UNIDAD II

ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo puede entenderse desde un punto de vista de las diversas posiciones de la doctrina, como también desde un punto de vista legal.

La doctrina tradicionalmente ha manejado dos criterios: uno orgánico y otro material. (Así se encuentran: Otto Mayer – Maurice Hauriou, Marcel Wline – Jean Rivero, Guido Zanobini – Giannini . García Oviedo – Entrena Cuesta , Garrido Falla, Sayagues Laso – Diez - Lares Martínez, entre otros) se ha conformado así grupos con orientación similar o contraria de acuerdo a las posiciones adoptadas.

En sentido orgánico, se entiende por ACTOS ADMINISTRATIVOS aquellas declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos de la administración que tienen por objeto producir efectos de derecho, generales o individuales. Al respecto vale acotar, que en Venezuela la potestad de dictar actos administrativos, es propia de la Administración Pública nacional, estadal y municipal, abarcando así a los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Moral y Electoral.

En sentido material, actos administrativos son todas aquellas declaraciones de los órganos del Estado en ejercicio de la función administrativa. En este sentido el criterio orgánico queda en un segundo plano, por cuanto lo importante es el contenido del acto mismo y no quien lo dicte.

Sobre este particular es importante determinar que: Acto jurídico: se aplica al acto voluntario y lícito que contiene una declaración de voluntad, entiéndase de juicio o de conocimiento, hecha por individuos que están dotados legalmente para ello orientados a producir efectos de derecho, siendo así como estos actos pueden producirse en el ámbito de derecho público como en el ámbito del derecho privado. Se puede afirmar entonces que, entre el acto jurídico y el acto administrativo hay una relación de género a especie.

Por su parte dentro de un concepto legal, la LOPA determina en su artículo 7, lo que debe entenderse por acto administrativo.(leer)

En estas definiciones no se acogen los criterios que guardan relación con los denominados actos de autoridad, reconocidos por la jurisprudencia del TSJ, que son aquellos dictados por personas de Derecho Privado, por encontrarse derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos como es el caso de los colegios profesionales y algunas sociedades civiles; también hay que agregar los denominados actos tácitos o presuntos, los reeditados y los consecuenciales; siendo así a la definición primaria habría que agregarle: “…así como también las

personas jurídicas de Derecho Privado, facultados por la ley cuando estén involucrados derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos.”

En todo caso, definir el acto administrativo centra su importancia en determinar que es la fórmula por excelencia a través de la cual la Administración Pública expresa su voluntad, bien sea de modo general como los reglamentos o bien sea de un modo particular o especial como el acto administrativo individual.

ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Esto se refiere a la composición misma del acto administrativo, que como todo acto jurídico debe estar integrado de un conjunto de elementos de los cuales depende su validez como tal. La doctrina tradicionalmente ha distinguido entre elementos internos y elementos externos del acto administrativo; a tal efecto son elementos internos los siguientes: competencia del órgano, la voluntad, el contenido, los motivos, la finalidad y los elementos externos son las formalidades.

COMPETENCIA

Para algunos autores también se denomina elementos sujeto del acto y comprende un conjunto de atribuciones legalmente conferidas a un órgano para que ejerza su actividad. En este sentido la competencia se encuentra regida por el principio de legalidad, según el cual el órgano no puede ir más allá de lo establecido por la ley, y así permitido.

De tal manera que La competencia viene dada por esa aptitud legal de los órganos del Estado que confiere facultad expresa otorgada por la norma jurídica preexistente, siendo así como cada órgano tiene su competencia limitada, por el derecho objetivo, al cumplimiento de determinados fines del Estado. Esta competencia debe surgir del contenido expreso de una norma jurídica, que bien puede ser la Constitución, la ley, el reglamento u ordenanza, en todo caso no puede ser una presunción, por lo que a falta de disposición expresa, la autoridad carece de cualidad para efectuar el acto contemplado.

La representación del órgano se encuentra en la persona física que ostente la titularidad, esto es que realmente se acredite como titular, salvo ciertas excepciones que se han establecido doctrinariamente bajo el criterio del funcionario de hecho, también denominado de facto: INDIVIDUO QUE EN CIERTAS CONDICIONES, ejerce funciones públicas, como si fuera verdadero funcionario, como consecuencia de una investidura irregular, que sin embargo la tienen como admisible, sino no conforme a las reglas de derecho, pero aceptable en razón de la equidad, la necesidad o la conveniencia social, estos funcionarios

de hecho pueden aparecer bien en situaciones de normalidad institucional como anormalidad también o simplemente periodos excepcionales; no obstante para esta calificación es preciso que tenga la apariencia exterior de investidura y de regularidad de investidura y así como lo expresa Bonnard y continua señalando que: si es manifiesto y evidente que no existe investidura o que ésta es irregular, no se trata de un funcionario de hecho, sino de un usurpador de la función, caso en el cual los actos realizados por esa persona, son inexistentes. Lo que resulta que para ser calificado como funcionario de hecho, se necesita que el público pueda creer razonablemente y de buena fe que se halla en presencia de una persona regularmente investido de la función.

Jéze: se puede concluir que la investidura admisible puede consistir a veces en el hecho de que el individuo aunque carezca de título formal que lo invista con las pretendidas funciones, las ejerce de manera pública y pacíficamente, sirviéndose incluso de registros y sellos oficiales, y en consecuencia aceptado por tales actos.

LA VOLUNTAD

Aunque para muchos autores, lejos de ser un elemento del acto administrativo, la voluntad debe verse como un elemento obvio del acto mismo, un presupuesto sine qua non de su existencia.

La voluntad, además de vincularse a la existencia misma del acto administrativo, se vincula también a la estructura, ya que puede ser unilateral o bilateral, según se trate de la creación de uno o más sujetos de derecho. Como quiera que los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento de los órganos de la administración que originarán determinados efectos, generales o individuales – como se ha dicho – esta voluntad (energía, arrojo, brío) se evidencia, por ejemplo en aquellos nombramientos de empleados subalternos, pero igualmente se entenderá la voluntad aplicada si es que debe nombrarse un subalterno que gana un concurso, aunque lo haga en cumplimiento del deber y no del sentir particular. Otros ejemplos de ello son los funcionarios correspondientes de organismos como el CNE, al proclamar ganador a personas que no sean de su aceptación política.

La voluntad de los órganos de la administración se entiende viciada por las figuras de: el error, el dolo y la violencia.

EL CONTENIDO

La doctrina lo compara al objeto, por considerarse que es lo que la autoridad ha querido disponer, autorizar u ordenar, sancionar, multar, gravar,

anular, entre otros. En este sentido la doctrina distingue tres partes en el acto administrativo, cuales son: natural, implícita y eventual.

Natural: Es la parte que sirve para caracterizarlo, haciendo que no se confunda con otro acto distinto. Ejemplo: un contrato administrativo de obra, hace que el particular contratado tenga derechos y obligaciones con el Estado que anteriormente no tenía.

Implícita: Es la parte que por disposición legal se encuentra comprendida en el acto administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa, y ella se encuentra en las normas reguladoras del acto administrativo de que se trate, por ejemplo la Ley de Contrataciones Públicas (2008) concede la potestad al órgano público de revocar el contrato de obra, de manera unilateral, según lo considere.

Eventual: comprende cláusulas que pueden figurar o no en el acto administrativo y se observa que incluso pueden ser modificativas de las cláusulas implícitas.

MOTIVOS

Son manifestación de los hechos en los cuales el acto se funda o también aquellas circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifican la emisión del acto. Tal es el caso de la multa que se funda en un motivo de derecho mediante la disposición legal que la prevé y el motivo de hecho es la infracción cometida por el multado.. En caso de la que la disposición legal se encuentre derogada al momento del acto, o la norma se encuentre desaplicada por la Sala Constitucional y también que el hecho resulte falso, trae como consecuencia que el acto realizado sería inválido.

Ahora bien la expresión o no de los motivos en el acto originó controversias, como en la doctrina italiana según la cual no hay obligación de que el acto administrativo contenga los motivos que lo impulsan a menos que la ley así lo determine. En cambio en Venezuela desde los tiempos de la antigua Corte Federal se adoptó el criterio de que la falta de los motivos daña la validez del acto administrativo, siendo así como figuran con carácter legal en la LOPA (1981) artículo 9°, “los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados……”

FINALIDAD

Es el valor que pretende garantizar la norma en si misma; es por ello que la finalidad del acto administrativo debe venir previamente determinada en la forma jurídica que le sirve de fundamento. Es así como la contravención del acto con respecto a la finalidad de la norma da lugar a un vicio denominado desviación de poder. Todo lo cual indica que el fin perseguido por la autoridad al dictar un acto

administrativo se orienta hacia dos fines legales: un interés general que es común a todos los actos administrativos y los fines particulares propio de cada uno de ellos.

Si la autoridad administrativa se separa del fin que el legislador se propone alcanzar, el acto adolecerá de desviación de poder, por cuanto el funcionario se ha apartado del propósito legislativo. Ejemplo: Alcalde ordena abrir vías en la ciudad para mejorar el tránsito automotor y el ingeniero encargado habilita una vía porque le queda fácil para llegar a la alcaldía.

FORMALIDADES

Se tienen las formalidades como elementos esenciales de la legalidad externa del acto administrativo y en las mismas se distinguen:

1.- Conjunto de trámites que conforman el procedimiento constitutivo del acto administrativo, donde la omisión de algunos pueden invalidar el acto y la omisión de otros no causan este efecto.

2.- Conjunto de requisitos atinentes a la declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento del de la autoridad administrativa, o sea la forma del acto.

3.- Las formas complementarias o posteriores al acto, las cuales son extrañas a la validez del mismo y solo condicionan su eficacia.

Por su parte la LOPA art. 18 establece el contenido de todo administrativo. (leer).

Al respecto se estudia lo concerniente al silencio administrativo consagrado en el artículo 4° de la LOPA, por cuanto constituye una formalidad para la continuación del procedimiento administrativo subsiguiente, en cuanto a los recursos por ejemplo (leer).

La LOPA contempla ciertos casos de formalidades referidas en los artículos 15, 16 y 17, atendiendo a la forma que deben revestir los actos según la autoridad de la cual emanan. (leer). Es así como para ciertos actos de la administración pública la ley requiere de determinadas formalidades por ejemplo el decreto, carecería de validez si se hace bajo la forma de resolución.

FORMALIDADES COMPLEMENTARIAS

Son actuaciones de la Administración con la finalidad de que el acto válido adquiera eficacia jurídica, y se lleva a cabo a través de los sistemas de publicidad

del acto, según los artículos 72 al 77 de la LOPA, estos mecanismos son: la notificación y la publicación. La primera es el medio de publicidad por excelencia de los actos con efecto particular y la publicación es para los actos de carácter general o que interesan a un número indeterminado de personas. (leer los artículo referidos).

ACTO DE GOBIERNO

De acuerdo a la posición sostenida por el administrativista Allan Brewer Carias, En cuanto a los actos de gobierno, éstos son aquellos dictados por el Presidente de la República en ejercicio sólo de atribuciones constitucionales, razón por la cual no pueden estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional mediante leyes. Tienen el mismo rango que la ley, y por ello, el control judicial sobre ellos es un control de constitucionalidad.

En tal sentido son actos de gobierno los establecidos en el artículo 236 de la CRBV, referidos a las atribuciones del Presidente de la República. (leer)

De lo anterior resulta, por tanto, que lo que constituyen las normas de derecho en relación con cada órgano del Estado, varía y tiene un ámbito diferente dependiendo de la posición que tiene cada norma o acto del Estado en el sistema jurídico jerarquizado. Por ello, para el Legislador, legalidad quiere decir constitucionalidad o sumisión a la Constitución, igual que para el Jefe de Estado con respecto a los actos de gobierno. En ambos casos, dichos actos se adoptan en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sin la interferencia de actos del Parlamento, en forma tal que sólo están subordinados a la Constitución y no puede en general haber ley alguna que los condicione, dando origen al control judicial de la constitucionalidad de los actos estatales (Jurisdicción constitucional).

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los efectos atienden al estudio de la eficacia, la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto; aunque para algunos autores esto conforma las características del acto administrativo conjuntamente con la legitimidad del acto.

El acto perfecto se concibe partiendo del supuesto de que el acto administrativo está completamente formado, por cuanto en su elaboración se han cumplido todos los trámites del procedimiento constitutivo y su manifestación externa reúne los requisitos de forma exigidos por la ley, produciendo sus efectos normales. Existe entonces, la presunción de legitimidad del acto, como una suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, en el sentido de que su emisión responde a todas las prescripciones legales.

Sobre el particular puede observarse que la eficacia de ese acto, puede estar sujeta a una condición suspensiva o de un término de aprobación posterior por un órgano del Estado, distinto a su autor o por el cumplimiento de formalidades complementarias, la notificación o la publicación, según sea el caso, ya que éstos aspectos hacen que sus efectos naturales no puedan producirse.

De igual manera también puede apreciarse que, ordinariamente el acto administrativo debe producir sus efectos naturales hacia el porvenir y no retroactivamente, esto es sin proyección hacia el pasado. De tal manera que la retroactividad solamente puede provenir de las previsiones establecidas en una ley o de la naturaleza particular del acto mismo., caso este último en que se encuentran los actos de efectos declaratorios – aquellos que hacen constar el estado de hecho o de derecho preexistente- sin crear ni modificar situación alguna, como los actos de revocación por ilegalidad, los de anulación, convalidación donde la doctrina reconoce carácter retroactivo.

EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

La EJECUTIVIDAD es la cualidad de aquellos actos administrativos que no solo son perfectos sino también eficaces, lo que equivale a que estén provistos de la fuerza necesaria para producir sus efectos naturales; pudiéndose también afirmar que es el acto administrativo que puede ser consumado o realizado (ejecutado) teniendo la misma significación de la eficacia, por lo tanto es un acto aun siendo perfecto puede carecer de ejecutividad.

Por su parte la EJECUTORIEDAD, es la cualidad que le es inherente al acto administrativo, en virtud de las cuales las autoridades administrativas, hacen efectivo el acto con sus propios medios, no están obligados a solicitar la intervención de las autoridades del orden público, ni pronunciamiento de tribunales, para hacer efectivas sus decisiones, sino que pueden alcanzar los fines del acto por medio de la actuación de sus propios personeros administrativos.

El fundamento de la ejecutoriedad se encuentra en el principio de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, lo que alude al hecho de que se hacen en cumplimiento de la ley, y serán así válidos a menos que se declare lo contrario por el órgano jurisdiccional competente, por lo que se tiene como una presunción juris tantum –que admite prueba en contrario – (por contraposición a juris et de jure: no admite prueba en contrario).

Ahora bien, vale acotar lo referente a LA SUSPENSION DE LA EJECUCIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, por cuanto los actos administrativos o decisiones unilaterales de las autoridades administrativas por lo general pueden imponer deberes o limitaciones a los particulares y ser ejecutados

por sus propios funcionarios, siendo entonces que un alcalde o un ingeniero municipal puede ordenar derribar una construcción (motivada por supuesto) o cualquier otra actuación, donde el particular afectado puede agotar la vía administrativa y también proceder por vía jurisdiccional solicitando la nulidad del acto, y si el acto se hubiere cumplido puede solicitar indemnización por daños y perjuicios, es pues que se tiene que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto administrativo, en virtud de que la ejecución de los actos administrativos en principio, no debe ser demorada ni entorpecida, ya que debe ser de aplicación inmediata (con las observaciones anteriores) no obstante después de algunos pronunciamientos jurisprudenciales antes de la promulgación de la LOPA, se acordaban casos excepcionales, pero la LOPA soluciona el asunto en su artículo 87 (leer).