Der.const. II - III
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CAPÍTULO TERCERO EL ÓRGANO EJECUTIVO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993 I.- INTRODUCCIÓN La expresión Ejecutivo se entronca con la voz latina rego que alude a guiar o conducir. Se trata de un órgano constitucional dotado de autonomía y encargado de la formulación global de la acción gubernamental y de la adopción de las políticas y programas públicos destinados a su verificación en la praxis. Por ende, se dirige a la realización concreta de las normas y a la conducción y dirección del Estado, fundamentalmente en lo relativo a los servicios estatales en sus ámbitos interno y externo. Asume la responsabilidad del diseño, ejecución y supervisión de las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad; por ende, asume la dirección general de la actividad estatal, así como la verificación práctica de las decisiones normativas o jurisdiccionales dispuestas por los órganos Legislativo y Judicial. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158), establece que dicho órgano desenvuelve sus actividades conforme a las pautas basilares siguientes: 1
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CAPÍTULO TERCERO
EL ÓRGANO EJECUTIVO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993
I.- INTRODUCCIÓN
La expresión Ejecutivo se entronca con la voz latina rego que alude a guiar o
conducir.
Se trata de un órgano constitucional dotado de autonomía y encargado de la
formulación global de la acción gubernamental y de la adopción de las políticas y
programas públicos destinados a su verificación en la praxis. Por ende, se dirige a
la realización concreta de las normas y a la conducción y dirección del Estado,
fundamentalmente en lo relativo a los servicios estatales en sus ámbitos interno y
externo.
Asume la responsabilidad del diseño, ejecución y supervisión de las medidas
conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad; por ende, asume la
dirección general de la actividad estatal, así como la verificación práctica de las
decisiones normativas o jurisdiccionales dispuestas por los órganos Legislativo y
Judicial.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158), establece que dicho órgano
desenvuelve sus actividades conforme a las pautas basilares siguientes:
a) Principio de eficacia
La gestión gubernamental debe organizarse para el cumplimiento oportuno de los
objetivos y metas gubernamentales.
La verificación de dicha pauta basilar permite asegurar cualitativa y
cuantitativamente en un tiempo adecuado las políticas, programas y metas
predeterminadas por el Ejecutivo al servicio de la ciudadanía. Este exige la
conformidad entre los objetivos propuestos y los resultados obtenidos.
b) Principio de eficiencia
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La gestión gubernamental debe efectuarse optimizando la utilización de los
recursos financieros, laborales y económicos disponibles, procurando innovación y
mejoramiento continuo. Este exige la conformidad entre los recursos empleados y
los resultados obtenidos.
c) Principio de simplicidad
La gestión gubernamental debe verificarse eliminando todo procedimiento
innecesario; el cual debe ser racional y proporcional a los fines que persigue
cumplir. Este exige la proscripción de toda acción con complejidad vanal para la
obtención de los resultados deseados.
d) principio de sostenibilidad ambiental
La gestión gubernamental debe orientarse al uso racional y sostenible de los
recursos naturales. Este exige el aseguramiento de la potenciabilidad del ambiente
para satisfacer las necesidades y aspiraciones de vida de las generaciones
futuras.
e) Principio de predictibilidad
La gestión gubernamental debe brindar información veraz, completa, confiable y
oportuna, que permita tomar conciencia certera acerca del resultado de cada
procedimiento. Esta exige la presunción anticipada de resultados como
consecuencia del conocimiento plenario acerca de los presupuestos, requisitos,
formalidades procedimentales señaladas por la ley en sentido lato.
f) principio de continuidad
La gestión gubernamental debe adoptar como referentes de actuación
ininterrumpida de las políticas y programas acordados, así como con los objetivos
y metas de planeamiento y programación multianual establecidas.
g) Principio de rendición de cuentas
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La gestión gubernamental debe realizarse con información periódica a la
ciudadanía, acerca de los avances, logros, dificultades y perspectivas de
verificación idónea en el tiempo.
h) Principio de prevención
La gestión gubernamental debe acondicionarse y disponerse para enfrentar
aquellos acontecimientos que pudieren afectar la vida de los ciudadanos, así como
asegurar la cabal prestación de los servicios públicos.
i) Principio de celeridad
La gestión gubernamental debe asegurar que todo procedimiento se efectúe de
manera regular dentro de los plazos establecidos, evitando actuaciones que
dificulten su desenvolvimiento bajo responsabilidad. Este exige alcanzar
decisiones en un tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del
respeto al debido procedimiento o vulnerar el ordenamiento jurídico del Estado.
En el marco de un Estado Democrático y Social de Derecho, el Órgano Ejecutivo
tiene la responsabilidad de garantizar y promover el goce de los derechos
fundamentales de los ciudadanos y ejercer sus responsabilidades procurando
generar inclusión y equidad.
En el caso de la inclusión, la gestión del Órgano Ejecutivo debe procurar la
incorporación económica, social, política y cultural de los grupos sociales
excluidos y vulnerados, y de las personas con discapacidad de cualquier tipo que
limite su desempeño y participación activa en la sociedad. En suma, implica la
exigencia de promover un óptimo grado de integración, cohesión y justicia social.
Por ende, le corresponde acentuar la democracia participativa y el diálogo social
sin discriminación alguna.
En el caso de la equidad, la gestión del Órgano Ejecutivo debe apuntar a
promover la igualdad de todas las personas en el acceso a las oportunidades y
beneficios que se derivan de la prestación de servicios públicos y de la actividad
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pública en general. En suma, implica la exigencia de una distribución simétrica –
salvo la acreditación de diferencias no discriminantes–, así como el mismo grado
de admisibilidad en las oportunidades de acceso a la infraestructura, oferta de
trabajo, utilización de los servicios, etc.
El Órgano Ejecutivo se organiza en un régimen jerarquizado y desconcentrado,
sobre la base de funciones y competencias afines.
Las competencias exclusivas de dicho órgano son las siguientes: diseñar y
supervisar las políticas nacionales y sectoriales.
Las políticas nacionales son aquellas que definen los objetivos prioritarios, los
lineamientos, los contenidos principales de la actividad estatal, los estándares
nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y
supervisados para el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Estas conforman la política general del gobierno.
Las políticas sectoriales son aquellas que se adscriben de manera precisa y
específica a cada una de las actividades económicas y sociales que se desarrollan
en la actividad pública y privada.
Las políticas nacionales y sectoriales deben ser aprobadas por el Consejo de
Ministros, y manifestarse vía la dación de decretos supremos.
El Órgano Ejecutivo ejerce las funciones siguientes:
a) Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento.
b) Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y
sectoriales de conformidad con las políticas de Estado.
c) Establecer relaciones, buscar el consenso y desarrollar mecanismos de
cooperación con todas las entidades de la administración pública.
d) Implementar la coordinación con los gobiernos regionales y locales.
El Órgano Ejecutivo, la Gobernanza y la Gobernabilidad
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El Órgano Ejecutivo juega un rol sustancial para la gobernanza; expresión que
sirve para designar la eficiencia, eficacia, calidad y correcta orientación de la
acción estatal.
La gobernanza implica la acertada manera de administrar el Estado en pro del
duradero desarrollo económico, social e institucional; así como la promoción de un
adecuado equilibrio entre el Estado y la sociedad civil de un lado, y entre el
Estado, los consumidores y productores del otro. En suma, plantea un ejercicio del
poder relacional y con miras a la interacción, a efectos de alcanzar óptimos
resultados en materia de operatividad institucional y rendimiento económico-social.
Asimismo, se conecta con la idea de gobernabilidad; vale decir, en la capacidad
de decisión amparada en la legalidad y legitimidad. Para tal efecto se ampara en
la potestad de dirección política por obra de la voluntad ciudadana, debiendo
preocuparse de conservar en el tiempo dicha confianza de manera sólida e
ininterrumpida.
En suma, alude a aquella situación en donde la acción del gobierno transita con
condiciones favorables para el cumplimiento de sus fines.
En ese orden de ideas, el Órgano Ejecutivo debe contribuir decididamente en la
estabilidad política, económica y social del país. De allí que puede preservar una
confianza y expectativa ciudadana positiva; es decir, de encontrarse regidos por
un buen gobierno.
El Órgano Ejecutivo y la Descentralización
En el marco del proceso de democratización y transferencia de determinadas
competencias a los gobiernos descentralizados en un Estado Unitario, el Ejecutivo
a través de la Presidencia del Consejo de Ministros conduce y dirige el Consejo de
Coordinación Intergubernamental creado por el Decreto Supremo Nº 079-2009-
PCM; el cual se encarga de concertar e impulsar recomendaciones de políticas,
estrategias y acciones que garanticen la realización de los principios y objetivos
del proceso de descentralización.
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La descentralización produce la traslación de ciertas competencias del Gobierno
Central a entes jurídicos dotados de autonomía política, administrativa y
económica (gobiernos regionales, gobiernos locales).
El transvase de competencias se dirige a promover el incremento de la riqueza
nacional y distribución equitativa, a base del aprovechamiento racional y pleno de
los recursos nacionales; promover una conveniente infraestructura económica y de
equipamiento social compatible con las necesidades de la población; promover la
integración nacional, etc.
En ese contexto, el Ejecutivo es el ente encargado de establecer las políticas
nacionales y de concertar su implementación a través de los entes
descentralizados.
El Órgano Ejecutivo y el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Ley Nº 28522), es un ente
destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento
técnico de gobierno y de gestión pública. Para tal efecto organiza la participación
de los diversos organismos del sector público, para que en consuno con el sector
privado se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de
desarrollo en los niveles nacional, regional y local.
La presidencia de dicho organismo recae en el presidente de la República a
propuesta del Consejo de Ministros.
El Órgano Ejecutivo y su modelo estructural
Desde una perspectiva estrictamente política el Órgano Ejecutivo tiene en la
realidad una estructura unipersonal. La autoridad encargada de su conducción
recibe el título de presidente de la República.
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Dicha autoridad –la máxima en la jerarquía de poder– cuenta con la asistencia y
colaboración de un grupo de funcionarios que separadamente reciben la
denominación de ministros, y, que, reunidos colegiadamente son designados con
el nombre de Consejo de Ministros.
Empero, la Constitución de 1993 presenta formalmente una estructura
tetrainstitucional, a saber:
- La Presidencia de la República.
- El Consejo de Ministros.
- El Ministeriado.
- Las entidades públicas del Órgano Ejecutivo.
El titular de la Presidencia de la República es por mandato constitucional jefe de
Estado y jefe de Gobierno; empero por razones de un control intraórgano no
puede per se realizar ninguna de dichas tareas. Para tales efectos, debe contar
con la colaboración y respaldo jurídico, ya sea del Consejo de Ministros o de algún
o algunos ministros.
El Consejo de Ministros es un organismo colegiado integrado por la totalidad de
los ministros de Estado. Dicho organismo es conducido por el propio presidente de
la República.
El Ministeriado está constituido por cada titular de un portafolio ministerial.
Como afirma Marcial Rubio Correa [ob. cit.]:
“Cada ministro tiene una esfera de acción y actuación propia, distinta de la
del Consejo del que forma parte y, aún, distinta de la que corresponde al
presidente de la República, aunque subordinado a él”.
De conformidad con lo establecido en la Constitución su actuación funcional en el
Órgano Ejecutivo, es compartida, según sea el caso, de la siguiente forma:
- El presidente de la República y el Consejo de Ministros en materias
globales.
- El presidente de la República y el o los ministros en materias sectoriales.
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En la praxis, la voluntad del presidente de la República sofoca cualquier intento de
control intraórgano en razón de la facultad de nombramiento y remoción del
Consejo de Ministros en su conjunto o de algunos ministros en particular.
2.- LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
La institución de la Presidencia de la República se presenta como el pilar
sustancial del Órgano Ejecutivo; el cual está organizado monocráticamente, y en
donde de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Constitución y a
diferencia del gobierno parlamentario, las labores de jefe de Estado y de jefe de
Gobierno se encuentran a cargo de una sola persona: el presidente de la
República.
La diferenciación y tipología de la institución presidencial tiene su génesis en la
Constitución de 1933; los textos anteriores con redacción disímil solo hicieron
hincapié en que la autoridad responsable del Órgano Ejecutivo recibía la
denominación de presidente.
En puridad, como bien advierte Gabriel Bonzat [“Poder presidencial y crisis política
en Argentina”. En: Poder Ejecutivo. Buenos Aires: SELA, 2006] “la doble jefatura
conlleva el ejercicio de funciones distintas y a veces incompatibles. El presidente
de la República como jefe de Estado es el representante de la Nación entera, lo
que requiere que se sitúe por encima de los distintos sectores políticos. En
cambio, como jefe de Gobierno, aparece como el representante de un sector
político y debe defender su programa frente a los otros sectores”.
El artículo 110 de la Constitución vigente establece que el presidente de la
República personifica a la Nación. Ello implica que esta se corporativiza y adquiere
identidad formal en la figura del ciudadano que transitoriamente ocupa dicho
cargo.
Ahora bien, el presidente de la República como responsable de la función
ejecutiva o administrativa, con el apoyo coordinante del presidente del Consejo de
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Ministros y con la colaboración de cada ministro responsable de un sector de la
administración pública, ejerce dos tipos de actividades (entre ambos existe una
relación de implicación):
Actividad política
Se refiere a la dirección de la organización política. En ese contexto, el presidente
tiene autonomía de iniciativa y libertad de acción, dentro de los lineamientos que le
señala la Constitución.
Esta actividad no se encuentra sujeta a un contralor jurisdiccional, sino solo a
fiscalización política por parte del Parlamento dentro del contexto previsto en la
Constitución. Como puede verse, el presidente tiene, en buena medida, facultades
de carácter discrecional.
Se trata de una potestad ejercida en razón de consideraciones de alta política del
Estado.
La actividad política se deriva directamente de la Constitución y se expresa
formalmente a través de actos de carácter legislativo.
En ese contexto, requiere y necesita del correspondiente refrendo ministerial.
De allí que la fiscalización anteriormente señalada opera sobre el ministro
referendante.
Actividad administrativa
Se refiere a acciones subordinadas a la actividad política. Se trata de la adopción
de medidas dirigidas a concretar la satisfacción de necesidades de interés público
y social.
Está referida a la organización, gestión y supervisión de los servicios públicos.
Se encuentra sometida al contralor jurisdiccional; por ende, puede ser impugnada
judicialmente. El ejercicio de estas facultades se encuentra reglado por la ley
ordinaria. La actividad administrativa supone la presencia de actos
complementarios a la decisión política. En ese contexto, requiere y necesita de la
actividad funcional de sus ministros.
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Tal como plantea Lorenzo Cotino Hugo [“La configuración constitucional de la
administración. En: Funciones y órganos del Estado constitucional. Valencia:
Tirant lo Blanch, 2008] “La administración es un complejo de personas jurídicas de
diversa naturaleza que conforma una organización permanente, estable y
legitimadora que da soporte a la gestión del gobierno, auspicia la actividad del
Estado a fin de plasmar […] los valores y principios del Estado […] asegurando
eficazmente satisfacer las necesidades del Estado”.
Las actividades políticas y administrativas se encuentran imbricadas en la medida
que son expresiones al servicio de una misma función a cargo del Órgano
Ejecutivo.
La suma de actividades políticas y administrativas ha llevado a considerar que
dicho órgano ha sido fortalecido en su capacidad de expresión. Esto se explica en
razón de lo siguiente:
a) La ampliación de la actuación del Estado como consecuencia de la actual
complejidad de la vida coexistencial. Así, el avance de la ciencia y la
tecnología, las mutaciones sociales, el reconocimiento cada vez más
creciente de derechos, la cobertura de nuevos servicios, etc., han ampliado
la relación de los hombres entre sí y la de estos con el Estado.
b) La necesidad de resolver los problemas de interés público con mayor
tecnicismo, eficiencia y eficacia estatal.
2.1.- Los orígenes de la institución
La institución de la Presidencia de la República tiene sus raíces en la Constitución
americana de 1787. Así, en su artículo segundo, sección primera, se señaló
textualmente lo siguiente:
“El Poder Ejecutivo se investirá en un presidente de los Estados Unidos de
América. Este ejercerá sus funciones por el término de cuatro años, y se le
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elegirá, junto con el vicepresidente, que también desempeñará su cargo por
el mismo término”.
Dicho origen guarda relación con la aspiración americana de contar con un
conductor dotado de muchas e importantes competencias; pero, que a su vez,
emanase del designio popular y estuviese sujeto a la regla de renovación
periódica. De allí que se afirme que lo que se buscaba era un “rey sin corona y sin
privilegios regios”.
Las repúblicas latinoamericanas reprodujeron dicha institución a partir del siglo
XIX. Dicha actitud se explica, en parte, en el propósito de crear una conducción
gubernamental enérgica dentro de estados independientes en proceso de
formación.
Cabe señalar que la Presidencia de la República tiene un fuerte arraigo en nuestra
tradición constitucional y en la propia idiosincrasia política de nuestro pueblo. Así,
desde el gobierno ejercido por los incas, pasando por los virreyes, se constata un
enorme poder concentrado en una sola persona.
Es indubitable que en nuestro país se ha inoculado el síndrome de la “ciudadanía
infante” que se origina en un paternalismo político en donde el presidente de la
República se asemeja a un gobernante simultáneamente severo y protector.
Al respecto, Manuel Vicente Villarán [Cuestiones constitucionales sobre el Estado
y el gobierno. Lima: Librería e Imprenta Gil, 1936] ha afirmado que la institución de
la Presidencia de la República con facultades de gobierno privativas y extensas
está sustentada en todo el continente por toda “una fortísima tradición y por
hábitos populares incoercibles. Responde a un estado social y económico que
impone sus leyes inflexibles a la evolución política. No podemos imaginar la
abolición del régimen presidencial, sino como resultado de un cambio de cosas
profundo, precedido, tal vez, de una revolución”.
En esa misma idea, Víctor Andrés Belaunde [El absolutismo presidencial y sus
remedios. Extractos de obras completas. La realidad nacional. Lima: Fondo
Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú, 1999] señaló:
“El presidente es un virrey sin monarca, sin Consejo de Indias, sin Real
Audiencia y sin Juicio de Residencia”.
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La Constitución de 1823 instituyó la Presidencia de la República bajo la modalidad
de elección a cargo del Parlamento. Dicho nombramiento era por el lapso de
cuatro años.
La Constitución de 1826 estableció una presidencia vitalicia –en puridad,
implícitamente se refería a don Simón Bolívar– que se gestaba por una inicial
elección a cargo del Parlamento.
La Constitución de 1826 consideró dicha figura mediante una elección indirecta a
cargo de los colegios electorales. Dicho nombramiento era por el lapso de cuatro
años.
La Constitución de 1828 promovió la elección a través de los Colegios Electorales
de Provincia, mediante un proceso electoral indirecto o compromisario.
La Constitución de 1856 estableció su elección, en principio, por sufragio directo.
Para tal efecto, se exigía la anuencia de la mayoría absoluta del electorado; en su
defecto, era elegido por el Congreso de la República, entre los que hubiesen
obtenido el mayor número de votos.
La Constitución de 1979 estableció la segunda vuelta electoral en el caso de que
ningún candidato obtuviese la mayoría absoluta.
2.2.- Los requisitos de postulación y el proceso de elección
Para postular como candidato a la Presidencia de la República se requiere
acreditar, según lo dispone el artículo 110 de la Constitución, lo siguiente:
a) Ser peruano de nacimiento. El artículo 52 de la Constitución señala que
dicha condición se asigna a los nacidos en el territorio de la República, así
como también a los nacidos en el exterior de padre o madre peruanos,
inscritos en el registro correspondiente durante su minoría de edad. Dicho
requisito apareció primigeniamente en la Constitución de 1823.
b) Tener más de treinta y cinco años de edad al momento de la postulación.
Dicho requisito apareció primigeniamente en la Constitución de 1856. Hasta
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ese momento la edad para postular fluctuó entre los veinticinco y cuarenta
años.
c) Gozar del derecho de sufragio. Esta facultad se alcanza con la inscripción
en el Registro Electoral. Señálese, además, que el postulante no debe
encontrarse afectado en el ejercicio de este derecho. Al respecto, el artículo
33 de la Constitución señala que la suspensión en el derecho de sufragio
opera por resolución judicial de interdicción; sentencia con pena privativa de
la libertad; o sentencia con inhabilitación de los derechos políticos. Dicho
requisito apareció primigeniamente en la Constitución de 1834.
De otro lado, cabe señalar que conforme a lo establecido en los artículos 99 y 100
de la Constitución, es inviable la postulación al cargo de presidente, en aquellos
casos que el Congreso de la República hubiere establecido la sanción de
inhabilitación política. Tal el caso del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori que
fue objeto de un juicio político conforme a lo establecido en los artículos 99 y 100
de la Constitución. El Congreso de la República mediante la Resolución
Legislativa Nº 018-2000-CR de fecha 23 de febrero de 2001, lo inhabilitó para el
ejercicio de las funciones públicas in genere por un período de diez años.
El Tribunal Constitucional en el caso Gastón Ortiz Acha (Expediente Nº 03760-
2004-AA/TC) precisó que el pedido formulado por el demandante a favor de
Alberto Fujimori Fujimori, carecía de fundamento, ya que la inhabilitación política
conlleva la improbabilidad jurídica para “postular, concursar y en general acceder
a cualquier cargo o función pública durante el período a que se refiere la
resolución legislativa”.
El presidente de la República es elegido mediante sufragio directo.
Esta modalidad de sufragio se caracteriza por no admitir la interposición de otra
instancia –elector compromisario–, ni ninguna interpolación que suponga una
nueva elección durante el período que adviene entre el proceso electoral general y
la identificación del candidato electo.
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Así, la elección directa se percibe como aquella que se produce cuando tras el
sufragio de la ciudadanía y el escrutinio de los resultados no se interpone ninguna
otra declaración de voluntad.
El voto directo no admite intermediarios. Este se expresa cuando no media la
voluntad de un tercero entre el sufragante y el candidato elegido.
Esta exigencia de elección popular es un rasgo típico del sistema presidencialista
latinoamericano.
En oposición a lo anteriormente expuesto, el voto indirecto se concretiza de dos
maneras:
a) Formal
El intermediario –compromisario– debe votar por una determinada persona o
partido. Ergo, no puede cambiar la voluntad del elector primario.
En puridad, no se afecta el principio del voto directo, por cuanto la voluntad del
sufragante se encuentra claramente expresada y se mantiene fiel hasta el final del
proceso electoral.
El intermediario tiene la función de trasladar dicha voluntad hacia el órgano
decisor final. El caso de los Estados Unidos es un ejemplo de este tipo de voto.
b) Material
El intermediario-compromisario elige libremente al candidato, según su criterio.
En puridad, se trata de una elección presidencial de doble grado. Así, la población
elige a los compromisarios y estos a su vez escogen libremente a un candidato
como presidente de la República.
De conformidad con lo establecido en el artículo 111 de la Constitución, se elige
como presidente de la República a aquel candidato que ha obtenido más de la
mitad de los votos válidos escrutados.
En consecuencia, nuestro sistema político se rige por el principio de mayoría. El
presidente de la República recibe y expresa la confianza que el grueso de la
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ciudadanía le confiere por sus cualidades personales y/o tendencia ideológica-
doctrinaria-programática.
En ese sentido, la exigencia radica en acreditar la expresión de una decisión
electoral de amplio apoyo positivo en favor de un candidato. Dicho apoyo debe
sumar la mitad más uno de los votos computados por el órgano electoral.
No se consideran en dicho cómputo los votos viciados ni los votos en blanco.
Los votos viciados son aquellos que son nulos por contener ya sea, más de una
decisión electoral; haber agregado en ellos grafías, números o firmas no previstas
en la ley electoral; haber sido emitidos en cédulas no entregadas en la propia
mesa de sufragio o no llevar la firma del presidente de la mesa electoral; etc.
Los votos en blanco aluden a una no decisión electoral del sufragante: el
ciudadano se niega a escoger una candidatura.
Dicha regulación ya se encontraba consignada de grosso modo en el artículo 203
de la Constitución de 1979.
Un antecedente cuestionable sobre la materia, es el referido a la derogada Ley Nº
23903, la misma que violentando la Constitución de 1979 obligaba a considerar
como votos validamente emitidos a los nulos y blancos.
Dicho dispositivo no tuvo otra razón que impedir al entonces candidato aprista a la
Presidencia de la República, doctor Alan García Pérez, el ascender al solio
presidencial en primera vuelta.
Esta cuestionable ley fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el
ex Tribunal de Garantías Constitucionales; la misma que fue sustentada por el
doctor Javier Valle Riestra.
El citado órgano no se pronunció sobre el asunto de fondo, en razón de no
haberse alcanzado el número de votos requeridos por la Ley Orgánica del Tribunal
de Garantías Constitucionales (Ley Nº 23385).
No obstante lo expuesto, y a pesar de que en el proceso electoral de 1985, el
candidato aprista Alan García Pérez no alcanzó la mayoría exigida por la Ley Nº
23903, ocupó inmediatamente la Presidencia de la República, al declinar el
candidato Alfonso Barrantes Lingán a participar en una segunda vuelta electoral.
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Tal como lo dispone el segundo parágrafo del artículo 111 de la Constitución en el
caso de que ninguno de los candidatos obtenga la mayoría absoluta, se procederá
a una segunda elección dentro de los treinta días siguientes a la proclamación de
los cómputos oficiales, entre los candidatos que hubieren obtenido las dos
mayorías relativas.
La denominada “segunda vuelta” es una institución recogida por los constituyentes
peruanos de la Constitución alemana de Weimar (1919); de la Constitución
austriaca de 1929; de la Constitución de la V República francesa, auspiciada por
Charles de Gaulle (1958); de la Constitución de Costa Rica de 1949; y de la
Constitución portuguesa de 1976.
Como recuerda Pedro Planas Silva [ob. cit.], la institución de la segunda vuelta o
ballottage tiene antecedentes esencialmente a nivel parlamentario en Francia,
desde la época de los Estados Generales de 1789, en donde por una ley electoral
se estableció una mayoría absoluta a tres vueltas. Los revolucionarios burgueses
la incorporaron a nivel parlamentario en las constituciones de 1791, 1793 y 1795
para desaparecer con el régimen bonapartista.
Posteriormente, reaparecerá en las constituciones de la restauración monárquica
de 1815 y 1830; interrumpiéndose durante la II República (1848). Esta será
reimplantada durante el imperio liberal de Napoleón III (1852) y durante buena
parte de la III República (1875-1919); finalmente quedará consolidada en la
Constitución de la V República, al extenderla también a nivel presidencial.
América Latina ha adoptado este mecanismo para el nivel presidencial, con
particular entusiasmo. Así tenemos que, la Constitución chilena de 1980; la
Constitución ecuatoriana de 1981; la Constitución salvadoreña de 1983; la
Constitución guatemalteca de 1985; la Constitución haitiana de 1987; la
Constitución brasileña de 1988; la Constitución colombiana de 1991; y la
Constitución paraguaya de 1992 la establecen expresamente.
A nivel doctrinario la segunda vuelta o ballottage puede generarse a tres niveles:
- En el ámbito parlamentario.
- En el ámbito parlamentario y presidencial.
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- En el ámbito presidencial.
La finalidad de los constituyentes peruanos de la inserción de la segunda vuelta o
balllottage se justificaría por:
- Asegurar la estabilidad política del régimen.
- Acrecentar la legitimidad del presidente de la República.
A diferencia del modelo francés, en el Perú la segunda vuelta se efectúa
exclusivamente para la presidencia y vicepresidencias de la República. Por ende,
no alcanza a los candidatos al Parlamento, quienes son elegidos en primera
vuelta.
Debe advertirse que por mandato expreso del artículo 184 de la Constitución, el
Jurado Nacional de Elecciones debe declarar la nulidad de un proceso electoral
cuando los votos nulos o blancos, sumados o separadamente, superan los dos
tercios del número total de votos emitidos.
2.3.- El período presidencial
El mandato presidencial es de cinco años. El cómputo se hace a partir del acto de
juramentación al cargo.
A lo largo de nuestra experiencia republicana la duración del mandato presidencial
ha fluctuado entre cuatro y cinco años; salvo los casos de la Constitución de 1826
que aludió a una presidencia vitalicia y de las constituciones de 1839 y 1933 que
lo fijaron por un lapso de seis años.
Ahora bien, es dable distinguir entre la duración del período presidencial y
duración del mandato de un presidente.
Existen situaciones en donde no existe coincidencia entre ambos, a saber:
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- Existencia de un presidente pro tempore, en donde por vacancia de su
primigenio titular, se embiste al primer o en su defecto al segundo
vicepresidente para completar el periodo presidencial.
- Existencia de una triple acefalía en donde por distintas razones vacan la
presidencia y las vicepresidencias. En ese contexto, el artículo 115 de la
Constitución señala que en ese supuesto asume el cargo el presidente del
Congreso, el cual convoca inmediatamente a elecciones. En la praxis se
recorta el período presidencial. Tal el caso de lo sucedido en el 2001 con la
presidencia del doctor Valentín Paniagua Corazao.
2.4.- El caso de la reelección presidencial
La reelección es definida por Dieter Nohlen [Tratado de derecho comparado de
América Latina. México: Fondo de Cultura Económica, 1988] como: “El derecho de
un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una función
pública con renovación periódica de postular y de ser elegido una segunda vez o
indefinidamente para el mismo cargo […]”.
La reelección inmediata inicialmente prevista en el artículo 112 de la Constitución
de 1993 consistió en la posibilidad de que el presidente de la República en
ejercicio pudiere continuar al mando de la Nación por un período adicional.
Fue notoriamente evidente que dicho artículo tuvo nombre propio al momento de
su constitucionalización: Alberto Fujimori Fujimori.
Desde una perspectiva histórico-política una de las características peculiares de
América Latina en materia electoral, consiste en la prohibición de la reelección
presidencial inmediata. Dicha limitación surge de la acreditación de los aspectos
siguientes:
- El presidencialismo latinoamericano preñado de autoritarismo y corrupción,
ha aspirado a la perpetuación del poder.
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- La coacción y el fraude electoral han sido el corolario de contiendas
electorales disyuntivas entre reelección y renovación.
Al respecto, es pertinente recordar los casos de México con Porfirio Díaz quien se
hizo reelegir siete veces consecutivas, llegando a gobernar durante 27 años
ininterrumpidos (1884-1911). Ello provocó la conmocionante Revolución Mejicana.
En el Paraguay, aparece Alfredo Stroessner que se hizo reelegir siete veces
consecutivas, gobernando un total de 35 años (1954-1989), hasta su
derrocamiento a cargo de su consuegro el general Andrés Rodríguez.
En República Dominicana aparece Rafael Leonidas Trujillo, quien se hizo reelegir
sucesivamente y casi sin intervalos desde 1939 hasta 1961.
En Nicaragua aparece la dinastía Somoza que gobernó a través de Anastacio
Somoza García “Tacho”, Luis Somoza Debayle y Anastacio Somoza Debayle
“Tachito” durante cuarentidós años (1937-1979).
En Haití aparece Francois Duvalier “Papa Doc”, quien gobernó desde 1957 y tras
dos reelecciones sucesivas, en 1964 se declaró presidente vitalicio. A su muerte
en 1971, le sucedió su hijo Jean Claude Duvalier “Baby Doc” quien gobernó hasta
su derrocamiento en 1986. En total dicha dinastía gobernó ininterrumpidamente
durante veintinueve años.
Dicha nefasta experiencia ha provocado que en varias constituciones
latinoamericanas se establezca el principio obligatorio de la alternancia en el
poder, como un antídoto a los males de la reelección presidencial. Así, en la
Constitución de Honduras de 1982, se establece que la alternabilidad en el
ejercicio de la Presidencia de la República es obligatoria”; amén de haberse
consignado como función de las fuerzas armadas el “defender la alternabilidad en
el ejercicio de la Presidencia de la República”.
La Constitución salvadoreña de 1983 modificada en 1991, fija que “la
alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable
para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema político establecido”.
Igualmente señala que la violación del referido principio obliga a la insurrección.
19
En la Constitución ecuatoriana de 1978 se determina que su “gobierno es
republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable y alternativo”.
En la Constitución de Guatemala de 1985, se establece como derecho y deber
ciudadano el “defender el principio de la alternabilidad y no reelección en el
ejercicio de la presidencia y vicepresidencia de la República.
En puridad, son excepcionales los casos en América Latina en donde se permite
la reelección inmediata, a saber: Nicaragua (Constitución de 1987), Argentina
(reforma constitucional de 1994), Brasil (reforma constitucional de 1997) y
Colombia (reforma constitucional de 2005). Estos últimos a efectos de permitir la
continuidad en el cargo de los gobernantes en ejercicio (Carlos Saúl Menem,
Fernando Henrique Cardoso y Álvaro Uribe). Es de verse, que la impronta del
fenómeno Fujimori Fujimori tuvo alguna relación con ello.
Como conclusión de las nefastas experiencias del reeleccionismo latinoamericano
en México, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Uruguay, El Salvador, Guatemala y el
Paraguay no existe forma alguna de reelección. En Bolivia existe la reelección
transcurrido un período y en Panamá solo tras dos períodos.
El caso de los Estados Unidos es citable como ejemplo por la firmeza y solidez de
sus instituciones; empero, debe recordarse que luego del caso de Franklin D.
Roosevelt, elegido durante cuatro períodos consecutivos (1932, 1936, 1940 y
1944) se puso límite a la reelección indefinida, pero se acepta una sola reelección
inmediata.
Mediante la Ley de Reforma Constitucional (Ley Nº 27365) de fecha 5 de
noviembre de 2000, se aprobó la reforma del artículo 112 de la Constitución,
estableciéndose que no existe reelección presidencial inmediata.
Fue evidente que el primigenio artículo 112 de la Constitución de 1993 aprobado
por el Congreso Constituyente Democrático tuvo como intención exclusiva y
excluyente, la de permitir postular a Alberto Fujimori Fujimori en los comicios de
1995; ello en razón a que la Constitución de 1979 le impedía reelegirse
inmediatamente.
La ya abrogada autorización de reelección presidencial inmediata rompió en su
momento con una vigorosa tradición constitucional. Así, salvo las excepciones de
20
la Constitución de 1826 –sujeta a una conducción estadual vitalicia bajo la égida
del Libertador Simón Bolívar– y el texto de 1828, las demás cartas no
contemplaron originariamente dicha institución.
La historia nacional ha acreditado amargamente que las reformas reeleccionistas
del presidente Augusto B. Leguía a la Constitución de 1920, generaron un estado
de arbitrariedad y corrupción generalizada.
El golpe de estado del 22 de agosto de 1933, efectuado por el comandante Luis
M. Sánchez Cerro fue el triste corolario de dicha experiencia.
Por tal motivo, el artículo 142 de la Constitución de 1933 textualmente señaló lo
siguiente:
“No hay reelección inmediata. Esta prohibición no puede ser reformada ni
derogada. El autor o autores de la proposición reformatoria o derogatoria, y
los que la apoyan directamente o indirectamente cesaran de hecho, en el
desempeño de sus respectivos cargos y quedaran permanentemente
inhabilitados para el ejercicio de toda gestión pública”.
Desde una perspectiva teórica las posiciones a favor y en contra sobre el tema de
la reelección presidencial inmediata, han girado en torno a los argumentos
siguientes:
A favor
a) La reelección presidencial inmediata permite al gobernante con gestión
acertada y competente, el continuar con la tarea iniciada en su primer
período.
b) La reelección presidencial inmediata permite el cumplimiento de políticas
económicas y sociales de plazo mediato.
c) La reelección presidencial inmediata permite afirmar la estabilidad política
de un país.
d) La reelección presidencial inmediata permite que el pueblo ratifique con su
voto confirmativo la continuidad de la conducción del país, por parte de un
mandatario con gestión exitosa.
21
En contra
a) La reelección presidencial inmediata auspicia que el presidente en ejercicio
disponga de los resortes del poder en su propio y electoral beneficio. Se
plantea que la posibilidad de “sucederse” a sí mismo le inclina a usar el
poder de manera personal, llegándose al extremo de colocar los recursos
del Estado al servicio del candidato presidente. La coacción y el fraude
electoral se manifiestan en la praxis histórica latinoamericana de manera
asidua.
b) La reelección presidencial inmediata hace que el candidato presidente
abandone sus responsabilidades de gobierno para asumir la conducción de
su propia campaña electoral. En ese sentido, muchas decisiones de
gobierno pueden ser generadas por cálculo electoral.
Al respecto, Germán Leguía y Martínez ex presidente del Consejo de Ministros y
primo de Augusto B. Leguía señaló lo siguiente en su histórico “Manifiesto a la
Nación” de 1923:
“La reelección deprime la majestad, humilla el carácter y deslustra la
dignidad del mandatario supremo, porque la hace descender de su altura
serena y tranquila, transfiriéndolo de dispensador en solicitante; lo mácula
con la tilde de la ambición insaciada; lo envuelve en las sombras de la
pasión, la violencia y la parcialidad; personaliza y rebaja sus mejores actos,
en que inciden las suspicacias de la desconfianza y de la sospecha; le
impone el triste papel de amenaza de sus adversarios políticos y el ciego
apoyo de sus correligionarios.
La reelección descalifica y desnoblece al Poder Legislativo, porque lo
reduce al servilismo y a la sujeción; arrastra su dignidad e independencia;
apaga su voz; ella ofende al pueblo porque suprime su voluntad, su
intervención y su eficiencia en la vida democrática y la relega al humillante
papel de expoliado impotente o espectador impúdico de una mascarada
tragicómica”.
22
El actualmente reformulado artículo 112 de la Constitución fija las dos siguientes
reglas en torno a la reelección inmediata:
a) El presidente en ejercicio no puede ser reelecto inmediatamente a la
conclusión de su primer período de gobierno.
b) El presidente saliente debe esperar que transcurra un período
constitucional antes de ejercer su derecho a una segunda postulación.
2.4.1.- Los vicios de inconstitucionalidad de la denominada “Ley de
Interpretación Auténtica” (Ley Nº 26657)
En su afán de perpetuarse en el poder, el ingeniero Alberto Fujimori Fujimori a
través de sus áulicos en el Congreso, se hizo dar una ley interpretativa de los
alcances del primigenio artículo 112 de la Constitución, el cual permitía la
reelección inmediata por una sola vez.
Dicha ley era inconstitucional por las razones siguientes:
a) Contravención flagrante de lo expuesto en el artículo 103 de la
Constitución, al haberse expedido una ley con nombre propio. Así, es
evidente que la interpretación no tenía otro objetivo que permitir una nueva
y continuada reelección del ingeniero Alberto Fujimori Fujimori.
b) Desvirtuación flagrante de las atribuciones del Parlamento que es poder
constituido, al autoasignarse facultades que solo tiene el poder
constituyente originario. La interpretación auténtica de la Constitución solo
puede ser efectuada por el propio órgano que la dictó o por un homólogo.
En este caso, la Constitución de 1993 fue aprobada por el denominado
Congreso Constituyente Democrático. Por ende, solo una nueva Asamblea
o Congreso Constituyente podía tener la atribución de asignar el significado
de “auténtica”, a una ley interpretativa del artículo 112 de la Constitución.
23
c) Desvirtuación de los valores constitucionales insertos en el texto de 1993,
que promueven la renovación periódica de los cargos de gobierno y el
auspicio de la alternancia en los mismos. La Ley de Interpretación Auténtica
generó una ficción reñida con los principios generales del derecho, al obviar
que el ingeniero Alberto Fujimori Fujimori ya había ocupado la Presidencia
de la República en cuatro oportunidades, a saber:
- Presidente de la República a través de lo dispuesto en la
Constitución de 1979; desde el 28 de julio de 1990 hasta el 5 de abril
de 1992.
- Presidente de la República a través de lo dispuesto en la Ley de
Bases del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional
(Decreto Ley Nº 25418); desde el 6 de abril de 1992 hasta el 5 de
enero de 1993.
- Presidente Constitucional por disposición del Congreso
Constituyente Democrático, a través de lo dispuesto en la Ley
Constitucional del 6 de enero de 1993; desde el 6 de enero de 1993
hasta el 27 de julio de 1995.
- Presidente de la República a raíz de la aplicación electoral del
artículo 112 de la Constitución de 1993; desde el 28 de julio de 1995
hasta el 28 de julio del 2000.
Cabe señalar que la ficción jurídica que consiste en un ardid jurídico o
mentira técnica, solo se justifica para consagrar un valor o fin del derecho.
En este caso dicho propósito fue “traicionado” alevosamente.
d) Inobservancia de la Resolución del Jurado Nacional de Elecciones Nº 172-
94-JNE de fecha 26 de octubre de 1994, que estableció que el ingeniero
Alberto Fujimori Fujimori se encontraba expedito a postular a una reelección
inmediata –tras el vencimiento del período presidencial 1990-1995– de
conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Constitución de
1993. Dicha resolución tiene la significación –conforme a lo establecido en
el inciso 3 del artículo 178 de la Constitución, concordante con lo estipulado
en el artículo 181– de tener el carácter de firme.
24
No obstante lo expuesto, en fecha 20 de agosto de 1996 la Comisión de
Constitución y Reglamento del Congreso, presidida por el doctor Carlos Torres y
Torres Lara, aprobó por nueve votos contra seis un proyecto de ley que
interpretaba “auténticamente” el artículo 112 de nuestro texto fundamental, a
efectos de posibilitar una nueva reelección del ingeniero Alberto Fujimori Fujimori
para el período presidencial 2000-2005.
El proyecto fue aprobado en la madrugada del 23 de agosto del mismo año y
publicado curiosamente en el diario oficial “El Peruano” el mismo día. La
promulgación de la denominada de “Ley de Interpretación Auténtica” (Ley Nº
26657) corrió a cargo del primer vicepresidente, en razón a que el propio
interesado se encontraba de “viaje”.
Tras su cuestionada “elección” en los comicios electorales del 2000, Alberto
Fujimori Fujimori acumuló su quinto mandato consecutivo.
2.5.- La suspensión y la vacancia en el ejercicio de la Presidencia de la
República
La suspensión consiste en la interrupción o privación de las competencias y
responsabilidades constitucionales señaladas en favor del presidente de la
República. De grosso modo esta institución fue establecida en la Constitución de
1834.
La suspensión debe ser declarada formalmente por el Congreso, vía la expedición
de una resolución legislativa, en razón de haberse verificado alguna de las
causales siguientes:
- Incapacidad temporal declarada por el Congreso
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1834.
25
Como refiere Marcial Rubio Correa [ob. cit.], la aplicación de la incapacidad
temporal tiene un sustento determinativo de naturaleza política “en función de
elementos de juicio que aporta la realidad”.
La incapacidad debe ser entendida como la falta de aptitud legal por razones
físicas, mentales o morales para ejercer determinados derechos o competencias
funcionales.
En atención a que expresamente el inciso 1 del artículo 114 de la Constitución
señala expresamente la suspensión del ejercicio de la Presidencia de la República
por incapacidad temporal; es evidente que esta solo puede generarse por razones
físicas o mentales, más en modo alguno por inconductas morales.
En efecto, la existencia de una conducta pública o social gravemente, licenciosa o
repugnante a los principios y valores coexistenciales jamás es mediable con
relación al tiempo. Su configuración no requiere de actos reiterativos, continuados
o permanentes.
Por ende, la suspensión solo procede por la pérdida de la facultad de
entendimiento o padecimiento físico o psíquico que merma e impide el desempeño
de la actividad funcional.
Dichas consideraciones fueron ampliamente debatidas a raíz del Informe Final de
la Comisión Investigadora sobre las Presuntas Firmas Falsas del Partido Político
País Posible, presidida por el congresista Edgard Villanueva en el año 2005.
Como se recordará entre la pluralidad de propuestas sometidas al pleno se
expuso la posibilidad de suspender temporalmente al presidente Alejandro Toledo
Manrique por supuesta incapacidad moral, por su supuesta participación en dicho
ilícito.
- Sometimiento a un proceso judicial, conforme a lo dispuesto en el artículo 117 de
la Constitución
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1860.
Al respecto, el citado artículo 117 del texto vigente señala claramente que el
primer mandatario de la República, por excepción, únicamente puede ser
26
acusado, durante su período, por la comisión de delito de traición a la patria; por
impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales;
por disolver el Congreso fuera de los casos previstos en el artículo 134 de la
Constitución; y por impedir la reunión o funcionamiento del Parlamento, del Jurado
Nacional de Elecciones y demás organismos componentes del sistema electoral.
Es dable señalar que para el sometimiento a juicio se requiere, previamente, llevar
a cabo la denominada acusación constitucional en el seno del Congreso.
La expresión “suspensión” implica que se trata de una medida transitoria. Así,
puede desaparecer la incapacidad o esta devenir en permanente.
En igual sentido, el proceso judicial instaurado en contra del presidente de la
República puede concluir, sea en el sentido que fuere, antes del vencimiento del
período presidencial. En esta hipótesis, el Congreso debe cumplir con formalizar la
nueva situación jurídica del suspendido, disponiendo se proceda al levantamiento
de la suspensión si hay sentencia absolutoria, o se formule la destitución del cargo
si hay sentencia condenatoria.
Establecida una de estas circunstancias (en ese orden) el Congreso de la
República procede a ordenar lo siguiente:
a) Reasunción del mando por parte del presidente de la República.
b) Asunción definitiva del mando por parte del primer vicepresidente, o, en su
defecto, por parte del segundo vicepresidente. En la situación más extrema,
ante el impedimento de ambos le corresponde la asunción al presidente del
Congreso.
La vacancia es entendida como la cesación en un cargo o empleo público, en
razón de haberse acreditado una causal que determina su provisión a favor de
otra persona. Ella indica la perención anticipada del ejercicio de una función
pública, en atención a una consideración legal preexistente y fehacientemente
probada. De grosso modo dicha institución se instaura en la Constitución de 1834.
El artículo 113 de la Constitución señala que se produce la vacancia de la
Presidencia de la República –entendida esta como aquella situación en donde la
27
primera magistratura carece de titular– en razón de alguna de las causales
siguientes:
a) Muerte
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1834.
b) Declaración del Congreso de haberse acreditado la permanente incapacidad
física
La incapacidad física es la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el cargo,
en razón de haberse acreditado objetiva y fehacientemente un declarado e
irreversible estado de defección de las facultades anatómicas, funcionales,
emocionales o intelectuales.
Dicho estado de defección debe ser de tal magnitud que hace inviable la
conducción de la marcha del Estado.
c) Declaración del Congreso de haberse acreditado incapacidad moral
La incapacidad moral es la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el cargo,
en razón de haberse acreditado objetiva y fehacientemente una conducta pública
o social gravemente venal, corrupta, licenciosa.
Dicha incapacidad implica una atrofia de las nociones de corrección e integridad
de ánimo. En suma, es el desprecio a lo debido, decoroso o decente según las
peticiones de conducta emanadas de la cultura, la educación y la instrucción
asumida por la población.
Los elementos de una conducta presidencial moralmente inadmisible son las tres
siguientes:
- Un componente cognitivo que no llega a establecer la diferencia entre lo
correcto y lo incorrecto.
- Un componente afectivo que no llega a establecer una valoración moral
personal; esto es, en la falta de auto respeto e íntima satisfacción derivada
de un hacer o no hacer frente a una obligación moral.
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- Un componente conductual que no llega a sustentar el juicio que afirme una
conducta moral. Por ende, aparecen actos observables y reprobables
política y moralmente.
En nuestro país, en un gesto histórico el Congreso de la República mediante
Resolución Legislativa Nº 009-2000-CR de fecha 21 de noviembre del 2000,
declaró la incapacidad moral del hasta entonces presidente de la República,
ingeniero Alberto Fujimori Fujimori.
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1839.
d) Renuncia aceptada por el Congreso
Consiste en la dejación libre y voluntaria del cargo.
A diferencia de los congresistas, el presidente de la República tiene expedito el
derecho de plantear su renuncia ante el Congreso. Este puede deliberar sobre su
conveniencia o inconveniencia, salvo que la renuncia tenga el carácter de
irrevocable, en cuyo caso su aceptación es inmediata.
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1834.
e) Salida del territorio nacional sin permiso del Congreso, o no regreso a él dentro
del plazo autorizado
Esta circunstancia debe ser analizada a la luz de la fuerza mayor o del caso
fortuito, en razón a consideraciones tales como:
- Viaje de emergencia al exterior, por razones de urgencia médica ineludible.
- Regreso al país fuera del plazo autorizado, por razones de súbita
enfermedad, huelgas o paralizaciones en el servicio aéreo, condiciones
climatológicas, desperfectos en la aeronave, etc.
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1933.
29
Es dable advertir que los reiterados viajes presidenciales del ingeniero Alberto
Fujimori Fujimori, obligaron a la dación de la Ley Nº 26656 de fecha 16 de agosto
de 1996.
En dicha norma se establece que las autorizaciones de salida del país que solicite
el Órgano Ejecutivo a favor del presidente de la República, deben indicar el
destino, objetivos y plazo en que deberá ejecutarse.
Las solicitudes de autorización de salida pueden referirse ya sea a eventos
determinados o por períodos no mayores a tres meses. En este último caso el
primer mandatario de la República deberá dar cuenta al Congreso de los objetivos
y destinos cubiertos, inmediatamente a su retorno al país.
Esta modalidad de autorizaciones genéricas indica claramente que el control
congresal sobre los actos presidenciales a partir del gobierno de Alberto Fujimori
Fujimori, devino en débil y meramente ritualista.
f) Destitución
Esta medida implica la separación del cargo previa acusación constitucional y
posterior proceso judicial, por haberse acreditado ante el órgano jurisdiccional la
comisión de las infracciones siguientes:
- Traición a la patria.
- Impedir la celebración de elecciones presidenciales, parlamentarias,
regionales o municipales.
- Disolver el Congreso fuera del caso previsto en el artículo 134 de la
Constitución.
- Impedir la reunión o funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones y
demás organismos del sistema electoral.
Esta causal apareció originariamente en la Constitución de 1834.
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Conforme a una exhortación planteada por el Tribunal Constitucional en el caso
sesenta y cinco congresistas de la República (Expediente Nº 00006-2003-AI/TC)
el Congreso de la República expidió la Resolución Legislativa Nº 030-2003-CR
mediante la cual se regula de manera más precisa el procedimiento para el pedido
de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal de permanente
incapacidad física o la referida a la incapacidad moral. En puridad, el texto ha
privilegiado el caso de la vacancia por incapacidad moral.
Al respecto, cabe señalar lo siguiente:
El pedido de vacancia se formula mediante una moción de orden del día, firmada
por no menos del veinte por ciento del número legal de congresistas (veintiséis
congresistas), precisándose los fundamentos de hecho y de derecho en que se
sustenta, así como de los documentos que lo acrediten, o, en su defecto, la
iniciación del lugar donde dichos documentos se muestran.
Dicha moción tiene preferencia en el orden del día y es tramitada con preferencia
antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda parlamentaria.
Recibido el pedido, copia del mismo se remite, a la mayor brevedad, al presidente
de la República.
El Reglamento del Congreso exige que para la admisión de vacancia se obtenga
el voto favorable de por lo menos el cuarenta por ciento de congresistas hábiles.
Dicha votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión a aquella en
que se dio cuenta de la moción.
El Pleno del Congreso debe acordar día y hora para el debate y votación del
pedido de vacancia, sesión que no puede realizarse antes del tercer día siguiente
a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo salvo que cuatro
quintas partes del número legal de congresistas (ciento cuatro) acuerden un plazo
menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se citará, para este
efecto, a una sesión especial.
El presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer
personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado hasta por sesenta
minutos.
31
El acuerdo que declara la vacancia requiere una votación calificada no menor a los
dos tercios del número legal de miembros del Congreso y constar en una
Resolución Legislativa.
La Resolución Legislativa que declara la vacancia presidencial se publica en el
diario oficial dentro de las veinticuatro horas siguientes al de la recepción de la
transmisión remitida por el Congreso. En su defecto, el presidente del Congreso
ordena que se publique en uno de los diarios de mayor circulación nacional, sin
perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar.
La Resolución Legislativa que declara la vacancia rige desde que se comunica el
vacado, al presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación. El
Reglamento del Congreso señala que con la toma de conocimiento en
cualesquiera de los casos se genera la culminación del procedimiento.
2.6.- Los vicepresidentes
La parte in fine del artículo 111 de la Constitución concordante con el artículo 115,
hace referencia a la figura de los vicepresidentes. Esta institución surgió en la
Constitución de 1823.
El patricio norteamericano Benjamin Franklin (1706-1790) concebía al
vicepresidente de su país como una “excelencia superflua” y un eventual “delfín
constitucional”. El presidente John Adams sentenció que esta era “la más
insignificante de las funciones que el hombre ha podido construir”. En ese mismo
contexto, el presidente Woodrow Wilson (1913-1919) llegó a afirmar que se
trataba de “un cargo del que puede decirse muy poco y en ese poco se ha
expresado todo lo que puede decirse”.
Nelson Castro [La sorprendente historia de los vicepresidentes argentinos. Buenos
Aires: Vergara Editor, 2009] señala que “se trata de una figura hecha para lugares
de grisura”.
Ahora bien, al vicepresidente, tal como recuerda José Pareja Paz Soldán [ob. cit.],
“solo el latido de un corazón lo separa de la presidencia”.
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En puridad, la elección de los vicepresidentes solo tiene significado real a partir de
la suspensión o vacancia de la Presidencia de la República.
La existencia de las vicepresidencias –cuyo origen es típicamente
norteamericano– doctrinariamente se justifica en razón a que:
a) Plantea una solución rápida y ordenada de una crisis política y
constitucional derivada de la muerte, suspensión, renuncia o destitución del
primer mandatario. Así por ejemplo, en los Estados Unidos nueve
vicepresidentes han accedido al gobierno de dicha Nación. En los últimos
años podemos recordar a Harry Truman (1945) reemplazante del fallecido
presidente Franklin D. Roosevelt; Lindon Johnson reemplazante del
asesinado presidente John F. Kennedy; y Gerald Ford (1974) reemplazante
del renunciante presidente Richard Nixon. En suma, facilita la continuidad
constitucional.
b) Asegura la ordenada continuidad de la marcha administrativa al permitir que
uno de los vicepresidentes se encargue del despacho presidencial, por
razón de viaje del titular en misión oficial, breve licencia, etc.
La institución de la vicepresidencia no cuenta con poder efectivo, incluso ni
siquiera tiene competencias específicas, salvo en algunas legislaciones en donde
se le responsabiliza de la conducción de la Cámara de Senadores. Sin embargo,
representa la “despensa” de un futuro constitucional en el caso de que se requiera
de un recambio rápido y en orden para permitir la continuidad de la Nación.
En nuestra historia constitucional dicha institución no fue prevista en las
constituciones de 1834, 1839, 1920 y 1933.
Así, en las constituciones de 1834 y 1839, a falta de gobernante asumía el cargo
el presidente del Consejo de Estado. Como tal, Manuel de Tellería en 1823, y
Manuel Menéndez en 1841, accedieron a la primera magistratura del país.
La Constitución de 1920 señalaba que correspondía al Congreso elegir al
reemplazante dentro de los treinta días siguientes, gobernando en el ínterin el
33
Consejo de Ministros. Esta elección era para completar el período presidencial
pendiente.
La Constitución de 1933 fijaba que correspondía al Congreso la elección del nuevo
mandatario hasta completar el período presidencial.
En el resto de las constituciones se aseguró siempre la existencia de uno o dos
vicepresidentes.
En esa condición, asumieron la primera magistratura:
- El segundo vicepresidente Pedro Diez Canseco. Este asumió el cargo a la
muerte de Miguel Pascual de San Román en 1863. Entregó posteriormente
el mando de la Nación al primer vicepresidente Juan Antonio de Pezet
quien al momento del deceso del titular se encontraba de viaje en Europa.
- El segundo vicepresidente Pedro Diez Canseco. Este asumió
transitoriamente el cargo ante el asesinato de José Balta en 1872. Entregó
posteriormente el mando de la Nación al primer vicepresidente Mariano
Herencia Zevallos, quien al momento del magnicidio se encontraba fuera
del país.
- El segundo vicepresidente Justiniano Borgoño. Este asumió arbitrariamente
el cargo tras el deceso de Remigio Morales Bermúdez en 1894. En puridad,
la conducción del país debió corresponderle al primer vicepresidente Pedro
Alejandrino del Solar.
- El segundo vicepresidente Serapio Calderón. Este asumió el mando de la
Nación tras el deceso de Manuel Candamo en 1904. Meses atrás también
había fallecido el primer vicepresidente Lino Alarco.
La actual Constitución establece dos vicepresidentes, los cuales son elegidos
conjuntamente con el presidente de la República. Esta tríada constituye
electoralmente una “plancha de postulación”. Para tal efecto, los candidatos a las
vicepresidencias deben acreditar los requisitos exigibles para postular a la máxima
magistratura del país, y, en caso de ser elegidos rige también para ellos el período
de cinco años de ejercicio del cargo.
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Como se ha referido, en puridad, los vicepresidentes no tienen per se una función
o competencia específica. Residualmente, en caso de existir un impedimento
temporal o permanente del presidente de la República asume sus funciones el
primer vicepresidente, y en defecto de este el segundo vicepresidente.
Igualmente, cuando el presidente de la República sale del territorio nacional el
primer vicepresidente se encarga del despacho; en su defecto lo hace el segundo
vicepresidente.
El encargo del despacho implica, en principio, la atención de los asuntos de mero
trámite, no debiéndose asumir responsabilidades que signifiquen políticas de
orientación gubernamental, salvo la existencia de un hecho significante que
amerite una decisión rápida, oportuna y urgente.
Al respecto, es dable recordar que el encargo del despacho no significa que
temporalmente el presidente de la República pierde su condición de tal, ya que su
cargo no se encuentra vacante ni él está suspendido en el ejercicio de sus
funciones. Por ende, el vicepresidente no ostenta la condición de primer
mandatario de la República, sino que a nombre de él se encarga de la atención de
los asuntos de estado de mero trámite; salvo que imprevistamente surja una
situación de extrema urgencia que amerite una decisión de fondo.
Al respecto, debe recordarse la existencia de hechos significantes en los casos de
Luis Gallo Porras y David Waisman.
Así, en 1958 el vicepresidente Luis Gallo Porras, encontrándose en el exterior el
presidente Manuel Prado Ugarteche, tuvo que aceptar la renuncia del ministro de
Gobierno Carlos Carrillo en ocasión de actos de protesta ciudadana, que
culminaron con la detención de varios estudiantes universitarios; los cuales fueron
colocados en celdas con delincuentes comunes. Asimismo, en el 2005 David
Waisman, encontrándose en el exterior el presidente Alejandro Toledo Manrique,
tuvo que firmar una serie de dispositivos legales que permitieron aumentos de
sueldos a servidores públicos, a raíz de la masiva paralización de servicios
públicos.
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2.6.1.- El caso del presidente del Congreso
El artículo 115 de la Constitución señala que cuando existiere impedimento
permanente de parte del presidente y de los dos vicepresidentes, el presidente del
Congreso asume transitoriamente el mando de la Nación y convocará
inmediatamente a elecciones.
Al respecto, debe recordarse que durante el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori
(noviembre del 2000) el Congreso de la República declaró la permanente
incapacidad moral del presidente de la República y la vacancia de la Presidencia
de la República (Resolución Legislativa Nº 009-2000-CR). Asimismo aceptó la
renuncia de ambos vicepresidentes.
En ese contexto eligió a Valentín Paniagua Corazao en su condición de presidente
del Congreso como presidente de la República.
Ahora bien, mediante la Ley Nº 27375 se estableció que el hecho que el titular del
Legislativo asumiese las funciones de presidente de la República no implicaba, en
modo alguno, la vacancia de su cargo ni la pérdida de su condición de integrante
de dicho órgano.
2.7.- El juramento presidencial
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución, el
ciudadano elegido como presidente de la República presta juramento de ley y
asume el cargo ante el Congreso el 28 de julio del año en que se realiza la
elección.
Esta acción de naturaleza ético-política tiene su génesis en la Constitución de
1823.
El historiador Teodoro Hampe Martínez [“Las autógrafas de los juramentos
presidenciales” En: La Gaceta, Semanario del Congreso de la República. Año III.
Lima, agosto 2000] señala que este acto ritual y solemne de primera magnitud “se
ubica en la propia iniciación de la república, bajo un espíritu de íntima vinculación
36
del poder político con la divinidad, ante la cual se hace el juramento y por cuya
veneración sale como garante el Estado”.
Dicha acción lleva al compromiso público de desempeñar el cargo cumpliendo y
haciendo cumplir la Constitución y las leyes. En suma, atiende a un compromiso
de sujeción al imperio de la constitucionalidad y la legalidad, amén de un rechazo
absoluto a cualquier atisbo de autoritarismo.
Dicho juramento se efectúa en el marco de una sesión solemne, con asistencia de
las delegaciones diplomáticas de los países amigos, de los altos funcionarios de la
administración pública y de personalidades intelectuales, religiosas, políticas, etc.
La juramentación se entiende como un acto protocolario, formal y legal, de
reminiscencias vinculadas con el sentido del honor medieval. Si bien la
responsabilidad del presidente emana fundamentalmente de la Constitución y de
las leyes, no menos importante para el país es conocer el compromiso moral que
se asume, por boca del propio mandatario.
En puridad, la juramentación –a pesar de no existir actualmente una norma
expresa– basada en la costumbre y establecida por el sistema político, deviene en
una condición de validez para desempeñar el cargo, su omisión generaría
formalmente un ejercicio presidencial de facto.
El historiador Teodoro Hampe Martínez señala que la fórmula fijada en la
Constitución de 1828 es aquella que permanece casi íntegramente hasta la
actualidad. El citado refiere que esta alude al papel formativo de la religión
católica; que declara la voluntad de preservar la integridad territorial y la soberanía
de la Nación; así como expone el compromiso de hacer observar las leyes,
empezando con la propia Constitución.
Al respecto, transcribimos textualmente la fórmula de juramentación presidencial:
“Juro por Dios y por la Patria que ejerceré fielmente el cargo de presidente
de la República que me ha confiado la Nación; que defenderé la soberanía
y la integridad de la República; que cumpliré y haré cumplir la Constitución
política y las leyes del Perú; y que reconoceré respetando la libertad de
culto, la importancia de la Iglesia Católica en la formación cultural y moral
de los peruanos”.
37
Dicha fórmula es leída integra o parcialmente, según sea la decisión del
presidente.
Una situación a ventilarse hipotéticamente en el futuro, sería el acceso a la
presidencia de un ciudadano ateo o agnóstico. A nuestro modo de ver se haría
necesaria variar la invocación a Dios por la remisión al honor.
En ese sentido, es digno de comentar el caso del presidente Ollanta Humala
Tasso en el 2011, quien a pesar de su aparente vinculación con la religión católica
obvio en su juramento la invocación a Dios y remarcó su compromiso con la Patria
y por la “inclusión social”, Asimismo, tras manifestar su respeto al orden
constitucional invocó los principios y valores de la Constitución de 1979; ello
ciertamente generó una intensa polémica política sobre la validez de dicha
juramentación.
En vía de interpretación debe advertirse que la fecha señalada en el artículo 116
de la Constitución solo opera para el caso del ciudadano que accede a la
presidencia mediante elección; en cambio, no existe fecha precisa para la
asunción al mando en el caso de un vicepresidente que reemplaza al titular por
muerte, renuncia, destitución, etc. En dicha hipótesis, la fecha será la más
inmediata, para asegurar la continuidad de la marcha institucional.
En relación a ello, el artículo 11 del Reglamento del Congreso señala que “El 28
de julio se realiza la ceremonia de asunción del cargo de presidente de la
República. En ella, el presidente del Congreso le impone la banda presidencial.
Luego el Congreso escucha el mensaje del presidente de la República. No hay
debate ni pueden hacer uso de la palabra los congresistas”.
En relación a la fecha de juramentación mencionada, esta fue establecida con la
toma de mando de José Luis Bustamante y Rivero en 1945.
2.8.- Las atribuciones y responsabilidades del presidente de la República
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución, el
presidente de la República a la par de su condición de jefe de Estado previsto en
38
el artículo 110, asume por la naturaleza de las atribuciones y responsabilidades
otorgadas la condición de jefe de Gobierno. Ello en virtud a que a través de su
persona se impulsa y se concreta las realizaciones políticas de carácter ejecutivo.
Al respecto, el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158)
señala que por su calidad de jefe de Estado le corresponde asumir la jefatura
suprema de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; y en su calidad de jefe
de Gobierno le corresponde dirigir la política general de Gobierno.
Como afirma Enrique Bernales Ballesteros [ob. cit.], las atribuciones y
responsabilidades del presidente de la República llegan a convertirlo en “la figura
política dominante del sistema”.
Las atribuciones y responsabilidades presidenciales no se reducen en puridad a lo
dispuesto en el citado artículo 118 de la Constitución, sino que a lo largo de dicho
texto aparecen otras de similar importancia; tales los casos de los nombramientos
de altos funcionarios públicos, la disolución del Congreso, el decretamiento de
alguna de las modalidades del Régimen de excepción, etc.
Carlos Pisano Fischer [El Poder Ejecutivo en las constituciones latinoamericanas.
Santiago de Chile: Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de
Chile, 1968] declara que en consuno, dichas atribuciones y responsabilidades
tienden a convertirlo en el “eje directivo para la realización de una política eficaz
de progreso y desarrollo”.
Al respecto, veamos lo siguiente:
a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Como se ha expresado precedentemente, el presidente de la República ejerce
simultáneamente las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno (Ejecutivo).
Por tal motivo, recae en su persona la obligación de asegurar la plena vigencia del
Estado de Derecho.
39
Como afirman Marcial Rubio Correa y Enrique Bernales Ballesteros [Perú:
Constitución y sociedad política. Lima: Desco, 1981], “es el depositario de la
legalidad del sistema”.
Por ende, le compete asegurar que el conjunto de las relaciones Estado-sociedad
se encauce jurídicamente y que no dependa de la mera voluntad o arbitrio de
quienes detentan el poder político.
Al respecto, El Tribunal Constitucional en el caso Luis Castañeda Lossio
(Expediente Nº 000015-2005-AI/TC) ha establecido que dicha atribución lleva
implícita el principio de ejecutoriedad; el cual conlleva a que la materialización y
concreción de lo dispuesto normativa y jurisprudencialmente se lleve a cabo a
través del Órgano Ejecutivo.
En caso de oposición y resistencia, este puede hacer uso legítimo de la fuerza
para asegurar el cumplimiento de lo preceptuado por un ente con capacidad
legislativa o jurisdiccional.
b) Representar al Estado, dentro y fuera de la República
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1920.
El presidente de la República personifica a la Nación políticamente organizada. En
su persona se simboliza la existencia de un cuerpo político soberano.
En suma, encarna la voluntad nacional de acreditar una existencia político-jurídica
libre e independiente.
Los actos del presidente se reputan hechos en nombre y por cuenta del Estado
peruano.
c) Dirigir la política general del Gobierno
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
La Constitución a través del ejercicio de esta competencia, le asigna al presidente
la condición de jefe de Gobierno (Ejecutivo). En tal virtud, le corresponde la misión
de procurar la administración de la vida del Estado. Ello implica trazar y dirigir la
labor gubernativa, así como el aseguramiento de la unidad de la acción ejecutiva.
40
La administración exige y requiere que el presidente de la República conduzca,
encamine y guíe la acción administradora del cuerpo político, e incluso que
asegure la coherencia y unidad de su acción.
La conducción de la rama ejecutiva del Estado plantea la existencia de una línea
de acción orgánica concerniente al orden público, la seguridad nacional y el bien
común.
Como definiera el patricio norteamericano Alexander Hamilton en El Federalista:
“La verdadera prueba de fuego de un buen presidente es su aptitud para
producir una buena administración”.
d) Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Al presidente se le encarga vigilar y asegurar la protección de la ciudadanía y la
seguridad exterior de la República.
La defensa de la integridad física, moral y patrimonial de la ciudadanía se efectúa
a través de la Policía Nacional.
La garantía frente a las amenazas –acciones que pudieran emanar del exterior–
se efectúa a través del Sistema de Defensa Nacional, el cual el primer mandatario
preside, y, por ende, a este compete la organización, distribución y disposición del
empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
Dentro de este contexto, el artículo 137 de la Constitución le permite, previo
acuerdo del Consejo de Ministros, decretar alguna de las modalidades del
Régimen de excepción (estado de emergencia y estado de sitio).
e) Convocar a elecciones para presidente de la República y para representantes al
Congreso, así como para alcaldes y regidores y demás funcionarios que señala la
ley
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
La convocatoria electoral consiste en el llamado que hace el presidente de la
República a efectos de renovar los cargos públicos sujetos a la voluntad popular.
41
Esta convocatoria es asumida por el titular del Órgano Ejecutivo, en supuesta
razón de concordancia de ser el garante del orden interno, que es el presupuesto
vital para la celebración de comicios. La convocatoria a elecciones generales se
efectúa dentro del plazo señalado en el artículo 1 de la Ley Nº 23903 (seis meses
antes del vencimiento del mandato de los anteriormente elegidos), y se verifica
mediante la expedición de un decreto supremo.
La convocatoria a elecciones para alcaldes y regidores se efectúa dentro del plazo
señalado en el artículo 1 de la Ley Nº 25671 (seis meses antes del vencimiento
del mandato de los citados funcionarios), y también se verifica mediante la
expedición de un decreto supremo.
Nuestra Constitución prevé convocatorias especiales, sujetas a las reglas
anteriormente descritas, en los siguientes casos:
- Elecciones presidenciales en segunda vuelta, cuando ningún candidato
obtiene la mayoría absoluta.
- El artículo 111 señala que esta segunda convocatoria se lleva a cabo
dentro de los treinta días siguientes a la proclamación de los cómputos
oficiales de la primera vuelta.
- Disolución del Congreso mediante ejercicio de la facultad presidencial
establecida en el artículo 134. La convocatoria a elecciones para completar
el período parlamentario, se realiza dentro de los cuatro meses de la fecha
de disolución.
Debe advertirse que el incumplimiento presidencial acarrea la instauración de la
acusación constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la
Constitución. La consecuencia jurídica de dicho proceso puede ser la destitución
del presidente de la República.
f) Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso, el
decreto de convocatoria
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
42
Se denomina legislatura extraordinaria al período de sesiones que convoca el
presidente de la República a efectos de:
- Hacer un tratamiento específico de alguna materia de interés público.
- Auspiciar un debate sobre la política general del gobierno y de las
principales medidas que propone llevar a cabo el nuevo Consejo de
Ministros. En esta legislatura –que debe ser convocada dentro de los treinta
días de haber asumido el cargo– se plantea la obtención del voto de
investidura (artículo 130 de la Constitución).
Es obvio que la legislatura extraordinaria se produce fuera de los períodos
ordinarios de sesiones parlamentarias.
Al respecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Reglamento del
Congreso de la República, estos períodos ordinarios son los siguientes:
- Primera legislatura: se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre.
- Segunda legislatura: se inicia el 1 de marzo y termina el 15 de junio.
En razón de lo expuesto, la legislatura extraordinaria solo podría producirse entre
el 16 de diciembre y el 31 de diciembre; entre el 1 de enero y el 29 de febrero, y
entre el 16 de junio y el 26 de julio.
Ahora bien, la convocatoria presidencial a legislatura extraordinaria se efectúa
mediante la expedición de un decreto supremo, el cual debe contener:
- Fecha de iniciación y de clausura de las actividades del Congreso en
legislatura extraordinaria. La práctica histórica impone que este período no
debe exceder de quince días.
- Señalamiento específico y cerrado de los temas materia de la convocatoria.
g) Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente, en forma
personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria anual
43
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1826.
Se trata de una atribución recogida del sistema presidencial de los Estados
Unidos, dirigida a exponer anualmente ante el seno del Congreso los alcances de
la gestión presidencial, haciéndose extensiva para asuntos de interés general que
así lo ameriten.
El discurso presidencial es obligatorio en una circunstancia: al instalarse la primera
legislatura ordinaria anual (28 de julio de cada año).
El discurso presidencial es objeto de facultad discrecional cuando se presenta
alguna de las circunstancias siguientes:
- Cuando se requiere la atención del Congreso sobre un tema de interés
público.
- Cuando se requiere hacer conocer la adopción de alguna medida de
política general.
Las exposiciones anuales contienen, necesariamente, los tópicos siguientes:
- Exposición detallada de la situación de la República, en donde además se
hace un recuento de la gestión anual del Ejecutivo.
- Señalamiento de las mejoras y reformas que el presidente juzga necesarias
y convenientes. Este señalamiento se pone a consideración del Congreso.
Los mensajes presidenciales –salvo el primero– deben ser aprobados previamente
por el Consejo de Ministros.
La salvedad señalada se justifica porque al asumir el presidente el mando de la
Nación, todavía no existe Consejo de Ministros nombrado por el primer mandatario
de la República.
Como afirma José Pareja Paz Soldán [ob. cit.], los mensajes presidenciales son
actos que en principio no contienen decisiones gubernativas, sino opiniones,
informes, expresiones de puntos de vista, resúmenes y balances de una gestión
de gobierno.
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Marcial Rubio Correa [ob. cit.] entiende que los mensajes presidenciales conllevan
en la praxis formas de comunicación entre el Ejecutivo y el Legislativo, a fin de que
se unan esfuerzos y se concreten medidas para la adecuada marcha del país.
En la práctica existen los mensajes oficiosos, que son aquellos que se ofrecen
cuando el presidente de la República se dirige directamente a la Nación para
exponerle en circunstancias especiales, asuntos fundamentales o exámenes
generales de la situación del país, a través de los medios masivos de
comunicación social.
Es dable señalar que los mensajes presidenciales implican lo siguiente:
- Reconocimiento del Congreso como máxima instancia representativa de la
Nación encarnante del sentimiento político plural de la ciudadanía, a efectos
que esta conozca los lineamientos programáticos del Ejecutivo y sus
propuestas legislativas sobre la materia. En ese contexto, el Congreso tiene
la responsabilidad de su evaluación y discusión a la luz pública.
- Dación de cuenta al Congreso de la gestión cumplida en el año inmediato
anterior al mensaje presidencial.
h) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Dicha atribución surge como consecuencia de la obligatoriedad de proceder a un
cumplimiento del ordenamiento jurídico tal y conforme lo fija el inciso 1 del artículo
118 de la Constitución; y específicamente por la necesidad de efectuar precisiones
a una ley per se compleja.
En el ámbito reglamentarista del Órgano Ejecutivo, cabe establecer lo siguiente:
Los reglamentos son disposiciones administrativas que ponen en vigor reglas
generales (proposiciones jurídicas) de obligatoriedad erga omnes.
Se trata de disposiciones dirigidas a una pluralidad de personas. No tienen un
destinatario concreto o nominalmente determinado, sino que meramente señalan
el entorno preceptivo de quienes se encuentran obligados a su cumplimiento. En
45
suma, establecen los supuestos de hecho por características generales (los
propietarios de casas, los empresarios, los usuarios de un servicio público, etc.).
Los límites de su obligatoriedad se encuentran en la ley. El contenido de la
reglamentación debe encontrarse razonablemente encuadrado dentro de lo que es
la “sustancia” o “espíritu” de la ley.
Su expedición hace posible una mejor aplicación de la ley. Para ello, especifican
detalles y aspectos accesorios no incluidos expresamente en dicha norma.
Desde una perspectiva doctrinaria los reglamentos se clasifican en:
administrativos, ejecutivos y autónomos.
Reglamentos administrativos. Son aquellos preceptos generales de la
administración pública que tienen obligatoriedad interna (al interior de un
organismo estatal). Tienen entroncamiento con una ley orgánica u ordinaria de
creación o implementación de una institución estatal. En los reglamentos se
establecen aspectos secundarios vinculados con la estructura, organización y
funcionamiento de un organismo público, así como con las competencias y
responsabilidades de los funcionarios, directivos y servidores públicos a él
adscritos.
Reglamentos ejecutivos. Son aquellos que tienen por finalidad principal la
especificación de detalles y aspectos accesorios de una ley. Son los más
importantes dentro del género.
Reglamentos autónomos. Son aquellos que no se fundan directamente en una ley,
empero, coadyuvan al cumplimiento de tareas, atribuciones o funciones
encomendadas por ella. En puridad, exponen una atribución implícita y necesaria
para desempeñar adecuadamente aquellas que le hayan sido conferidas por la
propia Constitución.
Lo “implícito” es aquello que no se encuentra enunciado formalmente en la
Constitución, pero que es inferido como atribución en razón de su relación
necesaria e inmediata con otra expresada en dicho texto, a efectos de asegurar el
cabal cumplimiento de los objetivos funcionales a cargo del Órgano Ejecutivo.
Esta modalidad reglamentaria contiene aquello que se encuentra “inserto” en el
espíritu de una norma constitucional; la cual hace referencia al ejercicio de una
46
atribución. En suma, emergen o derivan de una interpretación extensiva o
continuada.
Estos reglamentos serán válidos en la medida que respeten lo siguiente:
- Que no exista ley sobre la materia y que no deroguen, abroguen, etc., una
norma de dicha jerarquía.
- Que tengan vinculación con las funciones o actividades encargadas a un
organismo estatal; y, que, por ende, no invadan atribuciones privativas de
otras instituciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (Ley Nº 29158), la potestad reglamentaria del presidente de la República
se sujeta a lo siguiente:
- El proyecto de una norma debe ser elaborado por la entidad competente.
Se tramita acompañado de la correspondiente exposición de motivos, los
informes, estudios y consultas realizadas.
- El proyecto se pública en el portal electrónico respectivo y por no menos de
cinco días calendario, para recibir aportes de la ciudadanía, cuando así lo
requiere la ley.
- Su normatividad se ajusta a los principios de competencia, transparencia y
jerarquía. No pueden transgredir ni desnaturalizar la ley. Se aprueban
dentro del plazo establecido, mediante decreto supremo, salvo disposición
expresa con rango de ley.
Los reglamentos se expiden a través de decretos supremos; salvo que
excepcionalmente se establezca una modalidad distinta por expresa disposición
de una norma con rango de ley.
Los decretos supremos se refieren a preceptos de carácter general que regulan la
actividad sectorial o multisectorial a nivel nacional. Se encargan de normar y
supervisar la organización y funcionamiento de los servicios públicos nacionales o
47
las actividades de dichas instituciones. Asimismo, se encargan de reglamentar
leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.
Su expedición puede estar sujeta a alguna de estas dos consideraciones:
- Que su aprobación contenga una mera responsabilidad ministerial. Para tal
efecto, se requiere la firma del presidente de la República y además el
refrendo de uno o más ministros, según sea la materia legislable.
- Que su aprobación requiera adicionalmente y de manera solidaria el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
Esta condición se encuentra prevista en los casos siguientes:
- Cuando se decreta el Régimen de excepción (artículo 137 de la
Constitución).
- Cuando se convoca al Congreso a legislatura extraordinaria (inciso 6 del
artículo 118 de la Constitución).
- Cuando una norma expresa lo exija. Tal el caso de lo dispuesto en la Ley
Nº 9125 (aprobación de la expropiación de un bien inmueble).
Los decretos supremos rigen desde el día siguiente de su publicación en el diario
oficial El Peruano, salvo disposición distinta contenida en el mismo dispositivo.
Las resoluciones supremas se refieren a aquellas decisiones de importancia
gubernamental a nivel nacional que adopta el Órgano Ejecutivo. No contienen
normas de carácter general; se dirigen hacia personas determinables a las que se
les confieren derechos públicos subjetivos o se les establecen responsabilidades o
deberes.
i) Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Como afirma Enrique Chirinos Soto [ob. cit.]:
48
“En el Estado de Derecho mandan las leyes, no los hombres”.
La responsabilidad del primer mandatario de la República implica un inseparable
compromiso con el imperio de la ley y el respeto de las decisiones que adopten los
órganos jurisdiccionales nacionales u órganos judiciales extranjeros, con
competencia reconocida por la vía de un tratado.
Enrique Bernales Ballesteros [ob. cit.] señala que los órganos jurisdiccionales
administran justicia con efectos erga omnes; pero la ejecución de lo dispuesto es
entregada a la responsabilidad del órgano que gobierna y administra, en razón
que este cuenta con los instrumentos coercitivos del Estado.
En ese sentido, la coerción y ejecución de las decisiones jurisdiccionales se
manifiesta a través del accionar del Órgano Ejecutivo. Este se encuentra obligado
inexcusablemente a prestar el concurso de la fuerza pública para conseguir el
acatamiento y respeto de sus resoluciones.
Esta responsabilidad del órgano administrador es concordante con lo establecido
en el inciso 18 del artículo 139 del texto constitucional que establece como
principio y derecho de la función jurisdiccional, “la obligación del Poder Ejecutivo
de prestar la colaboración en los procesos que le sea requerida”.
j) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Esta responsabilidad se basa en los principios anteriormente descritos, en razón a
que el artículo 181 de la Constitución tajantemente señala que:
“En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas
populares, sus resoluciones son dictadas en instancia definitiva, y no son
revisables. Contra ellas no procede recurso alguno”.
Con la colaboración que el Órgano Ejecutivo presta para cumplir y hacer cumplir
las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, se asegura el respeto de la
voluntad popular en la elección de los operadores del poder político.
k) Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar
tratados
49
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1826.
La pluralidad de los sistemas de gobierno coincide en la conveniencia de encargar
al Órgano Ejecutivo los asuntos externos y diplomáticos.
El presidente de la República, en su condición de jefe de Estado, representa al
país ante la comunidad internacional. Más aún, es el responsable de tres aspectos
vinculados con la materia: política exterior; relaciones internacionales; y
celebración y ratificación de tratados.
Dirección de la política exterior. Implica la conducción y establecimiento de líneas
de acción dentro del concierto de las naciones, relativas a las vinculaciones de
carácter económico-financiero, y comercial; así como las atinentes a la acción
política a efectos de garantizar o reformular el orden político, económico y social
internacional.
Dirección de las relaciones internacionales. Concordante con lo anteriormente
expuesto, la dirección de la política internacional consiste en el reforzamiento
específico de vínculos con algunos estados, por razones geográficas, económicas,
ideológicas, etc.
Esta específica forma de comportamiento estatal implica el intercambio de
embajadores, la acreditación de misiones diplomáticas, etc.
En ese contexto las relaciones internacionales del Perú, deben tomar en cuenta
preeminentemente la vinculación hemisférica con los Estados Unidos y el Canadá;
con los países limítrofes; con los de la región andina; con los del área
latinoamericana; con los adscritos a la hoya amazónica; con España por los
antecedentes culturales; con los de la cuenca del Pacífico; así como también
tomar en cuenta su condición de país antártico.
Al respecto, Marcial Rubio Correa [ob. cit.] citando al embajador Oscar Maúrtua de
Romaña, señala que la redacción del inciso k) del artículo 118 de la Constitución
es errática, en razón de no tener claros los conceptos de política exterior y
relaciones internacionales.
En ese sentido, la política exterior alude al comportamiento de un Estado dentro
del concierto de las naciones. Por ende, el presidente de la República no puede
dirigir el curso de dichas relaciones, sino a lo sumo generar influencia o propiciar
50
algún modo de orientación, máxime nuestra condición de país en vía de
desarrollo.
Celebración y ratificación de tratados. Los tratados son aquellos acuerdos de
voluntad entre dos o más estados, dentro del marco del derecho internacional
público.
La celebración consiste en el establecimiento solemne de un haz de
responsabilidades y en la adquisición de un conjunto de derechos de carácter
bilateral o multilateral que son de común interés.
La ratificación consiste en la reafirmación o confirmación de la voluntad estatal de
concordar voluntades con otro Estado sobre materias de mutuo interés.
Miguel de la Lama Eggerstedt [“La Constitución política de 1979 y los tratados”.
En: La Constitución peruana y sus problemas de aplicación. Lima: Cuzco, 1987]
señala que la ratificación efectuada por el presidente de la República le otorga
fuerza de ley al tratado. Por ende, es el acto de conversión o de transformación
por el cual las cláusulas del tratado pasan a ser parte del ordenamiento jurídico
interno del país.
Los artículos 55 y siguientes de la Constitución establecen tres tipos de tratados:
- Los celebrados y ratificados por el presidente de la República, con
participación del Congreso en un acto intermedio conocido como
aprobación. Versan sobre las siguientes cinco materias: derechos
humanos; soberanía; dominio o integridad del Estado; defensa nacional; y
obligaciones financieras del Estado (tratados ordinarios).
- Los celebrados por el presidente de la República y, que, por contener una
estipulación que afecta una disposición constitucional, deben ser aprobados
por el Congreso mediante un procedimiento agravado (tratados con
habilitación legislativa).
- Los celebrados y ratificados por el presidente de la República sin el
requisito previo de la aprobación del Congreso (convenios internacionales
ejecutivos).
51
Al respecto, Elvira Méndez Chang [¿Se puede controlar al Poder Ejecutivo en la
política exterior? Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1999] señala que
estos se caracterizan por la simplificación de sus formalidades internas. Dicha
carencia exprofesa de complejidad se refiere solo al procedimiento de formación
de la voluntad pactista y no a la extensión de la norma. Con ello se busca agilizar
la concertación de voluntades estaduales mediante la supresión de solemnidades
o de la participación de otros órganos políticos, cuando su contenido recae
específicamente en una atribución del Ejecutivo.
El presidente de la República cuenta con la colaboración del ministro de
Relaciones Exteriores. Por ende, este es el ejecutor de la política internacional,
según las instrucciones que le sean señaladas.
l) Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo
de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Los nombramientos diplomáticos se definen como aquellas designaciones oficiales
que se efectúan para que una persona desempeñe la representación del Estado
ante sus homólogos extranjeros y ante los organismos internacionales (ONU,
OEA, etc.).
La facultad presidencial sobre la materia hace referencia a los embajadores y
ministros plenipotenciarios, es decir, a los emisarios o funcionarios diplomáticos de
primer orden que representan al país ante otro gobierno.
La atribución presidencial de dirigir la política externa peruana a través del
Ministerio de Relaciones Exteriores, implica la facultad de nombrar a los
embajadores y ministros plenipotenciarios con cargo a ser acreditados ante otros
estados en calidad de jefes de misión diplomática. Esta actividad política del
presidente de la República se concreta a través de una resolución suprema
refrendada por el ministro de Relaciones Exteriores, previo acuerdo del Consejo
de Ministros. Por ende, dicho organismo asume la responsabilidad política de
dicho nombramiento.
52
Respecto al nombramiento de los citados funcionarios, cabe mencionar que el
Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta, en calidad de órgano de gestión, con
el Servicio Diplomático de la República –cuyos miembros conforman un cuerpo
especializado y jerarquizado de profesionales–, cuyas funciones son las
siguientes:
- Participar en la elaboración de la política exterior y ejecutarla.
- Representar al Estado en el extranjero.
- Defender internacionalmente los derechos e intereses del Estado.
- Conducir las negociaciones internacionales del Estado.
- Colaborar en el fomento de las relaciones de amistad y cooperación del
Perú con los demás estados.
- Recabar la información sobre el frente externo que sea de interés para el
país.
- Proteger los derechos de los nacionales en el exterior.
De esta manera, el presidente de la República tiene en dicho servicio un cuerpo
profesional altamente calificado para representar al Estado. Sin embargo, el
presidente de la República, de acuerdo a lo establecido en el artículo 76 de la Ley
del Servicio Diplomático, puede, en casos excepcionales, nombrar para
desempeñar el cargo de embajador en el exterior a personas que sin pertenecer al
Servicio Diplomático o prestar servicios en él, acrediten notorias calidades
profesionales o cívicas. Dichos nombramientos no pueden exceder del veinte por
ciento del total de embajadores que el Perú tenga acreditados en el exterior.
Este tipo de embajadores indefectiblemente cesan al término de la gestión del
gobierno que los nombró. Estos nombramientos no generan derecho, en modo
alguno, de inscripción en el escalafón del Servicio Diplomático de la República, ni
ningún otro beneficio vinculado con la carrera diplomática.
A diferencia de lo que se disponía en el inciso 15 del artículo 211 de la
Constitución de 1979, el Congreso solo es objeto de dación de cuenta por los
nombramientos diplomáticos. Con ello se acredita una vez más, la desvigorización
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del accionar del Parlamento y el reforzamiento desmesurado de las atribuciones
del Órgano Ejecutivo encarnadas en la figura del presidente de la República.
m) Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros y autorizar a los cónsules el
ejercicio de sus funciones
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1828.
El ejercicio de las funciones diplomáticas de un embajador extranjero exige el
placet o conformidad del Gobierno ante el cual va a desempeñar su cargo.
Los embajadores deben presentar sus credenciales y los cónsules elevan sus
letras patentes, para que se les expida de considerarlo pertinente el gobierno, el
respectivo exequatur de reconocimiento.
Esta atribución presidencial tiene justificación en razón a las consideraciones
siguientes:
- El presidente de la República tiene la condición de jefe de Estado y
personificante físico de la Nación (inciso 2 del artículo 118 de la
Constitución).
- El presidente de la República es el responsable de la política exterior y de
las relaciones internacionales (artículo 110 de la Constitución).
- La negativa de recibimiento o autorización presidencial implica tácitamente,
el impedimento de ejercicio de la representación diplomática o consular en
el Perú.
n) Presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el
empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Dicha atribución guarda concordancia con los antecedentes que aparecen desde
los inicios de las sociedades políticas; en donde los dirigentes políticos tienen una
responsabilidad inmediata y activa con la defensa y seguridad de la Nación.
Personajes de la talla de Alejandro Magno, Enrique V y Napoleón dejan
constancia de dicha consideración.
54
La historia registra que el rey inglés Carlos I en 1639, se autoasignó formalmente
el cargo de comandante en jefe. Ello suponía dejar expresa constancia que él se
encontraba jerárquicamente en el ápice de la estructura castrense; y, que, por
consiguiente todo el personal militar debía subordinársele.
Dicha atribución tuvo tratamiento constitucional doctrinario a raíz de la Guerra de
Secesión (Estados Unidos, 1861-1865), cuando el presidente Abraham Lincoln
decidió conducir personalmente el proceso de defensa de la indemnidad de la
Unión Americana, amenazada por la rebeldía de los estados del sur, y motivada
por la ejecución de políticas antiesclavistas.
Por mandato constitucional entre los deberes fundamentales del Estado aparece
la preservación de la soberanía nacional, así como el ofrecer seguridad a la
Nación.
En ese contexto, el artículo 167 del texto base le asigna al presidente de la
República la calidad de jefe supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional.
Dicho cargo de naturaleza política implica que la desobediencia a su mando –en el
marco de las atribuciones objeto de comentario–genera la comisión de ilícito
militar; asimismo, plantea el reconocimiento de honores, presentación de armas,
solicitud de permiso para el inicio de ceremonias a las que asista; reconocimiento
de una guardia de honor, etc.
Ahora bien, a efectos de dar cumplimiento a los objetivos anteriormente
consignados, el Estado recurre a la defensa nacional.
La defensa nacional se define como el conjunto de acciones y previsiones que
permiten la supervivencia y permanencia del Estado. Ella incluye la integridad de
este, así como su unidad y facultad de actuación con autonomía en lo interno y
libre de subordinación en lo externo, posibilitando con ello que el proceso de
desarrollo nacional se realice en las mejores condiciones.
Alberto Bolívar Ocampo [“Legislación en seguridad y defensa nacional, 1979-
2006”. En: Ensayos jurídicos contemporáneos. Lima: Pacífico Editores, 2006]
expone que la defensa nacional es un medio para llegar a: la seguridad.
55
La defensa nacional conlleva una acción permanente e integral del Estado para
garantizar su seguridad integral. Ella persigue alcanzar, en concreto, los objetivos
siguientes:
- Mantener la inviolabilidad de la soberanía e independencia del país; el
ejercicio absoluto de su libertad de acción; así como la integridad de su
patrimonio espiritual y material.
- Vencer la resistencia que otros estados opongan a la consecución de los
objetivos de desarrollo y defensa nacional, e impedir que estos alcancen
objetivos que resulten perjudiciales para el país.
La defensa nacional es permanente, ya que sus acciones se realizan tanto en
tiempo de paz como en tiempo de guerra. Es igualmente integral, ya que no es
patrimonio exclusivo o asunto privativo de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional, sino que abarca a todos los estamentos y miembros de la sociedad
estadual.
Dentro de ese contexto, al presidente de la República le corresponde conducir una
unidad político-administrativa denominada Sistema de Defensa Nacional, la misma
que consta de una pluralidad de órganos interdependientes vinculados en la
necesidad de preservar nuestra soberanía y la seguridad de la Nación.
Mediante la Ley Nº 28478 se establece que dicho sistema alude al conjunto
interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones están orientadas a
garantizar la seguridad nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección,
preparación, ejecución y supervisión de la defensa nacional.
El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional es presidido por el presidente de la
República e integrado por:
- El Consejo de Seguridad Nacional.
- El Sistema de Inteligencia Nacional.
- El Sistema Nacional de Defensa Civil.
- Los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales.
56
El Consejo de Seguridad Nacional es el órgano rector del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional.
El Consejo de Seguridad Nacional está conformado por:
- El presidente de la República, quien lo preside.
- El presidente del Consejo de Ministros.
- El ministro de Relaciones Exteriores.
- El ministro del Interior.
- El ministro de Defensa.
- El ministro de Economía y Finanzas.
- El ministro de Justicia.
- El jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
- El presidente del Consejo Nacional de Inteligencia.
El presidente de la República en su calidad de presidente del Consejo de
Seguridad Nacional, de acuerdo a la naturaleza de los asuntos a tratar y/o a
petición de cualquiera de sus miembros, dispone la participación de cualquier otro
funcionario del Estado, el cual tiene derecho a voz pero sin voto.
Los miembros que conforman el Consejo de Seguridad Nacional no podrán
delegar su representación.
Corresponde al Consejo de Seguridad Nacional aprobar:
- La política de seguridad y defensa nacional.
- Los requerimientos presupuestales originados como consecuencia del
planeamiento estratégico para la seguridad y defensa nacional.
- Las adquisiciones de equipamiento militar de carácter estratégico destinado
a la defensa nacional procurando dentro de la función asignada a cada
institución castrense la estandarización del equipamiento.
- Las directivas sobre seguridad nacional.
- Los demás aspectos relacionados con la seguridad nacional.
57
Los miembros del Consejo de Seguridad Nacional actúan de acuerdo a las
facultades conferidas por la Constitución política, la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, sus leyes organizativas y reglamentos.
El Consejo de Seguridad Nacional se reunirá de manera ordinaria una vez cada
tres meses y de manera extraordinaria cuando sea convocado por el presidente de
la República.
Los acuerdos del Consejo se adoptan por la mitad más uno del número legal de
miembros del Consejo. El presidente de la República tiene voto dirimente y ejerce
la facultad de veto.
Los acuerdos, actas, grabaciones y transcripciones que contienen las
deliberaciones sostenidas en las sesiones del Consejo de Seguridad Nacional,
dependiendo de su naturaleza, son de carácter secreto, reservado o confidencial,
de acuerdo a la clasificación que le otorgue el propio Consejo, en concordancia
con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
El Sistema de Inteligencia Nacional forma parte del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional y se estructura para producir inteligencia y realizar actividades
de contrainteligencia necesarias para la seguridad nacional. Se rige por su propia
ley y su reglamento.
El Sistema Nacional de Defensa Civil forma parte del sistema de Seguridad y
Defensa Nacional. Tiene por finalidad proteger a la población, previniendo daños;
proporcionando ayuda oportuna y adecuada; asegurando su rehabilitación en
casos de desastres, calamidades o conflictos. Se rige por su propia ley y su
reglamento.
Los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales son los elementos de
ejecución del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, encargados de planear,
programar, ejecutar y supervisar las acciones de defensa nacional, en las áreas
específicas de responsabilidad.
Para el cumplimiento de estas funciones cuentan con Oficinas de Defensa
Nacional, que dependen de la más alta autoridad de su institución.
58
Las Oficinas de Defensa Nacional asesoran al ministro, jefe del organismo o al
presidente del Gobierno Regional en el planeamiento, programación, ejecución y
supervisión de las acciones de seguridad y defensa nacional.
Las Oficinas de Defensa Nacional mantienen relación técnica con la Dirección
General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa.
El Ministerio de Defensa, como órgano principal de ejecución del Sistema de
Seguridad y Defensa Nacional, es el encargado de formular, coordinar,
implementar, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional en el campo
militar, así como de diseñar, planificar y coordinar dicha política en los campos no
militares, de acuerdo a las leyes vigentes.
Toda persona que por razón de su cargo o función, tome conocimiento de
información clasificada relacionada con la seguridad y defensa nacional, está
obligada a guardar la reserva correspondiente; así como, toda aquella que tenga
información de algún hecho atentatorio contra la seguridad nacional, está obligada
a ponerlo en conocimiento de la autoridad competente.
Al respecto y concordante con lo anotado, el artículo 167 de la Constitución
establece que el presidente de la República es el jefe supremo de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional. Dicha pauta encuentra su inspiración en la
Constitución americana de 1787.
En consuno la normatividad constitucional glosada, apunta a mantener la
subordinación castrense al mando constitucional surgido de la voluntad popular.
o) Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado
La adopción de estas medidas deviene en la fase ejecutiva de lo previsto en el
apartado anterior.
La soberanía nacional tiene un doble aspecto: externo e interno.
En el ámbito externo se expresa en la independencia del Estado frente a las otras
naciones y estados, con el celoso resguardo de la integridad de nuestras
fronteras.
59
En el ámbito interno se manifiesta con su poder de decisión libre, sin coacción
alguna.
Para salvaguardar la soberanía e independencia nacional, el Estado promueve la
defensa nacional, que, como vimos en el punto anterior se instituye por Decreto
Ley Nº 22653 de fecha 11 de setiembre de 1979, y que consiste, en principio, en
la organización militar, naval, aérea y policial.
El presidente de la República tiene bajo su investidura de jefe supremo de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, la autoridad suficiente para tomar
decisiones destinadas no solo a mantener el orden público y a salvaguardar la
vida de relación de los ciudadanos, sino además a defender a la República en
cualquier conflicto que surja con otra homóloga.
Existen dos mecanismos particulares que el presidente puede utilizar dentro del
Régimen de excepción, para contrarrestar conflictos dentro de su territorio. Ellos
son: declarar el estado de emergencia y declarar el estado de sitio.
p) Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
Se trata de una atribución derivada de su condición de jefe supremo de las
Fuerzas Armadas y de director de la política exterior; vale decir, es una expresión
cabal de la jefatura del Estado.
La declaración de guerra consiste en la notificación directa que el jefe de Estado
efectúa y en donde se señala la ruptura de relaciones amistosas con uno o más
estados, amén de darse cuenta de la iniciación de hostilidades. En la práctica
histórica suele precederle un ultimátum.
El ultimátum es un documento que contiene la postrera condición propuesta, la
que de no ser realizada conduce a la ruptura de relaciones, y, casi siempre a la
declaración de guerra. Se caracteriza por la crudeza de las exigencias y la
sequedad y el laconismo de los términos.
Los efectos usuales de la declaración de guerra son los siguientes:
- Ruptura de las relaciones diplomáticas.
60
- Retiro del personal diplomático.
- Cesación de la vigencia de los tratados bilaterales.
- Entrada en vigor de los tratados previstos para los casos de hostilidades;
por ejemplo el relativo a la intervención de la Cruz Roja, entre otros.
- Adquisición del carácter de estado beligerante, con derecho a conducir las
hostilidades sin más restricción ética que el respeto a las leyes de guerra.
En el derecho castrense se entiende que hay tiempo de guerra cuando entre dos o
más estados impera un clima de hostilidad, hay suspensión de relaciones
pacíficas y diplomáticas, interrupción de todo intercambio de comercio y,
fundamentalmente producción de acciones de agresión o defensa bélica.
La declaración de guerra tiene antecedentes históricos surgidos del sentido
caballeresco que antaño contenían las acciones bélicas; o por la acción
jactanciosa de exhibir un poderío feroz.
Así, los romanos acostumbraban enviar a sus feciales, los cuales se encargaban
de lanzar un dardo ensangrentado sobre territorio enemigo. De esta manera se
cumplía con el rito de la clerigación.
Los feciales eran los heraldos o ministros encargados de anunciar la guerra o la
paz. Esta declaración solemne –llamada clerigatio– exigía el cumplimiento de
determinadas demandas y otorgaba un plazo perentorio para ese cumplimiento.
Su desatención ocasionaba el arrojo de un dardo o jabalina ensangrentada.
En los predios romanos se afirmó la idea de “nullum bellum essejustum, visi guod
denunciatum ante sit et indictum” (“No es justa guerra la no declarada ni intimada
con antelación”).
La declaración de paz implica, necesariamente, la cesación de hostilidades.
La paz significa el período de tranquilidad, de sosiego, en la vida de relación de los
estados, con proscripción de la violencia armada.
Ambas declaraciones –de guerra o de paz– deben ser objeto de autorización por
el Congreso. Ella deviene en la expedición de un instrumento legislativo en que se
le confiere poder al presidente de la República, para verificar cualquiera de las
declaraciones citadas.
61
Para tal efecto se expide una resolución legislativa.
q) Administrar la hacienda pública
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1823.
El presidente de la República a través de sus colaboradores –particularmente el
ministro de Economía y Finanzas– tiene la responsabilidad de –utilizando un
conjunto de principios, técnicas y prácticas– establecer un sistema de
administración por el que se pueda conducir la hacienda pública.
En ese sentido, se entiende por hacienda pública la totalidad de rentas, ingresos y
bienes incorporados al patrimonio de una comunidad política.
Esta administración se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el
Congreso. Asimismo, está sujeta a la supervigilancia de la Contraloría General de
la República.
r) Negociar los empréstitos
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Los empréstitos hacen referencia a los créditos que tiene el Estado.
El presidente de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 78 de
la Constitución, debe enviar al Congreso dentro de un plazo que vence el 30 de
agosto de cada año, los proyectos de Ley de Endeudamiento.
Le corresponde al Congreso –a tenor de lo dispuesto en el artículo 102– la
autorización de los empréstitos pasibles de ser negociados por el presidente de la
República a través de su ministro de Economía y Finanzas.
Esta autorización normativa conocida como Ley de Endeudamiento, debe fijar la
condiciones y señalar las materias en que se habrán de invertir los créditos
conseguidos.
Los empréstitos aplicados a estas materias deben alcanzar un efecto
económicamente reproductivo, o servir para la defensa nacional o el
mantenimiento del orden interno.
De conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Constitución, el
endeudamiento puede ser externo o interno.
62
El endeudamiento externo alude a los recursos financieros que se obtienen de
operaciones de crédito contratadas con instituciones y gobiernos extranjeros o con
organismos internacionales.
El endeudamiento interno alude a los recursos financieros que se obtienen de
operaciones de crédito concertadas con entidades sectoriales del propio Estado
(Banco de la Nación, Banco Central de Reserva, etc.) y con entidades privadas del
país.
s) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de
ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y
con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los
referidos decretos de urgencia
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Los decretos de urgencia en sentido lato son aquellas normas que contienen
medidas extraordinarias destinadas a regular de un lado, graves, súbitas y
anormales circunstancias de carácter económico y financiero; y del otro, para
regular la actividad legislativa durante el período que transcurre entre la disolución
del Congreso de la República y la instauración de otro surgido de elecciones
parlamentarias.
Su expedición se justifica por el mayor daño que se podría generar, en caso el
Órgano Ejecutivo no actuase de manera inmediata.
En el primer caso, se trata de preceptos dictados por el presidente de la República
como una medida excepcional y válida para regular situaciones extraordinarias y
apremiantes de carácter económico y financiero. El inciso 19 del artículo 118 de la
Constitución los prevé en salvaguarda del interés nacional. Son aprobados por el
Consejo de Ministros y refrendados por el presidente de dicho ente.
Resulta evidente que las normas que se dictan en aplicación de la citada norma
constitucional, difieren de los decretos supremos expedidos al amparo del inciso 8
del artículo 118 de la Constitución; los cuales tienen por objeto reglamentar las
leyes o permitir el normal funcionamiento de los servicios públicos.
63
En la experiencia inglesa, dicha modalidad tiene antecedentes en la “Ley sobre
desagües” de 1531 que permitía fijar tasas, embargar bienes e imponer
penalidades a quienes no afrontaran los gastos de instalación o consumo.
En la experiencia francesa dicha modalidad aparecerá bajo la denominación de
decretos leyes dictados durante la vigencia de la Tercera República (1870-1944).
Su primera manifestación expresamente constitucional se verificará con el texto
fundamental de Prusia de 1850. En efecto, en dicha Constitución se contempló la
posibilidad que el Órgano Ejecutivo dictase decretos con fuerza de ley, cuando así
lo exigiese la seguridad pública o la crítica de las circunstancias, con cargo de dar
cuenta al Órgano Legislativo.
Como refieren Narciso J. Lugones, Alberto F. Garay, Sergio Dongo y Santiago
Corchera [Leyes de emergencia. Decretos de necesidad y urgencia. Buenos Aires:
La Ley, 1992], el uso de este instrumento legal se intensificará durante la Primera
Guerra Mundial (1914-1918), la crisis económica de 1924-1926 y la Segunda
Guerra Mundial (1939-1945). En ese contexto, destacan las denominadas lai du
cadeuas (leyes de candado) que permitía poner en vigencia inmediata las nuevas
tarifas aduaneras propuestas al Parlamento, o disponer la ejecución de la escala
de aumentos por decreto, de manera previa a la sanción de la ley.
Dicha modalidad será recogida en la Constitución de Austria de 1920 y la
Constitución española de 1931.
En Italia aparecerán en la primera mitad del siglo XX mediante los denominados
decretos catenacci (decretos de cerrojo) relativos a la aplicación urgente de reglas
limitativas a la expansión de los grandes almacenes.
Posteriormente, serán introducidos en el artículo 77 de la Constitución de 1947 en
donde textualmente se expresará:
“No podrá el Gobierno, sin delegación de la Cámaras, dictar decretos que
tengan fuerza de ley ordinaria.
Cuando en casos extraordinarios de necesidad y urgencia el Gobierno
adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisionales (provedimenti
provisori) con fuerza de ley, deberá presentarlas el día mismo para su
conversión a las Cámaras, las cuales, incluso hallándose disueltas, serán
64
debidamente concordadas y se reunirán dentro de los cinco días de su
publicación. Las Cámaras podrán, sin embargo, regular mediante ley las
relaciones jurídicas surgidas en virtud de los decretos que no hayan
resultado convertidos”.
En nuestro país, aparecen de manera asistemática en las constituciones de 1826,
1828, 1834 y 1839. En todas ellas se concede la atribución al Ejecutivo para
adoptar medidas en casos de extraordinaria necesidad.
De manera orgánica será recogida por la Constitución de 1979.
La expedición de los decretos de urgencia en materia económica y financiera está
acondicionada a la existencia de circunstancias anormales e imprevistas que
exigen una acción estatal urgente e inmediata, cuando así lo requiere el interés
nacional.
Las características de esta modalidad normativa son las siguientes:
- Atribución presidencial. La decisión política de expedir este tipo de
normatividad está sujeta a la discrecionalidad del presidente de la
República. Ello aun cuando su aprobación formal corresponde al Consejo
de Ministros. Por disposición expresa del artículo 11 de la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158) deben ser refrendadas por el presidente del
Consejo de Ministros, el ministro de Economía y Finanzas y en los casos
que corresponda por uno o más ministros a cuyo ámbito de competencia
esté referido.
- Uso inmediato. La decisión de expedir este tipo de normatividad no está
sujeta a ningún condicionamiento de “tiempo” jurídico; vale decir, pueden
ser empleados en el momento que sean necesarios, siempre que con ello
se busque remediar una situación de anormalidad.
La expedición de los decretos de urgencia, está condicionada a la existencia de
circunstancias anormales e imprevistas que exigen una acción estatal urgente e
inmediata, cuando así lo requiere el interés nacional.
65
El Tribunal Constitucional en el caso Roberto Nesta Brero (Expediente Nº 00008-
2003-AI/TC) señala que la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser
determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a
la norma.
El criterio endógeno exige que la materia económica y financiera sea el contenido
y no el continente, ya que en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en
última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico.
El criterio exógeno exige que la medida puede ser realmente eficaz, eficiente y
oportuna de acuerdo a las características.
Las características de esta modalidad normativa son las siguientes:
- Medida extraordinaria. Se trata de disposiciones que se dictan ante
situaciones que están fuera de lo común; ergo, surgen ante hechos
imprevistos, anormales y extremos. Es del caso que se expiden a efectos
de conjurar específicas situaciones de súbita aparición y de impostergable
atención, dada su agudeza, “singularidad” y potencial gravedad de sus
consecuencias. Se trata de situaciones que requieren inmediata regulación,
y que no pueden esperar el tramité ordinario de la dación de una ley o de la
delegación de facultades legislativas a favor del Órgano Ejecutivo. Caso
contrario, perdería eficacia la regulación de dichas situaciones. Por
consiguiente, como afirma Francisco Morales Saravia [“Los decretos de
urgencia en la Constitución política de 1993”. En: Vox Juris, Revista de
Derecho de la Universidad San Martín de Porres, Nº 9. Lima: Imperial,
1998] los decretos de urgencia “requieren de un presupuesto de hecho
habilitante que es la urgente y excepcional necesidad que debe ser
solucionada”.
- Materia económica y financiera. Las materias sujetas a la posibilidad de la
dación de un decreto de urgencia no son genéricas. Por el contrario tienen
vinculación con aspectos muy específicos y concretos vinculados con los
objetivos de la actuación gubernamental. En ese sentido, tratan lo relativo a
los aspectos siguientes: reestructuración de los gastos del gobierno central
66
y de las empresas del Estado establecidos en la Ley Anual de Presupuesto;
disposición de operaciones de emergencia en materia de endeudamiento
interno y externo, para proveer al Estado de recursos financieros
destinados a la atención y satisfacción impostergable de necesidades
públicas. El artículo 74 de la Constitución prohíbe expresamente que los
decretos de urgencia contengan materia tributaria.
- Motivación fundamentada. Es obligatoria, bajo pena de nulidad, que la parte
considerativa de la norma comprenda una explicación suficiente y precisa
sobre los hechos y los fundamentos jurídicos que la amparan. En ese
sentido, se hace insoslayable definir el contenido del interés nacional
expuesto a peligro.
- Carácter provisional. La medida tiene un ámbito de vigencia determinado en
el tiempo; es decir, se circunscribe al período que demoran en cesar las
causas que dieron origen a su dación; así como a que sean convalidadas
tácitamente o rectificadas expresamente por el Parlamento.
- Interés nacional. Se refiere a que la conveniencia, ventaja o beneficio
material deberá dirigirse en favor de toda la población, y jamás en modo
alguno para provecho de un grupo. Por ende, la circunstancia excepcional
objeto de regulación extraordinaria y urgente, debe amenazar seriamente al
bien común, al interés general, a la utilidad pública, etc.
- Valor integrador y/o suspensivo. Su aplicación permite cubrir un vacío o
defecto legislativo; o en otra hipótesis, suspender los alcances de una ley
que regula una situación normal, hasta tanto no cese la situación anormal.
En ese contexto, se hace imperioso que el decreto de urgencia identifique
las normas legales que quedan en suspenso durante su vigencia.
- Dación de cuenta y control parlamentario. Existe la obligación del
presidente de la República, dentro de las veinticuatro horas posteriores a su
publicación, de dar cuenta por escrito al presidente del Congreso de la
República o al de la Comisión Permanente, según sea el caso. En ese
contexto, el presidente del Congreso o de la Comisión Permanente, según
sea el caso, remite el decreto de urgencia a la Comisión de Constitución y
67
Leyes Orgánicas, a efectos de que dictamine sobre sus alcances. El
referido dictamen debe poner énfasis en la razonabilidad de la invocación
acerca del interés nacional, así como en el cumplimiento de los requisitos
formales; amén del respeto al marco normativo previsto en el Reglamento
del Congreso de la República. El Congreso o la Comisión Permanente,
según sea el caso, se pronuncian en definitiva sobre la vigencia o
derogatoria del decreto de urgencia.
- Rango de ley. De conformidad con lo establecido en el inciso 4 del artículo
200, dichas normas tienen una jerarquía semejante a la ley; por
consiguiente también se encuentran sujetas al contralor jurisdiccional del
Tribunal Constitucional.
t) Regular las tarifas arancelarias
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Al presidente de la República le corresponde establecer, señalar o pautar lo
relativo a los montos o cargas impositivas que pesan sobre las importaciones de
bienes y servicios.
Los aranceles implican un sistema de gravámenes que pesan sobre las
importaciones. Estos pueden ser parejos, diferenciados o incluso de exención.
Dichas políticas arancelarias quedan a cargo del Órgano Ejecutivo, a efectos de
salvaguardar un conjunto de variables económicas, tales como: ingreso, tasas de
desempleo, ahorro, inversión, etc. Por ende, a través de la regulación de las tarifas
arancelarias se puede promover la protección de la industria nacional; o por el
contrario estimular una competencia horizontal entre empresas nacionales y
extranjeras.
u) Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en beneficio
de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción haya excedido el
doble de su plazo más su ampliatoria
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1826.
68
La Constitución consagra como facultad presidencial el dar u otorgar indultos, el
conmutar penas y el corte de los procesos por vencimiento del plazo razonable.
En puridad, esta prerrogativa es la reminiscencia del otrora poder absoluto del rey,
que hoy subsiste en esta materia por razones de conmiseración, equidad y
generosidad. Se plasma, por lo general, en ocasiones solemnes o de regocijo
público, como son las fiestas patrias o las fiestas pascuales.
El indulto consiste en el perdón o remisión, ya sea total o parcial, de una pena
impuesta por sentencia condenatoria ejecutoriada.
Como bien exponen Luis Roel Alva y José V. García Yzaguirre [“La regulación
constitucional del indulto en el Perú”. En: Gaceta Jurídica, Nº 40. Lima, 2011] se
trata de “un acto discrecional, excepcional y limitado”.
El artículo 3 del Reglamento Interno de la Comisión de Gracias Presidenciales
(R.M.) Nº 0162-2010-JUS, señala que el indulto deviene en una potestad del
presidente de la República para adoptar la renuncia al poder punitivo respecto de
los condenados.
El indulto se encuentra sujeto a dos límites: el formal y el material. Al respecto,
Luis Roel Alva y José V. García Yzaguirre [ob. cit.] señalan lo siguiente:
- En relación a los límites formales. El indulto solo puede ser otorgado a
condenados por ciertos delitos. Contrario sensu no es viable en los casos
de secuestro, extorsión u otros señalados expresamente por la ley.
Asimismo, requiere el cumplimiento de formalidades procedimentales
(refrendo, informes técnicos, etc.).
- En relación a los límites materiales. El indulto debe respetar los fines
constitucionalmente protegidos (reeducación, rehabilitación y
reincorporación del penado; protección a la población de las amenazas
contra su seguridad).
El indulto puede ser clasificado de las maneras siguientes:
69
- El indulto común o simple. Es aquel que se otorga, tras el cumplimiento de
ciertas formalidades señaladas en la Resolución Ministerial Nº 0162-2010-
JUS con prescindencia de cualquier consideración asignable al condenado
beneficiario.
- El indulto humanitario. Es aquel que se otorga en consideración a que el
condenado beneficiario sufre de enfermedades terminales; que sin
encontrarse en esa fase ha devenido en avanzada, degenerativa e
incurable. Asimismo, en aquellos casos en que un padecimiento por las
condiciones carcelarias, pudiese colocar en gran riesgo la vida, la salud e
integridad.
Dicha gracia extingue la pena y la posibilidad de persecución penal por los hechos
de la condena. En consecuencia, tiene los efectos de la cosa juzgada y la
aplicación del principio ne bis in idem. Debe advertirse que esta no afecta el pago
de la reparación civil.
Es admisible la revocatoria del indulto otorgado en caso de acreditarse un vicio de
constitucionalidad; empero, ello solo puede efectuarse en vía jurisdiccional; por
consiguiente, el presidente de la República carece de competencia anulatoria
sobre su propia decisión. Al respecto, lo reseñado aparece en el caso José
Enrique Crousillat (Expediente Nº 03660-2010-PHC/TC) en donde el Tribunal
Constitucional tras declarar la invalidez de la Resolución Suprema de revocatoria,
determinó la nulidad del indulto, tras comprobar las inexactitudes contenidas en
las recomendaciones formuladas por la Comisión de Indultos del Ministerio de
Justicia, las cuales no se condecían con las conclusiones a las que había llegado
la Junta Médica Penitenciaria sobre el estado de salud del otrora beneficiario.
La conmutación de penas consiste en la rebaja o disminución de la ejecución de
una sentencia condenatoria en materia de derecho penal, o en el cambio de la
calidad de la pena.
El derecho de gracia por vencimiento del plazo razonable plantea la posibilidad de
cortar la tramitación de un proceso penal, cuando se presentan los dos requisitos
siguientes:
70
- Existencia de un procesado sin condena.
- Verificación de que la etapa de investigación judicial –instrucción– hubiere
excedido el doble del plazo fijado en el Código Procesal Penal, más la
ampliatoria señalada por el juez de la causa.
Debe advertirse, que si bien dicha capacidad discrecional forma parte de nuestra
Constitución histórica, solo a partir del texto de 1979 es que se ha adoptado una
posición distintiva entre la institución de la amnistía y la del indulto.
Es dable señalar, que por Resolución Ministerial Nº 0162-JUS de fecha 13 de julio
de 2010, se ha creado la Comisión de Gracias Presidenciales.
Esta Comisión se encarga de evaluar las solicitudes de indultos de los
condenados y de proponer su aceptación ante el presidente de la República. Este
ejerce facultad discrecional sobre la materia, dentro del marco de la ley.
Esta atribución constitucional no implica en forma alguna interferencia en la
actividad del Órgano Judicial, en razón a que el inciso 2 del artículo 139 reconoce
que el derecho de gracia no afecta la independencia en el ejercicio de la función
jurisdiccional.
v) Conferir condecoraciones en nombre de la Nación, con acuerdo del Consejo de
Ministros
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Las condecoraciones son aquellos distintivos de honor que se conceden para
recompensar el mérito político, cívico o militar. Suelen consistir en cruces, bandas,
collares, medallas, placas y escudos, con el simbolismo correspondiente a las
circunstancias del caso.
El acuerdo adoptado en el seno del Consejo de Ministros se formaliza mediante la
expedición de una resolución suprema.
A diferencia de los reconocimientos honoríficos que conceden los otros órganos
del Estado, los específicamente a cargo y bajo discrecionalidad del Órgano
71
Ejecutivo tienen la singularidad que su concesión se asume a nombre de la Nación
y no solo a título de un órgano estatal.
Dichas distinciones pueden ser otorgadas a personas naturales o a personas
jurídicas; pudiendo ser estas últimas de derecho privado o público.
w) Autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero
Esta regulación normativa tiene su génesis en la Constitución de 1979.
Esta autorización es una facultad presidencial por la cual se aprueba el servicio de
un nacional en las filas de un ejército extranjero.
Esta atribución se genera en razón a que en determinadas circunstancias,
connacionales con residencia en el extranjero se ven sometidos a las reglas del
servicio militar obligatorio del país en que residen. Así, pues, con el objeto de
evitar problemas de sanción posterior por parte de nuestro Estado, se ha facultado
al presidente de la República el otorgamiento de estas autorizaciones.
Tal como lo expresa Mario Castillo Freyre [Todos los poderes del presidente.
Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1997], dicha
atribución tiene carácter extraordinario, ya que los supuestos para su verificación
práctica devienen en inusuales en los tiempos modernos. El citado a guisa de
ejemplo recuerda los casos de miembros de nuestras Fuerzas Armadas sirviendo
a las denominadas fuerzas de paz de las Naciones Unidas, en los casos de
conflicto internacional.
Al respecto, nuestra historia acredita la presencia de peruanos ilustres que han
batido armas en ejércitos extranjeros; tales los casos del coronel Leoncio Prado
durante la lucha por la liberación de Cuba contra el dominio español en donde
combatió a órdenes de Máximo Gómez, José Maceo y Guillermo Moncada, a raíz
de la denominada “Guerra de los diez años o guerra grande” (1868-1878); el
mariscal Toribio de Luzuriaga combatiente en las campañas libertadoras de
Argentina y Chile. Asimismo, el escritor José García Calderón –hijo del ex
presidente Francisco García Calderón– quien se alistó como soldado en el ejército
francés durante la Primera Guerra Mundial, falleciendo en combate en mayo de
1916.
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Igualmente, es destacable consignar la presencia de extranjeros a favor de las
causas nacionales; tales los casos de los militares ingleses Martin G. Guisse y
Guillermo Miller; el general colombiano José María Córdova y el general
venezolano Jacinto Lara durante el proceso emancipador. Asimismo, son citables
los casos del ingeniero polaco Ernesto Malinowski durante el Combate del 2 de
Mayo de 1866 y del militar argentino Roque Sáenz Peña durante la Guerra del
Pacífico.
x) Ejercer la demás funciones de gobierno y administración que la Constitución y
las leyes le encomiendan
Esta norma tiene por objeto concordar lo establecido in totum en el artículo 118 de
la Constitución con el resto de las atribuciones y responsabilidades presidenciales.
Al respecto, pueden mencionarse el caso de los nombramientos, propuestas y
remociones.
Los nombramientos deben entenderse como aquellos señalamientos o
designaciones a favor de una persona, a fin de que se haga responsable de un
cargo o empleo público de alta significación política o jurídica.
Las propuestas deben entenderse como la manifestación de una sugerencia
formal a favor de una persona, a efectos que otro órgano si lo estima pertinente le
otorgue la designación a un alto cargo o empleo público.
Las remociones deben entenderse como las deposiciones, apartamientos o
separaciones de funcionarios de alto rango.
En ese sentido, el presidente de la República ejerce las siguientes atribuciones-
responsabilidades:
- El artículo 122 de la Constitución establece que nombra y remueve al
presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, nombra y remueve a los
demás ministros, a propuesta y con acuerdo, respectivamente del
presidente del Consejo de Ministros.
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- El artículo 82 de la Constitución concordante con el inciso 2 del artículo
101, establece que el contralor general de la República es propuesto por el
Órgano Ejecutivo y es designado por el Congreso.
- El artículo 86 de la Constitución establece que el Órgano Ejecutivo designa
a cuatro de los siete miembros del directorio del Banco Central de Reserva;
siendo uno de ellos a quien se le otorga la calidad de presidente.
- El artículo 87 de la Constitución concordante con el inciso 2 del artículo 101
establece que corresponde al presidente de la República la designación del
superintendente de Banca y Seguros, con cargo a su ratificación por parte
del Congreso.
- El artículo 172 de la Constitución establece que el presidente de la
República otorga los nombramientos de ascenso para generales y
almirantes de las Fuerzas Armadas y de los generales de la Policía
Nacional, a propuesta del instituto correspondiente.
Asimismo, de conformidad con los incisos r) y s) del artículo 8 de la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158) le corresponde conceder la extradición con
aprobación del Consejo de Ministros y presidir el Foro del Acuerdo Nacional.
La concesión de extradición implica el procedimiento por el cual un Estado es
requerido para que haga entrega de un individuo que se encuentren dentro de su
territorio y que tiene la condición de procesado o condenado por un delito común
por otro Estado denominado requirente o solicitante. Ello en virtud de un tratado, o
a falta de este por aplicación del principio de reciprocidad. Dicha solicitud implica
que aquel sea puesto a disposición de la autoridad judicial competente y se le
enjuicie penalmente o para que cumpla y se ejecute la pena impuesta, si se
hubiere producido previamente el proceso penal correspondiente.
Entre las condiciones exigibles para la concesión de extradición aparecen las
siguientes:
- Que el delito se haya producido fuera de la jurisdicción del Estado
requerido.
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- Que el delito sea considerado como tal por ambos estados.
- Que el hecho que motiva la extradición no hubiese dado motivo para ser
juzgado en nuestro país.
La concesión de la extradición se lleva a cabo con aprobación del Consejo de
Ministros previo informe no vinculante de la Corte Suprema de la República.
De otro lado, cabe señalar que el Foro del Acuerdo Nacional es un espacio de
diálogo y concertación institucionalizado como instrumento de seguimiento y
promoción de las políticas de Estado elaboradas por dicho ente.
Dicho ente tiene una conformación tripartita. Así, participan el Ejecutivo, el
Legislativo y las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional
(organizaciones políticas, sindicales, empresariales, religiosas, etc.).
Los objetivos del Acuerdo Nacional son los siguientes:
a) Fortalecimiento de la Democracia y el Estado de Derecho.
b) Desarrollo con equidad y justicia social.
c) Promoción de la competitividad del país.
d) Afirmación de un Estado eficiente, transparente y descentralizado.
Dicho ente se encuentra adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros.
La presidencia está a cargo del presidente de la República; el cual puede
delegarla a favor del presidente del Consejo de Ministros.
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