Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones de PEMEX

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

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Manrquez Omar. (2013). Captulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a

la informacin pblica en las contrataciones de Pemex. En Lachenal Ccile

y Ruiz Ana (Coords.) (2013). Derecho de acceso a la informacin. La visin

de los usuarios. Coeditado por GEDISA y FUNDAR Centro de Anlisis e

Investigacin y Editorial. Mxico. ISBN: 9786077631118. 492 pp. (Versin

para arbitraje ciego previo a la edicin e impresin)

Introduccin

De acuerdo a la legislacin internacional, los pases tienen derecho a la soberana sobre

sus recursos naturales lo que implica que dichos recursos deben ser gestionados para

lograr el bienestar de la poblacin.1En el caso del petrleo, el artculo 27 de la

Constitucin mexicana reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos son

propiedad de la Nacin. A partir de 1938, con la expropiacin de la industria petrolera, es

Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pblica federal, la encargada de su explotacin.

Para realizar dicha explotacin PEMEX puede hacerlo directamente con sus propios

medios y personal o, en caso de ser necesario, contratar a empresas privadas para la

realizacin de determinados trabajos o el abastecimiento de bienes. Por ello, las

contrataciones son una pieza fundamental en la gestin del petrleo y de su calidad

caractersticas depende en buena medida que el aprovechamiento de este bien pblico se

haga adecuadamente. En el caso de PEMEX, alrededor del 90% de su gasto de inversin

es destinado a la contratacin de empresas privadas (Pacheco y Rodrguez Padilla,

2006), recursos que proceden del presupuesto pblico.

Por todo ello la vigilancia por parte de los diferentes actores sociales y polticos- de cmo

estos recursos son gestionados, es decir, de cmo se realizan las contrataciones y cules

son sus condiciones especficas es una cuestin de inters pblico. Para ello, el

cumplimiento del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) es central, ya que permite

contar con informacin clave para poder evaluar el actuar gubernamental. En el caso que

nos ocupa, existen dos momentos centrales sobre los cuales es necesario que el gobierno

1Carta de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(PIDESC)deNacionesUnidasyResolucin1803(XVII)delaAsambleaGeneraldeNacionesUnidas.


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provea informacin clara, til y oportuna. En primer lugar, el proceso de licitacin,

mediante el cual se elige a la empresa que llevar a cabo los trabajos. En segundo lugar,

la redaccin del contrato, en el cual se plasman las condiciones econmicas, fiscales,

laborales, sociales y ambientales concretas y las obligaciones de las partes en la

ejecucin de las actividades contratadas.

Bajo estas consideraciones, llevamos a cabo una investigacin enmarcada dentro del

proyecto que sobre la poltica pblica de hidrocarburos se desarrolla en Fundar con el

apoyo del Revenue Watch Institute. El objetivo de la misma fue evaluar las condiciones

normativas y prcticas para que la ciudadana pueda acceder a la informacin sobre los

procesos de licitacin y contratacin de PEMEX. Con ello, pudimos tener una primera

aproximacin al grado en el que el gobierno est asegurando el DAI en esta materia. Para

ello, la investigacin se desarroll en dos fases. En primer lugar, se realiz un anlisis del

marco legal y normativo al que PEMEX est sujeto para asegurar el derecho de acceso a

la informacin en las contrataciones. En segundo lugar, se llev a cabo un ejercicio para

determinar el acceso real a la informacin en una serie de licitaciones y contrataciones

que PEMEX Exploracin y Produccin (PEP) realiz entre noviembre de 2008 y abril de

2010. La seleccin de PEP como sujeto de estudio se hizo considerando que es la

subsidiaria de PEMEX2 que ms recursos dedica a la inversin3 y que ms contratos

otorga.4 Los principales hallazgos y resultados de la investigacin del estudio se

presentan en este artculo, as como recomendaciones para avanzar en el acceso a la

informacin sobre los procesos de contratacin de PEMEX que hagan frente a los vacos

detectados.

1. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras en Mxico: cuestin de inters pblico

1.1. Petrleo, inters pblico y derecho de acceso a la informacin

2Existen cuatro subsidiariasdePEMEX:PEMEXExploracin yProduccin,PEMEXRefinacin,PEMEXGasPetroqumicaBsicayPEMEXPetroqumica.3De2007a2010PEPhaejercidocercadel79porcientodeltotalderecursosparaprogramasyproyectosdeinversindePEMEX(segndatosdelaSecretaradeHaciendayCrditoPblicoparaesosaos).4De2007a2010,PEPhaejercidodemediael59.9porcientode losrecursosquePEMEXhadestinadoaadquisicionesyserviciosyel72.3porcientodelosdestinadosaobrasyserviciosrelacionados(segndatosdelaSecretaradelaFuncinPblica,2010).


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El petrleo5 es un recurso natural, por lo cual est sujeto a las diferentes disposiciones

que establece la normativa internacional en cuanto a la explotacin,6 uso y disfrute de

estos recursos. En 1945, con la creacin de Naciones Unidas (ONU), se estableci la libre

determinacin de los pueblos7 (ONU, 1945). Este derecho incluy como elemento bsico

para su cumplimiento el derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus

recursos y riquezas naturales.

Con base en estos principios, en 1961 la Asamblea General de Naciones Unidas elabor

la Resolucin 1803 (XVII). En esta resolucin se estableci que el derecho de los

pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos

naturales debe ejercerse en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del

respectivo Estado. Ms tarde, en 1966, este derecho qued plasmado en el Pacto

Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de ONU.8

Adems de un recurso natural, el petrleo es un recurso estratgico. Dicho carcter viene

determinado por el papel central que juega en el sistema moderno de produccin y en la

economa mundial. El petrleo no es slo la principal fuente de energa, sino que tambin

es la materia prima utilizada para la fabricacin de numerosos productos fundamentales

para el modo de vida actual.9 Y las estimaciones indican que esta importancia seguir

incrementndose en el futuro prximo. Segn un estudio de la Agencia Internacional de la

Energa (AIE, 2009), se prev que la demanda mundial de petrleo aumentar un uno por

ciento anual, pasando de 85 millones de barriles por da (bpd) en 2008 a 105 millones en

2030.10

5Por cuestionesprcticas,utilizaremosel trminopetrleopara referirnosa todos loshidrocarburos.Esimportante sealar que el petrleo es uno de los hidrocarburos existentes, entre los que tambin seencuentranelgasyloscondensados(PetrleosMexicanos,PEMEX,2010).6 Para el presente artculo, el trmino explotacin incluye los procesos de exploracin, extraccin,procesamiento, transporte, almacenamiento, comercializacin y otras actividades relacionadas con elpetrleo.7Artculo2delaCartadeNacionesUnidas.8Artculo1,Fraccin2:Parael logrodesus fines,todos lospueblospuedendisponer librementedesusriquezas y recursosnaturales, sinperjuiciode lasobligacionesquederivande la cooperacineconmicainternacionalbasadaenelprincipiodebeneficiorecproco,ascomodelderecho internacional.Enningncasopodrprivarseaunpueblodesuspropiosmediosdesubsistencia.9 Actualmente, el 84 por ciento del petrleo se utiliza como energtico mientras que el 16 por cientorestante se destina a la produccin de diversos productos. Entre otros, se usa para fabricar plsticos,frmacos,fertilizantes,desodorante,neumticos,amoniaco,etc.(Leonard,2010).10Lademandaen2010alcanzlos87.9mbd.(AIE,2011).


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Sin embargo, se trata de un recurso no renovable. La AIE (citado por Leonard, 2010)

calcula que el pico mximo de produccin de petrleo llegar en 2020, momento a partir

del cual comenzar a declinar de manera inexorable (Crisis Energtica, 2003). Este

hecho, unido a todo lo sealado anteriormente, indica la importancia que tiene el buen

aprovechamiento de este bien para la poblacin de los pases ricos en petrleo. A travs

de un adecuado manejo, los pases pueden asegurar no slo su soberana energtica11 y

la generacin de ingresos para el presupuesto pblico, sino adems impulsar su

desarrollo industrial, econmico, social y el bienestar de la poblacin (Bernal,

2005).Desde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manejo del petrleo

contemple su carcter no renovable e implementar medidas para hacer frente a su

eventual agotamiento.

Como se seal anteriormente, el derecho de los pueblos a la soberana de sus recursos

y riquezas naturales incluye la obligacin del Estado de explotar y utilizar los recursos

naturales en funcin de las necesidades en beneficio de la poblacin. Un elemento para

caminar en este sentido es incluir a la poblacin en el monitoreo y evaluacin de la

poltica pblica de la gestin de los recursos como parte del ejercicio de

autodeterminacin en la construccin del propio bienestar (Vzquez y Del aplace, 2011).

Como seala Mujica (2001), para que la gestin pblica12 responda al inters de la

sociedad, se requiere necesariamente de la involucracin activa de la ciudadana en la

vigilancia de la misma, lo que es adems un derecho de las personas.13Es en este punto

donde el Derecho de Acceso a la Informacin (DAI)14 juega un papel central, ya que el

11Con lafinalidaddeasegurar,para lacomunidaddequesetrate,unapotestadyunareservaderelativaautonomasobreelusofuturodeesosrecursos(Lahoud,2008,p.4).12GestinpblicaentendidacomoelusodelosrecursosparaelcumplimientodelosobjetivosytareasdelEstado (Marcel y Toh, 1997; citados por Mujica, 2001, p. 10). En este caso la palabra recursos hacereferenciaalusoampliode lapalabra,esdecir,alconjuntodeelementosdisponiblespara resolverunanecesidadollevaracabounaempresa(RealAcademiaEspaola,2011).13Elderechoalaparticipacinestconsagradoenelartculo21delaDeclaracinUniversaldelosDerechosHumanos,elartculo25delPacto InternacionaldeDerechosCivilesyPolticosyelartculo13.1delPactoInternacionaldeDerechos Econmicos, Sociales yCulturales, todos ellosdeNacionesUnidas (Vzquez yDelaplace,2011).14ElDAIestestablecidoenelartculo19delPactoInternacionaldelosDerechosCivilesyPolticosyenelartculo13de laConvencinAmericanasobreDerechosHumanos,comoparte inherentea la libertaddeExpresin(LpezAylln,2009).Comoinformaesteautor,unasentenciadelaCorteInteramericanaen2006determinqueelartculo13.1de lacitadaConvencinsalvaguardaelderechodetodapersonaasolicitarinformacinqueseencuentreenmanosdelEstado.Adems,anivelnacionalelDAIestcontenidoenelArtculo6ConstitucionalylaLeydeTransparenciayaccesoalaInformacinPblica.


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logro de una participacin ciudadana efectiva depende en buena medida de la informacin

con la que cuente la sociedad (Organizacin de Estados Americanos, OEA, 2007).

Como indica la Corte Interamericana (2004; citada por OEA, 2007), este derecho debe

asegurarse de manera tal que el acceso a la informacin bajo control del Estado, que sea

de inters pblico, [permita] la participacin en la gestin pblica, a travs del control

social que se puede ejercer con dicho acceso (p. 39). De esta manera, el DAI es adems

instrumental del derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus recursos

naturales. Ello se debe a que permite a la poblacin obtener informacin relevante para

poder participar en las decisiones pblicas sobre los mismos.

El DAI es fundamental para mejorar la gestin de los recursos naturales, disminuir la

discrecionalidad en la toma de decisiones y asegurar su apego al inters pblico. Esto se

debe a que por s mismo y, a su vez, al combinarse con el derecho a la soberana de los

recursos naturales, se articula en una herramienta que permite demandar una mayor

rendicin de cuentas sobre dicha gestin, en lnea con lo sealado por Newell y Wheeler

(2006).15 Pero, adems, porque unido a la participacin ciudadana-de la que, como se ha

sealado, es precursor- favorece el control social sobre las decisiones y las polticas

implementadas (Infodf, 2008).

Por ltimo, el acceso a la informacin es vital en la lucha contra la corrupcin, ya que

obliga a los funcionarios a ser ms responsables al exponer sus decisiones y acciones.

Esta exposicin dificulta, sin lugar a dudas, esconder acciones y acuerdos ilegales en los

que puedan incurrir (Ackerman y Sandoval, 2008). La corrupcin es uno de los grandes

ataques que minan el bien comn, al desviar recursos pblicos a manos privadas y al

atentar contra el patrimonio nacional. Una vigilancia atenta de la poblacin propiciada por

el acceso a la informacin pblica sobre las decisiones y acciones de los gobernantes es

un efectivo mecanismo para combatir esta mala prctica.Ello se debe a que las decisiones

y acciones del gobierno quedan expuestas al escrutinio pblico lo que favorece un mayor

control y reduce las posibilidades de que los servidores pblicos respondan a intereses

personales.

15Estos autoresexplicanque lasmovilizacionespara exigirderechospuedenproducirnuevas formasderendicin de cuentas (p. 6). Por lo tanto, sealan que los derechos se convierten en herramientas derendicin de cuentas cuando grupos marginados utilizan su exigencia alrededor de recursos clave parademandarcuentasalEstado,elsectorprivadoyaotrossectoresdelasociedadcivil.


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En Mxico, en lnea con los pactos internacionales mencionados, el artculo 27 de la

Constitucin16 establece la propiedad del petrleo por parte de la Nacin. De su

explotacin y aprovechamiento en beneficio de la poblacin est a cargo Petrleos

Mexicanos (PEMEX), entidad pblica que pertenece al Ejecutivo Federal.

De esta manera, no nicamente el petrleo es de carcter pblico sino tambin la

empresa encargada de su explotacin y transformacin. Consecuentemente, los recursos

que PEMEX utiliza para su funcionamiento y para invertir en proyectos petroleros son

pblicos, tanto porque vienen de la propia explotacin del petrleo como del presupuesto

estatal. Por ello el cumplimiento del DAI es fundamental para asegurar el acceso a

informacin clara, til y oportuna de las decisiones y actividades de PEMEX, tanto para el

control como la participacin social en las mismas que asegure la salvaguarda del inters

pblico. Esto tiene, por los motivos que se explicarn en el siguiente apartado, una

especial importancia en el caso de los contratos que PEMEX celebra con la iniciativa

privada como opcin para la explotacin de los recursos petroleros nacionales.

1.2. La importancia del acceso a la informacin en las contrataciones de PEMEX

Una aproximacin general

Una vez sealada la importancia del petrleo para el desarrollo de los pases y del DAI

como herramienta para que su explotacin se realice en beneficio de la poblacin, queda

por definir cmo entran las contrataciones petroleras17 en la ecuacin. Actualmente,

existen diferentes tipos de contratos petroleros en el mundo, los cuales varan de pas a

pas.18 La descripcin de los mismos excede el objetivo de este artculo,19 pero hay ciertas

caractersticas inherentes a todos ellos que s es importante conocer.

Como sealan Rosenblum y Maples(2009) los contratos son, esencialmente, la ley de los

proyectos de explotacin de recursos pblicos, debido a que son el eslabn normativo

final de la legislacin internacional y nacional en la materia. En ellos se especifican las

16ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos17Poreconomadellenguaje,eltrminocontratacionespetrolerashacealusinalprocesoquevadesdelaplaneacindelproyectohasta el cierredelmismo,pasandopor su licitacin,negociacinde clusulas ycondiciones,asignacin,implementacin,monitoreoyevaluacin.18 Los tiposde instrumentos contractualesmsusados son lasConcesiones, losContratosdeProduccinCompartida,losContratosRiesgoylosContratosdeServiciosPuros(Grunstein,2010).19LoscontratosexistentesenelcasodeMxicoseexpondrnmsadelante.


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condiciones y obligaciones fiscales, ambientales, sociales y de salud y seguridad, as

como los requisitos operacionales y de produccin.

Existen dos momentos clave que definen la calidad de los contratos y su alineamiento al

inters pblico y para los que, por lo tanto, el ejercicio del monitoreo ciudadano es

especialmente relevante. El primero de ellos es el proceso de licitacin, en el cual se elige

a la empresa que realizar los trabajos. En esta fase, lo importante es tomar una decisin

que no slo represente la mejor oferta econmica, sino que la empresa contrata cuenta

capacidades tcnicas y experiencia para llevar a cabo las actividades requeridas. Por ello,

es importante que la ciudadana tenga acceso a informacin que permita comprobar que

las decisiones fueron las ms adecuadas y que el inters pblico fue respetado y

salvaguardado.

Un segundo momento vital es la redaccin de las clusulas concretas de cada contrato.

Como se dijo, los contratos norman la relacin de las partes, establecen obligaciones y

responsabilidades y marcan las reglas del juego. As, el acceso a los mismos es

necesario para poder comprobar que las condiciones fiscales, econmicas, sociales y

ambientales son favorables para los intereses del Estado que los otorga.

El acceso a la informacin en los procesos de contratacin tiene, adems, otras virtudes.

Entre ellas, generar confianza en el Gobierno y en las empresas por parte de la sociedad;

equilibrar la relacin de fuerzas entre gobiernos y empresas; y generar contratos ms

estables a lo largo del tiempo; entre otras (Rosenblum y Maples, 2009).Por ltimo, es un

elemento bsico en la lucha contra la corrupcin y el consecuente mal uso de los recursos

pblicos.

El caso de las contrataciones de PEMEX

Actualmente, en parte de la explotacin del petrleo participan empresas privadas a

travs de contratos adjudicados por PEMEX. Esto contratos puedes realizarse bajo dos

modalidades, las cuales sern explicadas ms adelante: bajo la legislacin federal de

contrataciones y bajo la normatividad de contratacin propia de PEMEX y sus

subsidiarias.20

20Enestetexto,seutilizaPEMEXcomotrminoqueenglobaaPEMEXysussubsidiarias.


8

Estas reglas especficas para PEMEXfueron concebidas en la Reforma Energtica que

tuvo lugar en 2008, en la cual se cre la Ley de Petrleos Mexicanos (Ley de PEMEX) y

se hicieron modificaciones a otras leyes.21Este nuevo marco regulatorio permiti la

aprobacin, por parte del Consejo de Administracin de la paraestatal, de los Contratos

Integrales de Exploracin y Produccin en noviembre de 2010.En sta, el gobierno cede a

los contratistas de PEMEX reas que pueden alcanzar los 170 kilmetros cuadrados por

hasta 35 aos, para que desarrollen de manera integral los proyectos de exploracin y

produccin de petrleo22(PEMEX, 2011b).El pago consiste en el reembolso del 70 al 80

por ciento de los gastos en que incurra el contratista ms una tarifa por barril (a definir

para cada proyecto).

La reforma parece indicar que la principal apuesta para el desarrollo de la industria

petrolera mexicana se situar en la ampliacin de la participacin privada en la misma y

en la celebracin de contratos de mayor complejidad. Esto implicar que se destinen

mayores recursos pblicos a las contrataciones.23

Como se seal anteriormente, la gestin de los recursos petroleros segn lo establece

la legislacin internacional y la propia Constitucin mexicana- debe realizarse a favor de

los intereses y necesidades de la poblacin. Las contrataciones son un eje cada vez ms

central de la poltica pblica nacional sobre hidrocarburos, lo que implica que cada vez

ms recursos pblicos se dirigirn a la explotacin del petrleo a travs de esta

modalidad. Por esta razn, el acceso a informacin clave en esta materia es un elemento

central en el manejo de los recursos petroleros toda vez que facilita la participacin

pblica.

Ahora bien, la pregunta es si en Mxico realmente es posible acceder a informacin clara,

til y oportuna sobre los procesos de licitacin y contratacin que permita la vigilancia y el

control social de los mismos; si existen las condiciones legales e institucionales y la

21LaLeyReglamentariadelArtculo27Constitucional,LeyFederaldeEntidadesParaestatales,laLeydeLeydeObras Pblicas y Servicios Relacionados con lasMismas y la Ley deAdquisiciones,Arrendamientos yServiciosdelSectorpblico.22 Desde la evaluacin del terreno o exploracin hasta la perforacin, extraccin, almacenamiento ytransportedelpetrleo,incluyendolacontratacindepersonal,laadquisicindematerialesytecnologaylasubcontratacindeotrasempresas.23LoscontratoscelebradosporPEMEXyasuponenunabuenapartedelosrecursosqueelgobiernodestinaparaestefin.Unamuestradeelloesquedesdeenerode2007ajuniode2010,PEMEXhautilizadodemediacerca del 40% del total de recursos estatales para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de lascontratacionesdeObrasPblicasyServiciosRelacionados.


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voluntad gubernamental para ello. Si bien el estudio realizado no alcanza para responder

de manera absoluta esta pregunta, s presenta algunos indicios interesantes, los cuales

sern presentados en las siguientes pginas.

2. De la normativa a la prctica: experiencia de acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras

Para determinar la calidad del acceso a la informacin en los procesos de licitacin y

contratacin de PEMEX, se llev a cabo una investigacin en dos etapas. En la primera,

se revis la legislacin y normatividad a las que PEMEX y sus subsidiarias estn sujetas a

la hora de asegurar el acceso a la informacin en materia de contrataciones. Tras ello se

procedi a realizar un ejercicio prctico para comprobar el acceso real a informacin

sobre una serie de contratos petroleros.24 A continuacin se presentan los principales

hallazgos de ambas experiencias.

2.1. Marco normativo de acceso a la informacin en contrataciones petroleras

Un primer paso para definir la calidad del acceso a la informacin en los procesos de

licitacin y contratacin de PEMEX es analizar el marco legal que sustenta el acceso a la

informacin en las contrataciones del sector petrolero. Este tipo de contrataciones las

realizan PEMEX y sus subsidiarias, quienes como entidades pblicas pertenecientes al

Ejecutivo Federal estn sujetas a diferentes leyes y normativas. A continuacin se

presenta este marco legal, de lo ms general a lo ms especfico. Es necesario sealar

que, en referencia a la legislacin contractual, nicamente se har referencia a lo

establecido por las leyes bajo el rgimen federal y no a aquellas bajo el rgimen especial

para PEMEX (ver cuadro 1). Esto se debe a que el caso prctico que se desarroll se hizo

bajo dicho marco normativo.

Cuadro 1. Normatividad a la que est sujetos PEMEX y sus subsidiarias en materia de

transparencia y acceso a la informacin

24Es importante sealar que tanto el anlisis como la experiencia prctica se realizaron con base en lalegislacin y normativa vigentes hasta la Reforma Energtica de 2008. Con la misma, se realizaronmodificacionesalrgimendecontratacionespara loquesedenominactividadessustantivasdecarcterproductivo.


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En primer lugar, el DAI est reconocido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (2011) en su artculo 6. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad,25 es decir, que toda la informacin gubernamental es pblica y slo en contadas y ampliamente justificadas excepciones se

podr declarar su reserva o confidencialidad.

Este artculo se legisl en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Como establece su artculo 1, esta ley tiene la finalidad de garantizar el acceso de toda persona a la informacin en posesin de los

Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal, y

cualquier otra entidad federal (LFTAIPG, p. 1). Al ser PEMEX y sus subsidiarias

entidades de la Administracin Pblica Federal, son sujetos obligados de esta Ley y

deben cumplir con todas las disposiciones de la misma. Entre ellas, garantizar las

condiciones de transparencia en su gestin para el acceso a la informacin (Artculo 4) y

favorecer la mxima publicidad de la informacin que poseen (Artculo 6).Condiciones

que deben favorecer la evaluacin del desempeo, la rendicin de cuentas, la

democratizacin y el Estado de Derecho. Para ello, la Ley establece como criterios de la

provisin de informacin: la calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad (artculo 7,

prrafo final). De esta manera, se instituyen una gama de garantas y obligaciones

alrededor del derecho de acceso a la informacin pblica que PEMEX debe seguir.

En lo referente a las contrataciones que realiza el sector pblico y, por lo tanto, a las

efectuadas por PEMEX, la LFTAIPG establece condiciones especficas respecto al

25Lanegritaesnuestra.

Rgimenfederal RgimenespecialparaPEMEX

LeydeObrasPblicasyServiciosRelacionadosconlasMismas

LeyReglamentariadelArtculo27ConstitucionalenelRamodelPetrleo

LeydeAdquisiciones,ArrendamientosyServiciosdelSectorPblico

LeydePetrleosMexicanos

CompraNet PginaselectrnicasPEMEXysubsidiarias

LeyFederaldeTransparenciayAccesoalaInformacinPblicaGubernamentalCriteriosdelIFAI

NormatividadqueaplicaparatodaslascontratacionesdePEMEX

Legislacindiferenciadasegnrgimendecontratacin

ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos

PortalesdeTransparencia


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acceso a la informacin de las mismas. En primer lugar, la fraccin XIII del artculo 7

determina que los sujetos obligados26 deben poner a disposicin al pblico la siguiente

informacin detallada sobre los contratos: a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos,

arrendados y los servicios contratados; b) el monto; c) El nombre del proveedor,

contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y c)

Los plazos de cumplimiento.

Por otro lado, existen disposiciones especiales para la reserva de la informacin con base

en las caractersticas de su contenido o las posibles consecuencias que podra acarrear

su divulgacin.27 Estas reservas pueden afectar a la informacin sobre las contrataciones

a la que se puede tener acceso pblico. As, la LFTAIPG seala la reserva de informacin

que, de publicarse, puede generar lo que se denomina daos identificables (Artculo

13).28Adems, seala como reservada toda aquella informacin sobre las opiniones,

recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los

servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual debe

estar documentada (Artculo 14). Esta reserva puede suponer la inaccesibilidad a

informacin clave sobre la toma de decisiones durante los procesos de licitacin y

adjudicacin de los contratos. Pero, por otro lado, supone que una vez tomada la decisin

la informacin sobre la misma debe ser pblica.

Por su parte, el artculo 18 declara la confidencialidad de aquella informacin entregada y

considerada como tal por los particulares,29 as como los datos personales (fracciones I y

II). Esta disposicin implica que hay cierta informacin que no puede ser publicada para

proteger el derecho a la privacidad de las personas. Consecuentemente, hay lmites a la

informacin que puede hacerse pblica sobre los procesos de licitacin y contratacin ya

que hacerlo supondra la violacin de este derecho.

26De acuerdo a la Fraccin XIV del artculo 3 de esta Ley, los sujetos obligados son el Poder EjecutivoFederal,elPoderLegislativo,elPoderJudicialdelaFederacinylosrganosconstitucionalesautnomos. 27AquellainformacinqueseencuentratemporalmentesujetaaalgunadelasexcepcionesprevistasenlosArtculos13y14delasLFTAIPG. 28 Estos daos pueden ser a la seguridad nacional, a las relaciones internacionales, a la estabilidadeconmica y financiera, a la vida privada y a las diligencias judiciales, entre otras. Adems, tambin seconsideracomoconfidenciallainformacinsobreelsecretocomercial,industrial,fiscalyfiduciario(artculo14).29Elartculo19agregaquelareservaporpartedelosparticularesdebeestarjustificadaynicamenteservlidasiemprequetenganelderechodereservarse la informacin,deconformidadcon lasdisposicionesaplicables(p.7).


12

Para que un documento que contenga informacin reservada y confidencial pueda ser

puesto a disposicin pblica, el artculo 30 del Reglamento de la LFTAIPG establece la

creacin de versiones pblicas.30En este sentido, existen lineamientos para la elaboracin

de versiones pblicas,31 aplicables a la emisin de los contratos que realiza PEMEX, los

cuales se desprenden de la LFTAIPG y su reglamento. En este documento se seala que

existen elementos mnimos que debern contener las versiones pblicas de documentos

con informacin reservada (Artculo 1). Respecto a dicha informacin, la entidad deber

elaborar una versin pblica, omitiendo las partes o secciones clasificadas y sealando

aqullas que fueron omitidas. La informacin que debe ser pblica lo ser de

conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el nombre de los

servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que

documente decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de

las facultades o actividades de los servidores pblicos, de manera que se pueda valorar el

desempeo de los mismos-segn los artculos 4 y 5.

De todo lo anterior se desprende que toda informacin en poder de las entidades pblicas

deber ser de acceso pblico, con la salvedad de las reservas descritas. Estas ltimas

deben ser la excepcin y no la regla y siempre deben ponderarse a la luz del inters

pblico y el derecho de acceso a la informacin. Como veremos ms adelante, no todas

estas condiciones y obligaciones estn siendo cumplidas a cabalidad por PEMEX, an

existen importantes retos y reas de oportunidad para avanzar en este sentido.

A travs del IFAI, cualquier persona puede solicitar informacin a PEMEX y sus

subsidiarias32 y, en caso de negativa, tiene la posibilidad de presentar un recurso ante

este instituto quien decidir, con base en la legislacin en la materia, si la paraestatal

debe o no entregar la informacin. El pleno del IFAI tiene la facultad para la creacin de

normativa especfica en lo referente a la transparencia y el acceso a la informacin. En

este sentido, ha emitido varios criterios en relacin a la publicidad de la informacin sobre

contrataciones. 30As,tratndosedeundocumentoquecontengapartesosecciones reservadas,sedeberentregarunaversin en elque seomitan estasltimas. Las reproduccionesde los expedientesodocumentosque seentreguenconstituirnlasversionespblicascorrespondientes.31DenominadosLineamientospara laelaboracindeVersionesPblicasporpartede lasDependenciasyEntidadesdelaAdministracinPblicaFederal. 32EstassolicitudesdeinformacinyrecursosderevisinpuedenserpresentadosatravsdelaplataformaInfomexdispuestaporel IFAIpormediode laDireccinGeneralde InformticaySistemas.Disponibleenhttps://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action.


13

Criterio 026-10.Establece que las propuestas econmicas y/o tcnicas presentadas en un proceso de licitacin son de naturaleza pblica.

Criterio 017-10. El IFAI otorga la misma naturaleza a la informacin sobre los precios unitarios contenidos en las propuestas econmicas de los concursantes.33

Criterio 020-10. Los anexos son parte integral del documento principal. Criterio 028-10.Determina que cuando en una solicitud de informacin no se

identifique un documento en especfico, si sta tiene una expresin documental, el

sujeto obligado deber entregar al particular el documento en especfico.

Por otro lado, se encuentran las leyes de contratacin federales, es decir, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). Aunque especficas en materia de contrataciones, incluyen ciertas disposiciones para el acceso a

la informacin y transparencia sobre las mismas. Como se expuso con anterioridad, hasta

2008 estas eran las nicas leyes que regulaban las contrataciones que realizaba PEMEX.

Para el acceso a la informacin sobre los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX,

estas leyes establecen un Sistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental,34

cuya plataforma electrnica es CompraNet (artculo 2 de ambas leyes). El mismo tiene el

objetivo de transparentar los procesos de contratacin de bienes, servicios,

arrendamientos y obra pblica de las dependencias y entidades de la Administracin

Pblica Federal (CompraNet, 2011). Para ello, debe presentar diversa informacin que

permita dar seguimiento a las contrataciones.35

Entre los documentos que deben ser publicados en CompraNet, se encuentran los fallos

de las licitaciones, los cuales deben ser difundidos en esta pgina el mismo da de su

emisin (artculo 39 de la LOPSRM y 37 de la LAASSP). Adems, se establecen

lineamientos sobre la informacin que deben incluir dichos fallos.36 As, se deben

presentar las razones por las que se rechazaron proposiciones, el contenido general de

las propuestas que fueron solventes y el ganador y las razones de la adjudicacin. 33Amboscriteriosestndisponiblesenhttp://www.ifai.org.mx/Criterios34Estesistemaestacargode laSecretariadelaFuncinPblica(fraccin2delartculodelaLAASSPylaLOPSRM).35Entreotra, losprogramasanuales,elregistronicodecontratistasyproveedores,elpadrndetestigossociales, informacin derivada de los procedimientos de contratacin, el registro de contratistassancionadosylosdatosdeloscontratossuscritos.36Nopodrncontenerinformacinreservadaoconfidencial(artculo39delaLOPSRMy37delaLAASSP).


14

Actualmente, los fallos que emiten PEMEX y sus subsidiarias no estn siendo publicados

en CompraNet, lo que dificulta conocer los procesos de toma de decisin y la racionalidad

y adecuacin de los mismos.

Del anlisis anterior de la legislacin en materia del DAI en los procesos de licitacin y

contratacin de PEMEX se extrae que existen diferentes disposiciones en cuanto al

acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si

estas disposiciones se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadana acceder

a informacin relevante para valorar la toma de decisin as como evaluar los procesos de

licitacin y contratacin.

2.2. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras: un caso prctico.

La investigacin que se llev a cabo emplea como criterios de evaluacin aquellos

establecidos en el marco de las obligaciones de transparencia de la LFTAIPG, su

Reglamento, los Criterios emitidos por el IFAI, y el marco normativo aplicable a las

contrataciones federales. Esto con la finalidad de comprobar si la informacin pblica

establecida est disponible, si cumple con dichos criterios y si es til para que el

ciudadano pueda conocer diversos aspectos clave de los procesos de contratacin y

licitacin de PEMEX.

El desarrollo del ejercicio prctico de acceso a la informacin se desarroll en dos

momentos. Primero, se realiz una bsqueda de la informacin pblica del proceso de

licitacin que legalmente debe de estar disponible en CompraNet, referente a la

modalidad del concurso, procedimiento de evaluacin de propuestas y del fallo; como de

la informacin disponible referente a los contratos ya adjudicados despus del fallo. En

cuanto a estos contratos, si bien su publicacin no es obligada de manera legal, son

documentos muy relevantes cuya publicacin debera ser proactiva. En segundo lugar, se

procedi a la solicitud de la informacin que no se encontraba en dicho portal electrnico

y que se considera de relevancia para evaluar los procesos de adjudicacin y redaccin

de los contratos. Como se seal en la introduccin, el anlisis se realiz sobre una

muestra de 60 licitaciones y 60 contratos que PEP realiz entre noviembre de 2008 y abril

de 2010.

2.2.1. El acceso a la informacin a travs del portal de CompraNet.


15

En primer lugar, se comenz con la observacin de las condiciones de accesibilidad a la

plataforma de CompraNet. Lo primero que se constat fue el que la interfaz grfica las

ventanas emergentes, objetos grficos, vnculos y elementos del entorno visual es poco

interactiva y, adems, los vnculos a las bsquedas especficas y filtros tienen algunas

fallas. Por ejemplo, en algunos navegadores Mocilla Forofos e Internet Explorer la

plataforma requiere intervencin del usuario para la instalacin de complementos

aplicaciones o software necesario para que opere la plataforma antes de permitir la

operacin de CompraNet. Esta maniobra requiere ciertos conocimientos tcnicos de

informtica que significan una barrera a la accesibilidad y uso de la informacin. Por

ltimo, es necesario invertir una gran cantidad de tiempo para ubicar informacin

especfica debido a que el motor de bsqueda es muy rgido y encontrar datos como la

descripcin de los contratos es complicado.

Una vez concluido este ejercicio, se procedi al acopio de informacin en las bases de

datos de los procesos de licitacin. Para ello, se seleccion una muestra de 60 concursos

de licitacin vigentes de entre un conjunto de 348 procedimientos; y de 60 contratos

adjudicados vigentes de obra pblica y de adquisiciones de entre un conjunto aproximado

de 181 de estos. Los cuales se estaban verificando en PEP entre el 1 de noviembre de

2009 y el 30 de marzo de 2010 bajo el rgimen contractual ya revisado y establecido

para la Administracin Pblica Federal. La muestra de los concursos de licitacin

vigentes para aquel periodo, representaba alrededor del 17% del total de procedimientos.

Por otra parte, la muestra de contratos significaba cerca del 33% de los contratos con

vigencia en PEP. Se utiliz como criterio de seleccin para la muestra escoger las

licitaciones de cuyos contratos fuesen los de mayor cuanta econmica, incluyendo en la

muestra contratos adjudicados por licitacin pblica, invitacin a tres personas y

adjudicacin directa; para la adquisicin de insumos y de obras pblicas y sus servicios.

Como primera valoracin de las caractersticas de acceso a la informacin, se busc la

informacin clave del proceso de licitacin y el soporte documental que debe de

suministrar PEP obligatoriamente. Consideramos pertinente seleccionar de entre los

criterios para verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia a la siguiente

informacin: 1) objeto del contrato; 2) Fallos proceso de adjudicacin; y 3) el contrato

mismo (ver Cuadro 2).


16

Despus de recabar la informacin, se pudo constatar que del total de los procesos de

licitacin y contratacin monitoreados en el portal de CompraNet, PEP dispuso al pblico

el dato sobre quien fue el ganador del contrato. En CompraNet esta informacin se

publica bajo la categora o nombre de: Fallo, esto en contradiccin con lo establecido por

la LOPSRM y la LAASSP que determinan que el Fallo debe incluir informacin sobre las

razones tcnicas y econmicas que justifican la adjudicacin del contrato, entre otras.37

Por esta razn, en nuestro anlisis no consideramos que la provisin de la informacin

relativa al nombre del ganador sea el equivalente a la informacin de la categora de

Fallo.

Cuadro 2. Indicadores del acceso a la informacin clave y soporte documental (en el proceso de concurso y contratacin) dispuestos por PEP en portal de CompraNet. Informacin sujeta a

la ponderacin, acorde al principio

de mxima publicidad y las obligaciones de

transparencia de la LFTAIPG, Art. 7

Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la muestra)

Muestra total

Indicador general del acceso a la

informacin y soporte

documental de la muestra

Licitacin pblica (32). Invitacin a cuando

menos tres personas (19)

Adjudicacin directa (9) 60

Medicin Medicin Medicin Medicin

X %X % X %X % X %X % % Ganador del contrato 0 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 60 100

Objeto de contrato 13 19 40.6 59.4 5 14 26.3 73.7 1 8 11.1 88.9 41 68.3 Fallos 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Contratos 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Fuente: elaboracin propia

Por otro lado, la informacin respecto del objeto del contrato no estaba completa en siete

de cada diez procesos monitoreados. Por ltimo, en ninguna de las contrataciones de la

muestra estaban disponibles en CompraNet las versiones pblicas soportes

documentales de los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recalcar que el

acceso ciudadano a las versiones pblicas de los contratos, es de vital importancia para la

vigilancia cvica puesto que ellos contienen informacin relevante sobre las condiciones

especficas de cada contratacin. Si bien la legislacin en la materia ha establecido los

criterios de transparencia y mxima publicidad que se deben cumplir, y entre ellos radica

la publicacin de contratos o soporte documental de los procedimientos en internet, por

otra parte el marco normativo no establece con exhaustividad las caractersticas y formato

37Lasrazonesporlasqueserechazaronproposicionesyelcontenidogeneraldelaspropuestasquefueronsolventesyelganador.


17

para la publicacin de tales soportes, los mecanismos y las sanciones que vinculen con

cabalidad y certeza la poltica de transparencia y acceso a la informacin con la

participacin ciudadana en el monitoreo de estos procedimientos en Pemex.

Es por ello que se decidi incorporar a los contratos al proceso de anlisis de nuestra

investigacin. Ante las necesidades de este estudio se procedi a realizar un conjunto de

solicitudes de informacin para cada uno de ellos a travs del portal de Informe.

2.2.2. El acceso a la informacin a travs de Solicitudes de Informacin va Infomex.

Tras comprobar la no publicacin en CompraNet del soporte documental de fallos y

contratos, se procedi a la solicitud de las versiones pblicas de los 60 contratos de la

muestra empleada los cuales fueron entregados en un periodo de cuatro semanas a

travs de Infomex. Al mismo tiempo, se solicit la documentacin del procedimiento de

fallo y las carpetas tcnicas y econmicas de las propuestas en concurso.

En el caso de los contratos, toda la informacin fue entregada en tiempo por parte de

PEP. En el caso de aquellos que fueron entregados en medio electrnico (disco

compacto) el trmite se alarg hasta 7 meses por los tiempos de respuesta, pago, envo y

recepcin del material con la informacin, que no obstante que cumple con los tiempos

del trmite, significa un reto para optimizar la produccin de informacin til y reducir los

procesos de acceso y con el ello, estos tiempos de espera y respuesta.

Una vez recibida, se inici el anlisis de la calidad y contenido de la misma. Al respecto se

constat que el formato en el que se presentan los documentos imagen, hace imposible

realizar bsquedas especficas de informacin en el texto. Como consecuencia, el tiempo

empleado en el anlisis de la informacin se alarga y se dificulta ya que algunos contratos

cuentan con ms de 1500 fojas distribuidas entre una o dos docenas de anexos que no

estn indexados. Adems la localizacin de informacin precisa se dificulta debido a que

muchas imgenes tienen datos ilegibles.

Tambin se debe apuntar que, en la informacin de las versiones pblicas de los

contratos, se registr cierta disparidad en los contenidos que integraban el soporte

documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Cuadro 2) se dispuso el clausulado

del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos,

sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el


18

mismo objeto de contratacin se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del

manejo de los anexos de anlisis de precios unitarios, monto de los sueldos y

catlogo de conceptos usados.38 En algunos casos se reserva la informacin puntual de

ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a Pemex bajo el argumento de que

los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el

contenido de dicha informacin se adjunta informacin que exhibe datos personales,

mientras que este tipo de reserva o manejo de la informacin no sucede en otros

procedimientos similares. Asimismo, algunos contratos contienen reservas que no

cumplen cabalmente con los Lineamientos para la Versiones Pblicas.39

Adems de las mencionadas carencias de informacin, la nomenclatura de los anexos es

confusa y su empleo no es homogneo. En este sentido, el trmino objeto del contrato

es una categora usada de forma genrica, sin detalles o bajo distintas denominaciones

que dificultaron su identificacin o, incluso no se publica. Al mismo tiempo, el objeto del

contrato aparece de forma abreviada, hasta en el mismo contrato.40 Por ejemplo, en las

contrataciones por va de la licitacin restringida adjudicacin directa o por invitacin a

tres personas, se publica bajo la descripcin otras obras no codificadas.

Para el caso de las licitaciones, se solicitaron el fallo y las carpetas tcnicas y econmicas

de las proposiciones. La informacin recibida dist mucho de cumplir con lo solicitado.

Esto debido a que si bien s se recibieron los padrones completos de las concursantes no

se daba respuesta satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de las

propuestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver cuadro 2).

Debido a la persistencia de carencias en la informacin, fue necesario iniciar recursos de

revisin ante el IFAI por cada respuesta insatisfactoria. Por lo tanto, se presentaron un

total de 11 recursos de revisin que abarcaron la mayora de las licitaciones

monitoreadas. Una vez que fueron aceptados y resueltos 10 de los 11 recursos de

revisin,41 el IFAI orden modificar la postura de PEP y entregar las versiones pblicas

38 ContraviniendoelCriterio1710del IFAI,queestableceelcarcterpblicode la informacinsobre lospreciosunitarios.39No se incluyen las leyendas indicativas de la reserva de informacin ni la justificacin normativa quefundamentedichareserva.40 Como en el contrato nmero 425029865, de la licitacin restringida, va invitacin a tres personas,nmero18575062004409,cuyainformacindelobjetodelcontratoaparececomoobrasnocodificadasyqueenlaversindelcontratoentregadoporPEPapareceabreviado.41UnodelosrecursosfuerechazadoenrazndequeelComisionadoponentedelIFAI en turno,noatendialmotivodelrecursosinoalasintaxisqueenunciabaelplanteamientodelmismo.


19

en su soporte documentalde las propuestas tcnicas y econmicas presentadas por las

empresas concursantes en las licitaciones.42 Adems, instruy la entrega del dictamen

que fund el fallo como parte de la documentacin probatoria requerida.43

Cuadro 3. Indicadores del acceso a la informacin y del soporte documental dispuestos por PEP a travs de Solicitud de Informacin (va Infomex).

Informacin y soporte

documental dispuestos por

medio de Solicitud de Informacin

Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la muestra)

Muestra total Indicador

general de la

muestra Licitacin pblica (32).

Invitacin a cuando menos tres personas

(19) Adjudicacin directa (9) 60

Medicin Medicin Medicin Medicin

X %X % X %X % X %X % % Padrn de

concursantes. 0 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 60 100 Contrato completo con

Anexos 14 18 43.8 56.2 9 10 47.4 52.6 7 2 77.8 22.2 30 50

Soporte documental de las propuestas en

concurso 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Soporte documental del proceso decisorio del

Fallo 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Fuente: Elaboracin propia

Dicho proceso culmin siete meses despus, con la entrega de 56,182 fojas de

documentos, por los cuales se debi cubrir un monto de $28,171 pesos44 50 centavos

por reproduccin fotosttica. Estas inversiones de dinero y de tiempo implican un serio

obstculo para el acceso a la informacin de la gran mayora de los ciudadanos. De esta

manera, se entorpece el suministro de informacin accesible y oportuna marcado por la

LFTAIPG.

Los resultados que se observaron en el conjunto de 60 procesos de licitacin y

contratacin nos permiten inferir que no se cumple de manera activa con el principio de mxima publicidad; ya que PEP no publica proactivamente toda la informacin que debe de disponer de acuerdo a la ley. Por otro lado, no aplica a cabalidad el principio de

42Elloconbaseen losartculos39y37de laLOPSRMy laLAASSP,respectivamenteyenaplicacinde losCriterios2610y2810delIFAI.43 No obstante, hubo una diferencia en la aplicacin de criterios de acceso a la informacin entre losComisionados ponentes del IFAI, ya que nos percatamos de que aun hay mrgenes amplios deinterpretacindelprincipiodemximapublicidadydelasobligacionesdelInstitutoparagarantizarelDAI,locualseramateriadeotroanlisis44Alrededorde$2,247dlaresamericanosaunaparidadde12pesospordlar.


20

mxima publicidad, ya que no hay una entrega concreta del soporte documental de toda

aquella informacin pblica requerida. Adems cabe apuntar la entrega de versiones

pblicas y documentos incompletos con reservas que, como se ha sealado, contravienen

los Criterios 017-10, 020-10, 026-20 y 028-10 del IFAI.

De este ejercicio de acceso y del anlisis de la legislacin se desprende la existencia de

ciertos obstculos para el acceso a la informacin clave sobre las contrataciones

petroleras de manera oportuna y que el alcance de la misma no cumple con el principio de

mxima publicidad. Estas carencias o fallas pudieran deberse a carencias tcnicas, a

deficiencias organizacionales o a la aplicacin discrecional de los criterios de reservas de

informacin y de las obligaciones de transparencia. Por lo que an se requiere de mayor

investigacin para determinar las causas de las deficiencias encontradas y poder

proponer, entonces, medidas encaminadas a su superacin que garanticen el derecho de

acceso a la informacin en esta materia.

Conclusiones

A continuacin se presentan las principales conclusiones que se desprendieron, por un

lado, del anlisis del marco normativo y, por otro lado, del ejercicio de acceso a la

informacin en las licitaciones y contrataciones de PEP.

Marco normativo

No se puede negar el avance de la legislacin general y los mecanismos de acceso a la

informacin en Mxico. El reconocimiento del derecho a la informacin, de su componente

de derechos de acceso a la informacin pblica del principio de mxima publicidad en la

Constitucin, la existencia de la LFTAIPG y la creacin del IFAI, son claros ejemplos de

ello.

En cambio, este marco an est lejos de poder asegurar el acceso a la informacin para

el caso de los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX y sus subsidiarias. En

primer lugar, la LFTAIPG no obliga a la publicacin de los contratos, como tampoco lo

hacen LOPSRM y la LAASSP. Esto cuando son elementos bsicos para poder valorar el

proceso de contratacin as como las condiciones econmicas, fiscales, sociales,

laborales y ambientales especficas. Por ello, ms all de poder obtenerlos mediante


21

solicitudes de informacin, se recomienda la publicacin proactiva y electrnica de los

mismos.

Por otro lado, el Reglamento de la LFTAIPG obliga a la generacin de versiones pblicas

de los documentos gubernamentales. En este sentido, aunque existen lineamientos para

su elaboracin, no hay criterios claros y concisos sobre cmo se determina si una

informacin es reservada o confidencial. Esto deja un gran margen de maniobra a PEMEX

para decidir qu informacin incluye o no en estas versiones y para reservar informacin

que debera ser pblica.

Especialmente grave es la disposicin que establece la reserva de la informacin sobre

los procesos deliberativos de los funcionarios pblicos. Al impedir el acceso a la

informacin cuando se toman las decisiones, se bloquea el momento en el que la

ciudadana puede ejercer mayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido

adjudicado, dar marcha atrs es muy complicado.

Informacin disponible y procedimiento para acceder a la misma

En general, despus de analizar el acceso a la informacin sobre las 60 licitaciones y

contratos de PEP, encontramos varios vacos que dificultan el cumplimiento del DAI.

Algunos se deben al incumplimiento de la normatividad, mientras que otros podran

obedecer a los vacos que hay en la misma. Es necesario aclarar que los hallazgos no

pueden ser generalizados a todas las contrataciones de PEP y mucho menos de PEMEX.

An as, no puede negarse que el ejercicio realizado presenta algunos indicios

preocupantes en cuanto a la publicidad y acceso a la informacin en la materia.

El primero de ellos es que, en los casos estudiados, no se est publicando en CompraNet

informacin a la que PEP est obligado por ley como es en el caso del objeto del

contrato y el procedimiento de Fallo. En esta plataforma no fue posible acceder a los fallos

de las licitaciones, adems de que la dificultad y la inversin de tiempo y dinero que se

requiere para acceder a la informacin a travs de Infomex, suponen un obstculo para el

acceso oportuno a la informacin pblica para la mayor parte de la poblacin; ni siquiera

este acceso es del todo viable para aquellos que tienen acceso a internet.

En lo referente a los contratos, stos tampoco son publicados en CompraNet. En este

caso, la publicacin de versiones publicas est implcita en las obligaciones de

transparencia y es uno de los criterios emitidos por el IFAI, y no obstante que la ley no


22

obliga a ello sera deseable dicha publicacin para que el acceso a los mismos sea

oportuno, lo ms sencillo posible y a la vez se reduzcan esfuerzos en la gestin de este

tipo de informacin pblica y de los costos que generan a los ciudadanos y a los entes

gestores de informacin. Si bien es necesario reconocer que es posible obtener los

contratos a travs de solicitudes de informacin, la importancia de estos documentos y de

la informacin que contienen amerita su publicacin proactiva. En este tenor, la entrega

de informacin a travs de enormes volmenes de documentacin, la gran inversin de

tiempo, tcnica y los costos que requieren las solicitudes de informacin, dificultan el

acceso a la informacin de la ciudadana sobre estos procesos y, por lo tanto, su

participacin en los mismos.

En cuanto a la calidad de la informacin recibida, en el caso de los contratos las versiones

pblicas obtenidas a travs de las solicitudes de informacin carecen de informacin vital

para la evaluacin de la gestin de los contratos y sus procesos. Por ejemplo, la

informacin referente a los precios unitarios, los costos que el Estado paga por bienes y

servicios y otra informacin vital para la evaluacin y rendicin de cuentas, permaneci

reservada.

Tambin en lo referente al contenido de las versiones pblicas, el ejercicio realizado

indica una gran disparidad en cuanto a la informacin presentada en las mismas. Esto,

como dijimos, puede tener diversas causas, una de ellas podra ser la falta de criterios

legales claros y homogneos sobre dicho contenido, ya que actualmente son ambiguos;

mientras tanto, se requiere de mayor investigacin en este sentido.

Como hemos visto, an existen retos normativos para el efectivo cumplimiento del

derecho de acceso a la informacin pblica (DAI) en las contrataciones de PEMEX,

adems, el ejercicio prctico de acceso a la informacin permiti comprobar que tambin

existen vacos a la hora de aplicar la normativa, al menos en los casos analizados. La

falta de informacin clara, til y oportuna es un primer obstculo para la participacin,

evaluacin y control de las contrataciones, lo que abre espacios para que en las mismas

se apliquen criterios ajenos al inters pblico. Dicha discrecionalidad por lo tanto tiene

consecuencias sobre el cumplimiento del derecho de la poblacin a que los recursos

naturales sean aprovechados y explotados en su beneficio y para su desarrollo, tal y

como lo establece la ONU. Por ello, se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la

informacin de las contrataciones petroleras empujar los cambios que aseguren el


23

cumplimiento del DAI en esta materia. De esta manera, Mxico dar un paso ms dirigido

a que la explotacin de un recurso tan importante y estratgico como lo es el petrleo se

enfoque al bienestar de su poblacin.

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26

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Ley de Petrleos Mexicanos, 2008.

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Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y

Entidades de la Administracin Pblica Federal, 2006

Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica

Gubernamental, 2003.

Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, 2008.

Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica

Gubernamental, 2007.

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Ccile Lachenal m Ana Joaquina Ruiz Coordinadoras

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Derecho de acceso a la informacin.

La visin de los usuarios

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1 -fundar Centro de Anhlisis e Investigacl6n

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La visin del usuario 1

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.................................................................................... Presentacin 11

Parte 1. Orgenes y fundamentos del derecho de acceso a la informacin

De la transparencia y el derecho de acceso ............................. a la informacin. Notas de teora poltica 251

f

@ Ana Joaquina Ruiz, John M. Ackerman, Gabriela Aguirre, Guillermo vila, Gina Chacn, Aroa de la Fuente, Justine Dupuy, Ma. Isabel Garca, Mariana Gonzlez, Juan Pablo Guerrero, Paulina Gutirrez, Omar Manrquez, Josd Mara Marin, Gregory Michener, Gabriela Edith Morale Mariana Prez, Daniela Ramrez, Felipe Varela.

" Imagen de portada: Arturo Lpez Barrera Sin ttulo Collage y acrlico [email protected] ndice

Primera edicin septiembre de 201 3, Barcelona, Espaa.

' Q 2013 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. Cerrada de Alberto Zarnora No. 2 1

1 04000, Villa Coyoacn. / Ciudad de Mxico, Mxico. [email protected] www.fundar.org.mx

Dereqbs reservados p m ~Q&S las ediciones de esta obra. r i O ~ d h f i a l Gedisa, S.A.

Avda. Tibidabo 12,3" 08022 Barcelona Espafia Tel: 93 253 09 04 Fax:93 253 09 05 [email protected] www.gedisa.com

ISBN Gedisa 978-84-9784-779-7 ISBN Fundar 978-607-763 1-1 1-8 IBIC JPVH2

Captulo 2 Condiciones para una sociedad informada Gabriela Edith Morales Martinez I - Impreso en Mxico

Rueda prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin, en forma idntica, extractada o modificada, en castellano o cualquier otro idioma.

Parte 2. La Administracin Publica frente al ejercicio del derecho de acceso a la informacin

.................................... . Una institucin "boutique" en Mxico 83 Gregorv Michener

Transparencia en los padrones de beneficiarios de los subsidios agrcolas: un asunto incompleto ................. 103 Ana Joaquina Ruiz Guerra

Captulo 5 Deficiencias y retos para el acceso a la informacin pblica en las contrataciones de PEMEX ............................. 141 Ama de la Fuente y Omar Manriquez

Capitulo 6 Acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas en el presupuesto para el VIWsida en Mxico. El caso del programa presupuestario "Prevencin y atencin del VIWsida y otras ITSn ............... 175 Felipe Varela Ojeda

' 1 ' 1

Capirirlo 7 Transparencia y acceso a la informacin en los

........................... estados: el caso de los gastos en publicidad 195 Justine Dupuy I a , ,

Captulo 8 Transparencia y acceso a la informacion en instituciones financieras internactoaales. El discurso del Banco Mundial .............................................. 225 Mariana Gonzlez Amijo

- - - -- ---m-

Parte 3. El derecho de acceso a la informacin como herramienta para el ejercicio de otros derechos

Derecho de acceso a la informacin gubernamental. Avances y retos en transparencia presupuestaria y fiscal ............................................................. 261 Jos Mara Marin Aguirre

El derecho de acceso a la informacin y el derecho a la salud, un binomio indisociable. Anlisis sobre el acceso y calidad de la informacion

.................. relativa al combate de la tubercolisis en Mxico 285 Mariana Pmz y Gina Chacn

El derecho de acceso a la informacin, el poder y la ciudadana. El caso de Queretanos Unidos por la Discapacidad .................................................... 329 Daniela Ramirez

Parte 4. Qu modelo de institucin garante se requiere para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin?

El fortalecimiento del IFAI.

Paulina Gutirrez Jimnez e Isabel Garca

J

' Qu diseo institucional debe adoptar el * .~ ? ........................ IFAI para lograr un mejor funcionamiento? 383

Gabriela Aguiwe

Parte 5. Retos y pendientes de la . .

transparencia y del acceso a la informacin i y' i l Los retos de la transparencia a partir de la reforma ! constitucional en materia de derechos humanos .................. 415 F John M Ackerman I L Capitulo I S

Diez aos de la Ley Federal de Transparencia: ....................................... balance y discusin sobre reformas 455

Juan Pablo Guerrero I

Notas sobre los autores ................................................................ 485 4halquier reflexin sobre el acceso a la informacibn, al menos una que ; ~ e pretenda medianamente seria, requiere un mnimo & contextualiza- dn histrica y politica. Por ello, atiendo el privilegio concedido por b coordinadoras de esta obra -Ana Joaquina Ruiz y Ccile Lat.4~ ml- para escribir esta presentacin, permitindome una referencia los antecedentes del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) e@,w i fimensin que hoy lo conocemos.

En Mxico, el sistema de partido hegemnico control ios, entre muchas otras cosas, el acceso al poder, el pres blico, la violencia de Estado, los medios de comunic hda maquinaria corporativista y de estructuras cliente 1m bienes ms preciados en la accin politica: la in namental.

Durante mucho tiempo la funcin pblica, que & ral, h e un asunto privado, en beneficio de unoSr

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Deficiencias y retos para el acceso a la informacin pblica en las contrataciones de PEMEX

Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones de PEMEX

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