación  por  resultados.  Esta  relación  es  esperable  toda  vez  que…e  

índice  ha  sido  elegido  debido  a  que  refleja  la  existencia  de  prácticas  alineadas  con  la  lógica  de  la  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

ColombiaCosta  Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Perú

Paraguay

El  Salvador

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 10 20 30 40 50 60 70

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Índice  de  Consistencia  Estructural  de  la  BurocraciaCoeficiente  de  correlación  =  0.75  

  29  

presupuestación   por   resultados,   tanto   en   relación   con   la   flexibilidad   como   con   los   estímulos  

positivos  a  la  productividad.    

Figura  12:  Capacidad  funcional  de  la  burocracia  y  PpR    

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Echevarría  (2006)  y  García  López  y  García  Moreno  (2010)  

Uruguay  es  un  caso  en  el  cual  ciertas  características  de  su  servicio  civil  sugieren  la  existencia  de  

un   entorno   favorable   para   la   aparición   de   incentivos   compatibles   con   el   presupuesto   por  

resultados.   Entre   ellos   se   destacan   un   importante   grado   de   tecnificación   de   la   plantilla   y   un  

funcionamiento  razonable  de  un  sistema  de  mérito  para  la  incorporación  de  recursos  humanos  

(Echebarría  2006).  El  caso  de  este  país  es  particularmente  interesante  ya  que  todos  los  factores  

institucionales   vinculados   a   la   factibilidad   de   la   implementación   de   un   presupuesto   por  

resultados  sugieren  que  el  grado  de  desarrollo  del  mismo  podría  ser  mayor  al  verificado.  

En   el   caso   de   Honduras,   el   presupuesto   por   resultados   consiste   meramente   en   un   ejercicio  

formal  con  pocas  aplicaciones  prácticas  caracterizado  por  la  ausencia  de  reglas  estandarizadas,  

procedimientos   y   responsables   en   la   definición   de   los   indicadores   (García   López   y   García  

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa  RicaEcuador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Perú

Paraguay

El  Salvador

Uruguay

0

1

2

3

4

5

0 10 20 30 40 50 60 70

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s

Índice  de  Capacidad  funcional  de  la  burocraciaCoeficiente  de  correlación  =  0.61  

  30  

Moreno  2010).  Esta  situación  difícilmente  pueda  ser  modificada  sin  alterar  también  algunos  de  

los  patrones  de  funcionamiento  del  servicio  civil.  En  este  país,  la  gran  rotación  en  el  servicio  civil  

con   cada   cambio   de   gobierno   como   consecuencia   del   uso   clientelar   de   los   cargos   públicos  

impide  no  sólo   la  adquisición  de   las  calificaciones  técnicas  necesarias  para   la   implementación  

de  un  presupuesto  por  resultados,  sino  que  eliminan  los  incentivos  necesarios  para  que  hay  aun  

interés  por  parte  de  los  funcionarios  de  línea  en  hacerlo.  

La  institucionalidad  del  servicio  civil  chileno  constituye  sin  dudas  un  pilar  para  el  alto  desarrollo  

que   exhibe   la   presupuestación   por   resultados   en   este   país.   Chile   es   el   único   que   posee   un  

sistema   de   presupuesto   por   resultados   consolidado,   ya   que   alimenta   las   decisiones   de  

asignación  del  gasto  con  información  sobre  el  desempeño  de  los  programas.  Asimismo,  existe  

una  adecuada  práctica  de  evaluación  de  la  efectividad  del  gasto,  con  un  sistema  de  indicadores  

de  desempeño  que  se  ha  ido  perfeccionado  durante  más  de  una  década  (García  López  y  García  

Moreno  2010).  Para  proporcionar  el  nivel  técnico  necesario  el  servicio  civil  exhibe  una  serie  de  

características   entre   las   que   se   destacan:   alto   nivel   de   tecnificación   de   las   plantillas;  

metodologías   de   evaluación   institucional   sumamente   incentivadoras   del   esfuerzo   y  

compromiso  de  los  empleados  y  un  sistema  de  remuneraciones  que  incorpora  mecanismos  de  

incentivo  grupal  y  organizacional  (Echebarría  2006).  

El  Cuadro  4  presenta  los  coeficientes  de  regresión  de  las  variables  en  la  primer  columna  siendo  

el  índice  de  PpR  la  variable  dependiente,  controlando  por  el  grado  de  desarrollo  de  cada  país.    

Como  puede  observarse  en  el  Cuadro,  si  bien  los  coeficientes  distan  de  ser  todos  significativos,  

las   relaciones   van   en   la   dirección   esperada.   Menor   rotación   y   mayor   experiencia   de   los  

ministros,   así   como   una   burocracia   más   profesional   son   conducentes   a   mayor   grado   de  

implementación.    

  31  

Cuadro  4.  Capacidad  administrativa  y  PpR  

 

Si  bien  los  ministros  son  fundamentales  para  la  definición  y  asignación  de  prioridades  dentro  de  

sus  áreas  de   incumbencia,  y  el   servicio  civil  para   la   implementación  de   los  sistemas,  el  poder  

legislativo  tiene  que  estar  en  sintonía  con  estos  avances  de  manera  de  instrumentar  el  marco  

legal  necesario  para  su  sostenibilidad.  

6.  El  rol  del  poder  legislativo  

El   apoyo   político   por   parte   del   Poder   Legislativo   es   otros   de   los   factores   que   favorecen   la  

implementación   de   un   presupuesto   por   resultados.   Entre   aquellas   características   del  

presupuesto  por   resultados  que,  a  priori,   se  alinean  con   los   incentivos  de   los   legisladores,   se  

destacan   el   hecho  de  que   esta  metodología   les   provee  de   información   relevante  para   tomar  

decisiones   de   política   pública   y   les   permitiría   controlar   la   gestión   del   Poder   Ejecutivo.   Por  

supuesto,   si   se   prevé   que   la   calidad   de   la   información   generada   será   baja,   el   interés   de   los  

legisladores  será  menor.  Asimismo,  la  introducción  de  presupuesto  por  resultados  puede  tener  

costos  para  los  legisladores  en  la  medida  en  que  les  puede  reducir  la  flexibilidad  para  introducir  

asignaciones  específicas  en  el  presupuesto  que  pueden   tener  beneficios  políticos  pero  no  ser  

las   políticas   más   eficientes   o   efectivas   de   acuerdo   a   la   evidencia.   De   esta   manera,   los  

legisladores  tendrán  mayor  interés  en  la  presupuestación  por  resultados  en  la  medida  en  que:  

• Los  beneficios  de  introducirlo  sean  mayores.  Por  ejemplo,  la  información  generada  será  

de  buena  calidad.  

• Tengan  una  participación  importante  en  el  proceso  de  determinación  del  presupuesto  

• Tengan  la  capacidad  para  procesar  la  información  que  se  genera  

Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Experiencia(de(los(Ministros 0.862 0.884 20Índice(de(Rotación(de(Ministros ?0.156 0.280 9Índice(de(Consistencia(Estructural(de(la(Burocracia 0.037 0.013 ** 16Índice(de(Capacidad(Funcional(de(la(Burocracia 0.0228 0.017 16Índice(de(Calidad(de(la(Burocracia 0.647 0.393 20Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.

Error(Est.

  32  

• Tengan   incentivos   para   favorecer   políticas   eficientes   y   efectivas   en   lugar   de   políticas  

clientelistas  o  de  foco  estrictamente  geográfico  

• Tengan  incentivos  para  controlar  la  labor  del  poder  ejecutivo  

La  calidad  de  la  información  depende  de  factores  analizados  anteriormente,  como  la  capacidad  

que  tiene  la  burocracia.  Sin  embargo,  la  utilidad  o  no  de  la  información  para  los  legisladores  no  

necesariamente  depende  de  la  calidad  de  la  misma.  Aún  información  valiosa  desde  un  punto  de  

vista  técnico  puede  no  ser  útil  si  el  rol  que  juegan  los  legisladores  en  el  proceso  de  formulación  

de   políticas   públicas   así   lo   determina.   Por   ejemplo,   si   las   dinámicas   que   prevalecen   en   el  

proceso  político  están  vinculadas  a  factores  locales,  lo  más  probable  es  que  los  legisladores  se  

interesen  más   en   la   lógica   de   la   asignación   geográfica   del   gasto   que   en   aquella   vinculada   a  

programas  y  resultados.  

Si   bien   no   se   cuenta   con   información   acerca   del   apoyo   concreto   de   las   legislaturas   a   estas  

reformas,   sí   es   posible   inferir   el   grado   de   involucramiento   en   estas   reformas   por   parte   del  

Poder  Legislativo  a  partir  de  su  capacidad  de  apropiación  de  sus  productos.  Una  variable  que  

está  asociada  a  la  capacidad  que  tienen  los  legisladores  de  utilizar  como  insumos  de  su  tarea  los  

productos   de   un   sistema   de   gestión   basado   en   resultados,   es   la   antigüedad   promedio   que  

exhiben  en  sus  cargos.  Si   la  rotación  en  el  cargo  es  elevada,  existirán  pocas  probabilidades  de  

que  los  legisladores  puedan  invertir  en  adquirir  el  conocimiento  necesario  para  hacer  uso  de  las  

ventajas  de  los  PpR.  En  este  caso  sería  esperable  que  no  tengan  particular  interés  en  fomentar  

este  tipo  de  reformas.  El  panel  de  la  izquierda  de  la  Figura  13  intenta  capturar  dicha  correlación  

entre  la  experiencia  de  los  legisladores  y  el  uso  de  PpR.  

El  panel  de   la  derecha,  en  cambio,  muestra  como   la  especialización  en  un  número  menor  de  

comités   parecería   generar   mayores   incentivos   a   los   legisladores   para   que   se   desarrolle   un  

sistema  de  presupuestación  basado  en  metas  y  resultados.  La  lógica  es  simple.  Especialización  

permite  un  mayor  control  de  los  actos  de  gobierno  y  un  mayor  interés  en  fortalecer  las  áreas  en  

las  que  ellos  están  involucrados,  tarea  que  un  presupuesto  por  resultados  facilita.  

  33  

Figura  13.  Experiencia  y  especialización  de  los  legisladores  y  PpR  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Stein  et  al.  (2006)  y  García  López  y  García  Moreno  (2010)  

Por   supuesto,   las   relaciones   siguen   siendo   relativamente   tenues   y   probablemente   esto   se  

vincule  al  hecho  de  que  la  participación  de  los  Congresos  en  los  procesos  presupuestarios  en  la  

región  es  limitada  y  las  reformas  a  favor  de  los  presupuestos  por  resultados  tienden  a  ser  una  

iniciativa  del  poder  ejecutivo.  Es  por  ello  que  el  uso  de  presupuesto  por  resultado  parece  ser  

mayor   en   aquellos   países   donde   la   centralización   del   proceso   presupuestario   en   manos   del  

poder  ejecutivo  es  mayor  y  donde  el  presidente  cuenta  con  mayores  prerrogativas  legislativas.  

El  Cuadro  5  presenta  los  coeficientes  de  regresión  de  las  variables  en  la  primer  columna  siendo  

el  índice  de  PpR  la  variable  dependiente,  controlando  por  el  grado  de  desarrollo  de  cada  país.    

Como   puede   observarse   en   el   Cuadro,   aun   cuando   la   mayoría   de   los   coeficientes   no   son  

significativos,   el   signo   va   en   la   dirección   esperada.  Mayores   capacidades   de   los   congresistas  

tienden   a   estar   asociadas   con   un   mayor   grado   de   avance   de   PpR.   En   forma   interesante,   el  

sistema  electoral,  aproximado  por  la  variable  de  voto  personalista,  parecería  ser  relevante  para  

los   incentivos   de   los   legisladores.   Así,   en   aquellos   países   donde   la   ciudadanía   vota  

principalmente   por   los   legisladores   en   forma   individual   en   lugar   de   votar   por   partidos,  

generaría  mayores  incentivos  para  ellos  a  avanzar  con  estas  reformas.  

Argenuna  

Bolivia  

Brasil  

Chile  

Colombia  Costa  Rica  

Rep.  Dominicana  

Ecuador  

Guatemala  Honduras  

México  

Nicaragua   Panamá  

Perú  

Paraguay  El  Salvador  

Uruguay  

0  

1  

2  

3  

4  

5  

0   2   4   6   8   10  

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s  

Experiencia  promedio  de  los  Legisladores  (años)  

Coeficiente  de  correlación  =  0.44    

Argenuna  

Bolivia  

Brasil  

Chile  

Colombia  Costa  Rica  

Rep.  Dominicana  

Ecuador  Guatemala  Honduras  

México  

Nicaragua  

Panamá  

Perú  

Paraguay  

El  Salvador  

Uruguay  

0  

1  

2  

3  

4  

5  

0   1   2   3   4   5  

Índice  de  Presup

uesto  po

r  Resultado

s  

Comisiones  por  Legislador  

Coeficiente  de  correlación  =  -­‐0.25    

  34  

Cuadro  5.  El  poder  legislativo  y  los  PpR  

 

6.  El  Proceso  de  Formulación  de  Políticas  (PFP)  

En  las  democracias  latinoamericanas,  el  proceso  de  adopción  e  implementación  de  las  políticas  

públicas  ocurre  en  sistemas  políticos  donde  la  variedad  de  actores  involucrados  abarca  desde  el  

presidente  hasta  los  votantes  en  pequeñas  comunidades  rurales,  e  incluye  a  los  miembros  del  

Congreso,  jueces,  líderes  de  la  opinión  pública,  sindicatos,  grupos  empresariales,  organizaciones  

no   gubernamentales   y   movimientos   sociales.   La   compleja   interacción   de   estos   actores   está  

influenciada  por  las  instituciones  y  las  prácticas  políticas  de  cada  país,  ya  que  éstas  afectan  a  los  

roles  e  incentivos  de  cada  uno,  las  características  de  las  arenas  en  las  cuales  ellos  interactúan  y  

la  naturaleza  de  las  transacciones  en  las  que  se  involucran.  Como  se  desarrolla  en  más  detalle  

en  BID  (2005)  aquellos  países  que  tienen  procesos  de  formulación  de  políticas  que  funcionan,  

esto   es,   aquellos   países   donde   los   actores   políticos   tienen   incentivos   a   entrar   en   acuerdos  

cooperativos   entre   unos   y   otros,   y   así   facilitar   políticas   de   largo   plazo,   son   países   donde   las  

características   de   sus   políticas   públicas   mejores.   Por   ejemplo,   en   países   donde   los   actores  

políticos   tienen   horizontes   de   largo   plazo,   existen   buenas   “tecnologías   de   agregación”   de  

manera  que   la   cantidad  de   actores  que   influencian  directamente  el   juego  de   formulación  de  

políticas   sea   relativamente   pequeña,   hay   escenarios   bien   institucionalizados   para   el  

intercambio   político,   y   existen   tecnologías   creíbles   para   asegurar   el   cumplimiento   de   las  

políticas,   tales   como   un   poder   judicial   independiente   o   una   burocracia   fuerte,   las   políticas  

tienden  a  ser  estables  (esto  es,  no  cambian  cuando  cambia  el  político  de  turno),  adaptables  (las  

políticas   cambian   cuando   fallan   o   cuando   las   condiciones   económicas   subyacentes   se  

Variable(independiente Coeficiente Obs.Experiencia(promedio(de(los(legisladores 0.166 0.117 17Comisiones(por(legislador <0.217 0.222 17Efectividad(en(la(Creación(de(Leyes 0.862 0.339 ** 17Legisladores(con(Educación(Universitaria 0.006 0.018 17Índice(de(Confianza(en(el(Congreso 0.021 0.038 16Índice(de(Voto(Personalista 1.859 0.906 * 17Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.

Error(Est.

  35  

modifican),   public-­‐regarded   (benefician   a   sectores   amplios   de   la   población),   eficientes,  

coordinadas  ,  e  implementables.  

Por  lo  tanto,  es  esperable  que  aquellos  países  que  cuentan  con  mejores  PFP  cuenten  también  con  PpR  más  avanzados.  El  Cuadro  6  presenta  evidencia  en  esa  dirección.    

Cuadro  6.  El  proceso  de  formulación  de  políticas  y  el  PpR  

 

7.  Una  mirada  adicional  a  la  evidencia  

Como   se   ha   discutido   previamente,   la   disponibilidad   de   datos   es   relativamente   escasa   como  

para  poder  efectuar  análisis  empíricos  sofisticados.  Sin  embargo,  es  importante  intentar  evaluar  

cuáles   de   los   determinantes   que   se   han   discutido   hasta   el   momento   parecerían   ser   más  

relevantes  para  explicar  la  situación  actual  en  el  proceso  de  reformas  de  la  presupuestación  por  

resultados   en   América   Latina,   cuando   se   incluyen   en   forma   conjunta   en   regresiones   multi-­‐

variadas.  Una  vez  más,  dado  que  el  número  de  observaciones  sobre  los  cuales  se  ha  efectuado  

el   análisis,   estos   resultados   pueden   tomarse   sólo   como   una   aproximación   complementaria   a  

evidencia  que  tiene  que  acercar  el  análisis  de  casos  más  detallado.    

La  información  se  recoge  en  los  Cuadros  7.1  y  7.2.  Los  resultados  sugieren  que  para  avanzar  en  

PpR  es  importante:  

a. Estabilidad  fiscal  

b. Un  proceso  anterior  de  reformas  presupuestarias  consolidadas  

c. Legisladores  con  experiencia  y  especializados  

Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Calidad(de(las(Políticas 1.363 0.502 ** 20Índice(de(Estabilidad(de(las(Políticas 0.488 0.494 20Índice(de(Adaptabilidad(de(las(Políticas 1.082 0.423 ** 19Índice(de(Public'Regardedness(de(las(Políticas 0.874 0.444 * 20Índice(de(Implementación(de(las(Políticas 0.863 0.464 * 20Índice(de(Coordinación(de(las(Políticas 0.938 0.494 * 17Índice(de(Eficiencia(de(las(Políticas 1.078 0.426 ** 20Cada'coeficiente'corresponde'a'una'regresión'individual,'controlando'por'el'logartimo'del'PBI'per'cápitaSignificativo'al:'***'99%,'**'95%,'*'90%.

Error(Est.

  36  

d. Un  sistema  electoral  que  los  haga  directamente  responsable  frente  a  los  ciudadanos  que  

representan  

e. Que  existan  fuentes  de  recaudación  que  recaen  sobre  los  ciudadanos  

f. Que   no   existan   incentivos   dentro   del   proceso   presupuestario   para   efectuar   cambios  

continuos  a  las  asignaciones  durante  el  año  

g. El  grado  de  institucionalización  del  proceso  de  formulación  de  políticas  públicas  

 

Cuadro  7.1.  Determinantes  de  la  utilización  de  PpR  (1)  

 

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) 0.901 =1.586 =1.642 =1.853* =0.639 =0.248 0.807 =0.335

(1.073) (0.920) (1.009) (0.990) (0.803) (1.205) (0.693) (0.646)Resultado.Fiscal 0.134 0.335*** 0.239*** 0.195** 0.277** 0.224*** 0.215** 0.215***

(0.116) (0.102) (0.069) (0.069) (0.085) (0.043) (0.070) (0.033)Apertura.Comercial =0.0169** =0.0337** =0.0252*** =0.0220* =0.0216* =0.0160*** =0.0119** =0.0141***

(0.007) (0.011) (0.007) (0.010) (0.010) (0.004) (0.005) (0.003)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. =0.337**

(0.124)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.544** 0.320**

(0.165) (0.105)Índice.de.Calidad.de.la.burocracia 0.717*** 1.036*** 0.761** 0.507* 0.394**

(0.209) (0.283) (0.315) (0.251) (0.160)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes 0.697**

(0.264)Experiencia.prom..de.los.legisladores 0.186**

(0.074)Comisiones.por.Legislador =0.184

(0.135)Índice.de.Voto.Personalista.en.Congreso 2.282*** 1.682***

(0.457) (0.363)Índice.de.Institucionalización 1.098*

(0.566)Constante =0.398 7.948** 7.409* 8.262* 5.291 2.765 =0.485 2.894

=4.232 =3.337 =3.848 =3.883 =3.866 =4.574 =2.737 =2.527

Observaciones 17 16 14 14 14 14 14 14R2 0.435 0.646 0.883 0.853 0.81 0.91 0.889 0.948Robust.standard.errors.in.parentheses***.p<0.01,.**.p<0.05,.*.p<0.1

  37  

Cuadro  7.2.  Determinantes  de  la  utilización  de  PpR  (2)  

 

 

Asimismo,   parecería   existir   evidencia   preliminar   que   indica  que   los   distintos   factores   pueden  

potenciarse   unos   a   otros.   Por   ejemplo,   la   Figure   14   resume   los   efectos   marginales   de   dos  

interacciones.   En   el   panel   de   la   izquierda   se   puede   observar   que   la   experiencia   de   los  

legisladores   parecería   no   tener   ningún   impacto   en   aumentar   el   uso   de   los   PpR   en   aquellos  

países   donde   la   calidad   de   la   burocracia   es  muy   baja.   Sin   embargo,   una   vez   superado   cierto  

nivel,  el   impacto  de  un  aumento  de   la  experiencia  de   los   legisladores  es  mayor  cuanto  mayor  

sea  la  calidad  de  la  burocracia.  En  el  panel  de  la  izquierda  puede  observarse  que  el  impacto  de  

la   experiencia   de   los   legisladores   es   creciente   con   el   grado   de   personalismo   del   sistema  

electoral.   En   aquellos   países   donde   el   sistema   electoral   es   altamente   personalista   (los  

candidatos  se  preocupan  por  su  propia  plataforma  y  no  la  del  partido)  el  impacto  de  una  mayor  

experiencia  será  mayor  que  en  aquellos  países  donde  el  sistema  electoral  no  es  personalista.  

   

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) 1.760** 0.465 0.749 1.174* 0.896*** 0.733 0.777* 0.592

(0.712) (0.670) (0.479) (0.551) (0.243) (0.428) (0.384) (0.348)Años.de.vigencia.de.la.cuenta.única 0.0375*** 0.0461*** 0.0362*** 0.0351*** 0.0531*** 0.0434*** 0.0343*** 0.0422***

(0.010) (0.014) (0.009) (0.009) (0.007) (0.008) (0.006) (0.006)Índice.de.Cambio.Presupuestario K4.963* K3.545* K4.450** K4.084** K5.844*** K4.579** K4.465** K5.720***

(2.658) (1.689) (1.515) (1.537) (1.138) (1.639) (1.750) (1.417)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. K0.458* K0.385* K0.481** K0.613*** K0.384** K0.544*** K0.382***

(0.215) (0.177) (0.179) (0.151) (0.120) (0.120) (0.101)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.500*** 0.457*** 0.490*** 0.488*** 0.488*** 0.487*** 0.565***

(0.101) (0.080) (0.105) (0.058) (0.078) (0.070) (0.085)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes K0.656***

(0.145)Experiencia.prom..de.los.legisladores K0.0826**

(0.036)Comisiones.por.Legislador 0.194*

(0.088)Índice.de.Voto.Personalista K0.954*

(0.520)Índice.de.Institucionalización K0.403**

(0.156)Constante K4.194 K0.646 K1.013 K1.7 0.0901 K0.683 K1.354 K0.225

(2.656) (2.445) (1.772) (1.824) (0.902) (1.656) (1.523) (1.285)

Observaciones 16 16 16 16 16 16 16 16R2 0.801 0.862 0.925 0.943 0.967 0.94 0.944 0.945Errores.estándar.robustos.entre.paréntesis***.p<0.01,.**.p<0.05,.*.p<0.1

  38  

Figura  14.  Efectos  marginales    

   

Para   obtener   una  medida   de   la   robustez   (relativa)   de   estos   resultados,   se   efectuó   el  mismo  

análisis  pero  exceptuando  a  Chile  de   la  muestra.  La  razón  para  ello  es  que  Chile  no  sólo  es  el  

país   que   más   ha   avanzado   en   el   uso   de   PpR   pero   también   suele   ser   el   que   tiene   mejores  

puntajes  en  muchas  de  las  variables  utilizadas  en  el  análisis.  Sin  embargo,  los  resultados  no  se  

modifican  en  forma  significativa,  pese  a  que  algunas  de  las  variables  dejan  de  ser  significativas.  

La  Tabla  7.3  resume  algunos  de  los  resultados  más  significativos  de  dicho  análisis.  

Cuadro  7.3.  Determinantes  de  la  utilización  de  PpR  –  excluido  Chile  

 

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) :1.708 :1.821 0.266 :0.237 :0.448 1.758** 0.476 0.75

(1.065) (1.086) (0.652) (1.268) (0.632) (0.706) (0.695) :0.488Resultado.Fiscal 0.302* 0.153 0.107 0.229** 0.171**

(0.142) (0.105) (0.0996) (0.0791) (0.0678)Apertura.Comercial :0.0263*** :0.0216* :0.0119** :0.0160*** :0.0141***

(0.00711) (0.00999) (0.00435) (0.00453) (0.00345)Años.de.vigencia.de.la.cuenta.única 0.0386 0.0418 0.0357

(0.0324) (0.0344) (0.0200)Índice.de.Cambio.Presupuestario :4.972 :3.520* :4.446**

(2.754) (1.645) (1.514)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.553*** 0.351** 0.501*** 0.457***

(0.150) (0.106) (0.109) (0.0831)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. :0.224 :0.458* :0.385*

(0.120) (0.222) (0.181)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes 0.842**

(0.355)Experiencia.prom..de.los.legisladores 0.170*

(0.0786)Índice.de.Voto.Personalista 2.301*** 1.435**

(0.597) (0.473)Índice.de.Calidad.de.la.burocracia 0.759*** 0.967** 0.510* 0.360*

(0.216) (0.344) (0.258) (0.179)Constante 7.441 8.225* 1.275 2.721 3.329 :4.190 :0.660 :1.014

(4.051) (4.113) (2.463) (4.829) (2.467) (2.680) (2.448) (1.799)

Observaciones 13 13 13 13 13 15 15 15R2 0.794 0.736 0.841 0.834 0.910 0.649 0.758 0.867

  39  

7.  Conclusiones  

Este   documento   se   ha   circunscripto   a   analizar   las   razones   que   explican   las   diferencias   en   el  

grado   de   desarrollo   de   los   presupuestos   por   resultados.   De   esta   manera,   se   han   intentado  

identificar   los   determinantes   del   proceso   de   reformas   y   así   identificar   cuales   pueden   ser   los  

frenos  que  pueden  existir  a  este  proceso.    

En  ningún  momento  ha  sido  el  objetivo  de  este  documento  evaluar  si  avanzar  en  este  camino  

es   correcto   sino   tan   solo   factible.   Respecto   de   la   conveniencia   o   no,   ya   existe   una   literatura  

prolífica  al   respecto  que   tiende  a  coincidir  que  si  bien  no  existe  una   fórmula  única,  y  que   los  

mecanismos  tienen  que  adaptarse  a  las  necesidades  de  cada  país,  existen  beneficios  tangibles  

en  términos  de  sostenibilidad,  eficiencia  y  efectividad  del  gasto  público  (Marcel  2009,  Anderson  

2009).  

Los  resultados,  si  bien  preliminares,  tienden  a  indicar  ciertas  condiciones  que  son  importantes  

para  avanzar  en  el  desarrollo  de  los  PpR.  Primero,  es  necesario  que  existe  estabilidad  fiscal.  A  

diferencia  de  las  reformas  que  buscan  limitar  los  resultados  del  proceso  presupuestario,  como  

las   reglas   fiscales,   que   generalmente   son  más   fáciles   de   introducir   en   tiempos   de   crisis,   los  

procesos   tendientes   a   establecer   los   mecanismos   que   favorecen   los   PpR   necesitan   de  

condiciones  estables,  que  permitan  a  los  hacedores  de  política  a  planear,  invertir  y  desarrollar  

sistemas,  lo  cual  no  es  posible  en  tiempos  de  crisis.    Segundo,  los  sistemas  en  los  que  se  basan  

los  PpR  necesitan  del  desarrollo  anterior  de  sistemas  de  información  y  manejo  presupuestario  

consolidados,  además  de  las  reglas  que  permiten  asegurar  la  sostenibilidad  fiscal  (como  son  las  

leyes   de   responsabilidad   fiscal   y   la   centralización   del   poder   en   las   manos   del   Ministerio   de  

Hacienda).   Tercero,   ningún   proceso   de   reformas   puede   ser   exitoso   sin   el   apoyo   de   los  

legisladores.  Y  éstos  sólo  pueden  estar  en  consonancia  con  el  desarrollo  de  PpR  sólo  si  tienen  

experiencia   y   horizontes   de   gestión   de   largo   plazo,   es   conducente   a   su   carrera   política  

especializarse   en  manejar   ciertas   áreas   de   la   gestión   pública,   y   el   sistema   electoral   los   hace  

directamente   responsables   frente  a   la   ciudadanía  de   los   resultados  de   las  políticas  en  dichos  

áreas.  Cuarto,  para  que   los   ciudadanos   se   interesen  en   los   resultados  de   la   gestión  pública   y  

  40  

utilicen   a   éstos   para   evaluar   la   gestión   de   sus   representantes,   es   importante   que   recaiga   en  

ellos  parte  del  sacrificio  de  pagar  por  los  bienes  y  servicios  públicos.  Si  la  recaudación  impositiva  

se   basa   principalmente   en   rentas   de   la   extracción   de   recursos   naturales   entonces   el   vínculo  

entre   los   ciudadanos   y   la   evaluación   de   la   gestión   será   menor.   Quinto,   los   resultados   del  

proceso  presupuestario  dependen  de  los  incentivos  de  todos  los  actores  involucrados.  Si  estos  

incentivos  llevan  a  que  existan  cambios  continuos  durante  el  año,  es  imposible  llevar  adelante  

PpR   en   la   medida   en   que   los   resultados   de   los   programas   estarán   afectados   por   la  

incertidumbre   respecto   del   flujo   de   recursos   y   por   su   variabilidad   a   lo   largo   del   ciclo   de  

projecto.  Sexto,  que  ciertas  condiciones  se  refuerzan  y  potencian  unas  a  otras.  Finalmente,  que  

los   incentivos   del   proceso   de   formulación   de   políticas   sean   tales   que   permitan   a   los   actores  

generar  acuerdos  cooperativos  de  largo  plazo  y  así  preocuparse  por  invertir  en  el  desarrollo  de  

políticas   que   sean   estables   pero   adaptables   y   que   tengan   en   cuenta   los   intereses   de   la  

ciudadanía  en  general.    

Los   resultados   encontrados   en   este   documento   no   pueden   considerarse   como   definitorios.  

Sino,   por   el   contrario,   deben   invitar   a   profundizar   en   el   estudio   de   las   características   de   los  

sistemas  de  presupuestación  de  la  región  incluyendo  la  generación  de  más  y  mejores  bases  de  

información.   La   literatura   ha   avanzado   en   forma   continua   desde   el   inicio   de   las   reformas  

presupuestarias  de  los  años  90.  Sin  embargo,  ha  existido  una  cuenta  pendiente  respecto  de  la  

disponibilidad   de   información   para   los   investigadores.   En   la   mayoría   de   los   casos,   la  

información  ha  sido  recogida  en  base  a  encuestas  cualitativas  que  intentan  cualificar  el  estado  

de  situación  en  un  momento  particular  del  tiempo.  Ese  ha  sido  el  caso  del  trabajo  de  Stein  et  al  

(1998),  y  Filc  y  Scartascini  (2005),  así  como  de  los  trabajos  que  se  han  basado  en  los  resultados  

de  la  Encuesta  de  Procesos  y  Prácticas  Presupuestarias  liderada  por  la  OCDE  y  con  participación  

del   BID   para   los   países   de   América   Latina   y   el   Caribe.   Filc   y   Scartascini   (2007),   revisado   en  

Hallerberg  y  Scartascini  (2011),  añade  información  temporal  –datos  por  país  durante  16  años-­‐  

sobre   el   proceso   de   reformas   pero   tiene   todavía   la   debilidad   de   contar   con   información  

cualitativa.     García   López   y   García  Moreno   (2010)   basan   su   índice   en   base   a   diagnósticos   y  

análisis   de   la   estructura   legal,   pero   todavía   están   lejos   de   ser   indicadores   robustos.   La  

generación  de   información  constante  en  el   tiempo  de  base  cuantitativa  permitiría  evaluar  de  

  41  

mejor  manera   dichos   procesos   y   así   entender  mejor   cual   es   la   situación   en   cada   uno   de   los  

países.   Por   ejemplo,   sería   importante   recoger   información   sobre   número   de   programas   que  

tienen  evaluación  por  resultados,  tamaño  del  presupuesto  asignado  por  este  método,  cambios  

que  se  hacen  en  la  asignación  de  acuerdo  a  resultados,  etc.  

Asimismo,  dentro  de  las  necesidades,  hay  que  conseguir  evaluar  mejor  las  diferencias  entre  las  

reglas   formales   y   las   practicas   ya   que   en  muchas   ocasiones   y   países,   el   texto   de   la   ley   dista  

bastante   de   las   prácticas.   Por   lo   tanto,   si   bien   conocer   los   contenidos   legales   provee  

información  relevante,  es  sólo  a  partir  del  estudio  concreto  de  lo  que  se  hace  y  deja  de  hacer  en  

cada   país   en   cada   momento   del   tiempo   que   es   posible   evaluar   el   uso   real   de   PpR.   Como  

ejemplo,  los  cuadros  siguientes  permiten  vislumbrar  las  diferencias  entre  la  reglamentación  y  la  

implementación   efectiva   en   distintos   países   de   la   región.   Mientras   que   la   primera   fila   hace  

referencia   a   aspectos   normativos,   la   segunda   se   refiere   a   características   de   las   prácticas  

efectivamente   adoptadas.   Por   lo   tanto,   en   aquellos   casos   en   que   la   respuesta   a   la   primera  

pregunta  es  afirmativa  pero  la  segunda  es  negativa,  se  puede  inferir  que  existe  un  déficit  en  la  

implementación  práctica  de  los  procedimientos  respecto  de  su  normativa  formal.  Como  puede  

observarse   en   la   primer   columna   del   Cuadro   8,   que   refleja   la   presencia   y   utilidad   de   la  

información  no  financiera,  y  en  la  segunda  columna,  donde  se  hace  referencia  a  indicadores  de  

gestión,  existen  países  que  cuentan  con   la  normativa  pero  esta  no  se  utiliza  de  forma  tal  que  

pueda  tener  un  impacto  en  la  utilidad  de  las  políticas  públicas.  

  42  

Cuadro  8.  Información  no  financiera  en  el  presupuesto:  la  normativa  y  su  uso  

 

Adicionalmente,   se   debe   seguir   explotando   el   estudio   de   las   condiciones   que   favorecen   los  

incrementos   de   las   capacidades   de   las   instituciones   políticas.   Documentos   anteriores   han  

mostrado   como   las   capacidades   gubernamentales   son   fundamentales   para   explicar   los  

características  de  las  políticas  públicas  (BID  2005,  Scartascini,  Spiller,  Stein,  y  Tommasi  2011)  y  

existe  trabajo  embrionario  respecto  de  algunas  condiciones  que  parecen  afectar  los  incentivos  

de  los  hacedores  de  políticas  para  invertir  en  las  capacidades  del  sector  público.  Saiegh  (2010),  

muestra   como   características   propias   de   las   instituciones   tales   como   el   sistema   electoral  

parecen   afectar   los   incentivos   de   los   actores   a   invertir   en   sus   habilidades   y   en   las  

organizaciones  a   las  cuales  pertenecen.  Magaldi  de  Souza   (2010),  Martinez  Gallardo  (2010),  y  

Zuvanic  e  Iacoviello  (2010)  hacen  análisis  similares  respecto  del  sistema  judicial,  el  gabinete  de  

ministros  y  el  servicio  civil,  respectivamente.  Scartascini  y  Tommasi  (2009)  muestran  como  las  

inversiones  en   las  capacidades  del  sector  público  están  determinadas,  al  menos  en  parte,  por  

cuan  relevantes  son  las  arenas  institucionalizadas  para  el  proceso  de  determinación  de  políticas  

públicas.  Esto  es,  si  una  parte  importante  de  las  políticas  públicas  no  se  determinan  durante  el  

proceso  institucionalizado  de  debate  en  instituciones  como  el  Congreso  sino  que  se  determinan  

de  acuerdo  a  la  capacidad  que  tienen  algunos  grupos  de  movilizarse  y  causar  daño  entonces  las  

Sí No Sí No

¿Se'presenta'información'no'financiera,'como'ser'cantidad'de'beneficiarios,'en'el'

documento'del'presupuesto?

BrasilColombiaChileMéxico

Costa'RicaGuatemalaArgentina

Perú

BoliviaEcuador

El'SalvadorHonduras

La'información'no'financiera'incluida'¿es'suficientemente'útil'como'para'evaluar'cómo'

están'funcionando'los'programas?Chile

BrasilColombiaMéxico

Costa0RicaArgentina

PerúGuatemalaBoliviaEcuador

El'SalvadorHonduras

Sí No Sí No

¿Incluye'el'documento'de'presupuesto'indicadores'de'resultados'para'los'programas'

de'gasto?

BrasilCosta'RicaGuatemalaArgentina

PerúColombiaChileMéxico

BoliviaEcuador

El'SalvadorHonduras

Los'indicadores'de'resultados'¿están'lo'suficientemente'bien'diseñados,'de'forma'tal'que'permitan'evaluar'si'se'verificó'algún'

prograso'en'relación'al'alcance'de'las'metas?

ChilePerú

BoliviaEcuadorCosta'RicaEl'SalvadorGuatemalaHondurasArgentinaColombiaBrasilMéxico

  43  

inversiones  en   incrementar   la  capacidad  del  Congreso  serán  menores  y  se  dedicarán  recursos  

“a   la   calle”.   Sin   embargo,   como   estos   autores   destacan   en   su   trabajo,   hay   todavía   un   largo  

camino   por   recorrer   para   entender   cómo   los   distintos   componentes   de   la   institucionalidad  

política  afectan   los   incentivos  y   las   interacciones  entre   los  actores,   tanto  políticos  como  de   la  

sociedad  civil.  

Para  finalizar  es  importante  resaltar  cuales  son  las  principales  recomendaciones  que  surgen  de  

este   estudio   (en   conjunción   con   estudios   anteriores   sobre   reformas   presupuestarias).  

Básicamente,  que  para  avanzar  en  PpR,  tiene  que  existir:  

1. Un  proceso  natural  de  reformas  que  los  países  tienen  que  seguir  para  poder  asegurar  la  

sostenibilidad   del   progreso.   Por   lo   tanto,   es   importante   entender   cuáles   son   las  

condiciones   necesarias   y   dejar   que   las   mismas   se   solidifiquen   antes   de   avanzar   con  

nuevas  reformas.  

2. Los   incentivos   por   parte   de   los   actores,   ministros,   legisladores,   y   burócratas,   para  

avanzar  con  este  proceso  de  reformas.  De  otra  manera,  no  importa  cuan  firme  estén  las  

reformas  en  la  ley,  no  se  cumplirá  con  las  mismas.  Por  lo  tanto,  es  importante  entender  

cuáles   son   los   determinantes   de   incentivos   perversos   a   la   generalización   de   PpR   e  

intentar  introducir  las  reformas  pertinentes.  Por  ejemplo,  si  parte  del  problema  pasa  por  

los  incentivos  de  los  legisladores,  entonces  encontrar  el  camino  de  reformas  que  puede  

hacer  PpR  compatible  con  dichos  incentivos.  

3. Capacidades   de   gestión   en   la   administración   pública   y   el   Congreso.   Por   lo   tanto,   es  

importante   seguir   invirtiendo  en   las   reformas  de  “segunda  generación”,   tales   como   la  

profesionalización  del  servicio  civil  y  el  fortalecimiento  de  los  Congresos.  

 

 

  44  

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  48  

Apéndice:  Variables,  definición  y  fuente  

Años  de  vigencia  de  la  cuenta  única:  Número  de  años  transcurridos  desde  la  implementación  de  la  cuenta  única  de  tesorería  en  el  año  2006.  Fuente:  Elaboración  propia.  

Años   de   vigencia   de   norma   de   transparencia:   Número   de   años   transcurridos   desde   la  implementación   de   la   norma   de   transparencia   o   de   transparencia   presupuestaria   en   el   año  2006.  Fuente:  Elaboración  propia.  

Apertura   Comercial:   Exportaciones   +   Importaciones   como     %   del   PBI.   WDI,   promedio   2004-­‐2008.  

Capacidad  funcional  de  la  burocracia  

Coeficiente   de   Gini:   Gini   del   ingreso   bruto.   Fuente:   Standardized   World   Income   Inequality  Database  (SWIID).  Promedio  2002-­‐2006.  

Comisiones  por  legislador.  Cantidad  de  comisiones  en  el  Congreso  dividida  por  la  cantidad  total  de  legisladores.  Fuente:  BID,  2005.  

Consistencia  Estructural  de  la  Burocracia  

Crecimiento  promedio  del  PBI:  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Desempleo:  Tasa  de  desempleo  total.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Deuda  Pública  del  Gobierno  Central:  Como  %  del  PBI.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Efectividad   en   la   Creación   de   Leyes:   Efectividad   de   los   cuerpos   legislativos,   según   Global  Competitiveness  Report  (GCR),  2003-­‐2005.  

Experiencia  promedio  de  los  legisladores:  En  años.  Fuente:  BID,  2005.  

Exportaciones  como  %  del  PBI:  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Exportaciones   de   Combustibles:     Como  %  de   las   exportaciones   totales.  WDI,   promedio   2004-­‐2008.  

Exportaciones  de  Productos  Primarios:     Como  %  de   las  exportaciones   totales.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Gasto  Total  del  Gobierno  Central:  Como  %  del  PBI.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

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Índice  de  Adaptabilidad  de  las  Políticas.  En  base  al  Índice  de  Transformación  de  Bertelsmann,  la  Encuesta   de   Capacidad   del   Estado   de   Columbia   University   y   Profils   Intitutionnels.   Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Índice  de  Calidad  de  la  burocracia.  En  base  a  variables  de  la  Encuesta  de  Capacidad  del  Estado  de   Columbia   University   y   la   International   Country   Risk   Guide   (ICRG).   Fuente:   Berkman   et   al.  (2008)  

Índice   de   Calidad   de   las   Políticas.   Compuesto   por   los   índices   de   adaptabilidad,   estabilidad,  coordinación,   implementación,   eficiencia   y   orientación   pública   de   las   políticas.   Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Índice   de   Cambio   Presupuestario:   Diferencia   entre   el   gasto   público   promedio   del   gobierno  general  como  porcentaje  del  PIB  entre  el  período  2000-­‐2004  y  el  período  2005-­‐2009.  Fuente:  WEO.  

Índice   de   Cambios   en   el   Gabinete   de  Ministros.   Fuente:   Cross  National   Time   Series  Database  (CNTS).  Promedio  2002-­‐2006.  

Índice   de   Capacidad   Funcional   de   la   Burocracia:   El   Índice   de   Capacidad   Funcional   de   la  Burocracia   se  desagrega  en   tres   subíndices:   competencia  –  mide  desarrollo   y  estímulo  de   las  capacidades  de   los  empleados   -­‐   ,  eficacia   incentivadora  –  mide   la   incorporación  de  estímulos  positivos   a   la   productividad,   el   aprendizaje   y   la   calidad   del   servicio   y   flexibilidad   –   mide   la  incorporación   de   pautas   que   facilitan   la   adaptación   a   los   cambios,   superando   los   patrones  burocráticos  de  rigidez.  Fuente:  Echebarría  (2006).  

Índice  de  Confianza  en  el  Congreso:  En  base  a   la  pregunta  de   la  Encuesta  Mundial  de  Valores  “¿Cuánta  confianza  tiene  en  el  Parlamento?”.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Índice   de   Consistencia   Estructural   de   la   Burocracia:   El   índice   de   consistencia   estructural   está  compuesto   por   tres   subíndices.   El   primero,   de   coherencia   estratégica   refleja   el   grado   de  vinculación  de  las  diferentes  políticas  y  prácticas  de  gestión  del  empleo  y  los  recursos  humanos  a  las  prioridades  estratégicas  gubernamentales.  El  segundo,  de  consistencia  directiva  se  vincula  al   grado   de   desarrollo   de   la   función   directiva   constatable   en   el   sistema   de   servicio   civil.   Por  último,  el  de  consistencia  de   los  procesos  captura  el  grado  de  desarrollo  e   integración  de   los  procesos   básicos   que   sustentan   un   sistema   integrado   de   gestión   del   empleo   y   los   recursos  humanos.  Fuente:  Echebarría  (2006).  

Índice   de   Estabilidad   de   las   Políticas.   En   base   a   variables   del   Índice   Fraser,   Global  Competitiveness  Report  y  Profils  Institutionnels.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

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Índice   de   Institucionalización.   Compuesto   por   los   índices   de   capacidad   del   Congreso,  institucionalización  de  los  partidos  políticos,  cambios  constitucionales,  independencia  del  Poder  Judicial  y  calidad  de  la  burocracia.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Índice   de   Jerarquía   Presupuestaria:   Índice   compuesto   a   partir   de   una   serie   de   preguntas  vinculadas   a   la   relación   de   los   distintos   actores   al   interior   del   Poder   Ejecutivo   y   entre   los  distintos   poderes   a   la   hora   de   la   toma   de   decisiones   presupuestarias.   Fuente:   Elaboración  propia  en  base  a  Filc  y  Scartascini  (2007).    

Índice  de  Poder  Legislativo  del  Presidente  

Índice  de  Reglas  Fiscales:   Índice  compuesto  a  partir  de  una  serie  de  preguntas  vinculadas  a   la  existencia  de  reglas  numéricas,  marcos  fiscales  de  mediano  plazo,  reglas  fiscales  que  afecten  a  los  gobiernos  subnacionales  y  límites  al  endeudamiento.  Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Filc  y  Scartascini  (2007).  

Índice  de  Rotación  de  Ministros  Número  de  ministros  por  cartera  (1988-­‐2000).  Fuente:  Stein  et  al.  (2006).  

Índice  de  Voto  Personalista  en  el  Congreso.  Considera  en  qué  medida  un  sistema   incentiva  al  legislador  a  votar  por  sí  mismo  en  lugar  de  seguir  a  su  partido.  Fuente:  Hallerberg  and  Marier  (2004).  

Inflación  promedio:  Variación  de  los  precios  al  consumidor.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Jugadores  de  Veto:   En  base  al   indicador  de   la  base  Heinsz  que   identifica   la   factibilidad  de  un  cambio  en  las  políticas  según  la  existencia  de  jugadores  de  veto.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Legisladores  con  Educación  Universitaria.  Como  porcentaje  del  total.  Fuente:  BID,  2005.  

Magnitud  de  Distrito:    Cantidad  promedio  de  representantes  en  la  cámara  baja  o  legislatura  por  distrito  electoral.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

OBI:  Open  Budget  Index.  Fuente:  Open  Budget  Survey  de  la  International  Budget  Partnership  

Participación   en   juntas   comunitarias:   Pregunta   “¿Asiste   a   reuniones  de  un   comité  o   junta  de  mejoras  para  la  comunidad?”  de  la  encuesta  LAPOP  2010.  Reescalada  al  intervalo  [0,1].  

Participación  en  partidos  políticos:  Pregunta  “¿Asiste  a  reuniones  de  un  partido  o  movimiento  político?”  de  la  encuesta  LAPOP  2010.  Reescalada  al  intervalo  [0,1].  

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Participación  para   solucionar  problemas   comunitarios:   Pregunta   “¿en   los  últimos  doce  meses  usted   ha   contribuido   para   ayudar   a   solucionar   algún   problema   de   su   comunidad   o   de   los  vecinos  de  su  barrio?”  de  la  encuesta  LAPOP  2010.  Reescalada  al  intervalo  [0,1].  

PBI  per  cápita  (PPP):  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Personas  bajo   la   línea  de  pobreza  de  USD  2  diarios:  Como  %  de   la  población.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Porcentaje  de  Ejecución  del  Presupuesto:  Valor  absoluto  de   la  diferencia  entre  el  presupuesto  ejecutado   y   el   presupuestado   como   proporción   del   presupuesto   presupuestado.   Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  información  de  Ministerios  de  Finanzas.  

 Porcentaje  de  Empleo  no  Agricultural:  100  menos  el  porcentaje  del  empleo  total  perteneciente  al  sector  de  agricultura  según  WDI.  Promedio  2004-­‐2008.  

Porcentaje  de  territorio  dedicado  a  agricultura:  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Recaudación  de  Contribuciones  a   la  Seguridad  Social.  Como  %  del  PBI.  Fuente:  BID.  Promedio  2003-­‐2007.  

Recaudación  de  Impuestos  a   los  Combustibles.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  de  Impuestos  al  Comercio  Exterior.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  de  otros  Impuestos.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  de  otros   Impuestos  a   las  Ventas.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  del  Gobierno  Central.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  del  Impuesto  a  las  Rentas.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación   del   Impuesto   a   las   Rentas   Corporativas.   Como  %   del   PBI,   promedio   2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación   del   Impuesto   a   las   Rentas   Personales.   Como   %   del   PBI,   promedio   2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

Recaudación  del   Impuesto  al  Valor  Agregado.  Como  %  del  PBI,  promedio  2003-­‐2007.  Fuente:  BID.  

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Restricciones  sobre  el  Poder  Ejecutivo.  Variables  de  las  bases  Heinsz  y  Polity  IV  de  la  Universidad  de  Maryland  que  miden   la  capacidad  de  decisión  del  Poder  Ejecutivo.  Fuente:  Berkman  et  al.  (2008)  

Resultado  Fiscal:  Como  %  del  PBI.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.  

Sobreejecución  promedio  del  Presupuesto    

Tasa  de  Urbanización:  Porcentaje  de  la    población  viviendo  en  zonas  urbanas.  WDI,  promedio  2004-­‐2008.