DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA - USAL
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1 TRABAJO FIN DE GRADO GRADO EN DERECHO Departamento de Derecho Público General Área de conocimiento: Derecho Constitucional Curso 2019/2020 0 DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA ESTRELA RIEIRO SALGADO TUTORA: MARÍA JOSÉ CORCHETE MARTÍN JUNIO 2020
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TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN DERECHO
Departamento de Derecho Público General
Área de conocimiento: Derecho Constitucional
Curso 2019/2020
0
DEMOCRACIA Y
RESPONSABILIDAD POLÍTICA
ESTRELA RIEIRO SALGADO
TUTORA: MARÍA JOSÉ CORCHETE MARTÍN
JUNIO 2020
2
TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN DERECHO
Departamento de Derecho público general
Área de Derecho Constitucional
DEMOCRACIA Y
RESPONSABILIDAD POLÍTICA
DEMOCRACY AND POLITICAL
RESPONSIBILITY
Nombre del/la estudiante: Estrela Rieiro Salgado e-mail del/a estudiante: [email protected]
Tutor/a: Prof. María José Corchete Martín.
3
RESUMEN
Actualmente el sistema democrático español sufre un importante problema de
desafección de los ciudadanos con sus representantes políticos, debido a una gestión
pública contraria a los intereses de estos.
Es por ello, que para la mejora de los sistemas democráticos sea necesario un
derecho que propicie las medidas adecuadas para retomar la confianza del pueblo
español en las personas titulares del poder en la vida pública.
Así pues, sería necesaria la construcción de un mecanismo que logre imponer
responsabilidades por las actuaciones contrarias a los intereses de los ciudadanos que
cometan estos en el ejercicio de sus cargos.
En conclusión, nos adentraremos en el estudio detallado de estas formas de control,
así como la importancia del diseño de un sistema de garantía de cumplimiento de las
obligaciones de los políticos.
PALABRAS CLAVE: Representantes políticos, ética pública y responsabilidad de los
gobernantes.
ABSTRACT
The Spanish democratic system is currently suffering from a major problem of
disaffection of citizens with their political representatives, due to public management
contraty to the interest of these.
It would therefore be necessary to build a mechanism that manages to impose
responsability for opposing actions contrary to the interest of the citizens who commit
these in exercise of their posts.
In conclusion, we will delve into the detailed study of these forms of control, as well
as the importance of design of a system to ensure compliance with politicians
obligations.
KEYWORDS: political representative, public ethic, responsibility of the rulers.
4
ÍNDICE DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………...1
1. RESPONSABILIDAD E INSTRUMENTOS GARANTIZADORES……..10
2. EL PROBLEMA DE LA CORRUPCIÓN Y LA DESAFECCIÓN
POLÍTICA…………………………………………………………………….19
3. CLAVES PARA UNA DEMOCRACIA DE CALIDAD……………………29
3.1 EL PROCESO DE RENDICIÓN DE CUENTAS………………....31
3.2 CONTROL POLÍTICO COMO LÍMITE…………………………..33
3.3 SANCIONES: MOCIÓN DE CENSURA Y CUESTIÓN DE
CONFIANZA………………………………………………………35
4. RESPONSABILIDAD JUDICIAL SUBSIDIARIA.(BREVE
EXPLICACIÓN)……………………………………………………………...40
CONCLUSIONES…………………………………………………………………….45
ANEXOS……………………………………………………………………………….47
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………...49
5
6
INTRODUCCION
No es fácil adentrarse en la explicación de un tema de tal índole como el que
explicaremos a continuación, pues cuenta con tal carga de información, reflexión y
critica a la hora de desenvolverlo, que empezaremos por una breve contextualización
del sistema democrático actual español, para ir desgranando la cuestión.
España se constituye en una monarquía parlamentaria (artículo 1.3 CE), siendo
el primero de los sustantivos de carácter simbólico. Debemos centrar pues nuestros
esfuerzos en comprender la manera en la que se articulan los poderes.
El término democracia alude a los términos latinos “demos” que significa pueblo
y “cracia” que significa poder; así lo define el Diccionario de la Lengua de la Real
Academia Española. Se trata de una “forma de gobierno en la que el poder político es
ejercido por los ciudadanos”, es decir, el poder como participación ciudadana.
Los ciudadanos acuden a las urnas para depositar su confianza en los
representantes. Es el pueblo en última instancia quien tiene el poder de decisión
como pieza clave para permitir una depuración de la responsabilidad de los cargos
políticos, ya que los ciudadanos deben decidir quién permanece en el poder y quién
debe abandonarlo, en tanto como dijo Abraham Lincoln, “la democracia es el poder
del pueblo, por el pueblo, para el pueblo”.
De ahí que resulte necesaria la exigencia de responsabilidades a quienes son
titulares del poder político, por designación o representación, ya que una vez
desaparece la confianza entre quien nombra y quien es nombrado, desaparece el
motivo por el cual fue designado y, por tanto, debe abandonar el cargo.
Este sistema de confianza hace posible que el Gobierno, como poder que
administra el Estado y ejerce su autoridad, deba rendir cuentas de su gestión, ya que
es el garante del desarrollo colectivo del país y como consecuencia, debe respetar los
valores esenciales para un buen Gobierno, esto es, ser transparente, responsable y
honesto.
Uno de los problemas más relevantes a los que se enfrenta la democracia en
general y el sistema democrático español en particular, es la desafección de los
ciudadanos hacia la clase política en la que depositan su confianza a través de los
7
procesos electorales. Esta desafección se ha visto en diversas ocasiones “reforzada”
ante la inactividad política para la solución de los problemas más graves a los que se
enfrenta la sociedad, como se ha venido demostrando en los últimos años en el
contexto de crisis económica y social.
La Constitución española de 1978 es un pilar fundamental en la limitación del
poder de los representantes. En ella se garantiza “la responsabilidad y la interdicción de
la arbitrariedad de los poderes públicos” (artículo 9.3 CE) en el marco del
constitucionalismo, concebido como aquella doctrina capaz de instaurar la limitación
del poder a través de la Constitución.
Sin embargo, solo es posible concebir la Constitución en el marco de una
democracia, “donde se promueven los valores fundamentales de la libertad y dignidad,
puesto que su función primordial es precisamente proteger y garantizar dichos valores
mediante la limitación a los abusos excesivos que puedan cometer quienes detentan,
circunstancialmente, el Poder Público dentro de un Estado”1.
En base a estas líneas debemos entender la responsabilidad como acción de
control y no para ser arbitrario, sino para controlar a quien gobierne: el poder en el
sentido de control del poder. Ya desde la antigua Grecia se denota que el poder siempre
corrompe y tiende a la desmesura; por ello se hace necesaria la implantación de límites
políticos a estas actuaciones.
La forma de gobierno en España es la democracia parlamentaria que se define
como la “forma en la que se articulan constitucionalmente las relaciones entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo”2. El Ejecutivo, y más concretamente el gobierno,
obtiene su confianza de la cámara baja, “ante la que deberá rendir cuentas de la gestión,
esto es, ante la que será políticamente responsable por sus actos hasta el punto de ser
cesado”3.
En el caso español, por un lado el parlamento otorga su confianza al candidato a
Presidente, quien una vez elegido, nombrará a los miembros de su gobierno y, estos a su
1 LANDIVAR MOSIÑO, E, “El limite al poder político como función primordial de la constitución”,
Revista Bolivariana de Derecho, 2011, p 27. 2BUSTOS GISBERT, R, “Democracia parlamentaria”, Calidad democrática, reflexiones
constitucionales sobre la teoría de la realidad y del deseo, 2017, p.31. 3 BUSTOS GISBERT, R, “Democracia…, op., cit., p.31
8
vez nombraran a otros cargos dentro de cada Ministerio, lo que conforma la llamada
“cadena de confianza”.
La cadena de confianza, supone que toda persona que ejerza como representante
político ha sido nombrada directamente por otra persona que ostenta un cargo
jerárquicamente superior, que le otorga su confianza y al que deben seguir las
instrucciones y directrices sin que puedan realizar actos que puedan resultar dañinos
para el interés público o que se extralimiten más allá de sus funciones.
Como señala el Profesor Bustos, en España, según el artículo 99.2 CE, la
confianza otorgada por el Congreso de los Diputados al Presidente del Gobierno está
basada en el programa político para el que se solicita la confianza en la sesión de
investidura. A su vez, el Presidente confiere su confianza al Consejo de Ministros, que
en su momento otorgan su confianza al resto de miembros del Ejecutivo. Este sistema
de confianza permite que todos los miembros del Gobierno deban rendir cuentas ante el
cargo que les otorgó su confianza para realizar su mandato.
En este punto debemos aclarar que la rendición de cuentas solo es posible en el
marco de una democracia, ya que en los regímenes autocráticos los representantes solo
son responsables ante Dios.
Actualmente este sistema de responsabilidades no está en pleno funcionamiento.
Solo se han iniciado actuaciones a golpe de escándalo político en el que ha adquirido un
papel cada vez más relevante la justicia como método para actuar frente las
ilegalidades. Con ello se ha eludido cualquier tipo de explicación y, en muy pocos
casos, han abandonado sus cargos.
El mecanismo de la responsabilidad política es “el instrumento específico de
depuración de responsabilidades característico del parlamentarismo”4. La incapacidad
del parlamento de producir el proceso de rendición de cuentas provoca que se traslade la
exigencia de responsabilidad a los tribunales, confundiéndose responsabilidad política
con responsabilidad penal.
Este sistema solo podrá mejorar mediante un cambio del ordenamiento jurídico y
una mejora en la práctica de los partidos políticos que reflejen el deber de los
4 GARCIA MORILLO, J, “Responsabilidad política y responsabilidad penal”, Revista española de
derecho constitucional, 1998, p. 110
9
gobernantes como ciudadanos democráticos. Para ello, es necesario un cambio de
mentalidad política, es decir, una búsqueda de mecanismos que consigan exigir
integridad y responsabilidad de las élites políticas y que los ciudadanos se sientan
identificados con sus gobernantes.
10
1. Responsabilidad e instrumentos garantizadores
Desde el final del franquismo y hasta nuestros días, la democracia española se ha
ido consolidando; sin embargo, no ha estado exenta de dificultades en su
funcionamiento. Los problemas a los que hoy en día se enfrenta derivan en parte de
ciertas prácticas políticas que debilitan la función del parlamento. Por ello, uno de los
cimientos básicos que debe tener una democracia fuerte y de calidad es la
responsabilidad de los gobernantes; que estos respondan por sus actos desde una
perspectiva política: “la rendición de cuentas”.
Por ello, conviene hacer una distinción entre responsabilidad política y
responsabilidad jurídica. De la última trataremos al final del trabajo por lo que a
continuación nos centraremos en la responsabilidad política.
Como señala el Profesor Rafael Bustos, ser responsable implica responder a las
preguntas que se formulen sobre la administración de los asuntos públicos y privados
“to be answerable”, así como justificar esas actuaciones, el porqué de las mismas y el
modo en que se llevaron a cabo, e incluso la enmienda, es decir, rendir cuentas por los
actos propios “to be accountable”, así como la asunción de las posibles sanciones que
puedan derivar del quebrantamiento de las obligaciones derivadas del cargo político “to
be held liable for”.
Esta definición constituye el punto de partida de nuestro estudio. En primer lugar,
debemos señalar que lo más importante es el proceso de rendición de cuentas mediante
el que se valoran y concretan cuáles son las actuaciones consideradas correctas y cuáles,
por el contrario, se consideran incorrectas o erróneas. Para ello los controles
constitucionales son el mecanismo necesario para asegurar la rendición de cuentas.
Las consideradas como acciones correctas de los representantes son el respeto de la
Constitución y de las leyes, que implican que todo gobernante debe respetar y someterse
a las mismas. La mayoría de estas nomas se encuentran reguladas en las leyes ordinarias
y en la Constitución que tiene como órgano especializado para su garantía el Tribunal
Constitucional.
Otro de los deberes es que el representante debe efectuar una adecuada gestión de
los intereses colectivos, es decir, debe buscar en todas sus actuaciones el mayor
beneficio para sus representados a partir de un juicio de oportunidad. Dentro de esta
11
gestión podemos englobar, por ejemplo, el buen uso de los fondos públicos, la actuación
en base a los principios de buena administración y transparencia, etc…y todo ello
realizado a través de controles de buen gobierno.
La ley es por tanto la expresión escrita de los valores de la sociedad y sirve para
mantener y garantizar la democracia. Otras actuaciones consideradas adecuadas son la
transparencia en los actos de los representantes y cargos públicos, el actuar de buena fe
en relación con la administración y ejecución respecto de los fondos públicos, el
alejamiento de conductas contrarias al interés general de la sociedad, etc.
Por el contrario, se definen las actuaciones incorrectas en sentido negativo, es decir,
todas aquellas que en definitiva persigan un interés propio o de terceros y se olviden de
los intereses sociales y generales.
Además de lo anterior debemos precisar que existen varios niveles de rendición de
cuentas; una individual, por ejemplo en la que el ministro responde por sus actos y los
actos realizados por terceras personas dentro de su departamento ante el parlamento; y
otra colectiva en la que es la totalidad del Ejecutivo quien debe dar cuenta de sus actos.
En base a esta última podemos señalar que “la responsabilidad colectiva del
Gobierno ante el Congreso se asienta en tres principios: unidad en las decisiones,
confidencialidad y confianza”5
Según el profesor Bustos Gisbert en base al principio de unidad, el gobierno
responde conjuntamente de sus decisiones ya que estas son tomadas mediante consenso;
se trata de una política de primer orden, fruto del proceso de rendición de cuentas que
fortalece la posición del gobierno.
Esta responsabilidad recae sobre el Presidente del Gobierno, quien tiene el poder de
dirección y coordinación de la política y, por tanto, es quien debe nombrar a los
ministros que den apoyo a las políticas gubernamentales. En cambio si los ministros no
estás dispuestos a defender una determinada posición gubernamental, el Presidente tiene
el poder de cesarlos.
La segunda expresión de la responsabilidad colectiva es el principio de
confidencialidad. El objetivo de este principio es garantizar la libre discusión acerca de
5 BUSTOS GISBERT, R, “Democracia parlamentaria”, Calidad democrática, reflexiones
constitucionales sobre la teoría de la realidad y del deseo, 2017, p.57
12
los acuerdos a tomar en el seno del gobierno y elimina los límites a las opiniones de los
ministros, es decir, garantiza el secreto de las deliberaciones.
En los ordenamientos jurídicos franceses e italianos este principio se traduce en la
imposibilidad de determinar qué personas adoptaron los argumentos y en la doctrina
británica, se exterioriza este principio en la negativa a los futuros gobiernos a tener
acceso a la documentación de los ejecutivos anteriores.
El último de los principios versa sobre la confianza del parlamento como
representante de la soberanía popular en el gobierno, que acuerda el principio y el final
de este. Esto quiere decir que el Gobierno solo podrá permanecer en el cargo mientras
tenga la confianza de la cámara.
Como acabamos de ver, la responsabilidad política debe ser ejercida de manera
solidaria. Según el artículo 108 de la Constitución Española “El Gobierno responde
solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”. Por tanto, esta
solidaridad significa que “por las decisiones adoptadas colegialmente en el Consejo de
Ministros responden todos sus miembros; y significa también —sobre todo en la
actualidad— que todo el Gobierno responde por las decisiones de uno solo de sus
miembros, porque hoy aquéllas son imputables a la misma línea política”6. Esto quiere
decir que, la sola decisión de un miembro del Ejecutivo puede conllevar la remoción de
todo el gobierno. De ahí que la responsabilidad individual se convierta en colectiva, sin
la necesidad de que esa decisión haya sido siquiera adoptada en Consejo de ministros.
El pilar fundamental de la responsabilidad solidaria es el principio de unidad. La
unidad de gobierno recae en la figura del presidente que, una vez elegido, será el
encargado de nombrar y cesar a los ministros (artículo 100 CE), por lo que la acción del
gobierno es una acción uniforme, y la responsabilidad por los actos de los ministros la
asume el presidente del gobierno. En definitiva, el cese del presidente implica el cese de
todo el ejecutivo (artículo 101 CE).
El parlamento a la hora de investir al Gobierno lo hace otorgándole confianza al
presidente, no a los ministros. Una vez la Cámara haya otorgado la confianza al
6 MELLADO PRADO, P “La responsabilidad política del gobierno” Revista de derecho político,
1992, p. 141.
13
presidente y su programa político, este será quien designe cuáles van a ser los titulares
de las carteras ministeriales.
En base a esta lógica, sería inútil pensar que el parlamento les pueda retirar a los
ministros una confianza inexistente, porque en realidad quien les otorga su confianza es
el presidente y por tanto dependen de este. La responsabilidad política de los miembros
del gobierno solo la puede demandar el presidente y no el Congreso de los Diputados.
Como hemos visto la responsabilidad del gobierno se identifica con la imagen del
presidente, pero existen cuatro diferencias entre ambas tal y como señala el Profesor
Bustos. La primera diferencia es que cuando hablamos de gobierno, observamos que se
trata de un órgano complejo, en cambio la figura del presidente tiene funciones propias
y debe ser responsable en el ejercicio de las mismas.
En segundo lugar el Presidente cuenta con una legitimidad que proviene
directamente del parlamento y de la confianza que este haya puesto en el mismo a través
del procedimiento de investidura, donde expondrá el programa político y solicitará a la
Cámara la confianza según los artículos 99 de la CE y 170 del Reglamento del
Congreso. Además, el Presidente cuenta con el poder de toma de decisiones más
importantes para el funcionamiento del ejecutivo.
Por último, el Presidente goza de competencias propias de las cuales debe responder
por el ejercicio de ellas ante el parlamento.
El presidente es la figura encargada de velar por el correcto funcionamiento del
gobierno según el artículo 98.2 CE “El Presidente dirige la acción del Gobierno y
coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”; en su figura recaen las
funciones de coordinación y dirección de la política general en base a los principios de
unidad y confidencialidad antes mencionados.
El gobierno debe respetar las reglas de comportamiento, debe procurar facilitar el
proceso de rendición de cuentas de los miembros en que haya puesto su confianza y en
sí mismo. Es por tanto garante solidario de las actuaciones de los ministros, en caso de
que las explicaciones de los miembros no sean suficientes debe abrir las investigaciones
convenientes y en última instancia seria la persona imputable por defecto. Es, en
definitiva, el encargado de la supervivencia del Ejecutivo, para el que cuenta con
14
herramientas como la cuestión de confianza, la posibilidad de disolver las cámaras y de
optar por la dimisión, como veremos más adelante.
Aunque el presidente tiene la obligación de depurar los cargos en caso de que estos
hayan realizado un uso incorrecto de sus poderes o hayan incumplido alguna obligación,
lo hará con el coste mínimo por lo que muchas veces existirá cierto oscurantismo. En
caso de que el proceso de rendición de cuentas no llegue a buen fin, debe asumir la
responsabilidad y afrontar las sanciones, como el de responder ante la cámara, el
descenso del prestigio personal y el cese.
Por otra parte y, tal y como señala el Profesor Bustos, existen varios grados de
responsabilidad dependiendo de lo que se pide en cada caso, fruto de la necesidad de
asumir las consecuencias del proceso de rendición de cuentas.
En primer lugar una responsabilidad política informadora, en la que se notifican
datos al parlamento. Según el artículo 202 del Reglamento del Congreso, “Los
miembros del Gobierno, a petición propia o cuando así lo solicitare la Comisión
correspondiente, comparecerán ante ésta para celebrar una sesión informativa”.
Asimismo, se comenzará por la exposición oral del ministro, seguido de las preguntas
del resto de Diputados y Grupos Parlamentarios.
En segundo lugar, la responsabilidad encauzadora en tanto se trata de una
responsabilidad individual entre administración y parlamento.
En tercer lugar, la responsabilidad explicativa en la que se pide la justificación de
de las líneas de actuación adoptadas por el ejecutivo; en cuarto lugar, responsabilidad
enmendadora o rectificadora: en relación con la reparación de daños y perjuicios
ocasionados y, por último, la responsabilidad inmoladora que se corresponde con la
dimisión, moción de censura y cuestión de confianza.
En nuestra práctica parlamentaria existe por un lado, un claro rechazo de los
representantes públicos a aceptar sus responsabilidades, sobre todo cuando se trata de
altos cargos políticos como por ejemplo ministros o secretarios de Estado; sin embargo
sí que encontramos importantes asunciones de responsabilidades como la dimisión de
Luis Bárcenas, en 2009, como tesorero del Partido Popular debido a su implicación en
15
el Caso Gürtel7, o en caso de responsabilidad rectificadora, cuando el gobierno durante
la pandemia permitió la salida de menores de 14 años ante la presión social y las críticas
de la oposición.
Para el adecuado funcionamiento de la responsabilidad política y, en definitiva, del
sistema democrático, deben crearse unos instrumentos capaces de garantizar que esto
sea así. Los más destacados son las Comisiones parlamentarias de investigación,
reguladas en el artículo 51 y siguientes del Reglamento del Congreso, como instrumento
extraordinario de responsabilidad, que se crean a raíz de un trabajo concreto. Por otro
lado existen las peticiones de informes, artículo 7 del Reglamento del Congreso y las
comparecencias a petición del parlamento de concretos funcionarios en su propio
nombre, artículo 110 CE y 202 Reglamento del Congreso.
El primer instrumento, las comisiones parlamentarias de investigación (ad hoc), se
encuentran reguladas en el artículo 76.1 de la CE que reza así; “1. El Congreso y el
Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de
investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán
vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio
de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el
ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas” además en el apartado 2, regula
las posibles sanciones en caso de no comparecer.
Se trataría de un método de control parlamentario y de depuración de
responsabilidades de los miembros del gobierno (también se puede controlar a otros
parlamentarios que no formen parte del gobierno y sí del grupo parlamentario que
gobierna…). Este control trataría de clarificar hechos trascendentales de gran gravedad
como los numerosos escándalos políticos ocurridos en los últimos años en España, para
obtener la información necesaria de los ministros implicados y que estos sean llamados
a rendir cuentas ante el legislativo.
Como acabamos de señalar las Comisiones de investigación sirven como
mecanismo de control político pero no sancionan la conducta como sucede en el caso de
la reprobación política, aunque sirven para accionar los métodos sancionadores penales
como veremos más adelante.
7 Sentencia Audiencia Nacional, Sala de lo Penal, Nº 20/2018
16
El segundo de los instrumentos aparece también regulado en el texto constitucional
(artículo 77) e implica la obligación del gobierno de explicar las peticiones que reciban
de las Cámaras, tanto de manera individual como colectiva, y siempre de manera
escrita.
“Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 161/1988 de 20 de septiembre
reconoció que el art. 29.1 CE (que supone la base del artículo 77) es un derecho «uti
cives» que permite dirigir, con arreglo a la Ley a la que se remite la Constitución,
peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, sin
que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado”8.
El derecho de petición es un derecho fundamental de participación democrática y
ciudadana, que permite la comunicación entre los ciudadanos y las Cámaras. Sin
embargo, no se está obligado a conseguir la respuesta a lo que se pide, sino solo a
obtener una respuesta en un plazo de 3 meses desde que se presenta la petición.
Este derecho fundamental aparece desarrollado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de
noviembre, reguladora del derecho de petición y también recogido en el ámbito
comunitario en el artículo 277 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en
el que se recoge el derecho de petición que tienen los ciudadanos de la UE, con dominio
en Estado Miembro.
Para que se cumpla el ejercicio de este derecho es necesaria la creación de un
órgano denominado Comisión de Peticiones, que se encargan de recibir todas aquellas
pretensiones enviadas por los ciudadanos al Parlamento. Cuando hablamos en este caso
de ciudadanos, nos referimos tanto a españoles como a extranjeros.
El parlamento también puede pedir que concretos funcionarios comparezcan en su
propio nombre.
Otro de los instrumentos garantizadores de la democracia y que pueden dar lugar a
la responsabilidad política, son los medios de comunicación (radio, prensa escrita y
digital, televisión) en cuanto encargados de trasladar la información sobre los asuntos de
interés público a los ciudadanos y, por consiguiente, serán los que formen la opinión
pública. “A través de la prensa se forma la opinión pública que presiona el
8 SANZ PÉREZ. “El artículo 77 de la constitución”, “Corts: Anuario de derecho parlamentario, 2018
p.285
17
comportamiento de aquellos, y que en definitiva, acaba avalando o rechazando el modo
en que han desempeñado sus funciones”9
El derecho a la información es uno de los derechos que todas las personas tienen y
está garantizado en la Constitución Española, en concreto en el artículo 20.1 d) “A
comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La
ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el
ejercicio de estas libertades”. Sobre este derecho no cabe ningún tipo de censura, solo se
contempla como límite el respeto a los derechos fundamentales y, en especial, al
derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen.
Es verdad que existe pluralidad de medios de comunicación, así como existe
pluralidad de partidos políticos; sin embargo no resulta suficiente para garantizar que la
información es veraz y concuerda con la realidad. Muchos de los medios de
comunicación no actúan de buena fe, basándose en la libre formación de la opinión
pública, que acaba poniendo en cuestión el suministro de información fiable y adecuada.
Actualmente son los medios de comunicación quienes llevan a cabo una importante
función de control de los poderes públicos; de hecho, son estos quienes han conseguido
destapar numerosos escándalos políticos y casos de corrupción. Sin embargo el
problema aparece cuando estos manipulan la información y difunden noticias falsas con
el fin de engañar a la opinión pública.
En una democracia como la nuestra es necesaria que existan medios plurales de
comunicación para que se pueda traducir en la libre formación de la opinión pública de
los ciudadanos. Algunos de los mecanismos para garantizar esta pluralidad pueden ser
la independencia profesional de los trabajadores, la independencia económica de los
medios de los entes locales, autonómicos y estatales que en muchos casos son los
propietarios del medio.
Por lo tanto, el deber de transmitir información de buena fe es necesario para la libre
formación de la opinión pública y de la propia democracia, “Quien transmite hechos
consciente de su falsedad no es que lesione los derechos de una concreta persona sino
que daña la legítima expectativa del titular del derecho a recibir una información veraz”
9 BUSTOS GISBERT, R, “Democracia parlamentaria”, Calidad democrática, reflexiones
constitucionales sobre la teoría de la realidad y del deseo, 2017, p. 69
18
Para quienes transmitan información de mala fe, podrán imponerle sanciones de carácter
civil o penal en los casos más graves.
A priori, parece que en España existen variedad de medios de comunicación, si nos
fijamos en la prensa escrita, existen unos 85 periódicos. Sin embargo estos pertenecen a
grupos empresariales mayores, que se reducen a 10 como el grupo Prisa, o el grupo
Planeta. Esto sugiere que al final se trata de unos pocos quienes controlan la totalidad de
los medios lo que afecta a uno de los ejes principales de los medios de comunicación, el
pluralismo. Como es sabido, estos grupos suelen estar mediatizados por una
determinada ideología, lo que afecta sin duda a la exigencia de buena fe y a la garantía
de la transmisión de una información adecuada y fiable.
A mi parecer, si por ejemplo un ciudadano, suele leer un determinado periódico, esa
información tendrá un tinte distinto que si fuese otro medio de comunicación el que
hubiese consultado, provocando un cambio de percepción sobre las actuaciones de los
gobernantes según el medio que consulten, todo ello sumado a que no existen sanciones
severas a la hora de castigar la transmisión no contrastada o falsa, que genera los ya
famosos “bulos”.
Desde mi punto de vista, es necesario recuperar la credibilidad de los medios de
comunicación, que estos dejen a un lado los intereses económicos y políticos y que en
definitiva traten exclusivamente de trasladar información honesta, clara y veraz.
19
2.- La corrupción y la desafección política.
La corrupción política es una constante histórica de la sociedad desde tiempos
inmemoriales. Está relacionada con la idea de descuido del bien común, aquello que es
de todos los ciudadanos. La función primordial que tienen los líderes políticos es la
protección e mejora de aquellos bienes comunes definidos como esenciales, como la
sanidad, la educación, la seguridad social. Son además los que afectan a los ciudadanos
de la manera más directa.
Un estudio elaborado por el CIS (centro de investigaciones sociológicas), Anexo
1, ha situado “el mal comportamiento de los/as políticos/as", "Lo que hacen los partidos
políticos" y "Los problemas políticos en general” y “la corrupción y el fraude” como los
principales problemas que sufre España hoy en día, que se sitúan en la lista de las
principales preocupaciones de los españoles tras el paro, la economía y la sanidad10
.
Según señala el banco mundial la corrupción es uno de los mayores obstáculos
para el desarrollo social y económico de las sociedades actuales, y en concreto de las
sociedades que tienen un régimen democrático como el español, dañando el Estado de
derecho y la justicia social11
.
Así lo señaló el entonces Presidente del Banco Mundial Jim Yong Kim a raíz de
la Cumbre contra la Corrupción celebrada en Londres en el año 2016, en el que hizo
hincapié de la importancia de la transparencia para impulsar la prevención y el
descubrimiento de la corrupción.
En primer lugar debemos dar un concepto de corrupción política: “Un acto de
corrupción política implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen
transgreden, activa o pasivamente, algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan
o la función que cumplen”12
. En todo caso, en una de las dos posiciones, activa o
pasiva, deben ser personas que detenten algún cargo público.
El término corrupción proviene del latín “corromperé” según la RAE es la
“acción y efecto de corromper o corromperse”. Esto implica la posibilidad de que el
10
http://www.cis.es/cis/export/sites/default/Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.ht
ml 11
https://www.bancomundial.org/es/news/speech/2016/05/12/remarks-by-world-bank-group-
president-jim-yong-kim-at-anti-corruption-summit-2016 12
MALEM SEÑA, J, “La corrupción política”, Jueces para la democracia, 2000, p.27.
20
representante obtenga beneficios personales debido a la influencia de la figura del
corruptor, que persigue que este realice conductas contrarias a los intereses de los
representados a cambio de una ganancia de carácter dineraria, política, profesional,
sexual, o la combinación de varias, cualquiera que sea su naturaleza.
Dentro de este esquema puede haber variantes; en primer lugar puede que el
representante, y lo que denominamos anteriormente “corruptor”, coincidan en la misma
persona, es decir, que sea el propio representante el que realice la conducta por él
mismo sin intervención de terceras personas.
La segunda variante es que sea el representante quien persiga al corruptor para
realizar dichas conductas. La tercera y última variante versa sobre los casos en los que
la actuación no es contraria a las reglas establecidas sino que se encuentra fuera de ellas.
Como es obvio, todos estos comportamientos se hacen en el más absoluto
secreto, pues el representante debe contar con la confianza de los ciudadanos si quiere
continuar en el cargo, y si estos tienen constancia de alguna actuación de este tipo
podría dar lugar a una pérdida de confianza por parte de sus electores, que se vea
reflejado en la no renovación de su cargo o que se traduzca en presiones del propio
partido al que pertenece, como forzarles a salir del cargo si no lo hacen de manera
voluntaria.
Sin embargo entre ambas soluciones la que tiene más peso es la no renovación
del cargo en las elecciones. Los partidos políticos, tienden a encubrir los casos de
corrupción para que estos dañen su imagen y sus expectativas electorales lo menos
posible. Sin embargo quien tiene la última palabra son los ciudadanos, que a través de
los resultados electorales castigan a los partidos con casos de corrupción. El ciudadano
debe exigir respeto, participación y responsabilidad.
Los ciudadanos tienen también responsabilidades, y deben actuar en beneficio de
toda la sociedad, a la hora de tomar decisiones políticas, exigiendo a los políticos
comportamientos honorables.
En estos comportamientos resulta indiferente el tipo de representación; tanto si
es pública como partitocrática, el beneficiario de la conducta corrupta, o el nivel
representativo del que se trate, ya sea el representante con el cuerpo electoral, el jefe del
gobierno con el parlamento, o el jefe del gobierno con los ministros.
21
Sin embargo la responsabilidad no va a tener las mismas consecuencias
políticas, si nos centramos en los candidatos a ministros en el primer Gobierno de
Pedro Sánchez, un claro ejemplo lo encontramos con la dimisión Carmen Montón como
Ministra de Sanidad, Consumo y Bienestar social por irregularidades de su master en
estudios de Genero de la Universidad Rey Juan Carlos, sin embargo años más tarde,
tanto el Presidente como la Ministra de Asuntos Exteriores deciden renovar su
confianza como Embajadora Observadora Permanente ante la Organización de Estados
Americanos mediante Real Decreto 457/2020 de 10 de Marzo13
.
Las normas que nos permiten saber cuándo las conductas son adecuadas a los
intereses colectivos se encuentran dentro de nuestra legislación ordinaria, sin embargo
existen otras de carácter ético y político que aun no siendo judicialmente exigibles, sí
se espera que el representante las respete.
El ejercicio de la corrupción produce determinados efectos; en primer lugar
“menoscaba los recursos que el Estado utiliza para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos, también desincentiva la realización de inversiones, frena el desarrollo
económico, perpetua los niveles de pobreza y promueve la ineficiencia y la
inestabilidad”14
. Se trata de una actitud negativa que implica la deslealtad del
representante. Además afecta de manera grave a la confianza de los ciudadanos en las
instituciones.
Un informe realizado por la Comisión Europea para el Consejo y el Parlamento
europeo del año 2014 relativo a la lucha contra la corrupción en la UE15
, tuvo como fin
el análisis de la corrupción y las medidas necesarias luchas contra ella.
Este informe señala que los Estados de la UE poseen instrumentos jurídicos e
intención de combatirla, pero estos no son capaces de obtener los objetivos propuestos.
En muchas ocasiones la no consecución de los objetivos es debido a que las normas no
siempre son aplicadas con determinación, y los organismos encargados de hacerlo no
tienen la autoridad para hacer cumplir las normas.
13
Noticia El Mundo
https://www.elmundo.es/loc/famosos/2020/03/14/5e6a5c05fc6c83a31b8b47cb.html 14
BILBAO ALBERDI, G, “La corrupción en España”, Critica, 2014, p.3. 15
Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre lucha contra la corrupción en la
UE https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:058aecf0-d9b7-11e3-8cd4-
01aa75ed71a1.0004.04/DOC_2&format=PDF
22
En España el organismo encargado de luchar contra la corrupción es la Fiscalía
anticorrupción española, que aunque ha abierto muchas investigaciones recibe a
posteriori presiones directas e indirectas de los políticos investigados, como acometer
contra la legitimidad de su actuación.
En general en este informe se describen las deficiencias en cada estado, y se
señalan las medidas que proporcionan a los estados impedir la corrupción. Así la lucha
contra la corrupción se considera uno de los objetivos de la Europa 2020 (estrategia de
crecimiento de la UE).
En países como España el resultado del informe señala la corrupción como una
de las mayores preocupaciones “un número relativamente bajo de encuestados
afirmaron que se les solicitó o se esperó que pagaran un soborno en los últimos 12
meses. Aunque la experiencia personal de soborno es aparentemente escasa (1-3 %), la
percepción está tan influida por los recientes escándalos políticos y la crisis financiera y
económica que ello se refleja en la impresión negativa de los encuestados sobre la
corrupción en su conjunto 90 %, 91 %, 95 % y 97 %”
Aunque la corrupción debe ser afrontada principalmente con estrategias
nacionales, pero la Unión Europea también trabaja en su prevención y lucha, ya que la
corruptela debilita el sistema democrático y sus valores, empobrece la gestión de los
fondos públicos, la buena gobernanza, el interés común para obtener beneficios
privados y como ya hemos señalado fomenta la desconfianza de los ciudadanos en las
instituciones de administración de justicia y de gobierno.
Los efectos de la corrupción son devastadores, tanto en el ámbito económico
como en el ámbito político. Sobre este último, las redes de corrupción atacan el Estado
de derecho y al propio proceso democrático. La calidad del sistema democrático se
debilita profundamente, y para corregirlo existen tres piezas clave. En primer lugar es
necesario que exista voluntad política de establecer una política anticorrupción y la
mayor transparencia política y económica.
La transparencia es una de las piezas para prevenir la corrupción, por lo que las
leyes de acceso a la información deben ser simples sin incluir procedimientos
complicados. “Por ejemplo, no contribuye a tener unas administraciones transparentes
que cuando los ciudadanos o los medios de comunicación quieren solicitar información
23
al Estado estén siempre obligados a hacerlo por escrito y con el requisito de que exista
un "interés directo y legítimo" para conocer dicha información”16
Por otra parte, la democracia comprendida como garantía del pluralismo se ve
debilitada por la corrupción, esto es, por “la restricción de los mecanismos que evitan la
concentración del poder político”.
La Constitución mediante la distribución de funciones entre en los órganos
Ejecutivo, Legislativo y Judicial evita la concentración del poder. El Judicial tiene como
cometido defender la Constitución y las leyes para garantizar la eficacia del
ordenamiento jurídico, el Legislativo se encarga de elaborar las leyes, y el Ejecutivo de
controlar la adecuada observancia de las normas.
Afecta también al ejercicio de la potestad jurisdiccional, sobre todo cuando el
poder legislativo decide sobre las magistraturas más altas, nombrando a sus miembros o
ejerciendo el control sobre estos. Por ejemplo en el nombramiento de los miembros del
CGPJ, tiene gran influencia el Legislativo. Según el artículo 122.3 de la CE, cuatro son
nombrados a propuesta del Congreso y cuatro a propuesta del Senado que implica una
merma de la independencia del Poder Judicial.
Por último debemos hablar sobre la corrupción dentro de los partidos políticos.
Los partidos políticos son más importantes en las democracias, siendo uno de los
lugares más habituales en la corrupción, ya que representan elite política y como
consecuencia necesitan grandes recursos económicos, de ahí las numerosas
financiaciones ilegales que se han dado en los últimos años como por ejemplo, la
recepción de cantidades procedentes de concesiones de obras públicas, la compra de
votos, el enriquecimiento personal de los políticos u otras más sofisticadas como el
“caso Filesa” relativo al PSOE en el que “Un senador y un diputado socialistas, junto a
otras personas del partido, pusieron en marcha en la segunda década de los 80 un
entramado empresarial con el objetivo de recaudar dinero para el PSOE de manera
ilegal. En poco más de dos años amasaron unos 1.000 millones de pesetas, hasta que el
escándalo fue conocido y todos acabaron condenados.
En España ha habido y sigue habiendo numerosos escándalos políticos que
afectan al Poder Legislativo, y Judicial e incluso a la Casa Real, como la última medida
16
https://elpais.com/elpais/2016/12/26/opinion/1482755400_388159.html
24
tomada por el Rey Felipe II, después de que distintos medios de comunicación
publicasen informaciones sobre Su Majestad el Rey, relativo a su designación como
beneficiario en varias Fundaciones, en el que comunica la renuncia a su herencia
personal y elimina la asignación al Rey emérito17
. Como señala el artículo 56.3 CE, la
figura del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad, sin embargo, esta
institución está dando un giro relativo a la transparencia en la gestión pública y de su
patrimonio.
En la mayoría de Estados miembros de la Unión Europea se han adoptado
revisiones y reformas en la legislación de financiación de los partidos políticos, bien es
cierto que esto ha provocado una mejoría, aún deben verse los resultados de las últimas
reformas. El sistema sigue siendo deficiente, incluso en los países ejemplares de
transparencia, como Alemania, Países Bajos, Bélgica, Estonia y Francia, por lo que es
necesario un mayor esfuerzo.
A raíz de la crisis, las movilizaciones ciudadanas provocadas por la desconfianza
en el sistema político, se centran sobre todo en la necesidad de responsabilidad y
transparencia de los políticos. Los casos de corrupción no han llegado a tener
responsabilidades, como la explicación de sus actuaciones comparecencia ante el
congreso de los diputados, y solo en los casos de gran envergadura han conllevado
responsabilidades penales como la Ministra de Sanidad del Gobierno de Mariano Rajoy,
Ana Mato, quien fue condenada como partícipe a título lucrativo de la trama Gürtel.18
Esto se basa en la ineficaz respuesta de los gobernantes a las demandas sociales,
el incremento de la corrupción y los abundantes escándalos en las que todos los partidos
políticos han visto manchados sus manos tanto en la vida pública como en la privada.
“Se calcula que el coste de la corrupción para la economía de la UE asciende a
120 000 millones EUR al año, algo menos que el presupuesto anual de la Unión
Europea.”19
.
17
Comunicado Casa Real:
https://www.casareal.es/ES/AreaPrensa/Paginas/area_prensa_comunicados_interior.aspx?data=112 18
file:///C:/Users/Estrela/Downloads/Cuadro%20condenas%20acusados%20y%20p%20t%C3%ADtulo%20
lucrativo.pdf 19
Informe de la comisión al consejo y al parlamento europeos obre la lucha contra la corrupción en la
UE, Bruselas, 3.2.2014 COM(2014) 38
25
Según el resultado del Eurobarómetro realizado en 201320
, sobre la percepción
de la prevalencia de la corrupción, podemos observar que en España preocupa y mucho
el problema de la corrupción, incrementada por los sucesivos escándalos políticos y la
crisis económica.
Para combatir la corrupción deben ponerse en marcha planes globales, como
solución universal para situar la corrupción en las preferencias de la agenda política.
Para ello debemos partir de la base de la práctica Británica que surgió en los años 80
durante una crisis del sistema normativo exigible a los representantes, del que nace el
“Committeee for Standars in Public Life21
” encargada de velar por el adecuado
comportamiento de los representantes en la vida pública y relativo a temas de carácter
financiero.
Dicho comité estaba presidido por el ex magistrado Lord Nolan que dio lugar al
“Informe Nolan”. En este informe aparecen detallados los principios inspiradores del
código de conducta de los representantes británicos (desinterés, integridad, objetividad,
responsabilidad, transparencia, honestidad, liderazgo).
Sobre estos principios se han ido elaborando el tipo de conducta que deben
llevar a cabo los representantes desde regular los conflictos de intereses, obligación de
transparencia, prohibición de uso de fondos públicos para fines partidistas.
En cada país se ha ido introduciendo estos principios, algunas veces legislando,
otras estableciendo códigos de conducta y otras mediante resoluciones parlamentarias.
Con esto se produce una reflexión global acerca de los mecanismos de control político.
Para minimizar las actividades corruptas, en países como Grecia22
se han
adoptado determinadas políticas de transparencia encaminadas a ser un arma disuasoria.
La apertura de documentos, la divulgación de acuerdos y en definitiva la transparencia
en la gestión, proceden en muchos casos de la tradición latente en esos Estados
miembros.
20
https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/archives/ebs/ebs_397_fact_es_es.pdf 21
BUSTOS GISBERT,R “”Calidad democrática…,op., cit., p. 147 22
Ley 3861/2010, relativa a la publicación de decisiones de las instituciones públicas en Internet para
ser aplicadas.
26
En España, uno de los primeros pasos a favor de la lucha contra la corrupción
política se produjo en el año 2013 y fue la entrada en vigor de la Ley de transparencia,
el acceso a la información pública y buen gobierno.23
Esta ley los define los puntos sobre los cuales debe partir toda actuación política,
solo los ciudadanos pueden sentirse identificados con las decisiones de sus
representantes si conocen cómo les afectan y bajo qué criterios actúan.
Uno de los mayores avances en la esta ley ha sido la creación del Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, sus funciones se recogen en el artículo 38 y en el
artículo 3 del RD 919/2014, que podemos resumir en el control y promoción del
cumplimiento de dicha ley y en especial el respeto de las autoridades a los principios
generales como la transparencia, la imparcialidad a la hora de ejercer sus funciones, la
actuación con la debida diligencia, así como la asunción de las responsabilidades por
sus propias decisiones y de los organismos que dirigen.
Los países con mayor transparencia y con mayor número de normas sobre buen
gobierno gozan de un mayor progreso social y económico. Los ciudadanos tienen la
capacidad así de juzgar correctamente a sus líderes y de decidir las consecuencias que
impondrán a estos promoviendo una mayor eficiencia de la democracia. Solo la
utilización transparente de los recursos públicos genera una identificación de los
ciudadanos con la democracia.
Indubitablemente “las políticas de lucha contra la corrupción son ahora más
visibles en la agenda política de la mayoría de los Estados miembros”24
. Los Estados
miembros en los últimos años vienen fomentando planes de lucha contra la corrupción y
políticas de adaptación.
La creación de una política contra la corrupción supone una reducción de la
desconfianza de los ciudadanos hacia sus gobernantes, sobre todo a que las decisiones
sean resultado de pactos secretos y contrarios a los intereses de estos.
23
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno 24
Informe de la comisión al consejo y al parlamento europeos obre la lucha contra la corrupción en la
UE, Bruselas, 3.2.2014 COM(2014) 38
27
Sin embargo no existe una única solución al problema de la corrupción. En el
ámbito de la Unión Europea, los remedios legislativos dependen del nivel cultural de
ese país, el grado de integración de las políticas y el marco legislativo con el que
cuenten. Desde la UE, lo que se han dado son una serie de recomendaciones de acuerdo
al escenario de cada estado miembro.
Al igual que ocurre con los organismos de lucha contra la corrupción. El informe
señala que mientras que en unos países estos organismos han sido pieza clave de la
lucha, en otros han sufrido presiones indebidas de los políticos investigados que
impiden la obtención de sus objetivos.
“A nivel internacional, los principales mecanismos de control y evaluación son
el Grupo de Estados del Consejo de Europa contra la Corrupción (GRECO), el grupo de
trabajo de la OCDE sobre el soborno y el mecanismo de revisión de la Convención de
las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC)”25
.
En España la ineficacia de los mecanismos de lucha contra la corrupción han
generado un empobrecimiento de la calidad democrática. El parlamento no ha exigido
verdaderamente la rendición de cuentas a sus gobernantes, ni tampoco se han puesto en
marcha los instrumentos de control de dirigentes y cargos directivos, es decir no ha
existido una verdadera responsabilidad política.
Tampoco tenemos convenciones constitucionales que señalen cuándo el cargo
debe cesar, cuándo es responsable por los actos de aquellas personas que gozaban de su
confianza y si esos actos son considerados corrupción, a menos que se identifique con
un delito.
En mi opinión existe la necesidad de educar a la ciudadanía en base a valores
democráticos y en el aprendizaje de derechos y responsabilidades sociales. En los
últimos años se ha producido un compromiso educativo con las responsabilidades de la
ciudadanía en la vida social y cívica.
Según el artículo 1 c) de la LO de Educación26
el sistema educativo español debe
inspirarse en principios como “La transmisión y puesta en práctica de valores que
25
Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeos obre la lucha contra la corrupción en
la UE, Bruselas, 3.2.2014 COM(2014) 38 p.45 26
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación
28
favorezcan la libertad personal, la responsabilidad, la ciudadanía democrática, la
solidaridad, la tolerancia, la igualdad, el respeto y la justicia, así como que ayuden a
superar cualquier tipo de discriminación”. En este artículo se reconoce la educación
como un medio necesario para garantizar el ejercicio de la ciudadanía democrática,
responsable, critica y libre, es decir que sean los propios ciudadanos los que tomen
conciencia de las insuficiencias en los mecanismos democráticos, que sean capaces de
conocer las causas de los problemas socio-políticos actuales y desarrollar actitudes
critico-reflexivas.
La solución a la corrupción llegará en el momento en el que los líderes de los
partidos políticos y todas las personas que ostenten cargos públicos, desde los más
elevados en el ámbito nacional, hasta el alcalde del municipio más pequeño no estén
bajo sospecha de infracciones y puedan ser considerados como ciudadanos responsables
a los que se le exija de manera eficaz el proceso de rendición de cuentas.
En resumen, la corrupción es el contrapunto de la democracia, pero al tratarse de
un fenómeno universal podemos decir que su erradicación es difícil, ya que siempre
habrá personas dispuestas a defender determinadas posturas en beneficio propio (mayor
duración en el cargo, o beneficios económicos por ejemplo).
Para ello se deben alejar estas prácticas de la impunidad promoviendo la
educación en valores democráticos que fomenten la responsabilidad de ciudadanos y
representantes y en caso de que no se cumplan estos objetivos la imposición de
sanciones que hagan disminuir estas praxis, como veremos a continuación cuales van a
ser las claves para el mantenimiento de una democracia de calidad en las que parece
difícil la justificación de la corrupción.
29
3. Claves para una democracia de calidad.
Como acabamos de ver, la percepción por la sociedad de las actividades corruptas
es un punto determinante para la medición de la calidad democrática en cuanto son los
representados quienes deben darse cuenta de que los intereses de los representantes, en
algunos momentos, son contrarios a los suyos.
Como señala Bustos, “Sin ninguna duda la receptividad a las demandas sociales es
uno de los elementos básicos de la calidad de la democracia, pues prescribe que los
representantes deban realizar su labor de acuerdo con las preferencias permanentes de
sus representados más allá de la esporádica celebración de elecciones.”27
.
Al no existir una definición consensuada de lo que entendemos por calidad
democrática, tendemos a confundirla con la democratización de un régimen político. Sin
embargo la mayoría de los autores coinciden que para que exista una democracia de
calidad debe existir en primer lugar régimen democrático, en el poder se ejerza bajo
control, es decir que existan instituciones que tengan autoridad para sancionar las
conductas y omisiones de otras instituciones. Este control se concreta con la rendición
de cuentas.
Para la medición de la calidad democrática tomamos en consideración el modelo
realizado por Levine y Molina en 200728
, utilizan los siguientes aspectos, en primer
lugar la calidad de la democracia se satisface con la decisión electoral, la participación
política, la accountability (rendición de cuentas); la responsiveness (Receptividad de ls
demandas sociales) y la soberanía.
En gran medida la calidad de la democracia, resulta de la participación de los
ciudadanos de manera informada en los procesos electorales, su influencia en la
adopción de decisiones así como la exigencia de responsabilidad política. Los
representantes públicos se limitan pues, a la adopción de decisiones siempre en base del
interés popular.
27
BUSTOS GISBERT, R, “Receptibilidad: El efecto demoledor de la corrupción política” Calidad
democrática. Reflexiones constitucionales desde la teoría, la realidad y el deseo, Marcial Pons, Madrid,
2017, p.135. 28
H. LEVINE Y MOLINA, La calidad de la democracia en América Latina: una visión comparada,
Red de Revistas científicas, 2007,
30
La legitimidad democrática constituye el primer escalón para el análisis de la
calidad democrática. Entendemos por legitimidad el pacto entre gobernantes y
ciudadanos, mediante el cual el Gobierno puede gobernar y reclamar la obediencia de
los ciudadanos.
Como señala Bustos, el desgaste de la calidad democrática resulta en gran parte de
nuestro ineficaz sistema electoral a la hora de asegurar el voto por igual de los
ciudadanos, que se vea reflejado en una mayor proporcionalidad entre los votos
emitidos y los escaños resultantes.
Para ello el autor diseña una serie de vías para el restablecimiento del dominio sobre
los gobernantes; como “fortalecer la posición, individual de los representantes en el
seno de los partidos; generar mecanismos de control y participación en el
funcionamiento diario de los mismos; prohibir la mendacidad en los gobernantes;
asegurar un estatuto jurídico de las minorías parlamentarias; garantizar la total
transparencia de los poderes públicos, y en especial de la financiación de los partidos
políticos,…”29
29
PRESNO LINERA, M, “Reseña”, Teoría y Realidad Constitucional, 2018, p. 519
31
3.1 El proceso de rendición de cuentas
El significado de rendir cuentas versa sobre la obligación de una persona que
ostenta un cargo de responsabilidad, para responder de sus actuaciones. Para que exista
rendición de cuentas debe haber al menos dos sujetos: un sujeto al que se le exige la
responsabilidad, que será siempre un representante político, y un sujeto encargado de
exigir esa rendición de cuentas. En este caso el Parlamento asume ese papel.
En una democracia como la española la rendición de cuentas es un elemento
fundamental del sistema. Es el pueblo quien a través de las elecciones otorga a los
gobernantes su confianza y les dota de responsabilidad. En el momento de toma de
posesión del cargo, estos deben responder afirmativamente a la pregunta “¿Juráis o
prometéis por vuestra conciencia y honor cumplir fielmente las obligaciones del cargo
con lealtad al Rey, y guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental
del Estado?”30
. De manera que todos los gobernantes deben responder ante los órganos
de control creados para ello.
Según la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en su
artículo 15 se dispone que “toda comunidad tiene derecho a pedir a todos sus agentes
cuentas de su conducta”. Ello implica un deber de rendir cuentas por parte de los
gestores públicos y un derecho de la ciudadanía de vigilar y pedir cuentas a los
empleados públicos.
Este deber de responsabilidad los representantes políticos no se basa solo en la
idea de contestar a las preguntas, sino de justificar, explicar y enmendar, así como la
asunción de las posibles sanciones que pudieran derivarse del incumplimiento de los
deberes del encargo recibido por el gobernante31
.
El término inglés para referirse a la rendición de cuentas es el de
“accountability”, traducido al español como el término responsabilidad, identificado con
las ideas de justificar, informar y enmendar.
30
RD 707/1979, de 5 de Abril, por el que se establece la fórmula de juramento en cargos y funciones
públicas. 31
BUSTOS GISBERT, R, “Calidad democrática…, op., cit., p.100
32
Según la UNESCO32
el derecho de acceso de los ciudadanos a la información
pública sobre las actividades de los Gobiernos es la clave para lograr la transparencia
democrática y que estos puedan conocer el mandato del gobernante, y decidir si ha
sucumbido a sus responsabilidades y ha utilizado los recursos públicos correctamente.
Cabe decir que las autoridades gubernativas deben llevar a cabo esta labor de
manera que se complementen unos con otros; es decir, que la labor del Parlamento, de
los Tribunales de Justicia, estén coordinadas y actúen con la más alta transparencia
hacia los medios de comunicación y la ciudadanía.
La obligación de responsabilidad nace por una parte de las exigencias contenidas
en la Constitución y en las Leyes, y por otra parte del propio convencimiento del
político de ser responsable de sus actos, como depositario de la confianza ciudadana y
como titular del cargo público que ostenta.
Ambas fuentes de responsabilidad son complementarias ya que la simple
voluntad de rendición de cuentas no es suficiente si no existen leyes que así lo exijan y
estas leyes, sin la existencia de una cultura de rendición de cuentas basada en valores
político-democráticos, no son suficientes para alcanzar el fin perseguido.
Según algunos politólogos cuando la responsabilidad sea exigida entre quién
concedió la confianza y su representante, se denomina responsabilidad vertical, de
marcada esencia social, mientras que si es exigida entre órganos situados al mismo nivel
por ejemplo entre el ejecutivo y el parlamento, se denomina responsabilidad horizontal,
de esencia institucional33
32
Informe de la UNESCO sobre el acceso de los ciudadanos a la información pública
http://portal.unesco.org/es/file_download.php/561ff4bc2719856c5184270296fc48f5EL+DERECHO+DE
+ACCESO+DE+LOS+CIUDADANOS+A+LA+INFORMACION+PUBLICA.pdf 33
BUSTOS GISBERT, R “Calidad democrática…,op., cit., p.104
33
3.2 Control político como límite.
En coherencia con lo expresado hasta ahora, podemos señalar que dentro de la
responsabilidad política nos encontramos ante dos variantes; en primer lugar, nos
referiremos a aquella responsabilidad que no se encuentra regulada en ninguna norma,
denominada responsabilidad política difusa.
La responsabilidad política difusa engloba una responsabilidad moral, es decir
aquella que no representa un juicio de legalidad, sino de moralidad. Los representantes
están obligados a perseguir aquellos valores y fines de los que son responsables por el
ejercicio de sus cargos. Esta responsabilidad, como señala el Profesor Bustos depende
del grado de apoyo que reciben los gobernantes de la opinión pública, y de los
resultados electorales e incluso ante el propio partido que lo propuso como candidato.
La legitimidad que obtiene el representante está vinculada con la exigencia de
responsabilidad política.
Por el contrario, si se encuentra regulada por el derecho total o parcialmente y
posee mecanismos jurídicos que fuerzan a los representantes a responder de sus
actuaciones ante órganos constitucionales, se denomina responsabilidad política
institucionalizada, “esto es el proceso de rendición de cuentas estructurado mediante
mecanismos jurídicos que obligan al representante a explicar políticamente sus actos
ante otros órganos constitucionales como forma de poner de relieve su justificación ante
los ciudadanos”34
La actividad de los gobernantes debe perseguir fines aceptables desde el punto
de vista ético a través de medios moralmente adecuados. Existen en diversos ámbitos
(local, nacional o comunitaria) códigos de conducta pero estos carecen de los
mecanismos de seguimiento y de procedimientos sancionadores no teniendo la
capacidad disuasoria que deben tener las medidas de este tipo, dando la impresión de
impunidad.
Rafael Bustos señala a las mociones de reprobación como consecuencias de una
responsabilidad graduada. Según el autor “Las denominadas como mociones de
reprobación han intentado sustituir en nuestro sistema constitucional la inexistencia de
34
BUSTOS GISBERT, R, “Democracia parlamentaria”, Calidad democrática, reflexiones
constitucionales sobre la teoría de la realidad y del deseo, 2017, p. 104
34
una responsabilidad política individual constitucionalmente exigible de los ministros en
el ejercicio de sus funciones”35
Las reprobaciones son un claro ejemplo de responsabilidad política difusa, es
decir, que la cámara tenga que reprobar a un ministro no conllevaría la dimisión de este,
sino que el efecto sería puramente moral. Aun así constituyen una autentica rendición de
cuentas del Ministro ante cualquiera de las dos cámaras por una determinada actuación
política. En este caso el presidente del Gobierno no tiene la obligación de cesar al
Ministro reprobado, ni tampoco este tiene la obligación de dimitir, puesto que la
Cámara a quién otorga la confianza es al Presidente del Gobierno.
En definitiva, el control político es un control institucionalizado, ya que se prevé
en la CE y en los Reglamentos así como difuso, puesto que los ciudadanos ejercen el
control sobre los gobernantes a través de sus propias convicciones políticas
35
JIMENEZ ASENSIO, J “Una nueva noción de responsabilidad”, Revista Española de Derecho
Constitucional, 2002, p. 257.
35
3.3 Sanciones: moción de censura y cuestión de confianza.
La singular naturaleza de las sanciones derivadas de la responsabilidad política
se justifica con diversos factores; la principal es que con esta no se castigan
comportamientos ilícitos, sino lícitos pero fracasados, seguidamente esta tampoco se
basa en el castigo de conductas graves sino que las sanciones son de reducida entidad,
de ahí que se trate de una responsabilidad fácil de administrar.
No obstante estos factores no contribuyen a la aplicación de esta responsabilidad
frecuentemente, ni que los responsables acepten la sanción por pequeña que sea. Lo
determinante en la aplicación de las sanciones, no es el partido, el ministro y el
presidente sino que “lo determinante, pues política es la responsabilidad, son los
factores políticos. No debe extrañar, por tanto, que en unos casos se exija la
responsabilidad política y en otros no, pues ello dependerá no sólo de la naturaleza del
asunto, sino de su repercusión, de la oportunidad —una dimisión hoy indeseable puede
ser mañana conveniente y hasta inevitable—, de los intereses partidarios y de la
correlación de fuerzas”36
Las verdaderas sanciones son aquellas que contienen un procedimiento juridificado y
son las siguientes:
La primera de ellas sería la de dar respuesta a las preguntas del Parlamento. Según el
capítulo II, artículo 185 del reglamento del Congreso de los Diputados “Los Diputados
podrán formular preguntas al Gobierno y a cada uno de sus miembros”. Las preguntas
son redactadas por escrito, y se presentan ante la propia Mesa del Congreso, y por
medio de las cuales se solicitan datos al gobierno o se le pregunta por sus actividades y
criterios, sin que ninguna de ellas pueda estar basada en un exclusivo interés personal
“podemos considerar el interés particular del Parlamentario o de una persona
individualizada como una motivación que únicamente redundaría en beneficio de estos
sujetos”37
, o que suponga una cuestión jurídica.
En base a esta última cuestión, cabe señalar que el gobierno no es quien para
resolver cuestiones de carácter jurídico, por ejemplo, no está obligado a aclarar cuál es
36
GARCIA MORILLO, J “Responsabilidad política y responsabilidad penal” Revista Española de
Derecho Constitucional. 1998. p.94. 3737
MOLINA MORENO. L, El control parlamentario (II): Preguntas, interpelaciones y mociones,
Revista de las Cortes Generales, 2018, (Jiménez Asensio, 2002) (González Hernández, 2018) (Aragón
Reyes, 1986)p. 325
36
la normativa aplicable a una situación concreta. Por ultimo en ningún caso podrán
atentar contra el decoro de la Cámara.
Otro de los límites es que estas preguntas deben ser competencia del gobierno, es
decir las preguntas no deben estar dirigidas a obtener información de la que no puedan
disponer u opiniones sobre cuestiones que no sean de su interés.
Se trata de un control sencillo y rápido, que proporciona una relación directa entre el
parlamentario y el Gobierno. Estas preguntas sirven por un lado, como mecanismo
sancionador, puesto que se exige la explicación de conductas ante el parlamento. O
puede constituirse como ventaja, si se consigue el convencimiento de la cámara, y por
tanto se evita la sanción.
Al mismo tiempo el gobierno y sus miembros están sometidos a las interpelaciones
que se puedan formular en las cámaras, artículo 111.1 CE, y que podrán versar sobre
motivos o propósitos de las conductas del ejecutivo tanto en cuestiones de política
general del gobierno o de algún Departamento Ministerial. Las interpelaciones podrán
concluir en una moción mediante la oposición de la cámara, según el artículo 184 del
Reglamento del Congreso.
En segundo lugar tenemos el descenso del prestigio personal del gobierno y de sus
ministros ante el parlamento “como consecuencia de unas respuestas insuficientes o
escasamente justificadas”38
. La insuficiencia a la hora de responder a las preguntas del
parlamento provoca la penalización política, que en este caso se traduce en el descenso
de su estima y por consiguiente de su influencia o autoridad.
El tercer método sancionador son las remodelaciones del gobierno o también llamada
responsabilidad diferida ministerial, que son producidas como consecuencia directa o
indirecta de los hechos que provocaron la rendición de cuentas. En este caso la persona
que ostentaba un determinado cargo, por ejemplo un Ministro, se ve obligado a cambiar
de puesto a petición del Presidente del Gobierno con posterioridad a los
acontecimientos que dieron lugar a la remodelación.
38
JIMÉNEZ ASENSIO, R “Una nueva noción de responsabilidad política en el sistema constitucional
español” Revista Española de Derecho Constitucional, 2002, p 249.
37
Por último y la más grave es la dimisión, que aunque no suele ser la forma más
frecuente en nuestro sistema político constituye prueba indiscutible de que el sistema
funciona favorablemente.
Según el profesor Bustos Gisbert, las razones por las cuales un miembro del gobierno
debe dimitir se articulan en base a dos peticiones: la primera es que se trate de errores
políticos o personales graves, ya sea de su departamento ministerial o de su persona
exclusivamente, es decir que lo conocía y no lo haya evitado.
La segunda petición, es que se trate de un error calificado como grave y que las
particularidades del momento sean favorables para la dimisión. Igual de importante
resulta la tradición constitucional del país, la asunción de responsabilidades políticas a
lo largo del tiempo se ve reflejada en la cultura política, y si esta nunca ha presenciado
dimisiones difícilmente se sientan los precedentes para las futuras.
Cabe destacar que la dimisión no puede ser utilizada para eludir la responsabilidad de
rendir cuentas ante el parlamento, sino que es el último paso en el funcionamiento de la
responsabilidad, lo importante es que el ministro acepte el reproche de sus actos.
En este sentido debemos decir, que solo el Presidente del Gobierno es la persona
encargada de determinar si procede o no la dimisión, es decir es la persona apta para
retirarle la confianza. Sin embargo no podemos negar que el Parlamento y el Senado no
puedan dar su opinión, pero la última palabra la tiene el Presidente.
Llegados a este punto debemos centrarnos en las dos sanciones claves en el marco de
la responsabilidad política; la cuestión de confianza y la moción de censura, ambas son
los casos más exagerados de la rendición de cuentas, necesarias para garantizar el
normal funcionamiento de las instituciones.
El primero de los términos se regula en el artículo 112 de la Constitución, haciendo
mención a la posibilidad del Presidente del Gobierno, de plantear al Congreso de los
Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de
política general. Sin embargo más que un instrumento de responsabilidad resulta más
bien un instrumento de revalidación de la confianza. “El art. 112 CE es una extensión de
la letra del art. 99 CE que contempla el caso de que el programa inicial varíe y el
38
Presidente entienda necesaria confirmar la confianza que se le dio en base a otras
circunstancias”39
Un cambio en el programa que inicialmente se había presentado ante el congreso
requiere de reafirmar la confianza mediante el voto favorable de la mayoría simple, lo
que demuestra que nuestra Constitución no pretendía obtener grandes formalidades para
revalidar la confianza.
A pesar de todo, esta cuestión ha sido utilizada en pocas ocasiones, concretamente ha
sido promovida 2 veces. La primera vez, fue planteada por Adolfo Suárez en 1980 por
causa del deterioro provocado por la moción de censura promovida por la oposición.
En cambio, la segunda tuvo lugar en 1990 y esta vez fue planteada por Felipe González
para enmendar la especial investidura.
Sin embargo no se trata de un mecanismo por el que se sustancie la responsabilidad
política, sino solo la retirada de confianza de la política general o del nuevo programa a
instancia del presidente. Que la oposición critique el programa o lo censure no significa
que se utilice como instrumento de responsabilidad, sino que es lo usual dentro de la
vida parlamentaria y sucede todas las semanas en las sesiones de control al Gobierno.
La moción de censura, en cambio, es un mecanismo constitucional en el que se exige
responsabilidad política al gobierno por una gestión deficiente. Se encuentra regulado
en la constitución en el artículo 113 CE “El Congreso de los Diputados puede exigir la
responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la
moción de censura”. Es decir, el Congreso manifiesta públicamente un juicio negativo
sobre la gestión del Gobierno, que si sale adelante, provocará la dimisión del Presidente
del Gobierno.
Como señala el artículo 114 CE, una vez presentada la dimisión del Gobierno al Rey
se procede a designar un nuevo Presidente supone por un lado el cese del Presidente lo
que provoca el gran problema de la regulación de la moción de censura. En palabras de
Aragón Reyes “Ahí reside uno de los graves defectos de la regulación actual de nuestra
moción de censura que aparece como figura estelar en el centro del debate no tanto el
Presidente del Gobierno censurado como el candidato a Presidente que se propone. Se
39
GONZÁLEZ HERNANDEZ, E, “El modelo de responsabilidad del gobierno en la constitución de
1978 o jugar a las siete y media”, Revista de derecho político, 2018, p. 197
39
hace más hincapié en el debate sobre el Programa que este presenta que en la crítica a la
labor del Gobierno que se censura”40
.
El motivo de esta regulación, parece que sea evitar la inestabilidad del Ejecutivo, ya
que tanto en el 113 CE, como el en artículo 175.2 del Reglamento del Congreso de los
Diputados se exige la presentación de un escrito motivado, firmado por al menos treinta
y cinco diputados y en el que se debe incluir el candidato a la Presidencia, así como la
posibilidad de presentar mociones alternativas.
Se trata de un proceso complejo en favor de la estabilidad del Gobierno, para evitar
que se pueda destituir al Ejecutivo sin posibilidad de formar otro nuevo. Estos requisitos
buscan proteger al Gobierno establecido, al entender que la moción de censura
constructiva, es una garantía del parlamentarismo, que se traduce en un procedimiento
específico de control en el que se verifica que una vez se ha destruido el gobierno existe
otro que pueda sustituirlo.
40
ARAGON REYES, M, “El control parlamentario como control político”, Revista de Derecho
Político, 1986, p. 32
40
4 Responsabilidad judicial subsidiaria.
En los últimos años la vida política ha estado marcada por la manifestación de
conductas corruptas o que son aptas para incurrir en ilícitos penales, que han provocado
un auge de los juicios de legalidad, es decir que sean las propias normas penales las que
reprochen estos comportamientos.
Esto pone de manifiesto que aunque los responsables políticos estén
democráticamente legitimados estén sometidos al derecho, un resumen del esquema que
se viene desarrollando en la mayoría de los casos, es que en primer lugar el que ocupa
un cargo político es acusado por los medios de comunicación y una vez se difunde esa
información se actúa en sede parlamentaria pidiendo la dimisión por las irregularidades
cometidas.
Posteriormente el representante político niega las acusaciones y rechaza la dimisión
y se envía a los tribunales para que se demuestre si inocencia o culpabilidad, ejerciendo
como acusación los dirigentes de otros partidos. De estos hechos podemos deducir que
el responsable político pretende evitar su responsabilidad política supeditando la
dimisión al fallo de los tribunales. Por lo consiguiente, se cambian los criterios de
oportunidad por los de legalidad y se sustituye la responsabilidad por la aplicación
estricta del ordenamiento jurídico,
Como advierte el profesor Bustos Gisbert la insuficiencia de controles políticos que
garanticen la responsabilidad de los gobernantes produce que todo el peso de estos
controles se traslade al control judicial. La responsabilidad pasa de ser de carácter
político (proceso de rendición de cuentas), a ser una responsabilidad judicial.
La confusión de 2 procesos radicalmente diferentes produce que el siguiente
resultado; “i) se sustituye el juicio político democrático por el juicio jurídico penal, ii)
se traslada de la sede parlamentaria a los tribunales el enfrentamiento y discusión
política, iii) se mezcla una doctrina procedente del principio democrático representativo
con un principio del estado de derecho, iv) se confunde una responsabilidad subjetiva
por culpa o dolo, por una responsabilidad objetiva que además de culpa o dolo incluye,
entre otras la responsabilidad in vigilando e in eligendo, v) se homologa un proceso de
naturaleza estrictamente política regulado solo en sus cauces por el Derecho con un
41
proceso de naturaleza exclusivamente jurídica. vi) Se sustituye la sanción política
prevista para comportamientos políticos, por la sanción penal, vii) se asume que el
proceso judicial puede ser comprendido oír la opinión publica exactamente igual que el
proceso político, viii) se exige un mismo nivel de determinación de los hechos para dos
supuestos radicalmente diferentes. Mientras la responsabilidad penal requiere la fijación
nítida y firme de los hechos hasta conducir a un convencimiento judicial de la
culpabilidad, la responsabilidad política, por el contrario, requiere solo el
convencimiento político moral de tal culpabilidad. ix) Se confunden parámetros de
juicio radicalmente distintos: el ordenamiento jurídico penal (que incluye únicamente
las conductas que merecen el máximo desvalor por parte de la sociedad y un código de
conducta más vinculado a la eficacia, la moral y la ética públicas. x) Se identifican, de
forma inaceptable inocencia política e inocencia penal, xi)Se acepta que los niveles de
eficacia y decencia exigibles a los gobernantes sean los mismos que los exigibles al
común de los ciudadanos: respeto al código penal. xii) se invierte la lógica interna
temporal de ambos procesos de exigencia de responsabilidad. En primer lugar, la
responsabilidad política en el calor del debate político, en el parlamento, ante los
medios de comunicación y la opinión pública. Después, la responsabilidad penal, en
salas judiciales, con la frialdad de las formas jurídicas y sin la presencia intimidatoria ni
de los medios, ni de la opinión pública. xiii) se intercambian los argumentos utilizables:
políticos en un caso, exclusivamente jurídicos en el otro. XIV) se obliga al juez a
desarrollar un rol para el cual no está preparado. Deja de ser el aplicador neutro del
derecho, para convertirse en el árbitro de la lucha política. xv) se sustituye al electorado
y al parlamento como jueces últimos del comportamiento político de los gobernantes,
otorgando este papel a jueces y tribunales. xvi) En fin, se judicializa la política
exactamente en la misma medida que se tendrá que politizar la justicia”41
La tendencia de los implicados a la no asunción de los reproches y sanciones de
carácter político y que asiduamente se protegen para ello en la mayoría parlamentaria,
ha producido en los últimos años un incremento del control judicial puesto que por
ejemplo en sede judicial la mayoría pierde sus ventajas de condición de mayoría en
sustitución de un juez imparcial. Sin embargo esto no quiere decir que se rehúse
41
BUSTOS GISBERT, R, “Democracia parlamentaria”, Calidad democrática, reflexiones
constitucionales sobre la teoría de la realidad y del deseo, 2017, p. 141, 142.
42
perseguir los delitos realizados en el ejercicio de la función pública por más que hayan
aceptado la responsabilidad política.
La posibilidad de que una responsabilidad elimine la otra debe ser inaceptable.
Aceptar que con la dimisión del responsable político, se extingue la responsabilidad
penal, es totalmente inadmisible ya que el proceso en todo caso se activaría de oficio e
incluso a través de la acción popular. “La utilización de la vía penal no es ni puede ser
nunca, pues, la consecuencia de la insuficiente asunción de responsabilidades políticas,
ya que ni siquiera de asumirse éstas se desactivaría aquella”.42
.
Ambas responsabilidades son totalmente autónomas, con la excepción de que existe
la convicción de que con la presentación de un auto de procesamiento, el procesado
tenga la obligación de dimitir.
Incluso aun cuando el control se hace estrictamente por las vías judiciales como
acabamos de ver, los ciudadanos, sienten aun así un rechazo a este control, derivado de
la manera en la que se organiza el poder judicial, por ejemplo en el nombramiento de las
personas encargadas del consejo general del poder judicial. Estas son las que en última
instancia nombran a los jueces que posteriormente juzgaran a los representantes
políticos. Incluso los partidos nombran al fiscal general del estado.
Con esto no podemos dejar de obviar la necesidad de castigar penalmente los delitos
cometidos por los representantes prevaliéndose del poder que le otorga su cargo, la
responsabilidad política no puede exterminar la responsabilidad penal.
Una de las confrontaciones más destacadas entre ambas responsabilidades se
observa claramente de la yuxtaposición entre las comisiones parlamentarias de
investigación y el control judicial de los tribunales de la actividad política. Este
problema deriva en que por lo general el Parlamento no posee de poderes judiciales,
salvo para el caso el enjuiciamiento del Rey o de los miembros del gobierno, a
diferencia del método norteamericano en el que las comisiones funcionan como
auténticos tribunales, en los que pueden disponer de abogado, derecho a no declarar,
inmunidades y en definitiva consecuencias judiciales.
42
GARCIA MORILLO, J “Responsabilidad política y responsabilidad penal” Revista Española de
Derecho Constitucional. 1998. p.18
43
Y aunque en el caso español, el resultado de las investigaciones de las comisiones,
según el artículo 76.1 de la Constitución, no vincula a los tribunales, si puede influir de
alguna forma en las resoluciones judiciales, por ejemplo, cuando como resultado de una
investigación parlamentaria se concluya que las actuaciones de determinados
representantes son conductas delictivas, se iniciara a continuación el proceso penal, de
oficio por el ministerio fiscal o por los jueces según la previsión del artículo 76.1, in
fine. Aparece aquí el problema de deslindar las consecuencias de las responsabilidades
penales y políticas, “de tal forma que, a poco espíritu de autodefensa que tengan los
interesados, es poco probable que colaboren con las Comisiones, ya que ningún efecto
positivo, y sí muchos negativos, pueden seguírseles de ello: ¿tiene sentido declarar
cuando lo declarado puede ser —en realidad, será— utilizado contra el declarante en un
proceso penal?”43
La LOCI (Ley Orgánica de comparecencia ante las Comisiones de Investigación),
solo insta a que las personas comparezcan, y no que declaren como en un proceso
judicial, de lo contrario, ninguna persona se sometería a estas comisiones, ya que
incluso en un proceso penal se da el derecho a no declarar y a guardar silencio. Dentro
de este orden de ideas, el fin que buscan las comisiones de investigación es la
averiguación de la verdad política, en la que los responsables confiesen con la confianza
que todo quede en el espacio político sin que se les abra un proceso penal. No obstante,
estando abierto el proceso penal o con la advertencia de su posible inicio, no les
ocasiona ningún beneficio declarar la verdad.
“No cabe negar que este fenómeno tiene aspectos positivos, pues revela la
conciencia de que el ejercicio del poder, por democráticamente legitimado que esté,
debe estar sujeto al Derecho”44
. Es decir, en el momento en que un representante
político comete un delito, el inicio de un proceso penal para dicha persona no solo es
ineludible sino necesario.
La sustitución de la responsabilidad política por la jurídica dentro de un
parlamentarismo como el español, produce efectos negativos en la medida que
43
GARCIA MORILLO, J, “Responsabilidad política y responsabilidad penal, Revista Española de
Derecho Constitucional”, 1998, p. 105. 44
GARCIA MORILLO, J “Responsabilidad política y responsabilidad penal” Revista Española de
Derecho Constitucional. 1998. p.82
44
abandona la idea del proceso de rendición de cuentas, como método de depuración de la
responsabilidad política.
El sistema parlamentario español está orientado a la despenalización de la política,
en la que cualquier fracaso político solo tendrá consecuencias de carácter político,
mediante el dialogo la amortiguación que la política parlamentaria aporta la defensa de
posiciones enfrentadas.
La politización de la justicia, por otro lado, no es la persecución de delitos
cometidos por representantes políticos sino la actividad judicial se concibe como limite
a las actuaciones políticas. Sin embargo debemos recordar que el poder judicial se
concibe como poder independiente cuya característica principal es la imparcialidad, y
no se puede utilizar los juzgados como parlamentos en busca de responsabilidades
penales en actividades políticas.
45
CONCLUSIONES:
Una vez llegados a este punto solo queda valorar a modo de conclusión lo que
significa la realización de este trabajo que hemos realizado sobre la responsabilidad
política y el impacto que ha tenido en la democracia.
En primer lugar, tal y como hemos descrito en la introducción, el sistema
parlamentario español está basado en un sistema de confianza entre el Ejecutivo y el
Legislativo. La confianza constituye pues el presupuesto necesario para exigir
responsabilidades.
A lo largo de este trabajo hemos trazado los vínculos existentes entre la calidad
democrática, y del papel que desempeña está en el desarrollo de procedimientos para la
exigencia la responsabilidad política en concreto la rendición de cuentas, y los
mecanismos de superación de la corrupción política.
Hemos centrado los esfuerzos en analizar las formas de limitación del poder, y
de exigencia de responsabilidades, consagrados en nuestra constitución.
De la lectura de la obra del Profesor Bustos concluimos que el verdadero
significado de la responsabilidad política es la rendición de cuentas, como un proceso
que en definitiva pretende la obtención de información, explicación, rectificación y
corrección de los errores.
Podemos concluir que aunque se ha producido un gran avance, aún existe mucho
camino por recorrer, en particular, es necesario afianzar en nuestro país, la cultura de la
responsabilidad política, fortalecer la transparencia, como solución a muchos de los
problemas que viene arrastrando España, como las malas praxis y la corrupción que
provocan desafección de los ciudadanos hacia sus gobernantes y lesionan la percepción
que tenemos de las instituciones, siendo un riesgo para la democracia, y el estado de
derecho.
Las posibilidades de mejorar el sistema son amplias, sin embargo, bajo mi punto
de vista, sería necesario estimular el proceso de rendición de cuentas que hemos
explicado, ya que antes de ampliar a nuevos horizontes, debemos afianzar el sistema.
Lo que debemos evitar a toda costa es la judicialización de la política, además de
ser un fracaso total de los mecanismos de rendición de cuentas, supone una solución
46
poco deseable en tanto los jueces no son las personas adecuadas para juzgar las
conductas de los representantes públicos, por ser un poder independiente de la política.
47
ANEXO 1: Los principales problemas que existen actualmente en España. Fuente: CIS,
estudio número 3277, Marzo 2020.
Desde enero de 2020 la categoría "Los políticos en general, los partidos políticos y
la política" aparece desagregada en las tres siguientes: "El mal comportamiento de
los/as políticos/as", "Lo que hacen los partidos políticos" y "Los problemas
políticos en general"
mar-20
El paro 59.8
Las drogas 0.1
La inseguridad ciudadana 1.9
El terrorismo. ETA .
Las infraestructuras 0.2
La sanidad 19.8
La vivienda 2.8
Los problemas de índole económica 28.7
Los problemas relacionados con la calidad del empleo 15.6
Los problemas de la agricultura, ganadería y pesca 1.0
La corrupción y el fraude 16.9
Las pensiones 11.3
Los políticos en general, los partidos políticos y la política .
El mal comportamiento de los/as políticos/as 16.1
Los problemas políticos en general 16.6
Las guerras en general (Balcanes, Irán, Afganistan, etc.) 0.0
La administración de justicia 1.1
Los problemas de índole social 12.4
El racismo 0.4
La inmigración 8.2
La violencia contra la mujer 6.7
Los problemas relacionados con la juventud 1.0
La crisis de valores 1.1
La educación 7.3
Los problemas medioambientales 1.3
La salud .
El Gobierno y partidos o políticos/as concretos/as 0.9
El funcionamiento de los servicios públicos 0.1
Los problemas relacionados con la mujer 0.5
El euro (influencia en los precios, conversión, etc.) .
Los problemas relacionados con el ocio de los jóvenes .
Los nacionalismos (el estatuto de Cataluña, independentismo...) 0.8
La independencia de Cataluña (*) 7.5
El desastre del Prestige .
El terrorismo internacional (Al Qaeda, 11 S, 11 M, etc.) .
48
Las preocupaciones y situaciones personales .
Las crisis alimenticias(vacas locas, gripe aviar) .
La subida de los carburantes .
La sequía .
La reforma laboral 0.0
Los recortes 0.1
Los bancos 0.2
La subida del IVA 0.2
Los desahucios 0.0
El fraude fiscal 0.0
Las hipotecas .
La monarquía 0.2
Las excarcelaciones .
La Ley del aborto .
Subida de tarifas energéticas 0.1
Ébola .
Refugiados/as 0.1
Falta de Gobierno .
La emigración .
Falta de inversión en industrias e I+D 0.3
La falta de acuerdos. Inestabilidad política 0.3
El coronavirus 3.5
Otras respuestas 5.9
Ninguno 0.2
N.S. 2.0
N.C. 0.3
(N) 3912
49
BIBLIOGRAFIA
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Derecho Político, 32.
Galo, B. A. (2014). Corrupcion (y) política. Crítica, 3.
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de la realidad y del deseo. Madrid: Marcial Pons.
50
JURISPRUDENCIA:
Sentencia Audiencia Nacional, Sala de lo Penal, Nº 20/2018
LEGISLACION:
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación
RD 707/1979, de 5 de Abril, por el que se establece la fórmula de juramento en
cargos y funciones públicas.
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno.
Ley Griega 3861/2010, relativa a la publicación de decisiones de las instituciones
públicas en Internet para ser aplicadas.
OTROS DOCUMENTOS:
NOTICIAS:
https://www.elconfidencial.com/espana/2020-04-21/consejo-ministros-ninos-
gobierno-salvador-illa_2560100/
https://www.elmundo.es/loc/famosos/2020/03/14/5e6a5c05fc6c83a31b8b47cb.ht
ml
https://elpais.com/elpais/2016/12/26/opinion/1482755400_388159.html
INFORMES
Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeos obre la lucha
contra la corrupción en la UE, Bruselas, 3.2.2014 COM (2014): https://eur-
lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:058aecf0-d9b7-11e3-8cd4-
01aa75ed71a1.0004.04/DOC_2&format=PDF
Informe gráficos del Eurobarómetro
https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/archives/ebs/ebs_397_fact_es_es.p
df
Informe de la UNESCO sobre el acceso de los ciudadanos a la información
pública
http://portal.unesco.org/es/file_download.php/561ff4bc2719856c5184270296fc48f5EL
51
+DERECHO+DE+ACCESO+DE+LOS+CIUDADANOS+A+LA+INFORMACION+P
UBLICA.pdf
Condenas acusados y partícipes a título lucrativo caso Gürtel file:///C:/Users/Estrela/Downloads/Cuadro%20condenas%20acusados%20y%20p%20t%C3%ADtulo%20
lucrativo.pdf
https://www.bancomundial.org/es/news/speech/2016/05/12/remarks-by-world-bank-group-president-
jim-yong-kim-at-anti-corruption-summit-2016
http://www.cis.es/cis/export/sites/default/Archivos/Indicadores/documentos_html/Tr
esProblemas.html
COMUNICADOS:
Comunicado Casa Real:
https://www.casareal.es/ES/AreaPrensa/Paginas/area_prensa_comunicados_interior.asp
x?data=112
