Densificación

7/25/2019 Densificacin

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DENSIFICACINHABITACIONAL/

4PROPUESTA DE UNA POLTICA PBLICA DEMEJORAMIENTO Y DENSIFICACIN HABITACIONALPARA LOS SECTORES POPULARES4


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Y as fue como comenc a vivir aqu. Compr mis esteras, armamos nuestra pequea casa y empezamos a habitar en el lote. Fue una consigna, si unoquera mantener su lote, tena que vivir aqu Me hice maestro de obra, un poco por las circunstancias, como era difcil movilizarse entre Villa y Lima,aprend un oficio que me permitiera trabajar en la zona Con nuestras propias manos construimos nuestra primera vivienda, era de esteras forrada conmezcla, para darle ms resistencia. Recin en 1975 comenc a construir con material noble, los domingos nos reunamos con familiares y amigos, yempezamos a levantarlo segn un diseo que haba preparado. Nos tom un ao en hacer las bases del primer piso, luego otro ao en levantar los murosde ladrillo El segundo piso lo empezamos a construir en 1988 y en 1992 techamos con Provipo. Recuerdo el vaciado del techo, justo en esa poca eraaniversario de Villa, y muchos alcaldes de todo el mundo presenciaron la experiencia. Fue como un smbolo de las construcciones en Villa

Vctor Corts, Villa El Salvador.


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as personas y sus actividades cotidianas transforman la ciudadcontinuamente, pero nuestro urbanismo est acostumbrado a valorarun solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la ciudad.Ello se explica por lo reciente de los procesos de modernizacin ydesarrollo de nuestro pas, donde el surgimiento y crecimiento de lasciudades en los ltimos cincuenta aos aunque la mayora hayansido fundadas hace cientos de aos no tiene precedentes en la

historia. Por ello, puede considerarse que an no habitamos ciudadescompletas y que es preciso un permanente proceso de mejoramientourbano. El mejoramiento de las ciudades es tanto ms importantecuando el proceso de urbanizacin se hace de manera precaria,segregadora y desigual.

Junto a las transformaciones del crecimiento urbano ocurren otrosprocesos: los cambios de uso, el deterioro y la reurbanizacin entodos los tejidos de la ciudad, que en nuestros das cobran mayorimportancia. La invencin y reinvencin de los tejidos urbanos sonhechos frecuentes en la historia de las ciudades, que ahora tocannuestras puertas, ms all de los clsicos fenmenos que aprecianquienes ponen sobre el tapete la necesidad de atender los procesosde renovacin de tejidos urbanos antiguos. En el fondo, de lo quese trata es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir entodo el tejido urbano, y no slo en los centros urbanos antiguos ydeteriorados.

Uno de los componentes de toda transformacin de los tejidos ya

urbanizados es el aumento en la densidad de las edificaciones, delas personas y de sus actividades. El aumento de las densidadesurbanas se presenta en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesalos sectores socioeconmicos. Sus caractersticas y resultados sonvariables. Tres elementos nos ayudan a graficar la situacin:

aumento de densidad en reas en proceso de deterioro urbano; aumento de densidad en reas en buen estado de

mantenimiento;

4.Propuestaparaunapolticapblicademejoramientoydensificacinhabitacional

L

Consideraciones generales en materia de densificacinhabitacional y mejoramiento urbano


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aumento de densidad en reas que no han terminado suproceso de habilitacin urbana.

A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticaspblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos,

debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad queno se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestrosdas. Se debe tomar en consideracin que:

la densificacin de las ciudades ocurre en casi todos los nivelessocioeconmicos;

la densificacin de las ciudades siempre es un proceso condinmicas y tiempos propios que no admite generalizaciones.La densidad recomendable se explica en el contexto de cadabarrio y en cada ciudad, y por lo tanto encuentra sentido enla definicin propia de planes urbanos;

la aplicacin indiscriminada de programas de densificacinpuede acarrear los siguientes problemas:- congestionamiento vehicular,- concentracin de agentes contaminantes del aire,- contaminacin del suelo por concentracin de residuos

slidos y lquidos,- mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de

servicios pblicos en general; en todos los casos, es preciso manejar un concepto apropiado

de vivienda digna, donde la funcin de habitar no secircunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuadaconexin con el medio urbano;

los procesos de densificacin de las ciudades debenrelacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas yprogramas de renovacin y reconversin urbanas;

una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar

la eficiencia del aparato pblico y, por lo tanto, debe estaracompaada de las respectivas propuestas de reforma oreestructuracin de la administracin pblica competente enmateria urbanstica, as como el perfeccionamiento omodificacin de la reglamentacin urbana fundamental(planes urbanos, habilitaciones y edificaciones). Con el mismopropsito, deben sugerirse y proyectarse modificaciones a lalegislacin sobre arrendamiento urbano;

debe atenderse el problema general de financiamiento de lavivienda y desarrollar mecanismos, regulaciones einstrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y lacobranza de lneas de financiamiento para proyectos dedensificacin urbana.

Orientar los procesos de densificacin urbana demanda a lasautoridades impulsar programas especiales que faciliten los procesosde reurbanizacin de porciones enteras de la ciudad. El punto departida para ello es considerar que la unidad de intervencinmodificadora es la manzana, ms que el lote, aun si muchas de lasiniciativas pblicas o privadas ocurrirn en el lote.

Lo sealado es vlido para el conjunto de los tejidos urbanos. Sinembargo, cuando centramos nuestra atencin en aquellas reasnuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos,encontramos una dinmica urbana peculiar que ha merecido pocaatencin y que es la de mayor fuerza en nuestros das: a la vez queocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambinasistimos a procesos de densificacin de las urbanizaciones de bajosingresos.

La urgencia de orientar los procesos de desarrollo urbano de maneraque los servicios y el equipamiento que sern creados no se tornen

obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos. Del mismomodo, son inditos los retos que plantean aquellos tejidos de laciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador,supuestamente unifamiliar, ya muestran la tendencia a un desarrollomultifamiliar.

La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramientode reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all elmejoramiento habitacional. Por la novedad del tema, los anlisis y

las propuestas convergen en un solo sentido: el de desarrollaracciones piloto que permitan disear trajes a la medida de unarealidad urbana nacional sobre la que ya existen propuestas globales,pero faltan experiencias surgidas de gobiernos que tengan lavoluntad de atender sin demora estas necesidades urgentes de lasmayoras urbanas.

Con el paso de los aos, la experiencia del Programa deDensificacin Habitacional dedescoha derivado en una estrategia


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DENSIFICACINHABI

TACIONAL/

de incidencia en las polticas pblicas y en la formulacin de unmodelo de gestin de stas a travs de un Sistema de AsistenciaTcnica Municipal (SATEM) para la densificacin de viviendaprogresiva en las ciudades populares del pas.

Esta propuesta tcnico urbanstica de densificacin de las viviendasse nutre de dos estudios y propuestas previas: una desarrolladapara el entonces Viceministerio de Vivienda y Construccin(VMVC), en el ao 2002; y la otra resume un conjunto dedocumentos de trabajo e intercambio de experiencias entredescoy el Fondo Mi Vivienda y el nuevo Ministerio de Vivienda,Construccin y Saneamiento (MVCS), principalmente durante losaos 2003 y 2004.

El VMCS adopt la iniciativa dedescode incluir en la poltica delsector programas de mejoramiento y densificacin de la viviendapopular progresiva. Ms adelante, la propuesta se ha ajustado a losnuevos elementos que enriquecieron dicha poltica, como son losprogramas de subsidio estatal para la adquisicin de vivienda nuevay para el mejoramiento y densificacin de la vivienda popularprogresiva. Al sistema se le conoce como el ABC (ahorro, bono ycrdito).

Caractersticas relevantes del proceso actual

Para disear una intervencin que transforme el proceso dedensificacin espontnea en una actividad de densificacin asistida,conviene tomar en consideracin el listado siguiente que sedesprende del anlisis efectuado por la empresa1/ 2 deConstruccin(para el primer estudio de Mercado Potencial de DensificacinHabitacional en Lima, 2002), de las observaciones de campoefectuadas por el equipo del Programa Urbano, y la experienciaacumulada dedescoen la materia:

la construccin de cada vivienda es un proceso progresivo,asumido como un compromiso emocional por la familia, dems de veinte aos promedio, durante los cuales se vengratificados por las mejoras en la calidad de vida que vanobteniendo;

la posesin de una casa propia, sea cual fuere la etapa en laque se encuentre, evidencia el esfuerzo y sacrificio de la familiay se considera como la principal herencia para los hijos;

las ampliaciones, el uso de los aires, e incluso la subdivisinde facto, ocurren por el crecimiento de la familia o por lanecesidad de privacidad;

en la mayora de los casos, el lote (entre 100 y 300 metroscuadrados) ya est titulado, mientras la fbrica (la vivienda)

no tiene declaratoria y no est registrada; no se concede mayor importancia al potencial uso econmico

que tiene un inmueble debidamente formalizado, pues porlo general la familia no desea vender la propiedad ni parte deella;

el formato ideal predominante es la vivienda de dos plantas,de ladrillo y concreto armado, en la que el segundo piso sirvepara albergar a los hijos de manera independiente;

el acceso al segundo piso se planea o improvisa mediante

escalera exterior independiente dentro del lote o en el retiro; la construccin se hace mayormente sin planos y sin asistencia

profesional: el maestro albail es el especialista de mayorcapacidad tcnica que participa en la obra;

las municipalidades no intervienen en los proyectos ni en lasobras;

se construye al margen de la normatividad vigente y latendencia general es a techar prcticamente todo el lote, sinpreocuparse por la iluminacin y la ventilacin directa de los

ambientes, ni por independizar las reas de circulacin; por lo general, las estructuras son aptas para recibir cargas

verticales hasta los tres pisos, pero insuficientes para resistirsismos, sobre todo por la falta de densidad en los murostransversales.

Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin

De acuerdo con los estudios realizados, resulta evidente que laprincipal beneficiaria de los incentivos que se propongan es la familiapropietaria que desee ampliar la vivienda que autoconstruy durantelos ltimos veinte aos. Ella puede estar motivada por las nuevasnecesidades del ncleo familiar, principalmente por el aumento delnmero de integrantes, por los requerimientos de privacidad de loshijos mayores, por el cambio de estado civil de alguno de ellos,entre otras razones.

4.Propuestaparaunapolticapblicademejoramientoydensificacinhabitacional


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Es decir, el mercado inmediato, tanto de oferta como de demandade nuevas viviendas, est constituido por las mismas familiaspropietarias de las viviendas existentes, sobre cuyas propiedades seedificaran las nuevas unidades.

Esta situacin, ya comprobada, seala que el principal incentivoconsiste en crear y aprobar un marco reglamentario que permitaformalizar la vivienda que se ha edificado al margen de lanormatividad vigente (que no contempla su realidad) y utilizar susaires para producir all una nueva edificacin, velando porque ambascumplan con las condiciones de habitabilidad y con la seguridadestructural, tcnicamente determinadas.

La propuesta

La propuesta se estructura en torno de tres conceptos desarrolladospor desco, que sustentan su planteamiento para una polticapblica:

1. La asistencia tcnica, que contempla los aspectos:a) urbanstico-arquitectnicos,b) estructural-constructivos yc) legal-normativos.

2. El financiero, que contempla los aspectos de crdito y

subsidios.3. El marco institucional y de gestin.

1. La asistencia tcnica

Por encargo del VMVC,descoinici las actividades de evaluacinde cuatro ciudades del pas. Se exploraron los barrios populares delas ciudades de Huancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos, lo que sirvipara constatar que el proceso de densificacin de la vivienda popularen curso no era exclusivo de los barrios populares de Lima. Tambin

brind la oportunidad de conocer nuevos aspectos tcnicos, debidoa que las distintas condiciones geogrficas, culturales y econmicasde cada ciudad posibilitan otras formas de densificar.

El equipo dedescosistematiz la informacin reunida y desarrolluna nueva tipologa de produccin de vivienda por densificacin,adems de establecer una serie de criterios generales que debenorientar el proceso y que servirn de referencia para la gestin de

un Programa Nacional de Mejoramiento y Densificacin de laVivienda Popular Progresiva.

a) Aspectos urbanstico-arquitectnico

Los aspectos menos respetados de los reglamentos vigentes y queconstituyen las variables ms influyentes en la definicin de losniveles de habitabilidad de las viviendas autoconstruidas, son lossiguientes:

Densidades mximas dela zonificacin actual

Las densidades reglamentarias limitan el nmero de unidadespermitidas y slo se puede alcanzar los coeficientes de edificacinautorizados, construyendo viviendas con reas techadas que son

exageradas (entre 200 y 300 metros cuadrados techados cada una)para la poca actual y los tamaos usuales de las viviendas.

Por ejemplo, en una zona R4, cuya densidad neta mxima es de 500hab/ ha y 1,8 el coeficiente de edificacin, el lote normativo de 120metros cuadrados puede albergar slo a seis habitantes y, sinembargo, puede recibir 216 metros cuadrados techados deconstruccin. Es decir, puede construirse una vivienda de tresdormitorios con 216 metros cuadrados techados, pero no puedenconstruirse tres viviendas de 72 metros cuadrados ni cuatro de 54

metros cuadrados techados, ya que las densidades resultantessobrepasan largamente las permitidas.

Porcentajederea libre

Casi ninguna vivienda respeta el 30 por ciento de rea librereglamentaria (se considera un desaprovechamiento del pocoespacio que contiene el lote). Esta prctica sacrifica sobre todofuentes de luz y ventilacin (patio o jardn); las familias buscan elesparcimiento en reas pblicas. Se requiere evaluar la realidadexistente para plantear las soluciones ms adecuadas.

Fuentes deluz y ventilacin directa

En muchas de las viviendas la iluminacin y ventilacin de algunosambientes no se hace directamente desde un patio o pozo de luz,sino que se presta de otro ambiente techado. Es preciso evaluartodos los casos a fin de encontrar una solucin aceptable, que


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DENSIFICACINHABITACIONAL/4.Propuestaparaunapolticapblicademejoramientoydensificacinhabitacional

... 15 aos despus las viviendas delProyecto siguen creciendo

Fotos: Guillermo Takano


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privilegie necesariamente la ventilacin directa de baos y cocinas,aunque tenga que reducirse las dimensiones y proporciones mnimasde los ductos y pozos de luz reglamentarios.

Relacin estacionamiento / vivienda / seccin vial

La mayora de los pobladores no tiene automvil, y son escasos losgarajes techados dentro de los lotes. En esos casos, son utilizadosgeneralmente como tiendas o talleres. Los pocos vehculosexistentes son casi siempre herramientas de trabajo de suspropietarios, como camionetas, micros, camiones o carros antiguos,de dimensiones mayores a las de los automviles modernos, queestacionan frente a sus viviendas afectando seriamente la circulacinen las calles de poca seccin.

reas mnimas delote, frentemnimo, relacin frente/ fondoAl subdividir de facto los lotes se alteran dramticamente susproporciones normativas, en particular los frentes de los lotesangostos, dando como resultado viviendas inadecuadasfuncionalmente y que no son registrables. Es necesario encontrarmaneras de desincentivar esta tipologa de densificacin.

rea techada mnima devivienda

Como las viviendas se inician con reas elementales y se construyenen forma progresiva en plazos extensos, se requiere adaptar lasreglas sobre licencias y registros preventivos a este proceso real.Las subdivisiones que se practican en las viviendas conforme lafamilia crece y se desdobla no contemplan su posibleindependizacin, sea porque no se considera importante o por lasreas mnimas requeridas para tal fin.

Construccin deescaleras en el retiro frontal y en la va pblica

El mantenimiento del retiro municipal frontal es poco usual enprovincias. Sin embargo, cuando se ha reservado dicho espacio,est muy generalizada su utilizacin para la construccin de escalerasexteriores que permitan acceder en forma independiente al segundopiso. Esta constituye una tipologa de densificacin muy apreciada,cuya promocin debera estudiarse junto con la definicin de losanchos recomendables para escaleras exteriores bifamiliares ymultifamiliares. En los casos en que no existen retiros se llega al

extremo de ubicar las escaleras en las bermas laterales o en losjardines pblicos de las vas. Aunque es una prctica poco difundida,habra que evaluarla con cuidado para determinar si procede suaplicacin excepcional en los casos de escaleras que son para usocomn de varias viviendas.

Ancho y largo depasajes comunes

Al subdividirse transversalmente los predios, se requiere pasajes decirculacin comn que permitan acceder a las unidades ubicadasen la parte posterior del lote, cuyas dimensiones y proporcionesdeben estudiarse.

Relaciones funcionales dediseo

Es conveniente analizar y resolver la vigencia de algunas normasdel diseo convencional que son incumplidas por las viviendasexistentes, como la circulacin indiscriminada a travs de ambientes,y puertas de dormitorios y baos con salidas directas a la sala-comedor, entre las principales.

Servidumbres entreviviendas vecinas

Es una prctica frecuente el uso de servidumbres entre viviendascolindantes, especialmente las referidas a fuentes de iluminacin y

ventilacin y, en menor grado, a accesos y circulaciones. Convendraevaluar las ventajas y desventajas que puede ofrecer el uso deescaleras exteriores y de pozos de luz comunes a dos o ms viviendasagrupadas para tal fin.

Variables arquitectnicas

Las experiencias concretas de los proyectos y los estudios ypropuestas de polticas han permitido una compleja elaboracinde tipologas arquitectnicas y de los grados de consolidacin de

las viviendas.

Tipologa deproduccin devivienda nueva en loteocupado

Para que los procesos espontneos de densificacin satisfagan demanera adecuada las necesidades de alojamiento de las familias demenores ingresos, es importante conocer las formas o tipos deviviendas con las que las familias de los sectores urbanos populareshan solucionado espontneamente dichas necesidades.


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A partir de las experiencias cotidianas en nuestras ciudades,podemos establecer una tipologa de produccin de vivienda nuevaen lote ocupado. sta comprende cuatro tipos principales y diversossubtipos. Bsicamente, la clasificacin por tipos responde a loscriterios de ubicacin y del proceso de generacin de las nuevas

unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general yaexiste una vivienda previa de materiales definitivos. La clasificacinpor subtipos responde a los criterios de tipos de acceso y circulacin,y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la viviendaexistente: Tipo A / Aires, Tipo B / Divisin de lote, y Tipo C /Divisin de vivienda existente.

Tipo A / Aires

Este tipo se determina por el criterio de ubicacin de las nuevas

unidades de vivienda en los aires de la vivienda preexistente y surelacin de dependencia por el tipo de acceso y circulacin vertical.Se divide en cuatro subtipos:

A-1 / Escalera exterior (retiro) EER.Es la tipologa con mayorpotencial densificador, pues anexa a la volumetra de la unidadde vivienda existente, por lo general en el retiro, una escaleraexterior que brinda a las nuevas unidades de vivienda en losniveles superiores un acceso independiente.

A-2 / Escalera puerta a calle(EPC).Tiene los mismos alcancesdel subtipo A-1 / EER, slo que la ubicacin de la escalerase incluye en la volumetra de la vivienda, pero tambinmantiene su independencia a travs de un acceso directo desdela calle, por una puerta anexada a la fachada principal. Enrealidad, este subtipo compromete a la vivienda existente y ala nueva, reduciendo sus reas netas destinadas a la funcinpropia de habitar.

A-3 / Escalera interior independiente(EII).En este caso, la escalera

de acceso a la vivienda nueva en los aires se ubica en el patiointerior de la vivienda existente, y se accede a sta por unpasaje de ingreso independiente desde la calle.

A-4 / Escalera interior dependiente(EID).En este caso, la escalerade acceso a la vivienda nueva no es independiente, ya queest en medio de la casa existente. Este subtipo, por lo general,es el resultado de la adaptacin de una vivienda de diseounifamiliar a una bifamiliar. A la larga, ocasiona problemas

en la circulacin para ambas familias alojadas. A diferenciade los anteriores subtipos, se trata de una modalidad que nointeresa promover.

Tipo B / Divisin de lote

Este tipo se determina por la produccin de una o ms viviendasnuevas en un mismo lote, a partir de tres modos bsicos desubdivisin planimtrica del lote matriz. Adems, considera laubicacin del lote que se va a subdividir dentro de la manzana: siest en esquina y tiene dos frentes, o si es interior, con un solofrente. Este tipo se divide en tres subtipos:

B-1 / Subdivisin deloteen esquina (SDE).Es el subtipo msfrecuente en los lotes en esquina. La subdivisin genera un

mayor nmero inmediato de nuevas unidades de vivienda,cada una de ellas con acceso independiente desde la calle. B-2 / Subdivisin delotetransversalmente(SDT).Este subtipo

compromete el uso de un espacio de circulacin comn, puesal subdividir el lote paralelamente en relacin a la lnea decalle, deja un acceso independiente para la vivienda que resultaubicada en la parte posterior del lote matriz. Por lo general,para resolver la necesidad de iluminacin de las viviendasresultantes, se deja un patio entre ambas que suele ser de uso

comn. Esta solucin es muy comn en las ciudades andinas,pues el tamao de los lotes y la configuracin espacialtradicional de la vivienda corresponde a la del zagun-patio.

B-3 / Subdivisin delotelongitudinalmente(SDL).Este subtipoacarrea muchos problemas en lotes con frentes mnimos (5-6 m), pues las viviendas resultantes se ubican en sublotescon frentes muy estrechos (2,5-3 m). Las solucionesarquitectnicas en los espacios internos y la circulacin delas viviendas resultan con anchos muy pequeos. Adems,

en su intento por ampliar los espacios internos, las familiascasi no dejan reas libres en el sublote, techndolo al mximo.Esto trae grandes problemas de iluminacin y de ventilacin.

Tipo C / Divisin de vivienda existente (DVE)

Este tipo es muy poco comn, pues implica la produccin de unao ms viviendas nuevas (bifamiliares o multifamiliares) tras laremodelacin de la arquitectura y estructuras de la vivienda

4.Propuestapa

raunapolticapblicademejoramientoydensificacinhabitacional


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unifamiliar preexistente en el lote. El rediseo conlleva la bsquedade la autonoma funcional de las viviendas resultantes, para lo quese necesita adaptar espacios bsicos para cada vivienda, como unacocina, un bao y lavandera. Por lo tanto, la inversin econmicaes casi similar a la de produccin de viviendas nuevas. En este caso,

los resultados no siempre complacen las expectativas de unavivienda hecha a la medida de las familias, pues los innumerablespies forzados que hay que enfrentar limitan la libertad en el diseo.

Grados de consolidacin

La propuesta de densificacin formulada por descoconsiderauna tipologa compleja para la intervencin en las viviendas, segnsus grados de consolidacin. Ella es fruto de las leccionesaprendidas, los ensayos/ errores de los proyectos llevados adelante20

y los estudios efectuados.

La tipologa establece tres variables: el potencial de densificacin otipologa por niveles de densificacin, el potencial de densificacindirecto y las necesidades potenciales de vivienda.

El potencial de densificacin o tipologa por niveles considera cuatrocategoras o grados: vivienda provisional, vivienda incipiente,vivienda de media consolidacin y vivienda consolidada (vase elCuadro 13).

20 Por ejemplo, hacia 1992 se disearon cuatro soluciones distintas para el crecimiento de la vivienda (el tipo escalera exterior, el tipo escalera interior, el tiposubdivisin de lotes y el tipo quinta, que sera establecido a partir de dos viviendas delanteras con un pasaje central que llevara a dos viviendas al fondo del lote). Msadelante, se aadira otro tipo de construccin, el edificio, que se desarrollaba en esquinas. La definicin de las soluciones fue cambiando de acuerdo al ensayo/ error.Durante la experiencia piloto la poblacin opt por los tipos escalera exterior y escalera interior (de 18 soluciones 9 fueron viviendas con escalera exterior y 7 conescalera interior). Tambin se constat la dificultad de implementar la modalidad quinta (slo hubo un caso), porque era difcil encontrar dos lotes contiguos cuyospropietarios acordaran una accin conjunta para el pago del crdito y convinieran construir una escalera comn.

Cuadro 13Potencial variable de densificacin

CaractersticasGrado Tipo

No existe una construccin definitiva;

los materiales son precarios y lavivienda tiene bajo valor.La estructura bsica existe y laocupacin por las familias esdefinitiva.Vivienda avanzada. Existe un primerpiso y se requiere modificaciones paraproducir ms de un departamento.Las posibilidades de remodelardependen de una operacin costo/beneficio de las familias.

Cuenta con ms de un piso,incluyendo un segundo pisohabitable. Es posible edificar oindependizar bajo ciertas condiciones.El grado de intervencin se limita alo posible en el marco de loconstruido.

A

B

C

D

Vivienda provisional

Vivienda incipiente

Vivienda de mediaconsolidacin

Vivienda consolidada

La variable de potencial de densificacin directo o tipologa de

oportunidad de intervencin consiste en seleccionar del cuadroanterior aquellas viviendas con mayor capacidad de construccininmediata. Comprende tres sumatorias:

lotes en esquinas en viviendas en grado A y B; lotes interiores en grado A; los que cuentan con escalera exterior y grado B de

consolidacin.

La variable de las necesidades potenciales de vivienda se basa en la

informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica


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(INEI), que trabaj para el caso de la ciudad de Lima una proyeccinal ao 2015 que permite suponer el crecimiento de la poblacinpor periodos y el incremento total hasta el horizonte definido. Estetrabajo tambin puede hacerse para otras ciudades.

Intervenciones prioritariasTras un anlisis de las tipologas y sus posibilidades, se ha establecidolas que se privilegiarn para la construccin de nuevas viviendas enun programa de densificacin habitacional:

Prioridad uno

Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de un piso paraconstruir uno o ms departamentos tipoflato dplex en elsegundo piso, dependiendo del rea de los aires disponibles,con acceso mediante escalera independiente.

Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de un piso,agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,circulacin, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbrestcnicamente diseadas.

Utilizacin de lotes aislados, vacos o precariamente ocupadospara la construccin de viviendas bifamiliares o trifamiliares,como: una vivienda en primer piso ms un departamentoflat

en segundo piso; una vivienda en primer piso y dos departamentos dplex

en segundo piso; subdivisin transversal de lote en esquina y construccin

de dos viviendas dplex; subdivisin longitudinal de lote y construccin de dos

viviendas dplex o triples. Utilizacin de conjuntos de lotes vacos o precariamente

ocupados, agrupados para la construccin de viviendasmultifamiliares, con un diseo integral que optimice el usode reas comunes, tipo quintas o condominios populares.

Subdivisin transversal de lotes en esquina (angostos oanchos) con vivienda existente en su frente, para laconstruccin de viviendas en el terreno remanente, con accesodirecto desde la calle.

Subdivisin transversal de lotes anchos (no ubicados enesquina) con vivienda existente en su frente, accediendo al

rea remanente del fondo mediante pasaje o patio con escalerainterior independiente para la construccin de: quintas; edificios multifamiliares.

Prioridad dos Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de dos pisos

para construir departamentos tipoflaten el tercer piso, conacceso mediante escalera independiente, y de maneraexcepcional departamentos tipo dplex, previa verificacinrigurosa de la capacidad estructural de la vivienda existente.

Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de dos pisos,agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,circulaciones, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres

tcnicamente diseadas. Divisin horizontal de viviendas unifamiliares de dos pisos

para obtener dos viviendas independientes, construyendo unaescalera directa al segundo piso o habilitando la existente paratal fin.

Tipologas que hay que desincentivar

Uso de escaleras internas dependientes (servidumbres). Subdivisin longitudinal de viviendas (salvo las construidas

en lote ancho). Subdivisin transversal de viviendas (salvo casos en esquina). Subdivisin longitudinal de lotes muy angostos. Subdivisin transversal de lotes angostos.

b) Aspectos estructural-constructivo

Condicionantes de resistencia estructural

Estudios recientes realizados en la maestra de Ingeniera Civil dela Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) dan cuenta delos problemas estructurales que presentan las viviendas construidassin direccin tcnica (gran parte de stas son calificadas comossmicamente vulnerables). La puesta en marcha de un programade densificacin habitacional de la vivienda autoconstruidanecesariamente deber contemplar soluciones ligadas a mejorar lacalidad estructural de estas edificaciones.

4.Propuestapa

raunapolticapblicademejoramientoydensificacinhabitacional


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Los problemas ms urgentes que podemos mencionar son:

Densidad demuros

Este factor es el que ms influye en la resistencia ssmica de lasviviendas de albailera. Se ha comprobado que gran parte de las

viviendas construidas informalmente no cuentan con la cantidadnecesaria mnima de muros en el sentido transversal a la edificacin(sentido paralelo a la calle) para soportar las cargas horizontalesgeneradas en un eventual sismo de gran magnitud. Es precisoreforzar las viviendas que se incluyan en un programa dedensificacin, dndoles la rigidez lateral necesaria para sostener lasnuevas cargas ssmicas de la vivienda ampliada.

Muros y tabiquera no confinada

Se presentan con frecuencia, principalmente en los voladizos de lavivienda y en los parapetos de las azoteas. Confinar estos elementos,para asegurarlos, constituye un proceso sencillo y de bajo costo.

Muros agrietados

Generalmente, el agrietamiento de los muros se produce por elasentamiento de terrenos no consolidados sobre los que se haedificado. Una alternativa para ampliar las viviendas que presenten

este problema es utilizar materiales de peso ligero.Corrosin dearmaduras

La corrosin de las armaduras, sea en las columnas, vigas o en eltecho, es un factor que provoca la prdida de resistencia. Esnecesario detener este proceso de degradacin refaccionando laszonas afectadas y reemplazando la armadura, si fuese necesario.

Mano deobra y materiales debaja calidad

Muchos de los problemas estructurales son ocasionados por lospropios maestros de obras y albailes; tambin afecta lo construidoel empleo de agregados de baja calidad, estribos mal hechos yelementos con cangrejeras, etctera. Es una necesidad prioritariay permanente capacitar a quienes son nuestros principalesconstructores y ensearles tcnicas de aplicacin sencilla para evitarestos problemas.

La experiencia de descoen las actividades constructivas y dedensificacin permite aseverar que la mayora de problemasconstructivos pueden ser tcnicamente resueltos. El Estado puedesubsidiar esta actividad, que es previa a la puesta en marcha de unprograma de densificacin. Hay que tener en cuenta que, en muchos

casos, es imprescindible mejorar y reforzar la estructura de lavivienda del primer piso (de los padres) para luego proceder aconstruir la nueva vivienda en los aires (para la familia de los hijos).

Condiciones de las redes sanitarias y elctricas

Todo proceso planificado de densificacin habitacional exige evaluarel estado de situacin y la capacidad futura de las redes de energaelctrica, agua y alcantarillado del rea de influencia del sitio que seva a intervenir. Es necesario incluir, si as lo determina una

evaluacin, programas de mejoramiento o reposicin de redes, afin de repotenciarlas y garantizar el servicio requerido por la nuevapoblacin.

El mejoramiento de redes elctricas existentes no ofrece mayorproblema por tratarse de instalaciones areas que las empresasconcesionarias estn obligadas a atender, y lo hacen con interspor conseguir nuevos consumidores del servicio mediante lainstalacin de medidores domiciliarios.

En el caso de las redes de agua y alcantarillado el reto es mscomplejo, tanto por su costo como por su proceso constructivo,que en algunos casos puede implicar el cambio de las tuberassubterrneas existentes debido a su deterioro o insuficientecapacidad.

Sin embargo, de acuerdo con versiones recogidas directamente delas empresas concesionarias de agua en Lima y en las cuatro ciudadesvisitadas, no se incrementarn los problemas de dotacin de estos

servicios en los lugares donde se aplicara el Programa deDensificacin Habitacional pueblos jvenes y asentamientospopulares en proceso de consolidacin-, pues, por lo general, enestos espacios las redes han sido instaladas en los ltimos diez oquince y sus dimetros son suficientes para atender las nuevasdemandas que genere la densificacin propuesta.


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En la mayora de casos, el problema de los barrios se concentra enla insuficiencia de las fuentes de abastecimiento y no en la capacidadpotencial de servicio de las redes.

Debe destacarse que los principales beneficiarios de un programa

de mejoramiento de barrios y densificacin habitacional sern, enprimer lugar, las familias que habitan la zona, que al crecer ydesdoblarse requieren nuevas viviendas para dar privacidad a sushijos mayores o casados. Es decir, no se espera un aumentodramtico del nmero de pobladores que produzca unasobredemanda de los servicios de agua y alcantarillado.

Lo que est en discusin es el uso ms eficiente de la ciudadconstruida y si estas nuevas familias de bajos ingresos que se sumana la demanda atendern sus necesidades de vivienda en el lugar o

en nuevas urbanizaciones para familias de bajos ingresos. Por ello,el abordaje del tema supone no tanto el anlisis del abastecimientoa la ciudad, sino de la mejor distribucin de servicios a las familiasde bajos ingresos.

Se puede afirmar que la capacidad instalada actual de las redes deagua y alcantarillado en pueblos jvenes y asentamientos popularescon procesos ordenados de saneamiento soportarconvenientemente crecimientos habitacionales como los propuestos

en el presente Programa y disminuir la presin constante por laampliacin de las redes hacia nuevos territorios no urbanizados.

Contamos con dos argumentos para demostrar lo enunciado: unaestimacin y simulacin de proyectos de agua ejecutados enasentamientos populares de Lima, y la evaluacin de una zonaintervenida por el Programa de Densificacin Habitacional dedesco.

En la simulacin se constata que la dotacin para cada vivienda es

de 1.050 litros diarios, que resulta de calcular 150 litros diarios porpersona para un nmero promedio de siete personas. Unaintervencin de densificacin que incremente el nmero de familiasa tres (la primera familia constituida por los padres y dos nuevasfamilias conformada por los hijos mayores) aumentara la demandaa un total de doce personas por vivienda (ncleos familiares decuatro personas, en una edificacin de dos pisos). El nuevo total

de demanda sera de 1.800 litros diarios, incremento que puede serresuelto por el caudal actual o con la construccin en la vivienda deun reservorio de dos metros cbicos, sea como cisterna o comotanque elevado.

En el trabajo de campo realizado durante la ejecucin del Programade Densificacin de descose constat que tres de cada cuatroviviendas de los asentamientos populares con nivel de consolidacinmedia cuentan con sistemas de almacenamiento de agua en cisterna,construidos en el subsuelo o a nivel del primer piso. Estas cisternastienen una capacidad mayor a los dos metros cbicos y hanconstituido una forma alternativa de prever la escasez y la limitacindel servicio que las familias han sufrido permanentemente. Con eltiempo, estos sistemas se convierten en una facilidad para ladensificacin.

Si comparamos el esfuerzo de dotar de agua a un nuevo barrio o auna nueva vivienda en un barrio existente, resulta evidente que lasfamilias del nuevo barrio tendrn que hacer nuevas y mayoresinversiones. En el caso del barrio existente, estas inversiones yahan sido hechas, incluyendo la cisterna que ayudar a regular loseventuales problemas de abastecimiento del servicio.

En cuanto a las redes, si se considera sus materiales y dimensiones,

stas se adecuan a los estndares de las ltimas dcadas, que escuando fueron instaladas, por lo que superan ampliamente lasexigencias de la futura demanda de un programa de densificacin.

c) Aspectos legal-normativo

La inmensa mayora de viviendas construidas en las urbanizacionespopulares del pas se han iniciado sin contar con planos ni licenciasde construccin. Ello plantea la necesidad de una legislacinad hocque permita cumplir con tres importantes necesidades:

certificar y regularizar la obra construida; incentivar los procesos de densificacin asistida de la vivienda; incentivar los procesos de redensificacin y reurbanizacin

del conjunto de los tejidos urbanos.

La certificacin y regularizacin de las viviendas construidas, msque una accin de tipo legalista y formal, exige generar unconocimiento sobre la situacin de la vivienda que debe ser

4.Propuestaparaunapolticapblicadem

ejoramientoydensificacin

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compartido entre las autoridades y sus propietarios. No se trata,por lo tanto, de utilizar los mecanismos de regularizacinex postdeedificaciones tan comn en nuestro medio. A diferencia de losmecanismos de regularizacin existente, en este caso estamos frentea edificaciones que nunca tuvieron un proceso formal y que

demandan mayor registro y, probablemente, mayor intervencinregularizadora.

En el caso de la vivienda ya edificada, las intervenciones debenbasarse en el espritu que los reglamentos le dan a los certificadosde habitabilidad. Estos certificados, pensados generalmente parala vivienda tugurizada, no pretenden exigirle a lo construido aquelloque evidentemente le falta, puesto que eso implicara poco menosque acciones de demolicin y reconstruccin. Lo que se busca conellos es aplicar un mnimo de exigencias en vas de regularizar elpredio, como modo de permitir no slo su uso sino posterioresprocesos de edificacin. La normatividad al respecto debe serrevisada, pues existen disposiciones (otorgar certificados a viviendasque no sobrepasan los treinta metros cuadrados, por ejemplo) queno tiene sentido mantener, ya que la realidad en que operamos esotra.

Resulta claro que las nuevas unidades edificadas encima o al ladode las preexistentes s deben estar ms acordes con la normatividad

relativa a la calidad de vida. Al examinar lo necesario para que seincentiven procesos de densificacin asistida, materia central deeste informe, ser necesario atender numerosos asuntos noconsiderados o respetados de los reglamentos de manera masiva,algunos de los cuales no deberan siquiera estar presentes en lanormatividad moderna. A ttulo de ejemplo sealaremos lossiguientes:

densidades mximas de las actuales zonificaciones;

rea mnima de lote (subdividido); frente mnimo de lote (subdividido); relacin frente/ fondo (lote dividido); rea techada mnima de vivienda (subdividida); uso del retiro para escalera bifamiliar y multifamiliar; ancho de escaleras exteriores:

bifamiliar, multifamiliar;

ancho y largo de pasajes comunes; dimensiones mnimas de fuentes de luz y ventilacin; relacin ancho/ largo/alto de pozos de luz; relaciones funcionales entre ambientes;

cruces con circulacin.

iluminacin y ventilacin prestadas. servidumbres con vecinos. puertas de dormitorios y bao directas a sala-comedor. porcentaje de rea libre, nmero de estacionamientos por vivienda.

La adecuacin de la norma a cada realidad local siempre demandarun grado de discrecionalidad, en base a polticas generales y, porcierto, a la autonoma de los gobiernos locales. Ello no obstante,ser menester dictar dispositivos generales para numerosos asuntosconcretos. Las escaleras en los retiros, por ejemplo, han sido objetoya de resoluciones supremas en aos pasados.

Tambin es necesario dictar normas que regulen dichadiscrecionalidad, acotndola a aquellos espacios delimitados comozonas de intervencin. Es conocido que algunos sectores de laindustria de la construccin buscan utilizar normas fijadas para uncontexto en otros diferentes, lo cual traera como resultado elempeoramiento de los estndares constructivos y de la calidad de

vida de las ciudades.

Por ltimo, la gran mayora de autoridades y profesionales se orientaa proponer para las grandes ciudades procesos de desarrollo en losque se valora ms el espacio construido que la habilitacinindiscriminada de nuevo suelo. Es necesario orientar la visin de laciudad peruana hacia lo que se ha denominado la ciudad compacta.Un tercer y muy importante proceso normativo global debe ocurrir,buscando incentivar procesos de redensificacin y reurbanizacin

del conjunto de los tejidos urbanos. No slo determinado tipo debarrios populares vienen cambiando en su uso del suelo ymodificando sus edificaciones, sino es toda la ciudad la que requiereel diseo de estrategias que permitan un uso ms racional del sueloy del equipamiento existente.

Entre los numerosos asuntos que es preciso considerar estn lossiguientes:


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aumentar las densidades permitidas por las actualeszonificaciones, ya que slo pueden utilizarse plenamente loscoeficientes de edificacin vigentes construyendo viviendasde ms de 250 metros cuadrados techados cada una, en vezde fomentar la construccin de cuatro viviendas de 62,50

metros cuadrados cada una; otorgar premios a los proyectos que coadyuven a ladensificacin de la vivienda en reas ya habilitadas y quecastiguen a los terrenos urbanos subutilizados y sin construiry a los proyectos que planteen viviendas con densidadesmenores a las normativas;

facilitar la reurbanizacin con fines de densificacin y laacumulacin de propiedades para densificar medianteproyectos integrales;

castigar el mantenimiento de islas rsticas y terrenos con usosincompatibles (aeropuertos, cuarteles, etctera), facilitandosu reconversin y premiando su integracin a la trama urbana.

adaptar la ley 25157 y su reglamento a las necesidades delPrograma de Densificacin.

Como se desprende de lo anterior, hay mucho que hacer en elterreno de la normatividad. Entendemos que sta debe ser elproducto de las acciones y los procesos, en vez de su causa, raznpor la cual el presente informe privilegia los aspectos prcticospara generar un proceso piloto en el pas que proporcione resultadosy las consiguientes lecciones de la experiencia.

2. Financiamiento de los procesos de densificacin

Las familias de bajos recursos no disponen de ingresos suficientespara adquirir una vivienda terminada o para edificarla. Asimismo,la precariedad de sus ingresos les impide adquirir compromisosfinancieros por largos plazos, lo que las sita al margen de los

crditos hipotecarios. Estas consideraciones explican la vitalidadde la opcin por la produccin progresiva de la unidad habitacional,ya que permite destinar recursos hacia la vivienda que en otromomento sern asignados a necesidades propias de la sobrevivenciay la formacin del capital humano.

Lo dicho no invalida la necesidad de contar con sistemas adecuadosde crdito y subsidio para esta poblacin. Las familias utilizan

numerosas fuentes de crdito formal e informal para potenciar suinversin y para beneficiarse del resultado mientras que se cancelala deuda. La falta de sistemas crediticios adecuados determina unhecho muy frecuente en los procesos de produccin progresiva dela vivienda: en vez de edificar una etapa de la vivienda (una

habitacin, un techo, un casco habitable, por ejemplo), slo puedenconstruir partes de dicha etapa. Un crdito adecuado permitirculminar una etapa de la produccin de la vivienda, con beneficiostanto en la calidad de vida como en el costo del producto final.

Para tener una idea de los requerimientos de inversin de las familias,mencionaremos un costo de mercado referencial actual, productode nuestra investigacin de campo: un casco mnimo habitable parauna ampliacin de vivienda de 45 metros cuadrados en un segundopiso cuesta 6.000 dlares (costo directo); incluye una pequea obrade reforzamiento del primer piso. Bordeando esta cifra se sita elrango mayor de las necesidades de financiamiento de las familiassin acceso al crdito que un sistema apropiado deber atender.

La propuesta dedescocomprende dos procesos de financiamientoque se pueden desarrollar en una poltica pblica de densificacin.El primero responde a una poltica de crdito para la viviendaprogresiva y el segundo a una poltica pblica de crdito y subsidiopara la vivienda densificable. En el ltimo caso se trata de una

propuesta trabajada desde los programas ABCdel Estado.

Crdito: un financiamiento paso a paso para quien construyepor etapas

Los crditos para el mejoramiento y la densificacin deben serpequeos y repetidos, puesto que se comprometen a financiar pasoa paso la actividad constructora de las familias de bajos recursosque no pueden calificar para un prstamo de altos montos. Poresta razn, puede efectuarse ms de un crdito para una mismaunidad de vivienda.

Por las caractersticas del esfuerzo familiar y de las redes socialesde las familias de bajos ingresos, en muchos casos ser el mismojefe de familia quien asuma la responsabilidad de un prstamo,aunque no sea l o ella quien demande la unidad de vivienda, sinoalguno de sus hijos adultos. En materia de subsidios es ya un sentidocomn afirmar que el productor de la vivienda no debe ser quien



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los recibe, sino el adquiriente, pero, como se ve, este aserto delsistema financiero no es vlido para las familias ampliadas, que seayudan entre s para producir la vivienda de uno de sus miembros.

El financiamiento para la vivienda que se construye por etapassucesivas no puede tener las mismas caractersticas que el de lavivienda terminada llave en mano. Para cumplir su funcin de ayudaral proceso de produccin de la vivienda, los montos de crdito ylas modalidades de prstamo deben adecuarse a las necesidades delcliente y del proceso de produccin de la vivienda. Para ello, elEstado debe brindar apoyo a las instituciones de microcrdito(cooperativas, cajas de ahorro, etctera), que son las ms cercanas ala realidad socioeconmica de los sectores populares y ms flexiblespara adaptar sus sistemas a programas de crdito progresivo.

Entre los elementos que es preciso considerar en el diseo de unsistema de crdito para el mejoramiento y densificacin de lavivienda estn los siguientes:

crditos en modalidad de banca personal; tasas de inters ms bajas del mercado y cortos periodos de

pago; posibilidad de obtener otro crdito para la siguiente etapa.

Subsidios para el mejoramiento y densificacin de la viviendaprogresiva

Para movilizar los recursos de las familias es determinante poner asu disposicin un sistema de subsidios e incentivos. El subsidio esun elemento clave para estimular al pequeo productor o alcomprador de bajos recursos a canalizar sus esfuerzos hacia el logrode una vivienda adecuada.

Los sistemas de subsidio convencionales no son apropiados para

la produccin progresiva de la vivienda; estos slo sirven paraacercar a un sector de ingresos medios bajos a los precios yrequerimientos de las empresas productoras de vivienda social.

Sea que se subsidie a la oferta o a la demanda, los subsidios debenser transparentes. No debe haber subsidios a las tasas de inters,pues estos ahuyentan la competencia entre distintas entidadesfinancieras para intervenir en este mercado.

El primer subsidio debe ser a la asistencia tcnica, pues es unapalanca principal para el desarrollo de la vivienda adecuada, msan ahora que este tipo de asistencia no tiene demanda en el mercadopopular. Una vez que el proceso haya despertado inters en lasfamilias peruanas, recin se podr empezar a cobrar por la asistencia

tcnica.Quien edifique o compre unidades de vivienda nuevas completas,en partes o en un solo paso, debera recibir bonos de subsidio atravs del sistema financiero, como sucede en otros pases delsubcontinente. El sistema debe considerar montos globales desubsidio para cada vivienda terminada de bajo costo.

Actualmente, el Estado peruano cuenta con un financiamiento delBanco Interamericano de Desarrollo (200 millones de dlares), que

se est utilizando en la implementacin del programa de subsidiosa la vivienda para los ms necesitados. Este programa guarda ciertassimilitudes con los aplicados en Chile, Colombia y Ecuador, y sesustenta en el acceso a crditos y subsidios para quien califique yhaya efectuado un ahorro previo (A+B+C). El principal plan devivienda nueva en terreno nuevo para sectores C y D de la poblacinurbana se lanza bajo el nombre de Techo Propio.

Desde el lanzamiento del programa,descoincidi en la inclusin

del tema de los subsidios para mejoramiento y densificacin de lavivienda en la Ley del Bono Familiar Habitacional. Ello ha implicadoque se considere la entrega de subsidios para mejoramiento devivienda hasta de 1.200 dlares y para construccin en sitio propioo aires (densificacin) hasta de 2.800 dlares.

En vista de su experiencia previa, descofue convocado por elMVCS y el Fondo Mi Vivienda a participar en reuniones de trabajopara el desarrollo del modelo operativo que aplicara estos subsidios,pues la norma vigente responda al concepto de adquisicin de

vivienda nueva llave en mano producida por la gran empresaconstructora.

En el proceso de lectura crtica de la propuesta original seidentificaron los siguientes cuellos de botella en la norma para lossubsidios:


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las viviendas de las familias beneficiarias no cuentan con lainscripcin legal en los Registros Pblicos (slo estnregistrados los terrenos);

las viviendas no cumplen con los estndares mnimos delReglamento Nacional de Construcciones y es muy difcil la

certificacin de calidad constructiva bajo los actuales criteriosnormativos; la actual ley de regularizacin (27157) de la vivienda debe ser

modificada para posibilitar una real certificacin de calidadde lo construido y no ser un simple medio para regularizarcualquier construccin sin seguridad estructural y condicionesmnimas de habitabilidad;

las familias beneficiarias deben primero invertir en sanear lavivienda (de los padres) y luego independizar sus segundos

pisos (para las familias de los hijos) para ser sujetos de lossubsidios del Estado; las familias no estn dispuestas a invertir en el costo del

saneamiento legal de la vivienda si no estn seguras de recibirun subsidio;

la mayora de familias que podran ser beneficiarias no cuentancon el ahorro inicial para acceder al programa de subsidios;

se necesita impulsar la intervencin de los pequeosconstructores locales (MYPES de construccin), pues slo

estos constructores estaran interesados en construir cinco adiez densificaciones en una o dos manzanas. A la granempresa no le interesa este producto;

por lo general, estas MYPES no cuentan con cartas fianzasque les permitan recibir los fondos estatales para ejecutar lasconstrucciones;

los gobiernos locales deben asumir su rol promotor ysupervisor de la calidad de las obras, pero no cuentan con lacapacidad tcnica y financiera para ello.

Considerando estos elementos de diagnstico, estimados comopremisas, se desarroll una propuesta que se sintetiza de la siguienteforma:

Esquema de participacin del Banco de Materiales BANMAT en el producto Techo Propio - Densificacin

Del proceso depostulacin

El diseo de viviendas requiere ser un diseo participativo

uno a uno, es decir, casa por casa, que lo convierte en unproducto caro en tiempo y dinero (habitabilidad del primerpiso, reforzamiento del primer piso, solucin al segundo piso).

Se ha producido una cada de expedientes de postulacin alPrograma, que se explica por el apoyo habitacional previo, elretiro de ahorros, fraude del postulante, etctera, queencarecen innecesariamente el diseo de viviendas (Se diseapara veinte viviendas pero slo diez reciben el beneficio).

El esquema de postulacin actual es inviable por prefijar el

valor (y el diseo) de la vivienda antes de postular, ya que nose conoce a cunto puede acceder el postulante. Ello obliga ainvertir el proceso. Debiera ser: postulacin y luegoelaboracin de los miniproyectos, que es un proceso que seadeca ms a una vivienda con crecimiento progresivo.

Propuestas

El gobierno local debe intervenir en la primera etapa delPrograma organizando y precalificando a la familia y a lavivienda, para lo que implementa una oficina de Servicio deAsistencia Tcnica Municipal (SATEM).

La vivienda debe regularizarse despus de la intervencin. La familia beneficiaria requiere apoyo financiero

(microcrdito) para lograr tener su ahorro inicial. El constructor (entidad tcnica) debe ser calificado y

supervisado en su desempeo. La entidad tcnica requiere un crdito puente para ejecutar

las obras. El Banco de Materiales puede intervenir en el

proceso.

Ventajas dela alteracin del proceso depostulacin

Es ms atractivo para el promotor, menos oneroso y se ajustams a la variedad del mercado (se reducen los costos delpromotor, pues no hace diseos para quien al final no califica).



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Reduce y abarata la etapa preoperativa, pues slo se necesitatrabajar sobre la organizacin y no la parte tcnica, que escara y riesgosa.

El promotor elabora los proyectos para cada viviendasabiendo cul es el monto mximo al que puede acceder el

postulante. Reduce el nmero de cadas de postulantes, pues aplican conun ahorro y un crdito aprobados a los que se va a adecuar eltamao de su vivienda, y no al revs.

Reduce las expectativas del segmento social objetivo (mehicieron el diseo y al final no hubo nada).

Es ms coherente con la variedad de ingresos de la poblaciny facilita que en un mismo proyecto est Techo Propio(densificacin y mejoramiento) y Mi Vivienda, adems de

diferentes soluciones de vivienda. Permite precalificar a los promotores y organizarlos desde elinicio.

Esquema del proceso: postulacin y desembolso

Este anlisis estableci la necesidad de implementar un proyectopiloto en el que el Estado acte como facilitador de los procesos.En un primer momento se propuso desarrollar el piloto en la zonade la margen izquierda del ro Rmac, pero luego de una evaluacinse vio que no era tcnicamente posible debido al alto grado deconsolidacin urbana de esa zona.

Actualmente, el piloto desarrollado por el Estado y un gobiernolocal se ejecuta en el distrito de Villa El Salvador; sus resultadosservirn para comprobar las hiptesis y soluciones alternativas antesde lanzar un programa nacional de subsidios para el mejoramientoy densificacin de vivienda.

3. El marco institucional y de gestin

Condicionantes para la densificacin asistida

Los aspectos fsicos ms sensibles que es preciso comprobar en lasunidades existentes sobre las cuales se pretenda construir unaampliacin o una nueva vivienda, son:

sus condiciones de habitabilidad; su resistencia estructural; y su certificacin legal.

En tal sentido, un programa de densificacin a escala nacional deberestablecer los parmetros tcnicos mnimos y ptimos, as comolas formas de evaluacin y medicin de ambos aspectos en losinmuebles que van a ser intervenidos, sea para descartarlos o paraplantear las recomendaciones para su habitabilidad, conformidadde obra e inscripcin registral, con las anotaciones o cargas queresulten necesarias.

El proceso

Para llevar adelante un vasto proceso de densificacin habitacionalasistida, descoconsidera necesario contar con un sistema quealiente, supervise y encamine la actividad. Al respecto, queremossealar las siguientes consideraciones de base:

La actuacin del sector Vivienda debe facilitar la produccinde vivienda y no sustituir la iniciativa privada.

La accin del Gobierno Central debe fortalecer a losgobiernos regionales y municipales en la toma de decisionesy en su compromiso por la vivienda para las mayoras.

Deben modificarse las normas y mecanismos vigentes, puesno han sido pensados para la produccin de pequeasunidades de vivienda a cargo de pequeas empresas o delpropietario de la vivienda y del terreno.


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Una accin de alcance masivo slo puede efectuarse consistemas claros y universales, con normas adecuadas y, porcierto, colocando a la autoridad del lado del productor de lasviviendas.

Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM)Esta iniciativa recoge la filosofa de la propuesta de Calidad,desarrollada en captulos previos.

Para implementar un programa de densificacin habitacional,descopropone la creacin de un servicio de asistencia tcnica decarcter municipal (SATEM). Este servicio funcionara en conveniocon el MVCS; su finalidad sera facilitar la actividad de diversosagentes que intervienen o pueden intervenir en la produccin de

vivienda, para lo que se establecer convenios con estas entidades.

El servicio ser diseado para cumplir con los siguientes objetivos:

Facilitar los procesos de produccin de nueva vivienda pordensificacin con niveles de calidad compatibles con losestndares de las ciudades peruanas modernas. Si la viviendaproducida o resultante fuera subestndar, el servicio no habrsido de utilidad.

Convencer y no imponer a quienes, por no haber contadocon apoyo institucional, se acercan a las instituciones pblicascon desconfianza y desdn.

Operar incidiendo en la multiplicidad de agentes privados ypblicos que intervienen o pueden intervenir en la produccinde vivienda popular. Mediante la motivacin y orientacin sepersigue que estos agentes confluyan en sus actividades y enla buena calidad de los resultados, sin desmedro de susintereses econmicos y productivos.

No sustituir a quienes pueden brindar servicios a las familiassino, ms bien, proporcionar aquellos servicios que no estnal alcance de las familias. Por lo tanto, los servicios prestadosdirectamente por el SATEM pueden cambiar conforme sedesarrolle el mercado y surjan necesidades que no seanatendidas por los actores privados y comunitarios.

Crear un sistema operativo de asistencia tcnica y control decalidad que cumpla, de manera adecuada a nuestro medio,

con los principios convencionales que rigen los procesos deautorizacin y control de obra. Permitir la formalizacin deaquellas actividades de produccin de alojamiento parafamilias de bajos ingresos que muestren potencial para atenderde manera efectiva las demandas de quienes no tienen

alojamiento en propiedad o en alquiler. Proporcionar elementos de juicio sistematizados para elmontaje de un sistema nacional de apoyo a la densificacinhabitacional.

Principio de operacin del servicio

Se trata de un servicio municipal instaurado para garantizar elderecho a la vivienda de quienes toman iniciativas para atender susnecesidades de alojamiento. Busca orientar a las familias o a los

pequeos productores de viviendas (entidades tcnicas) de muybajo costo en las numerosas y complejas situaciones que tienenque enfrentar cuando producen una vivienda. Cuando una familiapromotora logre producir una nueva vivienda digna o adquirir unavivienda producida localmente por pequeos productores, elservicio SATEM habr cumplido su objetivo.

Existen numerosas instituciones, organismos y empresas queparticipan o deben participar en el proceso de densificacin de

viviendas, a saber: profesionales o personas empricas que hacen diseos y

planos de viviendas; pequeas empresas dirigidas por maestros de obra que

edifican las viviendas (entidades tcnicas); los Registros Pblicos, donde debe inscribirse toda nueva

propiedad producida; cajas municipales, cooperativas, bancos, Edpymes y el Banco

de Materiales, que posibilitan el financiamiento para la

construccin; colegios profesionales, universidades, ONG y dems, que

tienen vocacin de servicio a la comunidad; el Estado, como promotor y facilitador de las polticas, as

como gestor de una poltica de subsidios para la viviendapopular progresiva.



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La accin de estos y otros grupos no llega a las familias en lamagnitud y oportunidad debidas. Adems, muchas veces secontradicen en vez de confluir. En ciertos casos, cuando variosorganismos y grupos actan en la misma ciudad, no slo nocoordinan entre s, sino sus actividades se superponen.

El servicio SATEM ayudar a eslabonar procesos que son percibidoscomo asuntos aislados y a mostrar oportunidades tanto a las familiascomo a los agentes que intervienen en la produccin de vivienda.

El servicio actuar del siguiente modo:

Promoviendo la agrupacin de las familias de una mismacircunscripcin que en un momento dado van a edificar, conel objeto de facilitar sus actividades.

Orientando de oficio a los grupos, monitoreando susactividades y facilitndoles el acceso a recursos y servicios. Proporcionando un men de posibilidades para cada

proyecto que los promotores de la edificacin deseanemprender.

Los funcionarios del servicio deben aspirar a ser consideradoscomo los asesores de confianza de la familia que quiere realizaruna mejora en su vivienda o que desea edificar una nuevavivienda. Esto plantea la necesidad de contar con

profesionales altamente motivados y capacitados, queentienden que cada casa es un caso y que son capaces demodificar las actitudes negativas que existen respecto de lalabor pblica.

Al final de un proceso por ejemplo, al disponer de losplanos definitivos de la edificacin o culminar unaconstruccin, el servicio avalar la actividad con la firmade profesionales responsables.

En vista de que este servicio a los constructores no se ha efectuado

de manera adecuada y universal en el pas, en un primer momentono puede cobrarse por la prestacin del SATEM, o no puedeaspirarse a cubrir sus costos con los aportes de los usuarios. Entodo caso, debe tenerse claro que el cobro que se har ms adelantees el de una tasa y no el de un impuesto. El aumento del valorpredial y la consecuente recaudacin municipal, que se incrementarcon los aos en la medida en que la conciencia tributaria sea mayor,asegurar la sostenibilidad del servicio en el futuro.

El servicio SATEM actuar estableciendo interfases entre gruposde familias (o familias individuales, en los primeros casos) y diversasentidades o grupos privados que intervienen en la produccin deun nuevo alojamiento. All donde sea posible, actuar en conveniocon los organismos que deben intervenir.

Para cada actividad hay organismos o empresas que brindanservicios. La oficina SATEM interviene facilitando el acceso de lasfamilias a estos servicios y se posiciona como un organismo deasistencia que da un valor agregado a la actividad desempeada porotros.

Por sus caractersticas intrnsecas, la asistencia tcnica no solamentebrinda servicios a las familias o a los promotores inmobiliarios,sino tambin a los dems agentes que, como los bancos, los registros

pblicos y los profesionales, encuentran dificultades para llegar asus potenciales clientes debido a la falta de eslabonamiento de losprocesos constructivos.

Visin del servicio SATEMQuela vivienda existenteen los barrios tenga, en el ms breveplazo,condiciones aceptables dehabitabilidad y quesoporteuna nueva viviendaarriba oa su lado(estructuras y ventilacin).

Queen el ms breveplazolas familias produzcan una nueva vivienda,arriba oal lado, quesea adecuada para el nuevousuariodeacuerdoalos criterios quesedesprenden dela legislacin peruana en la materia,convenientementeadecuados (accesoindependiente, cascohabitableconzona hmeda y techoligerosustituiblepor techodefinitivo).

Misin del servicio SATEMProporcionar toda la asistencia profesional en el diseoy ejecucin deobra necesaria para quelas familias cuenten con una nueva viviendaadecuada, arriba oal ladodela ya existente.

Apoyar a las familias en todas sus gestiones financieras y legales quelesposibiliten obtener los recursos y la seguridad en la tenencia dela vivienda.Los propietarios finales delas nuevas unidades habitacionales debernpertenecer a los estratos C D y E dela poblacin.Promover un cambiocultural respectoa los procesos deproduccin devivienda en unoovarios lotes a la vez. Proveer deinformacin sistemticaa quienes toman decisiones sobrelas polticas demejoramientourbanoydensificacin.

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