Democracia y Buen Gobierno (Agenda Perú)

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    EDITORIAL

    APOYO

    DEMOCRACIAY BUEN

    GOBIERNOHACIA LA GOBERNABILIDAD

    DEMOCRATICA EN EL PER

    (Tercera edicin,corregida y aumentada)

    FRANCISCO SAGASTIPEPI PATRN

    MAX HERNNDEZNICOLS LYNCH

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    Agenda PerEditorial APOYOApoyo Comunicaciones S.A. Juan de la Fuente 625Miraflores, San AntonioTelfono: 2425656 Fax: 4445296LIMA PER

    Primera edicin: marzo 1995Segunda edicin: setiembre 1996Tercera edicin: octubre 1999

    ISBN: 9972649008

    Hecho el Depsito Legal N15014199-4171Editorial Grfica Pacific Press S.A. Los Negocios 219, Surquillo

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    NDICE

    PREFACIO 9

    INTRODUCCIN 19Qu son la gobernabilidad y el buen gobierno? 19

    - La preocupacin por la gobernabilidad 20- Democracia y gobernabilidad 21- Gobernabilidad y orden global fracturado 23

    Gobernabilidad democrtica y buen gobierno en el Per 25- Cambio social acelerado 26- Democracia, crisis econmica y violencia 28- Reformas econmicas, autoritarismo

    y crisis de gobernabilidad 29

    DESINTEGRACIN SOCIALY CRISIS INSTITUCIONAL 33

    La fragmentacin social 33- Crisis econmica y violencia 34- Fragmentacin, individualidad e informalidad 37

    La crisis institucional 41- Capacidad institucional y demandas sociales 41

    - Ciudadana e institucionalidad 44

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    DEMOCRATIZACIN, MODERNIZACINY LEGITIMACIN 47

    Democratizacin y sociedad civil 47- Desigualdad y democratizacin 48- Derechos humanos y derechos sociales 53- Democratizacin, igualacin y mercado 58- La sociedad civil en el Per 60- La pluralidad de la sociedad civil peruana:

    nuevo escenario, otros actores 63- Liderazgo y acceso al poder poltico 71

    - Los medios de comunicacin 74

    Modernizacin econmica y mercado 75- La industrializacin por sustitucin

    de importaciones 76- La proteccin industrial, el Estado

    y las exportaciones 77- Liberalizacin, inconsistencias e informalidad80

    - Mercado, Estado y desarrollo 82- Modernizacin productiva, globalizacin, empleo

    y democratizacin 87- Descentralizacin e integracin nacional 90- Modernizacin y gobernabilidad democrtica 92

    Legitimacin y Estado 93

    - Gobernabilidad y legitimidad democrtica 94- Las dificultades de la legitimacin democrtica 95- Legitimidad y credibilidad 104- La frustracin ciudadana con la democracia 105- Reeleccin y deslegitimacin 107

    INTEGRACIN NACIONALY ASPIRACIONES COMUNES 111

    Integracin nacional y visin de futuro 111

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    Identidad nacional y valores 113El papel de los medios de comunicacin 114Espacios pblicos e integracin social 116

    Educacin 116Comentarios forales 117

    HACIA UNA AGENDA PARA LA GOBERNABILIDADDEMOCRTICA Y EL BUEN GOBIERNO EN EL PER 119

    Heterogeneidad y consensos 119Reformas, valores democrticos y liderazgo 120Los temas de la agenda 121

    - Estructura y funcionamiento del Estado 122- Actores sociales y espacios pblicos 128- Cultura democrtica 133- Visin y perspectiva de futuro 135

    CONSIDERACIONES FINALES 139

    ANEXO 143

    Informacin sobre AGENDA: Per 153

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    PREFACIO

    El diseo y la ejecucin del programa AGENDA: Per partede una idea central: aportar elementos que permitan una mejor com-prensin de las mltiples crisis por las que atraviesa el pas y esbozarpropuestas para mejorar las perspectivas de la gobernabilidad demo-crtica, el buen gobierno y el desarrollo social y econmico. Son obje-tivos especficos de AGENDA: Per preparar un diagnstico de lasituacin de gobernabilidad, tomando en cuenta el cambiante contexto

    social, econmico y poltico que caracteriza al Per contemporneo;promover el intercambio de puntos de vista y el debate sobre los pro-blemas de la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno; proponerestrategias y polticas para el desarrollo democrtico del Per en latransicin hacia el siglo 21, y difundir ampliamente los resultados deestas actividades.

    El enfoque adoptado ha puesto nfasis en los procesos deconsulta, en el dilogo y en el valor del consenso. Por esta razn, sebusc la participacin de la gama ms amplia posible de ciudadanos enla elaboracin de una visin de conjunto sobre los problemas de lagobernabilidad democrtica y el buen gobierno en el Per, as como enel diseo de estrategias de desarrollo que permitan avanzar hacia laprosperidad y el bienestar para todos los peruanos.

    Desde el primer momento consideramos que la aproximacinms adecuada para definir una agenda de temas sobre la gobernabilidad

    democrtica y el buen gobierno en el Per debera basarse en el dilo-go, el intercambio de opiniones y en una disposicin para llegar a

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    entendimientos y acuerdos en un clima de tolerancia y respeto por lospuntos de vista de quienes piensan de manera diferente. Dicho en otraspalabras, el programa AGENDA: Per no slo implica un esfuerzo dediagnstico, sino tambin un ejercicio democrtico en torno al tema dela gobernabilidad y el diseo de estrategias de desarrollo. A lo largo delos siete aos de trabajo en el programa, la experiencia ha demostradoque sin una permanente actitud receptiva, abierta a la sorpresa, esimposible procesar el cmulo de ideas a veces contradictorias, fre-cuentemente confusas y muchas veces difciles que surgen de unadiscusin abierta. Es evidente que la vigencia y la legitimidad del diag-nstico y de la agenda para la gobernabilidad democrtica, as comolas propuestas de estrategia y poltica, estarn definidas por el grado

    de consenso y apoyo que sta pueda generar en la ciudadana.

    Al lado de los consensos reales y operativos, durante nuestrotrabajo hemos encontrado con frecuencia consensos negativos, con-sensos superficiales y consensos slo aparentes. Por ello hemos insis-tido en algunos puntos y definiciones a lo largo del texto, tratando deevitar las frases retricas o sin contenido. Esto nos ha llevado a ponernfasis en el diagnstico de los problemas de la gobernabilidad demo-

    crtica y el buen gobierno. Dicho diagnstico constituye la base co-mn de apreciaciones sobre la cual se ha elaborado la agenda. Sinembargo, no ha sido posible desarrollar los puntos de la agenda con laprofundidad y el detenimiento que hubiramos deseado. La identifica-cin de acciones especficas, de prioridades y de recursos para supuesta en prctica, as como de los responsables de su ejecucin, esuna tarea pendiente cuya realizacin debe proyectarse en el escenarioms amplio de la poltica nacional y que slo podr realizarse en formaprogresiva y por aproximaciones sucesivas a travs del dilogo y laconsulta.

    Las actividades de AGENDA: Per se iniciaron a principiosde 1993, y pueden dividirse en dos etapas. La primera se dedic apreparar un diagnstico de la situacin de la gobernabilidad democr-tica y a identificar una agenda de temas para lograr el buen gobierno yel desarrollo. En la segunda etapa se escogi un nmero limitado detemas de esta agenda para desarrollarlos en profundidad, y al mismo

    tiempo se fue actualizando el diagnstico. El tema central de la segun-da etapa fue el diseo de una estrategia de desarrollo en la transicin al

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    siglo 21, y en su elaboracin se adopt el mismo enfoque participativoy metodologa de consulta que describimos a continuacin para la pre-paracin del diagnstico de problemas de gobernabilidad que presenta-mos en este volumen.

    La primera etapa, que se extendi hasta fines de 1995, empe-z con la conformacin de un equipo de trabajo en el que participaronFrancisco Sagasti, Max Hernndez, Pepi Patrn y Nicols Lynch, conla colaboracin de Antonio Gonzles Norris y con el apoyo administra-tivo de Mara Ins Bello. La primera tarea consisti en una revisin dela literatura sobre los temas de las estructuras de poder, el desarrollopoltico, la reforma del Estado, la participacin popular y sobre otros

    asuntos vinculados a la gobernabilidad democrtica y el buen gobier-no. Esta revisin constat las valiosas contribuciones de numerososinvestigadores y cientficos sociales peruanos en la comprensin de lacompleja y cambiante realidad poltica, social y econmica del Per enlos ltimos decenios. A1 mismo tiempo, se solicit la colaboracin deespecialistas para que elaboraran informes sobre el proceso de des-centralizacin, la administracin de justicia, el nuevo papel de los par-tidos polticos, los cambios recientes en las relaciones entre los grupos

    de poder y la divisin del trabajo entre los sectores pblico, privado yno gubernamental.

    Con esta informacin, el equipo de AGENDA: Per empren-di un amplio proceso de consultas y entrevistas con ms de cincuen-ta lderes de opinin provenientes de diversos mbitos, desde la Iglesiahasta las Fuerzas Armadas y desde organizaciones populares hasta elgobierno central. La trascripcin, lectura y discusin de las entrevistasllev a modificar muchas de las ideas iniciales y dio lugar a un procesode aprendizaje que continu durante todo el proyecto.

    Los planteamientos surgidos a lo largo de este proceso fuerondiscutidos con grupos de historiadores, antroplogos, socilogos, di-rigentes universitarios, economistas, mdicos, especialistas en el temade la cultura y estudiosos de las relaciones de gnero, y tambin conempresarios, dirigentes sindicales, dirigentes de organizaciones de basey especialistas en desarrollo econmico y social. En estas discusiones

    las ideas sobre gobernabilidad democrtica y buen gobierno adquirie-

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    ron una dinmica y vitalidad propias; sin embargo, continuaron limita-das al mbito de los lderes de opinin, profesionales e intelectuales.

    Para ampliar la gama de contribuciones al diagnstico de pro-blemas de gobernabilidad democrtica, y para realizar una primera ve-rificacin de los planteamientos surgidos de las entrevistas y reunionescon profesionales y especialistas, se decidi utilizar la tcnica de con-sultas denominada grupos de enfoque (focus group) con personas delos sectores de menores ingresos en la zona de Lima Metropolitana.Esta tcnica consiste en organizar sesiones de trabajo con grupos deocho a diez participantes elegidos al azar de una poblacin que tengacaractersticas comunes.

    Las reuniones de los grupos de enfoque fueron coordinadaspor especialistas en esta tcnica, y su desarrollo fue observado por elequipo del proyecto y por consultores en dinmica de grupos. Lostemas de discusin se definieron en una gua de pautas que resuma lasideas centrales sobre gobernabilidad democrtica articuladas hasta esemomento por el equipo de AGENDA: Per. Estas reuniones causaronms de una sorpresa y obligaron a modificar varios de los conceptos e

    interpretaciones sobre la desintegracin social, la crisis institucional, elproceso de democratizacin y otros temas tratados en el presente do-cumento.

    Para realizar un segundo contraste de los resultados obtenidospor el equipo de AGENDA: Per con los puntos de vista de la ciuda-dana, se dise un cuestionario para una primera encuesta de opinin,que se efectu con el apoyo de una empresa especializada en estaactividad. La encuesta se llev a cabo a fines de 1993 con una muestrarepresentativa de personas mayores de 18 aos residentes en LimaMetropolitana. Los resultados permitieron tener una visin ms am-plia, cuantificada y representativa de la manera en que la ciudadanasiente y percibe los problemas de gobernabilidad democrtica y seaproxima a la idea de buen gobierno.

    Los grupos de enfoque y la encuesta de opinin ayudaron asuperar las limitaciones inherentes a una perspectiva sobre la

    gobernabilidad democrtica basada nicamente en las opiniones deexpertos y profesionales. Esto permiti redefinir las ideas acerca de las

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    condiciones y la forma en que se ejerce el poder y la autoridad, no sloen base a interacciones con lderes de opinin, sino tambin tomandoen cuenta los puntos de vista, percepciones y opiniones del ciudadanocomn y corriente.

    A principios de 1994 se procedi a redactar un primer docu-mento de trabajo con la informacin procesada y los resultados obte-nidos por el equipo de AGENDA: Per hasta ese momento. Este do-cumento preliminar fue discutido en un Taller de reflexin y diseode dos das y medio de duracin, en el que participaron lderes deopinin representativos de una amplia gama de sectores de la vidasocial, poltica, econmica y cultural de Lima Metropolitana.

    Si bien durante el primer ao el trabajo de AGENDA: Per sedesarroll en el mbito de la capital de la Repblica, con los sesgos queesto supone, a partir de 1994 las actividades se extendieron a las diver-sas regiones del pas. Se llevaron a cabo mesas redondas en Tacna,Chiclayo, Tarapoto, Ayacucho y Cajamarca, y talleres de reflexin ydiseo en Yucay, Urubamba, en Chilina, Arequipa y en la ciudad deTrujillo, adems de visitas y entrevistas en cada una de estas ciudades.

    Estos eventos demostraron la riqueza de las ideas y de la informacindisponible en el interior del pas acerca de la gobernabilidad democr-tica y el buen gobierno, y pusieron de relieve la importancia de incor-porar en el trabajo de AGENDA: Per un conjunto de percepcionesdescentralizadas de la realidad nacional.

    Tomando en cuenta la evaluacin de los resultados de los ta-lleres y mesas redondas, tanto en lo referente a las discusiones sobre el

    documento como al comportamiento de los grupos de trabajo en lostalleres, el equipo de AGENDA: Per revis el documento preliminar,en el que incorpor nuevos planteamientos y modific muchas de lasapreciaciones contenidas en l. Al mismo tiempo se inici una ampliadiseminacin de los resultados obtenidos hasta entonces. Se public eldocumento de trabajo Buen gobierno y desarrollo en el Per, que sedistribuy a todos quienes haban participado en las discusiones delproyecto, y tambin a una amplia gama de personas y entidades intere-sadas en el tema de la gobernabilidad democrtica. Este mismo docu-mento, editado periodsticamente y con material grfico adicional, fue

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    publicado en fascculos semanales por el diarioLa Repblica.Por ltimo, en colaboracin con la revista Caretas se public el folletoGobernar en democracia: agenda y desafo, con un resumen de los

    principales hallazgos del proyecto. Estas publicaciones hicieron llegarlos planteamientos preliminares de AGENDA: Per a decenas demiles de lectores.

    Durante 1994 los miembros del equipo presentaron los resul-tados del proyecto en una variedad de foros: asociaciones juveniles,asociaciones de educadores, agrupaciones populares de mujeres, aso-ciaciones de universitarios graduados en el exterior, centros de inves-tigacin, universidades, el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM),

    entre muchos otros. Adems de recibir de manera directa valiososcomentarios y sugerencias, estos eventos permitieron auscultar y ca-librar las reacciones de una diversidad de mbitos de la vida nacional alos planteamientos de AGENDA: Per. Esta fase del proyecto, en laque el equipo actu como un medio para transmitir ideas y puntos devista entre grupos muy distintos, puso de relieve la importancia deldilogo abierto a la pluralidad y a la diversidad.

    En diciembre de 1994 se realizaron diez programas radiales enlos que miembros del equipo de AGENDA: Per intercambiaron opi-niones sobre el tema de gobernabilidad democrtica y los resultadosdel proyecto con personas de una amplia variedad de tendencias pol-ticas. Estos programas permitieron, adems, recoger las inquietudes y preguntas del pblico oyente. Durante este mes tambin se llev acabo una segunda encuesta de opinin en 18 ciudades y una nuevaserie de grupos de enfoque en tres ciudades de las diversas regiones

    del pas, pero se excluy a la capital de la Repblica. Las diferenciasque se pueden apreciar entre las dos encuestas del proyecto se deben,no slo a los distintos mbitos en que se realizaron, sino tambin a queentre ambas ha mediado algo ms de un ao.

    Durante 1995, ao en el que se llevaron a cabo eleccionesgenerales y municipales, en las cuales Nicols Lynch present su can-didatura al Congreso de la Repblica, se recompuso el equipo de traba-jo que prepar el presente documento. En esta segunda etapa del tra-bajo de AGENDA: Per, se incorporaron nuevos miembros, inclu-

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    yendo a Gonzalo Alcalde, Jorge Chvez Granadino, Cristbal Aljovn,Guillermo Felices, Eliana Chrem y Carla Saenz, adems de varios con-sultores y del apoyo administrativo que prestaron Patricia Alccer y

    Dana Pulache. El programa AGENDA: Per cambi de nfasis, ypara continuar el trabajo se eligieron algunos de los puntos de la agen-da para la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno que presentaeste documento. En particular, las actividades a partir de fines de 1995se centraron en la reforma del Poder Ejecutivo, la creacin de espaciospara el debate entre jvenes universitarios y el diseo de una estrategiade desarrollo para el Per en la transicin al siglo 21. Como parte deeste ltimo tema, se realizaron varios estudios sobre poltica social,poltica macroeconmica, polticas sectoriales, polticas ambientales,polticas de gnero, visiones de futuro para el pas y sobre el contextointernacional para el desarrollo peruano.

    El enfoque de AGENDA: Per que hemos mantenido en to-dos los trabajos durante los ltimos cuatro aos privilegia las consul-tas, el dilogo y la formacin de consensos operativos. Esto nos hallevado a organizar seminarios y talleres, a realizar entrevistas en pro-fundidad y grupos de enfoque y a participar activamente en una serie

    de conferencias y reuniones de trabajo en Piura, Trujillo, Chiclayo,Hunuco, Iquitos, Huancayo, Huancavelica, Ayacucho, Cusco, Ilo yPuno, as como en varios lugares de Lima Metropolitana. De esta ma-nera hemos podido recoger una gran cantidad de valiosa informacin,recibir muchas contribuciones sobre asuntos especficos y tomar con-ciencia de los aspectos comunes y diversos en las percepciones ciuda-danas sobre los problemas y las posibilidades de nuestro pas. Paracompletar el proceso de consultas, a fines de 1998 se realiz un taller

    de reflexin y diseo, a mediados de 1999 se efectuaron una nuevaencuesta nacional de opinin y una serie de grupos de enfoque sobrelos temas de gobernabilidad democrtica, reformas institucionales yestrategias de desarrollo, y a fines de 1999 se realiz un ltimo taller dereflexin y diseo para examinar las propuestas sobre estrategias dedesarrollo y reformas institucionales. Todo estos ha enriquecido nota-blemente los trabajos de AGENDA: Per, por lo que estamos muyagradecidos a la gran cantidad de personas que generosamente dedica-

    ron su tiempo para participar en nuestras actividades, y tambin parahacernos llegar sus puntos de vista y contribuciones.

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    Este volumen presenta la tercera edicin deDemocracia y buengobierno. Sigue a una segunda edicin con cambios menores realizadaa fines de 1996, cuando se agot la primera. Hemos introducido mate-rial adicional para actualizar la informacin sobre los diversos temasque cubre el texto, con lo que esta tercera edicin presenta una visinde los problemas y las perspectivas de la gobernabilidad democrticaen el Per durante el decenio de 1990. La mayora de los cambios seencuentran en el captulo sobre democratizacin, modernizacin y le-gitimacin, si bien los otros captulos han experimentado algunas mo-dificaciones.

    E1 texto recoge los elementos que configuran una percepcin

    compartida sobre las caractersticas, las posibilidades, las dificultadesy las aspiraciones que surgen de una reflexin colectiva sobre los te-mas de la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno en el Per.Presenta los datos, opiniones, puntos de vista e interpretaciones reco-gidos en un largo y complejo proceso de estudio, en el cual colabora-ron generosa y desinteresadamente alrededor de un millar de personasen diversas regiones del interior del pas y de Lima Metropolitana. Sibien es inevitable que nuestros puntos de vista se encuentren presen-

    tes, en este trabajo hemos hecho un esfuerzo por articular y estructu-rar todo este material para tratar de reflejar la multiplicidad de perspec-tivas y opiniones que hemos encontrado en las consultas realizadasdurante siete aos de trabajo. Asumimos la responsabilidad por el diag-nstico y las propuestas de este trabajo, que se ofrece al lector comoun texto abierto que ha adquirido vida propia, y que esperamos seaenriquecido con las ideas de quienes quieran contribuir a ello.

    Al redactar el documento final del proyecto AGENDA: Perhemos evitado darle un sesgo mayormente acadmico (por ejemplo,no hemos incorporado citas bibliogrficas ni notas al pie de pgina).Las cursivas en el texto indican que la frase proviene directamente delas entrevistas, de quienes intervinieron en los diversos eventos del proyecto, o de los participantes en los grupos de enfoque. Nuestraintencin ha sido presentar un texto accesible y sencillo, que recojacon fidelidad las voces de los muchos peruanos que contribuyeron al, y que permanezca abierto a las crticas y sugerencias de quienesestn comprometidos con los temas del buen gobierno y la

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    gobernabilidad democrtica. Lidiette Brenes, Fernando Gubbins yCarla Saenz prestaron su apoyo para actualizar y editar el presentevolumen.

    Luego de este prefacio, la introduccin al presente documen-to describe los antecedentes de la preocupacin por el tema de lagobernabilidad en el mbito internacional y examina brevemente loscambios que ha experimentado la sociedad peruana, sobre todo duran-te los ltimos 50 aos. El primer captulo trata sobre las causas yconsecuencias de la desintegracin social y la crisis de las institucio-nes peruanas en los ltimos decenios. El segundo captulo contiene unexamen de los tres procesos sociales que deben desarrollarse para

    avanzar hacia la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno: de-mocratizacin, modernizacin y legitimacin. Cada uno de estosprocesos es examinado en detalle en diferentes secciones. Se ha pues-to mayor nfasis en el primero de ellos por su importancia para laconsolidacin de una sociedad civil activa y capaz de participar en losesfuerzos para lograr la gobernabilidad en democracia. El tercer cap-tulo plantea algunas ideas relativas a la integracin nacional y las aspi-raciones comunes, como elementos que orientan el desarrollo de la

    sociedad peruana y pueden configurar una visin del Per que losperuanos deseamos. El cuarto captulo propone las bases de una agen-da para la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno, antes deofrecer unas breves consideraciones finales. Una relacin de las per-sonas que generosamente han contribuido a la realizacin del proyectoAGENDA: Per completan el presente volumen.

    Lima, setiembre de 1999Francisco Sagasti y Max HernndezDirectores de AGENDA: Per

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    INTRODUCCIN

    QU SON LA GOBERNABILIDADY EL BUEN GOBIERNO?

    El complejo conjunto de ideas y prcticas abarcado por laspalabras gobernabilidad y buen gobierno tiene antiguas races. Cmoorganizarse socialmente, cmo articular y regular las relaciones entrelas personas, cmo organizar la provisin de servicios colectivos, cmodefinir los mbitos apropiados para lo pblico y lo privado y cmo

    establecer controles y contrapesos para el ejercicio del poder han sidopreocupaciones de pensadores y lderes polticos a travs de la historiade la humanidad. En el Per contemporneo, caracterizado por la grancomplejidad de sus procesos sociales y por carencias de toda ndole,estos temas han adquirido gran importancia debido a que el buen go-bierno, en su sentido ms amplio, es condicin necesaria para lograr eldesarrollo econmico, el bienestar social y la estabilidad poltica.

    Los conceptos de gobernabilidad y de buen gobierno serefieren al ejercicio eficiente, eficaz y legtimo del poder y la autoridad para el logro de objetivos sociales y econmicos. Las ideas degobernabilidad y buen gobierno estn asociadas a la nocin de eficien-cia, en el sentido de alcanzar los objetivos de gobierno en forma trans-parente y sin dispendio de recursos; a la de eficacia, en el sentido delograr estos objetivos manteniendo la estabilidad y la credibilidad de lasinstituciones y el sistema poltico; y a la de legitimidad, en el sentido deque la ciudadana reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el

    poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado,

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    siempre que ellas estn sujetas a ciertos lmites establecidos de ante-mano y respeten las reglas del juego.

    La gobernabilidad surgi como tema de preocupacin centralen las democracias occidentales hacia mediados del decenio de lossetenta, cuando se puso en evidencia la limitada capacidad de respues-ta de las instituciones polticas en Europa, Norteamrica y Japn paraenfrentar las crecientes exigencias sociales y la diversidad de interesesque era necesario conciliar para lograr el buen gobierno. De manerams dramtica, el colapso del totalitarismo en Europa Oriental y laantigua Unin Sovitica hacia fines del decenio de los ochenta pusosobre el tapete los temas de legitimidad, eficacia y eficiencia de los

    regmenes polticos dentro de un orden internacional que experimentaprofundas transformaciones.

    La preocupacin por la gobernabilidad

    Durante los ltimos dos decenios la gobernabilidad surgi comotema de preocupacin en los pases en desarrollo por una diversidadde razones: en Amrica Latina debido a la transicin del autoritarismo

    hacia la democracia y a la introduccin de profundas reformas en lapoltica econmica; en frica y parte de Asia debido a la incapacidadde mejorar los niveles de vida de la poblacin despus de varios dece-nios de vida poltica independiente; en el Medio Oriente debido al augedel fundamentalismo islmico y a los conflictos entre los gobiernosautocrticos y las demandas de participacin popular; y en los pasesde rpido crecimiento en el Sudeste Asitico debido a que los avancesy la crisis econmica han generado fuertes presiones para reformarlos sistemas polticos y para hacerlos ms abiertos y participativos.

    Hacia principios del decenio de los noventa, un conjunto depreocupaciones en los pases industrializados llev a lo que se percibecomo una crisis de gobernabilidad generalizada. Los escndalos decorrupcin minaron la confianza en los sistemas polticos en Japn,Italia, Alemania, Francia y Espaa; en Alemania y Francia surgierongrupos de extrema derecha que propusieron expulsar a los inmigrantesprovenientes de los pases en desarrollo; las crisis constitucionales y

    jurdicas se aduearon del escenario poltico en Canad (con el separa-tismo de Qubec y la reaccin de las otras provincias), Japn (por

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    los debates sobre la participacin de tropas japonesas en misiones depaz y la reforma del sistema poltico) y Europa Occidental (por lasdivergencias acerca del tratado de unidad europea y las intervencionesmilitares en Bosnia y Kosovo).

    Una serie de crisis financieras y fiscales que tuvieron lugardurante el decenio de los ochenta en Australia, Canad, Estados Uni-dos, Espaa y Suecia, entre otros pases, llevaron al desencanto conlos sistemas polticos asociados al Estado benefactor; la expansin delcrimen organizado, el trfico de drogas y el terrorismo en Europa,Norteamrica y Japn (aun sin considerar a la antigua Unin Soviticay Europa Oriental), y el colapso, desmembramiento y las guerras civi-

    les en la antigua Yugoslavia que llevaron a principios de 1999 a laprimera intervencin militar de la Organizacin del Atlntico Norte desdela Segunda Guerra Mundial han generado sensaciones de inseguri-dad e inestabilidad que estn cuestionando la vinculacin entre los Es-tados y las sociedades civiles y entre los gobiernos y los pueblos.

    A medida que se acerca el nuevo siglo, los mismos problemasque afectan a los pases industrializados corrupcin, crisis constitu-

    cionales y jurdicas, estancamiento econmico, conflictos tnicos yexpansin de actividades criminales se han generalizado en el mundoen desarrollo. A ello hay que aadir las guerras civiles, terrorismo,hambrunas y luchas religiosas en la lista de problemas de gobernabilidad.Las manifestaciones ms extremas de esta crisis de gobernabilidadpueden verse en pases como Afganistn, Myanmar y Pakistn en Asia;Ruanda, Burundi, Sudn, Somalia, Zaire, Angola, Liberia y Mozambiqueen frica; Irak, Kuwait, Lbano y los territorios palestinos en el MedioOriente; Hait, Paraguay, Nicaragua, Venezuela, Per, Guatemala, Cubay Mxico en Amrica Latina; y Kosovo, Bosnia Herzegovina, Macedo-nia y Eslovaquia en Europa. En todos estos lugares han surgido diver-sos problemas de gobernabilidad en forma simultnea y, en algunoscasos extremos, ha sido muy difcil de mantener los niveles ms ele-mentales de orden pblico.

    Democracia y gobernabilidad

    La preocupacin por el tema de la gobernabilidad no ha estadonecesariamente asociada a la afirmacin de las prcticas democrti-

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    cas. Durante los decenios de los sesenta y los setenta, las primerasaproximaciones al tema de la gobernabilidad pusieron nfasis en elgrado de gobierno, refirindose a la posibilidad y a la capacidad deejercer el poder poltico con eficiencia, ms que en la forma de go-bierno, entendida como la vigencia de un rgimen poltico democr-tico o dictatorial. En algunos casos se ha llegado a contraponer lasnociones de democracia y gobernabilidad, arguyendo que las prcti-cas, normas y formas democrticas dificultan la introduccin de re-formas econmicas, sociales y polticas que pudieran afectar los inte-reses de los grupos de poder.

    Sin embargo, la experiencia histrica ha demostrado que no

    existe esta supuesta contradiccin entre eficiencia en el ejercicio delpoder y democracia. Por el contrario, la participacin popular, el dilo-go y la formacin de consensos se han vuelto indispensables para elejercicio eficiente y eficaz del poder poltico. Las contribuciones re-cientes a los temas de la gobernabilidad y el buen gobierno destacan laimportancia de las instituciones democrticas. La democracia moder-na es concebida no slo como un fin en s mismo, sino tambin comoun medio para alcanzar los objetivos econmicos y sociales.

    La difusin del concepto de gobernabilidad democrtica hasido acompaada por una ampliacin de su mbito de aplicacin. Apartir de una concepcin restringida a la eficacia gubernamental en elmanejo de los asuntos econmicos, se pas a una concepcin msamplia que incorpor el tema de la capacidad del Estado, constituidocomo Estado de derecho, para integrar y conducir a la sociedad en suconjunto. Posteriormente, a principios de los noventa, se extendi anms el mbito del concepto de gobernabilidad y se puso mayor nfasisen su carcter democrtico, para la cual se tom en cuenta los proce-sos de participacin y formacin de consensos que surgen en la socie-dad civil, los cuales hacen al Estado ms representativo y permiten queel gobierno pueda asumir y cumplir mejor sus funciones bsicas.

    Por otra parte, los avances tecnolgicos en telecomunicacio-nes, en procesamiento de la informacin y en medios de comunica-cin de masas han alterado profundamente los procesos a travs de

    los cuales se ejercen el poder poltico y la autoridad, sobre todo en

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    los pases industrializados. Nuevas tecnologas permiten a los ciuda-danos un mayor acceso a la informacin que antes concentraba elgobierno, las redes electrnicas proporcionan nuevas formas de co-municacin a los lderes polticos y los grupos organizados de ciuda-danos, y la expansin de la televisin ha cambiado la manera en que sedesarrollan los procesos electorales y se maneja la imagen de los pol-ticos y gobernantes. Estos avances tecnolgicos han transformado lanaturaleza y el funcionamiento de las democracias representativas enel mundo industrializado. Fueron instrumentales en la desaparicin delos regmenes totalitarios en Europa Oriental y en la antigua UninSovitica y estn creando un clima ms abierto y transparente para elejercicio de la poltica en la mayora de los pases en desarrollo.

    Durante el decenio de los noventa se puede apreciar una con-vergencia de preocupaciones por los temas de gobernabilidad y buengobierno en los pases industrializados, en los pases en desarrollo y enlos organismos internacionales. Ms an, luego de la cada del Murode Berln y del fin de la Guerra Fra, estos temas se asocian en formacada vez ms estrecha con el funcionamiento de los sistemas demo-crticos y el pleno ejercicio de las libertades polticas, y se orientan

    hacia el logro de objetivos de desarrollo social y econmico. De mlti-ples maneras y en una gran diversidad de situaciones, al finalizar elsiglo 20 la humanidad est explorando nuevos caminos para hacer queel buen gobierno y la gobernabilidad democrtica se extiendan por todoel planeta.

    Gobernabilidad y orden global fracturado

    Los acelerados y desiguales procesos de globalizacin econ-mica, ambiental, cultural y tecnolgica estn dando lugar a la emer-gencia de un orden global fracturado; un orden que se extiende portodo el planeta, pero que no integra a las personas sino que las diferen-cia; un orden que pone a la mayora de los habitantes del mundo encontacto los unos con los otros, pero que al mismo tiempo mantieneprofundas brechas y fisuras entre ellos. En este nuevo orden global seha vuelto imperativo prestar atencin a los problemas de gobernabilidadque sobrepasan fronteras nacionales. Cuestiones como la reforma del

    sistema monetario internacional, la regulacin de flujos financieros

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    internacionales, el control de la contaminacin ambiental y el calenta-miento del planeta, las migraciones masivas y el aumento de los refu-giados, entre muchas otras, estn en la agenda de problemas degobernabilidad que escapan al mbito de accin de los estados consi-derados individualmente, y hacen necesaria la cooperacin entre ellos.En ltima instancia, esto requiere de la voluntad de renunciar a la sobe-rana en muchos de los mbitos que tradicionalmente han estado bajoel control individual de cada Estado.

    En este contexto, las organizaciones internacionales han idotomando un papel cada vez ms importante. A fines de los aos ochenta,los temas de la gobernabilidad y del buen gobierno se convirtieron en

    una preocupacin central de las instituciones financieras internaciona-les, y en particular del Banco Mundial y del Banco Interamericano deDesarrollo; de las Naciones Unidas y de los organismos polticos re-gionales, como la Organizacin de Estados Americanos, la Organiza-cin de Estados Africanos y la Organizacin del Atlntico Norte; y delas organizaciones no gubernamentales, como Amnista Internacional.

    Las instituciones financieras internacionales han puesto nfa-

    sis en la eficacia y la eficiencia en el manejo econmico, argumentan-do que la transparencia y el ejercicio responsable de la funcin pblicason necesarios para el buen desempeo econmico. Los organismospolticos internacionales han destacado el respeto a los derechos hu-manos, la importancia de las instituciones democrticas y la necesidadde evitar conflictos armados. Por ltimo, las organizaciones no guber-namentales han privilegiado, adems, la preservacin del medio am-biente y los derechos de las minoras y los grupos indgenas.

    Sin embargo, esto no significa que los pases en desarrollocarezcan de opciones de estrategia y poltica, sobre todo en temasvinculados a los asuntos econmicos y financieros. Las condicionesque establecen el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, elBanco Interamericano, entre otras instituciones financieras internacio-nales, para el acceso a sus recursos, son puntos importantes de refe-rencia para el diseo y la puesta en prctica de polticas econmicas,pero no tienen el carcter rgido e inamovible que con frecuencia se les

    atribuye. Dentro de lmites que son ms flexibles de lo que parece,un gobierno con capacidad tcnica, con una buena estrategia de nego-

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    ciacin y con un amplio apoyo poltico tiene un margen de maniobramuy amplio para modificar las condiciones que establecen los organis-mos internacionales. Por otra parte, debido a la apertura econmica ya la globalizacin financiera, la disciplina de los mercados internacio-nales de capital impone lmites a los gobiernos en asuntos de polticacambiara, fiscal y monetaria.

    Asimismo, en temas como derechos humanos, derechos am-bientales y prcticas democrticas se estn estableciendo normas queobtienen cada vez mayor aceptacin y apoyo en el mbito internacio-nal. Por ejemplo, organismos como la Organizacin de Estados Ame-ricanos y las Naciones Unidas, as como una serie de entidades no

    gubernamentales, participan en la actualidad como observadores paragarantizar la limpieza de los procesos electorales en un nmero cre-ciente de pases en desarrollo. Sin embargo, esto no significa que es-tos pases hayan perdido su soberana y su autonoma para establecerlas normas y los procedimientos que rigen sus propias elecciones,siempre y cuando se adecuen a las prcticas internacionalmente acep-tadas por la mayora de los gobiernos. De igual manera, las organiza-ciones internacionales que velan por el respeto a los derechos huma-

    nos y al debido proceso en las acciones judiciales han adquirido unaamplia legitimidad y vigencia. Las pautas y procedimientos que esta-blecen estas organizaciones no afectan la soberana nacional, particu-larmente en la medida que los gobiernos deben ser los primeros eninsistir en su cumplimiento y en garantizar el respeto a los derechoshumanos y al debido proceso.

    GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

    Y BUEN GOBIERNO EN EL PERLos problemas que enfrenta todo proyecto de gobernabilidad

    democrtica en el Per tienen races viejas y profundas. La conquistaeuropea del Imperio Incaico constituy la fundacin del Per y fue unacontecimiento traumtico que estableci una brecha social persisten-te entre vencedores y vencidos. A lo largo de tres siglos de vida colo-nial prevaleci un orden social, econmico e institucional derivado deaquella ruptura original. Durante los casi 180 aos de vida republicanase pusieron de manifiesto las enormes dificultades que enfrenta el Per

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    para constituirse en una nacin integrada social, econmica, poltica yculturalmente.

    Cambio social acelerado

    En los ltimos 50 aos, el ritmo de los cambios empez aacelerarse: diversas crisis, cada una de las cuales se inici en momen-tos diferentes de la historia, convergieron en una crisis mltiple deproporciones casi cataclsmicas que se concret durante el decenio delos ochenta y el principio de los aos noventa, y que tuvo a la violenciaterrorista, a la hiperinflacin y al quiebre de las instituciones democr-

    ticas como sus manifestaciones ms perniciosas. Paralelamente, laexplosin demogrfica y las migraciones masivas de las zonas ruralesa las urbanas, as como la emergencia de movimientos de afirmacinregional en diversas partes del Per, removieron los cimientos del Es-tado, pues alteraron completamente las estructuras sociales que pre-valecieron durante siglos. Como resultado de estos procesos han sur-gido nuevos, actores que se han incorporado a la escena nacional, quedemandan su insercin en el mercado (empleo, ingreso, consumo), y

    que exigen participacin en los beneficios sociales, la educacin y la poltica. Otros resultados han sido el fuerte cuestionamiento de loshbitos y prcticas centralistas, y la toma de conciencia acerca de laimposibilidad de resolver los problemas de las diversas regiones queconstituyen el Per desde una perspectiva centrada en Lima.

    Todo esto configura lo que se puede denominar, muy esque-mticamente, como la nueva presencia del pobre en el Per. A1

    reclamar dnde vivir, los nuevos pobladores urbanos -emigrantes delcampo- han cambiado el rostro de las ciudades costeas, particular-mente el de Lima, en donde se concentra un tercio de la poblacin delpas. En cierta medida, su presencia democratiza las ciudades al am-pliar significativamente el nmero de ciudadanos que toman concien-cia de sus derechos econmicos, sociales y polticos.

    Un hito importante en este proceso de cambio acelerado en lasociedad peruana fueron las reformas llevadas a cabo desde fines delos aos sesenta por el gobierno de la Fuerza Armada que presidi el

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    general Juan Velasco. Las reformas agraria, de la empresa y educativaaceleraron el proceso de transformacin social que se vena desple-gando desde el decenio de los cincuenta con la crisis del Estado

    oligrquico, cuyo carcter excluyente concentrador de poder y deriqueza fue cuestionado por quienes ejercieron el poder poltico du-rante el gobierno militar.

    El acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra, elreconocimiento de derechos sociales fundamentales, la reivindicacindel idioma quechua y de la cultura andina, la aparicin de organizacio-nes populares urbanas -con el reemplazo de las denominaciones deinvasor y barriada por las de poblador y pueblo joven- , el desarrollo decomunidades autogestionarias (por ejemplo, Villa El Salvador), la par-ticipacin de los trabajadores en la gestin y propiedad de las empresasestatales y privadas fueron, entre otros, algunos de los efectos prcti-cos de dichas reformas.

    No obstante lo anterior, el carcter autoritario y la naturalezacastrense del rgimen poltico instaurado por el general Velasco impi-dieron la institucionalizacin autnoma de los resultados de estas re-

    formas, es decir, su plena aceptacin y apropiacin por la sociedad ensu conjunto, al mismo tiempo que obstaculizaron la ampliacin delejercicio de los derechos polticos de la ciudadana. El desmesuradocrecimiento del Estado, gestor fundamental de estos cambios, fue tam-bin un resultado de las acciones de gobierno durante este perodo, loque tuvo repercusiones negativas sobre las finanzas pblicas.

    En resumen, la sociedad peruana experiment transformacio-

    nes hondas, radicales y rpidas. Los esquemas heredados de la coloniay las concepciones vinculadas a la mentalidad criolla han sido severa-mente cuestionados, y los conceptos y paradigmas que tradicional-mente orientaron la interpretacin de la realidad nacional han perdidocredibilidad. Como resultado de estos cambios estructurales y con-ceptuales, la percepcin y la comprensin de la nueva situacin social por parte del ciudadano promedio es parcial, fragmentada ydistorsionada.

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    Democracia, crisis econmica y violencia

    El retorno a la democracia representativa en el decenio de los

    ochenta coincidi con la aparicin de Sendero Luminoso, cuyo primeracto violento fue el robo de las nforas, instrumentos y smbolos de unproceso electoral democrtico. A partir de entonces, la violencia coti-diana toc y estremeci prcticamente a todos los peruanos, y afectseveramente el sentido de seguridad personal y la estabilidad emocio-nal. Las redes de narcotrfico tambin se expandieron rpidamente,que trajeron consigo las secuelas de corrupcin, violencia y distorsineconmica.

    Los gobiernos democrticos de los aos ochenta, presididospor el arquitecto Fernando Belaunde y el doctor Alan Garca, tuvieronserios problemas para enfrentar los asuntos ms importantes de ladcada: la crisis econmica y la violencia poltica. A estos obstculosse sumaron las dificultades para plantear alternativas constructivas porparte de quienes, en distintos momentos, estuvieron en la oposicin.De este modo se pusieron de manifiesto tanto la inoperancia del go-bierno como las deficiencias de las fuerzas polticas opositoras.

    Las dificultades en el proceso de constitucin de los gobier-nos regionales, que si bien estaban consignados en la Constitucin de1979, recin se puso en prctica de manera apresurada durante 1989 -1990, as como el mal desempeo de muchos de estos gobiernos du-rante los dos aos siguientes, generaron una sensacin de frustracinen prcticamente todas las regiones del Per. Sin embargo, la descen-tralizacin es considerada por la gran mayora de peruanos como unacondicin indispensable para el desarrollo y la integracin nacional;ms an, desde el punto de vista de las diversas regiones del pas, elcentralismo es sinnimo de atraso, mala asignacin de recursos y de-ficiente gestin pblica. Sin descentralizacin. el Per no es viable, esingobernable, es la frase que resume la perspectiva de las diversasregiones del pas sobre este tema.

    Las deficiencias del Estado y la extendida corrupcin en laesfera del poder condujeron a la privatizacin de facto de algunos

    servicios esenciales, como la seguridad y la justicia. Todo ello contri- buy a la precariedad de la democracia y al desencanto de la

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    ciudadana con este rgimen poltico, si bien se mantuvo el apreciociudadano por las elecciones democrticas y la libertad de expresinque caracteriza a las democracias.

    Reformas econmicas, autoritarismoy crisis de gobernabilidad

    Contradiciendo los planteamientos de su campaa electoral, elingeniero Alberto Fujimori inici su gobierno en 1990 con reformaseconmicas radicales, sustentadas en una racionalidad que pone nfa-sis en el papel de las fuerzas impersonales del mercado. Este sistemarequiere de un alto grado de capacidad individual para enfrentar lasexigencias de una sociedad cada vez ms competitiva. Las polticaseconmicas puestas en prctica tuvieron xito en el control de lahiperinflacin heredada del gobierno anterior, si bien a costa de unaprofunda recesin y un aumento en los ndices de pobreza. A1 mismotiempo, el gobierno aplic una estrategia antisubversiva que logr re-ducir significativamente las acciones de los grupos terroristas y logrcapturar al lder de Sendero Luminoso.

    Sin embargo, el comportamiento autoritario y la inexperienciapoltica del ingeniero Fujimori lo llevaron a enfrentar sus dificultadescon la oposicin en el Parlamento mediante el autogolpe de Estado enabril de 1992. Esta interrupcin del orden constitucional representuna vuelta a la alternancia de gobiernos autoritarios y democrticos,que es la expresin ms clara de la serie de crisis de gobernabilidad yde buen gobierno que ha vivido el Per durante la mayor parte de suvida republicana. Pese a esto, los logros alcanzados tanto en la lucha

    antiterrorista, particularmente la captura de Abimael Guzmn, comoen el control de la hiperinflacin fueron percibidos por la ciudadanacomo una muestra de eficiencia gubernamental, lo que se tradujo enaltos niveles de aprobacin a la gestin del gobierno y al ingenieroFujimori. Los ndices de aprobacin del Presidente de la Repblicallegaron al 80% en abril de 1992 y se mantuvieron alrededor o porencima del 65% a lo largo de todo ese ao.

    En cambio, en aos posteriores, particularmente despus desu reeleccin en 1995, los ndices de popularidad del Presidente

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    han disminuido progresivamente debido al desgaste en el gobierno, lafalta de empleo, la corrupcin y la percepcin por parte de la ciudada-na de que se contina con un estilo autoritario que es innecesario ycontraproducente. Pese a esto, en los momentos que se percibe unamayor actividad y una fuerte presencia del Presidente en la vida nacio-nal -a causa de la liberacin de los rehenes del MRTA en la embajadadel Japn y del auxilio a los damnificados por el fenmeno del Nio- elnivel de aprobacin de la gestin presidencial se ha recuperadosignificativamente.

    En el contexto de estancamiento econmico y de pobreza ge-neralizada, las presiones de la racionalidad del mercado y la tradicin

    colectiva que caracteriza a la sociedad peruana, sobre todo en el mbi-to rural, dan origen a fuerzas contradictorias. Los peruanos se venempujados en diferentes direcciones a la vez: por un lado, hacia laaccin coordinada para mejorar las perspectivas de supervivencia y,por otro, hacia la accin individual que es percibida como la base delxito en el mercado. Si bien la tensin entre estas dos fuerzas ha dadolugar a expresiones de creatividad, tambin ha amplificado las sensa-ciones de inseguridad y ansiedad en la ciudadana.

    En resumen, el marco institucional de la sociedad peruana hademostrado ser incapaz de dar respuesta a los procesos acelerados decambio social que tuvieron lugar durante los ltimos cinco decenios.Durante este perodo colapsaron las formas mediante las cuales seejerce el poder y la autoridad en la conduccin de asuntos econmicosy sociales; es decir, el Per ha tenido que enfrentar diversas crisis degobernabilidad democrtica y de buen gobierno.

    Sin embargo, esto no indica que el autoritarismo es inevitable.La historia del Per y la situacin actual ponen en evidencia tendenciastanto hacia el comportamiento autoritario como hacia el comporta-miento democrtico en todos los mbitos de la sociedad; no es posibleplantear la existencia de una esencia autoritaria en la conducta polticade los peruanos. El que prevalezca y se consolide una u otra tendenciadepende, en gran medida, de la manera en que se ejerce el poder y laautoridad poltica desde el gobierno, as como de los valores y hbitos

    de convivencia que se desarrollen e inculquen en mbitos bsicos de

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    socializacin de los ciudadanos que son la familia y la escuela. Msan, las creativas -aunque frgiles- respuestas que han surgido paraenfrentar el abrumador conjunto de problemas econmicos sociales ypolticos indican que la capacidad y la iniciativa demostrada por lasorganizaciones populares y los empresarios informales podran ali-mentadas en un clima de amplias libertades democrticas proporcio-nar una salida a las crisis de mltiples dimensiones que ha vivido elPer durante los ltimos decenios del siglo 20.

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    DESINTEGRACIN SOCIALY CRISIS INSTITUCIONAL

    LA FRAGMENTACIN SOCIAL

    El inicio del decenio de los noventa estuvo marcado por unasensacin de inseguridad cotidiana, una de cuyas manifestaciones fuela dificultad para establecer relaciones duraderas y de confianza entrelas personas, as como para actuar en forma conjunta. Si bien la sen-

    sacin de inseguridad ha disminuido notablemente, la gran mayora delas personas sigue viviendo en el corto plazo, y para ella el futuro esmaana. Existen serios problemas para la participacin en diversasformas de accin colectiva y para que las personas se identifiquen conlos movimientos sociales y con las instituciones que esta accin po-dra, eventualmente, construir.

    El antiguo orden social parece haberse desintegrado sin que sehaya encontrado an algo que lo reemplace. El pas se encuentra pro-fundamente desarticulado. Los grandes procesos de migracin hanconfigurado escenarios donde se superponen actores y papeles diver-sos: pobres y ricos, pitucos y cholos, empresarios y trabajadores,limeos y provincianos, formales e informales. Una mezcolanza querefuta el antiguo dicho de cada cual en su sitio, porque los peruanosefectivamente han cambiado de lugar y alterado las relaciones y jerar-quas sociales en las ltimas dcadas.

    Las dificultades para actuar en conjunto tienen su raz enmltiples fracturas, de carcter tanto histrico como coyuntu-

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    ral. La ms persistente de estas fracturas es de carcter tnico-social.La posibilidad de reconocer un nosotros colectivo tiene en el Perconnotaciones raciales, a travs de las cuales se procesan diferentesconflictos relativos al origen social: estrato, clase, gnero, cultura yprocedencia regional. En la actualidad, pese a que quienes estuvieronalejados de los centros del poder oficial se encuentran en las principa-les ciudades del pas y en la capital de la Repblica y que los grandescambios impiden que los diversos grupos se mantengan como socie-dades aparte, todava no ha sido posible que los excluidos participendel poder poltico y puedan reformular lo que podra constituir unanueva identidad cultural peruana.

    Crisis econmica y violencia

    Un elemento desintegrados de primer orden que, por su per-sistencia, se ha vuelto estructural, es la crisis econmica que alcanzsu punto mximo con el descalabro inflacionario de 1989-1990. Lahiperinflacin fue un disolvente econmico y social, que gener an-gustia en la poblacin y la llev a aceptar polticas de ajuste altamenterecesivas que al acentuar el subempleo, el desempleo y la pobreza

    agudizaron el proceso de desintegracin social.

    Luego del agotamiento de los esquemas de crecimiento y acu-mulacin econmica basados en la exportacin de productos prima-rios, sustitucin de importaciones y endeudamiento externo, el pas noha podido establecer todava un nuevo modelo de acumulacin quegenere excedentes para satisfacer las necesidades de sus habitantes yque haga posible el ahorro, la inversin productiva, el pago de la deuda

    externa y el crecimiento. Las soluciones econmicas, tanto ortodoxascomo populistas, ensayadas por diversos gobiernos no lograron re-montar esta difcil situacin y ms bien la profundizaron.

    Las reformas de poltica econmica puestas en marcha du-rante los ltimos nueve aos no han permitido regenerar los vnculossociales disueltos por la crisis econmica y la hiperinflacin, y hanacentuado el proceso de fragmentacin de la vida social. La liberaliza-cin de los mercados, la apertura del comercio exterior, la reduccin

    del gasto pblico, la privatizacin de las empresas pblicas, entreotras medidas, han cambiado significativamente la estructura de la

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    sociedad peruana y han tenido como uno de sus efectos el aumento delas desigualdades en la distribucin del ingreso. A1 mismo tiempo, laspolticas y los discursos del gobierno han puesto nfasis en el indivi-dualismo y el comportamiento individual para resolver los problemaseconmicos, con todas las consecuencias culturales y afectivas queello implica. A esto hay que aadir que las mltiples crisis han creadouna gran inquietud e incertidumbre entre la poblacin que se sientedesamparada por el Estado.

    Otro factor que ha potenciado la desintegracin durante losochenta y principio de los noventa fue la violencia y su particular ca-rcter terrorista. sta ha tenido la peculiaridad de no provenir de un

    movimiento social, sino de ser iniciativa de pequeas organizacionesradicales que se desarrollaron y alcanzaron presencia nacional por mediodel terror y de la lucha armada. La prdica terrorista encontr un terre-no frtil en la pobreza y el abandono en que han vivido muchos perua-nos. La exclusin y la injusticia fueron tomadas como pretexto por losgrupos subversivos para plantear la destruccin del Estado. A1 rom-per lo que debe ser el monopolio estatal en el uso legtimo de la coer-cin y la violencia, el terrorismo mostr la debilidad del Estado perua-

    no, y el hecho de entregar zonas enteras del pas al control de lasFuerzas Armadas abri nuevas posibilidades a la represinindiscriminada.

    La violencia poltica, convertida en guerra interna, trastoc lavida de todos los peruanos. Cerca de 30,000 personas perdieron lavida y ms de 100,000 familias abandonaron sus lugares de origen,expulsadas por la violencia. Toda la estructura social del Per se vioafectada por la guerra interna. Se aceler el proceso de migracin a las

    ciudades, con lo que se form un contingente de desplazados en situa-cin muy precaria; grandes zonas del campo se encuentran abandona-das y pauperizadas; entre los sectores medios de la sociedad se instaluna enorme desconfianza, sobre todo con una democracia que pareciincapaz de hacerle frente a Sendero Luminoso y al Movimiento Revo-lucionario Tpac Amaru durante el decenio de los aos ochenta. Loslogros y xitos de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional en lalucha antisubversiva otorgaron a estas instituciones un papel muy es-

    pecial en el proceso de pacificacin del pas. Para que este procesopueda continuar es necesario buscar nuevas formas de vincular ambas

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    instituciones con la poblacin, para lo cual se ha de dejar de lado lasprcticas autoritarias cuya justificacin se hizo en base a la necesidadde derrotar a la subversin.

    Qu se debe hacer con este pasado reciente de violencia,terror y represin? La pregunta incide en un asunto crucial para elfuturo del Per, y la respuesta entraa consideraciones de tipo tico,psicolgico y poltico. La violencia, la amenaza y el uso de la fuerzageneran miedo y corroen la fibra moral de la sociedad. La solucinautoritaria a que ha dado pie no ha garantizado en modo alguno que nose repitan los vicios y errores del pasado. El paso de la pacificacin ala reconciliacin requiere del conocimiento de la verdad, del reconoci-

    miento de los horrores y excesos cometidos al reprimir la subversin.Conocer la verdad es necesario para la salud moral, psicolgica y po-ltica del pas. Pero no es fcil lograr esto. Existe una tensin entre losdiversos valores en juego, tensin que se ha pretendido resolver susti-tuyendo la justicia y el perdn por la impunidad.

    Por otra parte, la produccin, el trfico y el consumo de dro-gas ilcitas -en especial la cocana- han llegado a constituirse en una

    seria cuestin de Estado. El narcotrfico y la guerra contra la drogaestn enfrentando tanto al Estado como a la sociedad civil con unaserie de tareas urgentes, difciles y complejas. El poder corruptor delnarcotrfico, la violencia ligada a ella, la cocalizacin de regiones ente-ras y su extendido consumo en los sectores juveniles de todos losestratos sociales son algunas de las mltiples expresiones del graveproblema que enfrenta el pas en este campo.

    La conjuncin de la crisis econmica, la violencia y elnarcotrfico a fines de los ochenta y principios de los noventa desa-rrollaron en la sociedad un miedo generalizado, asociado en las clasesbajas con la falta de trabajo o con el miedo a ser confundido con unterrorista y, en las altas, con la crisis econmica, con el temor a servctima de un atentado terrorista o con el miedo a ser asaltado pordelincuentes comuneso drogadictos. En los ltimos aos los miedosestn vinculados ms a lo econmico: prdida de trabajo o quiebraempresarial y a los problemas de seguridad ciudadana: desconfianza ala polica y delincuencia. Los temores generaron suspicacia e insegu-

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    ridad, hicieron desconfiar de la poltica y de los polticos, y llevaron ala poblacin a sentir una necesidad imperiosa de orden a cualquierprecio. Esta necesidad de orden explicara la importancia que el con-trol de la inflacin y los triunfos sobre el terrorismo han tenido para elprestigio del actual gobierno.

    En resumen, los problemas de integracin social, econmica,poltica y cultural del Per se han visto exacerbados por los aos deguerra interna, la crisis econmica, el quiebre de las instituciones de-mocrticas, el narcotrfico y la corrupcin. Cualquier proyecto deestabilidad democrtica tiene que tomar en cuenta el vnculo funda-mental entre paz social y democracia, buscando la transicin de la

    pacificacin hacia la reconciliacin nacional.

    Fragmentacin, individualidad e informalidad

    Los efectos de la violencia y de la persistente crisis econmi-ca condujeron a que la vida social se desarrollara en forma de archipi-lago. En un pas desarticulado, esto acentu las divisiones entre laszonas que se podan visitar y las zonas de emergencia, las regiones del

    interior del pas y Lima Metropolitana, el campo y la ciudad, los pue-blos jvenes y las reas residenciales. En un contexto como ste losespacios comunes se reducen y hasta desaparecen. La fragmentacinque afecta la vida social conduce a que los temores generalizados sedisfracen bajo la forma de achoramiento en los sectores populares yde renovada prepotencia en los de altos ingresos. Prepotencia yachoramiento pasan a ser tcnicas de sobrevivencia en la actual crisisperuana, as como formas de relacin defensiva entre unos y otros,

    pero, sobre todo, una reaccin frente a la incertidumbre en un Perdonde elfuturo es maana.

    Las consecuencias de la desintegracin de la vida social pro-ducto de la violencia, la hiperinflacin, la pobreza y el desempleo, acen-tuadas por los efectos de las reformas en poltica econmica, hanhecho que las personas vivan los procesos de individuacin ms comoaislamiento del resto que como resultado de una afirmacin de la pro-pia autonoma dentro del conjunto social. Esta actitud es particular-mente significativa entre la juventud. En Lima Metropolitana la mayo-

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    ra de los jvenes opina que les va mejor en la vida a las personas queluchan solas para salir adelante. En el interior del pas una poblacinan ms alta de jvenes afirma no pertenecer a ninguna organizacin oagrupacin social, incluidos los grupos deportivos o artsticos. En ca-sos extremos, sobre todo entre los jvenes en Lima Metropolitana,esta forma de vivir la individualidad lleva, eventualmente, a tomar unaactitud de slvese quien pueda, sin preocuparse por el impacto quesus acciones tengan sobre los otros.se es tu problema, parece ser laactitud que prevalece entre muchos jvenes.

    En tiempos de crisis, en los que es necesario actuar casi ex-clusivamente por cuenta propia para el beneficio personal y el de las

    personas ms allegadas a uno, los lazos comunales y de solidaridadtienden a disgregarse. La alternativa que ofrece el mundo de la infor-malidad en muchos casos slo mantiene en el lmite de la sobrevivenciaa quienes ingresen a l. Se trata, en su mayora, de productores ycomerciantes pobres que venden a los pobres de la ciudad y del cam-po. El espectacular crecimiento de la informalidad y de los sectores depequea y microempresa urbana en los ltimos aos da muestra deuna excepcional vitalidad y creatividad en los sectores sociales ms

    golpeados por la crisis econmica. En este sentido, y dada su impor-tancia en la economa nacional, hay quienes prefieren hablar desectoreconmico popularen lugar de informalidad debido a la frecuente ynegativa asociacin que se ha hecho entre informalidad e ilegalidad.

    Por lo menos un tercio de la poblacin ocupada ms de dosmillones de personas pertenece a la categora de trabajadores inde-pendientes que generan su propio empleo. Si bien es muy difcil esta-

    blecer una clara delimitacin entre empleos autogenerados ymicroempresas, la capacidad de generar empleo e ingresos en estesector de la poblacin indicara un dinamismo que, pese a las dificulta-des que enfrenta, pretende ir ms all de una mera estrategia desobrevivencia. En la actualidad la pequea y la microempresa generanalrededor de las tres cuartas partes de todos los puestos de trabajo enel pas, si bien los niveles de productividad y la calidad de estas formasde empleo son muy bajos. A excepcin de la venta ambulatoria, cons-tituida por trabajadores independientes en sentido estricto, el nmerode asalariados informales es mucho mayor que el nmero de peque-

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    os y microempresarios, pero su ingreso es mucho menor. Para que lapequea y microempresa puedan superar el papel de amortiguador dela crisis que estn jugando en la actualidad y dejar de ser frecuente-mente un mecanismo de autoexplotacin, es necesario mejorar la cali-dad del empleo y de los ingresos mediante la incorporacin del cambiotecnolgico, el aumento de la productividad y la mejora de las condi-ciones de trabajo, tarea en la que las instituciones financieras y el Esta-do pueden prestar un apoyo significativo.

    Aun cuando puedan todava ser consideradas excepcionales,las historias de xito en la produccin y en el comercio en pequeaescala han permitido a una minora realizar la acumulacin necesaria

    para incorporarse a la economa moderna. En el plano de la integracinsocial, esto implica la posibilidad de ejercer funciones de liderazgo,tanto en las organizaciones de sobrevivencia como en las asociacionesde pequeos productores y comerciantes, muchos de ellos informa-les. Si bien la crisis econmica ha golpeado fuertemente al sector de lapequea y microempresa, la creatividad y capacidad de cooperacinque han demostrado estas empresas en varias regiones del pas (indus-tria del cuero en Trujillo, confecciones en la zona de Gamarra en Lima,

    industria metalmecnica en el cono norte e industria de la madera en elcono sur de Lima Metropolitana, artesanas en Piura y Ayacucho, tex-tiles en Huancayo) permiten percibir su potencial dinamizador de laeconoma nacional. La insercin en la economa de mercado va lasactividades productivas y el comercio en pequea escala puede llegar asuperar la condicin de mera estrategia de sobrevivencia y podra con-vertirse en el camino de la esperanza para algunos sectores de la so-ciedad peruana.

    No obstante, el individuo que acta por cuenta propia en elmundo de la informalidad no suele manifestarse de manera colectivacomo integrante de una organizacin. Una excepcin es la labor quehan venido desempeando algunas organizaciones no gubernamenta-les de apoyo a la microempresa, como el Consorcio de Apoyo a laPequea y Mediana Empresa (Copeme), el Instituto de Desarrollo delSector Informal (Idesi) y los gremios de pequeos empresarios, comola Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios (Apemipe) y la

    Confederacin Nacional de Instituciones Representantes de la Micro yPequea Empresa, Rural y Urbana (Conper). Su existencia hace

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    posible plantear iniciativas conjuntas en funcin de intereses comunes.Las posibilidades de accin colectiva se convierten as en condicionespara el desarrollo de movimientos sociales, lo que a su vez hace posi-ble la reconstruccin y la institucionalizacin del tejido social deterio-rado por la multiplicidad de crisis que han afectado al Per durante losltimos aos.

    Sin embargo, en un contexto de incipiente organizacin y delucha por la sobrevivencia, las tendencias hacia la disgregacin y a lafragmentacin social son an evidentes. Estas tendencias generan com-portamientos ajenos a las normas mnimas de la convivencia social(por ejemplo, el dramtico caso del transporte urbano en combis)

    que convierten los espacios comunes en mbitos en los que todo valey en donde prima la ley de la selva. Los agentes individuales encuen-tran difcil configurarse e identificarse como parte de un mbito deactores sociales con un comportamiento definido y estable; por lo tan-to, tienen actuaciones polticas que van desde la oposicin espontneahasta la adhesin casi incondicional a un lder carismtico. En estascondiciones, fcilmente pueden formar parte del sustento social de un proyecto autoritario o, cuando menos, no sentir la necesidad de un

    rgimen democrtico estable.

    De esta forma es posible apreciar la emergencia de nuevasformas y procesos de integracin social basados en relaciones de ne-cesidad y solidaridad, tanto en trminos de asociacin para entrar almercado por parte de pequeos y medianos productores y comercian-tes como para enfrentar las dificultades ms inmediatas de sobrevivencia:la alimentacin y la seguridad personal, entre otras. En un contexto de

    crisis econmica persistente, estas nuevas formas de integracin hanencontrado y an encuentran, a pesar de su dinamismo, serios obst-culos para conformar una base slida que les permita ampliarse,institucionalizarse y reproducirse en el conjunto de la sociedad. Larecomposicin del tejido social, base de todo proyecto de gobernabilidaddemocrtica y condicin necesaria para el buen gobierno, depender,entre otras cosas, de estos nuevos y an embrionarios procesos deintegracin social en marcha.

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    LA CRISIS INSTITUCIONAL

    Las dificultades para la integracin social de individuos y gru- pos afectan seriamente a las instituciones, definidas como aquellasentidades constituidas por una organizacin estable, patrones regula-res de interaccin entre sus componentes y miembros, y que operande acuerdo a normas preestablecidas. La mayora de las institucionesno ha podido funcionar plenamente como tales, debido principalmenteal deterioro organizativo, al bloqueo de los procesos de interaccinsocial y al cuestionamiento de las normas establecidas, lo que ha con-ducido a una crisis institucional sin precedentes en el ltimo siglo.

    Capacidad institucional y demandas sociales

    Esta crisis es tambin producto del desfase entre la capaci-dad de las instituciones para organizar y responder a las deman-das sociales, econmicas y polticas de la poblacin, y la multipli-cacin de estas demandas que tuvo lugar en los ltimos deceniosdebido al rpido crecimiento de la poblacin y a la menor disposi-cin de las personas para seguir tolerando injusticias. La explo-

    sin de demandas sociales desbord la capacidad de las organizacio-nes gubernamentales, las instituciones legislativas, el sistema jurdico,los partidos polticos, las empresas privadas, los sindicatos y muchasotras entidades que procesan y responden a dichas demandas.

    Los vacos creados por la crisis institucional exigieron solu-ciones a los problemas, y generaron rechazo a las viejas institucionesque se volvieron ineficaces. En particular, se ha llegado a desconfiar

    de la capacidad y la eficacia del Estado para solucionar los problemasbsicos de la sociedad, ms all de la pacificacin y la hiperinflacin.Sin embargo, amplios sectores de la poblacin estn en desacuerdocon el retiro del Estado de reas que se consideran prioritarias, comola provisin de servicios sociales bsicos, sealando, por ejemplo, queen un pas pobre como el Per el Estado no puede ser un mirn, aun-que se aceptan los lmites a la intervencin estatal diciendo que elEstado no puede ser tampoco un metete . Esta visin es compartida portodos los sectores de la sociedad. En las entrevistas realizadas a jve-nes de los sectores ms pobres encontramos que existe una

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    concepcin de desarrollo ligada a una poltica social del Estado, enespecial en las reas de nutricin infantil, educacin y salud.

    En Lima Metropolitana alrededor de la mitad de personas con-sidera que la principal obligacin del Estado es apoyar la educacin,seguida porapoyar a las familias ms pobres. Esta ltima afirmacinse repite en el interior del pas, donde se enfatiza tambin en la tarea deapoyar a la educacin. Adems, un porcentaje muy significativo delos habitantes del Per que viven fuera de Lima Metropolitana conside-ra que es obligacin del Estado orientar y promover el desarrollo eco-nmico del pas. Para ellos el Per es un pas tan pobre que todo esprioritario; el Estado no puede desentenderse de sus obligaciones en

    reas como la salud, la alimentacin o la educacin, y la promocindel desarrollo en las provincias.

    En el mbito nacional existe un claro rechazo al retiro del Es-tado de mbitos como la provisin de energa o la construccin deredes viales, que frecuentemente no resultan rentables para la empresaprivada y que son condiciones indispensables para el desarrollo y lamodernizacin del Per. Sin esas condiciones bsicas es imposible

    lograr un mercado en condiciones competitivas en las regiones. Lasagencias estatales son consideradas insustituibles para promover eldesarrollo a nivel nacional. Ms an, el Estado no est donde deberaestar, es decir, en las zonas ms pobres del Per, y para que esto suce-da es necesario repotenciar el aparato del Estado desde el punto devista tcnico y administrativo. La demanda por una mayor presenciadel Estado en el interior del pas se expresa tambin como la necesidadde que existan planes de desarrollo, ya que lo contrario de la planifi-

    cacin es la improvisacin. A su vez, esto hace necesario recuperar lacapacidad de planificacin estratgica del gobierno central y de losgobiernos locales para establecer prioridades de inversin y prepararprogramas de desarrollo de mediano y largo plazo.

    El hecho de que la legalidad formal no funcione, lo haga par-cialmente o est destruida es otra manifestacin de la crisis institucional.La ineficacia de los marcos legales hace que los ciudadanos no creanen ellos y busquen otros canales para institucionalizar sus interacciones.Estos canales son an muy dbiles como formas estables de organiza-

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    cin, y su legitimidad social es todava incipiente (por ejemplo, la pre-caria legitimidad que adquirieron las rondas campesinas en sus reasde accin, o el lento avance de los mecanismos de arbitraje para resol-ver conflictos entre las empresas privadas).

    Existe un particular rechazo a las instituciones polticas, enespecial a las vinculadas con la produccin de las leyes y la administra-cin de la justicia: el Parlamento, el Poder Judicial y la Polica Nacio-nal. Este rechazo alcanza, de modo muy especfico, a los partidospolticos caracterizados como tradicionales. Los partidos polticostienen el ltimo lugar entre las instituciones en las que la poblacinconfa; los precede el Poder Judicial.

    Una de las principales causas de este repudio es la corrupcin,que la poblacin seala como una de las caractersticas centrales delejercicio del poder poltico en el Per. Esto no significa, sin embargo,que se rechace toda autoridad o toda normatividad: el Poder Ejecutivoy en particular el Presidente de la Repblica gozan de prestigio y seasocian con el orden y la responsabilidad; si las cosas van bien o malse debe a la conducta del seor gobierno, quien se supone tiene la

    capacidad de decisin sobre prcticamente todo. En muchos casos, elrechazo a las instituciones polticas est vinculado, ms bien, a unademanda por institucionalizar el pas a travs de un sistema democr-tico eficiente y participativo.

    En las instituciones de carcter social se observa una suer-te muy dispar. La Iglesia catlica se mantiene como referente moral degran importancia y es la institucin que ms confianza merece en todo

    el pas. Esto se debe principalmente a que en forma oportuna supodistanciarse del orden establecido para el ejercicio excluyente del po-der poltico, as como tambin por su vnculo permanente con lossectores ms pobres (por ejemplo, la Arquidicesis de Cusco tiene1,800 comedores parroquiales).

    Las organizaciones populares que tuvieron fuerza en algnmomento -por ejemplo, los sindicatos en los aos setenta- han encon-trado dificultades para conservar su vigencia, para redefinir objetivosy para mantener sus bases de apoyo social; su influencia poltica

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    se manifiesta ms bien como fenmeno eventual ligado a las coyuntu-ras. No obstante, las organizaciones vecinales, particularmente aque-llas ligadas a la sobrevivencia, como los comedores populares y elPrograma del Vaso de Leche, obtienen un significativo grado de con-fianza entre la poblacin y en particular en Lima Metropolitana; slo laIglesia catlica tiene mayor prestigio y credibilidad.

    Ciudadana e institucionalidad

    La institucionalidad formal colaps, en gran medida, porqueno estuvo constituida de tal manera que pudiera satisfacer las deman-das y aspiraciones de los peruanos. ste no es un problema exclusivo

    de nmeros y dimensiones: las instituciones formales no han podidoresponder a los reclamos de todos los nuevos ciudadanos, no sloporque son muchos y exigen sus derechos con mayor fuerza, sinotambin porque su procedencia tnica y social es diferente a la de losgrupos dominantes. Quienes han venido ejerciendo el poder poltico yeconmico no han reconocido an la necesidad de compartir un con-junto de derechos y deberes en el seno de la misma comunidad polti-ca.

    De esta forma, la mayora de los peruanos no puede ejercerplenamente su ciudadana. Hay poderosas razones histricas para ello,pues los regmenes polticos se formaron durante toda la poca de laRepblica excluyendo a amplios sectores de la poblacin. No se cum-ple entonces con la condicin bsica de la realizacin del ciudadano,que es su aceptacin como miembro pleno de la comunidad, sujeto dederechos y deberes. Yo tengo derecho a tener tu derecho es un reclamogeneralizado. La exclusin de vastos sectores de la poblacin en elinterior del pas genera fuertes reacciones en sus dirigentes: es ciertoque en el campo hay muchos analfabetos, pero ms analfabetos hansido los gobernantes que no han sabido entender la realidad de nues-tro pas. Esta exclusin hace que se frustre y sesgue el proceso dedesarrollo de la ciudadana: existen ciudadanos para reclamar sus de-rechos, pero no para cumplir con sus deberes; ms an, los ciudada-nos no sabe bien qu derechos pueden reclamar y qu deberes tienenque cumplir.

    Al no poder ejercer plenamente la ciudadana, se pierde tam- bin la vocacin de servicio pblico, y la poltica se expresa ms

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    como confrontacin que como dilogo, y se llega a confundir, en unextremo, con la pertenencia a un culto religioso y, en el otro, con unmedio para promover intereses particulares o de grupo. En el interior,tanto como en la capital, es necesario superar el hecho de que la vidapoltica del pas ha estado hiperideologizada. De all que se otorguecada vez ms importancia a la participacin ciudadana en los gobier-nos locales, en particular en las municipalidades. Slo desde el nivellocal se podr plantear el problema de la gobernabilidad democrti-ca, porque all los consensos son reales. Para esto es necesario desa-rrollar las instancias de poder local, particularmente en las provincias,lo que permitira que la descentralizacin y la desconcentracin delpoder sean realmente efectivas: el proceso ser, sin duda, ms lento,

    pero ser tambin ms seguro.

    En medio de este difcil proceso de construccin de una ciu-dadana est surgiendo una nueva y precaria institucionalidad debi-do a la carencia de entidades capaces de cumplir con sus objetivos yfunciones, y tambin a la aparicin de problemas nuevos y urgentespor resolver, en las diversas regiones del Per como en Lima Metropo-litana. Un ejemplo significativo son los programas para enfrentar el

    grave problema del retorno de los desplazados por la violencia polticaa sus zonas de origen, muchas de ellas an en estado de emergencia.La incipiente institucionalidad asociada a estos programas no com-parte necesariamente una base legal comn con el conjunto de institu-ciones formales en las zonas de emergencia (Poder Judicial, los go-biernos locales o el Comando Poltico Militar), lo cual acenta su ca-rcter precario.

    A pesar de su precariedad, estas nuevas formas institucionalesestn permitiendo a un importante sector de peruanos cubrir sus nece-sidades bsicas. Esto es muy importante en un momento en el cual seha reducido la funcin social del Estado, y cuando la realidad y losbeneficios del mercado no llegan a alcanzar a los sectores ms pobresde la poblacin, ni a las regiones ms deprimidas del pas.

    Sin embargo, se argumenta a veces que lo ganado en eficaciapara enfrentar algunos problemas por estas vas alternativas se pierde

    como esfuerzo para dotar al conjunto de la sociedad de unainstitucionalidad permanente y compartida. Las formas nuevas, si se

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    plantean exclusivamente en competencia con las tradicionales, no con-tribuyen a reformar y revitalizar a estas ltimas, ni tampoco logranconvertirse ellas mismas en nuevas, legtimas y verdaderas institucio-nes.

    En estas condiciones, hay quienes sealan la necesidad de re-formar las instituciones tradicionales, pero no se deciden a tomar encuenta el vigor de las novedosas formas de organizacin social, y tien-den a identificar lo nuevo nicamente con desorden y decadencia. Otroscreen que lo nuevo es, en realidad, lo nico que est permitiendo elfuncionamiento actual de la sociedad y sobre cuya base se deberapensar el desarrollo de la misma. Nadie, eso s, apuesta al inmovilismo.

    Lo cierto es que lo nuevo todava no ha cuajado comoinstitucionalidad y que su futuro no puede entenderse desligado de lasinstituciones formales y tradicionales. Estas ltimas estn desprestigiadas(desprestigio estimulado incluso por quienes ejercen el poder poltico)y parecen todava incapaces de emprender el camino de la autorreforma,lo que les permitira conectarse creativamente con esta nueva y preca-ria institucionalidad que surge en forma un tanto desordenada desde

    la sociedad misma.

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    DEMOCRATIZACIN.MODERNIZACINY LEGITIMACIN

    Para avanzar en direccin a la gobernabilidad democrtica y el buen gobierno, es necesario prestar atencin a tres procesos funda-mentales que estn estrechamente ligados entre s: el primero se dirigehacia la igualacin de las relaciones sociales, el segundo apunta haciael desarrollo de las actividades productivas y la expansin de los mer-

    cados y el tercero conduce a que la sociedad forje instituciones quepueda reconocer y aceptar como suyas. El primer proceso est estre-chamente vinculado al mbito de la sociedad civil, el segundo al de laeconoma y el mercado y el tercero al del Estado. Cada uno de ellosafecta la marcha de los otros dos y se expresa en ellos, lo que crea unconjunto de procesos sociales fuertemente entrelazados que afectanlas posibilidades de desenvolvimiento y la plena realizacin de lagobernabilidad democrtica.

    La gobernabilidad democrtica y el buen gobierno dependernde que el primero de estos procesos marche hacia la democratizacinsocial, el segundo hacia la modernizacin productiva y el tercero haciala legitimacin institucional.

    DEMOCRATIZACIN Y SOCIEDAD CIVIL

    Desde el punto de vista jurdico, la democracia es la forma degobierno en la que los gobernantes son elegidos peridicamente por

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    los gobernados y en la cual todos son iguales ante la ley. Sin embargo,este marco jurdico no agota ni garantiza la democracia, pues sta noes slo un rgimen poltico formal con un conjunto de reglas de juegodefinidas para acceder al poder poltico, sino tambin un modo de vidade la sociedad en su conjunto. Desde esta perspectiva, el Per estlejos de tener todas las caractersticas de un pas que se gobierna endemocracia.

    Para que una sociedad realice la posibilidad de gobernarse ple-namente en democracia es necesario que los actores sociales partici-pen en las tareas de gobierno a todo nivel y se sientan integrados aellas; que se respeten los derechos fundamentales individuales y colec-

    tivos, y que existan instancias formales para reclamarlos y hacerlosvaler; que los gobernantes tengan conciencia de las necesidades esen-ciales de la poblacin y busquen satisfacerlas respetando el marcoinstitucional de la democracia, y que se reconozcan las identidades entoda su pluralidad, en un amplio marco de orientaciones culturalescomunes: la democracia somos todos. Para hacer viable un rgimendemocrtico, es tambin necesario que sus dirigentes sean reconoci-dos como representativos y legtimos.

    Los aspectos centrales del proceso de democratizacin socialse refieren a las medidas para reducir las desigualdades extremas, quepor su carcter excluyente son incompatibles con la democracia; alrespeto a los derechos humanos y la provisin de servicios sociales; alas relaciones entre democratizacin, igualacin y mercado; y al desa-rrollo de la sociedad civil, que constituye el tejido de interaccionessociales en base al cual se construyen las instituciones democrticas.Cada uno de estos aspectos ser examinado brevemente a continua-cin.

    Desigualdad y democratizacin

    La democracia requiere de procesos que hagan posible unarelacin horizontal entre ciudadanos con las mismas oportunidades ylos mismos derechos y, adems, garanticen la integracin y la partici-pacin de sectores de la poblacin histricamente marginados en la

    vida cvica, social, econmica y poltica del pas. Reducir las desigual-dades extremas es un requisito decisivo para la democracia. Sin em-

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    bargo la desigualdad en el Per tiene carcter extremo y est lejos dealcanzar el nivel razonable que se asocia con las democracias mo-dernas, el cual estimula la superacin de las personas manteniendo, almismo tiempo, la cohesin social. Desde esta perspectiva, la demo-cratizacin es el proceso por el cual se eliminan las desigualda-des extremas.

    La reduccin de desigualdades asociada a la integracin delpoblador andino a la sociedad predominantemente urbana ha sido unode los hitos principales en el proceso de democratizacin. Paradjica-mente, esta integracin se aceler durante el gobierno de la FuerzaArmada que presidi el general Juan Velasco, durante el cual tuvo lugar

    lo que puede considerarse el mayor proceso de democratizacin sindemocracia que se haya dado en el pas.

    Lo que muchos perciben como la ingobernabilidad del Peractuales el resultado de la tensin entre dos fuerzas opuestas descri-tas anteriormente: por un lado, la limitada capacidad institucional paraatender las demandas de todos los nuevos actores y, por otro, unademocratizacin socialdesde abajo que ensancha y multiplica estas

    demandas. Para asegurar la gobernabilidad democrtica y el buen go-bierno, el Estado debera ser capaz de procesar esta tensin, lo cualimplica disponer de recursos financieros, organizativos y legales quele permitan administrar los niveles razonables de desigualdad que soninherentes a toda democracia. Esto no sucede en el Per y, ms an, elproceso de reduccin de desigualdades se enfrenta directamente conlos obstculos que le presentan el racismo, la pobreza, la discrimina-cin de gnero y la centralizacin, todos ellos amplificados por lasdesiguales oportunidades de acceso a la educacin y a otros serviciossociales.

    Racismo. El racismo implica, fundamentalmente, el no reconoci-miento del otro como igual y la existencia de conductas de discrimi-nacin basadas en diferencias tnicas y sociales. El racismo est estre-chamente vinculado con una baja autoestima en los grupos margina-dos, y obstaculiza su desarrollo individual y colectivo. Mientras no seresuelva el problema de la igualdad en este sentido, difcilmente se

    podr abordar el de la diferencia o valorar positivamente la histricaheterogeneidad tnica, racial y cultural que caracteriza al Per.

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    Sin embargo, el racismo ofrece en el Per actual un rostroambiguo y controvertido, pues es muy difcil que se reconozca expl-citamente como problema; los estereotipos raciales suelen ocultarse yaparecen asociados a condiciones socioeconmicas, donde la cues-tin no es pertenecer a tal o cual grupo tnico, sinoser pobre, vivir enMiraflores o ser provinciano. La inmensa mayora de la poblacin enel mbito nacional reconoce que en el Per las personas no son trata-das como iguales. No obstante, muy pocos atr