NUEVAS Y VIEJAS FORMAS DE REGULACION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS INTRODUCCION Los nuevos modos de regulacin de las polticas educativas han cobrado fuerza a partir de los procesos de reforma del Estado implementados en las ltimas dcadas. Las orientaciones econmicas neoliberales adoptadas desde comienzos de la dcada de 1990 insertaron a los pases de Amrica Latina, de un modo pasivo, en el proceso mundial de globalizacin. Nuevas formas de intervencin estatal se han desplegado en la prestacin de las polticas sociales en general y educativas en particular. En este contexto, las polticas educativas destinadas a reformar los sistemas educativos en Amrica Latina, ms all de las especificidades nacionales, dan cuenta de la existencia de ciertos patrones comunes. Estas orientaciones comunes se expresan en los compromisos acordados en el proceso de las Cumbres de las Amricas, en los que se redefine el papel central que histricamente los Estados nacionales desempearon en materia educativa. All se marcan dos tendencias que, con diferentes nfasis, atraviesan las orientaciones de los distintos planes de accin acordados: una tendencia, relativa a la mercantilizacin de los procesos educativos y otra, orientada ms a la focalizacin de la poltica educativa. Estas tendencias de poltica educativas reconocen cinco conjuntos de influencias: a) La ideologa de mercado impulsada por el neoliberalismo. b) El supuesto de la racionalidad de las elecciones y acciones de los actores como base del funcionamiento de la sociedad y de las instrucciones, que se traduce en propuestas de autogestin local y mejoramiento escolar. c) La necesidad de ser operativos y mensurables d) La teora de libre eleccin educativa e) El nuevo tipo de gestin, que consiste en la apropiacin de teora s y tcnicas de la administracin de empresas y del culto a la excelencia en las instituciones del sector publico. DEL ESTADO EDUCADOR AL ESTADO EVALUADOR En la dcada de los noventas el papel del estado fue la prestacin de bienes y servicios. Luego de la privatizacin de las empresas pblicas, el Estado debi sustituir su funcin de prestacin de servicios por la regulacin de sus respectivos mercados. El problema de la regulacin en el campo educativo puede enfocarse en la perspectiva de la regulacin de los servicios pblicos privatizados, pero la educacin no es un mero servicio pblico, sino bsicamente, un derecho social. Las nuevas formas de gobierno y gestin de los sistemas educativos, diseadas e implementadas en las ltimas dcadas, puede ser considerada una nueva regulacin de las polticas y de la accin educativa. Los cambios implementados en el gobierno de la educacin encuentra diversos formatos: las polticas de descentralizacin y evaluacin; en las reformas que toman la escuela como unidad de transformacin con mayores mrgenes de autonoma de las instituciones educativas, en los cambios en la organizacin y en gestin del trabajo en la escuela, propuestas de financiamiento de la demanda de profesionalizacin de los docentes, y de los directores como lideres de las escuelas. En algunos casos, encontramos propuestas alternativas orientadas hacia la democratizacin de la gestin escolar. Desde esta perspectiva del paradigma del estado burocrtico, se formularon propuestas que desplazaban al Estado como prestador directo de servicio, y le asignaba un rol de facilitador, promotor y coordinador, que armonizase y activase las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y de otras organizaciones no gubernamentales para la bsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad. El Estado se desliga de la responsabilidad directa por la prestacin del servicio, y establece la intervencin a travs de la evaluacin para garantizar el control de los sistemas. El modelo es el de un Estado evaluador que conduce a distancia, al sistema educativo. Tambin busca asegurar que los mecanismos de mercado, opere en forma descentralizada, asignando recursos eficientemente. En las transformaciones del rol del Estado educador, la evaluacin juega un papel central, en especial, en aquellos sistemas que han emprendido procesos de descentralizacin de sus servicios educativos. La descentralizacin como la evaluacin estn relacionadas con el servicio del poder, siempre existe la posibilidad de que el poder al que renuncia la descentralizacin lo pueda recuperar la evaluacin. La reconciliacin de ambas puede resultar en trminos de un ejercicio contradictorio. El gobierno central tiende a asumir funciones de planificacin estrategias, estableciendo los grandes objetivos y los resultados esperados, y a la vez, cediendo espacio al mercado y a la sociedad civil en la provisin de servicio educativos y transfiriendo responsabilidades a las escuelas y a las familias aunque muchos cambios han respondido tambin a impulsos democratizadores, de respuestas a la diversidad cultural, de jerarquizacin del trabajo docente, etc. NUEVOS MODELOS DE GOBIERNO Y GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS UNA NUEVA REGULACION? El debate sobre la reforma del sistema educativo se concentro en el tema de la gestin asociacin a los problemas de gobernabilidad de las democracias. El debate en torno a los problemas de gobernabilidad fue retomando en los aos noventa, a partir de los documentos elaborados por los organismos financieros internacionales. La gobernabilidad deja de ser un asunto de ingeniera social que se define en la cpula del Estado, para pasar a ser un proceso ms complejo donde deben interactuar distintos actores. As la gobernabilidad expresa una cuestin poltica que remite a la relacin construida entre bases sociales y representaciones polticas, y a la capacidad de suscribir, asumir y cumplir compromisos polticos. La gobernabilidad democrtica alude a la capacidad de un gobierno de ser obedecido sin violentar las reglas de juego de la democracia.

El concepto de gobernamentalidad, desarrollado por Foucault, remite tanto al mbito y al objeto de gobierno como a la mentalidad que debe usarse para gobernar. Gubernamentalidad se refiere al tema del gobierno en el dominio pblico. Faucault sealaba que lo importante para la modernidad no es tanto la estatizacin de la sociedad como la gubernamentalizacion del Estado. Son las tcticas de gobierno las que permiten definir, paso a paso, que le compete al Estado y que no le compete; que es lo publico y que, lo privado; que es lo estatal y que, lo no estatal. Los estudios sobre la gubernamentalidad enfoca el problema del gobierno desde dos dimensiones: las racionalidades polticas y las tecnologas. Las racionalidades polticas son el campo discursivos de configuracin cambiante en cuyo marco se produce una conceptualizacin de ejercicio del poder. Es a travs de las tecnologas de gobierno como las racionalidades polticas y los programas de gobierno que ellas articulan pueden desplegarse. La racionalidad poltica neoliberal del Estado pos social ha puesto en cuestin tanto la centralidad del Estado como de la poltica en la estructuracin del orden social. En el campo educativo, las propuestas de descentralizacin y las diversas modalidades de gestin, as como especficamente la evacuacin ,puede analizarse tanto como dispositivo tecnolgico de gobierno, que constituyen a los sujetos , a la organizacin , al sistema y a la relaciones sociales , cuanto como racionalidades polticas que instalan una cultura de la gestin y de la evaluacin que estn incorporada en la mentalidad de gobierno del sistema educativo ,por lo que adquiere legitimidad propia. En este sentido, se alude al nuevo papel regulador del Estado para distinguirlo de las prcticas tradicionales de control burocrtico a travs de normas y reglamentos que han sido, y aun construyen, un rasgo caracterstico de la intervencin estatal. Algunos cambios en la formas de intervencin estatal se vinculan con diversos desplazamientos: de la regulacin de la oferta a la regulacin de la demanda; de una prestacin centralizada en las instancias centrales de gobierno a una descentralizacin hacia niveles subnacionales y locales; de la regulacin centrada en los procesos al otorgamiento de mayores mrgenes de autonoma a las instituciones y al control de los resultados a travs de su medicin. Por un lado seala que la regulacin es un concepto constitutivo de cualquier sistema que tiene por principal funcin asegurar el equilibrio, la coherencia y las transformaciones del propio sistema. El proceso de regulacin comprende no solo la produccin de reglas que orientan el funcionamiento del sistema educativo no resultan del control directo de la aplicacin de una regla sobre la accin de los regulados, sino que son determinadas por un conjunto de dispositivos reguladores, que muchas veces se anulan entre si, o por lo menos, relativizan la relacin causal entre principios, objetivos, procesos y resultados. El problema de la regulacin de las polticas educativas en Amrica Latina debe ser enfocado desde una perspectiva epistemolgica, que relaciones el proceso de regulacin con el debate acerca de las nuevas formas de pensar el mundo y de estructurar el pensamiento. Las discusiones acerca del gobierno de la educacin deben considerar: Que significa gobernar la educacin y quien o quienes la gobiernan; preguntas que, situadas en el contexto del sistema educativo argentino, deben tomar como punto de partida que la educacin se parece cada vez menos a un sistema en trminos de un centro que lo conduzca, los protagonistas son cada vez mas numerosos y el juego que mantienen esta cada vez mas polarizado.(Tenti Fanfani) En el caso argentino, el proceso de transferencia agudizo un escenario de fragmentacin del sistema educativo, que actualmente se asemeja mas a un archipilago de sistemas y de instituciones que funcionan orientados por una lgica en la que se impone la desigualdad como principio. LAS POLITICAS DE AUTONOMIA COMO REGULACION EDUCATIVA DE LOS NOVENTA La cultura de la gestin, que en cierto modo ha sustentado estas reformas, asume muchos de los rasgos caractersticos de los nuevos modelos de gestin empresarial capitalista, que tanto desarrollo tuvieron en las ltimas dcadas. boltanski y Chiapello (2002) analiza estas cualidades que son presentadas como garanta del xito: La autonoma, la espontaneidad , la modalidad , la capacidad rizomatica , al pluricompetencia (en opcin a la rgida especializacin de la antigua divisin del trabajo) , la convivencialidad , la apertura a los otros y a las novedades, la disponibilidad, la creatividad, la intuicin visionaria, la sensibilidad ante las diferencias, la capacidad de escucha con respecto a lo vivido y la aceptacin de experiencias mltiples, la atraccin por lo informal y la bsqueda de contactos interpersonales. En la dcada de los noventa, a la dicotoma autonoma social versus poder estatal presente en los debates polticos y acadmicos, y que adquiri operatividad en las practicas sociales y polticas histricamente situadas, tambin cobro fuerza en el campo educativo en diferentes programas y proyectos que impugnaron al Estado como principal agente y a la educacin publica a su cargo como espacio de materializacin del derecho a la educacin. Entre las polticas implementadas en la regin, podemos mencionar los casos de las escuelas autnomas en Nicaragua, el programa Educacin con participacin de la comunidad (EDUCO) en el Salvador , la escuelas auto gestionadas en la provincia de San Luis , en la Argentina , y el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE) en Guatemala . Mecanismos, como la municipalizacin de la educacin, tambin orientaron polticas educativas privatizadora en la regin. Tal es el caso de Chile, durante la dictadura militar de Pinochet, cuando se municipalizo la educacin y se estableci el financiamiento sobre la base de Unidades de Subvencin Escolar por alumnos. En Brasil se ah desarrollados diversas experiencias centradas en estructuras de gestin colegiadas con capacidad jurdica para administrar fondos, la eleccin de directores y los planes de desarrollo escolar. Estas experiencias se asienta en proyectos polticos-pedaggicos contrapuestos: mientras que las polticas desarrolladas en el estado de Minas Gerais se inscriben dentro de las orientaciones hegemnicas de los noventa, el Proyecto de Escuela Ciudadana, que la Administracin del Partido de los Trabajadores en Porto

Alegre impulso desde la secretaria Municipal de Educacin, se orienta tal como lo describe Azevedo por un proceso integral de radicacin de la democracia. Este nuevo sistema de gobernabilidad, basado en una concepcin de subjetividad que se basa en los supuestos que sustentan la eleccin racional, obliga a que los sujetos sean libres a travs de sus elecciones y aleja toda perspectiva vinculada con libres a travs de sus elecciones y aleja toda perspectiva vinculada con un proyecto comn que trascienda la esfera de la supuesta racionalidad y libertad individual. El caso argentino En la Argentina, la reforma educativa implementada en la dcada de los noventas estuvo destinada a establecer una nueva regulacin educativa. La legislacin constituyo uno de los instrumentos privilegiados de poltica para direccionar esta nueva regulacin educativa. Una vez finalizada la transferencia de instituciones de dependencia nacional a las jurisdicciones, las polticas se orientaron por la necesidad de re posicionar el rol del Estado nacional sin escuela a su cargo y por el establecimiento de nuevos vnculos con los gobiernos provinciales. A partir de este proceso, el gobierno nacional estableci diversos mecanismos para recentralizar el control del sistema. Por un lado, se generaron formas de intervencin directa en las escuelas, como en el caso del Plan Social Educativo (PSE), que se constituyo una poltica asistencial focalizada. En el marco de un sistema educativo formalmente descentralizado, tuvo lugar un proceso de recentralizacin de las decisiones a travs de la capacidad tcnica y financiera del Ministro de Cultura y Educacin de la Nacin puesta al servicio de la formulacin de proyectos y demandas que invadieron las escuelas y establecieron los ritmos de la reforma. El funcionamiento de la Red Federal de Formacin Docente Continua y la acreditacin de las instituciones formadoras, los diseos curriculares en funcin de los Contenidos Bsicos Comunes, los Proyectos Educativos Institucionales, el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad, las polticas de incentivos, la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAL) se constituyeron en los nuevos dispositivos de regulacin y control. Gran parte de los debates acerca del papel que el Estado deba asumir en materia educativa y que se discutieron en el Congreso Pedaggico desarrollado durante el gobierno del presidente Ral Alfonsn partieron de la impugnacin al modelo de Estado docente que haba caracterizado la institucionalizacin y expansin del sistema educativo argentino. En un trabajo de Braslavky y Cosse (1996), se sostena que ya no se trataba de operar por la tradicin a la distincin entre Estado docente o Estado subsidiario, sino que el debate se centraba entre un Estado prescindente y un Estado promotor. Mientras que el Estado prescindente se constituye en recaudador y financiador de las fuerzas del mercado, el Estado promotor es aquel que se constituye en regulador y configurador de un nuevo sistema educativo Al analizar el rol del Estado nacional en la reconversin del sistema educativo, Braslavky (1996) sostuvo que los Estados nacionales latinoamericanos desatendieron las funciones de regulacin y configuracin para concentrarse en la atencin de las rutinas de prestacin, razn por la cual el sistema entr en un proceso de des configuracin. Frente a este proceso, las alternativas posibles fueron: disear una reformar tendiente a regular y configurar el campo educativo para garantizar una educacin moderna en condiciones diferentes. El Estado prescindente propondra una regulacin mnima, es responsable de especificar la demanda, de configurar sistema de informacin y evaluacin promocional o la acreditacin, de promover la descentralizacin de la educacin hacia un proceso de municipalizacin y privatizacin de la oferta educativa. A esta alternativa se opona la opcin por la regulacin posible y necesaria en un Estado promotor, donde se focaliza la atencin en los insumos y procesos necesarios para atender las necesidades educativas, en el contexto de cambios tecnolgicos y de la organizacin del trabajo, as como en la bsqueda de equidad y democracia. El Estado debe definir las competencias para formar, crear sistema de informacin y, posteriormente, de evaluacin promocional y la acreditacin, a la vez que promover el fortalecimiento de la autonoma y la responsabilidad de las instituciones educativas. No se desestima el papel del Estado nacional, el cual pasa a ser el promotor, articulador y protagonista insustituible para las transformaciones. Histricamente, el Estado docente en la Argentina se caracterizo por la prestacin directa del servicio. Los sectores privados, especialmente la iglesia, defendieron para el Estado en rol subsidiario, que garantizara a libertad de eleccin de los individuos, a la vez que subsidiara al sector privado en atencin al concepto de justicia distributiva. Si consideramos que la educacin es un derecho humano y social, el Estado tiene la obligacin de garantizar el ejerci de este derecho. Las polticas neoliberales de los noventa, a partir de la deslegitimacin e impugnacin del papel del Estado, plantearon la falsa opcin entre Estados mnimos y eficientes o Estados grandes y burocrticos. Lo que hay que preguntarse es si tenemos Estados fuertes o dbiles y cul es su fortaleza para garantizar los derechos de los ciudadanos de modo integral. Esto nos lleva a discutir el viejo problema del federalismo no resuelto ni con la Ley de Financiamiento Educativo ni con el mecanismo que establece la Ley de Educacin Nacional (LEN) , entre ellos la creacin del Consejo Federal de Educacin y como se articulan y distribuyen las responsabilidades , obligaciones y los recursos (desde la Reforma Constitucional de 1994, esta pendiente la sancin de una ley de rgimen de coparticipacin federal de impuestos que garantice una distribucin ms equitativa de los recursos) del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales para gobernar el sistema y para garantizar el derechos a la educacin. REFLEXIONES FINALES Las transformaciones en la regulacin de las polticas educativas se enmarcan en la reforma y en la reestructuracin del Estado y de su admiracin en un contexto de marcado deterioro de la situacin social. Una caracterstica para subrayar en la implementacin de la reforma educativa en el caso argentino es la abierta contradiccin entre el discurso y las practicas concretas. La imposicin centralizada de mecanismos

de descentralizacin no ha significado una delegacin real de poder a los Estados subnacionales, muchos de los cuales presentan grandes dificultades para la gestin de sus polticas por faltas de recursos, por la probabilidad de sus capacidades institucionales y por la presencia de mecanismos clientelares en los modos histricos de construccin poltica. De este modo, coexisten nuevas formas de regulacin con los viejos modos de controlar el sistema. As, los mecanismos burocrticos tradicionales no solo conviven con otros pos-burocrticos centrados en la evaluacin de resultados sino que, en muchos casos, sirve para imponer su aplicacin en la medida en que nos surgen de consensos ni de la construccin de autonoma real de los actores. Tras una retrica basada en la descentralizacin, la autonoma y la participacin de la comunidad, es la racionalidad neoliberal la que ha prevalecido en gran medida, en los procesos de reestructuracin o reinvencin del gobierno del sistema escolar y de sus instituciones. Actualmente se ha desdibujado la idea de sistema y se trata, ms bien, de una totalidad? Constituida por fragmentos que el gobierno nacional busca articular en torno a algunos aspectos comunes. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos que esta realizando en este sentido, aun no se advierte un cambio de rumbo respeto de muchas de las reformas introducidas en los noventas .los crecientes niveles de desigualdad entre las jurisdicciones y en el interior de cada una de ellas requieren de policas sociales integrales en el marco de una nueva distribucin de responsabilidades y atribuciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales , y de un proceso de redistribuciones social mas amplio donde la nueva regulaciones este al servicio de la democratizacin social y educativa.