Derecho Administrativo II Resumen Oficial Final (1)

DERECHO ADMINISTRATIVO II (GALIANO)

DERECHO ADMINISTRATIVO II.UNIDAD 1 – FUNCIONES DEL ESTADO.

1.1 Funciones jurídicas del E: legislativa, jurisdiccional, administrativa. Criterios de conceptualización.

FUNCIONES JURÍDICAS DEL ESTADO.

1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través de normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias; sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.

2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de verdad legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano imparcial e independiente.

3. Función ADMINISTRATIVA:

Criterios de conceptualización.

Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el P.E. y los órganos y sujetos que actúan en su esfera.

Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada función.

Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda la actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de la actividad que despliega el P.E.

Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en común el reconocimiento de actividades materialmente administrativas no sólo en el P.E., sino también en los órganos legislativo y judicial.

No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto. Sostiene que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones de los demás órganos.

Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es toda aquella actividad que resta luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional.

Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro órgano en forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que realizan los

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órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.

Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de las funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico como nota distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de las funciones legislativa y jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada consecuencia.

La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el concepto de la actividad legislativa, definido como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van dirigidas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. En este sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del PE constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía superior.

Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues ésta es también una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.

1.2 La denominada actividad administrativa jurisdiccional. Órganos que la ejercen. Criterios doctrinarios. Jurisprudencia.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA JURISDICCIONAL.

La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN – debemos analizar algunas teorías:

o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional. Bielsa: la jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial porque comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la administración en ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un recurso de revocatoria.

o Teorías Negativas: afirman que la administración pública no ejerce función jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos obstáculos que son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un órgano independiente e imparcial, sino que es parte en la controversia y no puede resolver con fuerza de verdad legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).

o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función jurisdiccional puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la opción al administrado de elegir entre la vía administrativa o la vía judicial (Diez).

El principio de organización republicana de división de poderes (art. 1 CN) establece que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás tribunales inferiores, imponiendo, correlativamente, la prohibición al

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Presidente de ejercer funciones judiciales, aún durante el estado de sitio. Por otro lado, establece también el principio liberal de defensa en juicio de la persona y los derechos (art. 18 CN).

Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en principio, sólo por los órganos integrantes del PJ.

Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano teórico la posibilidad de que determinados entes u órganos administrativos ejerzan funciones jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y jurisprudencial impone su reconocimiento y obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto administrativo, cuyo régimen jurídico es sustancialmente distinto.

La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación estricta entre el acto jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es distinguir, en este caso, si en el ámbito del PE coexisten funciones materialmente distintas, con regímenes jurídicos también diferentes.

La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo “FERNÁNDEZ ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban funciones materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigió 2 condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:

- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;

- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar no sólo el derecho sino también los hechos.

¿Qué significa “control judicial suficiente”?

• reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen “cosa juzgada”, y siempre está abierta la posibilidad de su revisión por un juez.

• negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubieran elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial.

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1.3 Funciones políticas. Actos de gobierno. El acto institucional. Doctrina y jurisprudencia.

FUNCIONES POLÍTICAS.

ACTOS DE GOBIERNO. ACTO INSTITUCIONAL.

Bajo estas denominaciones se alude a un tipo específico de acto estatal, que sería diverso del acto administrativo, y que no está sujeto a control judicial.

En principio, todo acto del PE es un acto administrativo, pero algunos de ellos reconocen finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado: estos últimos se conocen como actos de gobierno.

MARIENHOFF distingue, dentro de los actos de gobierno, los llamados “actos institucionales”, que son aquellos que se refieren no ya al funcionamiento normal del Estado, sino que hacen a su propia organización y subsistencia.

El acto institucional es consecuencia de la llamada FUNCIÓN GUBERNATIVA O POLÍTICA. El dato esencial respecto de este tipo de actos es que se encuentran excluidos de la revisión judicial.

La raíz del acto institucional consiste en su estrecha relación con la organización y subsistencia del E como consecuencia de una normativa constitucional expresa, que deja al arbitrio de los órganos Legislativo y Ejecutivo del gobierno, el dicta de los pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en principio, a un control político y no judicial.

Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que constituye un acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o administrados, operando consecuencias respecto de órganos del E.

Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para demandar ante la justicia la anulación de tales actos, que vinculan esencialmente órganos o entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será determinada por otros órganos constitucionales a través del procedimiento que la misma constitución establece.

Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que su emisión es en principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el congreso.

DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN LA CN.

Intervención federal a las provincias (art. 6 CN)- Estado de sitio (art. 23 CN). Designación de diputados y senadores (art. 64 CN).

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Nombramiento de los jueces de la C.S.J.N. (art. 99 inc. 4 CN). Declaración de guerra efectuada por el P.E. (Art. 99 inc. 15º

C.N.). Concertación de determinados tratados internacionales.. Autorización que otorga el Congreso para la entrada de

tropas extranjeras al territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales al exterior.

1.4 Relación jurídica administrativa. Situaciones jurídicas de carácter activo: derecho subjetivo; interés legítimo; derechos debilitados; interés simple; intereses difusos. Derechos de incidencia colectiva. Situaciones de carácter pasivo.

LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA

• En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos, reconocida y regulada por el ordenamiento jurídico y que produce efectos jurídicos.

• En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo tal que la situación de poder en que se hala uno de ellos se corresponda necesariamente con una situación actualizada de deber que pesa sobre el otro sujeto.

• Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o entre éstos y sujetos administrativos, pero regidas total o preponderantemente por el derecho privado.

• Las públicas o administrativas son las establecidas entre la ADM. PCA. (u otros sujetos que ejercen prerrogativas públicas) y los particulares o administrados; o entre sujetos administrativos, y que están regidas total o preponderantemente por el derecho administrativo

NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIÓN DE “RELACIÓN JURÍDICA” CON LA DE “SITUACIÓN JURÍDICA”: esta última se refiere a la ubicación que ocupa cada parte o sujeto de la relación jurídica, y que puede ser “activa” o “pasiva”.

ELEMENTOS de la relación jurídica administrativa.

• Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relación, que puede consistir en actos humanos, conductas (omisión, actuación, deber de prestación) o cosas (bienes de dominio público).

• Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe ser la AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.

• Normativo: toda relación jurídica tiene su origen en una norma jurídica, y en este caso es el derecho administrativo.

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SITUACIÓN JURÍDICA.

Concepto: la situación jurídica es la posición o ubicación que tiene una persona respecto de la norma. En este caso, se refiere a la posición o ubicación en que se encuentra el particular o administrado.

ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:

1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie pueda oponerse;

2) o de oponerse válidamente al obrar de otro;

3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto actúe de manera determinada.

DOCTRINA CLÁSICA, tradicional, impuso una triple categorización de intereses de los que podían ser titulares los administrados, con una consiguiente distinta protección jurídica de cada categoría.

Los “DERECHOS SUBJETIVOS” (que pueden ser “plenos”, con estabilidad; o “debilitados”, precarios, por estar condicionados al interés público).

Se trata del interés “directo”, “personal”, y que “pertenece en forma exclusiva a un administrado”, de que la Administración actúe respecto de él de determinada manera, cumpla con determinada prestación o comportamiento previsto legalmente.

Cada administrado tiene derecho a la misma prestación (individualmente) debida por la Administración (ej: el derecho al sueldo de cada empleado público).

Tantas prestaciones debe satisfacer la Administración cono titulares de este interés existan.

Dotado de la máxima protección jurídica, pues el administrado afectado en su interés personal por la actuación ilegítima puede:

a) reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial (acciones); y

b) reclamar tanto la anulación del acto, como la reparación de los perjuicios que el mismo le produjo (proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción).

Los “INTERESES LEGÍTIMOS” o “DERECHOS REFLEJOS”.

Son también intereses personales, pero que se tienen de manera concurrente con otros administrados, no individualmente.

La Administración debe su comportamiento o prestación a todos ellos en conjunto (ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la municipalidad; una LICITACIÓN. En una licitación, todas las personas que

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se presenten tienen un interés que comparten con los demás en forma concurrente.).

Gozan de una protección jurídica de menor intensidad que la prevista para los derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la satisfacción de este tipo de interés por vía de recursos administrativos, no acciones judiciales. Y en algunas legislaciones que admiten esta última vía, pueden no obstante reclamar sólo la anulación del acto de que se trate, pero no los daños y perjuicios que el mismo haya producido (proceso contencioso administrativo objetivo o “de anulación”).

Los “INTERESES SIMPLES”.

Coinciden conceptualmente con el “interés general”, esto es, con el interés de cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la Administración se ajuste en sus comportamientos a la legalidad, que cumplan con lo que las normas jurídicas le establecen para su actuación.

La misma prestación es debida por la Administración a todos, indistintamente.No hay interés “personal” y “directo”; ni “exclusivo” ni “concurrente”, sino “general”; no se encuentra afectada la esfera de los intereses personales, propios y exclusivos de alguien, sino de la comunidad en general.

Mínima protección, sin recursos administrativos ni acciones judiciales; sólo resultan susceptibles de “denuncias” ante la autoridad administrativa en cuanto a la existencia de alguna irregularidad o ilegitimidad cometida por algún órgano de la Administración.

El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, por su autor), vigente hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción del nuevo Cód. por la ley 12.008, previó la protección plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso administrativo. Y respecto de los “intereses legítimos”, una primera interpretación de la SCJBA desechó su admisión variando su doctrina en 1995, a partir del “caso Rusconi”, en que dio cabida a la protección jurisdiccional –por acción cont. adm.- a este tipo de intereses.

La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones más recientes tienden a dejar de lado esta triple categoría de intereses y consecuente diferente protección jurídica:

o Ya sea previendo que también el titular de un interés legítimo esta legitimado para accionar judicialmente en su defensa.

o O que puede exigir judicialmente no sólo la anulación del acto ilegal de la Administración, sino también la indemnización de los daños y perjuicios que el mismo le aparejó.

El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confiere legitimación activa para demandar a “toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”; es decir, abandona la triple

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distinción de la doctrina tradicional, admitiendo la protección judicial de cualquier interés del que sea titular una o varias personas, siempre que esté tutelado el mismo por el ordenamiento jurídico, trátese de un interés colectivo o concurrente. Sólo quedarán excluidos aquellos intereses que, por coincidir con el interés general, no llegan a configurar un interés “personal y directo” de un sujeto.

Y dicho Código prevé que el legitimado pueda reclamar tanto la anulación del acto, como el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados, como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados.

Por otra parte, con la consagración constitucional, tanto en nación como en provincia, de los “derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20 Const. Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina “derechos o intereses difusos”, por la dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos que, sin perjuicio de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se refieren a un bien jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado; ecología y cuidado del hábitat, etc.).

Se admite la legitimación activa para interponer acción de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia, consumidores, etc.). Ver art. 43 CN.

Situaciones jurídicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.

Concepto: Consisten en una limitación a la libertad de querer y obrar del sujeto titular, exigiéndole un DAR, un HACER o un NO HACER en determinado sentido.

DEBERES.

- Derivan directamente del ordenamiento jurídico, imponiendo a los sujetos destinatarios una conducta determinada, en interés general.

- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un poder que garantiza el cumplimiento de ese deber.

- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del deber.

Las CARGAS PÚBLICAS son distintas, pues se imponen en el interés del propio sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de producir prueba que haga a su derecho en el proceso).

OBLIGACIONES.

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- Se originan dentro de una relación jurídica concreta (vg.: un contrato).

- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, en cuyo beneficio se establece la obligación de que se trate (no en interés general).

- El destinatario es un sujeto determinado.

1.5 El control de la administración en el orden nacional y provincial. Control parlamentario. Control administrativo. Control judicial.

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDEN NACIONAL Y PROVINCIAL.

CLASES DE CONTROL: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de control.

1) POR EL ORGANISMO:

• INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es ejercida por la SIGEN = Sindicatura General de la Nación).

• EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura orgánica diferente a la del órgano controlado, con independencia funcional (AGN = Auditoría General de la Nación).

2) POR LA OPORTUNIDAD:

• PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de Gobierno – Contaduría General de la Provincia.

• SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de

la Provincia.

• POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas – Fiscalía de Estado.

3) POR EL OBJETO DEL CONTROL:

• DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el ordenamiento jurídico.

• OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del

acto y su correspondencia con el orden público.• CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los

objetivos preestablecidos por el organismo controlado.

SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL:

CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación.

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CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Comisión Mixta Revisora de Cuentas.

FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.

SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.

FISCAL DE ESTADO. CONTADURÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS. TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS. DEFENSOR DEL PUEBLO.

Control PARLAMENTARIO: es aquel realizado por el Congreso, con el fin de controlar los actos que emanan del PE, sea a través de investigaciones, pedidos de informe, etc. Ejemplos: el juicio político y la interpelación. Ambos son procedimientos constitucionales tendientes a poner fin a una relación de empleo público.

Juicio político.Para BIDART CAMPOS, el juicio político es un procedimiento de control y de destitución. Lo realizan ambas cámaras del Congreso: en Diputados inicia la causa, se invoca la razón por la cual se lleva a cabo y, por último, pasa a Senadores para su resolución.

Son pasibles de este juicio:

- Presidente.- Vicepresidente.- Jefe de gabinete.- Ministros.- Miembros de la CSJN.

El basamento de este juicio está dado por el mal desempeño de las funciones atinentes a su investidura o la comisión de delitos en ejercicio de dichas funciones, e incluso por la comisión de delitos comunes.

Control JUDICIAL: respecto de los actos emanados de la Administración, no habría inconvenientes en que un juez los evaluara; no se juzga su oportunidad o conveniencia, sino su legitimidad.

El juez no puede decirle a la Administración que anule un acto y dicte uno contrario. Lo que va a hacer el juez es pedir que el acto sea revisado y, en la medida de lo posible, modificado.Ante esta circunstancia, la Administración puede tanto como acceder a la petición del juez o mantenerse firme en su postura. Si se da este último supuesto, se puede recurrir la sentencia, accediendo a la Cámara. E incluso, luego de esta instancia, recurrir ante la SCJBA.

Control ADMINISTRATIVO: si se trata de un acto emanado de la Administración centralizada, el superior jerárquico puede evaluar su legalidad, su oportunidad y su conveniencia.

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Si emana de un ente autárquico, y el control está sometido a la Administración central, podrá ser controlado únicamente en cuanto a su legitimidad.

El control que realiza la Administración es permanente (previo a la emisión del acto, simultáneamente con la emisión, y posteriormente a ella):

- en la formación del acto;- sobre las circunstancias de hecho que llevaron adelante su

dictado;- y sobre la motivación del mismo.

Se vela por la constitucionalidad del mismo, para evitar que se vulneren los intereses protegidos por la CN.

Autores como DROMI hablan de “AUTOCONTROL”, pues todo órgano de la Administración ejercer un poder de revisión sobre sus propios actos, sin necesidad de intervención de un órgano superior o de organismos ajenos. Se trata de un control de oficio, que versa sobre la legalidad y conveniencia, y se produce a posteriori de la creación del acto.

Si el órgano está sujeto a control VERTICAL (jerarquía), de oficio o a instancia de parte, por razones de oportunidad o legalidad, el superior posee dominio pleno, y podrá:

- sustituirlo.- revocarlo.- modificarlo.

TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central y un ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una tutela o control administrativo. Es una forma de control que se establece entre el titular de la administración y los diferentes entes descentralizados con personalidad jurídica.

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UNIDAD 2 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

2.1 Noción conceptual. Proceso y procedimiento. Ubicación sistemática. Naturaleza jurídica. Objeto del procedimiento. Finalidad y fundamento. El procedimiento como medio de protección del administrado.

CONCEPTO.

BEZZI: el procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin.

GORDILLO: es la parte del derecho administrativo cuyo objeto lo constituyen las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa.

• “…preparación…” = actuación de los órganos administrativos.• “…impugnación…” = regulación de los remedios o recursos que el ordenamiento jurídico da a los particulares.• “…voluntad administrativa…” = se materializa en ese acto que se dicta como culminación de la serie de actos que lo precede,

BOTASSI: El procedimiento administrativo puede definirse como la sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.

• “…sucesión legalmente ordenada…”

La sucesión de hechos y actos que conforman el procedimiento es de tipo legal es un doble sentido: el trámite previo es obligatorio para la Administración, las vías de hecho están proscriptas y las decisiones a adoptar están precedidas de una cadena de gestiones que les sirven de apoyo y fundamento. Al mismo tiempo, el desarrollo de ese iter o camino hacia la adopción de la medida aparece ordenado en un determinado sentido y se deben respetar sus etapas.

• “…de hechos y actos…”

Tradicionalmente, sólo los actos se tienen en cuenta como conformadores del procedimiento, pero resulta evidente que ciertas circunstancias fácticas y conductas carentes de intencionalidad jurídica integran el procedimiento y son claramente identificables.

• “…tendientes a la adopción de una decisión final…”

El acto administrativo final es el destino del procedimiento. No obstante, si el interesado deja de impulsarlo o lo desiste, jamás se llegará a decidir sobre el fondo del asunto, sin que por ello se dude de la existencia de un procedimiento tendiente a ello.

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• “…materialmente administrativa…”

No interesa qué poder del E adopte la decisión. Tanto el PJ como el PL realizan actividades materialmente administrativas.

PROCESO Y PROCEDIMIENTO.

Los procesos judiciales pueden no ser jamás transitados por los individuos. Una persona puede pasar toda su vida sin involucrarse en una cuestión judicial (proceso). Sin embargo, le será imposible sustraerse a la realización de algún tipo de trámite administrativo (ej: obtención del DNI, contraer matrimonio, etc.).

Estos trámites domésticos constituyen verdaderos procedimientos administrativos que participan de las notas básicas de los procedimientos clásicos y complejos.

UBICACIÓN SISTEMÁTICA.

El procedimiento administrativo permite al Estado organizar sistemáticamente la obtención de sus fines públicos. Adoptar sus decisiones evaluando los hechos evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrado el ejercicio de su derecho de defensa mediante una amplia participación.

El procedimiento configura, entonces, un presupuesto de validez del acto administrativo. El procedimiento previo correcto garantiza que el acto resultante sea siempre jurídicamente posible y, en su caso, también políticamente oportuno.

El Código Procesal Administrativo reputa como causas contencioso administrativas aquellas que se inicien reclamando contra una resolución definitiva respecto de la cual no quede pendiente recurso administrativo alguno. De manera que, antes de la demanda judicial, debe agotarse la instancia administrativa. En este sentido, el procedimiento administrativo actúa como un presupuesto procesal de la acción judicial.

Se entiende que no puede deducirse demanda contencioso administrativa si no se sustancia el llamado “reclamo administrativo previo”, vinculado a la mejor defensa del interés público por parte de la Administración y el carácter revisor del juicio administrativo.

NATURALEZA JURÍDICA.

Como lo ha destacado DROMI, el procedimiento administrativo configura el “aspecto procesal” de la función pública, ya que por su intermedio se preparan, emiten y extinguen actos, reglamentos y contratos de la Administración. El procedimiento administrativo, en rigor de verdad, configura un cauce formal por el que se exterioriza la actuación administrativa del E.

OBJETO DEL PROCEDIMIENTO. FINALIDAD Y FUNDAMENTO.

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El procedimiento administrativo permite al E organizar sistemáticamente la obtención de sus fines públicos; adoptar sus decisiones evaluando los hechos evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva señalada en los dictámenes de los órganos de asesoramiento y garantizando al administrador el ejercicio de su derecho de defensa mediante su amplia participación.

El procedimiento configura entonces un presupuesto de validez del acto administrativo.

EL PROCEDIMIENTO COMO MEDIO DE PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO.

La SCJBA ha dicho que el procedimiento administrativo constituye una garantía jurídica, no sólo de la buena marcha de la Administración, sino también de la tutela de los derechos e intereses particulares.

El procedimiento impugnatorio a través de los recursos administrativos facilita el control de legalidad y mérito por parte de los superiores jerárquicos del órgano emisor del acto.

2.2 Competencia para dictar normas de procedimiento. Regulación normativa nacional, provincial y municipal. Antecedentes doctrinarios y legislativos. Proyectos.

COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS DE PROCEDIMIENTO.

En este caso, existen opiniones encontradas:

algunos autores opinan que el procedimiento, en su totalidad, debe regularse mediante una ley del Congreso.

otros adoptan una postura radicalmente opuesta, entendiendo que sólo el poder Administrador está facultado para normar el procedimiento que se desarrollará ante sí.

no falta una postura intermedia de aquellos que piensan que ciertos aspectos del procedimiento deben regularse por el PE, aunque deben fijarse por ley formal aquellos principios esenciales de la materia.

por nuestra parte (BOTASSI), nos parece atinada la opinión de Fiorini, en el sentido de que no resulta práctico debatir los distintos enfoques sobre el tema; lo importante es que existan normas generales y permanentes que regulen el procedimiento y alejen el fantasma del caos. No interesa que tales disposiciones provengan del Congreso o de la misma Administración.

REGULACIÓN NORMATIVA NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL. ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y LEGISLATIVOS. PROYECTOS.

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En el orden nacional, antes del dictado de la LEY 19.549, el procedimiento se regía por REGLAMENTOS AUTÓNOMOS (Decretos 7520/44 y 2126/61). Estos se limitaban a regular ciertos aspectos de los recursos administrativos.

Al dictarse en 1972 la LEY 19.549, junto a su decreto reglamentario 1759/72, vino a consagrarse la postura ecléctica que admitía la regulación mediante ley formal de lo asuntos sustanciales del procedimiento, y se reservaba al reglamento del PE la solución de los aspectos puntuales del trámite.

En la provincia de Bs. As., tanto la LEY 7647 como la Ordenanza General 267 prevén la reglamentación por parte de los respectivos Departamentos Ejecutivos.

2.3 Principios fundamentales que rigen el procedimiento administrativo: a) impulsión de oficio; b) informalismo; c) publicidad; d) verdad material; e) imparcialidad; f) debido proceso adjetivo; g) derecho a ser oído; h) derecho a ofrecer, producir y controlar pruebas; i) derecho a una decisión fundada; j) gratuidad. Asesoramiento letrado. Recepción de los principios fundamentales en la regulación bonaerense y en la nacional.

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

a) impulsión de oficio.Por imperio de lo establecido en el art. 48, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites.

En el procedimiento administrativo predomina el “principio inquisitivo”, y el órgano competente para entender en un determinado trámite está obligado a impulsarlo de oficio.

Ahora bien, cuando se trate de cuestiones que sólo atañen al particular, la Administración no sólo está dispensada de impulsar de oficio el trámite, sino que puede declarar su caducidad ante la inacción injustificada de aquél (arts. 127 – 130 LPABA).

Por aplicación del principio de autotutela, existen ejemplos concretos en que la Administración está obligada a actuar de oficio en casos que sólo revisten interés particular:

• renuncia, muerte, inhabilidad o destitución del mandatario, en cuyo supuesto deberá emplazarse al representado para que comparezca al expediente (arts. 16 y 18);

• convocatoria a terceros interesados en una cuestión de índole particular (art. 23);

• intimación a constituir domicilio (art. 26) o a denunciar el del mandante (art. 28);

• duda respecto de la autenticidad de una firma (art. 32);

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• tramitación de denuncias (art. 85).

b) moderado informalismo.El informalismo no pregona que el trámite puede conducirse de cualquier manera, ignorándose las previsiones legales. Se trata de alivianar el peso de las formas, de manera que los vicios de esa índole sean subsanables y así salvar la cuestión de fondo, que es la que realmente importa esclarecer.

Este informalismo ha sido establecido en favor del interesado. La Administración está obligada a respetar todo lo que el ordenamiento jurídico le impone; en el caso del administrado, mientras del escrito surja claramente su voluntad de recurrir, aún cuando la designación sea errónea, será procedente, siempre que tenga alguna fundamentación.

c) publicidad.De los procedimientos y resoluciones, salvo que la Administración por acto expreso y fundado disponga lo contrario para preservar la moralidad o seguridad públicas en los casos que así lo autoricen las reglamentaciones.

d) preeminencia de la verdad material.El órgano llamado a decidir la cuestión de fondo deberá valorar los hechos que lleguen a su conocimiento, sin que interese que los mismos hayan sido invocados y probados por el particular, o que sean conocidos de manera casual.

Por este principio, si vencido el término de prueba la Administración no cuenta con elementos de juicio suficientes, deberá indagar por sí misma la situación fáctica involucrada.

De igual manera, como lo que interesa es llegar a la verdad real, el desistimiento del interesado no obliga a la Administración, que continuará impulsando el trámite hasta su definición, excepto que sea procedente la declaración de caducidad.

e) contradicción e imparcialidad.Cuando en el procedimiento se suscite un enfrentamiento entre dos o más particulares con intereses contrapuestos, la Administración debe adoptar las medidas conducentes para que entre ellos se produzca un debate amplio y en igualdad de condiciones, cuidando que la decisión oficial se adopte con absoluta imparcialidad. f) debido proceso.Se trata de un principio esencial, garantizado al individuo por el art. 18 CN (que se extiende al procedimiento administrativo).

Este principio impone que ninguna decisión final se adopte sin oír previamente al interesado, analizar sus defensas y valorar sus pruebas.

Dentro de la LPABA aparecen diferentes supuestos de aplicación de este principio:

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la posibilidad de tomar vista del expediente durante todo su trámite;

amplitud en la elección de los medios de prueba.

Este principio es tan importante que si sus prevenciones son ignoradas, es decir, si el particular es privado de una adecuada oportunidad de defensa, el acto final resulta NULO.

Debido proceso ADJETIVO: consiste en el derecho de los interesados a:

g) ser oído: es decir, posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente.

h) a ofrecer y producir pruebas: de ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente, dentro del plazo que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la Administración buscar la verdad objetiva.

i) a una decisión fundada: que el acto decisorio haga expresa consideración a los principales argumentos y cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.

j) gratuidad.Salvo el pago del impuesto de sellos vigente en ciertos procedimientos especiales, la actuación ante la Administración es gratuita. Esta circunstancia facilita el acceso al procedimiento de las personas de escasos recursos.

k) celeridad.El art. 7 LPABA impone a la autoridad administrativa la obligación de adoptar las medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia del trámite, existiendo numerosas disposiciones en la ley tendientes a evitar la morosidad de la Administración.

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ASESORAMIENTO LETRADO.La LPABA no impone ni restringe el patrocinio letrado, limitándose a admitirlo. Esto significa que no hace falta patrocinio letrado.

En el orden nacional, la Ley 19.549 y su reglamentación establecen la obligatoriedad del patrocinio en el supuesto de que el interesado sea representado por un tercero no profesional del derecho y en el trámite se debatan cuestiones jurídicas. Si el particular actúa en su propio nombre, es decir, participa del procedimiento por sí mismo, el patrocinio letrado es un derecho y no una obligación.

La posibilidad de acudir al asesoramiento o representación de un profesional del derecho constituye una facultad irrenunciable del administrado, vinculada al ejercicio de la garantía de defensa.

RECEPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LA REGULACIÓN BONAERENSE Y EN LA NACIONAL.

Los principios del procedimiento en la LEY nacional 19.549.

La LPAN ha caracterizado expresamente los principios del procedimiento en su art. 1, bajo la denominación de “requisitos generales”:

- Inc. a: enuncia la impulsión de oficio e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones.

- Inc. b: la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.

- Inc. c: el informalismo, al que define como la excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

- Inc. f: se refiere al debido proceso adjetivo, indicando que consiste en el derecho de los interesados a ser oídos, es decir, a exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente; a ofrecer y producir pruebas, es decir, ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente, dentro del plazo que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio; a una decisión fundada, esto es, que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.

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Los principios del procedimiento en las leyes provinciales.

De manera más o menos explícita, los principios del procedimiento aparecen reconocidos en toda la legislación provincial. Como ejemplos podemos citar:

- Córdoba: arts. 7, 9, 10, 40, 48, 76.

- Chaco: arts. 13, 26, 42, 52, 59,60, 61, 68, 88.

Existen, sin embargo, leyes que los agrupan y definen acabadamente, o que, tratándolos en forma aislada, proveen características precisas de cada uno de ellos. Entre ellas podemos mencionar la ley 3460 de Corrientes, art. 4: “los siguientes principios serán de aplicación a toda la actividad sujeta a la regulación de esta ley:

a) legalidad: la Administración Pública actúa sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar los actos, funciones o servicios que autorice dicho ordenamiento.

b) impulso e instrucción de oficio: salvo que en alguna etapa del procedimiento la actividad de los particulares sea necesaria para proseguirlo y ello tienda a declarar o constituir derechos o privilegios para el particular remiso.

c) determinación de la verdad material.

d) celeridad, economía, sencillez y eficacia.

e) moralidad, respeto y decoro: que se guardarán inexcusablemente las partes entre sí, en las gestiones escritas o verbales.

f) informalismo.

g) debido proceso formal y material.

h) publicidad.

2.4 Clasificación: procedimiento constitutivo y de impugnación. Otros criterios clasificatorios.

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2.5 La ordenanza general 267/80. El procedimiento administrativo municipal. Sus diferencias con el régimen provincial.

ORDENANZA 267/80 de procedimiento administrativo municipal.

En febrero de 1980, casi 10 años después de la LEY 7647, se dictó la ORDENANZA GENERAL 267 de procedimiento administrativo municipal. De esta manera, se terminó con el caos imperante hasta el momento, ya que existían tantos regímenes procedimentales como municipios.

La fundamentación de la O.G. 267 destaca que su normativa similar a la ley 7647 permitirá “un armónico ensamblamiento con el aprovechamiento de la experiencia recogida a través del lapso de aplicación” de la misma. En definitiva, se admitió que no existían inconvenientes que impidieran su adaptación para normar el procedimiento administrativo municipal, ya que se trata de una reglamentación que, con ciertas modalidades, recepta las pautas básicas que componen la disciplina que específicamente refieren al aspecto adjetivo o formal del desenvolvimiento administrativo.

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UNIDAD 3 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

3.1 El DEC/LEY 7647/70. Ámbito de aplicación. Competencia del órgano administrativo. Delegación, sustitución y avocación. Los conflictos de competencia. Excusación y recusación de funcionarios. Dirección del procedimiento: potestades directivas y disciplinarias.

DECRETO LEY 7647/70.

ÁMBITO DE APLICACIÓN.

LPABA art. 1: se regulará por las normas de esta ley el procedimiento para obtener una decisión o una prestación de la Administración Pública de Buenos Aires y el de producción de sus actos administrativos. Será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas con regímenes especiales.

El DEC/LEY 7647 rige el procedimiento que se sustancia ante cualquier repartición del PE. En el caso de los entes autárquicos, la ley deberá complementarse con las disposiciones que los han creado y les han otorgado facultades específicas.

Existen, empero, algunas situaciones especiales que han generado reparos respecto de la aplicación directa de la LPABA:

empresas públicas: las empresas del E y sociedades de economía mixta de propiedad total o parcial, según el caso, de la provincia de Buenos Aires, deben acomodar sus trámites a las disposiciones de la LEY 7647.

La aplicación de sus cláusulas es directa, ya que “administrador” en el sentido del procedimiento administrativo no son sólo los órganos administrativos stricto sensu de la Administración central, sino también de los entes descentralizados, entes autárquicos, empresas del Estado y sociedades del E, en tanto emitan actos administrativos.

sociedades del Estado: la ley que regula en forma específica su funcionamiento determina expresamente que no serán aplicables a las sociedades del E las leyes de procedimientos administrativos.

CASSAGNE enseña que el sentido de esta exclusión no puede ser otro que la no aplicación de los requisitos sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a los actos unilaterales o bilaterales que celebre la entidad que, como es obvio, se regulan por el derecho comercial o civil. Por lo demás, el trámite de petición para obtener decisiones de la sociedad y los recursos que eventualmente se interpongan contra las mismas aparecen regidos por la ley general de procedimiento administrativo.

municipalidades: antes del dictado de la ORDENANZA GENERAL 267 se había intentado aplicar la ley 7647. La SCJBA se

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pronunció en sentido negativo, interpretando que el texto del art. 1 no permite otorgarle tal alcance

entidades públicas no estatales: se trata de entidades que no pertenecen a la Administración Pública y, por ende, las disposiciones de la LPABA no se aplican a ellas.

Sin embargo, dado que actúan en el marco del Derecho Público cabe reclamarles un nivel de eficacia y un respeto por los derechos individuales idéntico al que se exige a los organismos estatales. De allí que entendamos que las normas procedimentales generales se les aplican en forma supletoria.

contratos administrativos: nuestra ley, a diferencia de la nacional, nada dice respecto de su posible aplicación en cuanto a elementos y caracteres de los contrarios que celebra la Administración. La simple lectura de los arts. 103 y ss. de la LPABA deja en claro que se regulan los requisitos esenciales y efectos de las decisiones unilaterales de la Administración. Por lo demás, nos enrolamos en la doctrina que interpreta que los contratos de la Administración no configuran actos administrativos.

Aplicación DIRECTA, SUPLETORIA Y ANALÓGICA: la LPABA se aplica a todo trámite que carezca de una regulación específica. En otras palabras, la ley 7647 es de aplicación directa o supletoria según existan o no disposiciones especiales.

De esta forma, existiendo regímenes especiales (procedimiento de faltas, disciplinario, etc.) la aplicación de la ley general será solamente “supletoria”. Esto significa que –por razón de la especialidad normativa– no se aplicará en oda su magnitud, sino sólo respecto a aquellas cuestiones no contempladas en el régimen especial.

Si se trata de procedimientos especiales, ante el silencio de la ley específica se aplicará supletoriamente la norma concreta dirigida al punto en la LPABA. En cambio, cuando nos encontremos ante problemas similares a los que resuelve dicha ley, de naturaleza distinta y sin normativa que despeje la cuestión, se apelará a la analogía, para no dejar sin regulación ese aspecto del mundo jurídico.

COMPETENCIA DEL ÓRGANO ADMINISTRATIVO.

LPABA art. 2: las actuaciones cuya resolución corresponda a la Administración Pública, deberán ser iniciadas ante el órgano administrativo competente.

Concepto de competencia administrativa: toda la gestión del Estado (no sólo aquélla que hace a su actividad administrativa) se lleva a cabo por órganos que constituyen nociones abstractas o instrumentales, lógicamente integrados por personas físicas. Los hechos y decisiones de tales órganos se imputan a la nación, a las provincias y a los municipios, ya que son éstos los sujetos de derecho público que actúan a través de aquéllos, para lograr sus fines atinentes al interés general de la comunidad.

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Habiendo hecho esta breve introducción, digamos que la competencia administrativa es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad confiere a un órgano o ente estatal. Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de una potestad y ejercerla.

Competencia en materia de procedimiento administrativo: todo trámite tendiente a obtener una decisión de parte de la Administración debe iniciarse y desarrollarse ante el órgano competente en razón del tiempo, del territorio y de la materia de que se trate.

Si el procedimiento se inicia o desarrolla ante un órgano sin competencia, el acto final aparecerá viciado por estar afectado su procedimiento previo. De igual manera, si la decisión final es adoptada por un órgano sin atribución temporal, territorial o material, el acto será irregular por aparecer conculcado su elemento esencial “competencia”.

DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA.

LPABA art. 3: la competencia de los órganos de la Administración Pública se determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las entidades autárquicas. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos por las leyes.

Determinación de la competencia: la competencia de los órganos de la Administración Pública se determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que dicte el PE y las entidades autárquicas.

Origen normativo de la competencia: en el derecho privado, el principio general es la capacidad. En el derecho público, la competencia tiene que ser establecida expresa o implícitamente en la ley, por eso se afirma que la competencia es la excepción, siendo la incompetencia la regla.

La competencia de los órganos no se presume, sino que debe estar otorgada en forma expresa o implícitamente en una norma jurídica, para que pueda reputarse legalmente existente.

No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la “doctrina de la especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al órgano o ente por el ordenamiento jurídico. La especialidad del órgano de que se trata no va a surgir de su propia voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el órgano fue creado.

Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la regla. Fuera de esos límites, la competencia es la excepción.

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DELEGACIÓN, SUSTITUCIÓN Y AVOCACIÓN.

Se trata de excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia. Este principio determina que la competencia es improrrogable porque está en juego el interés público.

DELEGACIÓN.

Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le transfiere a un inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar una actividad determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia, sino el ejercicio de la misma.

Las notas esenciales de la delegación son:

el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas que el ordenamiento le asigna al primero.

se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia, cuya titularidad permanece en el órgano delegante.

no deriva de la jerarquía.

PROCEDENCIA y límites.

- instituto de excepción.

- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente, ya que los titulares de una competencia no pueden disponer de ella como un derecho propio.

- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta el órgano delegante disponiendo qué tareas delega y en qué órgano.

- no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al respecto.

CLASES de delegación.

Hay 2 especies fundamentales de delegación:

1) delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación jerárquica, y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho constitucional. Se opera cuando el órgano legislativo delega, dentro de los límites que le marca la correcta interpretación constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.

2) delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la relación jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:

delegación INTERORGÁNICA: consiste en la transferencia de facultades de un órgano superior a uno inferior.

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delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española postula la posibilidad de delegación entre el E y los entes locales reconociendo, no obstante, que tiene escasa aplicación. El derecho argentino no ha recogido orgánicamente esta figura.

SUSTITUCIÓN.

La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración o abandono de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma autorice tal sustitución.

AVOCACIÓN.

Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía al inferior por la competencia atribuida al último.

Las notas esenciales son:

o el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el conocimiento y decisión de un asunto para el que éste era competente.

o deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.

PROCEDENCIA y límites:

- es excepcional.

- sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y desconcentrada donde rige el principio de jerarquía, pero no respecto de la descentralizada, en la que no hay relación jerárquica con el P.E. (no puede aplicarse, por ejemplo, entre entidades descentralizadas y el jefe de la administración, porque no hay jerarquía sino sólo control).

- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc. Adm. Nac.).

- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en virtud de una idoneidad propia de éste (especialidad técnica) de la cual carezca el superior

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.

LPABA art. 4: cuando se produzca un conflicto interno de competencia entre autoridades u organizamos administrativos, será resuelto por el ministro de que dependan. Los conflictos de competencia interministeriales o entre las dependencias de los ministerios y las entidades autárquicas o de éstas entre sí serán resueltos por el Poder Ejecutivo.

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Cuestiones de competencia: la atribución normativa de la competencia y el carácter obligatorio o irrenunciable de la misma acarrean como consecuencia que ni el órgano competente pueda dejar de entender en una cuestión de su incumbencia, ni aquél ajeno a la misma pueda involucrarse en un procedimiento que no le esté asignado.

Decisión: la cuestión de competencia es resuelta, en todos los casos, por la autoridad superior a los órganos en conflicto.

- si se trata de áreas de un mismo ministerio será el ministro del ramo quien defina el punto.

- si el diferendo surge entre ministerios, o entre éstos y entidades autárquicas, o entre entidades autárquicas entre sí, la decisión final corre por cuenta del gobernador de la provincia.

CONTIENDAS NEGATIVAS O POSITIVAS.

LPABA art. 5: en los conflictos de competencia se observarán las siguientes reglas:

1. cuando dos autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto, cualquiera de ellas de oficio o a petición de parte, se dirigirá a la otra reclamando para sí el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su competencia, elevará sin más trámite las actuaciones al órgano administrativo que corresponda resolver, quien decidirá la cuestión sin otra sustanciación que dictamen de la Asesoría General de Gobierno.

2. cuando dos ministerios o entidades autárquicas rehusaren conocer en el asunto, el último que lo hubiera recibido deberá elevarlo al Poder Ejecutivo, quien decidirá previo dictamen del Asesor General de Gobierno.

Las 2 situaciones posibles: el art. 5 de la ley prevé las 2 situaciones posibles en materia de conflictos de competencia:

1) que ambos órganos consideren que deben intervenir en el trámite;

2) o que, por el contrario, ambos se rehúsen a intervenir.

Llama la atención que la norma limite el conflicto “positivo” de competencia (es decir, cuando ambos órganos la reclaman) al supuesto de reparticiones sub-ministeriales (inciso 1), reservando el tratamiento del conflicto “negativo” (cuando los dos entes repudian la competencia) para el nivel ministerial (inciso 2).

No obstante ello, la decisión sobre la cuestión corresponderá siempre al superior jerárquico.

RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN.

LPABA art. 6: ningún funcionario o empleado es recusable, salvo cuando normas especiales así lo determinen. Son causales de obligatoria

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excusación para los funcionarios o empleados que tengan facultad de decisión o que sea su misión dictaminar o asesorar:

1. tener parentesco con el interesado por consanguinidad dentro del cuarto grado o por afinidad hasta el segundo grado.

2. tener interés en el asunto o amistad íntima o enemistad manifiesta con el actuante.El funcionario que resolviera excusación deberá elevar las actuaciones al superior jerárquico, quien considerará su procedencia o improcedencia. En el primer caso designará al funcionario sustituto o resolverá por sí. En el segundo, devolverá las actuaciones al inferior para que continúe entendiendo. En ambos casos la decisión causará ejecutoria.

Recusación: la recusación constituye un derecho del interesado interviniente en el trámite, que le concede la facultad de denunciar al agente competente (para entender en dicho trámite) por encontrarlo sospechado de parcialidad.

Por otra parte, si la recusación se convirtiera en un recurso dilatorio del particular (para evitar que se le aplique una sanción, por ejemplo) siempre podrá ser rechazado in limine aplicando lo dispuesto en los arts. 8 y 9 de la ley.

Excusación: cuando se presentan las causales que enumera el art. 6 (“tener parentesco con el interesado por consaguinidad dentro del 4° grado o por afinidad hasta el 2° grado; tener interés en el asunto o amista íntima o enemistad manifiesta con el actuante) o la imparcialidad del funcionario pudiera verse comprometida por cualquier razón, éste tiene el deber de excusarse de continuar interviniendo en el trámite. La enumeración de causales no es taxativa.

El apartamiento definitivo del trámite no lo resuelve el funcionario inhábil, sino su superior jerárquico, a quien debe elevar las actuaciones. Este designará el sustituto en caso de aceptar la excusación o devolverá los autos para que prosiga entendiendo el agente originario.

La resolución que recaiga resulta irrecurrible para el administrado y para el funcionario.

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DIRECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. Potestades directivas y disciplinarias.

POTESTAD DISCIPLINARIA.

LPABA art. 7: La autoridad administrativa a la que corresponda la dirección de las actuaciones, adoptará las medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia del trámite.

LPABA art. 8: Velará también por el decoro y buen orden de las actuaciones, pudiendo al efecto aplicar sanciones a los interesados intervinientes por las faltas que cometieren, ya sea obstruyendo el curso de las mismas o contra la dignidad y respeto de la Administración, o por la falta de lealtad o probidad en la tramitación de los asuntos. La potestad disciplinaria respecto de las faltas cometidas por los agentes de la Administración se regirá por leyes especiales.

Consideraciones generales.

Luego de disponer que el procedimiento debe desarrollarse con celeridad (evitando demoras injustificadas), con economía (desterrando pases, vistas o confrontaciones inútiles) y con eficacia (proveyendo de manera concreta a la cuestión de trámite o de fondo), la ley condena las prácticas que atenten contra estos principios.

Faltas de procedimiento:

- obstrucción al curso de las actuaciones: el buen orden de las actuaciones aparecerá violado por el particular (o el agente público, en su caso) cuando, a sabiendas de su improcedencia, se peticionan (o disponen por el empleado) actuaciones que demoran, complican o frustran el trámite, y, en general, cuando se omite actuar de la manera que explícita o implícitamente dispone la LPABA o los principios generales de la materia.

- falta de lealtad o probidad en la tramitación de los asuntos: la buena fe configura un principio general del derecho también vigente en materia procedimental. Las partes deben conducirse sin falsedades. Los trucos o “chicanas” convierten el procedimiento en tierra de nadie, lo cual desnaturaliza su objetivo: la búsqueda de la decisión administrativa y el ejercicio de la garantía constitucional de la defensa.

- ofensa a la dignidad de los funcionarios: el trámite debe desarrollarse en un marco de respeto mutuo.

Faltas cometidas por los agentes: las faltas enumeradas en el art. 8 pueden ser cometidas, en igual forma, por los agentes a cargo del trámite.

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FACULTADES DISCIPLINARIAS.

LPABA art. 9: Las sanciones que según la gravedad de las faltas podrán aplicarse a los interesados intervinientes, son:

1. Llamado de atención2. Apercibimiento.3. Multa, que no excederá de veinte pesos.

Contra la sanción de multa, se podrá interponer recurso jerárquico, dentro de los tres días.

Consideraciones generales.

Esta disposición establece las sanciones a aplicar a los particulares incursos en las faltas de procedimiento enumeradas en el art. 8.

Si bien la LPABA no dispone la posibilidad de descargo del interesado, por respeto a la garantía de la defensa, estimamos que es conveniente la realización de una breve sustanciación previa al dictado del acto sancionatorio,

Sanciones:

• Llamado de atención: consiste en una advertencia al particular para que, en lo futuro, se abstenga de entorpecer el procedimiento o de cometer faltas de cualquier naturaleza.

• Apercibimiento: configura una surte de llamado de atención calificado, pues resulta previo a una sanción mayor en caso de reiterarse la acción u omisión prohibida. Así, desoído el apercibimiento se impone una sanción pecuniaria.

• Multa: es la sanción administrativa por excelencia. Configura una pena por el desembolso dinerario que implica.

La elección de la sanción será materia discrecional de la autoridad pública, sujeta solamente al límite de la razonabilidad. La opción por una u otra dependerá de la gravedad de la falta.

Competencia: en principio, el órgano competente para aplicar la sanción será aquél que tenga a su cargo la dirección del procedimiento.

Recurso: la LPABA sólo contempla la posibilidad de interponer recurso JERÁRQUICO dentro de los 3 días, si se aplicó la sanción de multa. El llamado de atención y el apercibimiento no resultan susceptibles de recurso alguno.

Otras consecuencias: desde luego que si la conducta desviada del interesado causó un perjuicio material a la Administración o puede subsumirse en las figuras de defraudación, injurias o calumnias, nacerán las responsabilidades civiles y penales previstas en la legislación de fondo.

3.2 La PARTE en el procedimiento administrativo. Representantes. Terceros. Interesados. El denunciante.

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INTERESADOS, REPRESENTANTES Y TERCEROS.

LPABA art. 10: la actuación administrativa puede iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona o entidad pública o privada que tenga derecho o interés legítimo. El que instare ante la Administración Pública un procedimiento relacionado con obras o servicios públicos, o el que peticionare con el objeto de lograr una decisión de la Administración, comprendida en las facultades potestativas, no será tenido por parte en el procedimiento, lo que se hará saber.

Derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple (ver unidad 1, pto. 4).

La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo se ha apoyado en la exclusividad del primero frente a la relativa generalidad del segundo. El derecho subjetivo administrativo se caracteriza por la reunión de 2 elementos: una norma que prescribe una conducta administrativa determinada y que la misma sea debida a un individuo en situación de exclusividad.

En cuanto al interés simple, se afirma que está representado por la apetencia natural de todo ciudadano de que la ley sea cumplida.

En nuestra opinión, no existen reales diferencias de naturaleza entre estas categorías o formas de emplazamiento en la relación jurídica administrativa. En última instancia, el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo o simple buscará resguardo en una norma jurídica. Con ello no hace más que sumarse a la Administración Pública, en el empeño de que la ley sea cumplida en respeto a la legalidad propia de un Estado de Derecho.

LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVA. LA PARTE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

En razón de existir una relación jurídica material entre la Administración y el particular, puede generarse una actuación frente a aquélla, cualquiera sea la parte que tomó la iniciativa y cualquiera sea la suerte final del trámite. Cuando tales actuaciones apuntan a obtener una decisión de la autoridad pública que afectará la esfera jurídica del administrado, nos encontramos frente a la relación procedimental, de la que nacen derechos y obligaciones de tipo formal para ambos.

Desde antiguo se discute el papel que juegan los protagonistas de esta relación en cuanto a su posible calificación como “partes” en el tradicional sentido que otorga a esta expresión el Derecho Procesal (quién pretende y aquél frente a quién se pretende). Básicamente, se discute en doctrina si realmente puede hablarse de “parte”, porque lo que la Administración busca es realizar el interés público y el particular sería un colaborador en esa búsqueda.

No obstante ello, BOTASSI entiende que las partes son:

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1) la Administración Pública.

2) el particular que inicia el procedimiento (persona física o jurídica, pública o privada)

LA ADMINISTRACIÓN (en sentido lato): respecto del sujeto público de la relación, se ha dicho con acierto que no es posible otorgarle calidad de parte pues si bien actúa con consecuencias sobre los administrados, lo hace en función de obtener la mejor decisión posible, que puede o no coincidir con el interés del particular.

Señala GORDILLO que el carácter de parte que se asigna al administrador en el procedimiento no es del todo igual al de los particulares u otras entidades que impugnan o solicitan algo: el administrador que resuelve, aún como parte, se encuentra en una situación diferente, pues tiene facultades frente a su contraparte de las que ésta carece.

EL PARTICULAR (PARTE): si bien puede admitirse que el particular frente a la Administración, por no ser litigante, colabora con la misma para que ésta decida conforme a derecho, no cabe duda que persigue un interés personal de obtener el reconocimiento de su derecho, el cese de una perturbación o la satisfacción de una determinada prestación. Entendemos que el particular es PARTE en el procedimiento.

En el derecho procesal, reciben la denominación de “parte” aquellas personas que requieren del órgano jurisdiccional la decisión de un conflicto, concediendo o negando una determinada pretensión.

En el campo del procedimiento administrativo, lo que realmente interesa es la existencia o no un de interés particular en cabeza del administrado.

INTERESADO QUE NO ES PARTE.

Interesado que no es parte: el art. 10 LPABA niega condición de parte a quien interviene en un procedimiento bajo las siguientes circunstancias:

• que se peticione con apoyo en un interés simple.• cuando se trate de una cuestión vinculada a obras o servicios

públicos, proyectados o en marcha, respecto de los cuales el particular no posea más que un mero interés.

• que se trate de una cuestión potestativa para la Administración.

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En estos casos, el administrado sólo ejercita su facultad de peticionar a las autoridades, de acuerdo a lo establecido en los arts. 14 de la CN y 12 de la Constitución de la pcia. de Buenos Aires.

Efectuada la solicitud, petición o denuncia, está impedido de impulsar el trámite, ofrecer pruebas, alegar o recurrir. Sólo le cabe aguardar pacientemente la eventual decisión favorable a su interés.

Al hacer esta distinción, se establecen 2 formas de emplazamiento en la relación procedimental: la del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, a quien se le reconoce la facultad de “enfrentarse” a la Administración en condición de parte; y la de los meros interesados, que sufren una suerte de disminución restrictiva de su posibilidad de actuación ante la autoridad pública.

FALLECIMIENTO O INCAPACIDAD DEL INTERESADO.

LPABA art. 12: si durante el curso de las actuaciones falleciere o se incapacitare el interesado que las hubiera promovido, se suspenderá el procedimiento.

El artículo contempla el caso de un trámite iniciado en interés exclusivo del particular, ya que si se tratara de un procedimiento directa o indirectamente vinculado al interés público deberá continuarse a pesar de la muerte o incapacidad de quien lo inició.

Suspensión y caducidad: la suspensión del procedimiento por las razones contempladas en la norma no autoriza la declaración de caducidad del art. 127, ya que, si bien el trámite se ve paralizado, no existe la causa imputable que haga presumir el abandono de los causahabientes del interesado fallecido o incapacitado.

En este supuesto, el plazo de caducidad comenzará a correr desde la última actuación útil realizada en el expediente por la autoridad pública o por los interesados, a partir de la comparecencia de los sucesores del fallido o de que cese la incapacidad de la parte.

REPRESENTANTES (representación).

LPABA art. 13: la persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o interés que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representación legal, deberá acompañar con el primer escrito los documentos que acrediten la calidad invocada.Sin embargo, los padres que comparezcan en representación de sus hijos y el marido que lo haga en nombre de su mujer, no tendrán obligación de presentar las partidas correspondientes, salvo que fundadamente les fueran requeridas.

- Representantes legales de personas jurídicas: en la primera presentación, el representante legal de la sociedad o asociación deberá acompañar el pertinente contrato o estatuto social y, en su caso, las actas de asamblea y directorio de las que resulta designado para el cargo que invoca.

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Si se trata de personas jurídicas públicas, el funcionario deberá acompañar copia del acto de nombramiento o de cualquier resolución o acto administrativo de la que resulte la calidad que legitima su actuación.

- Representantes de los incapaces: en este caso, los padres tienen la representación de sus hijos menores no emancipados.

- Representación de la mujer por parte de su marido: esta figura carece de explicación, ya que en virtud de la derogación de los arts. 188 y 189 del C.Civ. por la LEY 11.357, la mujer casada no sufre disminución alguna en su capacidad.

- Otros supuestos de representación: además de los casos de las personas de existencia ideal y de los hijos menores, deben considerarse incluidos en la norma los supuestos de representación de las personas por nacer, los dementes o sordomudos, quienes se encuentren inhabilitados judicialmente y los condenados a más de 3 años de prisión o reclusión.

GESTOR: es “gestor” aquel sujeto que, limitándose a invocar la representación de un tercero, o careciendo de poder suficiente, comparece en nombre de aquél para realizar uno o más actos procesales que no admiten demora, aunque con la condición de acreditar personería o de obtener la ratificación de su actuación dentro de un plazo determinado.

Si bien la LPABA no prevé esta figura, Botassi estima viable la intervención del gestor en el procedimiento administrativo por aplicación supletoria de las normas del CPCC (si la figura del gestor está presente en el proceso civil o comercial, por qué no admitirla en un procedimiento administrativo, más simple y con menos formalidades).

Desde luego deberá presentarse la situación de “urgencia” prevista por la misma disposición y ratificarse la gestión o acompañarse el mandato en el plazo que fije para cada caso la Administración. Si no se procediera de esta forma, será nulo todo lo actuado, y el gestor deberá responder por los daños y perjuicios que su acción hubiera ocasionado.

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ACREDITACIÓN de la personería.

LPABA art. 14: los representantes o apoderados acreditarán su personería desde la primera intervención que hagan a nombre de sus mandantes, con el instrumento público correspondiente, o con carta poder con firma autenticada por la Justicia de Paz, o por escribano público.En caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite en la misma repartición, bastará la certificación correspondiente.

Representación voluntaria. Forma del mandato.

Sentada la exigencia legal de acompañar el instrumento de habilitación para actuar en nombre ajeno desde la primera presentación, interesa establecer la forma ad probationem exigida al contrato de mandato, ya que la LPABA no admite el apoderamiento tácito, ni el verbal, ni el realizado mediante instrumento privado.

La LPABA sólo admite la acreditación de la condición de mandatario mediante los siguientes instrumentos:

- ESCRITURA DE PODER, otorgada ante escribano público: en el proceso judicial, mucho más exigente en cuanto a recaudos formales, se exige la presentación del TESTIMONIO DE PODER cuando el mismo se ha otorgado para actuar en ese sólo juicio (poder especial). Cuando se trata de un mandato dado en forma general (poder general) o especial para varios actos, se permite la acreditación de la personería con una COPIA SIMPLE del mismo, sin perjuicio de la facultad que tiene el juez o tribunal para intimar a la presentación del original.

- CARTA PODER, con la firma del mandante legalizada por escribano público o juez de paz: se trata de una nota simple en la que se designará con precisión la identidad del mandante y el alcance del poder, individualizándose ante cuál o cuáles reparticiones públicas, y con qué alcance, podrá actuar el mandatario.

- CERTIFICACIÓN de la repartición pública de que el instrumento demostrativo del apoderamiento obra agregado a otro expediente en trámite.

- ACTA levantada con intervención de la autoridad administrativa que tenga a su cargo la dirección del trámite.

ACTA PODER.

LPABA art. 15: el mandato también podrá otorgarse por acta ante la autoridad administrativa, la que contendrá una simple relación de la identidad y domicilio del compareciente, designación de la persona del mandatario, me3nción de la facultad de percibir sumas de dinero, u otro especial que se le confiera.Cuando se faculte a percibir sumas mayores de quinientos pesos, se requerirá poder otorgado ante escribano público.

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Requisitos del acta: los requisitos del acta están contemplados en el art. 15 LPABA, y son los siguientes:

a) relación de la identidad y domicilio del compareciente;

b) designación de la persona del mandatario;

c) mención de la facultad de percibir sumas de dinero;

d) cuando se faculte a percibir sumas mayores a $500, se requerirá poder otorgado ante escribano público (en el régimen municipal, son 5 sueldos mínimos de un empleado municipal; si se autoriza a percibir por sobre esos 5 sueldos, se debe hacer por escritura pública ante escribano; si fuera por una suma menor, por cualquiera de los otros medios).

Además de los requisitos antes mencionados, también es conveniente agregar:

e) lugar y fecha de otorgamiento.

f) número de documento de mandante y mandatario.

g) domicilio del mandatario.

Por razones de seguridad, cabe exigir que el funcionario que extienda el acta sea aquél que tenga a su cargo la dirección del trámite de que se trate. La firma del mismo deberá ser aclarada mediante sello o consignando su nombre completo y el cargo.

Procedimiento para el librado del acta: me presento en la repartición correspondiente, pido se labre acta y, por medio de ella, otorgo poder a una persona determinada (que puede o no estar presente), dejando constancia de todos los requisitos que se exigen. De dicha acta se entrega una copia para acreditar su existencia.

CESACIÓN de la representación.

LPABA art. 16: cesará la representación en las actuaciones:1. por revocación del poder. La intervención del interesado en el procedimiento no importa revocación, si al tomarla no lo declara expresamente.2. por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al poderdante, o de la comparecencia del mismo en el expediente.Este emplazamiento deberá hacerse en el domicilio real del interesado bajo apercibimiento de continuar los trámites sin su intervención.3. por muerte o inhabilidad del mandatario. Este hecho suspende el trámite administrativo hasta la comparecencia del mandante, a quien se le intimará bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer el archivo del expediente, según corresponda.

La representación cesará en 3 supuestos:

1. revocación del mandato: se trata de la rescisión unilateral, dispuesta por el poderdante. La voluntad de revocar el mandato

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deberá surgir claramente, por lo que se aconseja la utilización de medios fehacientes (telegrama, acta notarial, carta documento), sin que sea necesario efectuarla por el mismo medio por el que se otorgó el poder.

2. renuncia del mandatario: la renuncia del mandatario, por sí sola, no hace caducar el derecho de representación ante la Administración, ni lo releva del cumplimiento de sus obligaciones frente al mandante. Para que la renuncia adquiera eficacia, la autoridad pública deberá emplazar a la parte en su domicilio real para que, en el término que fije, comparezca en el expediente. Mientras esto no ocurra o hasta que se agote el plazo otorgado, la renuncia carecerá de efectos concretos.

3. muerte o inhabilidad del mandatario: al igual que en el supuesto anterior, estos hechos hacen que el mandante quede sin representación, correspondiendo su citación en el domicilio real para que tome conocimiento de su situación y adopte las medidas que estime convenientes para mejorarla. Debe fijarse un plazo a ese efecto, vencido el cual el procedimiento continuará en la medida que esté comprometido el interés público; caso contrario, el expediente será archivado.

Existen también otros supuestos no contemplados en el art. 16:

4. remoción del mandatario por la autoridad administrativa a cargo del procedimiento, por mal desempeño de su gestión (art. 18 LPABA).

5. fallecimiento o incapacidad del mandante: en este caso, el mandatario deberá denunciar el hecho en el expediente y continuar los trámites que no admiten demora, hasta tanto tomen intervención los herederos del interesado o cese su inhabilidad (art. 1963, inc. 3 y 4 y art. 1969 C.Civ.).

6. vencimiento del plazo de vigencia del mandato o finalización de la etapa de trámite para la que fue otorgado (art. 1960 C.Civ.).

Cesación de la representación legal:

7. arribo a la mayoría de edad del menor representado por sus padres o tutores.

8. restablecimiento del incapaz sometido a curatela.9. remoción o cambio de la cúpula dirigente de una persona

jurídica.

ADMISIÓN DE LA PERSONERÍA. RESPONSABILIDAD DEL REPRESENTANTE.

LPABA art. 17: desde el momento en que el poder se presente a la autoridad administrativa y ésta admita la personería, el representante asume todas las responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos

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obligan al mandante, como si personalmente los practicare. Está obligado a continuar la gestión mientras no haya cesado legalmente en su mandato, y con él se entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de las decisiones con carácter definitivo, salvo las actuaciones que la ley disponga ser notifiquen al mismo poderdante o que tengan por objeto el comparendo personal.

REMOCIÓN del mandatario.

LPABA art. 18: cuando a criterio de la autoridad administrativa un mandatario entorpeciera el trámite administrativo, formulare falsas denuncias, tergiversare hechos y procediera en el desempeño de su cometido con manifiesta inconducta, podrá ser separado de las actuaciones intimándose por cédula al mandante que intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuarse el trámite sin su intervención. Durante el emplazamiento para que el mandante instituya nuevo apoderado, se suspenderá el trámite administrativo.

Se trata de un artículo que se aplica exclusivamente a la representación voluntaria, ya que en los casos de representación legal será imposible incidir en el vínculo jurídico existente entre representado y representante, cuestión atinente a la normativa de fondo.

Forma: para la remoción del mandatario, el funcionario a cargo del trámite emitirá un acto separando a aquél de las actuaciones. Si bien se trata de una sanción que se aplica al mandatario, también afecta al mandante, que se verá obligado a afrontar la carencia de representación.

Causales: las causales son las contempladas en el artículo:

• formulación de denuncias falsas.

• tergiversación de hechos.

• manifiesta inconducta en el desempeño de sus funciones.

Notificación: la separación del apoderado se notificará en forma directa al poderdante en su domicilio real. La notificación contendrá la intimación a comparecer personalmente o designar nuevo mandatario, en el plazo fijado a tal efecto. Durante dicho plazo se suspenderá el trámite.

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UNIFICACIÓN de la personería.

LPABA art. 19: cuando varias personas se presenten formulando un petitorio del que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podrá exigir la unificación de la representación, dando para ello un plazo de 10 días, bajo apercibimiento de designar un apoderado común, de entre los peticionantes. La unificación de la representación también podrá pedirse por las partes en cualquier estado del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de la decisión definitiva, salvo las actuaciones que la ley disponga se notifiquen directamente al interesado o las que tengan por objeto su comparendo personal.

Este artículo se apoya en una cuestión de practicidad: no existiendo intereses encontrados, nada justifica la intervención plural de los administrados con su secuela de múltiples notificaciones, presentaciones coincidentes y pruebas inútilmente producidas.

En principio, la designación de un apoderado común es facultad exclusiva de los particulares, pero si éstos no la concretan, la autoridad administrativa podrá intimarlos a que lo hagan, otorgando un plazo de 10 días. Si no hubiera acuerdo entre los interesados o éstos guardaran silencio, la repartición designará a uno de ellos para que actúe en nombre de todos.

EXTINCIÓN de la representación común.

LPABA art. 20: una vez hecho por los peticionarios o por la autoridad administrativa el nombramiento del mandatario común, podrá revocarse por acuerdo unánime de aquéllos. Cualesquiera de los interesados podrá revocar su mandato cesando para él la representación común.

El art. 20 prevé 2 supuestos de cesación de la representación unificada:

1. el interesado designado para actuar en nombre del grupo puede ser relevado mediante ACUERDO UNÁNIME de los restantes particulares.

2. el mandato dado voluntariamente al representante común o de manera ficta, a través de la designación del mismo por la Administración, puede ser REVOCADO por cualquiera de los interesados en lo que a sí mismos respecta. Quien invoque el mandato deberá intervenir personalmente en el trámite o designar su propio y especial mandatario.

Representación de SOCIEDADES.

LPABA art. 21: cuando se invoque el uso de una firma social deberá acreditarse la existencia de la sociedad acompañándose el contrato respectivo, o copia certificada por escribano público o autoridad administrativa. Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentación deberán firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cuál de ellos continuará vinculado a su trámite.

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Representación de las sociedades:

- sociedades REGULARES: se debe acompañar el acta constitutiva de la sociedad si de ella surge quién es el representante de la misma. En caso de que haya transcurrido el plazo por el cual fue designada la primera autoridad (la consignada en el acta de constitución), resultará imprescindible acompañar el instrumento en el que conste la nueva designación (ejemplo: el acta de asamblea en la cual se decide la designación de un nuevo representante legal de la sociedad).

- sociedades IRREGULARES: el artículo dispensa a las sociedades de hecho de un tratamiento específico, exigiendo que todos los socios, en su propio nombre, suscriban el escrito inicial, designando en el mismo a uno de ellos que, en lo sucesivo, será quien actúe en nombre y representación de la sociedad.

Este supuesto contraría lo dispuesto por la LSC (Ley de Sociedades Comerciales n° 19.550), que otorga la representación de la sociedad irregular a cualquiera de sus socios.

RECONOCIMIENTO ESTATAL

LPABA art. 22: cuando se actúe en nombre de una persona jurídica, que requiera autorización del Estado para funcionar, se mencionará la disposición que acordó el reconocimiento, declarándose bajo juramento la vigencia del mandato de las autoridades peticionantes. Podrá exigirse la presentación de la documentación pertinente, cuando la autoridad administrativa lo considere necesario. Las asociaciones que fueren sujetos de derecho de acuerdo con el art. 46 del Código Civil, acreditarán su constitución y designación de autoridades con la escritura pública o instrumento privado autenticado.

Personas jurídicas que requieren autorización estatal para funcionar: encuadran dentro de esta categoría:

sociedades cooperativas. entidades financieras. compañías de seguros. sociedades creadas para intermediar en el mercado de valores.

Estas entidades, en su primera presentación, deberán denunciar el número del decreto o resolución que las habilita para funcionar. Además, su representante legal debe declarar bajo juramento su condición de tal.

Asociaciones civiles y religiosas: el art. 22 de la LPABA exige que los instrumentos constitutivos de estas asociaciones se agreguen al expediente como única manera de acreditar su existencia y la personería de sus representantes.

TERCEROS.

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CITACIÓN A TERCEROS.

LPABA art. 23: cuando de la presentación del interesado o de los antecedentes agregados al expediente surgiera que alguna persona o entidad pudiera tener interés directo en la gestión, se le notificará de la existencia del expediente al solo efecto de que tome intervención en el estado en que se encuentren las actuaciones, sin retrotraer el curso del procedimiento.

Intervención del tercero: la inserción del tercero en el procedimiento ya en marcha será como parte coadyuvante de la Administración o del particular, según sea el motivo que dio lugar a su convocatoria y –fundamentalmente- la postura que adopte una vez presentado.

El tercero coadyuvante podrá exponer sus pretensiones, ofrecer y producir prueba, alegar y recurrir. Sin embargo, esta amplia participación reconoce como límite la necesidad de ajustarse a la etapa en que se encuentre el trámite, sin posibilidad de retrotraerlo. Ello para evitar retrocesos que demorarían extraordinariamente las actuaciones.

3.3 La estructura del procedimiento. El expediente. La iniciación. El domicilio. La notificación: su concepción como condición de validez o de eficacia del acto. Actos que deben notificarse. Escritos. Vistas. Pruebas. Alegato. Dictámenes. Fiscalía de E y Asesoría General de Gobierno.

DOMICILIO.

Constitución y denuncia de domicilios.

LPABA art. 24: toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, sea por sí o en representación de terceros, constituirá en el primer escrito o acto en que intervenga un domicilio dentro del radio urbano del asiento de aquélla.El interesado deberá manifestar su domicilio real. Si no lo hiciera o no denunciare el cambio, las resoluciones que deban notificarse en el domicilio real se notificarán en el domicilio constituido. El domicilio constituido podrá ser el mismo que el real.

Domicilio real y especial.

- el domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios.

- el domicilio especial es el que eligen las personas para la ejecución de sus obligaciones.

Domicilio legal y procesal.

- el domicilio legal es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contrario, que una persona reside de manera permanente para el ejercicio de sus derechos y el

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cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no esté allí presente.

- el domicilio procesal es aquél que se constituye o elige dentro

del perímetro de la ciudad que sea asiento del juzgado o tribunal, a fin de notificar en el mismo la enorme mayoría de los actos procesales que deban ponerse en conocimiento de los litigantes.

EL DOMICILIO DEL ART. 24 DE LA LPABA.

Toda persona que, por sí o en representación de un tercero, comparezca ante la autoridad pública, para formular denuncia, reclamo, como parte o mero interviniente, deberá constituir un domicilio dentro del radio urbano de la repartición a la que se dirige. En ese domicilio se llevará a cabo casi la totalidad de las notificaciones que surjan del trámite.

Oportunidad – omisión.

La constitución del domicilio procedimental deberá concretarse en la primera oportunidad que tenga el particular para expresarse frente a la Administración, sea por escrito o verbalmente durante una audiencia.

La omisión de esta obligación merecerá una intimación por parte de la repartición.

Denuncia del domicilio real.

Conjuntamente con la fijación del domicilio procedimental, el interesado debe denunciar su domicilio real. Contar con este dato permite a la autoridad a cargo del trámite notificar aquellas circunstancias del mismo que, por su naturaleza, deben llegar con toda seguridad a conocimiento de la parte (ej.: renuncia del mandatario).

DETERMINACIÓN DEL DOMICILIO CONSTITUIDO.

LPABA art. 25: la constitución del domicilio se hará en forma clara y precisa, indicando calle y número, o piso, número o letra del escritorio o departamento. No podrá constituirse domicilio en las oficinas públicas.

Forma: la designación del domicilio constituido se hará con claridad y precisión, de manera que pueda determinárselo con exactitud.

FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO.

LPABA art. 26: si el domicilio no se constituyera conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, o si el que se constituyera no existiera o desapareciera el local o edificio elegido o la numeración del mismo, se intimará al interesado en su domicilio real para que constituya nueva domicilio, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer su archivo según corresponda.

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Consecuencias de la falta de constitución en regla del domicilio procedimental: ante la falta total de constitución del domicilio, o la determinación deficiente del mismo (esto es, sin la certeza y precisión que requiere el art.), la autoridad pública debe intimar al interesado para que corrija la omisión en el plazo que fije a tal efecto.

La intimación se realizará bajo apercibimiento de continuar el procedimiento sin la participación del interesado (en el supuesto de que se trate de una cuestión donde esté afectado el interés público) o de archivar las actuaciones (cuando sólo esté involucrado el interés individual de la parte privada).

EFECTOS.

LPABA art. 27: el domicilio constituido producirá todos sus efectos, sin necesidad de resolución y se reputará subsistente mientras no se designe otro.

Eficacia de la constitución de domicilio: la constitución del domicilio produce todos sus efectos sin necesidad de un acto o despacho que expresamente declare que se lo ha fijado en legal forma.

Subsistencia: el domicilio procedimental subsiste durante toda la sustanciación del procedimiento, salvo que el propio interesado lo cambie. En tal caso, el nuevo domicilio constituido resultará eficaz sin necesidad de resolución expresa que así lo indique.

DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL POR EL REPRESENTANTE.

LPABA art. 28: los apoderados y representantes tienen la obligación de denunciar en el primer escrito o presentación personal, el domicilio real de sus mandantes. Si no lo hicieren, se les intimará para que subsanen la omisión.

Así como el art. 24 impone al interesado que comparece ante la Administración por su propio derecho o interés la obligación de denunciar su domicilio real, el art. 28 consagra igual deber respecto de quienes concurren en representación de un tercero y en relación a este último.

La parte final del art. 28 dispone que si el apoderado o representante no cumpliera esta carga, se lo intimará a tales efectos. Si el representante no cumple la intimación de denunciar el domicilio de su representado, deberá continuarse el trámite sin su intervención si estuviere el interés público en juego, o archivarse el expediente en caso contrario.

ESCRITOS.

FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS.

LPABA art. 29: los escritos serán redactados a máquina o manuscritos en tinta en idioma nacional, y en forma legible, salvándose toda testadura, enmienda o palabras interlineadas. Llevarán en la parte superior una suma o resumen del petitorio.

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Serán suscriptos por los interesados, representantes o apoderados. En el encabezamiento de todo escrito, sin más excepción que el que iniciare una gestión, debe indicarse numeración y año del expediente a que corresponda y, en su caso, contendrá la indicación precisa de la representación que se ejerza. Se empleará el sellado de ley cuando corresponda o papel tipo oficio u otro similar, repuesto con estampillas fiscales. Podrá emplearse el medio telegráfico para contestar traslados o vistas e interponer recursos.

Consideraciones generales: si bien el procedimiento administrativo no es formal, descartándose solemnidades de cualquier naturaleza, se requiere que las presentaciones de las partes sean claras, prolijas y que cumplan ciertos requisitos mínimos vinculados al orden y buena marcha del trámite.

La indicación precisa de la representación ejercida permite identificar a la parte y otorgar legitimación al representante legal o voluntario.

Firma: en todos los casos debe aparecer la firma del compareciente como manifestación imprescindible de su voluntad. La firma no es la simple escritura que una persona hace de su nombre y apellido; es el nombre escrito de una manera particular, según el modo habitual seguido por la persona en diversos actos sometidos a esta formalidad.

Medio telegráfico: el art. la autoriza para el sólo supuesto de contestar traslados o vistas e interponer recursos administrativos.

Omisión: por aplicación del principio del informalismo, si el particular omitiera alguno de estos requisitos formales en su presentación, la autoridad administrativa, antes de rechazarlo o dejar de darle curso, intimará al interesado para que subsane la omisión.

En otras palabras, el trámite no debe paralizarse por la falta de alguno de los contenidos del escrito, salvo que se trate de alguno esencial para el progreso del procedimiento.

PETICIONES MÚLTIPLES.

LPABA art. 30: podrán acumularse en un solo escrito más de una petición, siempre que fueren asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexión implícita o explícitamente alegada por el interesado o trajere entorpecimiento a la tramitación de los asuntos, lo emplazará para que presente las peticiones por separado, bajo apercibimiento de sustanciarse solamente aquella por la que opte la Administración si fuesen separables, o en su defecto disponerse el archivo.

Emplazamiento al interesado y archivo de las actuaciones: la ley no establece el plazo por el cual la autoridad administrativa deberá emplazar al interesado para que vuelva a presentar sus peticiones por separado. El número de días lo fijará entonces la repartición.

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Si las pretensiones del administrado fuesen separables, el organismo interviniente en el trámite seleccionará solamente una de ellas y sustanciará el expediente con la misma. Si esto último no fuera posible, se dispondrá el archivo de las actuaciones.

FIRMA A RUEGO.

LPABA art. 31: cuando un escrito sea suscripto a ruego por no poder o no saber hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo hará constar, así como el nombre del firmante y también que fue autorizado en su presencia o se ratificó ante él la autorización, exigiéndose la acreditación de la identidad personal de los que intervinieren. Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado el funcionario procederá a darle lectura y certificará que éste conoce el texto del escrito y ha estampado la impresión digital en su presencia.

Firma a ruego: cuando una persona no pueda o no sepa firmar podrá recurrir a un tercero para que firme “a ruego”, compareciendo ante la autoridad administrativa, la que levantará un acta en la que constará la identidad de los comparecientes (la parte y el firmante a ruego) y la circunstancia de que el escrito que se agregará fue suscripto por una persona distinta al real interesado.

Impresión digital: el segundo párr. del art. 31 contempla el supuesto de inexistencia de un tercero dispuesto a firmar a ruego del interesado. El inconveniente se resuelve llevando el escrito ante el funcionario actuante, quien dará lectura del mismo y la parte estampará su impresión digital en señal demostrativa de su voluntad. De todo se dejará constancia.

Funcionario interviniente: el art. no especifica ante qué funcionario deberá autenticarse la firma a ruego o la impresión digital. Entendemos que no existe necesidad de que sea el jefe de mesa de entradas, pero es obvio que debe ser un funcionario perteneciente a la repartición competente para entender en el trámite.

AUTENTICIDAD DE LA FIRMA.

LPABA art. 32: en caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podrá la autoridad administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa justificación de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito.Si el citado negare el escrito, se rehusare a contestar o citado personalmente por segunda vez no compareciere, se tendrá al escrito por no presentado.

Diferentes posibilidades: la norma prevé la posibilidad de que se genere duda sobre la autenticidad de la firma que se atribuye a la parte interviniente en el procedimiento. En tales casos, cabe citar al interesado, contemplándose las siguientes alternativas:

1. que la parte ratifique la firma, atribuyéndose su autoría: en este caso, el trámite continúa según su estado

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2. que no se reconozca la firma pero se ratifique el contenido del escrito: se presenta entonces una situación particular. Conforme la redacción del art. se tendrá al escrito por no presentado en los supuestos contemplados en el segundo párrafo. De manera que reconocido el contenido del escrito, la cuestión de la firma deja de tener trascendencia y el procedimiento sigue su curso

3. que se niegue la firma y no se reconozca tampoco el escrito: en cuyo caso se tendrá por no presentado, con todas las consecuencias jurídicas que de ello se deriven

4. que la parte citada comparezca pero se niegue a contestar sobre el particular: en este supuesto, la ley presume falta de reconocimiento del escrito y de la firma, y la consecuencia será la misma que en el caso 3

5. que citado dos veces consecutivas el interesado no asista: se presume la falta de ratificación, por lo que se tiene por no presentado el escrito.

CONTENIDO DEL ESCRITO INICIAL.

LPABA art. 33: todo escrito por el cual se promueve la iniciación de una gestión ante la Administración pública deberá contener los siguientes recaudos:a) nombres, apellido, indicación de identidad y domicilio real del interesado.b) domicilio constituido de acuerdo con el art. 24.c) relación de hechos, y si se considera pertinente indicará la norma en que funde su derecho.d) la petición concertada en términos claros y precisos.e) ofrecimiento de toda la prueba de que ha de valerse, acompañando la documentación en que funde su derecho el peticionante o en su defecto su mención con la individualización posible, expresando lo que de ella resulte y designando el archivo, oficina pública o lugar donde se encuentran los originales.f) firma del interesado o apoderado.

Peticiones del administrado: la primera presentación del particular debe dar lugar a un procedimiento administrativo hasta entonces inexistente o sumarse a uno ya en marcha. Por lo general, en el primer caso la petición podrá calificarse como reclamo o denuncia, mientras que el segundo recibe el nombre de descargo o recurso.

Distinción entre RECLAMO, DENUNCIA, DESCARGO Y RECURSO: tradicionalmente, se admite en esta materia:

• que el reclamo, generalmente, se origina ante una actitud pasiva u omisiva de la Administración y que el reclamante actúa en apoyo de un derecho subjetivo o un interés legítimo. De allí que su tramitación resulte obligatoria para que órgano que lo recibe.

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• la denuncia puede deberse también a omisiones, o a actos o hechos, pero se basa en un interés simple, por lo que su sustanciación resulta facultativa para la repartición.

• en el descargo se reacciona frente a actos que imputan una actuación antijurídica del particular, amenazando afectar sus derechos subjetivos. Su consideración resulta obligatoria para la Administración.

• el recurso se dirige únicamente al cuestionamiento de actos administrativos, por estimarlos violatorios de derechos subjetivos o intereses legítimos o por no participar en el criterio de mérito de la decisión adoptada. Su análisis es obligatorio.

REQUISITOS DE LA PRIMERA PRESENTACIÓN.

a) nombres, apellido, documento y domicilio.

Este inciso apunta a lograr la correcta identificación de la parte, sumando a sus nombres y apellido sus datos de identidad (n° de documento, nacionalidad, estado civil, profesión).

Al mismo tiempo, se requiere contar con un dato esencial a efectos de la notificación de determinados actos del procedimiento: el domicilio real. Para el órgano administrativo, el conocimiento de este dato es fundamental, sobre todo para determinar su competencia territorial en aquellos casos en que la misma sea definida por tal dato.

b) constitución del domicilio.

El mismo art. nos remite al art. 24 de la LPABA (ver).

c) relato de los hechos y argumentos de derecho.

El relato de los hechos, de manera clara y concreta, resulta esencial para que el agente llamado a resolver sobre lo peticionado interprete acabadamente cuál es la cuestión bajo examen. Debe desecharse lo sobreabundante y anecdótico, circunscribiéndose sólo a aquellos hechos relevantes para interpretar el fondo del asunto.

En cuanto al derecho, si bien el inc. c estima que debe agregarse sólo en caso de considerarlo pertinente, entendemos que siempre deben citarse las normas que amparan la pretensión de la parte.

d) petición.

En ella se concreta el objeto de la presentación. Si los hechos y el derecho explican el por qué de la misma, la petición consagra el qué se pretende de la Administración.

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También aquí es necesario ser claro y concreto. La ambigüedad o insuficiencia del pedido conducirá a la ambigüedad o insuficiencia de la decisión.

e) ofrecimiento de prueba.

En base a los principios de informalismo y búsqueda de la verdad material, esta disposición debe interpretarse con amplitud, admitiendo la presentación u ofrecimiento de prueba después del escrito inicial, siempre que ello no perturbe en demasía la buena marcha del procedimiento. De esta manera, no podrá admitirse prueba tardía si se encuentra próximo a vencer el plazo por el cual fue abierto el expediente a prueba, cuando esté en estado de alegar, etc.

En cambio, creemos que resulta necesario admitir el ofrecimiento de prueba en oportunidad de la interposición de recursos administrativos, siempre que las nuevas medidas apunten a rebatir las motivaciones del acto impugnado acreditando hechos estrictamente vinculados a los “considerandos” del mismo.

f) firma.

Complementación con el art. 29: el contenido de todo escrito inicial debe correlacionarse con los requisitos establecidos por el art. 29 para toda presentación en general.

g) en la parte superior una suma o resumen del petitorio. h) en caso de actuarse en interés ajeno deberá explicitarse el

origen y carácter de la personería, acompañándose el instrumento del caso.

i) pagarse la tasa o sellado que corresponda.

INGRESO DE ESCRITOS.

LPABA art. 34: todo escrito inicial deberá presentarse en Mesa de Entradas o receptoría o podrá remitirse por correo. Los escritos posteriores deberán presentarse igualmente en donde se encuentre el expediente. La autoridad administrativa deberá dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado recibido, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador; debiendo darle el trámite que corresponda en el día de la recepción.Si el escrito recibido por correo correspondiere a traslados, recursos, vistas o cualquier presentación sujeta a plazo, se tendrá como válido el día de su despacho por la oficina de correos, a cuyos efectos se agregará el sobre sin destruir el sello de expedición.De toda actuación que se inicie en Mesa de Entradas se dará una constancia con la numeración del expediente que se origine.

Presentación de escritos: mientras el escrito que origina el trámite puede ingresarse únicamente en la mesa de entradas habilitada a tal

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efecto, las sucesivas presentaciones podrán incorporarse al expediente en la oficina en que éste se encuentre.

Los escritos podrán remitirse por correo, y tratándose de contestación de vistas o traslados y de la interposición de recursos, podrá emplearse el medio telegráfico.

CARGO: todo escrito debe ser intervenido por la oficina receptora mediante el correspondiente cargo, imprescindible para establece la fecha de su presentación (efectos del cargo: da fecha cierta; convierte al instrumento privado en instrumento público).

Constancias: de toda actuación que se inicie en mesa de entradas se dará una constancia con la numeración del expediente que se origine.

Escrito presentado en una oficina equivocada: puede acontecer que el particular ingrese un escrito en una repartición distinta a la debida. Sin que interese la magnitud del error, el escrito debe ser girado por la Administración al órgano que corresponda y el cargo inicial del mismo indicará la fecha de presentación a los efectos derivados del incumplimiento de los plazos.

EXPRESIONES OFENSIVAS.

LPABA art. 35: podrá la autoridad administrativa mandar testar las expresiones ofensivas de cualquier índole, que se consignasen en los escritos, sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas disciplinarias que correspondan.

Esta facultad de la Administración se vincula al decoro y buen orden que debe imperar en el procedimiento.

DOCUMENTOS.

LPABA art. 36: los documentos que se acompañen a los escritos o aquellos cuya agregación se solicite a título de prueba, podrán presentarse en su original o en testimonio expedido por oficial público o autoridad competente.Podrá solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se presente, en cuyo caso se procederá a su guarda bajo constancia.

Concepto de documento: el documento es todo instrumento escrito que ilustra o acredita algún hecho o circunstancia, adquiriendo relevancia jurídica por configurar la forma de ciertos actos jurídicos, distinguiéndose entre documentos públicos y privados.

Cuando se acompañen con un escrito o se solicite su incorporación a título de prueba, los documentos apuntarán a acreditar alguna circunstancia útil a la parte.

Formas de presentación:

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- en su original - en testimonio expedido por oficial público o autoridad

competente

- copias o fotocopias autenticadas por escribano

- copias o fotocopias cuyo original será exhibido al funcionario a cargo del trámite a efectos de certificar la correlación entre ambos

- copias o fotocopias simples, firmadas por el mandatario, cuando se trate de poderes generales para actuar ante la Administración (siempre bajo la condición de presentar el testimonio notarial o la carta poder original en caso de ser requerido por la autoridad administrativa).

LEGALIZACIÓN.

LPABA art. 37: los documentos expedidos por autoridad extraña a la jurisdicción de la Provincia deberán presentarse debidamente legalizados. Los redactados en idioma extranjero deberán acompañarse con la correspondiente traducción hecha por traductor matriculado.

FIRMA DE LOS PROFESIONALES.

LPABA art. 38: los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis, deberán ser firmados por profesionales inscriptos en la matrícula, cuando así lo exija la ley de reglamentación de las profesiones correspondientes.

¿Qué ocurre si los documentos se presentan sin la firma del profesional; o si cumpliendo tal requisito el firmante no aparece matriculado en legal forma? Entendemos que para evitar la posible frustración de un derecho por causa de un simple olvido, la autoridad pública debe intimar a la parte para que subsane la omisión, fijando un plazo a tal efecto.

CONSTANCIAS.

LPABA art. 39: todo interesado que hace entrega de un documento o escrito podrá solicitar verbalmente y en el acto, que se le entregue una constancia de ello.Podrá para tal fin entregar una copia de los mismos para que al pie o al dorso de ella se certifique la entrega. La autoridad administrativa lo hará así, estableciendo en dicha constancia que el interesado ha hecho entrega en la oficina de un documento escrito bajo manifestación de ser el original de la copia suscripta.

Constancia: en principio, la ley impone a la Administración la obligación de dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado o recibido, poniendo a tal efecto el cargo o sello fechador; pero dado que el escrito original queda en poder del Estado, incorporándose al expediente, se estimó necesario dotar al

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administrado de una mayor garantía, a través de la constancia en la copia del escrito acompañada. De esta manera, se lo protege del eventual extravío del original, asegurándose un mejor ejercicio de su derecho de defensa.

Efectos del sellado de la copia: en principio, el sellado oficial de la copia no le otorga condición de reproducción fiel de su original, ya que el agente receptor no está obligado a cotejar ambos documentos.

Sin embargo:

- la atestación en la copia contendrá la fecha del ingreso del original; si la fecha en la copia no coincide con la estampada en el original, deberá preferirse la que sea más favorable a la posición procedimental de la parte particular.

- además, si el original se extravía, la copia valdrá como tal,

pues cabe presumir su concordancia con aquél.

- en caso de que exista discordancia entre el texto del original y el de la copia, salvo que el particular negara y probare que la firma obrante en aquél no le pertenece, su contenido se impondrá al de la copia.

EL EXPEDIENTE.

El expediente administrativo.

El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, ya que el sistema escriturario de nuestro procedimiento hace que el trámite se desenvuelva merced a la incorporación permanente de escritos y resoluciones documentarias.

El expediente ha sido definido normativamente como el conjunto de documentos ordenados cronológicamente que proporcionan información sobre un mismo asunto o cuestión, cuya resolución se procura.

ORDENAMIENTO DE LOS EXPEDIENTES.

LPABA art. 40: el número con que se inicia un expediente será conservado a través de las actuaciones sucesivas, cualesquiera sean los organismos que intervengan en su trámite. Queda prohibido el asentar en el expediente ningún otro número o sistema de identificación que no sea el asignado por el organismo iniciador del expediente.

Numeración: en primer lugar, debemos decir que se prohíbe categóricamente variar el número inicial del expediente, con lo cual el organismo de origen del trámite determinará para siempre la manera numérica de designar y ubicar las actuaciones.

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La numeración del expediente permite ubicar por sí la repartición de origen, ya que aparecerá un número (que en el orden provincial es de 4 dígitos) representativo del código de aquélla.

COMPAGINACIÓN.

LPABA art. 41: los expedientes serán compaginados en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal límite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan un solo texto.

FOLIATURA.

LPABA art. 42: todas las actuaciones deberán foliarse por orden correlativo incluso cuando se integren con más de un cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes o disposiciones que se agreguen a un expediente juntamente con su original, se foliarán por orden correlativo, dejándose constancia en cada una de ellas del número de copia que le corresponde.

Foliatura: la foliatura consiste en asignar un número a cada hoja, foja o folio del expediente. Tal número correlativo suele estamparse juntamente con un sello que tiende a legalizar la pieza en el margen superior derecho de cada foja.

Foliatura de copias: el art. también dispone que las copias de cualquier original obrante en el expediente llevarán su propia foliatura o numeración.

ANEXOS.

LPABA art. 43: cuando los expedientes vayan acompañados de antecedentes que por su volumen no pueden ser incorporados, se confeccionarán anexos.

ALCANCES.

LPABA art. 44: cuando se reciba en Mesa de Entradas un escrito que se refiera a un expediente en trámite en dependencias internas, debe registrarse como “alcance”.

INCORPORACIÓN A OTROS EXPEDIENTES.

LPABA art. 43: toda acumulación de expedientes o alcances importa la incorporación a otro expediente. La reglamentación fijará el procedimiento de foliación en estos casos. Los expedientes que se solicitan al solo efecto informativo deberán acumularse sin incorporar.

Acumulación de un expediente a otro: cuando en 2 o más expedientes se tratan cuestiones conexas que requieren una decisión única, procede la acumulación a aquél que reviste un mayor avance en su trámite.

DESGLOSES.

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LPABA art. 44: todo desglose se hará bajo constancia.

Desglose: el desglose de piezas obrantes en un expediente podrá disponerlo de oficio la autoridad administrativa o a pedido de parte. Obviamente, deberá dejarse nota en el expediente respecto del número de fojas retiradas de éste y del destino dado a las mismas. Dicha nota será redactada por el funcionario interviniente y suscripta por el particular en caso de que le sean entregadas las piezas desglosadas.

NUEVO EXPEDIENTE.

LPABA art. 47: cuando se inicien expedientes y trámites internos con fojas desglosadas, éstas serán precedidas de una constancia con la mención de las actuaciones del cual proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y las razones que haya habido para hacerlo.

IMPULSO PROCESAL.

DEL IMPULSO PROCESAL.

LPABA art. 48: el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, guardándose riguroso orden en el despacho de los asuntos de igual naturaleza.

Impulso procesal de oficio: el procedimiento administrativo, al igual que el proceso judicial, apunta al dictado de una decisión final por parte de un órgano del Estado.

En el procedimiento administrativo predomina el principio inquisitivo (en contraposición con el principio dispositivo), en virtud del cual el órgano competente para entender en un determinado trámite está obligado a impulsarlo de oficio. Esta carga no es renunciable ni transferible, y la circunstancia de que en algunas ocasiones la Administración paralice o demore el desarrollo de un procedimiento no implica su desaparición, sino el ejercicio de su poder de apreciación sobre el particular.

No obstante, existen ejemplos concretos en que la autoridad administrativa está obligada a actuar de oficio, aún cuando estos supuestos sólo revisten interés particular:

• renuncia, muerte, inhabilidad o destitución del mandatario, en cuyo supuesto deberá emplazarse al representado para que comparezca al expediente.

• convocatoria a terceros interesados en una cuestión de índole particular.

• intimación a constituir domicilio o a denunciar el del mandante.

• duda respecto de la autenticidad de una firma.

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• consideración del recurso interpuesto fuera de término como denuncia de ilegitimidad si de su contenido surge que el acto cuestionado viola el orden jurídico.

• tramitación de denuncias.

Orden de despacho: en los asuntos de igual naturaleza deberá respetarse el orden cronológico a la hora de resolver las peticiones del interesado o de adoptar las medidas necesarias para el avance del trámite.

Tratándose de cuestiones disímiles en cuanto a la entidad del interés que protegen o la gravedad de los asuntos, se preferirán aquéllas que hagan al interés público o que tiendan a evitar perjuicios a terceros.

IMPULSO SIMULTÁNEO.

LPABA art. 49: se proveerán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no estén entre sí, sucesivamente, subordinados en su cumplimiento.

Fundamento: la ley dispone, por una cuestión de economía procesal, que aquellos actos que no se encuentren naturalmente sometidos a un orden cronológico en el cual uno sea antecedente necesario del siguiente, pueden despacharse o impulsarse en forma simultánea. Por ej.: la fijación de audiencias para la declaración de testigos.

TRAMITACIÓN.

LPABA art. 50: la autoridad administrativa que tuviera a su cargo el despacho o sustanciación de los asuntos, será responsable de su tramitación y adoptará las medidas oportunas para que no sufran retraso.

Responsabilidad del funcionario: todo agente público, de cualquier nivel, si dolosa o negligentemente demora el despacho o sustanciación del expediente a su cargo, contrae responsabilidad frente a la Administración y respecto del particular interesado en la buena marcha del trámite.

Frente a la Administración pública, la responsabilidad puede ser patrimonial o disciplinaria, o presentarse ambas simultáneamente.

La responsabilidad patrimonial alcanza a los funcionarios de todas las jerarquías, aún las superiores, y se traduce en la obligación de indemnizar los perjuicios económicos acarreados al Estado a raíz de su inconducta. La obligación de reparar el daño es contractual, ya que el agente viene a violar el deber de eficiencia que expresa o implícitamente le impone su relación (contractual) de empleado público.

Además de la responsabilidad patrimonial, los empleados de la Administración pueden ser objeto de sanciones disciplinarias como consecuencia del incumplimiento del deber de celeridad. Esto es así toda vez que el agente tiene la obligación de prestar sus servicios en forma regular, con toda su capacidad, dedicación, contracción al trabajo y diligencia.

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La omisión culpable de las diligencias necesarias para el impulso normal del trámite puede originar la cesantía del empleado por negligencia, inconducta notoria e incumplimiento de sus obligaciones.

COMUNICACIÓN ENTRE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

LPABA art. 51: la comunicación entre los órganos administrativos desde nivel de dirección o equivalente, según corresponda por la competencia para sustanciar el trámite, se efectuará siempre directamente, proscribiéndose toda providencia que sea de mera elevación fuera de los niveles indicados.

INFORMES – PASE DE ACTUACIONES.

LPABA art. 52: los órganos administrativos evacuarán sus informes y se pasarán unos y otros las actuaciones de acuerdo al orden establecido en la providencia inicial, dando aviso a la mesa de entradas.En caso de duda, o de estimarse necesario un procedimiento previo, devolverán el expediente a la oficina de origen. Una vez cumplido el trámite, la última dependencia informante remitirá las actuaciones al órgano de origen.

Pedido de informes: por razones de especialidad profesional o derivadas de la existencia de antecedentes o elementos de juicio útiles o necesarios para el trámite y/o para su definición, la autoridad “de origen” que impulsa el procedimiento suele requerir informes a otras áreas de la repartición.

Pase de las actuaciones: difícilmente un expediente se origine y finalice en una misma oficina sin transitar múltiples despachos. Las idas y venidas dentro de un mismo edificio, o transitando importantes distancias y aún cambiando de localidades, resultan moneda corriente. Este devenir en busca de antecedentes, dictámenes, opiniones legales, e incorporación de pruebas de todo tipo, debe sujetarse también al orden cronológico prefijado en el primer proveído.

Aviso a la mesa de entradas: salvo casos especiales de urgencia o motivados por razones de vecindad de las oficinas involucradas, los pases son comunicados a la mesa de entradas de la repartición.

DEBER DE COLABORACIÓN.

LPABA art. 53: el organismo administrativo que necesitare datos de otros para poder sustanciar las actuaciones o informes, podrá solicitarlos directamente mediante oficio, del que se dejará constancia en el expediente. A tal efecto las dependencias de la Administración Provincial, cualquiera sea su situación jerárquica, quedan obligadas a la colaboración permanente y recíproca que impone esta ley. El expediente se remitirá cuando corresponda dictaminar o lo requiera el procedimiento.

Deber de colaboración: el art. 53 consagra un deber de colaboración entre las distintas áreas de la Administración. Si algún agente se negara a proporcionar datos, documentos o a evacuar informes de

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cualquiera naturaleza, incumpliría esta obligación y cometería un acto de inconducta sancionable en base a la legislación sobre el contrato de empleo público.

INSTRUCCIÓN.

LPABA art. 54: la Administración realizará de oficio, o a petición de del interesado, los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos o datos, en virtud de los cuales deba dictarse resolución.

Asuntos de estricto interés privado: la investigación “motu propio” de los hechos sólo se justifica en aquellas cuestiones en las cuales esté involucrado, directa o indirectamente, el interés público. En asuntos netamente privados, la acreditación de los hechos que hacen a su derecho o interés configura una carga exclusiva del administrado.

MEDIOS DE PRUEBA.

Concepto y finalidad de la prueba.

Para gozar de un derecho acordado por el ordenamiento jurídico frente a la Administración o al Estado en sentido lato, el individuo, además de invocar la norma que lo consagra, debe acreditar la efectiva presencia del fenómeno fáctico que invoca. Para obtener ese resultado acude a la prueba.

En cuanto a la actividad probatoria, PALACIO entiende que es aquella destinada a producir en el ánimo del juzgador una certeza, no lógica ni matemática, sino psicológica sobre la existencia o inexistencia de los hechos afirmados. En concordancia con ello, “probar” significa crear el convencimiento del juez sobre la existencia o inexistencia de hechos de importancia en el proceso.

En el procedimiento administrativo también rige el principio del proceso judicial que enuncia que no es necesario probar el derecho, ya que las normas vigentes se presumen conocidas por el administrado y por el órgano al que se le otorgó competencia para entender en el asunto. La excepción a esta regla la constituye el caso de las normas extranjeras, que se asimilan a un hecho y, como tal, necesitan probarse.

MEDIOS DE PRUEBA.

LPABA art. 55: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, la autoridad administrativa acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

Concepto: constituyen medios de prueba los modos u operaciones que, referidos a cosas o personas, son susceptibles de proporcionar un dato demostrativo de la existencia o inexistencia de uno o más hechos.

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La LPABA no enumera cuáles son tales medios de prueba, limitándose a afirmar en su art. 55 que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba.

Diferentes medios de prueba:

1) prueba DOCUMENTAL:

Concepto: si bien los escritos constituyen el “documento” por excelencia, también se interpretan como tales otras representaciones materiales de pensamientos o intenciones (marcas, señales, grabaciones, películas, etc.). Generalmente, las leyes de fondo y las rituales señalan como documentos los instrumentos escritos privados o públicos.

Valor probatorio: habrá que diferenciar entre documentos públicos y documentos privados:

- los documentos o instrumentos públicos, existe respecto de ellos la presunción de autenticidad. Esta presunción cae si existen vicios de forma o se acredita que ha sido falsificado.

- los instrumentos privados son aquellos que aparecen firmados por particulares y carecen de valor probatorio hasta tanto sean reconocidos por el firmante, sea o no parte en el procedimiento en que intenta hacerse valer como prueba.

Presentación: conforme esta ley, la prueba documental que tenga en su poder el particular que da inicio al procedimiento debe ser adjuntada en la primera presentación.

2) prueba de INFORMES:

Concepto: en el ámbito de la Administración, suelen denominarse “informes” a verdaderas pericias técnicas requeridas entre reparticiones diversas o encargadas por un órgano o funcionario a un profesional de la misma área.

Pedido de informes a oficinas públicas: las oficinas públicas se proporcionan informes como consecuencia de la colaboración permanente a que están obligadas.

Pedido de informes a particulares: la LPABA guarda silencio en lo que respecta a la prueba informativa dirigida a particulares. Más allá de la falta de obligatoriedad de dar respuesta por parte del particular al que va digerido, nada obsta a que se requieran tales informes. El medio para hacerlo es el oficio, y entendemos perfectamente factible la posibilidad de que el mismo sea suscripto por el letrado patrocinante del administrado, con trascripción de la resolución administrativa que lo ordena.

3) prueba de CONFESIÓN:

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Concepto: PALACIO define a la prueba de confesión como la declaración emitida por cualquiera de las partes respecto de la verdad de hechos pasados, relativos a su situación personal, desfavorables para ella y favorables para la otra parte.

Se trata de un medio de prueba del cual se prescinde en la práctica administrativa, ya que no se utiliza ni siquiera en los procedimientos de faltas provincial y municipal.

4) prueba TESTIMONIAL:

Concepto: se denomina prueba testimonial a aquella que se incorpora al expediente merced a la declaración de personas de existencia visible, respecto de hechos y circunstancias que obran en su conocimiento.

Obligación de testimoniar: si se trata de empleados públicos, es Estatuto sancionado por LEY14.430 impone la obligación de declarar en los sumarios administrativos ordenados por autoridad competente, como así también en las informaciones sumarias.

Esta obligación cede si tuviera algún impedimento legal para hacerlo (por ejemplo, si su declaración pudiera originar interpretaciones de parcialidad).

En caso de incumplimiento, será pasible de las sanciones disciplinarias contempladas en el mismo estatuto.

Declaración insincera: coincidimos con GORDILLO en que la declaración testimonial rendida en el procedimiento administrativo no puede configurar el delito de falso testimonio, tipificado exclusivamente para el testimonio insincero dado en el ámbito del proceso judicial.

5) prueba de PERITOS:

Concepto: la prueba de peritos es aquella proveniente de la opinión o ilustración de terceras personas que poseen idoneidades o profesiones específicas sobre una determinada materia. Idoneidad y recusación del perito: la Administración debe designar peritos versados en la materia puesta a su consideración. Si la profesión estuviese reglamentada, los peritos deberán tener título habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad técnica especializada a que pertenezcan las cuestiones acerca de las cuales deben expedirse.

Fuerza probatoria del dictamen pericial: el art. 474 del CPCC establece que la fuerza probatoria del dictamen pericial será estimada por el juez, teniendo en consideración la competencia de los peritos, la uniformidad o disconformidad de sus opiniones, los principios jurídicos en que se funden, la concordancia de su aplicación con las reglas de la sana crítica y demás pruebas y elementos de convicción que la causa ofrezca.

Plazo para presentar la pericia: la LPABA dispone que el dictamen pericial debe ser presentado dentro de los 10 días de requerido

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(extendiéndose a 30 si el agente se ve obligado a trasladarse fuera de su lugar de trabajo). Este término se refiere exclusivamente al caso de que la pericia fuera realizada por un empleado de la Administración. Si se trata de un perito ajeno a la misma, el plazo para la presentación sólo estará limitado por lo establecido para la producción de toda la prueba en virtud del art. 55.

6) RECONOCIMIENTO de lugares o cosas:

Concepto: siguiendo a PALACIO, podemos definir el reconocimiento de lugares o cosas como el medio probatorio en virtud del cual el órgano administrativo a cargo del procedimiento realiza una percepción sensorial directa sobre cosas, lugares o personas, con el objeto de verificar sus cualidades, condiciones o características.

7) PRESUNCIONES:

Concepto: debemos decir que existen 2 tipos de presunciones: las presunción no establecidas por ley y las presunciones legales.

• Las presunciones no establecidas por ley constituirán prueba cuando se funden en hechos reales y probados y cuando por su número, precisión, gravedad y concordancia, produjeren convicción según la naturaleza del juicio, de conformidad con las reglas de la sana crítica.

• Las presunciones establecidas por ley o presunciones legales, reconocen 2 especies, según admitan o no prueba en contrario: juris et de juris; juris tantum.

CARGA DE LA PRUEBA.

En el procedimiento administrativo rige el sistema instructorio, por lo que se afirma que la carga de la prueba recae sobre la Administración, obligada a investigar la verdad material, independientemente de las medidas probatorias sugeridas por el particular y de su mayor o menor diligencia en la materia.

Este es el principio general, pero caben excepciones, sobre todo en aquellos supuestos en que resulte evidente que la cuestión de fondo ventilada en el expediente atañe exclusivamente al interés privado del particular y no interesa, ni siquiera indirectamente, al bien común que el Estado debe preservar.

OFRECIMIENTO DE LA PRUEBA.

Principio general: en el curso del procedimiento, respetando el derecho del particular de controlar la prueba que se produzca, la Administración puede disponer la producción de pruebas en todo momento.

El administrado, en cambio, debe ofrecer toda la prueba de que intente valerse en su primera presentación, sea que ésta origine el trámite o que sea consecuencia de uno iniciado de oficio por la Administración Pública.

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Estas reglas deben ser morigeradas en función de los principios de legalidad objetiva y búsqueda de la verdad material. Si durante el desarrollo del trámite, pasada la oportunidad de la primera presentación, el particular propusiera medidas concretas de prueba y la autoridad administrativa advirtiera que la producción de las mismas conduce al esclarecimiento de los hechos, debe ordenarlas.

Ofrecimiento de prueba al recurrir: la LPABA no contempla expresamente el supuesto, aunque el art. 96 autoriza el ofrecimiento de prueba cuando el recurso se interponga contra actos dictados de oficio.

APERTURA A PRUEBA.

Si la autoridad administrativa competente para intervenir en el procedimiento tuviera motivos valederos para tener por ciertos los hechos vinculados con el procedimiento, su apertura no será necesaria y la decisión final podrá adoptarse sin otro trámite que los dictámenes y/o vistas que correspondan al tipo de cuestión que se ventile. Por el contrario, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.

ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBA.

La parte final del art. 55 dispone que la autoridad administrativa abrirá el procedimiento a prueba a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

El órgano que conduce el trámite posee la facultad de decidir liminarmente sobre la pertinencia de las medidas de prueba ofrecidas por el administrado. Ante el silencio de la ley, debemos remitirnos a los principios del art. 302 del CPCC, el cual dispone que no podrán producirse pruebas sino sobre hechos que hayan sido articulados por las partes en sus escritos respectivos. No serán admitidas las que fueran manifiestamente improcedentes o superfluas o meramente dilatorias.

ALEGATO.

LPABA art. 56: producida la prueba, se dará vista por el plazo de diez días al interesado, para que alegue sobre el mérito de la misma. Vencido el plazo sin que el interesado haya hecho uso de su derecho, podrá dársele por decaído prosiguiéndose el trámite.

Vista y alegato: la ley prevé un supuesto de vista sin necesidad de pedido expreso, con el objeto de que el particular pueda alegar respecto de la prueba producida.

La presentación del alegato, en tanto, es una facultad que el administrado puede aceptar o declinar. Desde luego que la falta de

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presentación de alegato en nada perjudica su posición procedimental y la Administración Pública debe apreciar la prueba en la forma prevista en el art. 58.

Plazo: el plazo de 10 días hábiles administrativos corre conjuntamente para la vista del expediente y para la presentación del alegato en la mesa de entradas u oficina que corresponda. Contenido: el derecho de alegar es independiente del hecho de que se haya ofrecido prueba, ya que esta pieza del procedimiento puede limitarse a meritar la producida oficiosamente por la repartición.

En el alegato, el particular realiza su propia apreciación crítica de la prueba, exponiendo a la Administración las conclusiones que surgen de cada uno de los medios obrantes en el expediente.

DICTAMEN DE ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO Y VISTA DE FISCALÍA DE ESTADO.

LPABA art. 57: sustanciadas las actuaciones, el órgano o ente que deba dictar resolución final o en su caso el ministerio correspondiente, solicitará dictamen del Asesor General de Gobierno y dará vista al Fiscal de Estado cuando corresponda de acuerdo con su ley orgánica, luego de lo cual no se admitirán nuevas presentaciones.

Función consultiva y dictamen en el procedimiento administrativo: la función consultiva de tipo jurídico la lleva a cabo en la Pcia. de Buenos Aires la Asesoría General de Gobierno; en las municipalidades, el servicio jurídico que cada una haya organizado en función de potestades propias (Asesoría Legal, Departamento de Asuntos Jurídicos, etc.).

El producto de esa función consultiva, esto es, su resultado final, es el dictamen, que consiste en un acto de la Administración, anterior al acto administrativo final, que ilustra y asesora respecto de cuestiones que requieren conocimientos específicos.

Función de contralor y vista del trámite: si bien la función de contralor dentro de la actividad administrativa presupone, por lo general, la existencia de una dependencia jerárquica, existen supuestos en los que ciertos órganos fiscalizan las realizaciones de otros sin revestir la condición apuntada.

La vista a que hace mención el art. 57 es la que toma la Fiscalía de Estado a fin de realizar el control de legalidad de lo actuado y pronunciarse sobre la orientación que cabe dar al acto final próximo a emitirse.

ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO: es un órgano de carácter legal, ya que a diferencia de la Fiscalía de Estado no aparece establecido por la Constitución provincial. Es por ello que su organización y facultades surgen exclusivamente de su ley orgánica.

De acuerdo a dicha ley, la Asesoría General de Gobierno tendrá a su cargo el asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo y de todos los

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organismos que integran la Administración Pública, centralizada y descentralizada.

Procedimiento para la emisión de dictámenes: una vez que se han agregado al expediente los informes de las reparticiones técnicas (Contaduría de la Provincia, Consejo de Obras Públicas, etc.) y antes del pase para la vista del Fiscal de Estado si correspondiera, se deberá solicitar el dictamen de la Asesoría General de Gobierno respecto de las cuestiones jurídicas de su competencia. Al girarse las actuaciones deberá indicarse el o los puntos respecto de los cuales debe expedirse.

FISCALÍA DE ESTADO: la Fiscalía de Estado es un organismo que posee naturaleza constitucional. Su titular es el Fiscal de Estado, al cual la Constitución de la Provincia le otorga el carácter de inamovible y le encomienda la labor de defender el patrimonio del Fisco.

Su nombramiento se produce por voluntad del Gobernador, pero con el acuerdo del Senado.

En defensa del interés fiscal, este funcionario no sólo evacua las vistas en los expedientes administrativos de contenido patrimonial y defiende en juicio a la provincia, sino que puede demandar a esta última cuestionando actos administrativos que estime contrarios a derecho. En este último caso, la defensa de la provincia será asumida por la Asesoría General de Gobierno.

Emisión de vistas: para evacuar la vista conferida al Fiscal de Estado podrá requerir de cualquier repartición de la Administración que se practiquen las medidas y se le remitan los datos, informes, antecedentes o expedientes administrativos que estime necesarios, debiendo darse cumplimiento al pedido dentro del término de 5 días de formulado.

CARÁCTER NO VINCULANTE DE DICTAMENES Y VISTAS: de acuerdo con lo establecido por el art. 57 LPABA, luego de producida la prueba y antes del dictado del acto administrativo final, resulta obligatorio recibir en el expediente el dictamen de la Asesoría General de Gobierno y la vista de Fiscalía de Estado. Esta obligatoriedad en cuanto a la efectiva producción de estos actos de asesoramiento y control no se extiende a su contenido, puesto que la Administración activa no está obligada a decidir de la manera opinada en los mismos.

Al no ser vinculantes para la autoridad a cargo del trámite, los dictámenes jurídicos y las vistas de la Fiscalía de Estado no constituyen resoluciones denegatorias ni actos que agravien al particular en caso de ser contrarios a su postura. Por esa misma razón no son recurribles. Tampoco le acuerdan derecho alguno en caso de ser favorables a su pretensión.

APRECIACIÓN DE LA PRUEBA.

LPABA art. 58: la prueba se apreciará con razonable criterio de libre convicción.

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Concepto: apreciar la prueba producida implica establecer su influencia respecto de la decisión a adoptar en cuanto a la acreditación (o no) de los hechos en cuestión. Se trata de ordenar lógicamente las probanzas recibidas a fin de estimarlas suficientes (o no) para dotar de realidad a las circunstancias fácticas que interesan a la hora de dictar el acto administrativo final.

Sistemas de apreciación de la prueba:

• prueba legal o tasada: las medidas probatorias son seleccionadas de antemano por la ley, atribuyéndoles a cada una un peso específico. Se formulan reglas que predeterminan el valor de las pruebas recibidas, como recurso del legislador para limitar la capacidad de decisión del juez.

• apreciación libre o de libre convicción: en este sistema, el órgano llamado a decidir posee una gran amplitud de criterio para valorar las pruebas rendidas. El sistema de la libre convicción guarda estrecha similitud con el denominado “de apreciación en conciencia”, que permite a los jueces valorar la prueba sin sujeción a formalidad o regla alguna. Ahora bien, apreciación libre no es sinónimo de discrecionalidad absoluta del órgano judicial, cuyo arbitrio en todo caso se halla limitado por pautas objetivas que no puede desechar sin riesgo de incurrir en arbitrariedad. ESTE ES EL SISTEMA ADOPTADO POR LA LEY.

• sana crítica: este sistema se ubica a mitad de camino entre los anteriores. Las reglas de la sana crítica no son otras que las reglas del correcto entendimiento humano, en las que interfieren las reglas de la lógica con las reglas de la experiencia.

AVOCACIÓN.

LPABA art. 59: el Poder Ejecutivo, de oficio, podrá avocar el conocimiento y decisión de las actuaciones administrativas que tramiten ante los órganos de la Administración Pública centralizada.

DESISTIMIENTO.

LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administración.

Concepto: el desistimiento es el acto por el cual el administrado manifiesta su decisión de no continuar interviniendo como parte en un determinado trámite administrativo.

Alcance del desistimiento: el desistimiento del interesado es intrascendente para la Administración, debido a conceptos jurídicos tales como la legalidad objetiva, la búsqueda de la verdad material, la impulsión de oficio, etc. A pesar del desistimiento de la parte privada,

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el interés general que debe defender la autoridad pública puede obligarla a continuar el procedimiento.

GASTOS DE ACTUACIÓN.

LPABA art. 61: se practicará liquidación del sellado pendiente de reposición y de los gastos postales realizados y previstos, cuyo pago será intimado en el plazo de diez días. Una vez resueltas las actuaciones y antes de disponerse su archivo, la Administración podrá iniciar las acciones para el cobro de la liquidación aprobada.

Costos y costas en el procedimiento administrativo: cualquiera sea la forma de conclusión del trámite, al declarar su finalización y disponer su remisión al archivo, la autoridad responsable del mismo debe liquidar la tasa por el servicio administrativo prestado y por los gastos postales (ya efectuados y futuros) solventados por la repartición.

Establecido el monto de ambos conceptos se intimará su pago al particular por 10 días hábiles administrativos y, en caso de no procederse a abonarlo, podrá accionarse contra el deudor. Otros gastos:

- honorarios de peritos: la Administración designa peritos a sus propios agentes, por lo cual no se deben honorarios. Pero si se tratara de un experto propuesto por la parte privada, los honorarios que esta prueba genere serán de su exclusivo cargo

- honorarios de abogados: todo letrado que actúe como apoderado o patrocinante en un procedimiento administrativo tendrá derecho al cobro de sus honorarios profesionales

- traslado de testigos o peritos, diligenciamiento de oficios, obtención de copias y duplicados, etc.: el principio es el mismo que en materia de peritos.

LA NOTIFICACIÓN.

LPABA art. 62: las notificaciones ordenadas en actuaciones administrativas deberán contener la pertinente motivación del acto y el texto íntegro de su parte resolutiva, con la expresión de la carátula y numeración del expediente correspondiente.

CONTENIDO del instrumento de notificación: La notificación de una resolución administrativa configura un acto jurídico cuyo contenido aparece expresamente consignado en el art. 62 bajo pena de nulidad.

a) motivación del acto.

Resulta fundamental para el particular conocer los fundamentos de la medida que afecta su esfera jurídica, no sólo para permitirle fundar un eventual recurso administrativo, sino para ponerlo en el cabal conocimiento de la voluntad de la Administración en el tema que lo convoca.

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b) parte resolutiva.

La parte resolutiva constituye el nudo del acto notificar, pues configura la concreta decisión administrativa. Si en el instrumento de notificación no se transcribe, en forma íntegra y precisa, la parte resolutiva, ésta resulta ineficaz.

c) carátula y número de expediente.

Se trata de la identificación material de las actuaciones a fin de establecer cuál es el procedimiento en el que se ha adoptado la decisión que se notifica.

NOTIFICACIÓN EN DÍA HÁBIL; CÓMPUTO DEL PLAZO: de acuerdo a lo que establece el art. 68 LPABA, los plazos legales del procedimiento se computan a partir del día siguiente de la notificación. A su vez, el art. 63 permite las notificaciones por correo (que trabaja también los sábados).

En caso de que la notificación se hubiera realizado en un día inhábil, HUTCHINSON corresponde que se tenga por operada la notificación en el día hábil siguiente y que, por tanto, el cómputo del plazo comience ese mismo día.

MEDIOS DE NOTIFICACIÓN.

LPABA art. 63: las notificaciones se realizarán personalmente en el expediente, firmando el interesado ante la autoridad administrativa, previa justificación de identidad o mediante cédula, telegrama colacionado o certificado, recomendado o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción de fecha y de identidad del acto notificado y se dirigirá al domicilio constituido por el interesado o en su defecto a su domicilio real.

Medios de notificación: la enumeración del art. 63 debe complementarse con la publicación de edictos y la radiodifusión previstos en el art. 66. De todas maneras, el listado de medios de notificación no es taxativo, ya que la propia norma prevé la utilización de cualquier otro medio fehaciente.

1. PERSONALMENTE en el expediente: en este supuesto, la notificación se concreta mediante el asentamiento de una nota en ese sentido, suscripta por el administrado, al pie del instrumento que contiene el acto comunicado. La notificación personal en el expediente, al igual que la realizada mediante cédula o telegrama recibidos por el destinatario, configura medio de notificación de máxima certeza en cuanto al efectivo conocimiento por la parte interesada.

2. Notificación por CÉDULA: este medio de notificación se concreta merced a la actividad de un agente notificador que entrega al destinatario (o a quien comprometa que lo hará llegar a sus manos) un duplicado del instrumento del cual se ha

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transcripto el acto a notificar. Las características de este medio de notificación están detalladas en el art. 65 LPABA.

3. Notificación por TELEGRAMA: existen ciertos telegramas que permiten contar con una copia del texto recibido y una constancia de la fecha de entrega (telegrama colacionado, con copia certificada y con aviso de entrega).

Este medio es asimilable a la carta documento, ya que la copia que queda en poder del remitente y el tercer ejemplar archivado por el correo (encargado del envío de la notificación) proporcionan suficiente constancia y gran seguridad a la autoridad interesada en la notificación.

4. OTROS medios: la ley autoriza la notificación por cualquier medio que permita tener una constancia de su recepción, de su fecha y del texto comunicado. Pero para que este medio alternativo sea válido, del expediente debe resultar en forma indubitable que el interesado ha tomado conocimiento del acto.

Tal es así que no es válida la notificación por carta simple, ni por carta certificada con aviso de recepción, ya que sólo acreditan que el destinatario recibió un sobre cerrado, pero no si llegó a conocer su contenido.

LUGAR en que se concretan las notificaciones: las notificaciones, excepto la “personal en el expediente” serán dirigidas al domicilio constituido por el interesado o, en su defecto, a su domicilio real.

No se trata de una opción a favor de la autoridad administrativa: siempre que el administrado haya constituido domicilio, la notificación debe dirigirse al mismo.

ACTOS QUE DEBEN NOTIFICARSE.

LPABA art. 64: se notificarán solamente las resoluciones de carácter definitivo, los emplazamientos, citaciones, apertura a prueba y las providencias que confieran vista o traslado o decidan alguna cuestión planteada por el interesado.

Consideraciones previas: no todas las resoluciones adoptadas en el curso del trámite deben ser comunicadas a la parte privada como condición de su eficacia. El art. 65 precisa cuáles son los actos cuya notificación es obligatoria.

a) Resoluciones de carácter definitivo: se trata de los “actos administrativos finales”; son aquellos actos administrativos que se pronuncian respecto de la cuestión de fondo objeto del procedimiento. Los actos interlocutorios o de mero trámite no deben ser notificados al particular, salvo aquellos que específicamente enumera la norma (la apertura a prueba o la concesión de vistas).

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b) Emplazamientos y citaciones: como principio general, se puede decir que todo emplazamiento o citación de carezca de una adecuada respuesta por parte del administrado puede acarrearle consecuencias negativas. De allí que su efectivo conocimiento resulte esencial.

c) Apertura a prueba: el particular debe ofrecer la prueba de la que intente valerse en su primera presentación y la Administración podrá abrir el trámite a prueba. Este importante momento del procedimiento debe ser oportunamente conocido por el administrado, pudiendo efectuar un control sobre la prueba que produzca de oficio la autoridad y participar con amplitud en las respectivas diligencias.

d) Vistas y traslados: la esencia de las vistas y traslados requiere una manifestación de voluntad de la parte privada y otorga un sentido determinante a su eventual silencio. De allí la necesidad de que sean fehacientemente comunicados a su destinatario.

e) Respuestas a cuestiones planteadas por el interesado: cualquiera sea el sentido de la decisión de la repartición, toda respuesta a un planteo concreto del administrado debe serle notificada. Si resulta favorable, para que tome noticia de que se ha accedido a su requerimiento y actúe en consecuencia; si es negativa, para que interponga, si así quisiera, los recursos administrativos o la acción judicial a que hubiere lugar.

f) Otros actos del procedimiento: BOTASSI entiende que también deben notificarse:

1. decisiones relativas a la excusación de funcionarios;

2. sanciones por obstrucción del trámite;

3. recepción del recurso jerárquico por el superior a efectos de ser posible la ampliación de fundamentos;

4. actos que sin ser definitivos obsten a la prosecución del trámite; etc.

NOTIFICACIÓN POR CÉDULA Y POR TELEGRAMA.

LPABA art. 65: si la notificación se hiciere en el domicilio del recurrente, el empleado designado a tal efecto llevará por duplicado una cédula en que esté transcripta la resolución que deba notificarse. Una de las copias se entregará a la persona a la cual deba notificar o en su defecto, a cualquiera de la casa. En otra copia destinada a ser agregada al expediente, se pondrá constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma de la persona que manifieste ser de la casa, o poniendo constancia de que se negó a firmar. Cuando el empleado no encontrase a la persona a la cual va a notificar y ninguna de las personas de la casa quiera recibirla, la fijará en la puerta de la misma, dejando constancia en el ejemplar destinado a ser agregado en el expediente.

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Cuando la notificación se efectúe por medio de telegrama, servirá de suficiente constancia de la misma el recibo de entrega de la oficina telegráfica que deberá agregarse al expediente.

DILIGENCIAMIENTO de la cédula: el ejemplar original de la misma se agregará al expediente, haciéndose constar el día y la hora de la entrega. Por su parte, el duplicado será destinado al notificado.

Aún cuando la ley no lo dice, la fijación de la cédula en la puerta del domicilio del destinatario debería limitarse a los supuestos de domicilio constituido expresamente en el expediente. Proceder de la misma manera tratándose del domicilio real del destinatario implica tanto como hacerle asumir el riesgo de que ya no habite en el mismo y resulte ficticiamente notificado de un acto que jamás llegará a su conocimiento. En estos casos, lo lógico sería que el agente notificador interrogue a los restantes ocupantes de la residencia que se niegan a recibir la notificación si el destinatario vive allí, y sólo en caso afirmativo fijar la cédula en la puerta o deslizarla por debajo de ella. TELEGRAMA: este medio es utilizado para comunicar textos breves o efectuar citaciones y comparendos, ya que necesariamente debe satisfacer los recaudos del art. 62 LPABA, o sea, contener la transcripción de la parte pertinente de la motivación y el texto íntegro de la parte resolutiva, además de indicar la carátula y el número de expediente. La cédula, en cambio, posee la ventaja de que puede contener como anexo una copia de la decisión a notificar, haciendo innecesaria la transcripción aludida.

CITACIÓN POR EDICTOS Y RADIODIFUSIÓN.

LPABA art. 66: el emplazamiento o citación de personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, se hará por edictos publicados en el Boletín Oficial y por la radiodifusora oficial durante cinco días seguidos. El emplazamiento o citación se tendrá por efectuado cinco días después y se proseguirá el trámite en el estado en que se hallaren las actuaciones.La publicación del edicto y su radiodifusión se acreditarán con los comprobantes emanados de los organismos respectivos.

Consideraciones generales: la imposibilidad de efectuar las notificaciones por alguno de los medios analizados precedentemente impone la necesidad de establecer este sistema de comunicación ficta, para impedir que el trámite se trabe indefinidamente.

La legislación contempla 2 supuestos: personas inciertas, que son aquellas cuya identidad se ignora tanto como su efectiva existencia; o personas cuyo domicilio se ignora, aunque se conozca su identidad.

Cómputo del PLAZO: la normativa indica que a partir del día hábil siguiente al de la última publicación o radiodifusión, o la que se produzca después si no fueran simultáneas, se computan 5 días (siempre hábiles) y, una vez vencido este plazo, se prosigue el trámite en el estado en que se hallen las actuaciones.

PRUEBA: la constancia y recibo emanados del BO (y de la Radio Oficial de la Provincia de Buenos Aires) deberán agregarse por la

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repartición competente al respectivo expediente, quedando así acreditada la notificación ficta.

NOTIFICACIONES INVÁLIDAS.

LPABA art. 67: toda notificación que se hiciere en contravención de las normas prescriptas será nula y el empleado notificador responderá por los perjuicios que cause al interesado o a la Administración. Sin embargo, si del expediente resulta en forma indudable que el interesado ha tenido conocimiento de la providencia, la notificación o citación surtirá desde entonces todos sus efectos.

Nulidad de la notificación por VICIOS DE CONTENIDO O DE FORMA: los arts. 62, 63, 65 y 66 de la ley establecen los requisitos que debe reunir un medio de notificación para resultar válido, tanto en lo que respecta a su contenido (motivación y parte dispositiva del acto, carátula y número de expediente) como a sus elementos rituales (comunicación en el domicilio constituido o en el real, publicación de edictos durante el número de días establecidos, etc.). Si alguno de estos requisitos de notificación falta o aparece viciado, la misma es nula.

Entendemos que se trata de una nulidad absoluta, no susceptible de convalidación o saneamiento pues, en todos los casos, la corrección del defecto no podrá retrotraer en el tiempo la eficacia de la primera notificación.

Si el acto notificado en forma defectuosa fuera favorable al administrado, la invalidez de la diligencia no podrá ser alegada por la autoridad administrativa, porque ello equivaldría a invocar su propia torpeza.

RESPONSABILIDAD del agente notificador: el empleado notificador es responsable de los daños y perjuicios que ocasione al administrado o a la provincia por el mal desempeño de su función, cuando éste acarree la nulidad de la diligencia a su cargo. Se trata de un caso particular de responsabilidad civil, penal y administrativa, contemplado en los Códigos de fondo y en la Ley de régimen del empleado administrativo provincial.

CONOCIMIENTO DE LA PROVIDENCIA POR OTROS MEDIOS: aunque la notificación no se hubiera efectuado respetando las formas y el contenido requerido por ley, el acto se reputa conocido por el administrado si del expediente administrativo surge que el mismo obraba en su conocimiento. Este conocimiento directo o informal de la parte debe resultar indudable.

3.4 El tiempo en el procedimiento: plazos y términos. Plazo de gracia. Evolución jurisprudencial y recepción legislativa. El silencio administrativo. Su importancia en el procedimiento. Configuración, naturaleza y efectos. Jurisprudencia.

PLAZOS.

DE LOS PLAZOS.

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LPABA art. 68: todos los plazos administrativos se cuentan por días hábiles, salvo expresa disposición legal o habilitación y se computan a partir del día siguiente de la notificación.

Plazos administrativos: tal como sucede en el proceso judicial, las partes del procedimiento administrativo deben realizar determinados actos en ciertos lapsos fijados por la normativa vigente. Este espacio de tiempo útil para realizar la actividad procedimental se denomina “plazo” o “término”.

Como surge del artículo, los plazos se cuentan por días hábiles. Esta limitación es una consecuencia de la necesidad de correlacionar la actividad del particular y de la propia Administración, a las jornadas de trabajo de las oficinas públicas ya que, en definitiva, toda presentación o actuación procedimental deberá concretarse ante las mismas. Habilitación de días inhábiles: cuando las circunstancias así lo aconsejen, y mediando expresa notificación al interesado, la autoridad a cargo del trámite podrá disponer diligencias a realizar en días sábados, domingos e, incluso, feriados. Se trata de una facultad de la Administración que podrá ejercer de oficio o a petición de parte.

Cómputo del plazo: para establecer si un plazo ha fenecido deben considerarse únicamente los días hábiles administrativos que han transcurrido, contados a partir del día siguiente de la notificación al interesado.

CARGO.

LPABA art. 69: para determinar si un escrito presentado personalmente en las oficinas administrativas lo ha sido en término, se tomará en cuenta la fecha indicada en el cargo o sello fechador. En caso de duda, deberá estarse a la fecha enunciada en el escrito y si éste a su vez no la tuviere, se considerará que ha sido presentado en término.

Consideraciones generales: si el escrito posee fecha se interpretará que ella equivale a la de su presentación. Si nada dice, se presumirá que fue presentado en tiempo útil, es decir, antes del vencimiento del plazo correspondiente.

Plazo de gracia: las 4 primeras horas del día siguiente hábil.

ESCRITOS ENVIADOS POR CORREO.

LPABA art. 70: en los escritos enviados por carta el plazo se contará a partir de la fecha de emisión que conste en el sello fechador del correo en los casos del art. 34 y en las restantes presentaciones desde la fecha de recepción. En el caso de los telegramas se contará a partir de la fecha de emisión que en ellos conste como tal.

Diferentes supuestos:

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• en los escritos enviados por CARTA, el plazo se contará a partir de la fecha de emisión que conste en el sello fechador, cuando se trate de los siguientes supuestos (contemplados en el art. 34):

1. contestación de traslados o vista.2. interposición de recursos administrativos.3. cualquier presentación sujeta a plazo legal o plazo

fijado por la autoridad administrativa.

• en las demás presentaciones, desde la fecha de recepción.

• en el caso de los TELEGRAMAS, se tendrá por fecha de ingreso la correspondiente a la emisión efectuada ante la oficina de correos. En virtud de la normal celeridad de diligenciamiento del telegrama (que generalmente es recibido por el destinatario el mismo día de su envío) la ley se atiene a la fecha de remisión de aquél

• respecto de las CARTAS DOCUMENTOS, atento que estas se distribuyen de la misma manera que las cartas certificadas, se adopta el mismo criterio que para el primer supuesto (“CARTA”).

OBLIGATORIEDAD DE LOS PLAZOS.

LPABA art. 71: los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de intimación alguna a las autoridades administrativas, a los funcionarios públicos personalmente y a los interesados en el procedimiento.

Obligatoriedad de los plazos respecto de la autoridad administrativa: más allá de la relatividad de las consecuencias que puede acarrearle al órgano administrativo, o al funcionario en el plano personal, el incumplimiento de los plazos legales, existe una modalidad del procedimiento que depende enteramente de esta circunstancia. Se trata de la llamada “denegatoria tácita”, cuyo funcionamiento opera, precisamente, a partir del incumplimiento de los plazos para resolver en forma definitiva la petición del particular.

Obligatoriedad de los plazos respecto del particular: toda vez que los plazos del procedimiento son no perentorios y resultan prorrogables, no se entiende qué alcance cabe atribuir a la obligatoriedad consagrada en el art. 71. A nuestro entender, la disposición apunta fundamentalmente a remarcar el carácter obligatorio de los plazos respecto de la Administración y sus órganos, e incidentalmente incluye al particular cuya posición respecto de los plazos no puede ser absolutamente indiferente, pues la autoridad a cargo del trámite puede darle por decaído el derecho a actuar una vez vencidos los mismo.

VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS.

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LPABA art. 72: el vencimiento de los plazos que en esta ley se acuerda a los administrados durante el procedimiento, no hace decaer el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterioridad, debiendo continuarse el trámite según su estado, sin retrotraer sus etapas.

Diferencia entre plazos perentorios y no perentorios: los plazos perentorios son aquellos que a su vencimiento extinguen el derecho y hacen caducar la posibilidad de realizar el acto de procedimiento previsto para esa etapa del trámite. También se los denomina plazos preclusivos o fatales.

En cambio, cuando se trata de plazos no perentorios, la presentación tardía del interesado no surte pleno efecto, salvo que se produzca luego de la declaración expresa de pérdida de tal derecho efectuada por la autoridad administrativa.

Diferencia entre plazos prorrogables e improrrogables: los plazos prorrogables son aquellos que pueden alongarse por decisión del funcionario competente para instruir el procedimiento. La posibilidad de prorrogar los plazos del procedimiento está prevista en el art. 73.

Si el órgano no posee la facultad para extender los términos legales, estamos frente a un plazo improrrogable.

CONDICIÓN DE LOS PLAZOS EN LA LPABA (no perentorios – prorrogables).

De acuerdo con lo establecido en esta ley, el principio general es que los plazos carecen de perentoriedad, es decir, no hacen decaer el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterioridad.

Esto no significa que el particular goce de la facultad de incumplir el plazo en forma definitiva, porque perderá la posibilidad de ejercer su rol si la Administración declara el vencimiento del término. Por ello, para que el acto tardío revista eficacia, deberá concertarse antes que la autoridad dé por decaído el derecho dejado de utilizar. Al mismo tiempo que no son perentorios, los plazos procedimentales resultan siempre prorrogables (art. 73)

PRECLUSIÓN: la parte final del art. 72, a la vez que autoriza la presentación de escritos vencido el plazo legal, advierte que ello no releva a la Administración de continuar el trámite según su estado, sin retrotraer sus etapas.

Se consagra así el principio de preclusión del procedimiento, que configura una exigencia del trámite tendiente a asegurar su continuidad hacia su destino natural (el acto administrativo final).

PRÓRROGA DE LOS PLAZOS.

LPABA art. 73: si los interesados lo solicitan antes de su vencimiento, la autoridad administrativa interviniente podrá conceder una prórroga de los plazos establecidos en esta ley o en otras disposiciones

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administrativas, siempre que con ello no se perjudiquen derechos de terceros.

La prorrogabilidad de los plazos: la prorrogabilidad de los plazos es de la esencia del procedimiento administrativo. Ello no significa que la autoridad a cargo del trámite deba concederlo obligatoriamente, sino que podrá hacerlo si se presentan las condiciones establecidas en el art.

De acuerdo con la norma, las condiciones que deben reunirse para que la Administración pueda ampliar el plazo son:

1. solicitud del particular: el interesado debe pedir la prórroga antes del vencimiento del término; tal petición debe estar fundada, explicándose las razones por las cuales el plazo originario resulta insuficiente

2. inexistencia de perjuicio para terceros: si la ampliación del plazo perjudica derechos de terceros, aunque la petición fuera inobjetable en cuanto a su justificación, deberá denegarse.

Suspensión e interrupción de los plazos: como enseña GORDILLO, existe suspensión cuando el término cesa temporariamente de operar o correr a partir de determinado momento, pudiendo continuar a partir del cese del impedimento de la suspensión. En la interrupción del término, en cambio, éste ha quedado en forma definitiva impedido de seguir operando, ha quedado extinguida la posibilidad de que siga corriendo o vuelva a correr, por haberse ejercitado el derecho a que el término se refería.

PLAZO DE GRACIA: la parte final del art. 124 CPCC dispone que “el escrito no presentado dentro del horario judicial del día en que venciere un plazo, sólo podrá ser entregado válidamente en la secretaría que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las 2 primeras horas del despacho”.

El plazo de gracia ha sufrido una modificación en cuanto a su extensión, ya que, en concordancia con la normativa vigente, este plazo hoy es de 4 hs. (no de 2 como lo establece el CPCC).

PLAZOS PARA RECURRIR.

LPABA art. 74: exceptúase de lo dispuesto en los artículos anteriores los plazos establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos hacen perder el derecho a interponerlos.No obstante, todo recurso interpuesto fuera de término será considerado por el órgano superior y si importa una denuncia de ilegitimidad se sustanciará, pudiendo éste revocar o anular el acto impugnado.

Perentoriedad de los plazos para recurrir: el único plazo perentorio del procedimiento administrativo bonaerense es el de 10 días, fijado para la interposición de recursos en los arts. 89 y 92.

Este carácter perentorio de los plazos para interponer recursos administrativos no veda su prorrogabilidad, ni su posible interrupción en los supuestos del art. 75, ni su suspensión a raíz de un pedido de vista.

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( * )DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD (ver unidad 4.3).

INTERRUPCIÓN DE PLAZOS POR INTERPOSICIÓN DE RECURSOS IMPERFECTOS.

LPABA art. 75: los términos se interrumpen por la interposición de recursos administrativos, incluso cuando hayan sido mal calificados técnicamente por el interesado o adolezcan de otros defectos formales de importancia secundaria o hayan sido presentados ante órgano incompetente por error justificable.

Consideraciones generales: deducido recurso contra una resolución administrativa, la voluntad visible del particular cuestionando la decisión interrumpe el plazo.

• recursos mal denominados: el art. 88 dice que los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé. Así, si un recurso de revocatoria es denominado “reconsideración”, el error resulta intrascendente

• defectos formales: a razón del principio del informalismo, que

impone a la Administración el deber de intimar la subsanación de todo defecto formal, coincidimos con HUTCHINSON en que aún cuando el escrito careciera de nombre y de firma, de poder individualizarse su autor habría que intimarlo a rubricarlo. Además, el art. 92, inc. 2, dispone que el recurso interrumpe el plazo aunque haya sido deducido con defectos formales, pero no califica a tales defectos de manera alguna

• presentación ante órgano incompetente: aquí la ley califica al error como “justificable”. No obstante, nos encontramos con el problema de establecer cuándo la equivocación será justificable cuándo no. Una vez más nos apoyamos en el principio de informalismo y en la inexistencia de patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo para sostener que, en todos los casos en que el recurso se interponga ante un órgano diverso del debido, debe otorgársele efecto interruptivo al plazo.

Recursos improcedentes: en este caso, se presenta una situación diferente de las analizadas liminarmente. Se trata de aquel supuesto en que el particular promueve recursos inexistentes o marcadamente improcedentes. Sin embargo, pensamos que aún en estos casos el curso del plazo de firmeza debe interrumpirse, pues aparece clara la voluntad del administrado de cuestionar la resolución que lo agravia. En estos casos, la autoridad debe intimarlo para que adecue su presentación al tipo de recurso que realmente corresponda.

PLAZO GENERAL PARA EL ADMINISTRADO.

LPABA art. 76: cuando no se haya establecido un plazo especial para las citaciones, intimaciones y emplazamientos, éste será de diez días.

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Consideraciones generales: la ley establece un plazo general de 10 días para aquellos supuestos en que el particular deba dar respuesta a citaciones e intimaciones para las cuales no se haya fijado un plazo específico.

Plazos para la Administración: respecto de los términos con que cuenta la Administración para expedirse en relación a las peticiones del interesado, o en virtud de su responsabilidad como instructora del trámite, no existe un plazo general sino que la ley consigna plazos máximos para cada alternativa en particular.

PLAZOS A CUMPLIR POR LA ADMINISTRACIÓN.

LPABA art. 77: toda vez que para un determinado trámite no exista un plazo expresamente establecido por las leyes especiales o por ésta y sus disposiciones complementarias, deberá ser producido dentro del plazo máximo que a continuación se determina:a) registro de resoluciones, de expedientes y de sus pases a oficinas que proveen trámites: 2 días.b) providencias de mero trámite administrativo: 3 días.c) notificaciones: 3 días, contados a partir de la recepción de las actuaciones por la oficina notificadota.d) informes administrativos no técnicos: 5 días.e) dictámenes periciales o informes técnicos: 10 días. Este plazo se ampliará hasta un máximo de 30 días si la diligencia requiere el traslado del agente fuera del lugar de sus funciones.f) decisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trámite del expediente y sobre recursos de revocatoria: 5 días.g) decisiones definitivas sobre la petición o reclamación del interesado: 10 días para resolver recursos jerárquicos, y en los demás casos 30 días, contados a partir des la fecha en que las actuaciones se reciban con los dictámenes legales finales.

CÓMPUTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 77

LPABA art. 78: estos plazos se cuentan a partir del día siguiente al de la recepción del expediente por el órgano respectivo. En caso de que éste, para poder producir dictamen, pericia o informe de que se trate, o para decidir la cuestión, debe requerir nuevos informes o dictámenes de otros órganos, quedarían suspendidos hasta tanto los mismos sean contestados o venzan los plazos para hacerlo.

SILENCIO ADMINISTRATIVO (denegatoria tácita).

LPABA art. 79: vencidos los plazos previstos por el art. 77, inc. g), el interesado podrá solicitar pronto despacho y, transcurridos treinta días desde esta reclamación, se presumirá la existencia de resolución denegatoria.

SILENCIO ADMINISTRATIVO.

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Tradicionalmente, se admite en la doctrina que la Administración Pública, en cumplimiento de su competencia irrenunciable y por la trascendencia de su actividad, tiene el deber de pronunciarse de manera efectiva respecto de las cuestiones planteadas en todo procedimiento.

En el orden nacional, la regulación del amparo por mora permite al juez, como custodio de la legalidad, ordenar al órgano reticente que se expida en forma concreta, y vienen a reconocer legislativamente la ilicitud del silencio.

PEDIDO DE PRONTO DESPACHO.

Concepto: transcurridos los plazos de 10 días (para resolución de un recurso jerárquico) o 30 días (para dictar resolución definitiva), el interesado podrá solicitar pronto despacho; y transcurridos 30 días desde esta reclamación (o 2 meses en el ámbito municipal), se presumirá la existencia de resolución denegatoria.

El pedido de pronto despacho configura la actividad procedimental del administrado a través de la cual denuncia el incumplimiento de los plazos del art. 77 inc. g), pidiendo el concreto pronunciamiento de la Administración para obtener, en caso de persistir el silencio, la operatividad de la presunción legal de denegatoria tácita por parte del órgano.

Requisitos: el pedido de pronto despacho debe presentarse ante el órgano que se encuentra demorado en el dictado del acto final. No requiere de términos sacramentales, aunque se debe presentar por escrito, conservando copia fechada a fin de acreditar el momento en que empieza a correr el plazo de 30 días (y que es de 2 meses en el ámbito municipal) y cuyo vencimiento provocará la presunción denegatoria.

Efectos: presentado el pedido de pronto despacho y persistiendo la inactividad por parte de la Administración, se presume la existencia de una resolución contraria al interés o derecho del particular. De este modo, se satisface el requisito del reclamo administrativo previo contemplado en el art. 166 inc. 5 de la Constitución de la Provincia, queda agotada la instancia administrativa y se habilita la vía judicial.

ALCANCE DE LA PRESUNCIÓN LEGAL: la actitud de la Administración, que guarda silencio a pesar de haberse ingresado un pedido de pronto despacho, dejaría la cuestión pendiente en forma indefinida y en perjuicio del particular.

La situación de indefensión que genera la actitud del órgano remiso a pronunciarse se supera a través de la interpretación legal de ese silencio, otorgándole un sentido definido: el (presunto) rechazo de la postura procedimental del administrado.

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Esta ficción legal se concreta ante el vencimiento, primero, del plazo del art. 77 inc. g), y con la persistencia del silencio luego del pedido de pronto despacho. Su único efecto es la habilitación de la instancia judicial y, en ese sentido, la denegatoria presunta juega como presupuesto procesal del juicio contencioso administrativo.

Sin embargo, la interpretación del silencio administrativo como “acto”, es decir, como una manifestación cierta de la voluntad del órgano, ha llevado a algunos códigos procesales administrativos a establecer plazos de caducidad para interponer la demanda contados desde que existe la denegatoria tácita en el procedimiento administrativo.

Esta postura resulta criticable: la habilitación de la instancia judicial como consecuencia de la denegatoria tácita genera solamente el derecho del particular de demandar al Estado. La interpretación contraria autoriza al órgano administrativo a limitarse a dejar vencer los plazos con que cuenta para resolver y de esta forma salvar el escollo de motivar sus decisiones consagrando la arbitrariedad.

En la provincia de Buenos Aires, el plazo de caducidad de la acción judicial administrativa (art. 13 Código Contencioso Administrativo) sólo juega respecto de actos efectivos de la Administración. No alcanza al supuesto de denegatoria tácita, y el particular puede abstenerse de demandar, aguardando la resolución concreta sobre el asunto, sin otro término que el de la prescripción de su derecho. En este sentido, la denegatoria tácita no excluye el deber de resolver que pesa sobre la autoridad administrativa, y el interesado, en lugar de apoyarse en aquélla para accionar judicialmente, puede insistir en que se produzca una decisión expresa.

ACTO EXPRESO POSTERIOR A LA DENEGATORIA TÁCITA: si el interesado ya hubiera iniciado juicio administrativo con apoyo en la precedente denegatoria tácita, el acto expreso desfavorable a su pretensión será denunciado como hecho nuevo en aquel pleito. Desde luego que si la decisión accediera a su postura sólo cabe el desistimiento del juicio, pues el pronunciamiento del órgano jurisdiccional no puede recaer en una cuestión ahora abstracta.

INCUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS – RESPONSABILIDAD.

LPABA art. 80: el incumplimiento injustificado de los términos o plazos previstos para el despacho de los asuntos administrativos genera responsabilidad, imputable a los agentes directamente a cargo del trámite o diligencia y a los superiores jerárquicos obligados a su dirección y fiscalización. Según el caso, la gravedad o reiteración de la anomalía, serán aplicables las sanciones previstas en los respectivos estatutos del personal de la Administración Pública.

3.5 El ACTO ADMINISTRATIVO. Clases. Los elementos del acto en la normativa procedimental. Caracteres del acto administrativo. Estabilidad. Revocación. Acto nulo y anulable.

EL ACTO ADMINISTRATIVO.

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Concepto: el acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto (CASSAGNE).

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Resultan innumerables las clasificaciones que se han realizado de los actos administrativos, agrupándolos o diferenciándolos en función de sus casi ilimitadas circunstancias contingentes.

1) en función de los mecanismos de necesaria implementación para su funcionamiento, el acto puede ser simple, cuando lo emite un solo funcionario, o puede ser complejo, por requerir la intervención coordinada y coincidente de dos o más órganos

2) en razón del ámbito estatal del cual emanan los actos administrativos, pueden provenir del P.E., P.L., P.J., de un ente autárquico, de una empresa pública, de una persona pública no estatal y aún de particulares

3) según la competencia territorial en que se apoyen, puede ser nacionales, provinciales o municipales

4) según la predeterminación normativa que obligue su dictado y oriente su contenido, el acto podrá ser reglado o discrecional

5) de acuerdo a las características del procedimiento previo, atendiendo fundamentalmente a la posible intervención del administrado en su formación, el acto será unilateral en su origen (o sea, dictado de oficio, sin participación alguna del particular), o bilateral en su origen (dictado a solicitud o con la complacencia del administrado)

6) atendiendo al grado de explicitación de la voluntad administrativa, el acto puede ser expreso (cuando posee una existencia material manifestada a través de un contenido concreto y evidente) o tácito (cuando su existencia de se infiere a raíz de otro acto o de un determinado comportamiento de la Administración)

7) si tomamos en consideración la finalidad o el objeto del acto, el número de distingos posibles resulta innumerable

8) de acuerdo al alcance del acto, puede diferenciarse aquél que configura un “negocio jurídico”, en tanto constituye una declaración de voluntad creadora de derechos y obligaciones, del denominado “mero acto”, que implica una declaración de

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conocimiento, de aseveración de la existencia de hechos o circunstancias (diplomas, certificaciones, etc.)

9) por la forma adoptada para exteriorizar la decisión administrativa, los actos pueden ser escritos, verbales (órdenes dadas por un agente de policía) o por signos (barreras, semáforos). Según que una determinada forma sea o no exigida como condición de validez, el acto será formal o no formal

10) según la publicidad que pueda recibir legítimamente el acto, puede ser público o secreto

11) debido al alcance que posee en relación a sus destinatarios, el acto administrativo será con efecto sólo entre partes, o con efecto respecto de terceros

12) de acuerdo a la eventual existencia de vicios y al nivel de gravedad de los mismos, el acto podrá ser perfecto, anulable, nulo o inexistente

13) según que el vicio sea o no evidente, el acto será irregular o regular.

ELEMENTOS/REQUISITOS de los actos administrativos.

Se denomina “elementos” o “requisitos” de los actos administrativos a determinados componentes que deben, necesariamente, aparecer en los mismos para que pueda afirmarse su existencia y validez.

Elementos:

- de VALIDEZ:

1) ESENCIALES:

a. competenciab. causac. motivaciónd. objetoe. fin públicof. la “desviación de poder”g. formah. procedimientoi. voluntad administrativa

2) ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso de que no fuesen separables y llegaran a afectar la esencia del acto):

a. condición resolutoriab. plazo c. modo

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- de EFICACIA:

a. notificación (actos administrativos)b. publicación (reglamentos)

ELEMENTOS ESENCIALES

• VOLUNTAD como presupuesto del acto administrativo.

La voluntad, que comprende tanto la intención como el fin, constituye un requisito presupuesto antes que un elemento del acto administrativo. Con ello no se trata de señalar una diferencia conceptual, sino más bien afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto al de los restantes elementos, en el sentido de que son estos últimos los que condicionan y estructuran la voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los denominados “elementos del acto”.

• COMPETENCIA.

Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a un órgano administrativo. Cabe incluir en la noción la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurídica pública estatal o a la entidad estatal de que se trate (REMISIÓN UNIDAD 3.1).

• CAUSA.

Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. El acto dictado sin causa, será el acto que responde a la mera intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto arbitrario.

Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La inexistencia de la causa esta vinculada con la teoría del abuso o exceso de poder y la ineficacia de los actos administrativos.

• MOTIVACIÓN.

Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado expreso de los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. Es la exteriorización de las razones que justifican el acto.

También se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el expediente.

CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que integra el elemento forma, que consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en circunstancias de hecho y de

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derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el dictado del acto (finalidad).

• OBJETO.

El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE, CERTIFICA U OPINA, a través de la declaración pertinente.

Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto administrativo aparecerá predeterminado por la norma.

Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES, aún cuando la Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general y normativo y al principio de legitimidad.

Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:

1 lícito

2 cierto y determinado

3 posible física y jurídicamente

4 razonable

5 moral

Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO OBJETIVO.

• FIN PÚBLICO.

Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o perseguido con el dictado del acto. El fin público es condicionante de la actividad administrativa, constituyendo un elemento autónomo del acto con las peculiaridades propias del derecho público.

El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le otorgo competencia al órgano emisor.

La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines públicos a que tiende el derecho administrativo.

• FORMA.

La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma. No se puede concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera sea ésta (escrita o verbal), porque constituye un requisito esencial de validez del acto administrativo.

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No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son requisitos que deben cumplirse antes de la emisión del acto.

De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse, como principio general, por ESCRITO, y sólo por excepción pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa (VERBAL, en las órdenes de un policia; SIGNOS Y SEÑALES CONVENCIONALES) cuando la naturaleza y las circunstancias así lo permitieran.

También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la voluntad, al SILENCIO o AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta omisiva o ambigua de la adm., cuando se requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa.

• PROCEDIMIENTO.

Antes de la emisión del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS PROCEDIMIENTOS ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten implícitos en el ordenamiento jurídico.

Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que deben cumplirse previos a la emisión del acto administrativo, que están íntimamente relacionados con las formalidades de ese acto.

ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.

• CONDICIÓN RESOLUTORIA.

Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento de o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen, respectivamente, a la condición suspensiva y resolutoria.

La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE BAJO CONDICIÓN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Administrativo el respectivo acto debe emitirse conforme a una situación de hecho actual y no futura, puesto que, de lo contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de hecho que justifican su emisión.

• PLAZO.

El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurídicos, o bien, el momento en que los mismos cesan (plazo o término inicial; plazo o término final).

• MODO.

Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que la Administración puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la respectiva cláusula accesoria no hubiera sido establecida.

CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.

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En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto administrativo sea dado a conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Esta circunstancia ha hecho nacer la exigencia de la PUBLICIDAD como garantía jurídica para la protección de los administrados, la certeza y la seguridad de las relaciones jurídicas.

La publicidad, como género, comprende 2 especies:

• PUBLICACIÓN.

La publicación es regla en materia de reglamentos, y consiste en la transcripción del acto en el BO o en cualquier otro boletín público del E. No obstante este principio general, nada obsta a que también sean publicados los actos de alcance individual, lo cual constituye una práctica bastante seguida en nuestro país respecto de ciertos actos (por ej.: algún contrato de gran trascendencia)

• NOTIFICACIÓN.

La otra especie dentro de la publicidad es la notificación, que traduce un efectivo y cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es propia de los actos de carácter individual, no rigiendo para los reglamentos, donde se exige la publicación a fin de que todos los destinatarios de las normas generales se hallen situados en un pie de igualdad.

En cuanto a la forma en que se notifica el acto de alcance individual, la regla es la notificación PERSONAL Y FEHACIENTE.

LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE PROCEDIMIENTOS.

- competencia: “Los actos administrativos se producirán por el órgano competente…” (art. 103)

- procedimiento: “…mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido” (art. 103)

- objeto: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico…” (art. 103)

- finalidad: “…y será adecuado a los fines de aquéllos” (art. 103)- forma: se admiten la forma escrita y verbal (art. 104), previéndose,

en el primer caso, los estilos de decreto, resolución, disposición, etc. (arts. 106 y 107)

- motivación: aparece consagrada en el art. 108 para el acto final que reúna determinadas características.

Si bien la ley no menciona la causa, es evidente que, exigiéndose la motivación, cabe presumirla. Otro tanto ocurre con la voluntad previsible en el sujeto, a su vez representado por el elemento competencia.

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La falta de mención expresa de algunos de los elementos esenciales del acto administrativo no significa que no aparezcan implícitos en la ley.

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

LPABA art. 110: los actos administrativos tienen eficacia obligatoria propia de su ejecutividad y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio de asegurar su cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD.

La LPABA no menciona expresamente la presunción de legitimidad, pero cabe darla por supuesto ante la consagración de la ejecutividad y ejecutoriedad del acto en el art. 110.

Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presunción, en virtud de la cual se supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha emitido de conformidad al ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación del administrado de cumplir el acto.

Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos como consecuencia de anteponer el interés individual y privado al interés de la comunidad.

Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa. Nosotros entendemos que se trata de una PRESUNCIÓN RELATIVA, porque admite prueba en contrario. Obviamente que la presunción opera siempre y cuando la ilegitimidad no sea manifiesta. En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de legitimidad y pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión del mismo si, no obstante tal circunstancia, la Administración insistiera en su cumplimiento.

Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad supone 2 CONSECUENCIAS importantes:

1) la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo.

2) y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.

EJECUTORIEDAD.

Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función materialmente administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, apelando

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excepcionalmente al uso de la coacción dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.

La fuerza ejecutoria del acto sólo cede ante la presencia de un vicio manifiesto que lo torne nulo o inexistente, pues en tal circunstancia cae la presunción de legitimidad que le sirve de sustento.

En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:

• fundamento político: es una necesidad política para el cumplimiento de los fines del E.

• fundamento legal/jurídico: la LPAN, en su art. 110 consagra este principio de ejecutoriedad.

Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:

1) la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por disposición de una norma sin apelar al uso de la coacción;

2) y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los órganos que ejercen la función materialmente administrativa, debiendo advertirse que esta última tiene carácter excepcional.

La COERCIÓN puede ser:

- DIRECTA: la administración puede forzar al administrado a cumplir con el acto.

- INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.

- LA ADMINISTRACIÓN TAMBIÉN PUEDE REALIZAR EL ATO POR CUENTA DEL ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo el administrado) para asegurarse, de esa forma, que el acto se ejecute.

La EJECUTORIEDAD puede ser:

PROPIA: cuando la ley le permite a la Administración dictar el acto y proveer por sí sola su cumplimiento, a través de sus elementos o medios.

IMPROPIA: cuando el acto emana de la Administración pero es ejecutado por medio de una sentencia judicial, es decir, la ejecución del acto la decide el juez.

La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negación de la ejecutoriedad ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para obtener su cumplimiento. Si bien el acto emana de la administración, su ejecución compete al órgano judicial, en el sentido de que éste tiene que disponerla.

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Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la ejecutoriedad impropia, en sí no hay ejecutoriedad.

LÍMITES. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.

Dictado el acto, el funcionario encargado de ejecutarlo o de velar por que se cumpla está obligado a adoptar las medidas necesarias a ese efecto. A la concreción material de lo decidido confluyen los caracteres de presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad, mientras que le opone el instituto de la suspensión de efectos.

Puede suspenderse tanto un acto carente de eficacia, como uno notificado y recurrido, y aún cabe la suspensión de actos firmes ante el requerimiento del particular acogido por la Administración la decisión oficiosa de la última en ese sentido.

La suspensión puede ser dispuesta por la propia Administración, por el P.J. y aún por el P.L.

SUSPENSIÓN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: admite 2 supuestos:

1) que sea la propia autoridad la que, de oficio, decida la suspensión.

2) o que la misma sea la consecuencia de la interposición de un recurso por parte del particular afectado por la medida.

En el primer caso, parece obvio que si el poder Administrador puede revocar, bajo ciertas condiciones, sus propios actos, bien puede demorar sus efectos. En tal caso, la suspensión será consecuencia de un nuevo acto que, por ser tal, deberá expresar las razones que llevan a su dictado

Las eventuales causas de postergación de la eficacia del acto administrativo, contempladas en la parte final del art. 110 (cuando así lo exija su contenido, cuando resulte necesaria su notificación o aprobación), no constituyen ejemplos de suspensión de los efectos del acto, ya que no existe decisión autónoma, distinta al acto mismo, que así lo disponga. Se trata, más bien, de situaciones en las cuales se demora premeditadamente, o por imperio de circunstancias contemporáneas a la emisión del acto, el inicio de su eficacia.

En cuanto a la suspensión del acto administrativo como consecuencia de la interposición de recurso, cabe recordar que un sector de la doctrina propugna la suspensión automática del acto recurrido. No obstante, este no es el criterio que informa a la LPABA, puesto que la interposición de un recurso no obliga sino que “faculta” a la Administración a suspender sus efectos.

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SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: la posibilidad de suspensión de los efectos del acto mediante orden judicial adquiere una importancia trascendente, ya que configura un límite las prerrogativas de la Administración.

En el proceso civil y comercial y en la acción de amparo, siempre que exista verosimilitud del derecho invocado y peligro en la demora, podrá solicitarse MEDIDA DE NO INNOVAR la cual, en los hechos, se traducirá en la suspensión del acto administrativo que agravia al actor. La medida cautelar de no innovar apuntará a la suspensión de los efectos del acto hasta tanto se dicte sentencia respecto de su validez.

La cuestión en debate aparece más clara en el proceso contencioso administrativo. Así, podemos hacer mención al antiguo Cód. Varela , que disponía:

Art. 22: la SCJ podrá acordar la suspensión de la ejecución de las resoluciones administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento pudiera producir perjuicios irreparables; pero, en esos casos, quien solicita la suspensión deberá dar fianza bastante de los perjuicios en el caso de que fuese condenado.

Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare que la suspensión produce perjuicios al servicio público o que es urgente cumplir aquella resolución, la SCJ dejará sin efecto la suspensión ordenada, pero declarará a cargo de la autoridad demandada, o personalmente de los que la desempeñen, la responsabilidad de los perjuicios que la ejecución produzca.

El nuevo Cód. Cont. Adm. adopta tales medidas con la finalidad de asegurar provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente pueda ser ejecutada eficaz e integralmente.

En cuanto al tema en cuestión –suspensión de la ejecución de un acto administrativo– el art. 25 inc. 1º dispone que: “las partes podrán solicitar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo siempre que se alegare fundamentalmente el cumplimiento de los recaudos previstos en el art. 22 inc. 1º, a saber:

- verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.

- peligro en la demora: se ha señalado que el dictado de medidas cautelares responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias que, en todo o en parte, impiden o hacen más difícil o gravosa la consecución del bien pretendido, o que tendrían por efecto convertir el daño temido en efectivo.

- no afectación del interés público: debe tratarse de un interés concreto y específico.

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El tribunal deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios irreversibles, aún cuando pudieran ser objeto de indemnización posterior”.

El inc. 2º de este art. 25 dispone que: “para decretar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo no será necesario el planteo previo de esa medida en sede administrativa”

Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podrá peticionarse ante el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su previa solicitud en sede administrativa.

EJECUTIVIDAD.

La ejecutividad hace al título del acto administrativo; más específicamente, significa que el acto administrativo constituye un TÍTULO EJECUTIVO en el ámbito procesal.

La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en 2 planos diferentes:

- ejecutoriedad: hace a las facultades de la Adm. para el cumplimiento del acto administrativo, sin necesidad de intervención del PJ, utilizando excepcionalmente la coacción.

- EJECUTIVIDAD: se refiere, en cambio, al título del acto en el campo procesal, siendo éste ejecutivo. El título es ejecutivo cuando ha sido dictado con todos los recaudos que prescribe la ley, y abre la posibilidad de un juicio ejecutivo. Dicho esto, la condición de acto ejecutivo implica que lo decidido por la Administración resulta obligatorio y exigible respecto del particular.

RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.

LPABA art. 111: excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de terceros.

La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo, pero hay algunos casos de EXCEPCIÓN:

- que el nuevo acto sea dictado en sustitución de otro “anulado”, es decir, dejado sin efecto por adolecer de vicios que lo invalidan de conformidad al art. 113

- que los efectos retroactivos del nuevo acto sean favorables al administrado;

- que los supuestos de hecho justificantes del acto retroactivo ya existieran en la fecha a la que se retrotraiga su eficacia;

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- que como consecuencia del efecto retroactivo del acto no resulten lesionados derechos o intereses legítimos de terceros.

¿Cuál es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no retroactividad constituye una consecuencia de la garantía genérica de no afectación de los derechos constitucionales que han sido incorporados al patrimonio del administrado.

ESTABILIDAD. Concepto.

La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa no puede ni debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por sí mismo ciertos actos por él emitidos. No obstante, ello no impide que el acto pueda ser impugnado y, eventualmente, anulado en sede judicial.

El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notificado al interesado, salvo en situaciones de excepción que las respectivas normas de procedimientos administrativos especifican.

Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos, por la cual, bajo ciertas circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la administración los deja sin efecto, entonces existen acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia o a establecer una indemnización a favor del particular.

Evolución jurisprudencial.

El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de derecho privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder público de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del administrado, ya que se trataba de un acto dictado unilateralmente.

El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción frente a la tesis autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina alemana. En nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo “CARMAN de CANTÓN, Elena c/GOBIERNO NACIONAL”, de 1936, por el cual se exige que para que un acto administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:

- ausencia de norma legal que autorice la revocación;

- que el acto sea unilateral y, además, individual;

- que provenga de la Adm. “activa”;

- que declare derechos subjetivos;

- que “cause estado” (acto firme);

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- que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;

- que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las condiciones esenciales de validez, aunque padezca de un vicio menor).

CONDICIÓN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El problema básico dentro de esta cuestión es determinar si los documentos que emanan de los funcionarios públicos en ejercicio de la función administrativa asumen el carácter de instrumentos públicos, con todas las consecuencias que el CC les asigna en torno a su valor probatorio.

Sobre este punto, el inc. 2º del art. 979 CC dispone que constituyen instrumentos públicos los que extendieran los escribanos o funcionarios públicos en la forma que las leyes hubieran determinado.

De esta manera, si la respuesta fuere afirmativa, la presunción de legitimidad que le cabe como decisión estatal se vería reforzada por la buena fe que emanaría del propio instrumento, y para rebatir su contenido sería necesario accionar mediante la “redargución de falsedad”.

BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condición de instrumento público del documento en el cual se vuelca la decisión administrativa.

La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PÚBLICO, por lo que no es necesaria su redargución de falsedad. Simplemente es un documento emitido por un funcionario público.

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UNIDAD 4 – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (continuación).

4.1 Impugnaciones administrativas. Los recursos administrativos. Concepto. Clasificación. Comparación con los recursos judiciales. Efectos de la interposición de recursos administrativos. Suspensión de la ejecución del acto recurrido.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

Concepto: dentro del procedimiento administrativo, el recurso es una presentación escrita mediante la cual se impugna una decisión final o un acto de trámite de la Administración, ante el mismo órgano que lo produjo o ante su superior jerárquico.

El recurso administrativo configura un medio de protección del administrado, que éste utiliza para alzarse contra un acto que lo agravia.

MARIENHOFF: “es un medio de impugnar la decisión de una autoridad administrativa, con el objeto de obtener en sede administrativa, su reforma o extinción”.

Naturaleza jurídica: en cuanto a su naturaleza jurídica, ha sido definido como ACTO del particular legitimado, por el cual éste le pide a la Administración que revise una decisión (administrativa) que lo agravia. Al mismo tiempo, el recurso es un DERECHO del particular, en tanto resulta susceptible de intentarse frente a una resolución que afecta su esfera jurídica.

EL RECURSO COMO MEDIO DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: para ESCOLA, los recursos siempre constituyen una actividad de control. En efecto, cualquiera sea la forma que adopten, los recursos suponen una apreciación sobre si la actividad administrativa impugnada está o no conforme a derecho, si es legítima, juicio expresado en la resolución que pone fin al recurso y que es dictada por el órgano competente.

Este tipo de control resulta peculiar, ya que lo promueven sujetos que son ajenos al aparato estatal.

Diferencias con la reclamación y con la denuncia: a diferencia de lo que ocurre con los recursos, las reclamaciones no se orientan, en principio, a la impugnación de decisiones concretas de la autoridad administrativa, sino que configuran simples peticiones ensayadas en ejercicio del derecho constitucional de dirigirse a los poderes del Estado.

La denuncia, por su parte, es un simple acto del particular por el cual pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de una conducta irregular de un funcionario o de un tercero. Quien la formula actúa en interés del cumplimiento de las normas jurídicas ignoradas por el denunciado.

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EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO PRESUPUESTO PROCESAL. Recurso y reclamo administrativo previo: en razón del art. 166 inc. 5 de la Constitución provincial, para que una cuestión pueda residenciarse ante el poder judicial debe ser ventilada previamente ante el poder administrador.

El particular tendrá que pedir el reconocimiento de su derecho, sea en forma originaria a través de un reclamo o alzándose contra una decisión dictada de oficio por la autoridad administrativa. En ambos supuestos, deberá agotar la instancia administrativa interponiendo todos aquellos recursos previstos en la normativa general o especial del procedimiento. De esa manera, se obtiene el dictado del acto final que causa estado, que es el único que podrá atacarse judicialmente.

CLASIFICACIÓN de los recursos.

• Ordinarios: se accede a ellos con facilidad pues, en general, la autoridad administrativa carece de limitaciones para admitirlos y, por el contrario, posee gran amplitud de criterio para su resolución (ejemplo: el recurso de revocatoria).

• Especiales: su interposición aparece restringida a aquellos casos previstos expresamente por la ley (ejemplo: el recurso de apelación, en tanto se limita al control de legalidad respecto de ciertos actos de entidades autárquicas).

• Reglados: son aquellos que aparecen regulados expresamente por ley o reglamento.

• No reglados: actualmente, todos los recursos administrativos son reglados.

CARACTERES de los recursos administrativos.

a) se deducen ante la Administración Pública y tienen por objeto la impugnación de actos administrativos.

b) implican un medio de control de legitimidad y oportunidad de la decisión recurrida.

c) su resolución puede provenir del mismo órgano que dictó el acto (recurso de revocatoria), de su superior jerárquico (recurso jerárquico) o del titular político de la Administración (recurso de apelación).

d) la resolución de un recurso configura un nuevo acto que, a su vez, puede recurrirse.

e) cuando se interpone contra actos definitivos, dan comienzo a una nueva etapa del procedimiento.

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f) su interposición obliga al órgano a resolverlo expresamente y, en caso de silencio, el superior puede avocarse a su análisis o presumirse la denegatoria tácita.

CONDICIONES DE VIABILIDAD de los recursos.

Para que los recursos deban ser resueltos en forma obligatoria por parte de la Administración, es menester que se cumplan una serie de requisitos establecidos en la ley, a saber:

1) que sea interpuesto en el plazo que fija la ley.

2) que se interponga con las formalidades de los arts. 29 y 33, y que estén debidamente fundados.

3) que se ofrezca la prueba en caso de recurrirse actos de oficio.

4) que el particular posea legitimación para interponerlo y el órgano administrativo competencia para resolverlo.

5) que se refiera a un acto administrativo, ya que las medidas preparatorias, informes, dictámenes y vistas no son recurribles.

6) que no vaya dirigido a la impugnación de un acto que causó estado, pues contra él sólo caben acciones judiciales.

ACTOS RECURRIBLES.

Actos definitivos: la LEY 7647 reserva la expresión “acto definitivo” para aludir a la decisión emanada de la autoridad administrativa superior, y denomina “acto final” a la resolución dictada por los órganos inferiores.

Respecto de los actos definitivos, procede la totalidad de los recursos regulados en la LPABA (revocatoria, jerárquico y apelación) y todos los remedios vinculados a la legalidad administrativa.

Actos interlocutorios o de mero trámite: dentro de la mecánica de la LPABA, existen 2 clases de actos interlocutorios: aquellos que son de mero trámite, no recurribles por vía jerárquica, y los demás, que sí admiten recursos jerárquico.

Ahora bien, ¿cuáles son recurribles? Se trata de decisiones que, además de resolver la cuestión planteada por el interesado o frente a él, lo hacen en un sentido que afecta su derecho de defensa o le acarrea un agravio jurídico directo. La gravedad de la cuestión pone en funcionamiento el sistema de control jerárquico propio de la función administrativa y permite que ese acto sea revisado por el superior del órgano que lo dictó.Los actos de mero trámite, cuestionables sólo por revocatoria ante el mismo funcionario que los dictó, sólo pueden incidir en la esfera jurídica del administrado en forma indirecta y, en rigor, el eventual perjuicio difícilmente perjudique su posibilidad de defensa.

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Otros actos recurribles: bajo las condiciones previstas en el art. 95 LPABA, los actos de alcance general pueden ser susceptibles de recurso administrativo.

Las constataciones de hechos en forma oficial, es decir, las certificaciones que suele llevar a cabo la Administración, y los actos internos de sus reparticiones, en la medida que produzcan efectos jurídicos sobre el particular, también pueden ser recurridos.

ACTOS IRRECURRIBLES.

Son irrecurribles:

• las medidas preparatorias de decisiones administrativas, los informes, dictámenes y vistas, aunque sean obligatorios y vinculantes para el órgano administrativo, no son recurribles (art. 87)

DIFERENCIA CON LOS RECURSOS JUDICIALES.

En lo que a FUNDAMENTACIÓN respecta: a diferencia de lo que ocurre en materia de recursos judiciales, que de ordinario son fundamentados luego de concedidos, los recursos del procedimiento administrativo deben fundamentarse al interponerse.

La fundamentación consiste en la crítica razonada y concreta del acto impugnado, tanto en sus aspectos de hecho como de derecho, a fin de persuadir a quien revea la cuestión (sea el mismo órgano que lo dictó o uno diferente) de la inoportunidad o ilegalidad de la medida.

En el escrito en que se deduce el recurso administrativo debe fundarse el derecho invocado y, si bien no se requieren términos sacramentales, se deben plantear cuando menos claramente las objeciones que luego han de servir para el examen judicial.

Los llamados RECURSOS DE QUEJA, DE REVISIÓN Y DE ACLARACIÓN.

Ninguna de estas figuras constituyen recursos administrativos; en efecto, lo típico del recurso administrativo es alzarse contra un acto de la Administración antes que adquiera firmeza para que el mismo órgano que lo dictó, u otro, lo deje sin efecto, lo modifique o lo reemplace.

QUEJA (art. 93): en este caso, quien ha interpuesto recurso de revocatoria se ve afectado por la demora en su resolución y pide al órgano superior que se avoque a tal efecto. El pedido en tal sentido no es un recurso, pues no impugna acto alguno. Configura, en todo caso, una queja frente al defecto de procedimiento en que incurre el órgano competente para resolver la revocatoria, pero en sí misma no impugna decisión alguna.

REVISIÓN (art. 118): en este caso, se refiere a decisiones definitivas firmes, es decir, aquellas que en forma originaria o por

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intentarse sin éxito la gama de recursos del procedimiento, han quedado consolidadas. En este caso, si bien se impugna un acto, no se lo hace dentro del plazo para recurrir sino que, por el contrario, se actúa fuera de todo término. En rigor, se trata de un reclamo contra un acto firme cuyo objeto aparece viciado.

ACLARATORIA (art. 115): de la lectura del art. surge claramente que no impugna acto alguno, sino que se solicita la rectificación de errores materiales o numéricos.

ERROR en la denominación del recurso.

LPABA art. 88: los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé, cuando resulte indudable su impugnación o disconformidad con el acto administrativo.

Esta norma constituye una concreta aplicación del principio de informalismo en el procedimiento administrativo. Cualquiera sean los términos del escrito ingresado por el particular, si del mismo resulta que no se conforma con lo decidido por la autoridad administrativa, cabe concluir que ha interpuesto recurso administrativo.

• Si el administrado no ha calificado el recurso, cabe interpretar que ha interpuesto recurso de revocatoria dirigido al mismo órgano que dictó el acto.

• Si el administrado lo ha calificado erróneamente pero resulta indudable su voluntad de someter el asunto al análisis de un determinado órgano o funcionario, deberá dársele el trámite que corresponda a la real naturaleza del recurso.

EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

LPABA art. 98: la interposición del recurso tiene por efecto:1. interrumpir el plazo del artículo 92 aunque haya sido deducido con defectos formales o ante órgano incompetente.2. facultar a la Administración a suspender la ejecución del acto impugnado cuando el interés público lo aconseje o la petición del interesado invoque fundadamente perjuicio irreparable.3. impulsar el procedimiento, haciendo nacer los plazos que los funcionarios públicos tienen para proveerlo y tramitarlo.

Consideraciones generales: la mera interposición del recurso administrativo, cualquiera sea la suerte final, posee consecuencias jurídicas inmediatas, tanto en relación al procedimiento, respecto del acto impugnado y también en lo referente al derecho de fondo que pueda poseer el recurrente.

1) INTERRUPCIÓN DEL PLAZO PARA INTERPONERLO: en este caso, se trata de una consecuencia obvia, que se concreta aunque el recurso posea falencias formales (incluida

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la falta de fundamentación) o se ingrese en una oficina improcedente o vaya dirigido a un funcionario incompetente. Basta que sea clara la voluntad del administrado de no conformarse con la decisión cuestionada. La interposición de un recurso administrativo imperfecto permite, entonces, que las fallas sean corregidas posteriormente.

2) SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO: la vinculación entre la interposición de un recurso administrativo y la posibilidad de paralizar los efectos materiales del acto recurrido configura una cuestión de gran trascendencia. En definitiva, se trata de dilucidar bajo qué condiciones (presupuestos), con qué alcance (tipos de actos que pueden suspenderse) y de qué manera (suspensión automática o facultativa para la Administración) el recurso puede, mientras se sustancia, paralizar el cumplimiento de lo decidido por la autoridad.

El art. 98 de la LPABA se inscribe en un criterio restrictivo, dejando a consideración del órgano disponer o negar la suspensión. El recurso faculta pero no obliga a suspender la ejecución material de lo decidido.

Por nuestra parte (BOTASSI) pensamos que la suspensión de la ejecutoriedad del acto recurrido debe actuar como regla general, cediendo sólo en aquellos supuestos en que la materialización de lo decidido no admita postergación.

En el análisis de este tema es menester recordar que todo acto administrativo goza de ejecutoriedad, la cual debe aparecer otorgada en forma expresa o razonablemente implícita por la ley.

Por su parte, el rechazo al pedido de suspensión de la ejecutoriedad del acto recurrido no obsta a su posterior reiteración.

3) IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO: como consecuencia de lo establecido en el art. 98, se generan en el trámite los siguientes efectos:

a) queda interrumpido el plazo de caducidad previsto en el art. 127.

b) comienza a correr el plazo para resolver el recurso interpuesto.

c) si se ha ofrecido prueba con el recurso comienza a correr el plazo de 5 días para proveerla.d) determina el nacimiento del plazo a cuyo vencimiento el interesado podrá solicitar la avocación del órgano superior, de conformidad a lo establecido en el art. 93.

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4) SUSPENSIÓN DEL CURSO DE LA PRESCRIPCIÓN: toda petición del interesado tendiente al reconocimiento de sus derechos debe asimilarse a la “constitución en mora” del Estado deudor de la prestación requerida, produciéndose la suspensión del curso de la prescripción por el término de 1 año.

4.2 El recurso de revocatoria. Procedencia. Trámite. Modo de interposición. Fundamentación. El recurso jerárquico. Subsidiario y autónomo. Fundamentación. Su ampliación. Criterios sostenidos por la SCJBA acerca del agotamiento de la vía recursiva y la causación de estado.

RECURSO DE REVOCATORIA.

LPABA art. 89: el recurso de revocatoria procederá contra las decisiones administrativas que reúnan los requisitos establecidos en el art. 86. Deberá ser fundado por escrito e interpuesto dentro del plazo de diez días directamente ante la autoridad administrativa de la que emane el acto impugnado.

Concepto: el recurso de revocatoria es aquel que se presenta ante el mismo órgano que dictó el acto recurrido, con la finalidad de que lo revoque, lo modifique, sanee o reemplace por contrario imperio.

FUNDAMENTACIÓN del recurso: si quien deduce este recurso reviste condición de PARTE en el procedimiento, puede fundarlo tanto en razones de legitimidad como de oportunidad o mérito. Si es un simple DENUNCIANTE, sólo podrá apoyarse en razones de ilegitimidad (violación de la ley o vicio del acto).

Caracteres:

- debe interponerse dentro del plazo de 10 días de notificado el acto, ante la autoridad que lo dictó, que será también la encargada de resolverlo.

- el escrito de interposición deberá expresar los fundamentos de hecho y de derecho o, lo que es lo mismo, señalar los defectos fácticos y/o jurídicos que se reprochan al acto impugnado. Si se omitiera la fundamentación, se rechaza el recurso (art. 90).

- es optativo, porque no configura requisito previo del recurso jerárquico, al cual puede accederse en forma directa.

- cuando se dirige contra actos finales y demás actos contemplados en el art. 92, lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio (art. 91).

- en la práctica, rara vez produce efectos positivos para el recurrente, pues difícilmente el mismo funcionario que resolvió la cuestión cambie de opinión ante el nuevo intento del administrado.

- el plazo para resolverlo es de 5 días, contados desde el día siguiente a la interposición del recurso (art. 77 inc. f), salvo

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que deba sustanciarse abriendo el trámite a prueba, en cuyo caso el plazo comenzará a correr desde el día siguiente a la presentación del alegato o desde el día siguiente al vencimiento del plazo para alegar.

- puede ir acompañado de prueba si se dedujera contra un acto dictado de oficio (art. 96), sin perjuicio de la facultad del órgano de requerir medidas para mejor proveer en todos los casos (art. 90).

- no procede respecto de resoluciones que resuelvan un recurso de reconsideración anterior.

- en caso de duda sobre su procedencia formal o temporal corresponde pronunciarse a favor de su admisión.

TRÁMITE.

LPABA art. 90: el recurso de revocatoria deberá resolverse sin sustanciación por el órgano que produjo el acto, salvo medidas para mejor proveer.Sólo podrá denegarse si no hubiese sido fundado, o si la resolución fuere de las previstas en el art. 87 y, en su caso, en la duda se estará a favor de su admisión.

Sustanciación: el recurso de revocatoria será resuelto por el mismo órgano que dictó el acto, sin sustanciación. Que no exista sustanciación significa que no se dará traslado a otros interesados que participen en el procedimiento.

No obstante ello, antes de proceder al dictado del acto que resuelve el recurso, y de acuerdo con lo previsto en el art. 101 de la LPABA, resulta imperativo recibir el dictamen de la Asesoría General de Gobierno.

Luego, el expediente deberá ser girado en vista a la Fiscalía de Estado, ya que la misma resulta de rigor en todo recurso contra actos administrativos, excepto que se haya interpuesto contra una decisión carente de contenido patrimonial y, por ende, dictada sin intervención alguna de dicho organismo.

Rechazo in limine: al recibir el recurso de revocatoria, la autoridad a cargo del trámite deberá examinar la existencia de los requisitos de viabilidad del mismo: que haya sido fundado y que haya sido interpuesto contra un verdadero acto administrativo.

Si el recurso careciera de fundamentación, toda vez que se trata de un vicio de forma, deberá intimarse al particular para que lo subsane en el término de 10 días, contados a partir de la notificación por medio fehaciente de dicha intimación. Si el interesado guardara silencio, se interpretará que ha desistido del recurso y perderá el derecho de interponerlo a futuro.

En cuanto a la suerte del recurso interpuesto contra medidas preparatorias, vistas, informes o dictámenes, NO RESULTAN RECURRIBLES, pues no configuran verdaderos actos

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administrativos. Si existiera duda sobre la naturaleza de la decisión impugnada, la cuestión debe resolver a favor de la recurribilidad.

RECURSO JERÁRQUICO EN SUBSIDIO del pedido de revocatoria.

LPABA art. 91: el recurso de revocatoria lleva implícito el jerárquico en subsidio, únicamente en los casos de las decisiones referidas en el art. 92. Cuando hubiese sido rechazada la revocatoria, deberán elevarse las actuaciones, y dentro de las 48 horas de recibido el expediente por el superior, el interesado podrá mejorar o ampliar los fundamentos de su recurso.

Concepto: para facilitar el control de legalidad y oportunidad por el superior, propio de la estructura jerárquica que existe en la Administración, se establece un mecanismo de revisión automática que se pone en marcha ante el rechazo del pedido de revocatoria de un determinado acto.

Si el recurso de revocatoria fuera favorable al administrado se acabará la cuestión, pero si resulta contrario al mismo, las actuaciones deben elevarse al órgano superior de aquel que dictó el acto impugnado y luego lo confirmó al desestimar la revocatoria.

Actos contra los que procede: este recurso, expresamente deducido en el escrito de interposición de revocatoria o implícito en el mismo, sólo será examinado y resuelto por el superior si va dirigido contra los actos aludidos en el art. 92:

- decisiones finales y resoluciones referidas a peticiones concretas del interesado.

FORMAS:

• Expresa: al deducir el recurso de revocatoria, el interesado puede aclarar expresamente que en caso de ser rechazado, deberá entender el órgano superior, pues interpone subsidiariamente recurso jerárquico ante el mismo.

• Implícita: a diferencia del supuesto anterior, el administrado guarda silencio, es decir, se limita a recurrir por revocatoria pero no expresa su decisión de interponer recurso jerárquico en subsidio. No obstante ello, igualmente obtendrá como resultado el examen de la cuestión por el superior, pues esta petición se presume o resulta implícita en todo recurso de revocatoria intentado contra los actos contemplados en el art. 92.

ELEVACIÓN Y MEJORA del recurso: la segunda parte del art. 91 dispone que, habiendo sido rechazada la revocatoria, la cuestión deberá elevarse al superior, sin aclarar si tal elevación es anterior o posterior a la notificación de lo resuelto al particular. Sin embargo, esta cuestión resulta intrascendente, pues aquél no podrá deducir nuevo pedido de revocatoria: lo único que queda por hacer es remitir el expediente al

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órgano que deberá entender en el recurso jerárquico en subsidio (elevación).

El día hábil siguiente al de recepción de lo obrado por el superior, comienza a correr el plazo de 2 días previsto para mejorar o ampliar los fundamentos vertidos en el recurso de revocatoria. Esta circunstancia no se notifica al interesado, por lo cual deberá acudir diariamente a la mesa de entradas de la repartición para informarse sobre el curso de la gestión y, de esa forma, evitar que se venza el plazo para mejorar el recurso.

RECURSO JERÁRQUICO (autónomo).

LPABA art. 92: el recurso jerárquico procederá contra los actos administrativos finales y los que resuelvan las peticiones del interesado, excepto las que originen providencias de mero trámite. Deberá ser fundado por escrito cuando no se hubiere deducido recurso de revocatoria e interponerse dentro del plazo de diez días ante la autoridad que emitió el acto impugnado, elevándose las actuaciones al superior.

Concepto: el recurso jerárquico es aquel mediante el cual se impugna un acto administrativo final o que afecta el derecho de defensa del particular y que debe ser resuelto por un órgano superior a aquel del cual emanó.

Caracteres:

- se deduce ante el mismo órgano que dictó el acto pero lo resuelve el órgano superior.

- salvo en los casos en que hubiera sido precedido por un recurso de

revocatoria, deberá ser fundado por escrito.

- debe interponerse dentro de los 10 días de notificado el acto.

- procede contra actos finales y actos interlocutorios que afecten el derecho de defensa del administrado.

- funciona subsidiariamente en todo recurso de revocatoria intentado contra el tipo de actos mencionados.

- en ningún caso procede respecto de actos de mero trámite.

- no resulta procedente respecto de actos emanados del titular de una entidad autárquica; en cambio, es posible deducirlo contra actos emanados del personal inferior de las mismas para que sea resuelto por el superior jerárquico, dentro de su ámbito.

- debe resolverse en un plazo de 10 días.

- puede ser acompañado de ofrecimiento de prueba si se intenta contra actos dictados de oficio.

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- no procede si existe un procedimiento reglado especial que contempla un recurso similar.

- tampoco contra actos definitivos, que dejen expedita la vía judicial.

- debe resolverlo el órgano inmediatamente superior al que dictó el acto si éste proviene de un funcionario de jerarquía inferior a director. Caso contrario, es decir, si la decisión recurrida emana de un director o funcionario superior a tal categoría, el recurso debe resolverlo el P.E.

ACTOS contra los que procede: de acuerdo a lo establecido en el art. 92, el recurso jerárquico es procedente contra:

a) actos finales o definitivos: que son aquellos que deciden la cuestión de fondo bajo análisis, aunque emanen de funcionarios inferiores en la escala jerárquica y, por supuesto, aunque existan a su respecto recursos administrativos viables.

b) actos que resuelven peticiones del interesado, excepto las que originen providencias de mero trámite: las decisiones vinculadas al simple impulso del procedimiento no pueden recurrirse jerárquicamente, hayan sido dictadas como respuesta a una petición de parte o de oficio por el órgano competente. Respecto de qué se consideran providencias de mero trámite, parecería que se alude a contingencias del procedimiento carentes de trascendencia, limitadas al impulso del mismo, sin incidencia en el ejercicio del derecho de defensa del particular.

c) actos equiparables a definitivos: a pesar de que el art. 92 se refiere únicamente a actos finales, existen decisiones equivalentes a los mismos que, sin resolver el fondo del asunto, en forma expresa o implícita impiden continuar su debate (ejemplo: una decisión de la Administración por la cual se rechaza definitivamente un reclamo por defectos formales en el escrito de inicio, o deciden el archivo de las actuaciones en trámite, etc.).

FUNDAMENTACIÓN del recurso: al igual que cualquier otro recurso contemplado en la Ley, el jerárquico debe fundamentarse en el mismo escrito en el que se lo interpone, excepto en 2 supuestos:

1. cuando se trata de un recurso jerárquico subsidiario de un pedido de revocatoria rechazado: en este caso, la fundamentación deviene reiterativa, porque los argumentos del recurrente ya fueron expresados en el escrito de interposición de la revocatoria. No obstante, ello no impide el mejoramiento del recurso, tal como lo autoriza la parte final del art. 91.

2. cuando ha existido un recurso de revocatoria anterior rechazado pero la repartición ha omitido sustanciar el recurso jerárquico implícito: al igual que en el caso anterior, el administrado ya expresó sus argumentos en el recurso de

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revocatoria, por lo cual no resulta lógico exigirle que fundamente el recurso nuevamente.

SUSTANCIACIÓN: el recurso debe interponerse ante el órgano que dictó el acto impugnado, que deberá analizar que haya sido deducido en término y, en caso afirmativo, elevarlo al superior competente para resolverlo.El art. 92 no fija plazo alguno para la elevación de las actuaciones al superior; de allí que corresponde aplicar el plazo previsto para “pases” de expedientes (art. 77 inc. a), es decir, 2 días contados a partir del día siguiente al de interposición del recurso.

Además, el funcionario recurrido, dentro del plazo aludido, debe girar el expediente a la Asesoría General de Gobierno, el que luego pasará (si se tratara de una cuestión patrimonial) a vista de Fiscalía de Estado.

En caso de ofrecerse prueba, la admisibilidad de la misma será juzgada por el órgano encargado de resolver el recurso. Una vez producida la misma, el recurrente podrá alegar.

AVOCACIÓN POR MORA.

LPABA art. 93: cuando hubiere vencido el plazo establecido para resolver la revocatoria y la Administración guardare silencio, el interesado podrá recurrir directamente ante el órgano superior para que se avoque al conocimiento y decisión del recurso.

En este caso, vencido el plazo para resolver el recurso de revocatoria (5 días) con que cuenta el órgano recurrido, el interesado puede requerir la intervención del superior jerárquico, solicitándole se avoque a la decisión del punto en conflicto. No se trata, en rigor, de la interposición de un recurso jerárquico ante el órgano superior, sino que se le pide resuelva el pedido de revocatoria pendiente de decisión ante la morosidad del funcionario competente para hacerlo.

Desde luego que, resuelto el punto por el superior, se pierde la posibilidad de interponer ante él recurso jerárquico pues éste ya existe. Cabe sí un recurso de revocatoria respecto de dicha decisión del superior, y un recurso jerárquico ante otra instancia de la jerarquía.

4.3 Recurso de apelación. Trámite. Resolución. Impugnación de actos de alcance general y de actos dictados de oficio. Impugnación directa e indirecta de reglamentos. La denuncia de ilegitimidad. Naturaleza jurídica. Fundamento. Efectos. Jurisprudencia. Revisión.

RECURSO DE APELACIÓN.

LPABA art. 94: contra las decisiones finales de los entes autárquicos, que no dejen abierta la acción contencioso administrativa, procederá un recurso de apelación con las formalidades establecidas en el art. 92. El conocimiento de este recurso por el Poder Ejecutivo está limitado al control de legitimidad del acto, el que podrá anular, pero no modificar o

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sustituir. Anulado el acto procederá la devolución de las actuaciones para que el ente autárquico dicte nuevo acto administrativo ajustado a derecho.

Concepto: el recurso de apelación es aquel mediante el cual se impugnan ciertas decisiones de las entidades autárquicas ante el P.E., que deberá limitarse a controlar la legitimidad de dichas decisiones.

La existencia del recurso de apelación, ante la falta de relación jerárquica entre el órgano requerido y el que resuelve la impugnación, encuentra apoyo en el principio constitucional que coloca al Gobernador como jefe de la Administración Provincial.

Caracteres:

- a diferencia de lo que ocurre en los recursos de revocatoria y jerárquico, que proceden tanto por razones de ilegitimidad como de oportunidad, mérito o conveniencia, el recurso de apelación sólo puede intentarse cuando el acto se aparte de la solución jurídica correspondiente a la pretensión del particular (es decir, sólo por razón de su ilegitimidad).

- el P.E., limitado a controlar la legitimidad de la decisión impugnada,

sólo puede anularla, pero no modificarla o reemplazarla por otra de su autoría.

- por remisión a las formalidades establecidas en el art. 92, el recurso de apelación deberá fundarse en el mismo escrito de interposición (salvo que fuera precedido por un recurso de revocatoria), deducirse dentro del plazo de 10 días y dirigirse al órgano que dictó el acto para que lo eleve al P.E.

- la apelación puede realizarse a continuación de un recurso de revocatoria fallido.

- el recurso de apelación contra la decisión de un ente autárquico no puede considerarse interpuesto en subsidio, debiendo ser expreso y concreto.

SUJETO PÚBLICO RECURRIDO: la LPABA regula el recurso de apelación para ser intentado contra entes autárquicos, sin aclarar si cabe extenderlo a las empresas públicas.

Pensamos (BOTASSI) que la respuesta debe ser afirmativa, pues tales entes, medios de intervención del Estado en la economía, producen actos administrativos cuya legitimidad cabe controlar, y también porque la amplitud de recepción de los medios recursivos hace a la mejor defensa del principio constitucional del debido proceso a favor del administrado. ACTOS contra los que procede: de conformidad a lo establecido en el art. 94, el recurso de apelación sólo procede contra actos finales

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emanados del órgano superior del ente autárquico y mediante los cuales no quede todavía habilitada la vía judicial.

SUSTANCIACIÓN del recurso; trámite posterior: antes de llegar a conocimiento del gobernador, o del ministro si la materia en cuestión le hubiera sido delegada, corresponde recibir dictamen de la Asesoría General de Gobierno y, en su caso, la vista de la Fiscalía de Estado.

Toda vez que el P.E. no se encuentra en situación de preeminencia jerárquica respecto del ente autárquico, por efecto de su potestad de control y deber de tutela, su intervención se limita al control de legitimidad del acto impugnado. Si el gobernador –o el ministro, en su caso– advierte que asiste razón al recurrente, anula la decisión por encontrarla viciada de ilegitimidad, pero no le es dado reemplazarla por otra o modificarla.

Una vez que el acto ha sido declarado nulo, la cuestión de fondo queda nuevamente sin resolver. Esta tarea corresponde siempre al ente recurrido, que no ha perdido la competencia sobre el tema a decidir. De allí que vuelvan las actuaciones a despacho de su titular, quien deberá dictar un nuevo acto ajustado a la normativa aplicable, de acuerdo a lo dispuesto por el P.E. al acoger la apelación.

La decisión que recaiga es independiente de la anterior anulada, y admite nuevos recursos de revocatoria y/o apelación.

RECURSO CONTRA ACTOS GENERALES.

LPABA art. 95: en caso de que, por una medida de carácter general, la autoridad administrativa perjudicase derechos privaos o de otra administración pública, deberá acudirse individualmente a la misma autoridad que dictó la medida general, reclamando de ella y solicitando se deje sin efecto la disposición en cuanto al interés a que perjudica o al derecho que vulnera dentro del plazo de 30 días a partir de la última publicación en el Boletín Oficial o de su notificación.

ACTOS GENERALES; concepto: es necesario distinguir entre el acto de alcance general y el reglamento:

- acto de alcance general: se concibe como aquel dirigido a una cantidad de personas o a un número indeterminado de ellas, que se agota en el mismo momento de su cumplimiento. Estos son actos administrativos propiamente dichos, cuya particularidad es la de influenciar en la esfera jurídica de varias personas a la vez. De allí que FIORINI diga que estamos ante actos colectivos que, en realidad, son varios actos particulares instrumentados en uno solo.

- reglamento: a diferencia de lo que ocurre con el acto de carácter general, el reglamento configura una decisión de la Administración creadora de normas jurídicas generales y obligatorias, operando sus efectos en el plano externo a través de la regulación de situaciones impersonales y objetivas.

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TIPO DE RECURSO: si bien el artículo habla de “reclamo” ante la misma autoridad que dictó el acto, no cabe duda que se trata de un verdadero recurso.

Al intentarse ante el mismo funcionario que dictó la medida general, se trata de un recurso de revocatoria, aplicándose lo normado en el art. 89 en cuanto a su fundamentación por escrito en el acto de interposición.

En caso de silencio, se presentará un supuesto de denegatoria tácita, habilitante de la vía judicial.

Si hubiera decisión por parte del órgano, ésta será susceptible de atacarse mediante recurso jerárquico o de apelación.

En lo que se refiere a los motivos de la impugnación, este recurso puede interponerse por razones de ilegitimidad, mérito u oportunidad del acto.

El mecanismo procedimental para atacar un acto general se considera DIRECTO pues se orienta a denunciar la ilegitimidad de la medida o su desacierto político en cuanto a su mérito.

LEGITIMACIÓN: el art. 95 prevé que el recurso contra el acto general sea deducido por quienes detenten derechos subjetivos o intereses legítimos. La interpretación amplia de la norma permite incluir a los titulares de intereses simples, ya que la norma dispone que el recurso apunta a dejar sin efecto la disposición general “en cuanto al interés que perjudica”, sin calificarlo de manera alguna.

PLAZO: el cuestionamiento del acto general en forma directa puede efectuarse hasta 30 días hábiles posteriores a su publicación en el B.O. o a su comunicación a los interesados.

EFECTOS: el acto que resuelve la impugnación podrá ratificar la medida general, derogarla total o parcialmente, y aún modificarla.

CUESTIONAMIENTO INDIRECTO DE UN REGLAMENTO: es de la esencia de todo reglamento su concreción en actos individuales de ejecución o de aplicación de sus normas.

Existe impugnación indirecta, no ya del acto de alcance general, sino de un reglamento, cuando se lo cuestiona elípticamente a través de recursos interpuestos contra el acto individual o particular que se apoya en él (o lo aplica) a un supuesto concreto.

RECURSO CONTRA ACTOS DICTADOS DE OFICIO.

LPABA art. 96: cuando el recurso se deduzca contra actos dictados de oficio comprendiendo los que rescindan, modifiquen o interpreten contratos administrativos, podrá ofrecerse prueba de acuerdo con los artículos 55 y 56.

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Si los actos referidos en los en los artículos 95 y el presente emanaren del Gobernador de la Provincia, sólo procederá el recurso de revocatoria, cuya decisión será definitiva y causará estado.

Actos generales y actos dictados de oficio por el gobernador: la segunda parte del art. 96 alude a los actos generales (con o sin contenido normativo) y a las decisiones adoptadas de oficio por el titular del Poder Ejecutivo, para aclarar que respecto de los mismos sólo procede recurso de revocatoria.

La inexistencia de superior jerárquico y de órgano de tutela inhibe la posibilidad de deducir recursos jerárquicos y de apelación.

EXCLUSIONES.

LPABA art. 97: los recursos jerárquicos y de apelación no proceden:a) cuando la ley haya reglado de modo expreso la tramitación de las cuestiones administrativas que su aplicación origine, siempre que dicha ley prevea un recurso de análoga naturaleza.b) contra los actos administrativos definitivos, dictados con audiencia o intervención del interesado y que dejen expedita la acción contencioso administrativa.Quedan comprendidas las decisiones de los ministros en ejercicio de competencia propia o delegada.c) contra los actos de los entes autárquicos cuando se cuestione el mérito de los mismos.

Exclusiones. Diversos supuestos:

a) EXISTENCIA DE RECURSO SIMILAR EN UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL: tal como lo establece en su primer art. la LPABA, esta ley sólo será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas con regímenes especiales. De esta manera, aquellos procedimientos reglados en normas específicas que prevean, cualquiera sea su denominación y características de detalle, un re-examen de la cuestión a cargo de un órgano distinto al que dictó el acto impugnado, dejan excluida la puntual aplicación de los recursos jerárquicos y de apelación regulados en los arts. 92 y 94 de la ley.

b) ACTOS DEFINITIVOS DICTADOS CON AUDIENCIA DEL INTERESADO QUE AGOTAN LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA: cualquier decisión de la Administración Central de la Provincia para cuyo dictado se haya oído al particular destinatario, que revista carácter de definitiva o final, y que por efecto de la ley permita su cuestionamiento en la vía judicial, no es susceptible de atacarse en sede administrativa por la vía jerárquica. En definitiva, la norma hace referencia al acto final que causa estado, de necesaria existencia para habilitar la vía contencioso-administrativa.

c) CUESTIÓN DE MÉRITO EN LA APELACIÓN: la misma definición legal de la apelación limita la impugnación a la legitimidad de la resolución recurrida.

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DENUNCA DE ILEGITIMIDAD.

Concepto: la segunda parte del art. 74 otorga virtualidad a un recurso tardío, tanto en razón del propio interés estatal en el respeto de la legalidad como en la necesidad de preservar los derechos del administrado de peticionar a las autoridades para obtener el logro de la verdad material.

El art. 74 obliga a la Administración a tratar aún el recurso interpuesto fuera de término, siempre que importe una denuncia de ilegitimidad, y en caso afirmativo, a sustanciarlo hasta decidir si el acto recurrido se ha apartado o no de la normativa aplicable a la cuestión de fondo.

Caracteres: cualquiera sea la naturaleza de este instituto, el texto legal y su interpretación doctrinaria y jurisprudencial, permiten enunciar sus caracteres:

- ante la posibilidad de estar en presencia de una efectiva denuncia de ilegitimidad, todo recurso presentado fuera de término debe ser remitido por el órgano que dictó el acto cuestionado a su superior jerárquico, sin que le sea posible rechazar liminarmente el escrito ni devolverlo en el acto al interesado.

- si el recurso tardío se alza contra la legitimidad del acto, el

órgano superior que recibió las actuaciones debe analizarlo y pronunciarse sobre su admisibilidad formal. En caso afirmativo, corresponderá que los sustancie y resuelva

- por el contrario, si se cuestiona la oportunidad, mérito o conveniencia del acto recurrido, el órgano superior rechazará el planteo sin sustanciación alguna. Este análisis le está vedado al órgano que dictó el acto, para evitar que el control de legalidad que inspira este instituto se torne ilusorio.

- la decisión que pone fin al trámite de denuncia de ilegitimidad no configura resolución definitiva que agote la vía administrativa y habilite la judicial. De manera que el acto recurrido fuera de plazo queda firme y no susceptible de revisión judicial o pesar de que la Administración haya sustanciado y resuelto (negativamente) la denuncia de ilegitimidad que dicho recurso extemporáneo representa.

REVISIÓN.

LPABA art. 118: podrá pedirse la revisión de las decisiones definitivas firmes, cuando:a) se hubiera incurrido en manifiesto error de hechos que resulte de las propias constancias del expediente administrativo.b) se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta, o graves irregularidades comprobadas administrativamente.c) la parte interesada afectada por dicho acto, hallare o recobrare documentos decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de un tercero.

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Concepto: la LPABA permite, en virtud de su art. 118, la revisión de los actos finales firmes cuando surge evidente la sinrazón o injusticia de lo decidido.

La falta de plazo legal hace que la revisión pueda plantearse dentro del plazo de prescripción de la declaración de nulidad de los actos administrativos. Dicho plazo comenzará a contarse según la causa de revisión de que se trate: desde que se advierta el error de hecho, desde que se compruebe la maquinación fraudulenta o la grave irregularidad administrativa, o desde que se encontraren los documentos ignorados al decidir.

El reclamo de revisión debe efectuarse ante el órgano autor de la decisión a revisar, el cual será también el encargado de resolverlo.

Requisitos de procedencia:

- debe tratarse de un acto definitivo, es decir, un acto que resuelva sobre la cuestión de fondo. La revisión no puede solicitarse respecto de actos interlocutorios ni de mero trámite.

- debe tratarse de un acto firme; si el acto admitiera todavía

alguno de los recursos administrativos contemplados en la ley, el camino a transitar no es el pedido de revisión, sino la interposición de aquéllos.

- la prueba del vicio o inoportunidad que afecta al acto firme debe aparecer evidente y ser acompañada o señalada con precisión en el escrito por el que se solicita la revisión.

- quien se alza contra el acto debe ser titular de un derecho o un interés afectado por el mismo.

- la pretensión debe apoyarse en alguna de las causas enumeradas en el art. 118 o en alguna otra de similar entidad.

Causas de revisión:

1) cuando se hubiera incurrido en manifiesto error de hecho que resulte de las propias constancias del expediente administrativo.

2) cuando se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta, o graves irregularidades comprobadas administrativamente.

3) cuando la parte interesada afectada por dicho acto hallare o recobrare documentos decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de un tercero.

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Carácter de la enumeración legal: la enumeración no es taxativa, pues lo que se busca es exponer frente a la Administración la evidencia de que ha dictado un acto viciado o inoportuno a fin de que se produzca el retorno a la legalidad mediante la enmienda de la situación.

4.4 Conclusión del procedimiento. Resolución definitiva. Desistimiento. Renuncia. Caducidad: excepciones.

CONCLUSIÓN del procedimiento: resolución definitiva - desistimiento - renuncia.

En líneas generales, la doctrina diferencia entre terminación “normal” y “anormal” del procedimiento.

Se denomina NORMAL a la situación en la cual el trámite alcanza el desenlace que lo explica y justifica: el dictado del ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA ESTADO. También se incluye en esta categoría el supuesto del SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN, que permite presumir la existencia de una voluntad denegatoria respecto de la pretensión del particular.

La finalización ANORMAL del procedimiento tiene lugar cuando el interesado DESISTE del mismo sin que se encuentren involucrados intereses públicos, cuando RENUNCIA AL DERECHO y cuando DEJA DE INSTAR EL TRÁMITE en condiciones tales que la autoridad administrativa pueda declarar su caducidad.

DESISTIMIENTO.

LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administración.

El desistimiento está regulado en el art. 60 de la LPABA; es el acto por el cual el administrado manifiesta su decisión de no continuar interviniendo como parte en un determinado trámite administrativo.

CADUCIDAD del procedimiento.

LPABA art. 127: transcurridos seis meses desde que un procedimiento promovido por un interesado se paralice por causa imputable al mismo se producirá su caducidad, procediéndose al archivo de las actuaciones; se exceptúan los expedientes de Previsión Social.

La caducidad es una forma de extinción de un procedimiento administrativo iniciado por un particular, sin vinculación con el interés general, como consecuencia de una resolución administrativa que presume su abandono de la instancia al cumplirse un determinado lapso de inactividad injustificada.

Si bien la declaración de caducidad es un acto administrativo, y como tal debe ser motivado y resulta recurrible, constituye una reacción de la autoridad administrativa frente a un hecho administrativo: la inactividad injustificada del interesado y el transcurso del tiempo previsto en la norma.

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Fundamento: la caducidad del procedimiento reconoce un doble fundamento: subjetivo, en tanto presume la voluntad del interesado de abandonar definitivamente el trámite; y objetivo, porque existe la necesidad de evitar la acumulación interminable de expedientes.

Plazo: la LEY 7647 no fija un plazo de caducidad en días hábiles, sino que lo establece en “seis meses”.

Requisitos para su procedencia: para que la Administración pueda declarar como perimido un procedimiento, deben reunirse los siguientes requisitos:

1. en cuanto al tipo y circunstancias del trámite, debe tratarse de un expediente iniciado a requerimiento del particular. No cabe la declaración de caducidad respecto de procedimientos iniciados de oficio por la autoridad administrativa. Tampoco caducan los procedimientos de previsión social

2. por otra parte, el mero transcurso del plazo de inactividad no autoriza, por sí solo, la declaración de caducidad. La paralización del expediente debe ser imputable al interesado en 2 sentidos:

en primer lugar, la inacción debe bloquear por sí misma la posibilidad de avanzar el procedimiento

en segundo lugar, esa inactividad debe ser premeditada por el interesado o, al menos, ocasionada por su desinterés o negligencia en la buena marcha del procedimiento.

Efectos de la declaración: el acto administrativo de declaración de caducidad, una vez firme, acarrea las siguientes consecuencias:

1) extingue el procedimiento.

2) si se declara en la etapa recursiva deja firme el acto recurrido.

3) hace caer el efecto interruptivo del reclamo.

4) con excepción de la prueba instrumental, las restantes medidas probatorias producidas en el expediente quedan sin valor alguno.

5) conduce al archivo del expediente.

EXCEPCIONES: la parte final del art. 127 exceptúa la posibilidad de caducidad de los expedientes de previsión social, en atención al carácter alimentario y tuitivo de la materia en juego.

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CARÁCTER CONSTITUTIVO DE SU DECLARACIÓN.

LPABA art. 128: la caducidad se declarará de oficio al vencimiento del plazo y podrá recurrirse por el interesado.

Declaración de oficio: al establecer que “la caducidad se declarará de oficio…”, la norma viene a indicar que es potestad de la Administración disponer la caducidad de la instancia administrativa, sin que dependa para ello de la petición de parte interesada. Sin embargo, no existe obstáculo para que la caducidad sea declarada a pedido de un tercero que tenga interés en la extinción del procedimiento.

Impugnabilidad: el acto administrativo que declara la caducidad del procedimiento es recurrible en los términos establecidos en los arts. 86 y siguientes de la ley.

4.5 Procedimientos administrativos especiales en la Provincia de Buenos Aires. Procedimiento disciplinario: agentes públicos. Educación. Policía. Procedimientos de selección de contratistas. Los denominados juicios de cuenta y de responsabilidad. Procedimientos: tributario, previsional, de faltas municipal y expropiatorio.

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UNIDAD 7: DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y PROCESO ADMINISTRATIVO.

7.1 El Derecho Procesal Administrativo. Concepto. Terminología. Los sistemas de control jurisdiccional de la Administración en el derecho comparado (Francia, España, Italia, EEUU, Alemania, etc.).

Derecho Procesal Administrativo.

Concepto.

El derecho procesal administrativo es el conjunto de normas referentes a los presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo (Guasp); o más simplemente, se trata del conjunto de normas que regulan el proceso administrativo. Este último es el proceso mediante el cual se encausa el control judicial de la administración.

Es una rama del derecho procesal, de carácter público e imperativo (González Pérez).

Terminología.

Se habla de “control judicial de la administración”, “proceso administrativo o contencioso administrativo”. Esta última denominación ha recibido fundadas críticas en cuanto a su utilización (Fiorini, Gordillo, Diez).

Los sistemas de control jurisdiccional de la Administración en el derecho comparado.

El DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL EUROPEO (régimen administrativo):

a) La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POSEE PRERROGATIVAS DE PODER.

b) ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD RESPECTO DE LOS ADMINISTRADOS, bajo un régimen normativo –diferente al que se aplica a las relaciones entre éstos- que es el derecho administrativo.

c) Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL QUE NO PERTENECE AL PJ.

El SISTEMA ANGLOSAJÓN, conocido bajo la denominación “RULE OF LAW”, según el cual:

a) La ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CARECE DE PRERROGATIVAS DE PODER.

b) Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD RESPECTO DE LOS ADMINISTRADOS, sometida al mismo régimen que éstos.

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c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES DEL PJ QUE JUZGAN LOS ACTOS DE LOS PARTICULARES.

En el caso de NUESTRO PAÍS, el sistema es MIXTO:

- PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)

- POSICIÓN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)- JUECES COMUNES (sistema del “rule of law”)

EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL CONSEJO DE ESTADO.

En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban, únicamente, ante la propia Administración, que resolvía por sí misma lo que entendía que correspondía.

Hacia el año 1800, aparece el Consejo de Estado, como órgano de la Administración encargado, en una primera etapa, de funciones de asesoramiento a los funcionarios del PE que debían resolver los reclamos de los particulares. El Consejo se limitaba a presentar proyecto de resolución de los reclamos, y era el Jefe de Estado o sus ministros los que dictaban y firmaban el acto que dirimía el conflicto, en base a aquel proyecto del Consejo.

En 1872, una nueva ley consagra el sistema de “justicia delegada”, donde es el propio Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el caso, ya sin intervención alguna de la Administración activa.

ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:

1 a partir de 1953 cumple, por una parte, la función jurisdiccional administrativa de apelación respecto de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos locales con competencia general de primer grado;

2 y, por otro lado, cumple también la función administrativa de asesoramiento en materia legislativa y reglamentaria, dictaminando en las consultas que se formulan respecto de proyectos de leyes, reglamentos, y otros asuntos administrativos, siendo su opinión a veces obligatoria.

No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total independencia en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho tienen la misma estabilidad que si lo fuesen.

Está presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente, los presidentes de sección, auditores, consejeros, etc. 7.2 El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. Órgano competente y normativa aplicable. El Fuero Contencioso Administrativo Federal. Origen y evolución histórica. Codificación Contencioso Administrativa de la Provincia de Buenos Aires. El llamado “Código Varela”.

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El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. Órgano competente y normativa aplicable.

En el orden nacional, el proceso administrativo se caracteriza por la existencia desde hace varios años de un fuero con competencia material especializada y limitada territorialmente a la Capital Federal (en el interior del país la competencia la tienen asignada los jueces federales). En cuanto a la normativa aplicable, no existe un código procesal contencioso administrativo, razón por la cual se aplica el CPCCN, las normas procesales contenidas en la ley 19549 (Título IV) y las normas especiales que establecen recursos judiciales directos.

En la Provincia de Bs. As., a diferencia de Nación, desde 1905 existió un Código Contencioso Administrativo, pero no hubo fuero, pues la competencia la tenía asignada la Suprema Corte. Esto varió con la reforma de la constitución provincial en 1994 y con la puesta en funcionamiento conjuntamente del fuero contencioso administrativo (ley 12.074) y el nuevo Código (ley 12.008).

El FUERO contencioso administrativo FEDERAL. Origen y evolución histórica.

Hasta 1948 no existía en el orden nacional juzgados especializados para entender en asuntos de naturaleza contencioso administrativa. Los jueces federales siempre fueron competentes en las causas en las que el Estado era parte y, al ser los juicios contencioso-administrativos una especie no diferenciada de los juicios contra la Nación, los juzgados federales eran competentes en razón de la persona.

La LEY 12.967 de 1947, aumentó el número de jueces de la Cámara Federal de Apelaciones de la Capital Federal y se dividió en tres salas:

- una para los asuntos civiles y comerciales.

- otra para los asuntos criminales y correccionales.

- y otra para los asuntos contencioso-administrativos.

La ley de presupuesto de 1948 incluyó dos nuevos juzgados federales en la Capital Federal, mientras que la LEY 13278 dispuso que tuvieran competencia específica en materia contencioso-administrativa y en los sumarios relativos a leyes especiales, con jurisdicción territorial en la Capital Federal. La Cámara Federal por acordada debía determinar las causas en que conocerían dichos juzgados. En el interior del país los juzgados federales de sección continuaros con las competencias atribuidas por la LEY 4.055, que no distinguía si la causa era civil, comercial, penal o contencioso administrativa.

La organización de los tribunales judiciales con competencia especializada en materia contencioso-administrativa recién se estructuró en 1950, al sancionarse la LEY 13.998, y solamente para la Capital Federal. Esta ley estableció que los dos juzgados creados

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por la ley de presupuesto del año 1948, junto con los juzgados creados para la Capital por la LEY 12.833 (tribunales de policía administrativa), se denominarían juzgados nacionales de primera instancia en lo contencioso administrativo de la Capital Federal, con competencia para entender:

a) en las causas contencioso administrativas.

b) en las causas que versaran sobre contribuciones nacionales y sus infracciones.

c) en las causas cuyo conocimiento estuviese atribuido a los jueces creados para la Capital Federal por la LEY 12.833.

d) y en los recursos contra las resoluciones administrativas, que las leyes atribuyesen a los jueces federales existentes al momento de dictarse la ley.

También modificó la denominación de la Cámara de Apelaciones de la Capital Federal por la de “Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal Especial y Contencioso Administrativo de la Capital Federal”.

En cuanto a su estructura, estableció que se dividiera en tres salas, distribuyéndose entre ellas la competencia según las disposiciones que adoptara la misma Cámara. Una sala entendió en materia Civil y Comercial, otra en materia Penal, y la restante en materia Contencioso Administrativa.-

El DEC/LEY 1.285/58 reorganizó la justicia nacional:

- modificó una vez más la denominación de la “Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal Especial y Contencioso Administrativo” reemplazándola por “Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo” y reprodujo la estructura que tenía anteriormente.

- además, amplió su competencia para entender en los recursos de apelación que se interpongan contra las resoluciones de organismos administrativos, en los casos autorizados por las leyes y contra las resoluciones del jefe de la Policía Federal en materia de derecho de reunión.

- estableció también que la cámara actuaría dividida en salas por especialidades dentro de su competencia, según las disposiciones que ella adoptase.

En 1968, la LEY 17.928 creó una nueva sala en lo contencioso administrativo, número que luego se amplió a tres y, posteriormente, a cinco, para después convertirse –en virtud de lo dispuesto por la ley 21.698– en Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, también con cinco salas, como cámara

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independiente de la Civil y Comercial Federal y de la Criminal y Correccional Federal.

Los juzgados de primera instancia, que originariamente fueron dos, se fueron ampliando sucesivamente hasta llegar a 12 , su número actual.

Codificación contencioso-administrativa de la Provincia de Buenos Aires.

Mediante DECRETO del 6 de junio de 1903, el P.E. provincial le encomendó a Luis V. Varela el estudio y proyecto de una ley de procedimiento contencioso administrativo y de justicia de paz. Varela elevó su proyecto de Código el 15/9/1903. El 22 de diciembre de 1905 la legislatura provincial lo convirtió en ley (LEY 2.961), sin antes realizar varias modificaciones al proyecto original. Comenzó a regir desde el 1 de marzo de 1906.

7.3 Acción, pretensión y demanda. Concepto y diferencias. Las acciones administrativas. Distintos tipos. Acumulación. Opción.

Acción, pretensión y demanda. Concepto y diferencias.

Acción: existen distintas acepciones de este vocablo. Se emplea:

a) como sinónimo de demanda (p.ej., cuando la ley 19.549 regula la impugnación judicial de los actos administrativos).

b) como sinónimo de pretensión (p.ej., cuando el Código Civil legisla sobre la acción de desalojo).

c) para indicar un determinado proceso (p.ej., cuando se habla de la acción de amparo).

d) como sinónimo de derecho (p.ej., cuando se dice que “el actor carece de acción”).

e) como facultad (facultad que tiene todo sujeto para excitar la función jurisdiccional del Estado)

La acción es el derecho público subjetivo que tiene todo sujeto que se considera agraviado por otro sujeto para poner en funcionamiento el poder jurisdiccional del Estado, a fin de que éste resuelva el conflicto que lo afecta y haga cumplir lo decidido. Tiene fundamento constitucional, pues se apoya en la garantía de defensa en juicio (art. 18 CN). Es el derecho a la jurisdicción. También se la considera como una especie del derecho a petición (art. 14 CN).

El derecho a la acción no se agota con la presentación de la demanda. Se mantiene durante todo el proceso hasta que el juez dicte la sentencia. Una vez ejercida la acción en su fase inicial con la demanda, tiene el actor la obligación de mantenerla y de continuarla hasta que concluya el proceso.

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Del mismo modo con que el actor persigue alcanzar un pronunciamiento favorable a su pretensión, el demandado lo hace para que la demanda sea rechazada o para que se resuelva el pleito de la forma en que él lo solicita. Ejerce el derecho procesal de defensa. Ejerce la excepción u oposición. Actúan en forma simultánea el interés del actor para que el órgano jurisdiccional se expida en un sentido, y el interés del demandado para que se lo haga en otro, referidos ambos a una situación jurídica única. Existe, entre la acción y la excepción, un paralelismo íntimo, que es la bilateralidad de la acción.

Demanda: es el medio por el cual se ejerce una acción. Es el instrumento utilizado por un sujeto para promover un proceso, es el acto típico de iniciación del proceso. La acción es un derecho; la demanda es la instrumentación de un acto.

La pretensión se deduce, por lo general, con el escrito de demanda, pero no se identifican. Una demanda puede no contener una pretensión y, no obstante ello, provocar igualmente la actividad jurisdiccional del Estado, que la rechazará por ese motivo, lo cual demuestra la existencia de tal actividad. A su vez, el magistrado puede rechazar la demanda iniciada en forma defectuosa (p. Ej., no indica los datos del demandado). En ese caso, no existirá un pronunciamiento jurisdiccional sobre la pretensión, a pesar del rechazo de la demanda, y el actor podrá promover otra con la misma pretensión, pero ajustada a los requisitos enumerados en el art. 330 de dicho Código.

Pretensión: la pretensión procesal es la petición que formula el actor por medio de la demanda, es el objeto del proceso. González Pérez sostiene que la pretensión es “una petición fundada en un sujeto activo ante un organismo jurisdiccional, frente a un sujeto pasivo, solicitando algo jurídico, esto es, que se operen o se manejen situaciones estrictamente de derecho”. La acción es un derecho autónomo, mientras que la pretensión es un acto, algo que se hace, pero no que se tiene; es la petición que el actor hace ante el juez, lo que quiere o pretende.

Las acciones administrativas. Distintos tipos. Acumulación. Opción.

La doctrina clásica distinguía cuatro acciones administrativas (las que se analizan en el punto siguiente).

Actualmente, los códigos modernos tienen un sistema de unidad de acción con pluralidad de pretensiones que pueden acumularse para tramitar en un mismo proceso.

7.4 Acción de plena jurisdicción. Pretensiones admisibles. Acción de anulación. Situaciones jurídicas amparadas. Acción de lesividad y de interpretación.

Acción de plena jurisdicción. Pretensiones admisibles.

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En ella se solicita al tribunal, además de la anulación de un acto administrativo, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, con todas las consecuencias que tal reconocimiento implica. El juez dispone de amplios poderes para restaurar las cosas al estado anterior y, si ello resultara imposible, para fijar una reparación económica (indemnización). Puede articularla únicamente el titular de un derecho subjetivo.

Acción de anulación. Situaciones jurídicas amparadas.

También llamada en algunas provincias acción de ilegitimidad. En ella se solicita la anulación del acto administrativo. Tuvo origen en Francia, por obra del Consejo de Estado y de allí paso a nuestro país. En Francia, para poder deducirla se exige que se funde en alguno de los motivos de anulación, que según la jurisprudencia son: a) incompetencia, b) vicio en la forma, c) violación de la ley y d) desviación de poder.

En los códigos en que se encuentra receptada puede interponerla tanto el titular de un derecho subjetivo como aquél que posea interés legítimo. En Francia no existen limitaciones en cuanto a la legitimación. No se puede pedir daños y perjuicios (indemnización) no reconocimiento o restablecimiento de derecho alguno.

Acción de lesividad.

Es la acción que interpone el propio Estado para demandar la nulidad de un acto administrativo que considera ilegitimo pero que ha adquirido estabilidad y, por lo tanto, no lo puede revocar en su propia sede (vgr. acto notificado y con derechos subjetivos que se estén cumpliendo). Se invierten los roles del proceso contencioso tradicional. Para poder demandar, el Estado debe declarar mediante un nuevo acto administrativo la lesividad del acto que considera viciado y, posteriormente, demandar su nulidad.

Acción de interpretación.

Legislada únicamente en los códigos de Corrientes, Entre Ríos y Formosa, esta acción permite articular una pretensión de carácter declarativo, por la cual se solicita al órgano judicial que establezca cuál es la interpretación adecuada de una norma. Si se esta pidiendo al juez que defina el sentido y alcance de una norma es porque hay incertidumbre objetivamente apreciable. La decisión del órgano judicial cumple con las características que se atribuye a la sentencia: declara lo que es el derecho aplicable a un caso concreto con fuerza vinculante.

El punto más complicado de la cuestión es que se le suele reconocer fuerza de cosa juzgada (la interpretación del juez sería obligatoria para todos los órganos de la provincia y municipios) a pesar de que no hay litis en el sentido procesal, desde que no hay contraparte.

7.5 El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa. Orígenes. Evolución. Situación en la actualidad.

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UNIDAD 8: DEMANDAS CONTRA LA NACIÓN.

8.1 La Nación Argentina ante el PJ. Evolución histórica. Demandabilidad e indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La LEY 48. El debate legislativo en torno a la cuestión.

La Nación Argentina ante el PJ. Evolución. Demandabilidad e indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La Ley 48. El debate legislativo en torno a la cuestión.

La adopción de la Constitución de 1853 significó una definitiva toma de posición a favor del sistema judicialista. La cláusula que prohíbe al Poder Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales (art. 92 CN de 1853, art. 95 de la CN de 1860, actual art. 109) fue incorporada junto con el establecimiento de una Corte Suprema de Justicia de la Nación que, junto con los demás tribunales que estableciera el Congreso, actuarían en la medida en que existiera una causa (art. 97 de la CN de 1853, art. 100 de la CN de 1860, actual art. 116).

La demandabilidad del Estado.

Las leyes 27 y 48.

La LEY 27, al determinar la competencia judicial en la materia, no estableció diferencias en cuanto a que el Estado fuera parte actora o demandada en las causas judiciales. Por su parte el art. 2 de la LEY 48, al referirse a la competencia de los jueces nacionales de sección (actuales jueces federales), complementando la ley 27, tampoco hizo distinción alguna en cuanto a que la Nación fuera parte actora o demandada en la causa.

El art. 20 de la LEY 27 establecía que “los juzgados de sección conocen en primera instancia, de todas las causas que se expresan en el art. 100 de la Constitución Nacional, sin incluir en ellas las exceptuadas en el art. 101, de las contencioso-administrativas y demás que interesen al Fisco nacional, mas en las de contrabando, lo harán, por ahora, tanto en el territorio de la provincia de Buenos Aires cuanto en el resto de la República, ajustándose a las respectivas leyes y disposiciones dictadas y vigentes en ellas”.

A su vez el art. 2 de la ley 48 dispuso que los jueces conocerían en primera instancia de las siguientes causas: “1) Las que sean especialmente regidas por la Constitución Nacional, las leyes que ha sancionado y sancionare el Congreso y los tratados públicos con naciones extranjeras; 2) Las causas civiles en que sean partes un vecino de la provincia en que se suscite el pleito y un vecino de otra, o en que sea parte un ciudadano argentino y un extranjero; 3) Las que versen sobre negocios particulares de un cónsul o vicecónsul extranjero; 4) Todo pleito que se inicie entre particulares, teniendo por origen actos administrativos del Gobierno nacional; 5) Toda acción fiscal contra particulares o corporaciones, sea por cobro de cantidades debidas o por cumplimiento de contratos, o por defraudación de rentas nacionales, o por violación de reglamentos

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administrativos; 6) En general todas esas causas en que la Nación o un recaudador de sus rentas sea parte; 7) Todas las causas que den lugar a los apresamientos o embargos marítimos en tiempos de guerra; 8) Las que se originen por choques, averías de buques, o por asaltos hechos, o por auxilios prestados en alta mar, o en los puertos, ríos y mares en que la República tiene jurisdicción; 9) Las que se originen entre los propietarios o interesados de un buque, sea su posesión o sobre su propiedad; 10) Las que versen sobre la construcción y reparos de un buque; sobre hipoteca de su casco; sobre fletamentos y estadías; sobre seguros marítimos; sobre salarios de oficiales y marineros; sobre salvamento civil y militar; sobre naufragios; sobre avería simple y gruesa; sobre contratos a la gruesa ventura; sobre pilotaje; sobre embargos de buques y penas por violación a las leyes de impuestos y navegación; sobre la nacionalidad del buque y legitimidad de su patente o regularidad de sus papeles; sobre arribadas forzosas; sobre reconocimientos; sobre abandono, venta y liquidación de créditos del buque; sobre cumplimiento de las obligaciones del capitán, tripulantes, y en general sobre todo hecho o contrato concerniente a la navegación y comercio marítimo”.

La redacción de esta última ley había dado lugar a grandes discusiones en el Congreso Nacional. Algunos legisladores entendían que el Poder Judicial tenía facultad para juzgar a la Administración; otros que esa atribución le correspondía al Congreso Nacional; y algunos menos que los conflictos entre aquélla y los particulares debían ser resueltos por la propia Administración.

Dada la diferencia de criterios, se dispuso redactar el artículo tal como fue transcripto anteriormente, con lo que se dejaba en manos del Poder Judicial la interpretación que cabría dar a la cuestión.

Jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional: los casos “Bates Stokes y Cía. C/P.E.N.” (año 1864), “Seste y Serich” (año 1864) y “Juan Carlos Gómez” (año 1865).

La jurisprudencia de la CSJN se mostró vacilante en el tema, lo cual surgirá del análisis de los fallos que a continuación se exponen.

Caso “BATES, STOCKES Y CÍA. C/PODER EJECUTIVO NACIONAL”, de 1864. Este caso se produjo a raíz de averías producidas por una tormenta sobre las mercaderías de la compañía demandante, las que se encontraban guardadas en los almacenes de la Aduana de la Provincia de Buenos Aires, cuando todavía esta se encontraba separada de la Confederación. El gobierno había hecho lugar al reclamo, pero estaba en discusión el monto de la indemnización. Cuando Buenos Aires se incorpora a la Nación, la Aduana es cedida a la Nación, por lo que la causa pasa a jurisdicción nacional y la Corte se ve obligada a dar tratamiento a ella. La Corte entendió directamente en un conflicto suscitado entre las partes sin hacer referencia alguna sobre la demandabilidad del Estado.

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Posteriormente encontramos la sentencia del 29 de septiembre de 1864, recaída en la causa “SESTE, VICENTE Y SEGUICH, ANTONIO C/GOBIERNO NACIONAL”, en el que los actores solicitaban al Estado nacional indemnización por el mayor tiempo servido como personeros de guardia nacionales. Según surge del fallo, el Estado nacional había firmado un contrato de enganche que establecía su vigencia hasta la finalización de la batalla de Pavón, pero lo cierto es que, una vez afrontada la misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en consecuencia solicitaban indemnización por el mayor tiempo de servicio.

La Corte desarrolló por primera vez una fundamentación tendiente a determinar la irresponsabilidad estatal, y para ello se remontó a la jurisprudencia norteamericana y a la doctrina sentada en aquel país en torno al art. 3º de la Sección Segunda de la Constitución de Filadelfia, cuyo texto ha sido base del art. 100 de la CN de 1853 (actual art. 116). Principalmente, su argumentación giró en torno a la “teoría del soberano”, de origen europeo, aunque la doctrina del fallo fue extraída de la jurisprudencia norteamericana. Conforme con esta teoría, el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera y administra con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 86, inc. 1º, de la Const. nacional (actual art. 99, inc. 1).En consecuencia, no puede ser arrastrado ante los tribunales sin su expreso consentimiento, ya que los tribunales carecen de eficacia para obligar al Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya. Lo contrario, según el tribunal, daría al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremacía que la Constitución nacional de 1853 acordaba al Jefe de la Nación, y el derecho de arreglar el pago de las deudas públicas exclusivamente atribuido al Congreso nacional por el art. 67, inc. 6º del texto constitucional.

Se aprecia aquí una interpretación estricta de la división de poderes que descarta la posibilidad de que el Poder Judicial juzgue al Estado como demandado.

En rigor de verdad, de la lectura del fallo surge que, más que a la responsabilidad estatal, la Corte Suprema se refirió específicamente a la indemandabilidad estatal.

Pero en el criterio de la Corte se deja expresamente a salvo que de ello no se sigue que el particular damnificado haya quedado sin respuesta ante el perjuicio sufrido, pues el tribunal busca darle solución al caso a través del Congreso de la Nación, que conforme al anterior art. 67, inc. 6º de la CN tiene como atribución específica arreglar la deuda pública. Sin embargo, resulta más apropiado distinguir entre la facultad del Congreso para arreglar las deudas públicas y la función jurídica de establecer la existencia de un supuesto de responsabilidad generador del correlativo derecho a ser indemnizado.

Poco tiempo después, en sentencia recaída con fecha 1º de junio de 1865 en autos “GÓMEZ, JOSÉ CÁNDIDO C/LA NACIÓN”, la Corte tuvo oportunidad de reafirmar su tesis negatoria, cuando se demandó originalmente a la provincia de Corrientes por indemnización de daños y

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perjuicios por la entrega de propiedades usurpadas durante el gobierno de los Virasoro en aquella provincia.

La Corte reitera aquí los argumentos vertidos en “Seste y Seguich”, aunque analiza un precedente en el cual había aceptado su demandabilidad excepcionalmente, y aclara que las circunstancias particulares del caso así lo habían justificado (caso “Bates, Stockes y Cía. c/Poder Ejecutivo Nacional” de 1864).

En esta causa, la Corte, después de reafirmar el principio de la imposibilidad de demandar a la Nación, sostiene que tal criterio no es aplicable a las provincias, que sí pueden ser ejecutadas, a diferencia de aquella.

Finalmente reitera que ello no significa que los acreedores de la Nación carezcan de los medios de hacer valer sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el inciso 6° del artículo 67 está facultado para arreglar el pago de la deuda pública.

La venia legislativa.

Así se fue conformando la teoría según la cual la Nación no podía ser demandada sin la autorización del Congreso nacional, autorización que debía ser conferida por medio de ley formal; este principio fue aceptado como regla general al sancionarse la ley 475, que autorizó a un particular a llevar a juicio al Estado Nacional, y fue reiterado por otras leyes (por ej., ley 675) y por los fallos de la Corte (Fallos 22:385; 100:280; 124:39), aún cuando para algunos casos seguía resolviendo el Congreso.

8.2 La venia legislativa y la reclamación administrativa previa. Leyes 3.952 y 11.634. La impugnación judicial de la actividad administrativa en las LEYES 19.549 y 25.344. Vía impugnatoria y vía reclamatoria. Trámite. Excepciones. Término para resolver la reclamación administrativa. Prescripción de la acción judicial.

La venia legislativa y la reclamación administrativa previa. LEYES 3.952 y 11.634.

El reclamo administrativo previo fue instituido por la Ley de Demandas contra la Nación, sancionada en 1900, para suplir el requisito de la “venia” o autorización previa que el Estado nacional debía conferir para ser demandado judicialmente. Esa venia o autorización debía ser efectuada por el Congreso de la Nación.

Asimismo, el requisito de autorización o consentimiento previo fue establecido por la CSJN para demandar a la Nación Argentina, pero no era exigido en el caso de que se demandara a una provincia.

Fue así como el consentimiento estatal previamente conferido por éste para ser demandado apareció como un requisito procesal del ejercicio de las acciones contra sí mismo.

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El 27/12/1900 se sancionó la LEY 3.952, que suplió el requisito del consentimiento legislativo previo por el del reclamo administrativo previo cuando se tratara de acciones de naturaleza civil, pero se mantuvo subsistente para el caso de que el Estado actuara en ejercicio del poder público, y así lo entendió la propia Corte Suprema hasta la sanción de la LEY 11.634, que generalizó el requisito de la reclamación administrativa previa para ambas esferas de actuación estatal.

En efecto, el art. 1 de la citada LEY 3.952 dispuso: “Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación en su carácter de persona jurídica, sin necesidad de autorización previa legislativa, pero no podrán darles curso sin que se acredite haber precedido la reclamación de los derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de éste”.

Posteriormente, con la reforma introducida por la señalada LEY 11.634, sancionada el 28 de septiembre de 1932, el mencionado art. 1º de la LEY 3.952 quedó así redactado: “Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la nación, sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho público, sin necesidad de autorización previa legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber producido la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación por éste”

Como se puede observar, la modificación incorporada por la LEY 11.634 agregó la posibilidad de accionar contra la nación como “persona de derecho público”.

La impugnación judicial de la actividad administrativa en las LEYES 19.549 y 25.344.

En la legislación nacional, la exigencia del reclamo administrativo previo se encuentra establecida actualmente en el art. 30 de la LNPA (LEY 19.549), fijándose las excepciones en el art. 32 del mismo ordenamiento.

A su vez, el reclamo administrativo previsto en el artículo 30 de la LPA ha sufrido modificaciones a partir de la sanción de la Ley de Emergencia Económica (LEY 25.344). En su nueva redacción, de conformidad con lo dispuesto por el art. 12 de la ley 25.344, el art. 30 establece: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los arts. 23 y 24”. Es fácil advertir que se generaliza la necesidad de formular el reclamo administrativo previo.

Digamos también que la nueva versión del art. 31 del LNPA recepta la doctrina del fallo “Gorordo” de la CSJN, y del plenario “Romero, Gerardo” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que a su vez receptaban lo afirmado tiempo

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antes por la Sala III de ese fuero en la causa “Avanzada”, en cuanto prevé que el juez debe controlar de oficio las condiciones de admisibilidad de la acción contencioso-administrativa con relación a la habilitación de la instancia y agotamiento previo de la vía administrativa.

8.3 Recursos judiciales directos y recurso extraordinario contra actos administrativos en el orden federal.

Recurso judicial directo (art. 25 LNPA; art. 40 RNPA).

Se entiende por recurso judicial directo a la acción judicial que se articula directa y generalmente en una segunda instancia judicial, en el sentido de obtener una rápida revisión judicial de tales actos, conforme a una previsión normativa que así lo establezca.

Se trata, pues, de acciones judiciales de impugnación de instancia única. En palabras de HUTCHINSON, una especie de acción de anulación, donde la pretensión se reduce a solicitar la nulidad de la decisión impugnada.

La doctrina coincide en que, estrictamente, no son recursos, por cuanto la vía administrativa no es una instancia judicial, para que la Justicia sea la segunda instancia, objeto de recurso judicial. En efecto, se entiende que en nuestro sistema judicialista, las resoluciones dictadas por órganos administrativos en ejercicio de la función administrativa, no pueden ser consideradas como dictadas en ejercicio de una instancia judicial previa.

Como expresa CASSAGNE, mediante el recurso judicial directo se pretende un control judicial más rápido, pero no por ello menos pleno, y siempre rodeado de las garantías constitucionales que emanan del Estado de Derecho.

Se trata, pues, de un verdadero juicio o proceso, cuya misión principal es examinar las pretensiones de anulación –y, en su caso, de restablecimiento de una situación jurídica lesionada– en donde el impugnante de la decisión administrativa reviste la calidad de actor y la entidad estatal que dictó el acto, la de demandada.

Si bien se ha dicho que estos recursos sólo permiten cuestionar la legitimidad del acto administrativo y peticionar su nulidad, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se ha sostenido que, tratándose de una verdadera acción que posibilita una instancia ordinaria de revisión del acto administrativo impugnado, con plenas posibilidades de debate y prueba, y en tanto ninguna norma específica lo impida, resulta aplicable el instituto de la acumulación objetiva de pretensiones, de modo que el actor puede acumular a la pretensión principal de declaración de nulidad la accesoria, consistente en reclamar la indemnización de los perjuicios derivados del acto nulo.

Recurso extraordinario contra actos administrativos en el orden federal.

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El recurso extraordinario ante la CSJN es una vía procesal de excepción. Su objeto es lograr la revisión de sentencias y actos administrativos, verificándose la constitucionalidad de los actos estatales referidos. Técnicamente, el control recae en normas o actos que la sentencia ha aplicado o ha tenido en cuenta para la decisión adoptada, salvo el caso de control de sentencias arbitrarias, en las que el vicio de inconstitucionalidad radica en la sentencia misma.

El arraigo de tal recurso resulta de la supremacía constitucional y del sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad (arts. 31 y 116, CN). Es un recurso extraordinario, que habilita el ejercicio de jurisdicción en grado de apelación (no en forma originaria), pues la causa llega a la Corte desde un tribunal inferior (en el supuesto de sentencias) o desde un órgano administrativo que ha ejercido función jurisdiccional (en el supuesto de actos administrativos).

No es una apelación ordinaria o común, ya que provoca la competencia limitada al solo control constitucional.

Cuestión constitucional.

Entiéndase por cuestión constitucional o cuestión o caso federal, como lo llama la jurisprudencia, la materia que se debate en el recurso extraordinario.

Las cuestiones constitucionales pueden ser simples (de interpretación) o complejas (de conflicto):

• Las simples recaen sobre la interpretación de la Constitución, leyes federales, tratados internacionales u otras reglamentaciones de normas federales (no dan lugar al recurso extraordinario, por no constituir "cuestión federal", las leyes nacionales locales que sanciona el Congreso, como legislatura local, las leyes nacionales de derecho común, las leyes provinciales y las normas de tratados internacionales que funcionan como disposiciones de derecho común).

• Las complejas implican un conflicto, en el que se discute la compatibilidad de una norma o de un acto con la Constitución. Tal conflicto puede ser directo (entre la Constitución federal, por una parte, y una ley nacional, tratado, norma provincial u otra norma o acto federal o provincial, por la otra); o indirecto (por ejemplo, entre normas o actos de autoridades federales entre sí o con una norma o acto provincial que indirectamente incide sobre la validez constitucional federal).

Supuestos que no dan lugar al recurso extraordinario (sólo algunos ejemplos):

1. La interpretación de derechos reglamentarios de leyes comunes y locales no da lugar al recurso extraordinario (CSJN, Fallos, 115:82; 248:706).

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2. Tampoco procede el recurso extraordinario cuando se discute la incompatibilidad de normas provinciales entre sí o de actos provinciales entre sí (CSJN, Fallos, 181:5).

Tipos.

1) Es regla en la jurisprudencia de la Corte Suprema que el recurso extraordinario se concede, en principio, sólo contra sentencias de tribunales judiciales, pues así surge de la normativa expresa (arts. 14, 15 y 16, ley 48; art. 117, incs. 4º, 5º y 6º, ley 1893; art. 2º, ley 3266; art. 6º, ley 4055; art. 23, decr. ley 1285/58, y arts. 256, 257 y 258, CPCCN).

2) Otra modalidad de este recurso, de pretoriana creación jurisprudencial, es el reconocido contra sentencias arbitrarias o de inconstitucionalidad, respecto de las decisiones judiciales que pasan por alto o prescinden de articulaciones formuladas por las partes conducentes para la decisión, o de circunstancias probadas de la causa.

3) Por último, y es éste el que constituye el objeto de nuestro estudio, tenemos el recurso extraordinario contra actos administrativos jurisdiccionales, también de origen jurisprudencial.

Requisitos.

La jurisprudencia ha establecido los requisitos necesarios para la apertura del recurso extraordinario contra decisiones administrativas. Estos pueden sistematizarse en la siguiente forma:

a) Acto administrativo definitivo y que causa estado: el acto estatal revisable por esta vía extraordinaria directa debe ser definitivo, es decir, resolutivo de la cuestión de fondo planteada en la actuación administrativa (por oposición a los actos interlocutorios y de mero trámite, excepto que éstos impidan la continuación de reclamaciones administrativas). Además, debe causar estado, es decir, haber sido emitido por la máxima autoridad administrativa de la entidad, o por aquella a la que las normas le han atribuido competencia final, con alcances de esa índole, por haberse agotado la vía administrativa.

b) Acto administrativo excluido del control judicial ordinario: el acto recurrible por la vía extraordinaria de la ley 48 debe estar excluido de la revisión por las vías procesales ordinarias de fiscalización judicial. Este requisito, que no puede tener justificación para los actos provenientes de un Estado de derecho, tiene vigencia en nuestro orden jurídico por las deficiencias técnicas de la legislación, que confieren atribuciones seudo o semi judiciales a órganos administrativos, limitadas o excluidas total o parcialmente de la

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revisión judicial ordinaria. En efecto, suele establecerse la irrecurribilidad de ciertos actos o fórmulas de revisión judicial limitada por vía de recursos únicamente, a través de la mal llamada "apelación ante la justicia".

De todos modos, no se trata de sentencias en sentido técnico-jurídico, sino de actos administrativos, emitidos por órganos estatales en ejercicio de la función administrativa, que se han asimilado en sus efectos a ciertas sentencias, por lo cual no pueden promoverse en su contra juicios ordinarios de anulación o repetición.

c) Acto administrativo jurisdiccional: como tercer recaudo se exige que el acto recurrido contenga materia propia de los órganos judiciales. Como no existe ni en doctrina ni en jurisprudencia una pauta estable o básica para determinar cuándo un acto administrativo es jurisdiccional y cuándo no lo es, la casuística jurisprudencial a veces se ha limitado a admitir o rechazar recursos, más por elementos formales que sustanciales.

d) Acto administrativo que vulnere normas constitucionales: la decisión administrativa, irrecurrible por las vías ordinarias, de conformidad con la legislación pertinente, debe ser lesiva de normas constitucionales, para que habilite la competencia de excepción de la Corte Suprema de Justicia por esta vía recursiva extraordinaria (art. 14, ley 48).

Recursos admitidos.

Decidiendo sobre el fondo de la cuestión constitucional planteada, la CSJN ha admitido, en loables pronunciamientos, el recurso extraordinario contra actos administrativos. Además del caso "Fernández Arias", en que sienta el principio de la inconstitucionalidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la Administración (salvo el supuesto de elección de vías procesales), existen otros importantes y similares pronunciamientos. Así, en el caso "Montagna", la Corte hizo lugar al recurso extraordinario interpuesto contra una decisión administrativa, reconociendo entonces que la Administración había ejercido función jurisdiccional, pero lo hizo para declarar la inconstitucionalidad del ejercicio de tal atribución, por violación del art. 18 de la Constitución. Tal corriente interpretativa se reitera en el caso "Rosales" (Fallos, 253:485) y en el caso "Cámara Gremial de Productores de Azúcar" (Fallos, 255:354), donde admite el recurso extraordinario interpuesto contra decisiones administrativas judicialmente irrecurribles, para declarar que tal irrecurribilidad era violatoria del art. 18 de la Constitución.

La intención de la jurisprudencia mencionada es –precisamente– impedir la no revisión judicial, para preservar el Estado de derecho. Porque, en definitiva, la restricción de los derechos individuales, ya por vía de reglamentación legal, ya por vía de actos administrativos, no justifica la inexistencia del control judicial suficiente.

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8.4 Concepto jurisprudencial de acciones civiles. Casos justiciables y no justiciables. Interdictos contra la Administración Pública: de retener, de recobrar, de obra nueva y de obra vieja. Desalojo.

Concepto jurisprudencial de acciones civiles.

Acciones civiles.

Son el derecho a accionar contra el Estado por los daños que causa al particular la ejecución material del acto. En efecto, el interesado no pierde el derecho que la ley común protege, ni las acciones civiles.

En esta acción no podrá, naturalmente, discutirse la validez del acto firme, pero sí obtenerse la indemnización de los daños de conformidad con los principios que rigen la responsabilidad del Estado por sus actos válidos, en los casos en que ella sea procedente. Esta acción está sujeta al plazo de prescripción establecido por el Código Civil.

Acciones comprendidas.

El art. 1 de la LDE (Ley de Demandas contra el Estado) indica que "los tribunales federales... conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación...". Esta disposición distingue, como vemos, entre acciones civiles y otras acciones que pudieran promoverse contra el Estado. En tal sentido, las acciones procesales administrativas están excluidas del régimen procesal de la LDE y sus modificatorias, contando con un régimen procesal propio en los Códigos contencioso-administrativos, aun cuando en algunos pronunciamientos la CSJN manifestara equívocamente que bajo la denominación de acciones civiles se incluyen todas las acciones contra el Estado incluso las administrativas, salvo las acciones penales.

Derechos subjetivos tutelados.

La procedencia de las acciones civiles está supeditada a la acreditación sustancial de un derecho subjetivo. Las sentencias que recaen en los procesos civiles contra el Estado tienen carácter reparatorio. En consecuencia, se impone la legitimación sustantiva de un derecho subjetivo, individual y directo. En cambio, en las acciones procesales administrativas, la legitimación puede ser tanto de derecho subjetivo como de interés legítimo, es decir, una situación jurídica subjetiva exclusiva o en concurrencia, según los casos. Por consiguiente, la sentencia puede tener carácter reparatorio (indemnizatorio) y/o declarativo (anulatorio).

Por ello, en las demandas civiles contra el Estado, el accionante deberá probar la vulneración de un derecho subjetivo; es decir, no bastará la vulneración de un interés legítimo o de un interés simple, para poder demandar civilmente al Estado.

El derecho a ser indemnizado por el Estado es un derecho subjetivo, a veces público y a veces privado, según que sea regulado o haya nacido al amparo

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de normas de derecho público o de derecho privado. Ello determina el ámbito procesal de competencia, pues en el primer caso intervendrá el órgano judicial con competencia en lo procesal administrativo, y en el segundo, el órgano judicial con competencia en lo procesal civil.

Actividad estatal impugnada.

Tanto la reclamación administrativa previa como la propia demanda judicial son remedios procesales para la impugnación de actos, hechos u omisiones del Estado. En consecuencia, cualquiera que fuere el modo de exteriorización de la actividad estatal lesiva, siempre que se trate de materia procesal civil, el administrado tendrá que ocurrir a la vía de las acciones procesales civiles (demandas contra la Nación) en salvaguarda de sus derechos.

Interdictos contra la Administración Pública: de retener, de recobrar, de obra nueva y de obra vieja. Desalojo.

La posesión o tenencia de un bien mueble o inmueble puede protegerse contra la Administración, si ésta priva o turba su ejercicio. El CCiv., en sus arts. 2468 – 2501, se ocupa de las acciones posesorias, medio que puede utilizar el particular para la defensa de la posesión y tenencia. El CPCCN, se refiere también a los medios de protección, a los cuales llama interdictos y acciones posesorias, en sus arts. 606 – 623. En consecuencia, el particular dispone de 2 medios para defender su posesión y eventualmente su tenencia contra la Administración: la acción posesoria y el interdicto.

Los interdictos tienden a evitar la justicia por mano propia y se ventilan en un proceso sumarísimo, por lo cual con ellos no se pueden resolver cuestiones referentes al derecho de propiedad. En suma, el derecho de propiedad comprensivo también de la posesión y tenencia está protegido contra los ataques de los particulares y de los poderes públicos por acciones reales, acciones posesorias e interdictos posesorios.

Interdictos.

Los interdictos sólo podrán intentarse para:

1. adquirir la posesión;

2. retener la posesión o tenencia;

3. recuperar la posesión o tenencia,

4. e impedir una obra nueva.

En todos los casos se seguirá un procedimiento sumarísimo, en que no caben cuestiones previas, debiendo sustanciarse los autos interlocutorios en forma conjunta con la sentencia.

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Acciones posesorias.

Las acciones posesorias del CCiv., tramitarán por juicio sumario. Deducida la acción posesoria o el interdicto, posteriormente sólo podrá promoverse acción real.

Las acciones posesorias sólo se abren en favor del poseedor que tenga una posesión anual, carente de vicios, pública, a título de propietario, continua y no interrumpida (arts. 2473 y 2478 – 2481, CCiv.). Pero sólo puede usar de esta vía el que no haya seguido la del correspondiente interdicto.

Para la procedencia de las acciones posesorias es necesario probar el hecho de la posesión, su anualidad y los actos perturbadores.

8.5 Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3.952. Evolución de la interpretación jurisprudencial de la CSJN. El caso “Pietranera, Josefa y Otros C/ Nación Argentina”. Suspensión de la ejecución de sentencias. Normativa nacional sobre consolidación de deudas estatales.

Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3952.

Ley de demandas contra la Nación 3.952.

Si la Administración incurre en una ilegalidad y es declarada tal por la justicia, no existe excusa para que no cumpla la sentencia. Incumplir una sentencia (sea porque el funcionario no quiere, por capricho, por arbitrariedad, por negligencia o por dolo) es violar el orden jurídico. La Administración debe cumplir con las sentencias dictadas en su contra. Lo normal en un Estado de Derecho es que la Administración cumpla con los mandatos judiciales, sin que sea necesario ejercer fuerza alguna sobre ella.

Tampoco puede constituir un tema polémico la conducta a seguir cuando un funcionario –por negligencia o dolo– no cumple con lo ordenado por la justicia. Los jueces tienen atribuciones suficientes para ordenar su cumplimiento y la Administración el deber jurídico de sancionar al funcionario remiso. Incumplir una orden judicial es un delito, una falta administrativa y genera la responsabilidad patrimonial del funcionario.

Ahora bien, qué ocurre si frente a una sentencia plenamente legítima la Administración está imposibilitada de cumplirla, o si cumplirla lesiona gravemente el interés público ¿Puede el juez ordenar que se ejecute la sentencia sin reparar en esas circunstancias?

Visto desde una óptica podríamos sostener que si se impidiera a los jueces ordenar la ejecución forzosa de las sentencias contra la Administración, no ejercerían propiamente una función jurisdiccional, sus decisiones carecerían de eficacia y el derecho de los agraviados por una actuación estatal ilícita sería sólo una expresión de deseo o un mero acto declarativo. Los derechos

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subjetivos quedarían a merced de la buena voluntad de las autoridades y la Administración se colocaría fuera del orden jurídico.

Desde otra óptica, sería posible afirmar que si los jueces ejecutaran en todos los casos las sentencias contra el Estado, aún cuando afecten gravemente el interés público, se podrían paralizar los servicios y las funciones públicas esenciales, o impedir que la Administración preste asistencia social. En las condenas a pagar sumas de dinero ejercerían una competencia legislativa, pues, el Congreso es quien autoriza los gastos de la Nación, y todo pago implica un gasto. Los acreedores podrían embargar las rentas públicas, con lo cual se afectaría la construcción de obras públicas, la compra de suministros esenciales para el funcionamiento del Estado y el pago de los sueldos de los agentes públicos.

Señala LUQUI que la realidad es que no existe una solución definitiva para este problema. En este tema no caben afirmaciones dogmáticas, sino soluciones pragmáticas. Así como la Administración tiene que acatar las sentencias judiciales, los jueces no deben dictar mandatos que afecten gravemente o pongan en peligro el funcionamiento de la Administración.

Cuando el cumplimiento de una sentencia afecta gravemente un interés público, la Administración, como órgano responsable de gestionar ese interés, puede –en algunos casos y de manera fundada– suspender su ejecución o sustituir la condena por un resarcimiento patrimonial. Para ello es preciso que se trate de un derecho que admita ser postergado o sustituible por un resarcimiento, pero no cuando la modificación del mandato importe desnaturalizarlo, o alterar su finalidad, o el derecho conferido o reconocido por la sentencia Si la condena es postergable o sustituible por una indemnización y existe un interés público real, fundado, que justifique reemplazar la obligación por un resarcimiento, la Administración tiene esa “válvula de escape”, como también la tienen los particulares con el art. 629 del Código Civil y el art. 513 del CPCCN.

Esta facultad de la Administración no es aplicable a las sentencias que condenan a pagar sumas de dinero. Obviamente, como contienen una obligación dineraria, no son sustituibles por una indemnización.

Antes de sancionarse las leyes 23.982 y 24.624, por aplicación de la ley 3.952 y de la doctrina del caso “Pietranera”, el Estado podía indicar el plazo dentro del cual las iba a cumplir (“las” en referencia a “obligaciones de pagar sumas de dinero”) pudiendo fijarlo el juez en su defecto o cuando el plazo no era razonable. Pero a partir de la entrada en vigor de las leyes mencionadas, como establecen el procedimiento para la ejecución de esas sentencias y los plazos dentro de los cuales se debe efectuar el pago, la Administración está impedida de alterarlo. Solo las leyes de emergencia pueden establecer plazos mayores, siempre que respeten los requisitos exigidos por la Corte Suprema.

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El artículo 7 y su interpretación jurisprudencial. Los supuestos excluidos: expropiación, interdictos posesorios. El caso de las entidades autárquicas: distinción según que cumplieran o no funciones estatales.

El art. 7 de la ley 3.952 establece: “Las decisiones que se pronuncien en estos juicios, cuando sean condenatorias contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda”.

Para comprender el significado y alcance que tuvo originariamente el art. 7 de la ley 3.952 debemos ubicarnos en el momento que se sancionó, cuando la demandabilidad del Estado no era plenamente aceptada por juristas y legisladores. Esta ley significó un progreso al admitir expresamente la demandabilidad del Estado, aún cuando el actor debía solicitar previamente la venia legislativa si impugnaba actos de poder público.

Las únicas excepciones a la inejecutoriedad (“inejecutoriedad” que surge del mismo art. 7, que sostenía que las decisiones pronunciadas en los juicios donde se demandaba a la Nación tenían carácter meramente declarativo) de las sentencias contra la Nación fueron establecidas por la Corte Suprema para los casos de:

a) Expropiaciones no indemnizadas: sostuvo la CSJN que “la disposición legal en virtud de la cual las sentencias dictadas contra la Nación tienen efecto declaratorio, es inaplicable a los casos de expropiación en los que el Congreso determina los recursos con los cuales deberá pagarse la indemnización correspondiente, y el dueño que ha sido provisoriamente despojado tiene el derecho de pedir el mandamiento una vez que la justicia haya fijado definitivamente el monto de la indemnización” (Fallos 186:151, y en el mismo sentido Fallos 217:420 y 241:382).

b) Interdictos de recobrar la posesión: dijo la CSJN que “la disposición legal mencionada –el art. 7 de la ley 3.952– no impide la ejecución de sentencia que hizo lugar al interdicto de recobrar la posesión deducido contra la Nación, y dispuso que ésta restituyera los bienes litigiosos dentro del plazo de diez días, bajo apercibimiento de librar el mandamiento pertinente” (CSJN, “S.A. La Editorial c/Gobierno Nacional”, Fallos 247:190).

c) El caso de las entidades autárquicas: en el caso “Figueroa, Andrés c/Universidad Nacional de Bs. As. s/Desalojo”, del 3/8/1962, se analizó el art. 7 de la ley 3.952, entendiéndose que podía extenderse a los entes autárquicos que cumplen funciones específicamente estatales.

Con el tiempo se fue debilitando la rigidez de la inejecutoriedad de las sentencias contra la Nación. Se consideró incompatible con el Estado de Derecho que la Administración pueda resolver a su

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arbitrio si acepta o no cumplir con las sentencias condenatorias, como si se tratara de una potestad extrajurídica. Esta evolución se puede observar en algunos fallos.

El precedente “Pietranera, Josefa y Otros C/ Nación Argentina” (año 1982).

En este fallo la Corte modificó su doctrina. Se trató de un juicio de desalojo, cuya sentencia no había sido atacada por el Estado. Como transcurrieron varios meses desde la notificación de la sentencia, la CSJN confirmó la decisión recurrida por la cual se requirió al Estado que manifestara, en el plazo de 10 días, la fecha en que restituiría a los propietarios el inmueble en cuestión, bajo apercibimiento de fijarse jurisprudencialmente dicho plazo.

La Corte no declaró la inconstitucionalidad del art. 7 de la ley 3.952. Tampoco intimó el desalojo del inmueble, sino que se circunscribió a confirmar lo resuelto por el tribunal a quo. Entendió prudente no fijarle al Gobierno nacional un plazo de cumplimiento, sino requerirle que manifieste cuál era el plazo razonable en que cumpliría con la sentencia. De esta manera, dio por sentado que la Administración iba a cumplir con la sentencia, como corresponde en un Estado de derecho.

No se trató de una ejecución forzosa de la sentencia, sino de una exhortación para que manifieste el plazo dentro del cual desalojaría el inmueble, con la advertencia de que si no lo hacía en forma razonable, lo fijaría el tribunal.

La CSJN interpretó el alcance del art. 7 de la ley 3.952, al establecer que su finalidad es evitar que la Administración se vea colocada, como consecuencia de un mandato judicial perentorio, en la imposibilidad de satisfacer el requerimiento (sea por carecer de fondos previstos para tal fin en el presupuesto) o perturbada en su normal funcionamiento; y que la regulación que contiene no significa una suerte de autorización al Estado para no cumplir sentencias judiciales, pues ello importaría colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar por su observancia.

Esta es la interpretación correcta del art. 7 de la ley 3.952: evitar que la Administración se vea forzada a realizar algo que no puede o que afecta gravemente el interés público.

El principio expuesto fue sentado en varias oportunidades por laCSJN, aún en juicios donde el demandado era una entidad autárquica, y no el Estado Nacional (caso “Mazzuca”).

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Suspensión de la ejecución de sentencias.

Frente a una situación de extrema necesidad el Estado puede, dentro de márgenes determinados, declarar la emergencia y postergar el cumplimiento de las sentencias que lo condenan a pagar sumas de dinero.

Los requisitos exigidos para su constitucionalidad:

1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad.

2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad, y no a determinados individuos.

3) que la restricción del derecho sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias.

4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la medida.

En todas las medidas de emergencia siempre existe una limitación o restricción a los derechos, que todos deben soportar en iguales condiciones.

• El decreto 679/88. La pretendida reglamentación del artículo 7 de la ley 3.952.

En 1988, el gobierno nacional mediante el DEC. 679/88 procuró reglamentar el artículo 7 de la ley 3952. El decreto estableció una serie de requisitos, procedimientos, plazos, comunicaciones y la intervención de órganos, necesarios para que los acreedores del Estado por sentencia definitiva puedan hacer efectivos sus créditos.

Señala LUQUI que por primera vez una norma no sólo previó expresamente la posibilidad de ejecutar las sentencias de condena contra la Nación sino que, además, estableció los trámites que se debían cumplir para lograrlo, no obstante haberse dictado para reglamentar el art. 7 de la ley 3.952, que de manera expresa establece la inejecutoriedad de las sentencias contra la Nación.

El decreto aludido constituyó un exceso reglamentario, apartándose además de la doctrina sentada en el caso “Pietranera”, pues supeditó la procedencia de la ejecución al cumplimiento de los requisitos y trámites previstos en el decreto, y no a preservar el interés que, según la Corte Suprema, se debía proteger.

• La ley 23.568.

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En el art. 2 fijó un plazo máximo de 3 años para el cumplimiento de las sentencias judiciales (sólo para el ámbito provisional).

• La ley 23.696.

El art. 50 de dicha ley suspendió la ejecución de las sentencias y laudos arbitrales condenatorios al pago de una suma de dinero que se hubieran dictado contra el Estado nacional y la administración descentralizada por el término de 2 años.

Vencido ese lapso, el juez de la causa fijaría el término de cumplimiento de las sentencias o laudos, previa vista al organismo demandado, para que indique el plazo de cumplimiento. En ningún caso, ese organismo podía fijar un plazo mayor al de seis meses. Si dicho organismo no contestare la vista o indicare un plazo irrazonable conforme las circunstancias de la causa, el término para el cumplimiento lo fijaría el juez.

Para algunos, esa suspensión implicaba reconocer implícitamente que ya se había abandonado el carácter declaratorio de las sentencias, puesto que una suspensión sólo se justifica en un sistema en que las sentencias de condena se ejecutan.

La CSJN declaró la constitucionalidad de dicha norma en el caso “Videla Cuello” (sent. del 27/12/90, LL 1991-D-518).

• El DNU (Decreto de Necesidad y Urgencia) 34/91 (modificado parcialmente por los decretos 53/91 y 383/91)

Dispuso paralizar por 120 días el trámite de todas las acciones promovidas contra el Estado Nacional y sus entes descentralizados.

• El DEC. 53/91

Aclaraba que la suspensión dispuesta por el DNU 34/91 incluía a los juicios mencionados en el artículo 54 de la ley 23.696 (de créditos laborales, expropiación, amparo, etc.).

• El DEC. 383/91

Autorizó a los jueces, cuando no detectaran irregularidades, a eximir a los juicios de la suspensión dispuesta por el DNU 34/91.

Normativa nacional sobre consolidación de deudas estatales.

La ley de consolidación de deudas estatales (23.982, de agosto de 1991).

Obligaciones alcanzadas y excluidas (arts. 1 y 2).

art. 1: “consolídanse en el Estado Nacional las obligaciones vencidas o de causa o de título anterior al 1 de abril de 1991 que consistan en el

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pago de sumas de dinero, o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero, en cualquiera de los siguientes casos.a) Cuando medie o hubiera mediado controversia reclamada judicial o administrativamente conforme a leyes vigentes acerca de los hechos o el derecho aplicable.b) Cuando el crédito o derecho reclamado judicial o administrativamente, haya sido alcanzado por suspensiones dispuestas por leyes o decretos dictados con fundamento en los poderes de emergencia del Estado hasta el 1° de abril de 1991, y su atención no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios.c) Cuando el crédito sea o haya sido reconocido por pronunciamiento judicial aunque no hubiere existido controversia, o ésta cesare o hubiere cesado por un acto administrativo firme, un laudo arbitral o una transacción.d) Cuando se trate de obligaciones accesorias a una obligación consolidada.e) Cuando el Estado hubiera reconocido el crédito y hubiera propuesto una transacción en los términos del inciso a).Las obligaciones mencionadas sólo quedarán consolidadas luego de su reconocimiento firme en sede administrativa o judicial.Quedan excluidas las obligaciones que correspoden a deudas corrientes, aun cuando se encuentren en mora, excepto las comprendidas en alguno de los incisos anteriores y las de naturaleza previsional.El acreedor cuyos créditos queden sometidos al régimen de la presente ley podrá liberarse de sus deudas respecto a los profesionales que hubieren representado o asistido a las partes en el juicio o en las actuaciones correspondientes y respecto a los peritos en su caso, mediante cesión por su valor nominal de los derechos emergentes de esta ley, respetándose, en su caso, la proporción de lo percibido en títulos o en efectivo.También quedan excluidos del régimen de la presente ley, el pago de las indemnizaciones por expropiación por causas de utilidad pública o por desposesión ilegítima de bienes, así declarada judicialmente con sentencia pasadas con autoridad de cosa juzgada”.

art. 2: “la consolidación dispuesta comprende las obligaciones a cargo del Estado Nacional, Administración Pública centralizada o descentralizada, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la República Argentina, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Fabricaciones Militares, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, del Instituto Nacional de Previsión Social y de las obras sociales del sector público. También comprende las obligaciones a cargo de todo ente en el que el Estado nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, en la medida en que recaigan sobre el Tesoro Nacional, excepto el Banco de la Nación Argentina y el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, el Banco Nacional de Desarrollo y el Banco Hipotecario Nacional.Lo establecido en el párrafo anterior será también de aplicación a las obligaciones de la Municipalidad de Buenos Aires que deberá dictar la reglamentación pertinente, estableciendo las modalidades de aplicación a través de su Departamento Ejecutivo”.

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Forma de pago.

Para solicitar el pago de las deudas consolidadas los titulares de los derechos reconocidos por sentencia firme debían presentar la liquidación judicial firme de sus acreencias, o la liquidación administrativa definitiva, conformada por el Tribunal de Cuentas de la Nación, la Sindicatura General de Empresas Públicas o los organismos de control interno correspondientes.

Sobre la base de estas liquidaciones, los organismos obligados al pago debían formular los requerimientos de créditos presupuestarios a la Subsecretaría de Hacienda, para ser atendidos exclusivamente con los recursos que al efecto disponga el Congreso de la Nación en la ley de presupuesto de cada año, siguiendo el orden cronológico y de prelación establecido en el art. 7 de la ley.

La ley dispuso también que los créditos por deudas consolidadas se iban a cancelar conforme a un orden de prelación, con los recursos que vote anualmente el Congreso de la Nación para hacer frente a esos pasivos, dentro de un plazo de 16 años para las obligaciones generales y de 10 años para las de origen previsional.

Alternativamente, ofreció a los acreedores novar la obligación por la entrega de bonos de consolidación por el importe total o parcial de sus créditos.

Plazo de pago de los bonos: 16 años.

El art. 12 dispone que “los Bonos de Consolidación se emitirán a dieciséis (16) años de plazo. Durante los seis (6) primeros años los intereses se capitalizarán mensualmente y a partir del inicio del séptimo año el capital acumulado se amortizará mensualmente, en la forma y condiciones que determine la reglamentación […]”.

Por su parte el art. 14 establece que “los Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales se emitirán a diez (10) años de plazo. Durante los seis (6) primeros años se capitalizarán mensualmente los intereses y a partir del inicio del séptimo año el capital acumulado se amortizará mensualmente […]”.

Levantamiento de las medidas cautelares (art. 4).

Esta ley ordenó también el levantamiento inmediato de todas las medidas ejecutivas y cautelares dictadas contra el Estado y sus entes descentralizados y prohibió en el futuro la traba de medidas cautelares o ejecutorias respecto de las obligaciones consolidadas conforme a la ley.

El régimen de consolidación de deudas de la ley 25.344.

Como después de un periodo de aparente bonanza la situación financiera del Estado volvió a pasar por momentos críticos, en el 2000 se sancionó otra ley de consolidación, muy similar a la ley

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23.982, a punto tal que hace una remisión general al régimen establecido en dicha ley.

UNIDAD 9: LA ACCIÓN DE AMPARO Y OTROS MECANISMOS DE CONTROL JUDICIAL.

9.1 La acción de amparo. Orígenes. Recepción constitucional en el ámbito nacional y provincial. Régimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparación con la ley nacional de amparo. Amparo colectivo.

La acción de amparo.

Concepto: la institución del amparo integra el rubro de las garantías constitucionales, es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la protección del goce de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional.

La acción de amparo se admite contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la CN, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas corpus.

Con la expresión “amparo” se hace alusión, precisamente, al procedimiento judicial, breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la protección de los derechos y las libertades constitucionales distintas a la libertad física, corporal o de locomoción.

El propósito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los contenidos de la libertad.

El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la acción de inconstitucionalidad, el hábeas corpus, etc., el conjunto de medios o procedimientos instrumentales que permiten otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional.

La acción de amparo.

Concepto: la institución del amparo integra el rubro de las garantías constitucionales, es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la protección del goce de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional.

La acción de amparo se admite contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la CN, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas corpus.

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Con la expresión “amparo” se hace alusión, precisamente, al procedimiento judicial, breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la protección de los derechos y las libertades constitucionales distintas a la libertad física, corporal o de locomoción.

El propósito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los contenidos de la libertad.

El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la acción de inconstitucionalidad, el hábeas corpus, etc., el conjunto de medios o procedimientos instrumentales que permiten otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional.

Creación jurisprudencial del amparo.

La creación jurisprudencial del amparo la podemos ver en diferentes fallos, que fueron los que marcaron el rumbo de su existencia. Nos referiremos a continuación a los casos “Siri” y “Kot”.

Caso “SIRI”

La policía de la Provincia de Buenos Aires procedió a la clausura del diario Mercedes, sin aclarar las razones del por qué de la medida. En consecuencia, Ángel Siri, director del diario, se presentó ante la justicia alegando la violación de sus derechos de libertad de imprenta y trabajo consagrados en los arts. 14, 17 y 18 de la CN.

El director del diario pretendía, en primer lugar, que se retirara la custodia policial del local donde se imprimía el periódico, y segundo, que se levantara la clausura impuesta.

Siri se presentó ante el juez solicitando se requiriera a la policía bonaerense un informe sobre quién había ordenado la clausura y los fundamentos de la medida. Requerido el informe, el comisario informó que la orden había sido emitida por la “Dirección de Seguridad de la Policía” y que el motivo lo desconocía. Ante esta circunstancia, el juez requirió informes al jefe de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, a la Comisión Investigadora Nacional y al Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Todos manifestaron ignorar las causas de la clausura y la autoridad que la había dispuesto.

El magistrado, interpretando el pedido de Siri como un recurso de Habeas Corpus, no hizo lugar al mismo en razón que no se había violado la libertad física de ninguna persona. Habiéndose apelado la decisión del juez de primera instancia, la Cámara de Apelaciones en lo Penal de Mercedes confirmó la sentencia, por lo que el afectado dedujo recurso extraordinario dejando en claro que no había interpuesto un recurso de Habeas Corpus sino que se trataba de una petición a las autoridades por la violación de garantías constitucionales.

La Corte revocó la sentencia de la Cámara de Apelaciones ordenando a la autoridad policial “cesar con la restricción impuesta” exponiendo que, las garantías constitucionales invocadas por Siri se hallaban restringidas sin orden de autoridad competente ni causa justificada y que estos motivos

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bastaban para que fueran reestablecidas íntegramente por los jueces; “las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el sólo hecho de estar consagradas en la Constitución Nacional”.

Se crea el recurso de Acción de Amparo como remedio judicial para proteger todos los derechos enumerados por la constitución Nacional, a excepción de los ya protegidos por el recurso de Habeas Corpus.

Se confirma la supremacía constitucional para proteger los derechos enunciados por los arts. 14, 17 y 18.

Caso “KOT”.

La empresa Kot SRL sufrió una huelga por parte del personal en su fábrica textil de San Martín (Provincia de Buenos Aires).

La Delegación de San Martín del Departamento Provincial del Trabajo, declaró ilegal la huelga, por lo que la empresa Kot ordenó a sus empleados retomar las tareas dentro de las 24 horas. Frente al incumplimiento de dicho mandato se despidió a muchos obreros.

Transcurrido poco más de un mes, el presidente del Departamento Provincial del Trabajo declaró nula la resolución de la Delegación San Martín e intimó a la empresa a reincorporar a los obreros despedidos.

Al no llegar a un acuerdo con la empresa, los obreros despedidos ocuparon la fábrica paralizándola totalmente. Por esa razón, Juan Kot, gerente de la empresa hizo una denuncia por usurpación, solicitando se desocupara la fábrica.

El juez de primera instancia resolvió el sobreseimiento definitivo en la causa y no hizo lugar al pedido de desocupación, alegando que se trataba de un conflicto gremial en el que los obreros no intentaban ocupar la fábrica para ejercer un derecho de propiedad y que, por lo tanto, no existía usurpación.

La Cámara de Apelaciones en lo Penal de La Plata confirmó el sobreseimiento definitivo. Contra esta sentencia Kot interpuso recurso extraordinario, y la Corte lo declaró improcedente.

Al observar Kot que su denuncia por usurpación no le daba resultados, paralelamente inició otra causa. Antes de dictarse la sentencia de la Cámara de Apelaciones, se presentó ante la misma deduciendo recurso de amparo para obtener la desocupación de la fábrica. Para invocarlo Kot tomó como base lo resuelto por la Corte en el caso Siri; y la libertad de trabajo, el derecho a la propiedad y el derecho a la libre actividad, todos derechos amparados por laCN.

La Cámara no hizo lugar al recurso planteado, interpretando que se trataba de un recurso de habeas corpus; contra esta sentencia interpuso recurso extraordinario.

La Corte falló a favor de Kot, haciendo lugar al recurso de amparo luego de revocar la sentencia de la Cámara de

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Apelaciones. Ordenó que se entregara a kot el establecimiento textil libre de todo ocupante indicando que “la Cámara de Apelaciones se confunde al considerar el recurso invocado por el afectado como un recurso de Habeas Corpus. El interesado interpuso una acción de amparo invocando los derechos constitucionales de la libertad de trabajo, de la propiedad y de la libre actividad, o sea, dedujo una garantía distinta a la que protege la libertad corporal (habeas corpus)”. Así fue que la corte ratificó lo resuelto en el caso Siri (en este último la restricción ilegítima provenía de la autoridad pública. En el caso en cuestión es causada por actos de particulares.)

Se amplía la esfera de acción del recurso de amparo al establecerse que también es viable deducirlo cuando la violación de un derecho provenga de un particular.

Recepción constitucional del amparo.

En la CN:

Art. 43 CN – “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización” […].

En la Constitución provincial:

Artículo 20 Constitución de la Provincia de Bs. As. – “Se establecen las siguientes garantías de los derechos constitucionales:

[…] 2. La garantía de Amparo podrá ser ejercida por el Estado en sentido lato o por particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión u omisión, proveniente de autoridad pública o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos.

El Amparo procederá ante cualquier juez siempre que no pudieren utilizarse, por la naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o irreparable y no procediese la garantía de Hábeas Corpus.

No procederá contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial.La ley regulará el Amparo estableciendo un procedimiento breve y de pronta resolución para el ejercicio de esta garantía, sin perjuicio de la facultad del juez para acelerar su trámite, mediante formas más sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestión planteada.

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En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesivos”.

Régimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparación con la ley nacional de amparo.

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, el amparo se rige por la LEY 7.166, con las modificaciones incorporadas por LEY 7.261 y 7.425.

Por su parte, la normativa que rige el amparo a nivel nacional es la LEY 16.986.

El juicio de amparo en la provincia de Buenos Aires (LEY 7.166).

El art. 1 de esta ley prescribe que procederá la acción de amparo contra todo acto u omisión de órganos o agentes de la Administración Pública que, ya sea en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, cualquiera de los derechos y garantías reconocidos en las constituciones nacional o provincial, con excepción del de la libertad corporal.

Legitimación: el art. 5 de la ley 7.166 establece que se hallan legitimados para deducir la acción de amparo:

- las personas físicas o jurídicas. - los partidos políticos con personería reconocida por el

organismo electoral competente.

- las entidades con personería profesional o gremial.

- las asociaciones que, sin revestir el carácter de personas jurídicas, justificaren, median la exhibición de sus estatutos, que no contrarían una finalidad de bien público.

Interposición de la demanda: la demanda de amparo deberá ser presentada en un plazo de 30 días hábiles, a contar desde la fecha en que el afectado tomó conocimiento del acto u omisión que considerado violatorio del derecho garantías constitucionales.

La ley provincial confiere un plazo más amplio que la ley nacional, que es de 15 días.

Requisitos de la demanda: la demanda deberá presentarse por escrito, y contendrá:

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1) nombre, apellido, nacionalidad y domicilio del accionante.

2) justificación de la personería invocada, conforme a las leyes que rigen la materia.

3) denominación del órgano, función o cargo del agentes de la Administración Pública, autor de la restricción.

4) la relación circunstanciada de los hechos, actos u omisiones que han producido, o estén en vías de producir, la lesión de derechos cuyo amparo se pretenda.

5) la petición que se formula en términos precisos y claros.

Rechazo “in limine” de la demanda: el art. 9 determina que si la acción puede notoriamente improcedente, por no cumplir los recaudos establecidos en la presente ley, el juez o tribunal así lo declarará sin más sustanciación, ordenándose el archivo de las actuaciones.

Esta resolución será apelable en el plazo de 2 días desde notificada la resolución, debiendo fundarse junto con la interposición del recurso. En tal caso, es deber del actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado reciba las actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido.

A su vez, el tribunal deberá pronunciarse dentro del plazo de 3 días de recibido el expediente.

Informe circunstanciado: el art. 10 establece que el juez o tribunal requerirá a la autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada, el que deberá ser evacuado dentro del plazo prudencial que fije a tal efecto.

Prueba: en materia de ofrecimiento de prueba, la ley provincial, al igual que la nacional, ha seguido los lineamientos generales de los procesos rápidos o abreviados. En tal sentido, el art. 8 prescribe que con el escrito de demanda el actor deberá acompañar la prueba documental de que disponga, o deberá individualizarla si no se encontrara en su poder.

Deberá individualizarse a los testigos propuestos, que no podrán ser más de 5 por cada parte.

Si alguna de las partes hubiera solicitado prueba se ordenará su inmediata producción, fijándose audiencia para dentro del 3° día.

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A diferencia de la ley nacional, la ley provincial no veda la prueba de confesión.

Sentencia: el art. 12 prescribe que una vez evacuado el informe a que se refiere el art. 10 o transcurrido el plazo conferido sin que el requerido se hubiere presentado, no habiéndose ofrecido prueba, se dictará sentencia fundada, dentro de las 48 hs. de concedido o denegado el amparo.

Recurso de apelación: el art. 18 determina que contra la sentencia, así como contra la resolución que rechaza in limine la acción, o cuando se decretan medidas de no innovar, procede el recurso de apelación.

El recurso deberá interponerse dentro de los 2 días de notificada la resolución recurrida y fundarse en el mismo escrito de presentación. Debe ser resuelto en el día y es obligación del actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado reciba las actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido. A su vez, el tribunal de alzada se pronunciará dentro de un término no mayor de 3 días de recibido el expediente.

Al igual que la ley nacional, el art. 18 de la ley provincial no ha previsto la apelación contra la decisión que deniega la petición de la medida cautelar.

9.2 La acción declarativa de inconstitucionalidad en el ámbito nacional. Su evolución en la jurisprudencia de la CSJN.

La acción declarativa de inconstitucionalidad en el ámbito nacional. Evolución en la jurisprudencia de la CSJN.

De la negación del control constitucional en la acción declarativa de certeza, a su admisión.

La jurisprudencia de la CSJN producida desde 1985 revela una notable evolución de la acción declarativa.

En un comienzo, la acción declarativa no fue considerada un proceso contencioso. No era un caso judicial en los términos de la ley 27 y, por tal motivo, los tribunales rechazaban su procedencia al ver en ella un planteo hipotético o meramente conjetural. Son varios los fallos que ilustran esa negativa:

− Fallo “Hiru SRL c/ Federación Argentina de Trabajadores de la Industria Gastronómica”: se dijo que la aplicación de los preceptos de las leyes de la nación no puede impedirse por medio de la promoción de un juicio declarativo de inconstitucionalidad. La solución responde a la presunción de validez que debe reconocerse a los actos de las autoridades.

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− Otros fallos: “Fiscal de Estado de la Pcia. de Río Negro”; “Banco Hipotecario Nacional c/ Córdoba”; “Ruiz c/ PEN”.

La negación de la acción declarativa como caso judicial finalizó en nuestro país en 1967, con la sanción de la LEY 17.454, que aprobó el proyecto de Código de Procedimientos redactado a instancias de la Secretaría de Justicia.

Ahora bien, la incorporación de la acción declarativa como un nuevo tipo de proceso, y su reconocimiento como caso judicial, provocaron la necesidad de determinar si la misma podía albergar, además, el ejercicio del control constitucional.

No obstante el avance legislativo, la Corte rechazó durante las 2 décadas siguientes la posibilidad de ejercicio del control constitucional en el marco de la acción declarativa. Así lo afirmó en el fallo “SAFE Agropecuaria SA c/ Pcia. de Santa Fe”; “Hidronor SA c/ Pcia. de Neuquén”.

Recién en 1985 se produjo un viraje importante en esta materia. El primero de los casos computables en esta línea es “Santiago del Estero c/ Nación Argentina”. La provincia accionante había creado el Departamento de Control de Combustibles, dedicado al control cuantitativo y cualitativo de los mismos. Como retribución de este servicio instituyó por sí el pago de una tasa sobre los precios fijados por las autoridades nacionales. Ante ello, YPF ordenó a los expendedores de combustible no modificar sus precios, bajo pena de aplicación de sanciones. Esta circunstancia motivó a la provincia a acudir a la CSJN por vía de la acción de amparo. La Corte analiza el caso y decido que no se dan los presupuestos de la vía procesal escogida pero, sin embargo, no rechaza la acción. Por el contrario, asume que Santiago del Estero pretende una declaración de certeza porque “no tiene carácter simplemente consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino responde a un caso y busca precaver los efectos de un acto en ciernes (“ciernes” = “”principios”, “comienzos”, etc.) y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto. Por tal motivo, fija un plazo a la Provincia para encausar su demanda por vía del juicio sumario.

Una segunda admisión del control constitucional en la acción declarativa tuvo lugar al dictarse el fallo “Lorenzo c/ Nación Argentina”.

No faltó un tercer caso que permitió a la Corte volver a introducirse de oficio en la doctrina de la acción declarativa de inconstitucionalidad y el control constitucional. Ello tuvo lugar en el caso “Guillermo Walter Klein”.

Finalmente, en el caso “Gomer SA c/ Pcia. de Córdoba” la Corte introdujo formalmente el control de constitucionalidad dentro de la acción declarativa. La actora promovió, en instancia originaria, una acción declarativa de inconstitucionalidad, sin citar norma procesal alguna que la sustentara. Este fallo tiene 2 consecuencias relevantes:

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- el reconocimiento de la acción declarativa de inconstitucionalidad.

- la demarcación de los límites procesales de esta última, dentro del art. 322 del CPCCN, esto es, dentro de los alcances de la acción declarativa de certeza.

Se infiere de ello que la Corte no le confirió a la acción declarativa de inconstitucionalidad un carácter autónomo, sino base procesal positiva, precisando con exactitud cuáles eran los requisitos de su procedencia.

Admisión y puesta en práctica de la acción declarativa de inconstitucionalidad.

Hasta aquí, la Corte había admitido la existencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad, pero no estaba totalmente claro si se trataba de la acción declarativa de mera certeza con ejercicio del control constitucional, o si era una acción diferente.

El primer caso en que la acción declarativa de inconstitucionalidad se advierte nítidamente es “Estado Nacional c/ Santiago del Estero”, donde se requirió y se obtuvo la declaración de inconstitucionalidad de la LEY 5.379 de aquella provincia.

Otro caso en el cual se advierte la existencia de una acción declarativa de inconstitucionalidad es “Abud c/ Buenos Aires”, donde la pretensión consistía, lisa y llanamente, en la declaración de inconstitucionalidad de la LEY 10.542 de la provincia demandada. El tribunal entiende que no se trata de una acción hipotética, declarando la inconstitucionalidad de dicha ley.

Mayor voltaje ha tenido el caso “Fayt”, en la medida que se trataba de un caso planteado por un magistrado del más alto tribunal de la Nación, en una causa que involucraba la validez de la propia CN. Este caso también involucraba una impugnación directa formulada en el marco de una acción meramente declarativa.

La impugnación estaba dirigida contra el art. 99.4 de la Constitución, con fundamento en que la LEY 24.309, que ordenó la reforma constitucional, no había habilitado expresamente esta reforma, lo cual cobraba una importancia especial en el marco de la convocatoria de 1994.

La Corte no declara formalmente la inconstitucionalidad del art. en cuestión, sino su nulidad. ¿Puede decirse por ello que no hubo control constitucional? Creemos que no.

Los mencionados son sólo algunos de los fallos en los cuales se hizo lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad.

No obstante, ello no ha eliminado de la jurisprudencia de la Corte la exigencia de los requisitos propios del caso judicial. Como regla general, se ha dicho que si la cuestión no tiene un carácter

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simplemente consultivo, ni importa una indagación meramente especulativa, sino que responde a un caso, y busca precaver los efectos de un acto al que se le tilda de ilegítimo, la acción declarativa constituye un medio apto para intentar que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian.

Aún así, la acción enderezada a obtener una declaración proyectada hacia el futuro, no reúne los requisitos del art. 322 del Código Procesal. No obstante ello, se reconoce que la acción declarativa tiene una finalidad preventiva y no requiere de la existencia de daño consumado en resguardo de los derechos.

9.3 La acción de hábeas data. Recepción constitucional en nación y en la provincia de Buenos Aires. LEY 25.326.

El hábeas data.

Concepto: “hábeas data”, como la propia expresión lo indica, significa “tengas el dato”. Se trata de un procedimiento breve y sumarísimo tendiente a conocer los datos que constan en registros o bases de datos, y que incluye la posibilidad de corregirlos o actualizarlos si son erróneos o están desactualizados.

El hábeas data es una acción, y como tal, representa una especie dentro del género más amplio del amparo. Ello no impide reconocer su propia autonomía, e incluso la necesidad de una legislación específica

Con respecto a su naturaleza jurídica, el hábeas data es, básicamente, una garantía constitucional, que se torna operativa mediante un procedimiento que puede desarrollarse como acción o como recurso (aunque nos inclinamos por la primera, por su carácter más amplio y, consecuentemente, más tuitivo de la libertad).

Entendemos que, como garantía constitucional, es operativa, ya que se puede ejercer por su sola inclusión en la CN, sin perjuicio de que sea después reglamentada.

Casos en que procede: el objeto del hábeas data, cono la norma lo establece, es “tomar conocimiento de los datos a ella (la persona) referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquellos”.

La cláusula constitucional ampara tanto el conocimiento como la finalidad de los datos que consten en registros o bancos de datos públicos o privados. El ámbito de aplicación del hábeas data es amplio.

Una cuestión compleja plantean los datos reservados en poder de algunos organismos de defensa nacional o de inteligencia del Estado. Algunas legislaciones hacen expresa excepción respecto de ellos.

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La solución a esta problemática es bastante compleja. Si se acepta la excepción, es muy probable que el Estado la utilice frecuentemente, frustrando la finalidad de la institución. Si no se la admite, se corre el riesgo de dar a conocer información relevante para la defensa nacional o para la seguridad del Estado, o dejarse llevar por la tentación de crear archivos en negro o paralelos para ocultar los datos verdaderos.

El hábeas data protege los derechos de quien efectúa la reclamación, provocando el cese del agravio en caso de que así corresponda, pero no persigue la condena del culpable. Ésta, eventualmente, puede ser lograda mediante las leyes penales correspondientes.

Recepción constitucional en nación y provincia. La LEY 25.326.

En la constitución nacional:

Art. 43 CN – […] “Toda persona podrá interponer esta acción* para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquellos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística”.

( * se refiere a la acción de amparo, mencionada en el 1° párrafo del art. 43)

En la constitución de la provincia:

Artículo 20 Constitución de la Provincia de Bs. As. – “Se establecen las siguientes garantías de los derechos constitucionales:

[…] 3. A través de la garantía de Hábeas Data, que se regirá por el procedimiento que la ley determine, toda persona podrá conocer lo que conste de la misma en forma de registro, archivo o banco de datos de organismos públicos, o privados destinados a proveer informes, así como la finalidad a que se destine esa información, y a requerir su rectificación, actualización o cancelación. No podrá afectarse el secreto de las fuentes y el contenido de la información periodística.

Ningún dato podrá registrarse con fines discriminatorios ni será proporcionado a terceros, salvo que tengan un interés legítimo. El uso de la informática no podrá vulnerar el honor, la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos”.

LEY 25.326.

La LEY 25.326 es la Ley de Hábeas Data, dictada en el ámbito nacional para regular esta garantía.

Esta ley tiene por objeto la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor y a la

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intimidad de las personas, así como también el acceso a la información que sobre las mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el artículo 43, párrafo tercero de la Constitución Nacional.

Las disposiciones de la presente ley también serán aplicables, en cuanto resulte pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal.

En ningún caso se podrán afectar la base de datos ni las fuentes de información periodísticas.

9.4 El conflicto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitución provincial.

El conflicto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitución provincial.

Artículo 161. La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: […] 2- Conoce y resuelve originaria y exclusivamente en las causas de competencia entre los poderes públicos de la Provincia y en las que se susciten entre los tribunales de justicia con motivo de su jurisdicción respectiva.

El art. 161 inc. 2 de la Constitución de la provincia asigna a la esfera originaria de la Corte y de manera exclusiva, las causas de competencia entre los poderes públicos de la Provincia.

La expresión “causas de competencia” se identifica con la idea de “conflicto” (en forma amplia, pues involucra también a los suscitados en el gobierno municipal). En concordancia con ello, la SCJBA ha expresado que por “causas de competencia” se entienden los conflictos nacidos sobre el alcance de las atribuciones constitucionales en cada uno de los poderes subordinados al régimen federal, y son esas causas de competencia aquellas que la Corte está llamada a resolver.

De tal modo que, esquemáticamente, se puede avanzar sobre los conflictos entre:

- Poder Ejecutivo y Poder Judicial. - Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.

- Poder Legislativo y Poder Judicial.

- Poder Legislativo entre sí.

En estos casos, la SCJBA no actúa como un tribunal ordinario, sino como tribunal constitucional. Es decir, no lo hace como parte del Poder Judicial, sino como juzgador creado por la Constitución expresamente para resolver la desavenencia entre los Poderes Públicos.

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El conflicto al que se refiere este artículo puede presentarse:

- cuando un poder invada las atribuciones exclusivas del otro. No lo será en las concurrentes.

- cuando colisionen dos poderes y cada uno reclame para sí el

ejercicio de una atribución, es decir, una disputa.

- cuando un poder desconozca la acción del otro impidiendo o dificultando el ejercicio de la función constitucional o legalmente asignada.

9.5 Otras vías de control. El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la acción originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 (Constitución provincial). Particularidades de la vía originaria. Su finalidad preventiva. Trámite procesal (arts. 683 – 688 CPCC)

El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la acción originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

El art. 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires prevé:

Artículo 57. Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces. Los individuos que sufran los efectos de toda orden que viole o menoscabe estos derechos, libertades y garantías, tienen acción civil para pedir las indemnizaciones por los perjuicios que tal violación o menoscabo les cause, contra el empleado o funcionario que la haya autorizado o ejecutado.

Acción de inconstitucionalidad ante la SCJBA.

CPCC art. 683. Objeto del juicio: De acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de la Provincia, se podrá demandar la declaración de inconstitucionalidad de ley, decreto, ordenanza o reglamento que estatuya sobre materia regida por aquélla, debiendo observarse el siguiente procedimiento.

El CPCC reglamenta el procedimiento para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el art. 161 inc. 1 de la Constitución provincial, pauta que le otorga a la SCJBA el ejercicio de la jurisdicción originaria y de apelación para conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre la materia regida por la Constitución.

De ello se desprende que son 2 los caminos que llevan al Alto Tribunal a conocer sobre la constitucionalidad de las normas:

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- el del recurso extraordinario de inconstitucionalidad, esto es, por la vía revisora.

- y el ejercicio de una acción autónoma, promovida directamente ante la Corte, con el objeto de que establezca si determinada ley, decreto, ordenanza o reglamento contrasta con los principios constitucionales provinciales.

Es decir, el control de constitucionalidad que ejerce la Suprema Corte reconoce una doble vertiente, que proviene tanto de la promoción de la demanda originaria, como del recurso que arriba en grado de apelación.

Carácter declarativo.

El proceso en análisis no difiere sustancialmente de la acción meramente declarativa, siendo su fin específico el de asegurar la supremacía de la Constitución provincial respecto a normativas de rango inferior, en función de las atribuciones que tiene la SCJBA como su máximo intérprete.

Carácter preventivo.

La acción de inconstitucionalidad es de naturaleza eminentemente preventiva. Este carácter se revela al actuar la acción de inconstitucionalidad antes de que se aplique el precepto o la decisión reputada inconstitucional, en tanto de ella pueda derivarse un menoscabo para los derechos fundamentales del demandante. De ahí que si el daño ya se ha producido, el efecto meramente declarativo que emana de la sentencia se torna insuficiente.

Legitimación e interés.

El art. 161 inc. 1 exige que la prescripción objeto de la demanda originaria de inconstitucionalidad sea “controvertida por parte interesada”. El interés que califica a la parte en la expresión del mencionado precepto constitucional debe ser “particular” y “directo”

Además, la calidad de parte interesada debe ser acreditada como requisito necesario para la procedencia de la demanda.

Materia regida por la Constitución provincial.

Es indispensable que se indique la disposición constitucional afectada por la norma jurídica impugnada. Esta mención debe ser concreta.

En concordancia con lo expuesto, no es viable el pronunciamiento sobre derechos amparados por la CN. En efecto, la demanda originaria de inconstitucionalidad autorizada por el art. 161 inc. 1 sólo es admisible para impugnar violaciones a la carta provincial.

Además, la SCJBA excluye a la demanda originaria de inconstitucionalidad como medio apto para juzgar la concordancia

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de normas de carácter provincial frente a otras de carácter nacional.

Plazo para demandar.

CPCC art. 684. Plazo para demandar: La demanda se interpondrá ante la Suprema Corte de Justicia dentro del plazo de treinta días, computados desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor. Después de vencido el plazo, se considerará extinguida la competencia originaria de la Suprema Corte, sin perjuicio de la facultad del interesado para ocurrir a la jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos patrimoniales que estime afectados.

La demanda debe entablarse ante la SCJBA dentro del plazo de 30 días, computados desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor.

Como puede apreciarse, la limitación temporal se relaciona con la afectación de derechos patrimoniales, no siendo aplicable:

- cuando se encuentren en juego cuestiones no patrimoniales. - cuando no se ha procedido a la aplicación de la norma

señalada como contraria a la Constitución.

- en los casos de estricto carácter institucional.

Efectos del transcurso del plazo. Excepciones.

CPCC art. 685. Excepciones: No regirá dicho plazo, cuando se trate de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos, de carácter institucional o que afecten derechos de la personalidad no patrimoniales. Tampoco regirá cualquiera sea la naturaleza de los preceptos impugnados, cuando éstos no hayan sido aún aplicados al demandante y la acción se ejercite con finalidad preventiva.

Después de vencido el plazo se considerará extinguida la competencia originaria, circunstancia que no priva a los ciudadanos de derecho constitucional alguno, puesto que conservan la facultad de ocurrir a la jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos patrimoniales que estimen afectados.

Traslado. Legitimación pasiva.

CPCC art. 686. Traslado. Funcionarios competentes: El Presidente del Tribunal dará traslado de la demanda, por quince días: 1) Al Asesor de Gobierno, cuando el acto haya sido dictado por los Poderes Legislativo o Ejecutivo; 2) A los Representantes Legales de las municipalidades, o a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los organismos involucrados, cuando los preceptos emanaren de dichas entidades.

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Interpuesta la demanda y superado el control liminar de procedencia, el Presidente del Alto Tribunal correrá traslado de la demanda por el término de 15 días.

La acción ha de sustanciarse con el Asesor General de Gobierno cuando el acto haya sido dictado por los PE o PL.

En cambio, cuando se cuestionen normas municipales, el traslado se conferirá a los representantes legales, o a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los organismos involucrados en el dictado del precepto.

Trámite.

CPCC art. 687. Medidas probatorias. Conclusión para definitiva: Contestado el traslado o vencido el plazo, el Presidente ordenará las medidas probatorias que considere convenientes fijando el término para su diligenciamiento. Concluida la causa para definitiva, se oirá el Procurador General y se dictará la providencia de autos.

Corrido el traslado de la demanda, el requerido debe contestarla; cumplido lo cual (o vencido el plazo para hacerlo), el Presidente del Tribunal fijará un plazo para la producción de las pruebas que considere pertinentes, contando con facultades para desestimar aquéllas que se muestren sobreabundantes o impertinentes.

Posteriormente, será oído el Procurar General, quedando el expediente en condiciones de dictar sentencia.

Sentencia.

CPCC art. 688. Contenido de la decisión: Si la Suprema Corte estimase que la ley, decreto, ordenanza o reglamento cuestionados, son contrarios a la cláusula o cláusulas de la Constitución que se citaron, deberá hacer la correspondiente declaración sobre los puntos discutidos. Si por el contrario, no halla infracción constitucional, desechará la demanda.

Si la Corte estima que la norma es contraria a la Constitución provincial declarará la inconstitucionalidad, expresando los motivos suficientemente fundados. Caso contrario, rechazará la demanda.

Efectos de la declaración de inconstitucionalidad.

La declaración de inconstitucionalidad de un precepto acarrea la eliminación del vallado legal que impedía a la actora acceder al derecho afectado.

No obstante, entendemos adecuado precisar que la sentencia declarativa carece de efectos derogatorios o erga omnes, de lo que se deduce que la norma cuestionada no pierde vigencia sino respecto de aquél que interpuso la demanda.

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UNIDAD 10: MEDIDAS CAUTELARES.

10.1 Medidas cautelares. Concepto. Fundamento y finalidad.

Medidas cautelares.

Se trata de aquellas medidas que tienen como finalidad de asegurar provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente pueda ser ejecutada eficaz e integralmente.

Caracteres de este tipo de medidas.

Las medidas cautelares presentan los siguientes caracteres:

• son provisionales: porque subsisten mientras duren las causas que las antecedieron. En caso de desaparecer esas causas, la medida cautelar pierde su razón de ser, pudiendo pedirse su levantamiento.

• son modificables: en el sentido de que se pueden ampliar,

mejorar o sustituir por otra.

• se decretan inaudita parte: es decir, sin que sea necesaria la intervención de la parte afectada por la medida.

Fundamento y finalidad.

Las medidas cautelares en el proceso civil tienen un fundamento que, en alguna medida, difiere del que tienen en el contencioso administrativo. En efecto, no puede negarse que, al igual que en el derecho civil, la medida cautelar traduce una garantía jurisdiccional que tiende a mantener la igualdad de las partes en el proceso, con el objeto de resguardar la inalterabilidad de la cosa litigiosa y del objeto de la litis. En ambos sistemas resulta también evidente que la tutela cautelar procura asegurar los derechos de los litigantes, haciéndolos efectivos y evitando su frustración anticipada.

Ahora bien, en el proceso contencioso administrativo, las medidas cautelares despliegan todas las posibilidades que brinda el principio de la tutela judicial efectiva, a fin de compensar el peso de las prerrogativas de orden público.

En tal sentido, el principio de la tutela judicial efectiva, que se encuentra en la base de nuestro ordenamiento jurídico, le sirve de fundamento a esta clase de medidas que, además de apuntar a la inalterabilidad y eficacia de la sentencia, viene a garantizar la legitimidad del obrar administrativo y a evitar daños a los particulares en sus relaciones con la Administración, asegurando sus derechos mientras se sustancia el proceso principal, y aún con independencia de este último.

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10.2 Requisitos para su procedencia: verosimilitud del derecho. Peligro en la demora. La irreparabilidad del perjuicio. Criterios jurisprudenciales. No afectación del interés público. La contracautela.

Requisitos de procedencia de las medidas cautelares.

El art. 22 del CCA condiciona el otorgamiento de las medias cautelares al cumplimiento de ciertos recaudos:

• verosimilitud del derecho: respecto de este requisito, el código exige la invocación de “un derecho verosímil en relación con el objeto del proceso”. Este recaudo debe ser entendido como la probabilidad de que el derecho exista, y no como su incontestable realidad, que sólo se logrará al final del proceso.

Ahora bien, este requisito plantea para el juez un problema, ya que debe determinar hasta qué punto ser puede considerar verosímil un derecho del particular frente a la presunción de legitimidad de que goza el acto administrativo (aún cuando dicha presunción no es absoluta, cediendo ante la existencia de vicios notorios, lo cual ha permitido a la justicia hacer lugar a medidas peticionadas “sobre bases prima facie verosímiles”.

• peligro en la demora: el segundo recaudo a tener en cuenta es el peligro en la demora, precepto que contempla 2 vertientes: que exista la posibilidad de sufrir un perjuicio inminente; y que se pudiera producir la alteración o agravamiento de una determinada situación de hecho o de derecho.

En concordancia con lo explicado en el párrafo anterior, vale decir que la inminencia del perjuicio es un requisito alternativo al de la alteración o agravamiento de una situación de hecho o de derecho. En tal sentido, la medida cautelar procederá frente a un perjuicio aún no consumado pero inminente, así como cuando ya se ha producido la alteración o el agravamiento de una situación de hecho o de derecho.

• que la medida no afecte gravemente al interés público: se trata de un requisito muy utilizado para no hacer lugar a medidas cautelares, por lo que estimamos necesario hacer algunas precisiones:

a) el CCA exige que la afectación al interés público sea “grave”, calificándola. Además, debe tratarse de un interés público específico y concreto, por lo que no puede admitirse una invocación genérica y difusa

b) el interés público a ponderarse no es el del acto en sí

mismo, sino el que se podría conculcar con la medida cautelar

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c) el interés público no siempre es el interés que persigue la Administración, sino el que representa el interés de la comunidad

d) la decisión sobre la apreciación de si la medida cautelar afecta o no el interés público corresponde al tribunal, y no a la Administración, porque ésta no puede ser juez y parte al mismo tiempo

e) frente a una ilegalidad manifiesta no puede invocarse el interés público para no hacer lugar a la medida cautelar

f) por último, el juez debe hacer un balance entre el daño a la comunidad y el que se le ocasionaría a quien solicitó la medida.

La contracautela.

Amén de los requisitos de fundabilidad de la pretensión cautelar, el ordenamiento procesal prescribe que “el juez fijará el tipo y monto de la caución que deberá prestar el peticionante por las costas, daños y perjuicios que se derivaren en caso de haberla peticionado sin derecho”.

Esta caución será graduada por el juez de acuerdo a la mayor o menor verosimilitud del derecho, teniendo en cuenta, además, las circunstancias del caso.

Existen también supuestos en los cuales no se exigirá contracautela: cuando la parte que solicitara la medida fuera la Provincia, un municipio o un unte provincial o municipal, contrariando el principio de igualdad.

La contracautela será juratoria en los casos de pretensiones deducidas en materia de empleo público o en materia previsional por los agentes o reclamantes de beneficios previsionales.

10.3 Oportunidad para solicitar medidas cautelares. Caducidad. Levantamiento. Recursos.

Oportunidad para solicitar la medida cautelar.

El CCA adopta un criterio amplio en relación a la oportunidad procesal para solicitar las medidas cautelares, al disponer que podrán peticionarse en forma anticipada, simultánea o posterior a la promoción de la demanda.

Además, el CCA dispone, como regla general, que las medidas cautelares se decretarán sin audiencia de la otra parte, a pesar de que admite la posibilidad de que el juez requiera un informe previo a la parte demandada o alcanzada por la medida, que deberá contestarse en un plazo no mayor a 5 días.

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Caducidad.

El CCA exige que, habiéndose solicitado y hecho lugar a la medida cautelar en forma anticipada, se interponga la demanda dentro de un plazo de caducidad.

La declaración de caducidad implica el levantamiento de la medida precautoria y la condena en costas a la parte que la solicitó.

El CCA diferencia entre:

• medidas cautelares dictadas en procesos en los que se dedujo una pretensión de anulación (art. 23 inc. 2 ap. a) CCA): en este caso, el CCA contempla un plazo especial de 30 días, que se computa de la siguiente manera: si está agotada la vía administrativa y, por ende, expedita la vía judicial, el plazo comienza a regir desde el día siguiente al de la notificación de la medida cautelar; si la vía administrativa aún no ha sido agotada, el plazo comienza a correr a partir de la notificación del acto que la agote

• en los demás supuestos (art. 23 inc. 2 ap. b) CCA): el CCA

determina que en los demás supuestos se aplicará lo dispuesto en el CPCC, por lo que la demanda deberá interponerse dentro de los 10 días siguientes a la traba de la medida.

En caso de decretarse la caducidad por vencimiento de los plazos mencionados, el CCA prevé 2 sanciones:

- las cotas y los daños y perjuicios causados correrán por cuenta de quien obtuvo la medida cautelar anticipada.

- y la medida cautelar que ha caducado no podrá solicitarse

nuevamente por la misma causa.

Levantamiento de las medidas cautelares.

De acuerdo con la redacción del CCA, el levantamiento de una medida cautelar puede producirse por 2 motivos:

5) cuando se alegare que la medida solicitada genera un grave daño al interés público, en cuyo caso el juez podrá ordenar su levantamiento a pedido de la parte perjudicada (es decir, aquella sobre la cual recae la medida), con traslado por 5 días a la contraparte, dejando a cargo de quien peticiona el levantamiento la responsabilidad por los daños y perjuicios que se pudieran irrogar en el supuesto de que se hiciera lugar a la demanda.

6) cuando cambiaran las circunstancias que determinaron el dictado de la medida cautelar. En este caso, a pedido de parte o de oficio, el juez podrá modificar o sustituir la

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medida cautelar, habida cuenta del carácter mutable, provisional y flexible que la caracteriza.

10.4 La suspensión de los efectos del acto administrativo como medida típica del proceso contencioso administrativo. La previa solicitud de suspensión en sede administrativa. Jurisprudencia.

La suspensión de la ejecución del acto administrativo como medida típica del proceso contencioso administrativo. La previa solicitud en sede administrativa.

Salvo en algunos ordenamientos que determinen lo contrario, la presentación de la demanda ante el juzgado no trae aparejada automáticamente la suspensión de la ejecución del acto administrativo.

El CCA legisla la medida cautelar suspensiva, que es la típica del proceso contencioso administrativo, en el art. 25. En él se dispone que las partes pueden solicitar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, siempre que se alegare fundadamente el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 22. Es decir, habrá que demostrar ante el juez la concurrencia de los recaudos básicos de fundabilidad:

1. la verosimilitud del derecho. 2. peligro en la demora.

3. y que la medida no perjudica gravemente el interés público.

La reforma de la LEY 13.101 incorporó una nueva exigencia para la viabilidad de la exigencia de la medida suspensiva, cual es:

4. el planteamiento previo de la medida en sede administrativa y que la decisión haya sido adversa al peticionante (básicamente, que no le hayan hecho lugar al pedido de suspensión de ejecución del acto en sede administrativa).

Esta exigencia no se condice con la naturaleza de las medidas cautelares, ya que genera una injustificada demora en el acceso a la justicia.

Así y todo, la jurisprudencia ha emitido fallos en los cuales ha considerado inaplicable tal exigencia, por considerarla un ritualismo inútil.

El principio del debido proceso, consagrado en el art. 18 CN, comprende la garantía de la suspensión del acto administrativo, en cuanto dicha medida (cautelar) está encaminada a asegurar la eficacia del proceso.

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10.5 Las medidas admisibles. Medida cautelar autónoma y medida cautelar anticipada. Similitudes y diferencias. Medidas de contenido positivo. Medidas precautelares. Medidas autosatisfactivas. Jurisprudencia.

Las medidas cautelares admisibles.

El derogado Código Varela, conforme la estructuración del proceso contencioso-administrativo como mero revisor de actos administrativos, sólo preveía la medida de suspensión de efectos de las decisiones administrativas impugnadas cuando su cumplimiento pudiera ocasionar perjuicios irreparables.

El actual Código, acorde con el principio de tutela judicial efectiva, prescribe que el juez podrá adoptar toda clase de medidas idóneas para asegurar el objeto del proceso, tanto las regladas en el CCA como las que prevé el CPCC.

Medidas cautelares autónomas.

Las medidas cautelares autónomas son aquellas que pueden incoarse sin que sea necesario promover un proceso principal. En tales supuestos, la medida cautelar se presenta como autónoma e instrumental al mismo tiempo, pues obliga al particular a promover la acción de fondo dentro del plazo de caducidad que fija la ley.

La medida cautelar autónoma consiste en la petición que se hace al juez para que ordene la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido hasta que la Administración Pública no resuelva el recurso que agota la vía administrativa en un sentido u otro. Puede ser utilizada, también, para obtener vista en un procedimiento administrativo y para la solución urgente de problemas de salud.

La admisibilidad de este tipo de medida está condicionada a la circunstancia de que se produzca un perjuicio especial, sea en el interés del peticionario de la medida o en otros intereses, o que la ilegitimidad sea tan manifiesta que, por sí sola, pudiera justificar la anticipada intervención del órgano judicial.

Medida cautelar anticipada.

La instrumentalidad es una de las características de las medidas cautelares, puesto que nacen en previsión y a la espera de una decisión final y definitiva.

Dicha instrumentalidad determina que la vida de la medida cautelar siga la suerte de la pretensión principal, desde el inicio hasta el final. Así, las medidas solicitadas y decretadas antes de la interposición de la demanda quedarán extinguidas automáticamente si ésta no se presenta dentro del plazo indicado por la ley. La caducidad de las medidas cautelares tiende a evitar que se mantenga indefinidamente una medida que, en sí misma, carece de finalidad.

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Medidas de contenido positivo.

El CCA, al igual que algunas legislaciones provinciales, contempla en su art. 22 las medidas cautelares de carácter positivo, que son aquellas que tienen por objeto la realización de una determinada conducta por la parte demandada.

Se trata de la emisión de mandatos judiciales orientados a exigir de las entidades públicas determinadas conductas a seguir, ya sea que se trate de obligaciones de dar o de hacer.

Se trata de una decisión de carácter excepcional, puesto que altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, ya que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo cual justifica una mayor prudencia en los recaudos que hacen a su adopción.

Medidas precautelares.

En muchas ocasiones, los jueces suelen dictar medidas llamadas “precautelares”, con objeto de suspender los efectos del acto administrativo. Dicha situación se puede presentar ante el sólo requerimiento del actor y mientras se solicita y obtiene de la Administración el envío de las actuaciones y/o la producción del informe respectivo sobre la cuestión planteada por el actor.

Se le denomina “precautelar” porque es una medida previa al dictado de la medida cautelar innovativa, que permite al juzgador, con todos los elementos de juicio en su despacho, resolver ya la medida cautelar con un mejor conocimiento del litigio al que se enfrente.

De esa manera, mediante el dicta de la medida “precautelar”, el juez puede analizar y decidir acerca de la procedencia de la pretensión cautelar, asegurando el objeto del litigio o suspendiendo los efectos del acto, hasta contar con los antecedentes o informes administrativos.

Medidas autosatisfactivas.

Este tipo de medidas no son instrumentales o accesorias respecto de un proceso principal y, por tal motivo, son autónomas.

Se trata de una solución urgente no cautelar, que procura aportar una respuesta jurisdiccional adecuada a una situación que reclama una pronta y expedita intervención del órgano judicial.

Su dictado se haya sometido a una serie de condiciones:

1. que exista una situación de urgencia

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2. una fuerte probabilidad de que el derecho del peticionante sea atendible

3. la exigibilidad de una contracautela, la cual queda sujeta a la apreciación del juez de acuerdo con las circunstancias del caso.

Ha dicho la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo que “la medida cautelar es de contenido autosatisfactivo cuando persigue el cumplimiento anticipado de la prestación que constituye el objeto de la pretensión principal.

Cabe destacar que no son medidas cautelares propiamente dichas, sino más bien requerimientos urgentes que el administrado hace al juez y que se agotan en su despacho favorable, por lo que no es necesario iniciar una acción principal.

Jurisprudencia.

El fallo que mejor ejemplifica este tipo de medidas es “CAMACHO ACOSTA, Maximiliano C/ GRAFI GRAF S.R.L. y otros” de la CSJN, año 1997.

En el caso, el actor en un proceso de indemnización por daños y perjuicios reclamó que se dictara una medida cautelar innovativa que impusiera a los demandados el pago de una prótesis en reemplazo de su antebrazo izquierdo que había sido imputado por una máquina de propiedad de los demandados.

En tal sentido, el actor hizo hincapié en que la demora en la colocación de la prótesis hasta el momento del dictado de la sentencia le provocaría un perjuicio irreversible en la posibilidad de recuperarse tanto física como psíquicamente, como también que la permanencia en su situación actual le causaba un menoscabo evidente que le impedía desarrollar cualquier relación laboral. Por estas circunstancias, reclamaba una decisión jurisdiccional eficaz para modificar el estado en que se encontraba.

La CSJN finalmente hizo lugar a la medida, consagrando pretorianamente, con fundamento en una medida cautelar innovativa, la medida autosatisfactiva.

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UNIDAD 11: EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA PROVINCIA DE BUENOS

AIRES.

11.1 El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Buenos Aires. El régimen de las Constituciones de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3 y art. 159), y de 1934 (art. 149 inc. 3 y art. 151).

El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Buenos Aires. El régimen de las Constituciones de 1873, 1889 y 1934.

La provincia de Buenos Aires fue pionera en la regulación y establecimiento de un régimen procesal contencioso-administrativo. En efecto, el antecedente más remoto lo encontramos en el art. 129 de la Constitución de 1854, el cual establecía que: “Las causas contenciosas de la Hacienda y las que nacen de los contratos entre particulares y el gobierno, serán juzgadas por un tribunal especial cuyas formas y atribuciones determinará la ley de la materia.

Posteriormente, al sancionarse la Constitución provincial de 1873 y regularse la competencia de la SCJ, el art. 156 inc. 3 estableció: “Decide las causas contencioso administrativas en única instancia y en juicio pleno, previa denegación de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte interesada. La ley determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Corte y los demás procedimientos de este juicio”.

La Constitución de 1889 (art. 157 inc. 3) repitió dicho texto, pero incluyó la demanda por retardación, no contenida en la redacción anterior.

Por su parte, la Constitución de 1934, en su art. 149 inc. 3, reprodujo el art. 157 inc. 3 de la Constitución anterior.

11.2 El régimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166, último párrafo, y la disposición transitoria del art. 215. El art. 15 y la tutela judicial efectiva.

El régimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166 último párrafo, y la disposición transitoria del art. 215.

En 1994, con la reforma de la constitución, se produjeron sustanciales modificaciones en la organización y funcionamiento del régimen de la justicia contencioso administrativa, disponiéndose la creación de un fuero especializado. De esta manera, la justicia contencioso-administrativa se encuentra regulada en el Capítulo III, de la Sección VI, denominada “Administración de justicia”.

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Esta reforma ha introducido grandes cambios en lo que se refiere a nuestra materia. En efecto, eliminó una serie de instituciones y principios que impedían el acceso a la justicia debido a que las fórmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los nuevos requerimientos del Estado de Derecho.

Uno de los cambios más significativos estuvo orientado hacia la vigencia irrestricta del principio de tutela judicial efectiva y, consecuentemente, de plena accesibilidad a la revisión judicial de las actividades regidas por el Derecho Administrativo. Es principio, consagrado en el Pacto de San José de Costa Rica, se encuentra receptado expresamente en el art. 15 de la Constitución provincial de 1994.

El otro precepto constitucional que cobra trascendencia está contemplado en el art. 166, último párrafo, que prescribe: “Los casos originados por la actuación u omisión de la provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo con los procedimientos que determina la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

Este nuevo precepto constitucional puso fin a la denominada “concepción restringida del proceso contencioso administrativo”, abriéndose paso una concepción más abierta y protectora de los derechos de los administrados, caracterizada por las siguientes notas:

• la eliminación de la competencia de la SCJ para entender en jurisdicción originaria y exclusiva en este tipo de causas.

• una mayor amplitud en el acceso a la justicia, tanto en materia

de legitimación como respecto de los recaudos habilitantes.

• la superación del carácter revisor que se atribuía a la jurisdicción contencioso administrativa, cuyo proceso ya no se concibe como un “proceso al acto”, sino vinculado a “casos” originados por la actuación de la provincia, sus entes públicos y personas asimiladas a ellos.

• el requisito del agotamiento de la vía administrativa se relativiza, adquiriendo carácter excepcional (la regla es que no es necesario el agotamiento de la vía administrativa).

• se amplían las pretensiones procesales.

• se abandona el criterio subjetivo u orgánico para delimitar la función administrativa, admitiéndose un criterio objetivo por el cual adquieren plena judiciabilidad los actos (materialmente administrativos) de otros poderes.

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• el reconocimiento de la aptitud de la provincia y los respectivos entes para actuar como parte actora en el proceso.

El art. 15 y la tutela judicial efectiva.

La médula de la nueva concepción del proceso contencioso administrativo radica en el art. 15 de la Constitución provincial, en la medida que prescribe: “La provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave”.

Se trata de un principio que informa todo el ordenamiento.

Una de las consecuencias más trascendentes de la adopción en el CCA del principio de la tutela judicial efectiva se produce a raíz del quiebre del dogma revisor que regía, lo cual, a su vez, se proyecta en el abandono del requisito del acto previo para acceder a la jurisdicción y en la ampliación de las pretensiones del proceso, el que no se circunscribe, exclusivamente, a la anulación de actos administrativos.

11.3 Ampliación de la legitimación activa y pasiva: las “otras personas” en el ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de procedimiento.

Ampliación de la legitimación activa y pasiva: las “otras personas” en el ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de procedimiento.

11.4 El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Organización. Recusación sin expresión de causa. Problemática. Jurisprudencia. El nuevo CCA: LEY 12.008 y modificatorias.

El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitución de la Provincia.

El constituyente de 1994, haciéndose eco de los reclamos de la doctrina especializada, dispuso en el art. 166 último párrafo la creación del fuero contencioso administrativo. De esa manera, suprimió la competencia exclusiva y excluyente que la SCJBA tenía en los pleitos de tal naturaleza en virtud del art. 149 inc. 3 de la Constitución de 1934.

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Además, el art. 215 estableció que el PL debía implementar el nuevo fuero y sancionar el Código Procesal respectivo para su entrada en vigencia conjunta antes del 1/10/1997. Mientras tanto, la SCJBA conservaría su competencia originaria en la materia.

Ante la paralización de la puesta en marcha del sistema, el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires inició una acción de amparo a fin de que se condenara a las autoridades provinciales al cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución y, en consecuencia, pusieran en marcha el fuero contencioso administrativo. La SCJBA hizo lugar a la acción promovida.

A tal fin, la LEY 13.101 estableció un sistema de puesta en funcionamiento gradual de los órganos judiciales, fijando el 15/12/2003 como fecha de comienzo de las funciones para aquellos juzgados que se hallaran integrados.

Así y todo, el fuero comenzó a funcionar sin que se hubiesen constituido las Cámaras de Apelaciones Contencioso Administrativas, las cuales recién entraron en funcionamiento en julio de 2004.

Organización.

El art. 166 último párrafo de la Constitución no estableció la forma en que debía organizarse el nuevo fuero. De todo tal que dicha cuestión fue resuelta por el legislador a través de la sanción de la LEY 12.074.

Originariamente, se estableció un singular sistema de doble instancia compuesto por tribunales colegiados regionales y un Tribunal de Casación con sede en La Plata.

Luego, con la sanción de la LEY 12.310, los tribunales colegiados de primera instancia se mantuvieron, reemplazándose el Tribunal de Casación por Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo descentralizadas.

Finalmente, la LEY 13.101 otorgó al fuero su estructura definitiva, estableciéndose un esquema organizativo similar al existente en el orden civil y comercial.

En definitiva, el régimen actualmente vigente está conformado por JUECES UNIPERSONALES en el primer escalón, con asiento en las ciudades cabeceras de departamentos judiciales; y CÁMARAS DE APELACIONES con competencia regional, que actúan como tribunales de alzada y con competencia originaria para conocer en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la provincia y sentencias definitivas del Tribunal Fiscal de Apelación. También tienen competencia como tribunal de alzada contra las sentencias que dicten los Juzgados de Primera Instancia

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11.5 La materia contencioso administrativa. Principios generales. La operatividad de la cláusula general del art. 166 de la Constitución en la jurisprudencia de la SCJBA.

La MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Principios generales.

La materia contencioso administrativa es el elemento que justifica la jurisdicción contencioso administrativa; ella define el contenido material de la jurisdicción. Con anterioridad a la vigencia del régimen actual, la determinación de cuándo un caso debía ser residenciado ante la instancia contencioso administrativa entrañaba grandes dificultades.

El régimen vigente, en cambio, sienta reglas claras sobre el punto, que permiten superar la situación antes descripta, ampliando no sólo la justiciabilidad de los comportamientos de las autoridades públicas, sino también el número de materias o asuntos que corresponden a la órbita de juzgamiento de los jueces contencioso administrativos.

La competencia transitoria de la SCJBA, aplicación del art. 166 de la Constitución de la provincia y el Código Contencioso Administrativo.

En el marco de la competencia transitoria que el art. 215 de la Constitución de la provincia le había asignado a la SCJBA, se advierte un proceso evolutivo en lo que concierne a la aplicación de las pautas emanadas del art. 166, último párrafo, de dicha Constitución y de las normas del CCA, advirtiéndose 3 etapas:

1) rechazo de la operatividad de la cláusula constitucional citada y del Código Contencioso Administrativo. Aplicación de la LEY 2691 (Código Varela).

En un primer momento, la SCJBA (fallos “OVIEDO” y “VELÁSQUEZ”) decidió que las nuevas reglas de la materia contencioso-administrativa que surgían de la Constitución provincial reformada recién tendrían efecto cuando comenzaran a funcionar los tribunales contencioso-administrativos y se aplicara el Código Procesal respectivo, en forma conjunta.

Llegada la fecha establecida por la Constitución para la entrada en vigencia conjunta del fuero y del Código, aún no se había sancionado la ley ritual ni tampoco se había organizado el fuero. Por tal motivo, la SCJBA (fallo “ORTIZ”) declaró que mantendría en forma transitoria el ejercicio de su competencia originaria en la materia, sin aceptar la operatividad del art. 166 in fine.

Poco tiempo después se aprobó el CCA mediante la LEY 12.008, en el cual se disponía que para las causas regidas por el art. 215 de la Constitución serían de aplicación las normas del Código, en tanto resultaran aplicables. Sin embargo, ello fue rechazado por la SCJBA,

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entendiendo que tales normas sólo serían aplicables cuando comenzara a funcionar el fuero.

En 1998 se dicta la LEY 12.074 de creación del nuevo fuero, que entraría en funcionamiento ese mismo año (no fue así). Días antes de vencer el plazo estipulado por aquella ley, se dictó la LEY 12.162, con el objeto de prorrogar la entrada en vigencia del CCA y del fuero respectivo.

Llegada la fecha indicada en la LEY 12.162 aún no se había puesto en funcionamiento el nuevo fuero y tampoco había empezado a regir el CCA. Ante tal situación, la SCJBA (fallos “PARODI” y “LA JIRAFA AZUL”) decidió que, por imperio del art. 215 de la Constitución local, recién comenzaría a aplicarse el CCA cuando estuviera en funcionamiento el fuero pertinente, porque dicho precepto ordenaba que debían entrar a regir en forma conjunta.

2) aceptación de la operatividad del art. 166 in fine de la Constitución provincial y aplicación de las normas del CPCC.

Un cambio de criterio se advierte a partir del año 2002, al fallar la SCJBA en la causa “CONSORCIO DE GESTIÓN DEL PUERTO DE BAHÍA BLANCA”, donde dispuso que si bien el CCA y el fuero respectivo debían comenzar a tener vigencia en forma conjunta, el art. 166 de la Constitución provincial debía comenzar a aplicarse de inmediato para determinar los contenidos de la materia contencioso administrativa. Por ese motivo, se consideró competente.

Ese mismo año la SCJBA aceptó la aplicación de las disposiciones del CPCC en el ámbito de su competencia contencioso administrativa, lo cual permitió, entre otras cosas, la tramitación de pretensiones meramente declarativas y el dictado de medidas cautelares.

3) aplicación del art. 215 de la Constitución local y de las normas del CCA.

Un paso más se dio en este proceso evolutivo al entrar en funcionamiento el fuero contencioso administrativo en 2003 y, por ende comenzar a regir el Código de la materia, cuyas normas son de aplicación no sólo a los órganos judiciales integrantes del nuevo fuero, sino también en las causas radicadas en la SCJBA, en la medida en que no resulten incompatibles con la competencia transitoria que le atribuye el art. 215.

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UNIDAD 12: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL.

12.1 La competencia contencioso administrativa. La cláusula general del art. 1 de la LEY 12.008. Requisitos establecidos. Las cláusulas especiales complementarias del art. 2. Replanteo y resolución de cuestiones constitucionales.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. Sentido de estas categorías en el CCA.

• La jurisdicción se encuentra representada por la actividad material de decir el derecho que tiene por objeto la resolución de una controversia con fuerza de verdad legal.

• La competencia, en tanto, constituye parte de una función o potestad genérica, es decir, una capacidad atribuida por el ordenamiento para el ejercicio de una determinada función (en este caso, la jurisdicción), traducida en un conjunto de facultades y atribuciones que el juez puede ejercer.

Es necesario advertir que en el criterio del CCA, los términos “jurisdicción” y “competencia” se utilizan en forma promiscua (quizá por causas provenientes de una arraigada tradición doctrinaria) y más todavía, se confunden ambas figuras con la materia contencioso administrativa.

LA CLÁUSULA GENERAL DEL ART. 1 DE LA LEY 12.008. REQUISITOS ESTABLECIDOS.

CLÁUSULA GENERAL.

El criterio de asignación de la competencia material del fuero contencioso administrativo se encuentra en normas de rango constitucional y legal. En efecto, el art. 166 párr. 5° de la Constitución de la pcia. de Buenos Aires establece la regla general para definir la competencia contencioso administrativa, al determinar que ésta tiene lugar cuando se produce un CASO que se origina por comportamientos activos u omisivos de la provincia, los municipios, les entes descentralizados y de otras personas en ejercicio de la función administrativa.

A su vez, el CCA dedica sus primeros 4 arts. a la regulación de la competencia material de dicho fuero. El art. 1 es una cláusula general, que se complementa con los arts. 2 y 4, en los cuales se precisan algunos supuestos particulares que están incluidos en el marco de la competencia contencioso administrativa y otros cuyo juzgamiento está marginado de aquélla.

Si bien estas disposiciones pueden ser criticadas por innecesarias y sobreabundantes (pues los casos que contemplan están enmarcados en la previsión del art. 1), su inclusión se justifica a fin de disipar dudas que pudieran originarse al respecto.

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Las bondades del sistema de la cláusula general son, de por sí, evidentes, ante la imposibilidad práctica de que el legislador pueda prever, a través de una enunciación, la totalidad de los supuestos que pueden ser enjuiciados en sede contencioso administrativa.

CCA art. 1 – Cláusula general de la materia contencioso administrativa.1. Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con arreglo a las prescripciones del presente Código.2. La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regida por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho.

Requisitos.

Para que se suscite competencia del fuero contencioso administrativo deben verificarse los siguientes requisitos:

1) EXISTENCIA DE UN CASO:

Es decir, un conflicto de intereses. No se configura esta exigencia cuando lo que se presenta ante los jueces para su decisión no es una colisión efectiva de derechos, sino tan sólo una mera consulta, o cuando la controversia es prematura debido a que los agravios del actor son potenciales o conjeturales, o cuando la cuestión en debate ha devenido abstracta.

2) COMPORTAMIENTO ACTIVO U OMISIVO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:

Dentro de los términos “actuación” y “omisión” empleados en la redacción quedan comprendidas todas las modalidades que puede asumir la conducta de los sujetos enunciados en la cláusula cuando actúan en ejercicio de la función materialmente administrativa.

Con la palabra “actuación” se está haciendo referencia a comportamientos positivos, que se pueden exteriorizar en hechos y actos administrativos de alcance individual o general, contratos administrativos, etc.

Por su parte, el término “omisión” abarca tanto los supuestos denominados de inactividad formal o silencio administrativo, como también los de inactividad material, esto es, aquéllos que se traducen en el incumplimiento de la Administración de sus competencias ordinarias.

3) SUJETOS PASIVOS DE LA ACCIÓN:

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La actuación u omisión que da lugar al caso o conflicto enjuiciable debe provenir de alguno de los sujetos que se enuncian en el art. 1.

4) REGULACIÓN DEL CASO POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Siguiendo un criterio tradicional, el Código limita al ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las cuestiones reguladas por el derecho administrativo.

CLÁUSULAS ESPECIALES COMPLEMENTARIAS.

Materias incluidas: conforme se explicó, la disposición en la que se sienta el principio general de asignación de competencia se complementa con las disposiciones del art. 2 del CCA, en el cual se enuncian diversos supuestos cuyo juzgamiento corresponde a la justicia contencioso administrativa.

Los casos que allí se enumeran son:

1) las controversias que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos, de alcance particular o general, y de ordenanzas municipales.

La expresión “actos de alcance general” se refiere tanto a aquellos que tienen un destinatario plural o indeterminado y que no integran el ordenamiento jurídico, como también a los reglamentos administrativos.

En el inc. 1 del art. 2 también se enuncian como propias del ámbito jurisdiccional contencioso administrativo a las impugnaciones que se deduzcan contra las resoluciones emanadas del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal y de cualquier otro tribunal de la Administración Pública, así como las que se deduzcan en contra de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la policía administrativa.

2) las controversias que se susciten entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obra pública y usuarios, en cuanto se encuentren regidos por el derecho administrativo.

3) Las controversias en las que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en ejercicio de prerrogativas regidas por el derecho administrativo.

Las personas públicas no estatales se caracterizan porque, si bien no integran la estructura del Estado y no pertenecen a los cuadros de la Administración, persiguen fines de interés público y, generalmente, gozan de ciertas prerrogativas de poder público.

Al igual que ocurre respecto de los sujetos prestadores de servicios públicos o concesionarios de obra pública, la competencia de los jueces contencioso administrativos sólo se abre cuando medie un

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conflicto en el cual la persona pública no estatal intervenga en ejercicio de potestades administrativas.

4) las que versen sobre la responsabilidad patrimonial de la provincia, los municipios y los entes públicos estatales previstos en el art. 1°, regidas por el derecho administrativo, aún cuando se invocaren o aplicaren por analogía normas de derecho privado.

La disposición engloba todos los pleitos de responsabilidad estatal de derecho público, esto es, por la actividad lícita o ilícita, contractual o extracontractual. En este aspecto, el código produce un cambio significativo respecto al régimen anterior.

5) las controversias relacionadas con la aplicación de tributos provinciales o municipales.

6) las controversias relativas al cobro de tributos

provinciales.

7) las controversias relativas a los contratos administrativos.

La inclusión expresa de estos litigios se debe a que existía un número de asuntos de índole contractual que el máximo órgano judicial de la provincia había declarado, según los casos, excluidos de la competencia contencioso administrativa o, directamente, no revisables en sede judicial. Ellos eran los siguientes:

- contratos de avenimiento expropiatorio y de servidumbres administrativas.

- causas en las que se pretendía la modificación de cláusulas contractuales.

- cobro de deudas reconocidas al reclamante.

- repetición de lo pagado por error a empresas contratistas del Estado.

Dada la amplitud del art. 2 inc. 6, es evidente que ella comprende la totalidad de las cuestiones o incidencias que se planteen en las etapas de formación, perfeccionamiento, ejecución, extinción y renegociación de los contratos administrativos.

8) las controversias que promuevan los entes públicos estatales previstos en el art. 1 regidas por el derecho administrativo.

Las controversias regidas por el derecho público que inicien cualquiera de los sujetos públicos estatales enumerados en el art. 1 apartado 1° del CCA suscitan la competencia de los jueces contencioso administrativos.

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9) las controversias concernientes a expropiaciones, a servidumbres y a limitaciones administrativas al dominio por razones de interés público.

Supuestos no enumerados:

10) controversias en materia ambiental.

Al extenso listado de materias propias del conocimiento de la justicia contencioso administrativa que efectúa el art. 2 CCA, se añaden controversias mencionadas en el art. 35 LEY 11.723 de Protección ambiental, por las que se impugnan comportamientos estatales que, por acción u omisión, producen daños o pueden ocasionar una situación de peligro al ambiente o a los recursos naturales ubicados en territorio provincial.

11) controversias que tramiten por la vía del amparo.

Los jueces del fuero contencioso administrativo son competentes para conocer en las pretensiones de amparo.

12) controversias derivadas de la aplicación de la legislación de defensa del consumidor y del usuario.

PLANTEO Y RESOLUCIÓN DE CUESTIONES CONSTITUCIONALES.

CCA art. 3 – Planteo y resolución de cuestiones constitucionales. La competencia contencioso-administrativa no quedará desplazada aún cuando para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o particular.

Respecto del tema, es necesario decir que la antigua doctrina de la SCJBA sostenía que por la vía contencioso administrativa sólo podría cuestionarse la conformidad de un acto administrativo con normas preexistentes del mismo carácter, pero no la inconstitucionalidad de la ley que le da sustento.

Tal criterio dejaba de lado el principio según el cual el control de constitucionalidad, tanto en la órbita federal como local, es difuso, lo cual significa que está a cargo de todos los jueces, independientemente del tipo de competencia material.

A fin de despejar toda duda sobre el tema, en el art. 3 de la codificación se establece que la competencia contencioso administrativa no quedará desplazada, aún cuando para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o particular.

12.2 Materias excluidas y materias ajenas a la LEY 12.008. Improrrogabilidad de la competencia administrativa en razón de la

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materia. Conflictos de competencia. Oportunidades para examinar la competencia.

MATERIAS EXCLUIDAS Y MATERIAS AJENAS A LA LEY 12.008.

Dijimos anteriormente que la cláusula general se complementa también con el art. 4, en el cual se precisa que determinadas materias no son justiciables en el fuero contencioso administrativo.

1) las causas regidas por el derecho privado, o por normas o convenios laborales.

La marginación de estos asuntos es razonable. Ya se ha dicho que sólo los pleitos cuya materia esté regida por el derecho administrativo son justiciables ante el fuero.

2) los juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias.

El inc. 2 del art. 4 margina de la competencia del fuero contencioso administrativo a los juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias. La exclusión incluye los pleitos en los cuales la autoridad administrativa actúe, sea como parte actora o como demandada.

3) conflictos interadministrativos provinciales.

Se trata de aquellos conflictos que se pueden generar entre distintas entidades públicas estatales de la provincia. En estos supuestos no corresponde la intervención del P.J., motivo por el cual su decisión corresponde a la órbita de la Administración.

Se trata de una materia marginada de enjuiciamiento no sólo por los tribunales contencioso administrativos, sino también por cualquier órgano judicial.

Si bien la ley 12.008 no indicaba cuál era la autoridad administrativa competente para la resolución de este tipo de controversias, era evidente que éstas debían ser resueltas por el P.E., en virtud de las facultades que éste tiene como jefe de la Administración Pública local.

Supuestos no enumerados:

4) ejecuciones fiscales de cobro de créditos fiscales de naturaleza no tributaria de la provincia y promovidos por las municipalidades.

5) impugnación de faltas y contravenciones provinciales y

municipales.

6) impugnación de las observaciones que efectúa el Registro de la Propiedad.

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IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN RAZÓN DE LA MATERIA.

CCA art. 6 – Improrrogabilidad de la competencia. La competencia contencioso administrativa en razón de la materia es improrrogable. Podrá comisionarse a otros tribunales la realización de diligencias o medidas ordenadas en los respectivos procesos.

Tal como lo hacen la mayoría de los Códigos procesales administrativos provinciales, el art. 6 sienta el principio de improrrogabilidad de la competencia contencioso administrativa en razón de la materia.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA.

En el art. 7 se han previsto los conflictos de competencia:

- entre los jueces contencioso administrativos: deben ser tramitados por vía incidental y resueltos por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con competencia territorial común, causando ejecutoria su decisión.

- entre un juez contencioso administrativo o una Cámara de

Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y un tribunal de otro fuero: deben ser resueltos por la SCJBA, causando ejecutoria su decisión.

Según dispone el mismo art., durante la tramitación del conflicto de competencia se suspenderá el procedimiento sobre lo principal, salvo las medidas cautelares o cualquier diligencia de cuya omisión pudiere resultar un perjuicio grave.

Si se declara que el caso es contencioso administrativo se debe disponer la prosecución de las actuaciones ante dicho fuero. El art. aclara que, en tal supuesto, para verificar el cumplimiento del plazo previsto en el art. 18, la pretensión se considerará presentada en la fecha de interposición de la demanda, aunque el juez sea incompetente.

OPORTUNIDADES PARA EXAMINAR LA COMPETENCIA.

Con acierto, el legislador dispone que son 2 los momentos procesales idóneos que los tribunales tienen en el curso del proceso para pronunciarse respecto de la competencia:

• el primero de ellos, antes de dar traslado a la demanda, con arreglo al trámite establecido en el art. 8.

CCA art. 8 (Texto según Ley 13101) – Declaración de incompetencia.El juez, antes de dar traslado de la demanda, procederá a declarar, si correspondiere, y por resolución motivada, su incompetencia. En tal supuesto remitirá los autos al tribunal considerado competente, si

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perteneciere a la jurisdicción provincial. En caso contrario, dispondrá su archivo.

• la segunda posibilidad se abre cuando se ha planteado la excepción de incompetencia (arts. 35 inc. 1 y 36 inc. 2), la cual puede ser opuesta por el demandado, como de previo y especial pronunciamiento, dentro de los primeros 15 días de plazo para contestar la demanda.

Transcurridas estas oportunidades, el juez no puede volver a evaluar esta cuestión.

12.3 Las pretensiones procesales en la LEY 12.008. Carácter de la enumeración contenida en el art. 12.

LAS PRETENSIONES EN LA LEY 12.008. Carácter de la enumeración del art. 12.

Uno de los aspectos del nuevo régimen procesal administrativo que mayores diferencias presenta respecto del anterior es el relativo al régimen de la pretensión procesal.

La importancia de la pretensión respecto del proceso es de por sí evidente, habida cuenta que en torno a ella giran todas las vicisitudes procesales. En efecto, de aquélla depende el inicio, el mantenimiento y también la decisión del proceso.

Diferencias entre el sistema anterior y el regulado en el nuevo CCA.

En el anterior Código, el objetivo principal del juicio consistía en la impugnación de los actos administrativos considerados ilegítimos. De ahí que era común decir que se trataba de un juicio al acto administrativo.

La nueva legislación ha producido un cambio en relación a esta cuestión, superando la clásica concepción del proceso contencioso administrativo como un sistema de revisión judicial de actos administrativos previos, y otorgando la posibilidad de enjuiciar comportamientos regidos por el derecho público, emanados de algún sujeto en ejercicio de funciones administrativas, que lesionen derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico.

EXAMEN DE LAS DIFERENTES PRETENSIONES.

La disposición central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas o ejecutivas.

Si bien la enumeración que efectúa el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO, tratándose de una enumeración de carácter meramente enunciativo.

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CCA art. 12 (Texto según Ley 13101) – Pretensiones. En el proceso contencioso-administrativo podrán articularse pretensiones con el objeto de obtener:1. La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general.2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados.4. La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo. La pretensión respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial.5. La cesación de una vía de hecho administrativa.6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el Capítulo IV del Título II. (*)

(*) La LEY 13.101 derogó el inciso 6°, en el cual se contemplaba la denominada “pretensión contra la inactividad material de la Administración”.

La disposición central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas o ejecutivas.

Si bien la enumeración que efectúa el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO, tratándose de una enumeración de carácter meramente enunciativo.

12.4 Pretensión anulatoria, indemnizatoria, de reconocimiento o restablecimiento de derechos. Pretensión declarativa de certeza.

Pretensión impugnatoria o anulatoria.

• objeto y fundamento.

La pretensión impugnatoria es la típica del proceso contencioso administrativo y se deduce cuando se solicita la anulación total o parcial de actos administrativos, de alcance particular o general, así como también de ordenanzas municipales.

Mediante esta pretensión se reclama al órgano judicial la invalidación de los actos antes referidos, por ser contrarios al ordenamiento jurídico.

• planteamiento y trámite.

La pretensión impugnatoria puede articularse sola o acompañarse con otras, como la indemnizatoria, o la de restablecimiento o reconocimiento de derechos tutelados. Puede tramitar, a opción de quien la deduce, por vía del proceso ordinario o por el proceso sumario de ilegitimidad, salvo cuando se impugnen las resoluciones de los colegios o consejos profesionales, en cuyo caso tramitará bajo el procedimiento recursivo reglamentado en el art. 74.

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• requisitos de admisibilidad.

La pretensión anulatoria está sujeta a requisitos de admisibilidad específicos, como son:

a) agotamiento de la vía administrativas en los supuestos excepcionales que corresponda.

b) cuando se trate de actos de alcance particular, que el mismo sea definitivo o asimilable a tal.

c) la configuración del silencio administrativo cuando no media pronunciamiento expreso de la Administración.

d) la presentación de la demanda dentro del plazo de caducidad.

e) el pago previo (solve et repete).

Pretensión de restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.

• objeto.

Mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el actor no está obligado a soportar.

• planteamiento y función.

La función de esta pretensión es disímil. Su papel es doble, pues además de operar en forma accesoria o complementaria de otras pretensiones, puede también articularse en forma autónoma.


Al no estar mencionada entre las excepciones del art. 14 podría entenderse que rige respecto de esta pretensión el recaudo del agotamiento de la vía administrativa.

La LEY 13.101 sujetó esta pretensión al requisito del plazo para demandar de 90 días reglado en el art. 18 CCA.

Pretensión indemnizatoria.

• objeto y fundamento.

Mediante la pretensión indemnizatoria se persigue la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por el obrar estatal.

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Esta pretensión puede fundarse en el deber de reparar del Estado debido a su obrar ilícito, contractual o extracontractual.

• planteamiento y requisitos.

De acuerdo con el fundamento y tipo de reclamo indemnizatorio que se plantee, aquél podrá ser articulado judicialmente junto con la pretensión de nulidad, o en forma autónoma después de finalizado el proceso de anulación que le sirve de sustento.

En cuanto al plazo de caducidad, la pretensión indemnizatoria sólo está sujeta al mismo si ha sido interpuesta en forma conjunta con la anulatoria. En los demás supuestos, el único plazo a tener en cuenta es el de prescripción de la acción.

Pretensión meramente declarativa.

• objeto y regulación.

El art. 12 incluye en el listado de pretensiones aquella que se entabla a fin de obtener la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo.

Mediante esta vía procesal se tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico.


En lo atinente a las condiciones de admisibilidad, esta pretensión está sujeta a los requisitos generales para este tipo de pretensiones. Sintéticamente, son:

a) un estado de incertidumbre acerca de la existencia, alcance, o modalidades de una relación jurídica.

b) existencia de un interés jurídico suficiente en el demandado, en el sentido de que la falta de certeza le pueda ocasionar un perjuicio o lesión actual.

c) la relación o situación jurídica respecto de la cual se solicita

la declaración de certeza debe estar regulada por el derecho administrativo.

12.5 Pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa. Carácter opcional o principal respecto de la acción de amparo. Jurisprudencia. Pretensión prestacional. Su derogación. La pretensión de amparo por mora. Omisión parcial resolutoria de la Administración.

Pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa.

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• noción de vía de hecho administrativa.

Es sabido que, para fiscalizar el jurisdiccionalmente las actuaciones materiales de la Administración que no llegaban a configurar actos administrativos y que en forma ilegal lesionaban los derechos de propiedad y libertad fundamentales de las personas, la vía de hecho fue una de las construcciones de que se sirvió el Consejo de Estado Francés para hacer posible que el control de esos comportamientos irregulares se extendiera a la jurisdicción civil.

Esta figura fue receptada en la LNAPA art. 9, y en el art. 109 de la LPABA, el cual prescribe que “la Administración Pública no iniciará ninguna actuación material que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico”.

• objeto de la pretensión.

El objeto de la pretensión no es otro que el cese o eliminación de un comportamiento material irregular por parte de los entes enumerados en art. 1, que lesione derechos de los administrados y esté desprovisto de todo sustento jurídico formal. Constituye el remedio específico que el ordenamiento otorga al afectado, a fin de solicitar judicialmente la superación del estado de cosas generado por la situación administrativa ilegítima controvertida.

• los medios de protección de las vías de hecho.

El único remedio específico que el anterior código (léase Código Varela) preveía para la defensa en sede judicial de una vía de hecho, además de la posibilidad de presentar denuncias en sede administrativa y de reclamar el resarcimiento de los daños irrogados, era la pretensión de amparo.

Sin embargo, esta garantía procesal era una vía de tutela casi inexistente debido a la jurisprudencia restrictiva de la SCJBA.

La acción contencioso administrativa, si bien no era el medio procesal adecuado para la impugnación de las vías de hecho, era susceptible de ser utilizada a tal fin en la medida en que el afectado, previo a la promoción del litigio, dedujera un reclamo ante la autoridad administrativa solicitando el cese de su comportamiento ilegítimo y aquél hubiera sido rechazado o se verificara el supuesto de silencio denegatorio.

En el régimen actual, el afectado por una vía de hecho administrativa cuenta, a su opción, con 3 medios para su defensa:

1) la pretensión de amparo. 2) la pretensión de cese de la vía de hecho.

3) la pretensión anulatoria.

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Las dos primeras constituyen los instrumentos más idóneos a tal fin.

• comportamientos contra los que procede esta pretensión.

Las vías de hecho respecto de las cuales es admisible este medio procesal pueden provenir de cualquiera de los entes enunciados en el art. 1 CCA.


Cabe destacar que el legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta pretensión al requisito de la vía administrativa previa, pues según se prescribe aquélla puede deducirse directamente en sede judicial, sin que sea menester formular un reclamo previo en sede administrativa.

Rige a su respecto el plazo de 90 días de caducidad, que comienza a correr desde que el afectado por la vía de hecho la conoció.

• trámite

En lo atinente al trámite de esta pretensión, se aplicarán las normas relativas al proceso sumarísimo del CPCC.

Pretensión de amparo por mora.

El nuevo ordenamiento procesal administrativo otorga a los ciudadanos un valioso instrumento jurídico para combatir las dilaciones indebidas de la Administración, cuya fuente directa es el art. 28 de la LPAN.

• objeto.

Esta pretensión procesal tiene por objeto el dictado de una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas. La finalidad de esta vía es obtener un emplazamiento judicial para que la autoridad administrativa cumpla con su deber de resolver y dicte el acto administrativo que corresponda.


Para que sea admisible esta pretensión debe existir un estado de mora administrativa. El actor debe acreditar que la autoridad administrativa ha dejado vencer los plazos fijados o, en caso de no existir éstos, que ha transcurrido un plazo que excede de lo razonable, sin resolver la cuestión de fondo o sin dictar el acto de trámite o preparatorio que corresponde adoptar para continuar el procedimiento.

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La omisión administrativa que da lugar a esta pretensión puede originarse por no emitir:

a) actos administrativos definitivos, esto es, aquellos que resuelven la cuestión de fondo planteada;

b) actos interlocutorios, de mero trámite o preparatorios, informes, dictámenes, la vista que emite el Fiscal de Estado de la provincia, etc.

• legitimación activa.

Según lo dispone el art. 76, puede solicitar la orden judicial de pronto despacho el que fuere parte en un procedimiento administrativo.

• el amparo por mora y el silencio administrativo.

En el ámbito nacional, un importante sector de la doctrina y la jurisprudencia ha sostenido que, interpuesto el pedido de pronto despacho para producir el silencio administrativo denegatorio, no es admisible deducir la pretensión de amparo por mora, porque rige el principio que indica que, elegida una vía, no es posible después intentar la alternativa.

Con buen criterio, el legislador provincial ha transitado la senda opuesta, en tanto la configuración del estado de silencio de la Administración en los términos del art. 16 CCA no impide la utilización de esta vía procesal.

• trámite.

Presentada la pretensión, el órgano judicial deberá pronunciarse respecto de su admisibilidad y requerir a la autoridad administrativa interviniente que en el plazo que fije, el cual no podrá ser mayor a 5 días, informe sobre la causa de la demora.Contestado el requerimiento, o vencido o el plazo para hacerlo, el órgano jurisdiccional dictará sentencia, la cual podrá, según corresponda, rechazar el pedido o aceptarlo librado la orden de pronto despacho.

• alcance de la sentencia.

De ser procedente el amparo por mora, el órgano judicial deberá dictar sentencia que condene a la Administración para que, dentro del plazo que fije (el cual no podrá ser mayor a 5 días) dicte el acto pertinente demorado.

Esta clase de pretensión abre para el juzgador un limitado marco de cognición, pues conforme a lo dicho, aquel sólo puede emplazar a la autoridad demandada a decidir la cuestión que le ha sido planteada, pero no puede pronunciarse obligando a la Administración a decidir en un sentido determinado. Es una orden

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neutra en cuanto a su contenido, pues el juez no puede sustituir el criterio de la Administración y fijar el contenido del acto omitido.

• incumplimiento de la sentencia de condena.

¿Qué ocurre si la Administración no cumple con la orden judicial de pronto despacho?

El CCA no ha previsto expresamente ningún medio para hacer cesar el estado de reticencia de la Administración al cumplimiento de las obligaciones interpuestas en sus resoluciones judiciales.

La aplicación de astreintes podría ser la solución ante el incumplimiento del mandato judicial.

Por otra parte, el incumplimiento podría dar lugar al delito de desobediencia de una orden judicial, previsto en el art. 239 del C.Pen.

Pretensión contra la inactividad material (pretensión prestacional).

El CCA contempló una pretensión especial tendiente a que se condenara a la Administración al cumplimiento o la realización de una prestación debida, específicamente determinada, la cual fue suprimida por la LEY 13.101.

Se trata de un remedio o defensa frente a la denominada “inactividad material de la Administración”, es decir, contra la pasividad de la Administración producida fuera de un procedimiento administrativo, la cual puede producirse en el ámbito de cualquiera de las funciones que aquélla desarrolla.

Ante la inercia de la autoridad administrativa, lo que se podría reclamar mediante esta vía procesal era una actividad material, que podía consistir tanto en un DAR como en un HACER.

La pretensión podía dirigirse contra cualquiera de los sujetos enunciados en el art. 1 del CCA.

Ahora bien, la eliminación de esta pretensión por la LEY 13.101 no conlleva la imposibilidad de demandar al Estado por sus omisiones materiales antijurídicas pues, en tales casos, los afectados tienen igualmente a su alcance distintas alternativas procesales para su defensa.

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UNIDAD 13: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL (continuación).

13.1 Las partes en el proceso administrativo. Legitimación activa. Evolución jurisprudencial frente a las distintas situaciones subjetivas. La cuestión en el código Varela y en la LEY 12.008. Sujetos legitimados: a) los particulares; b) el Defensor del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales; c) entes públicos estatales: acción de lesividad; d) el Fiscal de Estado.

Las partes en el proceso administrativo.

La legitimación activa en el Código Varela.

Bajo el imperio del Código de Procedimientos Administrativos (también llamado “Código Varela”), la legitimación activa se reconocía siempre que el actor acreditara la vulneración de un derecho de carácter administrativo, establecido a favor del reclamante por una ley, un decreto, u otra disposición administrativa preexistente.

Durante la vigencia del Código, y en función de la cláusula contenida en el art. 149 de la Constitución provincial (que concentraba la jurisdicción originaria y exclusiva, así como la extraordinaria de apelación, en la SCJBA) produjo amplia jurisprudencia en la materia.

Esa jurisprudencia restringió el alcance de la legitimación que prescribía el art. 1 del Código, al entender que:

- el código sólo acuerda legitimación para accionar a la persona que invoque la titularidad de un derecho subjetivo vulnerado, sin que se considere legitimado al portador de un interés legítimo

- al derecho subjetivo se le atribuía un carácter individual y

excluyente, en forma opuesta al interés legítimo, configurado como una situación donde existe concurrencia.

Incidencia de la reforma de 1994.

LA reforma de la Constitución provincial en 1994 incidió en la amplitud del criterio de legitimación activa hasta entonces predominante, provocando un giro en la jurisprudencia de la SCJBA, que abandonó la tesis restrictiva que limitaba el acceso a la justicia a las pretensiones vinculadas con la vulneración de derechos subjetivos.

El primer fallo de la SCJBA en que se amplió la legitimación activa fue el caso “RUSCONI”.

El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, por su autor), vigente hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción del nuevo Cód. por la ley 12.008, previó la protección plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso administrativo.

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Ahora bien, con respecto a los intereses legítimos, recién en la causa “Thomann”, cuatro de los nueve jueces del Superior Tribunal propusieron aceptar la legitimación del titular de un interés de este tipo, postura que luego se convertiría en mayoritaria en “Rusconi” de julio de 1995, es decir, luego de la reforma constitucional pero antes de la entrada en vigencia del nuevo Código.

RUSCONI: en el año 1995 se reconoce el interés legitimo en vía judicial a partir del caso “Rusconi c/ Municipalidad de La Plata”.

Rusconi promueve una demanda contencioso administrativa en la que solicita que se anulen una serie de resoluciones de la municipalidad de La Plata (que no habían hecho lugar a su reclamo), a fin de que se niegue autorización para ampliar una estación de servicio ubicada en un terreno lindero al de su propiedad, se retiren los tanques de combustible y las cañerías allí instalados y se prohíba en ese predio toda actividad comercial.

Se reconoce a partir de este fallo la posibilidad de la reclamación del interés legítimo por vía judicial, además de la posibilidad de la vía administrativa.

LEGITIMACION ACTIVA

El método del CCA es acertado. Luego de referir las pretensiones posibles en el art. 12, el art. 13 dispone: “Legitimación activa: Está legitimada para deducir las pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”.

De esta manera, la legitimación activa en el proceso administrativo queda referida a aquellas personas que se encuentran en una determinada posición jurídica en relación con la pretensión, de manera que ésta les sirva de fundamento para plantear un caso ante el juez.

En el Código aprobado por LEY 12.008 se incluyen como potenciales actores:

- los particulares (personas de existencia visible, ideales o jurídicas).

- las personas públicas no estatales.

- el Estado en sentido lato.

- y, en definitiva, cualquier sujeto de derecho con capacidad jurídica.

Si bien el que antecede es el innegable principio general, conviene analizar algunos casos en particular para establecer de qué manera se subsumen en el art. 13.

1) Titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos:

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La directa referencia a la invocación por la parte accionante de toda forma de afectación de “derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico” permite afirmar que quedan comprendidos no sólo quienes detenten un derecho subjetivo (exclusivo, perfecto e individualizado), sino también aquellos que compartan, en concurrencia con algunos o con muchos, un interés determinado que se apoye en una norma o principio jurídico que le otorgue sustento (interés legítimo).

2) Intereses simples. Derechos de incidencia colectiva:

El denominado “interés simple”, en la medida en que se lo define como la ambición de que el Estado respete la legalidad, constituye también un interés tutelado por el ordenamiento jurídico. No puede concebirse un interés más intenso y trascendente en cabeza de todo ciudadano que la vital aspiración de que quienes lo gobiernan (en lo personal y en lo institucional) se sometan a la Ley, de la misma forma en que impulsan su propio sometimiento al orden jurídico.

La referencia del art. 13 CCA a quienes encuentren sus derechos o intereses “tutelados por el ordenamiento jurídico” debe complementarse con las disposiciones de la CN reformada en 1994, en tanto configura un régimen directamente operativo de protección a los denominados derechos de incidencia colectiva: derecho a la salud y a un adecuado nivel de calidad de vida, al usufructo de los recursos ambientales (suelo, agua, aire), al funcionamiento continuo y eficiente de los servicios públicos, al consumo en condiciones equitativas, a la información veraz y otros.

3) Entes públicos estatales:

El art.2 inc. 7 CCA señala que la competencia contencioso administrativa comprende las controversias promovidas por “los entes públicos estatales previstos en el artículo 1” (Provincia de Buenos Aires, Municipios, entes descentralizados, empresas estatales y de economía mixta). Por su parte, el art. 9 inc. 3 alude a la representación judicial de los entes estatales que comparezcan “como actores”. De esta manera, aunque pueda parecer sobreabundante, el legislador ha creído conveniente aclarar que el Estado en sentido amplio puede asumir el rol de actor en este tipo de proceso.

Asimismo, debemos dejar sentado que un organismo estatal, en su condición de demandante, podrá orientar su pretensión contra otra repartición pública o contra un particular.

4) El Defensor del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales:

Con la consagración constitucional, tanto en nación como en provincia, de los “derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20 Const. Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina “derechos o intereses difusos”, por la dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos que, sin perjuicio

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de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se refieren a un bien jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado; ecología y cuidado del hábitat, etc.) ha sido admitida la legitimación activa para interponer acción de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia, consumidores, etc.).

AMPARO COLECTIVO. Requisitos.

• Debe haber una controversia judicial (contraposición de intereses entre el estado y usuarios o consumidores o asociaciones o gremios o colegio profesional).

• Debe existir una lesión actual e inminente. También puede ser futura.

El Defensor del Pueblo también puede promover la acción de amparo colectivo. Debe representar los intereses de la comunidad, no puede representar a un sector de la comunidad para ir en contra del otro (por Ej. no podría promover la acción de amparo con el tema del corralito, la corte desestimo la legitimación).

5) El Fiscal de Estado (ver pto. 3).

13.2 Legitimación pasiva: a) el Estado provincial; b) los municipios; c) los particulares; d) las personas públicas no estatales; e) el Tribunal de Cuentas y el Tribunal Fiscal de Apelación. Legitimación de terceros: a) el coadyuvante. Tipos. Características de su intervención; b) terceros en general.

LEGITIMACIÓN PASIVA.

Uno de los grandes problemas que ocasionó la interpretación restrictiva de los artículos 149 de la Constitución de 1934 y 1 del Código Varela fue la determinación de los actos administrativos susceptibles de ser revisados judicialmente en relación a la autoridad de la cual emanan. La SCJBA entendió que la “autoridad administrativa” referida en aquellas disposiciones no podía ser otra que el Poder Ejecutivo (incluyendo sus reparticiones descentralizadas) y las municipalidades bonaerenses. En consecuencia negó la posibilidad de examinar los actos administrativos de los Poderes Legislativo y Judicial.

A diferencia de lo que acontece con la legitimación activa descripta en su art. 13, el nuevo Código no contiene una norma expresamente referida a la legitimación pasiva. Sin embargo, su articulado (siempre al cobijo del art. 166 de la Constitución Provincial) permite determinar con precisión quienes son los sujetos que pueden ser legítimamente demandados.

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1) El Estado local (en sentido lato):

La Provincia de Buenos Aires, las municipalidades y los entes descentralizados aparecen expresamente citados en el último párrafo del art. 166 de la Constitución y en el art. 1 del CCA. Podrán ser demandados en los casos gestados por el desempeño de sus funciones administrativas, sea que se trate de su conducta activa u omisiva.

No interesa que la acción u omisión generadora del litigio provenga del Poder Administrador o de otros Poderes del Estado. Existirá legitimación pasiva cuando el órgano realice actividad administrativa aunque estructuralmente dependa del Poder Judicial o del Poder Legislativo.

Naturalmente que al referirnos al Estado local lo hacemos en sentido amplio, comprensivo de cualquier forma de descentralización funcional, incluyendo a las empresas públicas y a las sociedades de economía mixta.

2) Los particulares:

Las personas físicas y jurídicas pueden ser demandados en el proceso contencioso administrativo. No aludimos aquí a aquellos sujetos a los que se le han discernido poderes o cometidos típicamente estatales, sino a personas privadas cuya relación con las autoridades administrativas es circunstancial.

Tales sujetos pueden ser legitimados pasivos cuando sean parte de un contrato administrativo y la Administración resulte agraviada por su incumplimiento o invoque alguna circunstancia vinculada con su interpretación o ejecución.

3) Las municipalidades:

Resulta también trascendente la referencia del inc. 1 art. 2 del nuevo Código a la posibilidad de accionar contra las municipalidades impugnando en forma directa sus ordenanzas.

4) Las personas públicas no estatales:

El art. 1 del nuevo Código describe la competencia contencioso administrativa aludiendo al conocimiento y decisión de los casos o controversias originados por “el ejercicio de funciones administrativas” de los órganos estatales “y otras personas”. Con esta última expresión se hace referencia a aquellos sujetos de derecho que llevan a cabo tareas vinculadas con el interés general pero, por no pertenecer a los cuadros oficiales, son considerados personas públicas no estatales.

Es el caso de los colegios y cajas de previsión social para profesionales universitarios o independientes, a cuyo respecto el Código prevé un procedimiento especial.

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5) El caso especial de las empresas prestadoras de servicios públicos y constructoras de obras públicas:

El inc. 2 art. 2 del nuevo Código establece que corresponde al juez de lo contencioso administrativo entender en los conflictos “que se susciten entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el derecho administrativo”.

La primera reflexión apunta a resaltar que al aludir a prestadores de servicios públicos se incluye a todas las empresas privadas que asuman esa tarea cualquiera sea el título habilitante (contrato de locación o de concesión, autorización, licencia o permiso).

En materia de obras públicas, en cambio, el Código contempla solamente el caso del concesionario que construyó la obra y percibe su precio directamente del beneficiario, ya que este es el único supuesto en que puede generarse el conflicto, controversia o “causa” que posibilite la intervención judicial.

En el caso de la locación de obra u “obra pública” a secas, ajena a la figura de la concesión, el precio de la obra es abonado por el comitente a la empresa constructora, que queda desinteresada, y es la Administración la que asume su mantenimiento y administración. Por tales razones, cualquier conflicto vinculado con el uso de la obra (se trate o no de un sistema de recupero del costo por peaje) deberá entenderse con el Estado.

6) El Tribunal de Cuentas y el Tribunal Fiscal de Apelación.

TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.

Realiza el control externo de la hacienda pública de la provincia. Lo encontramos receptado en el Art. 159 de la Constitución provincial. y se encuentra regulado por el decreto ley 10.869.

Es un ÓRGANO DE CONTROL ADMINISTRATIVO CON FUNCIONES JURISDICCIONALES, es decir, que resuelve contiendas conforme a derecho. Sus resoluciones son impugnables judicialmente a través del Contencioso Administrativo.

LEGITIMACIÓN DE TERCEROS.

Las legitimaciones activa y pasiva pueden extenderse a los terceros de intervención voluntaria u obligatoria, que se colocarán junto al actor si titularizan su mismo derecho sustancial o se alinearán junto al demandado si la pretensión actora es también enderezada contra ellos. En cualquier caso deben encontrarse involucrados en la relación jurídica dentro de la cual se suscita el diferendo.

La posibilidad de que terceras personas sean convocadas o decidan libremente intervenir en el proceso contencioso administrativo aparece tratada en los arts. 10 y 11 del CCA. Se contemplan dos situaciones cuya solución, una vez más, depende del tipo de pretensión que dé lugar al pleito.

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1) Coadyuvantes:

El inc. 1 art. 10 dispone que “los terceros directamente favorecidos por la actuación u omisión que diera lugar a la pretensión, intervendrán como coadyuvantes en cualquier estado del proceso. Su intervención no podrá hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso cualquiera sea el estado en que intervengan”. Se trata de la misma figura contemplada en el artículo 48 del Código de 1906 (código Varela).

El coadyuvante posee los mismos derechos que la parte con la que coadyuva, y la sentencia recaída en el pleito tendrá efectos y hará cosa juzgada respecto de él.El único requisito exigido por el art. 10 CCa para configurar la legitimación del coadyuvante es que tenga un interés directo favorable a la anulación o subsistencia de la pretensión

2) Terceros en general:

El CCA establece en el art. 11 que la intervención de los terceros “en los demás casos”, es decir, cuando no intervengan como coadyuvantes, se regirá por las disposiciones contempladas en el CPCC.

Ello plantea algunos inconvenientes, teniendo en cuenta que la intervención de terceros en el proceso puede ser tanto voluntaria como coactiva:

- si es voluntaria, la actuación del tercero que alegue un interés propio (adhesión simple) se considera accesoria y subordinada de la parte a quien apoyare; mientras que si actúa con la misma legitimación que el actor o el demandado y se adhiere a alguno de ellos, se consuma una intervención principal autónoma, de naturaleza litisconsorcial.

- en la intervención obligada, el tercero asume, también, la

calidad de parte, sólo que (al igual que en la adhesión principal y autónoma), a diferencia de lo que ocurre con el interviniente voluntario, no se encuentra constreñido a aceptar el proceso.

13.3 La Administración en juicio. Representación judicial del Estado provincial. El Fiscal de Estado: su origen y carácter. Competencia.

La Administración en juicio. Representación judicial del Estado provincial. EL FISCAL DE ESTADO.

Receptado en el Art. 55 de la Constitución de la Pcia. de Bs. As. y regulado por ley 7543/69 y modificaciones.

Atribuciones:

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• Representa y defiende a la provincia en todos los juicios en que la misma sea parte, sea de derecho público o privado (Ej. laborales, civiles, penales, etc).

• También interviene en actuaciones administrativas (se le pide la vista al fiscal) cuando están en juego los intereses de la provincia.

• Ejerce un control de legalidad, es decir, corrobora que el procedimiento se haya llevado a cabo en forma regular.

El Código Contencioso Administrativo determina que el traslado de la demanda debe efectuarse al fiscal de estado. La cedula va a su despacho.

Cuando el Fiscal de Estado promueve juicio contra la provincia, el organismo encargado de representar en el proceso a la Provincia es la ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO.

13.4 Requisitos de admisibilidad. Presupuestos procesales para habilitar la instancia. Cuestión terminológica. Concepto. Importancia. Oportunidades procesales para el pronunciamiento de habilitación de la instancia.

Requisitos de admisibilidad.

Para que la relación jurídico-procesal quede válidamente constituida y el juez pueda entrar a conocer en la cuestión de fondo, es preciso el cumplimiento de una serie de condiciones, denominadas tradicionalmente “requisitos de admisibilidad de la pretensión”. La existencia de recaudos de admisibilidad en todo proceso obedece, según los casos, a una adecuada ordenación del proceso y a razones de seguridad jurídica.

En los juicios contencioso-administrativos, además de los recaudos de admisibilidad comunes a todos los procesos, los distintos ordenamientos jurídicos exigen, generalmente, el cumplimiento de otros presupuestos específicos propios de este tipo de litigios.

Estos requisitos varían debido a la distinta naturaleza y diversas pretensiones procesales que pueden hacerse valer, de modo tal que no son los mismos los recaudos exigibles para demandar la nulidad de un acto administrativo que los que corresponden a la pretensión meramente declarativa, por citar sólo un ejemplo.Examen de admisibilidad de la pretensión.

Antes de dar traslado a la demanda, el órgano judicial tiene que efectuar el examen de admisibilidad de la pretensión. A tal fin, el CCA, en los arts. 30 – 32 contempla un trámite especial, conocido como “habilitación de la instancia”.

Hay que tener presente que son 2 los momentos procesales en los cuales el órgano jurisdiccional puede verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. El primero de ellos acontece en la etapa preliminar del proceso, en la cual el juez debe efectuar de

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oficio esa labor (a la cual nos hemos referido en el párrafo anterior); el segundo momento, con motivo de la oposición de alguna de las excepciones previas de inadmisibilidad de la pretensión previstas en el art. 35 CCA.

La finalidad de esta incidencia procesal es doble:

- por un lado, evitar la tramitación de una pretensión procesal administrativa hasta el final cuando media una causa de inadmisibilidad, ya que ello significaría un verdadero dispendio de actividad jurisdiccional.

- pero además, esta es la ocasión para enmendar aquellos

defectos procesales subsanables que pudiera tener la demanda.

La habilitación de la instancia.

Las legislaciones contencioso administrativas provinciales, en general, no utilizan esta figura. La mayoría de ellas, incluso el derogado Código Varela, ha reglado un trámite inicial de admisión de la demanda en el cual el tribunal evalúa el cumplimiento de los presupuestos procesales. De ahí que es posible afirmar que esta expresión es de cuño federal. No obstante ello, se ha generalizado el uso de la misma para referirse a la etapa inicial de los juicios contencioso administrativos en la cual el juez, antes de dar traslado a la demanda, requiere la remisión de las actuaciones administrativas y sobre la base de ellas y el escrito de la demanda, efectúa el examen de admisibilidad de la pretensión.

Iniciación del procedimiento de habilitación de la instancia.

El procedimiento de habilitación de la instancia comienza con el requerimiento por oficio judicial al órgano o ente correspondiente para que remita los expedientes administrativos relacionados con la pretensión deducida. El plazo que tiene el órgano para remitirlos es de 15 días, debiendo remitirse los expedientes en su totalidad.

Una vez recibidos en Secretaría, la parte actora, dentro de los 15 días de notificada por cédula de tal recepción, podrá ampliar o transformar la demanda.

Cumplido este trámite o vencido el plazo para hacerlo, el juez debe proceder a efectuar el análisis de admisibilidad de la pretensión. En caso de que no se remitieran los expedientes en el plazo correspondiente, el juez debe continuar el trámite de la causa y proceder a efectuar el examen de admisibilidad de la pretensión, tomando como base la exposición de los hechos contenida en la demanda, sin perjuicio de la facultad de la demandada de ofrecer y producir toda la prueba que estime corresponde a su derecho.

Evaluación de las condiciones de admisibilidad.

En el examen de admisibilidad, el juez podrá:

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1) declararse incompetente y remitir los autos al tribunal considerado competente si perteneciere a la jurisdicción provincial; en caso contrario dispondrá su archivo.

2) declararse competente y advertir que no concurre alguna

condición de admisibilidad de la pretensión. Ahora bien, si el defecto es susceptible de saneamiento, el juez otorgará un plazo a tal efecto (nunca inferior a 5 días), bajo apercibimiento de desestimar la pretensión.

3) declararse competente y admisible la pretensión y, por ende, disponer que se corra traslado de la demanda.

13.5 Los presupuestos procesales especiales: a) el agotamiento de la vía administrativa. Régimen legal. Evolución jurisprudencial. Situaciones de silencio denegatorio; b) plazo para interponer la demanda. Naturaleza. Inicio del cómputo: distintos supuestos. El plazo frente al silencio denegatorio. Tratamiento en el código Varela, en el DEC/LEY 7.647, en la Ord. Gral. 267 y en la LEY 12.008; c) pago previo. Procedencia. Excepciones. Constitucionalidad.

El agotamiento de la vía administrativa.

Evolución.

• Régimen del agotamiento de la vía administrativa antes de la vigencia del nuevo CCA.

Los textos constitucionales provinciales de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3) y de 1934 (art. 149 inc. 3), si bien no establecían la deducción de recursos administrativos como condición para acceder a la instancia judicial, sí exigían el tránsito previo por la vía administrativa. En efecto, en ellos sólo se requería para dejar expedita la revisión judicial la previa denegatoria al reconocimiento de los derechos que se gestionaban por la parte interesada.

En rigor, el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa aparece en el viejo Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires en el art. 28 inc. 1, en el cual se disponía que la demanda procesal debía interponerse respecto de resoluciones administrativas definitivas contra las cuales no hubiera recurso administrativo alguno.

De modo tal que sólo eran pasibles de impugnación judicial aquellas resoluciones que ponían fin a la vía administrativa por haber sido dictadas por los órganos con la más alta competencia en la materia, una vez agotados todos los medios de impugnación previstos en el régimen de procedimiento administrativo.

En la práctica, la determinación de cuándo un acto causaba estado o agotaba la vía administrativa generó más de un caso de denegación de justicia.

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Uno de los grandes problemas se presentó en relación a la obligatoriedad de interponer el recurso de revocatoria previsto en el régimen del procedimiento administrativo provincial y municipal (DEC/LEY 7647 art. 86 y OG 267), a los fines de habilitar la instancia judicial.

Respecto del tema, la SCJBA estableció distintos criterios:

- en un primer período, sostuvo que el acto administrativo dictado por la máxima autoridad administrativa, habiendo mediado audiencia con el interesado, agotaba la vía, no siendo preciso, entonces, interponer el recurso de revocatoria, el cual sólo era obligatorio cuando el acto era dictado de oficio

- en 1974, al fallar en la causa “GIMENEZ”, se abandonó dicho

criterio, otorgando carácter obligatorio a la revocatoria en todos los casos, independientemente de que haya habido o no audiencia previa con el interesado

- una tercera etapa en la SCJBA se inicia a mediados de 1979, a partir

de los fallos “BRETAL”, “GUNAWARDANA” y “PAICO S.A.C.I.”. La SCJBA retoma su primigenia doctrina, sosteniendo que a fin de agotar la vía administrativa, el recurso de revocatoria sólo resultaba obligatorio respecto de los actos dictados de oficio por el órgano superior o cuando se trataba de actos de alcance general

- finalmente, un nuevo viraje jurisprudencial se operó (y se mantiene vigente) con el fallo “LESIEUX”. La SCJBA retoma el criterio restrictivo sentado en el fallo “Jiménez”, disponiendo que la interposición del recurso de revocatoria constituye un requisito insoslayable para abrir la instancia judicial. Sin embargo, exceptúa su deducción frente a los actos que desestimen un recurso jerárquico.

El criterio en cuestión fue desconocido por la CSJN en el caso “SACOAR”, del año 1998, por considerar que el tribunal local incurrió en un injustificado rigorismo formal incompatible con el derecho de defensa, porque la deducción del recurso de revocatoria en tales casos constituye un ritualismo inútil.

• La reforma de 1994 y el agotamiento de la vía.

El agotamiento de la vía ha tenido en los últimos tiempos una expansión desmesurada, llevando su aplicación a supuestos en los que no se justifica, convirtiéndose en un trámite inútil y dilatorio para el acceso a la revisión judicial.

Por tal motivo, en concordancia con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 15 de la Constitución de la Provincia, y con clara finalidad de reducir el ámbito de aplicación de esta exigencia, el constituyente bonaerense ha establecido en el art. 166, último párrafo, que la ley establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa.

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• El régimen del agotamiento de la vía administrativa en el nuevo CCA.

En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 in fine de la Constitución provincial y en consonancia con el art. 15 del mismo cuerpo legal, el CCA (ley 12.008) había establecido un régimen de agotamiento de la vía en el cual no sólo se acotaban los supuestos en que dicho recaudo era obligatorio, sino que también se simplificaba y agilizaba el trámite.

Sin embargo, la reforma introducida al art. 14 CCA por la LEY 13.101 (en octubre de 2003) ha alterado profundamente la situación pues, en abierta contradicción con lo establecido en el art. 166 ya mencionado, sentó como regla la necesidad de agotar la vía en todos los casos, con excepción de los supuestos que menciona el mismo art.

Situaciones de silencio administrativo.

La regulación del silencio administrativo en el nuevo CCA no ha sufrido grandes modificaciones respecto del régimen antes vigente. En efecto, la igual que en el Código Varela, se distingue, en función de la etapa del procedimiento administrativo en que la administración demora su respuesta, entre dos tipos de silencio:

- en la decisión definitiva, regulado en el art. 16 inc. 1 CCA, se configura cuando, sustanciado totalmente el procedimiento y estando en condiciones de ser resuelto, el órgano competente omite dictar la resolución correspondiente.

- en el trámite, regulado en el art. 16 inc. 2 CCA, se produce

cuando la autoridad no dicta las providencias necesarias para impulsar o urgir el procedimiento.

Ambos tipos de silencio generan la misma consecuencia: permiten al interesado iniciar el pleito contencioso-administrativo y habilitan al juez a pronunciarse sobre la cuestión de fondo que motivó el reclamo previo y la consiguiente denegatoria ficta.

Requisitos para la configuración del silencio denegatorio.

En esencia, los requisitos para la configuración del silencio administrativo son:

1. presentación de alguna petición administrativa: es el primer requisito que debe concurrir; la petición puede ser reclamativa o declarativa, ante cualquiera de los entes mencionados en el art. 1 CCA.

El silencio denegatorio no opera en los procedimientos iniciados de oficio.

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2. primer período de inactividad administrativa: el silencio administrativo es una consecuencia de la obligación de resolver de la autoridad administrativa, el cual no se agota con el hecho de que el administrado pueda pedir, sino que exige una respuesta. De ahí que para que se configure debe haber vencido el plazo que alguno de los entes mencionados en el art. 1 CCA tuviese para resolver un recurso, reclamo o petición planteada en sede administrativa, o cuando omitieran o retardaren el dictado de los actos de trámite o preparatorios.

3. pedido de pronto despacho: el silencio administrativo no se produce automáticamente por el mero vencimiento del plazo para resolver, sino que es menester que el reclamante o recurrente urja el procedimiento mediante la presentación de una solicitud de pronto despacho, ya sea:

- ante la dependencia donde se hallaren radicadas las actuaciones.

- ante el órgano responsable del procedimiento.

- ante la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final.

4. segundo período de inactividad administrativa: después de efectuada la presentación antes examinada, debe transcurrir un plazo de 30 días hábiles administrativos, no hábiles judiciales, sin que se dictare el acto correspondiente.

El silencio administrativo y las resoluciones tardías.

Lo primero que tenemos que tener en cuenta es que la obligación de resolver las peticiones administrativas no se extingue por el mero transcurso del plazo establecido para ello, ni tampoco cuando se configura el silencio administrativo.

El CCA no contempla ninguna solución para las situaciones que pueden suscitarse cuando, producida la denegatoria ficta, se dicta un acto tardío. Estimamos que para dar una adecuada respuesta a los interrogantes que ello plantea, debe siempre tomarse como referencia el art. 15 de la Constitución provincial, referido a la tutela judicial efectiva.

Los supuestos que pueden plantearse son:

• resolución de la Administración que desestima la petición efectuada cuando el pleito aún no se ha iniciado: en este caso, será menester impugnar judicialmente el acto y, si corresponde, recurrirlo en forma previa en sede administrativa para agotar la vía.

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• resolución de la Administración que desestima la petición efectuada cuando el pleito ya se ha iniciado: se ha entendido que, mientras la litis no esté trabada, es posible ampliar la demanda.

• resolución de la Administración que admite la petición efectuada cuando el pleito ya se ha iniciado: a diferencia de los supuestos anterior, el caso deviene abstracto, ya que, debido al cambio de circunstancias imperantes al momento del inicio del litigio, es innecesaria o ineficaz la intervención de los órganos judiciales.

Plazo para interponer la demanda.

El CCA exige, como la generalidad de las legislaciones en nuestra materia, que la pretensión contencioso-administrativa sea interpuesta dentro de un plazo procesal, cuya duración es normalmente breve.

Naturaleza del plazo para interponer la demanda.

El requisito del plazo para la interposición de la demanda estaba consagrado en forma expresa en el texto constitucional de 1934. En efecto, el art. 149 inc. 3 disponía: “la ley determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Suprema Corte de Justicia…”.

El art. 13 del CPCA había reglamentado el precepto constitucional antes citado, estableciendo un plazo único y general de 30 días hábiles para presentar la demanda contencioso-administrativa ante la SCJBA, computados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo definitivo denegatorio que agotaba la vía.

En el nuevo régimen, si bien se mantiene el recaudo del plazo para demandar, éste no tiene base constitucional, sino que ha sido previsto por el legislador (arts. 18, 69 inc. 1, 72 párr. 1, 74 inc. 2 ap. 2 y 75 inc. 2 CCA). Además, no se contempla un único plazo para promover el pleito sino 2 (90 o 60 días), ambos más extensos que en el ordenamiento anterior.

La regulación del plazo para demandar en la provincia de Buenos Aires.

El plazo de 90 días es aplicable a las siguientes pretensiones:

1. anulación, cuando tramite bajo las reglas del procedimiento ordinario.

2. resarcitoria, cuando es articulada en forma accesoria a la de anulación.

3. de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados.

4. de cese de vías de hecho administrativas.

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El plazo de 60 días es aplicable a aquellas pretensiones que tramiten bajo las reglas de los procedimientos especiales:

1. proceso sumario de ilegitimidad. 2. impugnación de sanciones en materia de empleo público.

3. impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios o consejos profesionales y de cajas de previsión social de profesionales.

Existen algunas pretensiones que no son alcanzadas por el requisito del plazo para demandar:

1. la pretensión de daños y perjuicios, salvo cuando se deduzca en forma accesoria de la anulatoria.

2. la pretensión meramente declarativa.

3. la pretensión de amparo por mora.

4. la pretensión impugnatoria en forma directa de ordenanzas municipales.

5. y cuando se produzca el silencio denegatorio.

Cómputo del plazo.

El plazo para demandar se computa por días hábiles judiciales. Por tal motivo, no deben contarse los días inhábiles ni los términos judiciales suspendidos.

Según el art. 18 CCA, el plazo se computa de la siguiente manera:

a) pretensión de impugnación de actos administrativos de alcance individual: el plazo comienza a partir del día siguiente al de la notificación al interesado del acto definitivo o asimilable que recaiga en la vía administrativa. Vale la misma regla para la impugnación de actos de alcance individual y de alcance general.

b) pretensión de impugnación directa de actos de alcance

general dictados por la autoridad jerárquica superior o por el órgano con competencia delegada: el plazo comienza a correr a partir del día siguiente al de su publicación en el BO.

c) pretensión de impugnación directa de actos de alcance general dictado por autoridades inferiores que requieren agotar la vía: en este caso, el cómputo del plazo se inicia a partir del día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.

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d) pretensión resarcitoria fundada en el dictado de actos administrativos ilegítimos: cuando se demanda el pago de una indemnización por perjuicios derivados de actos administrativos de alcance general o particular antijurídicos, presentada en forma conjunta con la impugnatoria, el curso del plazo comienza a correr el día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.

e) pretensión de impugnación de vías de hecho: el plazo se computa a partir del día siguiente al conocimiento por el afectado de la vía de hecho.

f) pretensión de restablecimiento de derechos: el plazo comienza a contarse a partir del momento en que el interesado es notificado de la decisión administrativa que afecta el status jurídico del actor y que éste intenta por la vía judicial restablecer.

El pago previo en el CCA de la provincia.

El requisito del solve et repete, en su formulación más amplia, exige que la impugnación judicial o administrativa de cualquier acto administrativo que contenga o implique la liquidación de un crédito a favor del Estado sólo es posible si el particular se aviene previamente a realizar su pago.

La regulación del pago previo en el CCA.

El nuevo CCA no elimina el instituto del solve et repete, sino que efectúa en su art. 19 una regulación atenuada del mismo, al limitar sustancialmente su aplicación en los pleitos en los que se impugne un acto administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero, marginando los créditos de origen no tributario.

Además, expresamente precisa que el requisito en cuestión no es exigible respecto de las multas y los recargos, lo cual se justifica ya que, debido a la naturaleza sancionatoria de ambos, no pueden ser considerados como integrantes de la masa de recursos normales con los que se financia la actividad estatal.

Asimismo, el art. 19 inc. 3 dispensa su aplicación en los siguientes supuestos:

- cuando su imposición configurase un supuesto de denegación de justicia: ello ocurre cuando, debido a la desproporcionada magnitud del monto que debe abonar el actor respecto de su concreta capacidad económica, se torna ilusorio su derecho de defensa. Para que proceda la dispensa es necesario alegar y demostrar la falta de capacidad económica para dar satisfacción al monto que debe depositarse.

- cuando se deduzca la pretensión meramente declarativa prevista en el art. 12 inc. 4 CCA.

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Constitucionalidad del principio solve et repete.

La CSJN, en forma inveterada, sostiene que la regla del solve et repete resulta constitucional, ya que no restringe indebidamente el derecho de defensa en juicio (art. 18 CN) ni contraría el art. 8 inc. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

También la SCJBA, en armonía con el criterio del más alto tribunal, ha rechazado los planteos de inconstitucionalidad de este requisito.

Sin embargo, esta exigencia ha sido morigerada en aquellos casos en los que su cumplimiento obstaculiza el real y efectivamente el acceso a la justicia, lo cual acontece cuando se acredita que existe una desproporcionada magnitud entre la suma que debe pagar el contribuyente y su concreta capacidad económica o estado patrimonial.

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14.1 Iniciación del proceso administrativo. Acción y recurso. La demanda en la LEY 12.008. Pluralidad de plazos para su interposición (ver unidad 13 pto. 5). Requisitos. Autosuficiencia. Las pretensiones y la vía administrativa previa. Modificación de sus fundamentos jurídicos. Ampliación de la demanda. El caso de la resolución tardía (ver unidad 13 pto. 5).

Iniciación del proceso administrativo. Acción y recurso.

La demanda.

La etapa introductiva comienza con la interposición de la demanda, con la cual se inicia el proceso. Ella puede tener una o más pretensiones.

Junto con el escrito de demanda debe acompañarse toda la prueba documental que estuviera en poder del demandante, ofreciéndose la restante, cuya producción se proponga en el proceso.

Requisitos de la demanda.

CCA art. 27 (Texto según Ley 13101). Estructura y formalidades. La demanda será presentada por escrito y contendrá:

1. El nombre y apellido, domicilio real o legal según corresponda, domicilio especial constituido y demás condiciones personales del demandante.

2. El nombre y apellido, domicilio y demás condiciones personales del demandado.

3. La individualización y contenido de la actuación u omisión administrativa que configura el caso, precisando los motivos por los que se considera lesionado, afectado o desconocido el derecho o interés jurídicamente tutelado del demandante.

4. La relación metódica y explicada de las circunstancias del caso, con especial referencia a los hechos en que se funde la pretensión, expuestos en modo conciso y claro.

5. El derecho en que se funda la pretensión, expuesto sucintamente.

6. La justificación de la competencia del juzgado.

7. El ofrecimiento pormenorizado de toda la prueba cuya producción se propone en el proceso.

El objeto y alcance de la pretensión, expuestos con claridad y precisión. Deberá fijarse el monto reclamado, salvo cuando a la actora no le fuere posible determinarlo al promover la demanda, por las circunstancias del caso o porque la estimación dependiera de elementos no establecidos definitivamente al momento de la pretensión. En tales supuestos no procederá la excepción de defecto legal. La sentencia

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determinará, en su caso, el monto que resulte de las pruebas producidas.

Las pretensiones procesales del CCA y el agotamiento de la vía administrativa.

1. pretensión anulatoria: es aquella que tiene por objeto la declaración de invalidez de actos administrativos de alcance individual o general, y también ordenanzas municipales, cuyo juzgamiento en sede contencioso-administrativa resulta indudable.

a. Impugnación de actos administrativos de alcance individual: corresponde agotar la vía administrativa cuando se impugnen en sede judicial actos administrativos de alcance particular que revistan la condición de definitivos o asimilables a tales cuando no emanen de la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o de los órganos con competencia delegada de aquélla. En el régimen actual, ante los actos administrativos definitivos (o asimilables a tales) de la autoridad jerárquica superior con competencia decisoria final, o de los órganos con competencia delegada, el recurso de revocatoria tiene carácter potestativo para el interesado.

b. Impugnación de actos de alcance general: existen 2 vías

para cuestionar judicialmente este tipo de actos: directa (art. 14 inc. 1) e indirecta (art. 14 inc. 2). Mediante la primera, se controvierte en forma inmediata la decisión de contenido general. Por la segunda, se produce la impugnación del acto de alcance general por medio del cuestionamiento de los actos de aplicación de aquél mediante los recursos administrativos.

El art. 14 inc. 1 sólo habilita la demandabilidad directa cuando el acto de alcance general emane de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia delegada por aquélla. Si el acto lo dicta una autoridad inferior, será preciso agotar la vía. El problema es que ni el CCA ni la LPABA han establecido la vía procedimental para ello. Por ello, y ante el desacople existente entre estos dos cuerpos legales, corresponde efectuar una interpretación que no limite, sino que facilite el acceso a la jurisdicción.

A su vez, cuando se controviertan actos generales por la vía indirecta, la exigencia de agotar la vía también dependerá de la jerarquía de la autoridad que dictó el acto definitivo de ejecución de aquél. Si el acto emanó del órgano superior con competencia decisoria final o de un órgano con competencia delegada, no será preciso deducir recurso administrativo alguno. En cambio, si el acto de aplicación emanó de una autoridad jerárquicamente inferior, será preciso deducir recurso jerárquico para dejar abierta la vía judicial.

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c. Impugnación directa de ordenanzas municipales: las ordenanzas municipales de alcance general son susceptibles de ser cuestionadas en forma directa o indirecta (al igual que los actos administrativos de carácter general).

El texto del art. 14 anterior a la reforma de la LEY 13.101, disponía en forma expresa que cuando se cuestionara judicialmente en forma directa una ordenanza municipal de carácter general no era necesario tramitar vía administrativa previa; mientras que cuando ese cuestionamiento fuera en forma indirecta, a través de la impugnación de sus actos de aplicación, eran aplicables las reglas establecidas para la impugnación de actos individuales.

La reforma de la LEY 13.101 no ha producido cambio alguno respecto al tema.

2. pretensión meramente declarativa: conforme lo determina el art. 14, no es aplicable el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa respecto de la pretensión meramente declarativa, cuyo objeto es obtener la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo.

3. pretensión de cese de vías de hecho administrativas: con buen criterio, el legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta pretensión al requisito del tránsito previo por la vía administrativa, pues aquélla puede deducirse directamente en sede judicial.

4. pretensión de daños y perjuicios: la pretensión por daños y perjuicios no figura entre las excepciones al enunciado del art. 14, por lo que una primera lectura podría conducir a la conclusión de que no quedaría alcanzada por el agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, creemos que no es así (CASSAGNE-PERRINO).

En efecto, cuando se demanda una reparación cuya causa se encuentra en el obrar ilegítimo de la Administración, el art. 20 del CCA habilita al interesado a deducir la pretensión de daños y perjuicios en forma simultánea y juntamente con la impugnatoria, o a deducirla en forma autónoma, luego de finalizado el proceso de anulación que le sirve de sustento.

Ello no es aplicable tratándose de pretensiones indemnizatorias que no se funden en la ilegitimidad de actos administrativos, sino en otras causas, como ser la responsabilidad por acto válido o las derivadas de hechos o vías de hecho administrativas.

5. pretensión de restablecimiento de derechos: mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el actor no está obligado a soportar. Al igual que acontece con la pretensión anterior, ésta tampoco está mencionada en el art. 14 CCA como una

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de las excepciones al agotamiento de la vía administrativa. No obstante, por las mismas razones expuestas en el apartado anterior, entendemos que la regla que aquí se impone es la de la demandabilidad directa. Dicho principio se vería exceptuado cuando el planteo efectuado lleve consigo o se identifique con la declaración de invalidez de un acto administrativo que requiera, para su revisión judicial, el agotamiento de la vía administrativa.

6. pretensión de amparo por mora: el amparo por mora tampoco

aparece mencionado entre las excepciones al art. 14. No obstante, por las razones expuestas en los 2 casos anteriores, entendemos que rige el criterio general de la demandabilidad directa. Además, el agotamiento de la vía supone la existencia de un acto administrativo susceptible de ser impugnado en sede administrativa, y este es, precisamente, el elemento que debe faltar para que sea admisible la pretensión de amparo por mora.

7. en razón del comportamiento de la autoridad administrativa y cuando la vía administrativa constituya una carga excesiva o inútil: en el art. 14 inc. 1 CCA expresamente se excluye el tránsito por las vías previas administrativas cuando medie una clara conducta de la demandada que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva.

8. agotamiento de la vía ante los tribunales administrativos, los entes regulares de servicios públicos privatizados y autoridades de control::

a. Tribunales administrativos: en el ámbito local existen 2 tribunales administrativos: el TRIBUNAL DE CUENTAS y el TRIBUNAL FISCAL. En ambos casos, las decisiones que agoten la vía administrativa, emanada de dichos cuerpos, son impugnables ante la Cámara Contencioso Administrativa.

Tribunal de Cuentas: no existe ninguna vía recursiva previa de interposición obligatoria para poder concurrir al órgano judicial. Los actos del Tribunal son directamente impugnables en sede judicial. La ley orgánica del Tribunal de Cuentas prevé un recurso de revisión, pero es meramente facultativo.

Tribunal Fiscal: en materia tributaria, para agotar la

vía es preciso deducir, a opción del interesado, recurso de reconsideración o de apelación.

b. Entes reguladores: respecto de ellos se han establecido procedimientos especiales que se sustancian ante los denominados entes o agencias reguladoras.

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Ampliación y modificación de la demanda.

CCA art. 32 (Texto Ley 13101). Ampliación o transformación de la demanda.Recibidos los expedientes administrativos en Secretaría, la parte actora, dentro de los quince (15) días de notificada por cédula tal recepción, podrá ampliar o transformar la demanda. Cumplido el referido trámite o vencido el plazo, el Juez dispondrá correr traslado de la demanda, previo examen de admisibilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del presente Código.

14.2 Proceso ordinario. Traslado de la demanda. Excepciones de previo y especial pronunciamiento. Contestación de la demanda. Reconvención. Planteamiento de excepciones no articuladas como previas. Posibilidad del Fiscal de Estado de modificar el criterio de la Administración.

Proceso ordinario.

Las características del proceso ordinario son similares a las que regulan este tipo de proceso en el CPCC, con las peculiaridades propias del contencioso administrativo.

En tal sentido, el proceso ordinario es un proceso de plena cognición, que se caracteriza por su amplitud, residualidad y subsidiariedad.

- amplitud, en cuanto a las pretensiones susceptibles de tramitarse por esta vía; por las medidas de prueba a producir; y por el marco de conocimiento del órgano judicial.

- es residual porque es el cauce idóneo para la tramitación de las

diversas pretensiones enumeradas en el art. 12 CCA, salvo aquellas que tienen un trámite diferencial (lo cual acontece por las características de su objeto o por decisión del legislador).

- es un proceso subsidiario, porque las normas que lo gobiernan son de aplicación supletoria en los procesos especiales.

Etapas del proceso ordinario.

Como todo proceso ordinario, tiene 3 etapas:

1) introductiva.

2) probatoria.

3) decisoria.Traslado de la demanda.

CCA art. 33. Notificación de la demanda. La demanda se notificará:1. Al Fiscal de Estado, cuando la pretensión fuere dirigida contra la Provincia o un ente provincial cuya representación legal le correspondiere.

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2. Al Intendente Municipal, cuando la pretensión fuere dirigida contra una Municipalidad. Si se tratare de una impugnación contra una ordenanza municipal, también deberá notificarse al Presidente del Concejo Deliberante.3. A la autoridad superior del ente descentralizado provincial cuando la pretensión fuere dirigida contra aquél, cuya representación procesal no estuviere a cargo del Fiscal de Estado.4. A la autoridad superior del ente descentralizado municipal, cuando la pretensión fuere dirigida en su contra.5. A la autoridad superior de la persona pública no estatal, cuando la pretensión fuere dirigida en su contra.6. Al particular demandado, con arreglo a las reglas del Código Procesal Civil y Comercial.7. Al Asesor General de Gobierno, cuando se diere el supuesto del artículo 9° inciso 2) del presente Código.

Excepciones de previo y especial pronunciamiento.

En el régimen del CCA, todas las excepciones son de previo y especial pronunciamiento, debiendo ser deducidas dentro de los primeros 15 días de plazo para contestar la demanda, a excepción de las de falta de legitimación para obrar y de prescripción, que también podrán oponerse como defensa de fondo al contestar la demanda.

La solución acordada por la ley es acertada, ya que resulta irrazonable y acarrea un dispendio inútil de actividad procesal el hecho de sustanciar un proceso para arribar al dictado de una sentencia definitiva que rechace la pretensión, sin abordar la cuestión de fondo en debate, porque concurre alguna de las causales que justifican la deducción de excepciones.

Supuestos contemplados.

CCA art. 35 (Texto según Ley 13101). Excepciones admisibles.1. Sólo se admitirán como previas las siguientes excepciones:a) Incompetencia del juez.b) Falta de personería en el demandante, en el demandado o en sus representantes.c) Litispendencia.d) Defecto legal en el modo de proponer la demanda, por no cumplir con los requisitos enumerados en el artículo 27° del presente Código.e) Cosa Juzgada.f) Transacción, conciliación y desistimiento del derecho.g) Falta de legitimación para obrar en el demandante o en el demandado cuando fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no ocurrir esta última circunstancia, de que el juez la considere en la sentencia definitiva.h) Prescripción.i) Inadmisibilidad de la pretensión, por no cumplir con los requisitos previstos en los artículos 14°, 15°, 16°, 18° y 19° del presente Código, por demandarse la nulidad de un acto administrativo consentido o impugnarse un acto que no revista la condición de definitivo o asimilable, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 14°. 2. Las excepciones enumeradas en los apartados g) y h) podrán también oponerse como defensa de fondo al contestar la demanda.

Trámite de las excepciones.

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CCA art. 34 (Texto Ley 13101). Plazo y forma de oponerlas.1. Dentro de los primeros quince (15) días del plazo para contestar la demanda, la demandada podrá oponer, en un solo escrito, las excepciones de previo y especial pronunciamiento previstas en el artículo siguiente. La oposición de excepciones suspende el plazo para contestar la demanda en relación a todos los emplazados en la causa, aún respecto de aquellos que no las hubieren opuesto.2. Con el escrito respectivo se acompañará toda la prueba documental y se ofrecerá la restante.3. Del escrito de oposición de excepciones se correrá traslado a la parte contraria, quien deberá contestarlo dentro de los cinco (5) días de notificado, personalmente o por cédula, plazo en el cual deberá agregar la prueba documental y ofrecer la restante.4. Contestado el traslado o vencido el término para hacerlo, y no habiéndose ofrecido prueba, o siendo ésta desestimada por el juez llamará autos para resolver, debiendo pronunciarse en un plazo de quince (15) días. 5. Si se ofreciere prueba y el Juez la considerase procedente, se abrirá un período para su producción no mayor de diez (10) días, vencido el cual se procederá conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.6. Las reglas previstas en el presente Capítulo se aplicarán, en lo pertinente, al trámite de las excepciones opuestas contra la reconvención.

Resolución de las excepciones.

CCA art. 36 (Texto según Ley 13101). Resolución de las excepciones:1. La decisión del juez que desestimare las excepciones planteadas, ordenará la reanudación del plazo para contestar la demanda, lo que deberá hacerse dentro de los treinta (30) días de notificada.2. En el supuesto de admitirse las excepciones, el juez procederá de la siguiente manera:a) En el caso de la excepción prevista en el inciso 1), apartado a) del artículo anterior, aplicará lo dispuesto en el artículo 8°.b) En el caso de las excepciones previstas en los apartados b) y d) del artículo anterior, fijará el plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos, bajo apercibimiento de tener al demandante por desistido del proceso. Subsanados ellos, se aplicará lo dispuesto en el inciso anterior.c) En el supuesto de las excepciones previstas en el inciso 1) apartado i) del artículo anterior, cuando se refieran a la falta de agotamiento de la vía administrativa o a la no configuración del silencio administrativo, conforme a lo dispuesto en los artículos 14° y 16°, determinará si fuere procedente, el modo de subsanar tales defectos, aplicándose lo dispuesto en el apartado anterior. Caso contrario, se declarará la inadmisibilidad de la pretensión.d) En el caso de las excepciones previstas en el inciso 1) apartados c), e), f), g) y h) del artículo anterior, así como en el supuesto previsto en el apartado i) del mismo precepto, en lo referente a los casos no previstos en los apartados precedentes de este artículo, se declarará la inadmisibilidad de la pretensión.

Planteamiento de excepciones no articuladas como previas.

Ya dijimos que todas las excepciones contempladas en el art. 35 del CCA revisten la condición de ser “de previo y especial pronunciamiento”. No obstante ello, existen 2 excepciones que pueden plantearse como defensa de fondo al contestar la demanda:

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- la de falta de legitimación para obrar

- la de prescripción

A esta posibilidad nos referimos cuando hablamos de “planteamiento de excepciones no articuladas como previas”.

Contestación de la demanda.

El escrito de contestación de la demanda debe contener los mismos requisitos que para interponerla, contemplados en el art. 27 CCA.

La contestación de la demanda, como acto procesal por el cual se solicita el rechazo de la pretensión del actor, produce relevantes efectos sobre el proceso:

1) culmina la etapa introductoria. 2) fija la cuestión litigiosa.

3) determina los hechos que deben ser probados.

4) constituye la última oportunidad que tiene el demandado para oponer la defensa de prescripción y para recusar al juez.

CCA art. 37. Formalidades.1. La contestación de la demanda se efectuará por escrito. Contendrá, en lo pertinente, los requisitos establecidos en el artículo 27° del presente Código.2. En ese escrito, el demandado deberá reconocer o negar en forma categórica cada uno de los hechos expuestos en la demanda, así como pronunciarse en la misma forma sobre la autenticidad de los documentos que se le atribuyen. El silencio o la ambigüedad en la contestación de tales extremos, podrá considerarse como reconocimiento de los hechos, de la autenticidad de los documentos y de su recepción.3. Podrán invocarse hechos que se opongan a los alegados por el actor o argumentos de derecho que no se hubieran planteado en el procedimiento administrativo, siempre que se relacionen con el objeto de la pretensión.

CCA art. 38. Plazo para contestar la demanda.1. El plazo para contestar la demanda será de cuarenta y cinco (45) días.2. Si fueran dos o más los demandados, el plazo será común. Cuando procediere la suspensión o ampliación respecto de uno, el plazo se suspenderá o ampliará respecto de todos.

Reconvención.

El instituto de la reconvención, cuyo fundamento reside en el principio de economía procesal y en la necesidad de evitar pronunciamientos contradictorios, fue tradicionalmente rechazado por la SCJBA, por

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considerar que no estaba permitido en el viejo código procesal (código Varela) y no resultar congruente con la forma en que estaba configurado el proceso contencioso-administrativo vigente en ese momento.

Dicha situación se ha visto modificada, al punto que el art. 39 del actual CCA la prevé expresamente.

El principal efecto que genera la deducción de la reconvención estriba en la incorporación al proceso de una nueva pretensión autónoma, que debe sustanciarse y resolverse juntamente con la del actor. Se produce, pues, un supuesto de acumulación objetiva de acciones, por lo que deben cumplirse los recaudos establecidos para esta figura en el CPCC.

CCA art. 39. Reconvención.1. Al contestar la demanda, la demandada podrá deducir reconvención, siempre que las pretensiones planteadas deriven de la misma relación jurídica o guarden conexidad con las invocadas con la demanda. Deberán observarse las formalidades establecidas en el Capítulo V del Título I del presente Código.2. De la reconvención se dará traslado a la demandante por un plazo de treinta (30) días y la contestación se ajustará a lo dispuesto en el artículo 37°. Es de aplicación en lo pertinente, lo dispuesto en el Capítulo VI del Título I del presente Código.

14.3 La prueba en el proceso. Carga. Medios probatorios. La prueba confesional. La audiencia del art. 41 de la LEY 12.008. Alegatos.

La prueba.

Si se hubieran alegado hechos conducentes acerca de los cuales no hubiese conformidad entre las partes, se produce la apertura de la etapa probatoria.

El CCA contiene escasas normas sobre el régimen de la prueba. De allí que sea aplicable, supletoriamente, el CPCC. Medios probatorios. La prueba confesional.

Los medios de prueba admisibles son los mismos que han sido receptados en el CPCC, con excepción de la confesión de los funcionarios públicos, la cual, al igual que en el código Varela, es reemplazada –con razón– por la formulación de preguntas a los mismos. Estas preguntas se remitirán por oficio al funcionario requerido, para ser por escrito y dentro del plazo de 20 días que tiene para hacerlo.

Respecto a la prueba pericial, el art. 44 establece que no es causal de recusación para los peritos la circunstancia de que sean funcionarios o agentes públicos, salvo cuando se encontraren bajo la dependencia jerárquica directa del órgano cuya actuación u omisión haya dado lugar a la pretensión.

Carga de la prueba.

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La carga de la prueba corresponde a la persona que alega el hecho.

La audiencia del art. 41 de la LEY 12.008.

Es importante destacar que la regulación que realiza el CCA sobre la fase inicial del período probatorio difiere de la prevista en el CPCC.

En efecto, el art. 41 CCA contempla la celebración de una audiencia preliminar, cuyos objetivos primordiales son:

- la abreviación del desarrollo de la causa mediante la concentración de diversas actividades.

- y la simplificación y delimitación de las cuestiones litigiosas y las pruebas a producir.

CCA art. 41 (Texto Ley 13101). Audiencia. Determinación de los hechos y de la prueba. 1. A los fines de lo establecido en el artículo 40 inciso 2) del presente Código, el Juez citará a las partes dentro de los quince (15) días a una audiencia, que se celebrará con su presencia en la que:a) Fijará por sí los hechos articulados que sean conducentes a la decisión del proceso, sobre los cuales versará la prueba y desestimará los que considere inconducentes, de acuerdo con las constancias de la causa.b) Recibirá y resolverá en el mismo acto el pedido de oposición a la apertura a prueba de la causa, para lo cual será necesario escuchar a la contraparte.c) Recibirá y resolverá en el mismo acto las manifestaciones de las partes, si las tuvieren, con referencia a lo prescrito en el artículo 42° del presente Código.d) Declarará cuáles pruebas son procedentes para la continuación del juicio.e) Declarará si la cuestión fuere de puro derecho, con lo que la causa quedará concluida para definitiva.2. Si en la audiencia prevista en el inciso anterior, las partes manifestaren que no tienen ninguna prueba a producir o que ésta consiste únicamente en las constancias del expediente o en la documental ya agregada y no cuestionada, se dejará constancia de ello. El Juez correrá traslado por cinco (5) días comunes, para que las partes expongan sus alegaciones sobre los hechos y el derecho controvertidos en la causa.

Alegatos.

CCA art. 48 (Texto Ley 13101). Alegatos.1. Una vez que las pruebas recibidas a petición de las partes, o las mandadas producir de oficio por el Juez estén reunidas, se pondrán los autos en la Secretaría por el término de diez (10) días comunes, dentro de los cuales las partes podrán presentar el alegato sobre el mérito de la prueba producida.2. Presentados los alegatos o vencido el plazo indicado en el artículo anterior o el establecido en el artículo 41 inciso 2), el Juez llamará autos para sentencia.

14.4 La sentencia. Contenido. Limitaciones. Alcance de la sentencia relativa a cuestiones administrativas con un margen de

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discrecionalidad. Efectos inter partes o erga omnes. Jurisprudencia. Costas. Ejecución de la sentencia. Art. 159 de la Constitución de 1889 y el art. 163 de la Constitución de 1994. La ejecución de las sentencias en el Código Varela y en la LEY 12.008. Suspensión. Las leyes de consolidación y de emergencia. Responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos.

La sentencia.

Producidas las etapas de iniciación y desarrollo del proceso, el órgano judicial debe proceder al dictado de la sentencia definitiva, en la cual debe pronunciarse sobre la cuestión de fondo controvertida. Con este acto se produce la terminación normal del proceso.

En lo que se refiere al plazo para el dictado de la sentencia, el mismo es de 60 días a contar desde que quede firme la providencia de autos.

Contenido.

El pronunciamiento judicial que haga lugar a la pretensión podrá disponer:

1. el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines.

2. la anulación total o parcial del acto administrativo de alcance

general o particular impugnado.

3. la cesación de la vía de hecho administrativa.

4. la declaración de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en el proceso.

5. la declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo, motivo de controversia.

6. el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados. A tal efecto, fijara la cuantía de la indemnización o, cuando por las características del caso ello fuera imposible, establecerá las bases para la liquidación del monto indemnizable, cuya definitiva determinación quedará diferida a la etapa de ejecución de la sentencia.

Efectos de la sentencia. Inter partes o erga omnes.

En nuestra materia, el principio general es que las sentencias sólo producen efectos entre los sujetos que han sido parte en un determinado litigio.

Sin embargo, el tema ha sido una cuestión muy discutida, sobre todo en el marco de la doctrina.

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En el orden nacional prevaleció, durante muchos años, la tesis de que la sentencia que dicta el juez en un proceso contencioso-administrativo sólo podía tener efectos entre las partes de la controversia y que, por tanto, tales efectos no se podían proyectar a quienes no habían intervenido como partes o terceros en el proceso.

En cambio, en diferentes ordenamientos provinciales se introdujo el efecto erga omnes de las sentencias en aquellos procesos en que se ventilaba la invalidez de una norma general dictada por la Administración.

Los principales argumentos esgrimidos para negar la constitucionalidad de los efectos erga omnes de las sentencias se reducen, prácticamente, a 2:

- la trasgresión del principio de la separación de poderes. - y la limitación constitucional que, al restringir la competencia

de la jurisdicción federal a los “casos”, “causas” o “asuntos” (arts. 116 y 117 CN) vinculados con puntos regidos por la Constitución, veda al Poder Judicial el ejercicio del control de legalidad de la actividad administrativa.

Costas.

Principio general.

El texto originario del CCa (LEY12.008), al igual que el CPCC, disponía que las costas estaban a cargo de la parte vencida en el proceso. La LEY 13.101 ha modificado esta solución, volviendo al principio que consagraba el código Varela. De esa manera, las costas serán soportadas por las partes en el orden causado, aplicándose a la parte vencida cuando hubiera actuado con notoria temeridad o malicia o se tratara de procesos de ejecución tributaria. Las costas en los procesos especiales.

El hecho de que la ubicación del régimen de costas esté dentro del título referido al proceso ordinario no significa que es inaplicable respecto de los demás procesos. En efecto, el régimen de costas se aplica también a los procesos especiales, ya que no existen razones que justifiquen apartarse de aquél para aplicar supletoriamente las normas del CPCC.

Excepciones al principio general.

El art. 51 inc. 2 autoriza la imposición de costas al vencido en 2 supuestos:

- en los procesos de ejecución tributaria en los cuales impera el principio de la derrota.

- cuando la parte vencida hubiera actuado con notoria temeridad o malicia.

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Ejecución de la sentencia.

Antecedentes constitucionales en la provincia hasta la reforma de 1994.

Admitida la demandabilidad de la Provincia y la jurisdicción judicial exclusiva en la Constitución de 1854, era en cierto modo predecible que la Constitución posterior, sancionada en 1889, atribuyera a la SCJ provincial la potestad de mandar a cumplir directamente sus sentencias por las oficinas o empleados, si la autoridad administrativa no lo hacía dentro de los 60 días de la respectiva ratificación.

El art. 159 de la Constitución de 1889 de la Provincia rezaba: “en las causas contencioso administrativas, la Corte Suprema tendrá facultad de mandar cumplir directamente sus sentencias por las oficinas o empleados respectivos, si la autoridad administrativa no lo hiciese dentro de los sesenta días de notificada la sentencia. Los empleados a que alude este artículo serán responsables por la falta de cumplimiento de las disposiciones de la Suprema Corte”.

Este principio aparece reiterado en el art. 151 de la Constitución de 1934.

Este contexto constitucional previo, con una tradición jurídica constante a favor de la potestad judicial para ordenar el cumplimiento de las sentencias, culminó su ciclo evolutivo en su pleno reconocimiento, tanto en la constitución de 1994 como en el Código Contencioso Administrativo. Suspensión de la ejecución de sentencia.

El art. 65 del CCA prescribe la posibilidad de que la autoridad administrativa vencida en el juicio solicite al tribunal la suspensión de la ejecución fundada en graves razones de interés público. Se trata de una institución que ya estaba contemplada en el código Varela.

Frente al pedido de suspensión de la ejecución de la sentencia debe correrse traslado a la contraparte por 5 días, la que podrá oponerse ofreciendo la prueba que hace a su derecho, tramitando por vía incidental en un plazo de 10 días.

En sentido concordante, la garantía que asegura el cumplimiento de la sentencia se encuentra en la exigencia de que la suspensión sea imprescindible y que la petición vaya acompañada de un acto administrativo que reconozca el compromiso de reparar los daños y perjuicios que pudiera provocar la suspensión de la sentencia.

Responsabilidad de los funcionarios y empleados.

La responsabilidad en que incurran los funcionarios y empleados de la Administración que incumplen una sentencia judicial tiene base

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constitucional, a tenor de lo prescripto en el art. 163: “Los empleados o funcionarios judiciales a que alude este artículo serán responsables por el incumplimiento de las decisiones judiciales”.

Al reglamentar dicho precepto, el CCA introduce 2 consecuencias que agravan la situación en la que se encuentran los funcionarios y empleados que no cumplen las decisiones judiciales:

1) por una parte, la responsabilidad solidaria del funcionario con la del ente u órgano respectivo.

2) y por otra, la extensión de la responsabilidad, que no abarca

todos los daños que ocasione el incumplimiento, y procede tanto por falta personal como por falta de servicio.

Además, aún cuando el CCA no lo prescriba, la responsabilidad patrimonial frente al particular por el incumplimiento de la sentencia es independiente de la responsabilidad personal, y no excluye la que pudiera imputarle la propia Administración al funcionario por su conducta negligente o culpable.

14.5 Medios anormales de terminación del proceso: desistimiento del proceso y del derecho. Allanamiento. Transacción. Caducidad de la instancia. La denominada “satisfacción extraprocesal de la pretensión”.

Terminación anormal del proceso: desistimiento del proceso y del derecho; allanamiento; transacción; caducidad de la instancia.

El CCA dispone, en su art. 61, que regirán en el proceso contencioso-administrativo las disposiciones sobre el allanamiento, el desistimiento, la conciliación y la transacción, contempladas en el CPCC, en cuanto sean compatibles con el régimen del Código.

A tal efecto, en el inc. 2 del mismo art. exige que los representantes de los entes mencionados en el art. 1 estén expresamente autorizados por la autoridad competente, agregando a la causa testimonio de la decisión respectiva.

Con relación al instituto de la caducidad de la instancia, el art. 62 CCa establece los siguientes plazos de inactividad procesal para que aquélla tenga lugar:

- 6 meses en el proceso ordinario.

- 3 meses en los procesos especiales regidos por el Título II de este código y en el proceso sumarísimo de cese de vías de hecho. También es de 3 meses el plazo de caducidad en las actuaciones suscitadas con motivo de la interposición de un recurso de apelación.

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15.1 Recursos ordinarios. Aclaratoria. Reposición. Plazo de interposición. Trámite. Resolución.

Recursos contra las decisiones judiciales.

El contenido del derecho a la tutela judicial efectiva es muy amplio, ya que sus efectos se despliegan no sólo al momento de la promoción del litigio, sino también durante el desarrollo del proceso y al tiempo de ejecutarse la sentencia. Y no termina ahí, ya que abarca también la posibilidad de recurrir los pronunciamientos judiciales.

Téngase presente que el recurso es siempre la depuración del resultado de un proceso para adecuarlo a la legitimidad. En rigor, no continúa el proceso a que se vincula, sino que se configura un proceso distinto, centrado en un objeto específico que la es la impugnación concreta de la providencia judicial que se pretende depurar.

RECURSOS ORDINARIOS.

• Aclaratoria.

El recurso de aclaratoria es el remedio previsto para corregir o subsanar defectos o errores de orden material o suplir las omisiones incurridas en el tratamiento y decisión de algunas de las pretensiones oportunamente planteadas en el proceso.

De acuerdo con la redacción del CCA, 3 son los motivos por los que puede sustanciarse el recurso:

1) corrección de defectos materiales.

2) aclaración de conceptos ambiguos o contradictorios.

3) suplir las omisiones incurridas en el pronunciamiento acerca de cuestiones alegadas oportunamente en el proceso.

El CCA, al igual que el CPCC y la mayoría de los códigos procesales provinciales, regula la aclaratoria respecto de la sentencia definitiva. Sin embargo, y acertadamente, doctrina y jurisprudencia entienden que también es admisible respecto de cualquier clase de resoluciones judiciales, aún las providencias simples.

Cabe destacar que, en caso de que la aclaratoria sea procedente, la decisión que la acoja integra un todo inescindible con la decisión aclarada, por lo que puede ser impugnada al igual que ésta. En cambio, la resolución que repele la vía de aclaratoria no es susceptible de otros recursos.

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• Reposición.

El recurso de reposición es el medio de impugnación por el que se solicita ante el mismo órgano judicial que dictó una resolución que la modifique o revoque por contrario imperio.

A diferencia del CPCC, que sólo autoriza el uso de esta vía para recurrir providencias simples (que son aquellas que tienden, sin sustanciación, al desarrollo del proceso u ordenan actos de mera ejecución), el CCA permite también su ejercicio respecto de las resoluciones interlocutorias, esto es, las que resuelven cuestiones que requieren sustanciación, planteadas durante el curso del proceso.

En lo que concierne al trámite del recurso, la Ley 13.101 ha oscurecido la redacción del art. 53. En efecto, la reforma efectuada incorporó el siguiente párrafo: “El juez deberá resolver sobre su admisibilidad y procedencia, sin más trámite dentro de los cinco (5) días”. Si bien la redacción podría llevar a entender que el juez debe resolver la reposición sin sustanciación, es evidente que ello no puede ser aceptado, ya que se estaría violando el principio de contradicción. En consecuencia, el sentido que corresponde otorgar a dicha disposición es que el juez, previo traslado a la otra parte, deberá resolver el recurso dentro de los 5 días de plazo otorgados.

Otra cuestión a destacar es que la resolución del recurso de reposición hará ejecutoria (ello significa que, una vez desestimado, el recurrente no puede apelar la resolución respectiva), salvo que vaya acompañado del de apelación en subsidio, lo cual puede ocurrir respecto de las providencias que causen un gravamen que no pueda ser reparado por la sentencia definitiva.

15.2 Recursos ordinarios (continuación). El recurso de apelación. Plazo. Formas de interposición. Efectos. Trámite en la Alzada.

• Apelación.

Es el medio de impugnación más importante y de mayor uso, por el cual se requiere de un segundo órgano judicial la revocación o modificación de una resolución judicial que padece vicios in iudicando.

Según lo dispone el art. 55 incs. 1 y 2 CCA, son susceptibles de ser apeladas las siguientes resoluciones:

1) sentencias definitivas, esto es, aquellas que ponen fin al proceso, en las que el órgano judicial se pronuncia sobre el fondo de la cuestión planteada.

2) resoluciones interlocutorias:

a. que declaren la inadmisibilidad de la pretensión procesal administrativa.

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b. que decidan sobre medidas cautelares.

c. que, aún recayendo sobre una cuestión incidental, terminen el litigio, hagan imposible su continuación, afecten el cumplimiento de la sentencia, o generen un gravamen que no pueda ser reparado por la sentencia definitiva.

3) providencias simples que causen gravamen irreparable.

En lo que se refiere el plazo para la interposición del recurso:

- 10 días cuando se impugnen sentencias definitivas.

- 5 días en los demás supuestos.

En todos los casos el plazo se computa a partir del día siguiente al de la notificación del acto recurrido.

El recurso debe presentarse por escrito fundado ante el mismo juez que dictó la resolución apelada. En este aspecto, el CCA se diferencia del régimen del CPCC, donde el procedimiento de apelación se lleva a cabo en 2 fases: la de interposición del recurso y la de fundamentación del mismo.

La fundamentación del escrito deberá consistir en la crítica concreta y razonada de las partes del fallo que se consideren equivocadas; no cumple con esta exigencia la mera remisión a presentaciones anteriores. La ausencia o carencia en la fundamentación del recurso acarrea la deserción del mismo.

Respecto a las formas de interposición, podrá interponerse tanto en forma autónoma como en subsidio del recurso de reposición.

CCA art. 56 (Texto Ley 13101). Plazo, forma de interposición y efectos. 1. El recurso de apelación contra las sentencias definitivas deberá ser interpuesto dentro de los diez (10) días contados a partir del día siguiente al de su notificación. En los demás supuestos, el plazo para apelar será de cinco (5) días.2. La apelación se interpondrá por escrito fundado, ante el juez cuya sentencia es impugnada.3. El escrito de apelación deberá contener la crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas. No bastará con la mera remisión a presentaciones anteriores.4. Cuando la Cámara que haya de conocer del recurso de apelación tuviere su asiento en distinta ciudad, en el escrito de interposición y en su contestación, las partes deberán constituir domicilio en aquélla. La parte que no hubiese cumplido este requisito será notificada por ministerio de la ley.5. El recurso de apelación tendrá efectos suspensivos. Exceptúase el supuesto de los recursos interpuestos contra las providencias que dispongan medidas cautelares, en las que el juez resolverá conforme lo señalado en el artículo 26.

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CCA art. 57 (Texto Ley 12310). Diligencias procesales procedentes en el recurso de apelación contra las sentencias definitivas. 1. En escrito de interposición de los recursos de apelación articulados contra sentencias definitivas en procesos ordinarios, las partes podrán:a) Indicar las pruebas denegadas o que no hubiesen podido producirse antes de la sentencia, y que tuvieren interés en practicar en razón de su importancia actual para la solución del litigio.b) Articular hechos nuevos, acaecidos después de dictada la sentencia de mérito, o conocidos con posterioridad a la misma. Serán sustanciados juntamente con el recurso.c) En lo pertinente, el trámite probatorio y la articulación de hechos nuevos en instancia de apelación se regirá por las normas previstas en el Libro I, Título IV, Capítulo IV, Sección 3ª Código Procesal Civil y Comercial para el trámite de los recursos de apelación concedidos libremente.2. En los restantes supuestos de apelación, las partes no podrán ofrecer pruebas ni alegar hechos nuevos.

CCA art. 58 (Texto Ley 13101) Examen de admisibilidad y concesión del recurso de apelación. 1. Del recurso de apelación, el juez correrá traslado a la otra parte por igual plazo al señalado para su interposición, el que se notificará personalmente o por cédula. Contestado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, dentro de los cinco (5) días siguientes, se remitirán a la Cámara de Apelaciones los autos principales y los incidentes vinculados al recurso planteado.2. Recibidas las actuaciones, la Cámara examinará si el recurso reúne los requisitos de admisibilidad y mediante resolución fundada se expedirá al respecto. En caso de declararlo inadmisible, se dispondrá la devolución del expediente al juzgado de origen. En caso de considerarlo admisible, no habiéndose articulado las diligencias procesales previstas en el artículo 57 inciso 1) o siendo éstas desestimadas, se dictará la providencia de "autos" con el alcance previsto en el inciso 4) del presente artículo. En ambos supuestos, la decisión correspondiente se notificará personalmente o por cédula.3. En la providencia que decida la concesión del recurso, se resolverá lo relativo a las diligencias procesales que se hubieran peticionado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 inciso 1) del presente Código.4. En el caso de admitirse las diligencias a que se refiere el artículo 57 inciso 1) del presente Código, una vez cumplidas o vencidos los plazos correspondientes, se dictará la providencia de "autos" y, consentida que fuera, el expediente pasará al acuerdo sin más trámite.5. La caducidad de la instancia se regirá por las reglas del Código Procesal Civil y Comercial.

CCA art. 59 (Texto Ley 12310) Sentencia dictada en recurso de apelación.1. El orden de estudio y votación de las causas para pronunciar la sentencia, será determinado por sorteo, el que se realizará por lo menos dos veces en cada mes.2. La sentencia de la Cámara de Apelaciones deberá dictarse dentro del plazo de treinta (30) días. 3. En el caso de recursos de apelación contra resoluciones sobre medidas cautelares la resolución del Tribunal de Alzada sobre la admisibilidad y procedencia de la medida cautelar deberá dictarse dentro del plazo de cinco (5) días.

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4. Sin perjuicio de la aplicación de las normas de la Ley 12.074, en cuanto a las formas y contenidos de la sentencia de Cámara regirán en lo pertinente las disposiciones previstas en el Libro I, Título IV, Capítulo IV, Sección 3ª del Código Procesal Civil y Comercial.

• Nulidad.

El recurso de nulidad es un medio de impugnación de resoluciones judiciales que padecen errores in procedendo y que carece de autonomía procesal. De ahí que el art. 55 inc. 4 CCA, reproduciendo el art. 253 del CPCC, dispone: “El recurso de apelación comprende el de nulidad por defectos de la sentencia”.

En consecuencia, el recurso de nulidad está subordinado al de apelación, por lo que no es necesario que sea expresamente impuesto, bastando que lo sea el de apelación. Sin embargo, ello no libera al apelante de la carga de invocar, ante el órgano de segunda instancia, los defectos procesales que a su juicio afectan la resolución recurrida.

15.3 Recursos extraordinarios locales y recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48.

Recursos extraordinarios provinciales.

Las decisiones definitivas o asimilables a tales de las Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo son susceptibles de ser impugnadas dentro del plazo de 10 días, mediante escrito fundado presentado ante la Cámara, por los recursos de INCONSTITUCIONALIDAD, INAPLICABILIDAD DE LEY Y NULIDAD.

• Inaplicabilidad de ley o doctrina legal.

Esta vía recursiva puede ser fundada en la violación o aplicación falsa o errónea de la ley o de la doctrina legal.

La doctrina elaborada por la SCJBA enseña que la violación de la ley o la doctrina implica la negación directa del precepto legislativo, en tanto su aplicación falsa o errónea está constituida por el error de relación entre la ley y los hechos. Viola la ley quien desconoce su significado; la aplica falsa o erróneamente quien comprende su verdadero sentido pero la aplica respecto de hechos no previstos en sus disposiciones.

Por su parte, a los efectos de este recurso, se considera doctrina legal la que surge de los fallos del superior tribunal de la provincia, pero no la que deriva de los principios generales del derecho o de la jurisprudencia de otros tribunales, o de la opinión de los autores.

• Inconstitucionalidad.

El recurso extraordinario de inconstitucionalidad es el medio idóneo para impugnar una ley, decreto, ordenanza o reglamento por contrariar alguna cláusula de la Constitución de la provincia, siendo ajenas a este remedio las alegaciones relativas a la CN.

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Asimismo, la SCJBA ha precisado que el recurso en análisis no es procedente si, en lugar de cuestionarse la validez constitucional de las normas antes referidas, se impugna sólo la de la propia sentencia.

Tampoco se puede denunciar por medio de este recurso la violación de un precepto legal de orden nacional pues, en tal caso, corresponde la impugnación del decisorio por el carril de la inaplicabilidad de ley.

• Nulidad.

Este medio de impugnación es la vía idónea para cuestionar los supuestos de violación de las formas que la Constitución provincial ha establecido, en los arts. 168 y 171, como básicas para los pronunciamientos judiciales de última instancia.

De ese modo, los únicos motivos que permite el uso de este remedio extraordinario son los siguientes:

1) ausencia de fundamentación legal.

2) falta de voto individual de los jueces que componen el tribunal en cada una de las cuestiones esenciales a decidir.

3) no concurrencia de mayoría de opiniones.

4) omisión de tratamiento de las cuestiones esenciales que componen el litigio.

Este recurso sólo contempla un limitado aspecto del error in procedendo, ya que los defectos acaecidos en la sustanciación del proceso, anteriores al fallo de última instancia, le son ajenos.

Su objeto es, pues, asegurar la observancia de ciertas formas impuestas a la sentencia de última instancia, precisando su contenido decisorio.

Recurso extraordinario LEY 48.

Por medio de este recurso, las sentencias definitivas de los tribunales (locales o federales) que sean contrarias a la Constitución Nacional, podrán ser llevadas en grado de apelación y en última instancia ante la CSJN, para que ella revise dichas sentencias.

Art. 14 LEY 48: Una vez radicado un juicio ante los tribunales de provincia, será sentenciado y fenecido en la jurisdicción provincial; y sólo podrá apelarse a la Corte Suprema de las sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales superiores de provincia, en los casos siguientes:1°) Cuando en el pleito se haya puesto en cuestión la validez de un tratado, de una ley del Congreso, o de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, y la decisión haya sido contra su validez;

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2°) Cuando la validez de una ley, decreto o autoridad de provincia se haya puesto en cuestión bajo la pretensión de ser repugnante a la Constitución Nacional, a los tratados o leyes del Congreso, y la decisión haya sido a favor de la validez de la ley o autoridad de provincia;3°) Cuando la inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, un tratado o ley del Congreso, o una comisión ejercida en nombre de la autoridad nacional, haya sido cuestionada y la decisión sea contraria a la validez del título, derecho, privilegio o exención que se funda en dicha cláusula y sea materia de litigio.

Requisitos.

La procedencia del recurso extraordinario se encuentra subordinada al cumplimiento de ciertos requisitos, tanto de forma como de fondo, que deben ser observados cualquiera sea la importancia de las cuestiones debatidas.

Requisitos comunes:

1. intervención anterior de un tribunal de justicia: para que proceda el recurso extraordinario es necesario que haya intervenido un tribunal de justicia, es decir, alguno de los órganos permanentes del Poder Judicial de la Nación o de las Provincias.

2. que haya existido un juicio: es decir, un proceso. La Corte ha dicho que, a los efectos del recurso extraordinario, es “juicio” todo asunto susceptible de ser llevado ante los tribunales de justicia mediante alguno de los procedimientos establecidos por la ley.

3. que se trate de una cuestión judiciable: se entiende por tal toda cuestión que pueda ser decidida por los jueces en ejercicio de su específica función judicial.

4. que exista gravamen: la resolución apelada debe causar gravamen al recurrente. El gravamen debe ser actual; los agravios potenciales, hipotéticos o conjeturales no bastan para sustentar el recurso.

5. que subsistan los requisitos: porque de lo contrario la resolución de la Corte podría resultar innecesaria.

Requisitos propios:

1. que se trate de una cuestión federal y que ella sea decisiva para la solución del pleito: son cuestiones federales los casos enumerados por el mismo art. 14, y se pueden clasificar en:

• cuestiones federales simples: son aquellas que versan sobre la interpretación o inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, ley del Congreso o tratado internacional.

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• cuestiones federales complejas: son las que versan sobre conflictos entre una norma o un acto nacional o local, con la Constitución nacional.

Las cuestiones federales que den lugar al recurso extraordinario deben ser cuestiones de derecho. Las cuestiones de hecho quedan excluidas.

La cuestión federal debe tener relación directa e inmediata con la materia del pronunciamiento, lo cual ocurre cuando la cuestión federal es decisiva para la resolución del pleito.

2. que la sentencia sea contraria al derecho federal invocado por el recurrente: es decir, contraria a un derecho fundado en la Constitución Nacional o en una ley federal, alterando el orden de primacía que establece el art. 31 del mismo cuerpo normativo. No procede el recurso cuando la sentencia es a favor del derecho federal.

3. que se trate de una sentencia definitiva: a los efectos de este recurso, se entiende por sentencia definitiva aquella que pone fin al pleito o impide su continuación. Además, la Corte equiparó a las sentencias definitivas las resoluciones que causen un gravamen irreparable.

4. que haya sido dictada por un tribunal superior: tribunal superior es aquél cuyo fallo sobre la cuestión federal no puede ser revisado por otro tribunal en el orden local, de modo que sólo quede la apelación ante la CSJN.

Requisitos formales:

1. planteamiento oportuno y concreto de la cuestión federal: el planteamiento debe ser oportuno y concreto. “concreto” significa que debe mencionarse concretamente el derecho que se estima desconocido.

2. interposición del recurso respetando requisitos de forma:

• se debe interponer ante el mismo juez que dictó la resolución recurrida; no cabe interponerlo directamente ante la CSJN. Además, se debe fundar en el mismo escrito de interposición.

• el recurso debe bastarse a sí mismo, indicándose claramente de qué manera resulta violada la CN, el tratado, etc., y de modo tal que su lectura permita al tribunal decidir acerca de su procedencia.

• el plazo de interposición del recurso es de 10 días, contados desde la notificación de la sentencia; este plazo tiene carácter perentorio e individual (corriendo en forma

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independiente para cada parte) y no se interrumpe por la interposición de otros recursos.

• tiene efecto suspensivo.

15.4 Procesos especiales regulados en el Título II de la LEY 12.008. Proceso sumario de ilegitimidad. Impugnación de sanciones en materia de empleo público. Impugnación de resoluciones de Colegios y Consejos Profesionales. Amparo por mora. Apremio provincial.

Procesos especiales regulados en el Título II LEY 12.008.

• Proceso de ilegitimidad.

El proceso sumario de ilegitimidad es una vía de ejercicio optativo para el demandante, quien podrá elegir entre este proceso especial o el ordinario.

Se trata de un proceso de cognición limitado, pues la única pretensión que puede canalizarse por este medio es la anulatoria de actos administrativos de alcance particular o general, razón por la cual el conocimiento del juez se reduce a determinar la validez o invalidez del acto impugnado.

CCA art. 67 (Texto Ley 13101). Caracterización general. Opción. Contra los actos administrativos de alcance particular o general, la parte actora tendrá la opción de formular la pretensión bajo el régimen del proceso ordinario previsto en el Título I, o mediante el Proceso Sumario de Ilegitimidad, establecido en el presente Capítulo.El Proceso Sumario de Ilegitimidad tendrá por único objeto la declaración de nulidad de un acto administrativo de alcance particular o general. Los daños y perjuicios que se pudieren derivar de la declaración de nulidad del acto, deberán ser reclamados en un proceso autónomo.

CCA art. 68 (Texto Ley 13101). Determinación del proceso a seguir.1. La parte actora, en su primera presentación, solicitará que la pretensión tramite por el proceso reglado en el presente Capítulo. La demandada podrá oponerse a ello, dentro de los primeros cinco (5) días de notificado el traslado de la demanda. Esta oposición suspenderá el plazo para contestar la demanda y formular excepciones. 2. El Juez resolverá sobre la procedencia de la vía, como única cuestión de previo y especial pronunciamiento.3. En el caso que se hiciera lugar a la oposición, el Juez resolverá la tramitación del proceso por las reglas del proceso ordinario, confiriéndose a la actora un plazo de treinta (30) días para adecuar la demanda, la que proseguirá su curso procesal de conformidad a las normas previstas en el Título I del presente Código.

CCA art. 69 (Texto Ley 13101). Reglas procesales.

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El proceso sumario de ilegitimidad se regirá por las reglas del proceso ordinario previstas en el presente Código, con las modificaciones siguientes:1. El plazo para promover la demanda será de sesenta (60) días, contados en la forma prevista en el artículo 18° del presente Código.2. Se correrá traslado de la demanda por un plazo de veinte (20) días.3. No se correrá traslado a la actora de la contestación de la demanda, ni se celebrará la audiencia prevista en el artículo 41° del presente Código.4. No se admitirá la producción de prueba distinta de la documental acompañada por las partes y la contenida en los expedientes administrativos agregados a la causa y directamente relacionadas con la pretensión.5. Las excepciones previas deberán ser planteadas en el escrito de contestación de la demanda y resueltas en la sentencia.6. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, se conferirá vista a las partes para que, en el plazo común de cinco (5) días presenten el alegato, vencido el cual se llamará autos para sentencia.7. La sentencia deberá dictarse en el plazo de treinta (30) días.

CCA art. 70 (Texto Ley 13101). Sentencia.La sentencia deberá limitarse a desestimar la pretensión o a declarar la nulidad total o parcial del acto administrativo impugnado.Junto con la declaración de nulidad, el juzgado, de acuerdo con las circunstancias del caso, ordenará a la demandada la conducta a seguir, con ajuste a la pretensión procesal articulada o procederá a devolver las actuaciones para que se dicte un nuevo acto.

• Proceso de impugnación de sanciones en materia de empleo público.

CCA art. 71. Opción por el proceso sumario. Contra los actos administrativos que dispongan sanciones disciplinarias a los agentes públicos provinciales o municipales, la parte actora, en el escrito inicial, podrá optar por formular las pretensiones previstas en el artículo 12° del presente Código, por la vía del proceso ordinario, o por la del sumario prevista en este Capítulo.

CCA art. 72 (Texto Ley 13101). Plazo para la demanda. Reglas procesales. La pretensión deberá deducirse dentro de los sesenta (60) días contados en la forma prevista en el artículo 18 del presente Código. El trámite se regirá por las normas previstas en el Capítulo I del Título II del presente Código, con las siguientes excepciones: 1. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, no habiendo hechos controvertidos, el Juez declarará la cuestión de puro derecho y firme dicha providencia llamará autos para sentencia.2. Si hubiere hechos controvertidos, en una misma providencia el Juez dispondrá la producción de las pruebas pertinentes.

CCA art. 73 (Texto Ley 13101). Sentencia favorable.

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1. Si la sentencia fuera favorable al impugnante, dispondrá conforme a las particularidades del caso todas o algunas de las siguientes medidas:a) La anulación total o parcial de la sanción.b) La reincorporación del agente, si la sanción hubiera sido expulsiva.c) El reconocimiento de los haberes devengados.2. De acuerdo a las características de la causa, cuando se anulare una sanción expulsiva, junto con la declaración de nulidad, el órgano jurisdiccional podrá ordenar la adopción de las medidas que estimare conducentes con arreglo a lo dispuesto en el artículo 50 del presente Código.

• Impugnación de resoluciones de Colegios y Consejos Profesionales.

CCA art. 74 (Texto Ley 13325). Impugnación de resoluciones de Colegios o Consejos Profesionales. Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario, tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras Departamentales en lo Contencioso Administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el hecho que motivó el acto cuestionado a los fines de establecer el debido control de legalidad de aquéllos. El plazo para deducir el recurso será de quince (15) días a partir de la notificación de la última resolución administrativa y deberá interponerse ante el Órgano Colegial que dictó el acto administrativo. El recurso tendrá efectos suspensivos y deberá ser fundado en el mismo acto.El Órgano Colegial pertinente deberá remitir el recurso juntamente con las actuaciones administrativas, dentro de los diez (10) días hábiles de recibidos, bajo exclusiva responsabilidad de las autoridades de la Institución, quienes serán pasibles de multas procesales en caso de incumplimiento.Recibidas las actuaciones, la Cámara deberá llamar autos para sentencia y dictará el fallo definitivo dentro del plazo de sesenta (60) días.En caso de denegarse la concesión del recurso por parte del Órgano Colegial, el recurrente podrá interponer recurso de queja ante la Cámara competente dentro del plazo de cinco (5) días de notificado de la denegatoria. Con la queja deberá adjuntarse copia de la sentencia recurrida y del escrito recursivo. La Cámara podrá requerir las actuaciones administrativas, las que deberán ser remitidas por la Autoridad Colegial dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, bajo el apercibimiento antes previsto. La remisión de las actuaciones administrativas tendrá efectos suspensivos respecto de la sentencia dictada por el Órgano Colegial.

CCA art. 74 bis (Texto Ley 13325). Disposición transitoria. Las pretensiones anulatorias de los actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario, iniciadas bajo el régimen del

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anterior artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (texto según Ley 13.101), quedarán suspendidas en su trámite cualquier sea su estado y se adecuarán al procedimiento recursivo establecido en la presente ley. A tal fin, el Juzgado formulará el requerimiento correspondiente concediendo al accionante un plazo de treinta (30) días para la presentación del recurso.Producida la adecuación dentro del plazo acordado, el expediente será elevado a la Cámara competente para la decisión definitiva. En el supuesto que el requerido no diere cumplimiento a la adecuación, se declarará extinguido su derecho, devolviéndose la causa al Colegio o Consejo Profesional. En cualquier caso, las costas se impondrán en el orden causado.

CCA art. 75 (Texto Ley 13101) Impugnación de resoluciones de las Cajas de Previsión Social de Profesionales.1. Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las Cajas de Previsión Social de Profesionales, tramitarán por las normas del proceso ordinario, sin perjuicio de la opción prevista en el Título II, Capítulo I del presente Código.2. La pretensión deberá interponerse dentro del plazo establecido en el artículo 18° del presente Código, si el interesado hiciere la opción por el proceso ordinario, o dentro de los sesenta (60) días de notificado el acto que agota la vía administrativa si hiciere la opción dispuesta en el inciso anterior. Serán competentes los juzgados contecioso administrativos según lo dispuesto en el artículo 5°, inciso 2), párrafo b.

• Amparo por mora.

CCA art. 76 (Texto Ley 13101). Supuestos y procedimientos.1. El que fuere parte en un procedimiento administrativo, podrá solicitar judicialmente se libre orden judicial de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando alguno de los entes referidos en el artículo 1° del presente Código hubiere dejado vencer los plazos fijados y, en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable, sin emitir la resolución o el acto de trámite o preparatorio que requiera el interesado o corresponda adoptar para continuar o resolver el procedimiento.2. Presentada la pretensión, el juez se expedirá sobre su admisibilidad, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, no mayor a los cinco (5) días, informe sobre la causa de la demora aducida.3. La configuración del silencio administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16° del presente Código, no impedirá la utilización de esta vía.4. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el juez resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del asunto.Las resoluciones que adopte el juez en el trámite del amparo por mora serán irrecurribles. La sentencia será susceptible de reposición, dentro de los tres (3) días de notificada, mediante escrito fundado.

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• Apremio provincial.

Desde fines de diciembre de 2005, el proceso de apremio cuenta con una regulación dual:

- la LEY 13.406, que contempla el cobro judicial de créditos fiscales por tributos, sus accesorios y sus multas de la provincia o municipalidades contra sus deudores y responsables. - el DEC/LEY 9.122/78, aplicable al cobro de los créditos fiscales de naturaleza no tributaria.

LEY 9.122

Etapa de la pretensión ejecutiva.

Deducida la demanda, si el juez encontrara en forma el título ejecutivo, ordenará se libre mandamiento de intimación de pago y embargo, y en el mismo auto citará por remate al deudor para que oponga las excepciones en el plazo (perentorio) de 3 días, término que podrá ampliarse en razón de la distancia.

Además, intimará la constitución de domicilio, en igual plazo, bajo apercibimiento de rebeldía.

En el caso de que se embarguen bienes muebles, el ejecutado será intimado para que, en un plazo de 3 días, informe si los bienes embargados reconocen prenda u otro gravamen. Si es así, deberá denunciar su monto, nombre y domicilio del acreedor.

No es admisible en este proceso la recusación sin causa.

Las medidas cautelares que pueden solicitarse, tanto al inicio del juicio como con posterioridad a ello, y aún en cualquier estado del proceso, son:

- traba de embargo sobre:

a. cuentas o activos bancarios y financieros

b. bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables

c. sueldos u otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6 salarios mínimos, en las proporciones que prevé la ley

- inhibición general de bienes, e incluso su extensión a los activos bancarios y financieros

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- intervención de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al 20% y hasta el 40% de las mismas.

Etapa de las excepciones.

El demandado puede oponer las excepciones enumeradas en forma taxativa en el art. 6 del DEC/LEY 9.122:

1. incompetencia.2. inhabilidad del título ejecutivo por sus formas extrínsecas

únicamente.3. pago total documentado.4. prescripción.5. plazo concedido documentado.6. pendencia de recursos concedidos con efecto suspensivo.7. litispendencia.

De las excepciones opuestas el juez dará traslado al actor, quien tendrá 3 días para contestarlas.

Deducidas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:

a. pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.

b. si existieran hechos controvertidos, abrir a prueba el juicio, por el término de 10 días improrrogables.

La declaración de inadmisibilidad de las excepciones es susceptible de ser apelada por el demandado en relación dentro de las 48 hs. De notificada.

Etapa de la sentencia.

Si no se hubieran planteado excepciones o fueran declaradas inadmisibles o infundadas, el juez procederá a dictar sentencia ordenando llevar adelante la ejecución. En tal caso, el ejecutado podrá luego promover proceso de repetición por las sumas abonadas.

Etapa de cumplimiento de la sentencia.

Si la sentencia dispone seguir adelante con la ejecución, debe procederse a hacerla efectiva, disponiéndose la venta de los bienes del deudor en subasta pública, hasta la cantidad suficiente para saldar el crédito.

Cuando se han embargado bienes inmuebles, previo a la realización de la venta en remate debe pedirse informe de dominio sobre los mismos, para verificar la existencia (o no) de gravámenes.

Para la realización de la venta de los bienes se debe designar un martillero propuesto por el actor. El martillero podrá ser recusado

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con causa por el ejecutado, dentro de los 3 días de notificado sobre su designación.

Para la subasta de los bienes muebles, el juez debe designar un tasador, propuesto por la actora.

La base de la venta será equivalente al 80% de la tasación.

Si la subasta llegara a fracasar por falta de postores, se ordenará una nueva venta con una base disminuida hasta en un 50% respecto de la primera, a pedido de la parte actora.

A su vez, en caso de fallar la subasta de los bienes muebles, el Fisco de la Provincia podrá adquirirlos por el valor de la base del último remate, compensando total o parcialmente el precio con el monto del crédito ejecutado.

Realizada la subasta, se debe intimar por 5 días al ejecutado para que presente los títulos de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse copia de los mismos a su costa.

El remate no será aprobado hasta tanto se agregue el título, o el adquirente manifestare conformidad con la certificación emanada del Registro de la Propiedad

En lo que concierne a las costas, los gastos se aplican a la parte vencida (no rige el principio de “costas por su orden” del CCA).

LEY 13.406.

El proceso de apremio regulado en la LEY 13.406, al cual se le aplican en forma supletoria las normas del CPCC, se desarrolla en las etapas que a continuación enumeramos.

Etapa de la pretensión ejecutiva.

Deducida la demanda, si el juez considera en forma el título ejecutivo, ordenará se libre mandamiento de intimación de pago y embargo, citando al deudor por remate en el mismo auto para que oponga excepciones en el plazo de 5 días.

También lo intimará a la constitución de domicilio en igual término, bajo apercibimiento de tenerlo por constituido en los estrados del juzgado, conforme lo prescribe el CPCC.

En el caso de que se embarguen bienes muebles, se debe intimar al ejecutado para que manifieste, dentro del plazo de 5 días, si dichos bienes reconocen prenda o algún otro gravamen. En caso afirmativo, deberá denunciar monto, nombre y domicilio del acreedor, y también juzgado interviniente. Al igual que en el proceso regulado en la LEY 9.122, no es admisible la recusación sin causa.

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En lo que se refiere a medidas cautelares, al inicio del juicio o en cualquier estado del proceso, la parte actora podrá solicitar toda medida cautelar o modificación de las decretadas con anterioridad, y el juez deberá disponerla en el término de 24 hs., sin más recaudos ni necesidad de acreditación de peligro en la demora, todo ello bajo la responsabilidad del fisco.

Las medidas cautelares admitidas son:

- traba de embargos sobre:

a. dinero en efectivo o cuentas o activos bancarios y financieros.

b. créditos, efectos, valores y derechos realizables en el acto o a corto plazo.

c. sueldos y otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6 salarios mínimos, en las proporciones que fija la ley.

d. bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables.

- intervención de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al 20% y hasta el 40% de las mismas.

- inhibición general de bienes, e incluso su extensión a

los activos bancarios y financieros.

Etapa de las excepciones.

Las excepciones se encuentran mencionadas taxativamente en el art. 9:

1. incompetencia.2. falta de personería.3. plazo concedido expresamente por acto administrativo y

documentado.4. pendencia de recursos concedidos con efecto

suspensivo.5. litispendencia.6. inhabilidad del título ejecutivo por sus formas

extrínsecas.7. pago total documentado.8. prescripción.

Las excepciones deberán ser opuestas y fundadas por el demandado en el mismo escrito en que se articulen, acompañándose la prueba documental que obre en su poder y ofreciendo la restante.

De las excepciones el juez dará traslado a la otra parte, que deberá contestarlas en un plazo de 20 días.

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Contestadas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:

a. pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.

b. si existieran hechos controvertidos, abrirá a prueba la causa, por el término de 10 días improrrogables.

Etapa de la sentencia.

Si no se hubieran planteado excepciones o, habiéndose planteado, hubiesen sido declaradas inadmisibles o infundadas, o el ejecutado se hubiera allanado a la pretensión de cobro, el juez debe proceder al dictado de la sentencia, ordenando llevar adelante la ejecución.

Si, en cambio, se hace lugar a las excepciones, entonces deberá disponer el rechazo de la ejecución y la revocación del auto de intimación de pago.

La sentencia es susceptible de ser apelada por el demandado, cuando se hubieran opuesto excepciones legítimas; o por el actor, cuando se hubiere rechazado total o parcialmente su pretensión.

El recurso de apelación debe interponerse por escrito fundado dentro de los 5 días de notificados del acto.

Etapa de cumplimiento de la sentencia.

Esta ley contempla un singular régimen de ejecución de sentencias de remate. En efecto, el actor puede optar por ejecutar la sentencia en sede judicial o en sede administrativa, a través del procedimiento previsto en el código fiscal, incorporado por la LEY 13.405.

Ejecución en sede administrativa: una vez firme la sentencia en el juicio de ejecución fiscal, y existiendo liquidación firme, la Dirección Provincial de Rentas procederá por sí, sin intervención judicial, a la venta en subasta pública de los bienes del deudor, hasta saldar el crédito. Además, se la autoriza a trabar medidas cautelares, designar martillero, disponer la publicación de edictos, designar peritos tasadores y ordenar la subasta.

Ejecución en sede judicial: está legislado en los arts. 15 y ss. LEY 13.406. Al efecto, se contemplan 3 situaciones diferentes, según se haya trabado embargo sobre dinero, bienes muebles o bienes inmuebles.

− dinero: cuando lo embargado fuese dinero, una vez aprobada por el juez la liquidación de capital, intereses y costas, se transferirán a la cuenta que denuncie la demandante las sumas líquidas embargadas y, posteriormente, se regularán los honorarios profesionales.

− bienes muebles: en el supuesto de que no existieran sumas

líquidas o fueren insuficientes, se procederá a la venta de los

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bienes embargados del deudor o a embargar nuevos bienes que denuncie la actora.

Para proceder a la venta en subasta se debe designar martillero al que proponga el demandante, pudiendo éste ser recusado con causa por el ejecutado dentro de los 3 días.

− bienes inmuebles: para proceder a la subasta de inmuebles el juez

debe tomar una serie de recaudos:

1) pedir certificado de dominio al Registro de la Propiedad para averiguar las condiciones dominiales.

2) pedir certificado de anotaciones personales.

Luego, dictará la resolución por la que se llama a remate, que deberá contener:

1) designación del martillero y del perito tasador propuesto por la actora.

2) publicación de edictos por parte del martillero designado.

3) libramiento de oficio a jueces embargantes e inhibientes.

4) cumplimiento, por parte del martillero, de lo dispuesto en el art. 568 CPCC, relativo a las condiciones de dominio, la existencia de embargos, inhibiciones, deudas impositivas y por expensas (si se tratara de un bien sujeto al régimen de PH).

5) libramiento de un mandamiento de constatación del inmueble y sus ocupantes, con habilitación de días y horas inhábiles y facultad de ingresar al domicilio y requerir el auxilio de la fuerza pública si fuera necesario.

6) la intimación al ejecutado al domicilio constituido procesalmente por 5 días para que presente el título de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse copia del mismo de los protocolos públicos, a su costa.

Cumplidos estos requisitos, el martillero debe proceder a denunciar en el expediente la fecha fijada para la subasta. Esta fecha debe también anunciarse a los interesados por medio de la publicación de un edicto en el BO por 1 sólo día y, si el caso lo requiere, en un diario.

La base de la subasta será equivalente al 80% de la tasación realizada por el perito tasador. Si fracasa por falta de postores, se debe disponer otra, en la cual la base se reducirá en un 50%. Y, si fracasa nuevamente, se procederá a realizar una venta sin limitación de precio.

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El saldo obtenido con motivo de la subasta deberá ser depositado por el adquirente dentro de los 5 días de su realización.

El remate no será aprobado hasta tanto no se agregue el título de propiedad, o el adquirente manifieste su conformidad con la certificación de la Dirección Provincial del Registro de la Propiedad o se obtenga segundo testimonio.

Aprobado el remate, se intimará al comprador para que inscriba o protocolice la venta efectuada en la subasta en un plazo de 30 días hábiles, debiendo acreditarlo judicialmente bajo pena de multa de 100$ diarios.

Los fondos serán inmediatamente transferidos a la cuenta denunciada por el actor.

En materia de costas, no rige el principio de las “costas por su orden”: serán soportadas por la parte vencida.

15.5 Procesos especiales no regulados en el Título II de la LEY 12.008. Proceso sumarísimo para obtener la cesación de una vía de hecho administrativa. Proceso sumario o sumarísimo para la pretensión declarativa.

Procesos especiales no regulados en el Título II LEY 12.008.

• Proceso para el cese de una vía de hecho administrativa.

Según dispone el art. 21 párr. 2 CCA, el trámite procedimental bajo el cual se encausa la pretensión de cese de vías de hechos producidas por alguno de los entes mencionados en el art. 1 CCA, es el del JUICIO SUMARÍSIMO reglado en el art. 496 CPCC, el cual constituye un proceso plenario sumamente abreviado, caracterizado por el acortamiento de los plazos, la aceleración en la producción de los actos procesales y la simplificación de las formas.

Al ser un proceso acelerado, los plazos se reducen drásticamente. En efecto, según el art. 496 CPCC:

− todos los plazos son de 2 días, salvo el de contestación de la demanda (5 días) y el de la prueba (que debe ser fijado por el juez).

− la audiencia de prueba deberá señalarse dentro de los 10 días de contestada la demanda o de vencido el plazo para hacerlo.

− el plazo para dictar sentencia es de 10 días. Por la concentración de actos, toda la prueba debe ofrecerse en el escrito de demanda.

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Asimismo, el CPCC dispone que no son admisibles la reconvención ni la oposición de excepciones de previo y especial pronunciamiento.

En materia de recursos, sólo son apelables la sentencia definitiva y las providencias que decreten una medida precautoria. En concordancia con ello, la resolución dictada por el juez sobre la procedencia del trámite del proceso sumarísimo es irrecurrible.

• Proceso ordinario, sumario o sumarísimo reglados por el CPCC, por los cuales puede tramitar la pretensión meramente declarativa.

Como lo hemos visto, el CCA recepta la pretensión meramente declarativa, cuya finalidad es eliminar la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico regido por el derecho administrativo.

El CCA no ha reglado el trámite procesal aplicable a esta pretensión, limitándose a efectuar una remisión a lo previsto en el art. 322 CPCC, lo cual implica que podrá sustanciarse por cualquiera de los procesos de conocimiento regulados en dicho cuerpo legal (ordinario, sumario y sumarísimo).

La técnica utilizada por el legislador resulta objetable, no sólo porque suscita dudas en cuanto al alcance de la remisión que efectúa, lo cual podría afectar el derecho de defensa de las partes, sino también porque son más apropiadas las reglas contenidas en el CCA para la tramitación de las pretensiones declarativas en materias regidas por el derecho administrativo.

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UNIDAD 16: LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO.

16.1 Evolución histórica de la teoría de la responsabilidad del Estado. Distintas etapas. Derecho comparado. Fundamentación jurídica de la responsabilidad del Estado. Diversas teorías.

Evolución histórica de la teoría de la responsabilidad del Estado. Distintas etapas.

Es indudable que la idea de soberanía jugó un papel fundamental en el mantenimiento, durante varios siglos, del principio de la irresponsabilidad del Estado, porque si bien la teoría del Fisco amenguó de algún modo ese dogma, lo cierto es que recién en el s. XIX se llegó a reconocer la responsabilidad estatal, cuando actuaba en ejercicio de sus prerrogativas de poder público.

La justicia y el progreso de la ciencia jurídica no podían permitir por más tiempo el mantenimiento de un principio tan lesivo a los derechos del hombre, en cuanto que sin el reconocimiento de la responsabilidad del Estado carecían de sentido las garantías que los ordenamientos constitucionales o supremos de cada país estatuían, precisamente, para la protección de tales derechos.

El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado se inicia y consolida en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, que primero reconoció la responsabilidad del Estado por faltas objetivas en la prestación servicios públicos para culminar luego con la aceptación de la responsabilidad del Estado por actos judiciales y legislativos.

A comienzos del s. XIX podía vislumbrarse como el principio jurídico de la irresponsabilidad del Estado se desmoronaba. Por una parte, se seguía admitiendo, aunque conforme a las reglas del CCiv., la responsabilidad del Estado por los llamados “actos de gestión”, considerados de naturaleza civil; por otro lado, los particulares que resultaban víctimas de los daños causados por la Administración dejaron de aceptar este dogma, exigiendo una reparación pecuniaria, primero ante la autoridad administrativa y luego, ante la negativa de ésta, directamente ante los tribunales judiciales, invocando las prescripciones del art. 1383 y ss. del CCiv. Francés.

A partir del caso “Blanco”, se perfiló una concepción publicista sobre la responsabilidad del Estado, montada sobre la distinción entre falta de servicio y falta personal, la cual desembocó en el abandono de la noción de culpa como presupuesto inexcusable de la responsabilidad de la persona jurídica Estado, para hacerlo responsable siempre por la ejecución irregular o defectuosa de la función administrativa, cuando ello ocasione perjuicios a los administrados.

La idea de “FALTA DE SERVICIO” es extraña al Derecho Civil, donde la noción de responsabilidad extracontractual por daños aparece configurada por la noción de culpa. El derecho administrativo produce,

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en cambio, un desplazamiento y sustitución de la noción de culpa, poniendo énfasis no ya en el autor del hecho ilícito, sino en el desequilibrio que produce el daño y en el servicio público. La expresión “falta de servicio” traduce un significado más amplio y objetivo que el término “culpa”, refiriéndose fundamentalmente al criterio para delimitar los daños imputables, separando la responsabilidad de la Administración de la del funcionario.

La responsabilidad del Estado basada en la falta de servicio se construye alrededor de la noción de servicio público, frente a la necesidad de conceder la reparación patrimonial por los daños causados a los particulares por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio.

En forma correlativa, la jurisprudencia francesa ha construido la noción de “FALTA PERSONAL” para responsabilizar a los agentes públicos frente a los administrados, delimitando así la responsabilidad del Estado. La falta personal es aquella que excede el margen de mal o irregular funcionamiento del servicio, y para su configuración se tiene en cuenta la culpa o dolo del agente público, dándose tanto en el caso en que la falta tenga vinculación con el servicio como en aquellos supuestos en que ello no ocurra.

A partir de 1919, el Consejo de Estado francés admitió la llamada responsabilidad sin falta en el campo de la teoría general de la responsabilidad administrativa. Pero se trata de una teoría excepcional y circunscripta a supuestos muy particulares (ej.: explosión de municiones en razón del riesgo excepcional de vecindad).

En síntesis, puede decirse que la concepción francesa sobre la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos se apoya en la idea de “FALTA”, concebida como el FUNCIONAMIENTO IRREGULAR O DEFECTUOSO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, debiendo apreciarse no en relación a la culpa del agente, sino de acuerdo con las leyes y reglamentos que rigen la función y teniendo en cuenta el daño causado al administrado.

Fundamentación jurídica de la responsabilidad estatal. Diversas teorías.

Existen diversas doctrinas que intentan explicar los fundamentos de la responsabilidad estatal: algunas basadas en normas constitucionales y legales no referidas específicamente al tema de la responsabilidad estatal; otras en principios generales del derecho natural.

Entre las primeras, ubicamos:

a) la teoría de la expropiación;

b) la del sacrificio especial;

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c) la de la igualdad ante las cargas públicas, y

d) la del enriquecimiento sin causa.

En tanto, el segundo grupo está integrado por:

e) la teoría de los derechos adquiridos, y

f) la del riesgo y el seguro social.

MARIENHOFF señala que pueden identificarse cuatro grupos de argumentos que asignan fundamento al deber de reparación.

1) Un primer criterio, en el cual el autor incluye a DUGUIT, considera que ese fundamento se ubica en los “riesgos sociales”, lo cual implica excluir la culpa estatal como fundamento de su deber de resarcir los daños que se produzcan por los hechos o actos que le sean imputables.

2) Un segundo criterio exige la existencia de un texto legal formal expreso que reconozca la responsabilidad del Estado. Es la posición que adoptó BIELSA, y que entre otras ocasiones puso de manifiesto en su crítica al fallo de la Corte Suprema recaído en la célebre causa “Tomás Devoto”.

3) Un tercer criterio está basado estrechamente en una regla o principio implícito de lógica jurídica, citando como su exponente al jurista español Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, quien sostiene que la doctrina parece haber llegado a la tesis común de que la razón que justifica una responsabilidad de la Administración no es, ni tendría razón alguna para hacerlo, distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma instrucción a las personas privadas.

4) Finalmente, el cuarto criterio es el sustentado por el propio MARIENHOFF, quien afirma que el fundamento de la responsabilidad estatal no es otro que el estado de derecho y sus postulados, cuya finalidad es proteger el derecho. Esos principios o postulados forman un complejo y tienden, todos, a lograr la seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados; de allí surge el fundamento de la responsabilidad estatal en el campo del derecho público.

Teoría del sacrificio especial.

La teoría del “sacrificio especial”, de origen alemán y expuesta por MAYER, funda la obligación de indemnizar que recae sobre el Estado en la existencia de un perjuicio desigual y desproporcionado en cabeza de un individuo respecto de los demás integrantes del grupo social.

Quizás sea esta la teoría más difundida entre nosotros, y en mérito de ella, cuando la actividad de la organización estatal provoca un perjuicio o carga en un particular, nace el deber de reparación señalado. Así, la doctrina ha sostenido que “la situación del administrado queda individualizada, destacada, respecto del resto de la

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comunidad en lo que al soporte de dichas cargas se refiere. Las exigencias de la justicia distributiva imponen, entonces, la obligación de reparar

16.2 La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas constitucionales y legales.

La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas constitucionales y legales.

16.3 La responsabilidad del Estado según el ámbito de la actuación estatal. Clasificación. Responsabilidad precontractual, contractual y extracontractual.

La responsabilidad del Estado según el ámbito de la actuación estatal.

En el ámbito del derecho interno, la reparación que debe satisfacer el Estado cuando fuera declarado responsable por la realización de un acto o hecho dañoso al patrimonio de los particulares o el incumplimiento de un contrato puede obedecer a una relación de derecho civil o de derecho administrativo.

Cuando los daños provengan de la actuación del Estado en el campo del derecho civil o comercial, la responsabilidad se regirá por las reglas del derecho privado, que en nuestro derecho las encontramos en el CCiv. Se trata de una responsabilidad directa, basada principalmente en la noción de culpa, siendo aplicables, entre otros, los arts. 43, 512 y 1109 del CCiv., según se trate de responsabilidad contractual o extracontractual.

En cambio, cuando la causa generadora de la responsabilidad fuera la actuación estatal dentro del campo de la función administrativa o en ocasión de la misma, la reparación se regirá por los principios del derecho público, a pesar de que en algunos supuestos sea de aplicación el art. 1112 del CCiv. A esta responsabilidad la denominamos “de derecho administrativo” y ella puede, a su vez, subdividirse en varias especies.

Responsabilidad contractual, extracontractual.

La división de la responsabilidad en dos grandes especies, CONTRACTUAL y EXTRACONTRACTUAL, con gran arraigo en el derecho civil, también puede formularse en el derecho administrativo, aunque sobre bases diferentes.

A su vez, la responsabilidad extracontractual del Estado reviste diferentes especies. Así, puede ser por una ACTUACIÓN LEGÍTIMA del Estado, como también por una ACTUACIÓN ILEGÍTIMA. Este concepto de ilegitimidad no lleva como presupuesto la noción de culpa, sino la de incumplimiento irregular de la función administrativa conforme a una idea similar a la falta de servicio del derecho francés, donde se sustituye la noción de culpa por el funcionamiento defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo a las leyes y

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reglamentos administrativos. Este funcionamiento defectuoso puede configurarse por ACCIÓN u OMISIÓN del Estado.

Las cosas cambian cuando se trata de daños causados por una actuación estatal que se reputa legítima (sea de naturaleza administrativa, legislativa o judicial), pues en ese caso es posible afirmar que, si bien existe el deber de los administrados de soportar sacrificios patrimoniales por razones de interés público o bien común, es justo que la reparación deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actuación estatal, con exclusión del lucro cesante, de las circunstancias personales y de las ganancias hipotéticas.

Por el contrario, la indemnización tiene que ser integral en los supuestos de responsabilidad del Estado por actividad ilegítima, ya que es el modo de compensar un sacrificio impuesto por una actuación que el administrado no está obligado a soportar y cuyo daño no se origina en una razón de utilidad pública o bien común, sino en el ejercicio irregular de la función administrativa.

16.4 La responsabilidad extracontractual según la naturaleza del hecho dañoso. Responsabilidad por actividad lícita e ilícita. Evolución jurisprudencial. Responsabilidad directa e indirecta. Factor de atribución subjetivo y objetivo. Presupuestos. Deficiente prestación de un servicio público. El caso de los errores registrales. Falta de servicio y falta personal. Responsabilidad por omisión. Presupuestos y alcance. Distintos supuestos.

La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuación ilícita.

Evolución de la jurisprudencia de la CSJN acerca de las normas aplicables.

La tesis negatoria de la responsabilidad estatal.

Remontándonos a los primeros años de vida de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, nos encontramos con el fallo SESTE y SEGUICH. Según surge del fallo, el Estado nacional había firmado un contrato de enganche que establecía su vigencia hasta la finalización de la batalla de Pavón, pero lo cierto es que, una vez afrontada la misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en consecuencia solicitaban indemnización por el mayor tiempo de servicio.

La Corte desarrolló por primera vez una fundamentación tendiente a determinar la irresponsabilidad estatal. Principalmente, su argumentación giró en torno a la “teoría del soberano”, según la cual el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera y administra con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno de la República. En consecuencia, no puede ser arrastrado ante los tribunales sin su expreso consentimiento, ya que los tribunales carecen de eficacia para obligar al Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya.

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Poco tiempo después, en la sentencia al fallo GÓMEZ, la Corte tuvo oportunidad de reafirmar su tesis negatoria.

Siguiendo con el análisis de la evolución jurisprudencial, nos encontramos con un segundo argumento esgrimido en reiteradas ocasiones por la Corte Suprema (fallo ESCALADA c/ Municipalidad de la Capital Federal) que, basado en la previsión contenida en el anterior texto del art. 43 del CCiv. (antes de su reforma por la ley 17.711), deriva la irresponsabilidad extracontractual de las personas jurídicas. Es decir, la imposibilidad de ejercer contra las personas jurídicas acciones criminales o civiles por indemnización de daños, aunque sus miembros en común, o sus administradores individualmente, hubiesen cometido delitos que redundasen en beneficio de ellas.

En la causa “LUIS CORIO c/Gobierno Nacional s/indemnización de daños y perjuicios”, el actor invocó la obligación de reparar, en mérito a lo dispuesto por el art. 1109 del CCiv. La CSJN destacó que tratándose de una acción civil deducida contra la Nación en su carácter de persona jurídica por obligaciones emergentes de la explotación de una vía férrea expresamente consignados en la ley general de Ferrocarriles Nacionales, correspondía también hacer lugar a la demanda en virtud de los arts. 1113 y 1123 del Código Civil.

El cambio en la jurisprudencia.

“DEVOTO” (22 DE SEPTIEMBRE DE 1933): en el caso “Tomás Devoto y Cía. c/la Nación s/daños y perjuicios”, operarios que trabajaban en la instalación de una línea telegráfica habían provocado un incendio en los campos que arrendaba la sociedad actora en la provincia de Entre Ríos. En dicho establecimiento, denominado San Isidro, más precisamente en uno de sus potreros, se produjo un incendio que se propagó a los otros.

La Corte recurre únicamente al Código Civil, específicamente a los arts. 1109 y 1113. La razón de ello puede deberse a estrictas razones de justicia y equidad, a fin de no dejar un caso sin solución o respuesta ante la presunta inexistencia normativa. Es decir que ante la necesidad de fundar en alguna norma la responsabilidad que declaraba, hizo aplicación de las normas indicadas, sin que ello implicara necesariamente una toma de posición frente a los caracteres de la responsabilidad estatal.

La CSJN dio por probada la culpa o negligencia de los empleados por el incendio del campo y consideró, en definitiva, que la responsabilidad se extendía al Estado por ser la persona bajo cuya dependencia se encontraban los autores de los daños (responsabilidad indirecta).

“FERROCARRIL OESTE” (3 DE OCTUBRE DE 1938). LA INAPLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 43 DEL CÓDIGO CIVIL: Hasta donde tenemos noticias, la aparición del art. 1112 del Código Civil en la jurisprudencia de la Corte solo tuvo lugar en 1938, cuando en el caso “Ferrocarril Oeste de Buenos Aires c/Provincia de Buenos Aires s/indemnización de daños e intereses” reconoció la responsabilidad de

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la provincia de Buenos Aires en un caso de error del registro de la propiedad inmueble, con base en los arts. 1112 y 1113.

La actora había comprado en 1914 un terreno en la localidad de Morón, solicitando el escribano interviniente al Registro de la Propiedad un certificado en el que se hizo constar que el vendedor aparecía como titular del inmueble, sin inhibición o gravamen alguno. Con posterioridad, en 1928, un tercero reclamó la propiedad del inmueble, iniciando juicio de reivindicación, y allí obtuvo sentencia a su favor. La empresa Ferrocarril Oeste inició entonces juicio a la provincia por la indemnización de los daños y perjuicios que el equívoco del Registro de la Propiedad provincial había ocasionado.

La Corte se ocupa de analizar el artículo 43 del Cód. Civil, pero por primera vez justifica por qué no es de aplicación al caso. Sostiene que al haber actuado la provincia de Buenos Aires a través del Registro de la Propiedad como entidad de derecho público, tomando y monopolizando una función, no actúa como persona de derecho privado ni tampoco como persona jurídica, sino como entidad de derecho público.

Así, afirma categóricamente que se ha reconocido la responsabilidad extracontractual del Estado por la intervención de sus funcionarios o empleados, por actos realizados en el ejercicio de sus funciones, cuando la entidad pública ejerce el monopolio, un servicio público o una industria. Es decir, el Estado provincial imponía la obligación del certificado para otorgar escrituras sobre transmisión de inmuebles, cobrando un sellado, lo que presuponía la obligación de prestar un servicio regular.

La doble circunstancia de recurrir por un lado a este argumento, y por el otro omitir la aplicación al caso del art. 1109 del Cód. Civil, permiten afirmar que la Corte comienza a aplicar en forma más explícita los postulados de la denominada “teoría de la falta de servicio”, y para eso afirma que “quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causan por el incumplimiento o su irregular ejecución.

En cuanto a la aplicación del art. 1112, la Corte extrae del mismo la existencia de ciertos elementos a considerar:

1) debe tratarse de una conducta culpable, sin necesidad de que exista dolo;

2) cometida por un agente estatal en el desempeño de sus funciones y obrando bajo su dependencia, y

3) que ha causado un daño.

Es evidente que esta línea jurisprudencial, como la que surge del caso “Devoto”, no implicó el reconocimiento de una responsabilidad directa ni tampoco de naturaleza objetiva como es, a nuestro entender (CASSAGNE), la que deriva de la “falta de servicio”, sino que, limitando la aplicación del

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art. 43 del CCiv., consideró que el art. 1112 jugaba como una norma especial.

“VADELL” (18 DE DICIEMBRE DE 1984): llegamos a 1984, momento en el cual la Corte al fallar en la causa “Vadell, Jorge Fernando c/Buenos Aires, Provincia de s/ indemnización” da un giro importantísimo en cuanto a la fundamentación de la responsabilidad extracontractual pública por su actuación irregular o ilícita.

El hecho generador del caso es, una vez más, un error del Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia de Buenos Aires.

La Corte se remite a su antecedente principal ya examinado, “Ferrocarril Oeste”, pero reconoce la necesidad de modificar su doctrina, y como consecuencia de ello consagra la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, con base única en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Código Civil. Para ello, aclara que la responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho público no requiere recurrir al art. 1113 del Cód. Civil, pues no se trata de una responsabilidad indirecta; acudiendo a la teoría del órgano, explica que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependan ha de ser considerada propia de estas, que deben responder de modo “principal” y “directo” por sus consecuencias dañosas.

El nuevo ingrediente proviene de resolver la contienda con aplicación de la teoría del órgano y prescindiendo, consecuentemente, de la responsabilidad indirecta contenida en el citado art. 1113, ya que el Estado responde en forma “principal” como responsable directo.

La obvia y principal consecuencia que se desprende de la doctrina de este fallo consiste en que al desplazarse la culpa como factor de atribución, no resulta necesario acreditar la culpa del agente ni tampoco individualizar al autor del daño. Basta con acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se configure el factor objetivo que permita la atribución de responsabilidad.

Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS ILEGÍTIMOS.

Para que se configure la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos ilegítimos en el ámbito extracontractual es menester la concurrencia de ciertos presupuestos que condicionan esa responsabilidad, a saber:

1) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.

Se trata de una imputación objetiva, que prescinde del requisito de la voluntariedad (a diferencia de lo que ocurre en el derecho civil). De allí que el Estado será responsable aún cuando los hechos o actos sean ejecutados por un funcionario público demente, siempre que su actuación genere una falta de servicio; y tampoco será necesario individualizar al

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responsable, siempre que pudiera atribuirse materialmente el hecho/acto a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.

2) la falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento, o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva * ).

* Este concepto (legitimidad objetiva) se traduce en la disconformidad entre el acto o hecho con el ordenamiento jurídico administrativo.

El concepto de “falta de servicio”, que prescinde de la noción de culpa, aparece estructurado positivamente en el art. 1112 del CCiv., pero su fundamento es el principio unitario que rige la responsabilidad estatal.

3) la existencia de un daño cierto en los derechos del administrado.

La existencia de un daño o perjuicio en el patrimonio del administrado es también un presupuesto esencial para determinar la responsabilidad del Estado. Ese daño debe reunir, él mismo, una serie de requisitos:

• puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, lo cual excluye la responsabilidad por daños eventuales

• debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los administrados, lo cual no excluye la responsabilidad por aquellos perjuicios que, aún impuestos por normas generales, excedan la medida normal de los inconvenientes del vecindad y los causados por las obras públicas

• el derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo, como un interés legítimo

• debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero, que comprende tanto el daño material como el daño moral.

4) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

No menos importante es la relación de causalidad que debe existir entre el hecho o acto administrativo y el daño causado al particular. Se trata de indagar la causa eficiente que origina el daño. No se trata de la imputabilidad material del hecho o acto al órgano del Estado, sino de determinar si las consecuencias dañosas de ese hecho o acto derivan necesariamente de éstos u obedecen a otra causa.

Responsabilidad del Estado POR ACTOS NORMATIVOS O LEGISLATIVOS DECLARADOS ILEGÍTIMOS POR SENTENCIA JUDICIAL

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FIRME: leyes inconstitucionales; reglamentos inconstitucionales o ilegales.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la CSJN han aceptado la posibilidad de hacer responsable al Estado por los daños causados a los particulares por los actos normativos (leyes o reglamentos) declarados ilegítimos por sentencia judicial firme.En todos estos casos, el Estado debe responder siempre que exista una sentencia judicial firme que declare la ilegitimidad de la respectiva ley o reglamento, rigiendo los requisitos establecidos como presupuesto de la responsabilidad estatal por acto y hecho administrativo.

La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuación lícita.

Distintas especies de responsabilidad.

Al igual que lo que acontece respecto de la actividad ilegítima, se hace necesario distinguir las diferentes clases de responsabilidad, según que la actividad responda al ejercicio de la función administrativa o de la actividad normativa o legislativa.

Presupuestos que determinan la responsabilidad del Estado por actos legítimos.

Son los mismos que para la responsabilidad estatal por actos ilegítimos, es decir:

1) la imputabilidad material del acto (hecho, acto administrativo, ley o reglamento) a un órgano del Estado.

2) la existencia de un daño cierto a los derechos del particular afectado.

3) la conexión causal entre el acto (individual o general) y el daño provocado al administrado.

Con posterioridad, la CSJN ha agregado dos requisitos:

4) la necesaria verificación de un perjuicio especial en el afectado.

5) la ausencia de un deber jurídico de soportar el daño.

El presupuesto que completa la serie es, obviamente, el que atañe a la “legitimidad” del acto administrativo, reglamento o ley, lo cual supone que el respectivo acto no adolece de algún vicio o defecto, por cuanto ha sido emitido de conformidad con todos los requisitos formales y sustanciales impuestos por el ordenamiento jurídico.

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También se entiende que son actos legítimos aquellos que tengan alguna irregularidad intrascendente, la cual no de origen a la invalidez o ilegitimidad del respectivo acto.

Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS LEGÍTIMOS.

Los casos que determinan la responsabilidad estatal por los daños que origina la actividad administrativa legítima son numerosos, y muchos de ellos encuentran fundamento en una ley formal. Algunos supuestos:

• la ocupación temporánea de un bien perteneciente a un particular.

• la expropiación de bienes privados por causa de utilidad pública o bien común.

• la requisición de bienes en tiempo de guerra.

• la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, cuando ella fuere procedente y siempre que se observen las garantías constitucionales.

• la realización de obras públicas que implique una disminución en el valor de los inmuebles linderos de particulares, ya sea que provengan o no de una obra autorizada por ley.

En todos estos supuestos, la responsabilidad del Estado es objetiva, con total prescindencia de la noción de culpa, pero también sin vinculación con la idea de falta de servicio, pues la responsabilidad deriva de un acto legítimo del Estado. El fundamento de ella es el principio de justicia legal o general, que demanda la igualdad ante las cargas públicas, con base en nuestro ordenamiento constitucional.

Responsabilidad por LEYES O REGLAMENTOS.

El mismo fundamento e idénticas reglas rigen respecto de la responsabilidad estatal por los perjuicios que causan los actos normativos o legislativos, ya sea que éstos posean la forma de ley o reglamento, siempre que se reúnan los presupuestos de la citada responsabilidad.

Algunos ejemplos:

• leyes que consagran el monopolio estatal de actividades, lesionando el derecho de los particulares que tenían a su cargo dichas actividades y que debieron cesar en la fabricación o comercialización de los respectivos bienes.

• leyes que consagran la prohibición de fabricar o comercializar

determinados productos en beneficio de otros intereses particulares o de un interés general.

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• reglamentos que estatuyen la prohibición de importar determinadas mercaderías con el objeto de desnivelar la balanza de pagos y proteger a la industria nacional.

La responsabilidad del Estado por omisión.

La cuestión de la responsabilidad del Estado por omisión es un tema que ha suscitado gran interés en la doctrina y la jurisprudencia.

Como se trata de una responsabilidad objetiva, cuyo fundamento radica en el principio de igualdad, se aplican los requisitos generales que determinan al responsabilidad del Estado por acción, sobre la base de la noción de falta de servicio y el art. 1112 del CCiv.

La clave para determinar la falta de servicio y, consecuentemente, la procedencia de la responsabilidad estatal por un acto omisivo, se encuentra en la configuración o no de una omisión antijurídica. Esta existe en aquellos supuestos donde es razonable esperar que el Estado actúe en determinado sentido para evitar los daños en la persona o los bienes de los particulares (y el Estado no actúa).

La configuración de la omisión antijurídica requiere que el Estado o sus entidades incumplan con una obligación legal expresa o implícita, tal como son las vinculadas al ejercicio de la policía administrativa, incumplimiento que puede hallarse impuesto por otras fuentes de derecho.

Además, para que se genere la obligación de responder, resulta necesario que se trate de una obligación (esto es, un deber concreto), y no de un deber que opere en dirección genérica y difusa. Es decir, debe tratarse, en definitiva, de una obligación a cuyo cumplimiento pueda ser compelida la Administración, aún cuando para ello fuera menester cumplir con determinadas cargas procesales.

El límite de la responsabilidad está dado por las condiciones generales de exclusión de la obligación de responder, en los supuestos jurídicos de caso fortuito o fuerza mayor.

16.5 Responsabilidad del funcionario público: política, penal, administrativa y civil.

La responsabilidad de los agentes públicos.

Existen distintos tipos de responsabilidad de los agentes públicos:

1) administrativa, la cual puede subdividirse, a su vez, en:a) disciplinaria.

b) patrimonial (frente al Estado). Esta responsabilidad se rige, actualmente, por los arts. 130 y 131 de la LEY 24.156.

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2) penal.

3) civil o patrimonial, frente a terceros (particulares).

En la doctrina nacional, autores civilistas y administrativistas ha postulado, prácticamente sin excepción, una interpretación del art. 1112 del CCiv. según la cual este precepto se aplica, exclusivamente, para regir la responsabilidad directa de los funcionarios frente al Estado por el desempeño irregular de la función que les ha sido atribuida.

En nuestra opinión (CASSAGNE), el problema que plantea la interpretación del art. 1112 del CCiv. y la posibilidad de que el funcionario o agente público sea declarado responsable por los daños que causa a los administrados, debe regirse por los siguientes criterios:

- el art. 1112 consagra un sistema de responsabilidad especial directa del Estado por los actos y omisiones de los agentes públicos en ejercicio de las funciones, cuando su desempeño provoca funcionamiento irregular o defectuoso de la respectiva función. No es necesario individualizar a los agentes culpables, pues cuando la responsabilidad es objetiva no hay culpa personal, sino falta de servicio. No se aplican, tampoco, los principios que rigen la culpa en la responsabilidad refleja o indirecta, cuya temática resulta ajena al Derecho Administrativo

- el funcionario público no responde directamente por las faltas

del servicio. Frente al tercero o administrado la responsabilidad es sólo del Estado. En caso de que éste deba responder por una falta de servicio, podrá luego hacer efectiva la responsabilidad del funcionario

- el agente público responde directamente frente al tercero en el caso de falta personal. Se aplica aquí el art. 1109 del CCiv., salvo que hubiera concurrencia de faltas (personal y de servicio), en cuyo caso también sería aplicable el art. 1112. Tal coexistencia aparece cuando la falta personal no está desprovista de toda relación con el servicio.

- por su parte, la vía de hecho administrativa y el delito de derecho criminal se rigen por las reglas inherentes a la responsabilidad por falta personal.

En cuanto al concepto de “falta personal”, ella existirá siempre que los hechos reprochados a un agente público se aparten de lo que puede considerarse como atinente al servicio, incluso en su funcionamiento defectuoso.

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UNIDAD 17: LA INDEMNIZACIÓN DE LOS DAÑOS.

17.1 La indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad estatal. Daños causados por la actividad administrativa. Revocación de actos administrativos por razones de mérito. La cuestión en la LNPA y en la provincia de Buenos Aires.

La indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad estatal.

Como en toda acción indemnizatoria, la que pretenda atribuir responsabilidad al Estado en el campo extracontractual requiere la necesaria verificación de ciertos requisitos de cuya ausencia se desprenderá –necesariamente– la improcedencia de la pretensión resarcitoria.

Dentro de la categoría de los denominados requisitos generales debemos analizar:

1) la imputación jurídica de la acción u omisión del agente o funcionario al Estado.

2) la existencia de un daño resarcible.

3) la conexión causal entre la conducta estatal y el daño.

REQUISITOS GENERALES.

1) Imputación jurídica de la acción u omisión del agente o funcionario al Estado.

Con esta expresión nos referimos a la posibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de una conducta u omisión del agente a la estructura estatal de la que forma parte, de manera tal que corresponde que las consecuencias de las conductas de uno (hechos, actos u omisiones) sean soportadas por el otro.

En este orden de ideas, debemos hacer mención a la llamada teoría del órgano, la cual sostiene que la creación de una persona jurídica pública implica, a su vez, la creación de los órganos que derivan de la propia constitución de aquella, integrando su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como si actuara la persona jurídica, no existiendo vínculos de representación externa entre ambos.

2) Existencia de un daño resarcible.

Este es el segundo de los requisitos generales para todo tipo de responsabilidad, en cuyo mérito, y al igual que sucede en el ámbito de la responsabilidad civil, para que la responsabilidad pública tenga cabida debe existir un daño en el afectado, expresión que abraca tanto el daño patrimonial como el daño moral.

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El daño puede afectar no solamente un derecho subjetivo, sino también un interés legítimo, e incluso y un derecho de incidencia colectiva; situaciones todas que, en el estado actual de evolución del derecho argentino, bien pueden ser comprendidos en la generosa expresión empleada por la Corte Suprema como “toda lesión a una situación jurídicamente protegida”, y cuya existencia –para ser resarcible– debe verificarse de un modo cierto, no hipotético o conjetural, sino real, a lo que cabe añadir que dicho daño puede ser actual o futuro.

Siguiendo con el tema, debemos decir que, por aplicación de los preceptos generales, la carga de acreditar que se está en presencia de un daño resarcible corresponde a quien lo alega.

Otra circunstancia que es necesario mencionar es que la indemnización pecuniaria es optativa para el damnificado. El sistema legal actual ha instituido una obligación de indemnizar alternativa irregular:

• Es alternativa porque el responsable es deudor de una prestación entre dos `independientes y distintas’, a saber: una prestación de hacer, consistente en la reposición material del estado de cosas precedente al hecho ilícito; o una prestación pecuniaria relativa a la satisfacción de una suma de dinero representativa de un daño.

• Y es (alternativa) irregular porque la elección de la prestación a pagar pertenece al acreedor.

3) conexión causal entre la conducta y el daño.

Se trata de establecer si de tal o cual acto, hecho u omisión estatal se sigue como consecuencia el daño cuya reparación se persigue, o si éste obedece a otras causas.

No es necesaria tampoco, para establecer tal relación causal, la acreditación de imputabilidad subjetiva en el agente, pues como ya lo vimos al analizar el requisito de imputabilidad, ella es objetiva y directa.

4) el requisito de la exclusividad.

El requisito de la exclusividad ha sido resultado de la doctrina judicial de diversos fallos de la CSJN, e implica que el daño debe producirse sin intervención externa que pudiera interferir en el nexo causal.

En concordancia con ello, el órgano estatal puede deslindar su responsabilidad si acredita que ha ocurrido una circunstancia externa o ajena que determine la ruptura del nexo causal. Entre los eximentes de responsabilidad estatal cabe citar estatal al caso fortuito o la fuerza mayor (art. 513, Cód. Civ.), o la conducta de la víctima o de un tercero por quien no tenga la obligación de responder (arts. 1111 y 1113, Cód. Civ.).

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Ahora bien, el requisito no es obstáculo del deber de indemnizar del Estado cuando los perjuicios provienen de su actividad ilícita, pues de lo contrario quedarían sin reparación situaciones que, si bien deben graduarse en función de la eventual culpa concurrente de la víctima, no alcanzan para desplazar el principio general de que nadie está obligado a soportar el daño proveniente de la actuación ilícita de otro.

5) la ausencia del deber jurídico de soportar el daño.

Con el correr del tiempo, la CSJN ha ido precisando el concepto de la causalidad “directa e inmediata”, al punto que le ha añadido también el requisito de la “exclusividad”, para culminar con la exigencia de que debe encontrarse ausente el “deber jurídico de soportar el daño”.

Se entiende que este último aspecto resultaría sumamente opinable si no estuviera limitado a aquellos supuestos en los que la ley misma coloca tal deber en cabeza de la víctima, como por ejemplo sucede cuando la víctima debe soportar el perjuicio proveniente del caso fortuito o de la fuerza mayor en las condiciones del art. 513 del CCiv.; de su propia culpa (art. 1111 CCiv.); de la culpa de un tercero por el que el Estado no debe responder (art. 1113 CCiv.); es decir, todas situaciones en las que la propia ley impone que el daño deba ser soportado por la propia víctima.

REQUISITOS PROPIOS EN EL ÁMBITO DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ILEGÍTIMA.

El requisito propio en la hipótesis bajo análisis es la existencia o verificación de la “falta de servicio” por cumplir de un modo irregular los deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurídico o por el defectuoso funcionamiento del servicio público.

REQUISITOS PROPIOS EN EL ÁMBITO DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD LEGÍTIMA.

Es necesario que frente a la responsabilidad del Estado por su actividad lícita se verifique la existencia de un “sacrificio especial” en el afectado y la “ausencia del deber jurídico de soportar el daño”.

17.2 Daños causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional. Jurisprudencia.

Daños causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional.

La generalidad de la doctrina actual admite o acepta la posible responsabilidad del Estado por sus actos legislativos. Está abandonada la tesis según la cual el Estado era irresponsable extracontractualmente en el ámbito del derecho público, porque allí actuaba en ejercicio de su soberanía, no siendo reparables los agravios causados por el soberano. Tales argumentos deben considerarse en la actualidad superados, pues impera la convicción de que la soberanía –una de cuyas expresiones es la actividad legislativa– en modo alguno

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implica infalibilidad, menos aún trasunta impunidad, y de ahí la posible responsabilidad estatal por sus actos legislativos.

Por supuesto que la admisibilidad de este tipo de responsabilidad tuvo sus etapas y evolución hasta llegar al reconocimiento actual.

Jurisprudencia de la CSJN.

a) LA TESIS NEGATIVA. LA ESPECIALIDAD DEL DAÑO. EL CASO “ESTABLECIMIENTOS AMERICANOS GRATRY” (18 DE MARZO DE 1938): en esta causa, la CSJN dejó bien claro que el ejercicio de un poder legal, como es el de crear impuestos o modificar los existentes, puede producir perjuicios a los particulares, sin que tal circunstancia sea obstáculo contra su legitimidad; decide que la actividad legislativa ejercida legítimamente, aun cuando vulnere la propiedad privada, no genera derecho al resarcimiento.

Sin embargo, esta contundente afirmación aparece en párrafo seguido morigerada, al señalarse que en el caso en estudio no se verifica la especialidad del daño requerida para que pueda admitirse la responsabilidad del Estado por este tipo de actividad.

b) EL EJERCICIO DE PODERES DE GOBIERNO. EL CASO “SPURR” (21 DE OCTUBRE DE 1938): al poco tiempo, en la causa “Spurr, Carlos c/Gobierno de la Nación”, la Corte Suprema aplica parcialmente la doctrina sentada en el fallo precedente, a tal punto que este decisorio configura un verdadero retroceso en la evolución jurisprudencial, pues de haberse aplicado la solución anticipada en “Gratry” (la mentada especialidad en el daño) la decisión debía haber sido exactamente la inversa.

Los hechos del caso eran los siguientes: el actor, en virtud de una relación contractual, tomó a su cargo la investigación del cumplimiento, por parte de una compañía, de ciertas obligaciones tributarias, pactándose como retribución el 50 % de las multas que eventualmente se cobraran a la empresa en cuestión. El gobierno nacional demoró la ejecución de las multas, y finalmente dictó la ley 11.284, que dispuso una amnistía a los infractores de la ley 11.290, lo que originó el reclamo del demandante.

c) “IRALA ARIAS” (10 DE MAYO DE 1961): se trataba de una demanda de daños y perjuicios por la actuación ilegítima de las autoridades de la Gendarmería Nacional, con fundamento en las prescripciones de los arts. 43, 1109, 1112 y 1113 del CCiv.

Si bien el caso es tratado y resuelto con sustento en la responsabilidad del Estado por los hechos ilícitos de sus empleados, a renglón seguido la Corte Suprema, citando la doctrina recaída en “Gratry” y en “Spurr”, ratifica la regla de la irresponsabilidad estatal en los supuestos en que el Estado actúa en ejercicio de los poderes de policía y tributario, pero aclarando que debe tratarse necesariamente del ejercicio de tales atribuciones de Gobierno.

d) EL CAMBIO DE CRITERIO. EL CASO “CANTÓN” (15 DE MAYO DE 1979): la situación jurisprudencial tiene un hito fundamental en este caso,

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pues en él la CSJN va a reconocer la responsabilidad del Estado por su obrar lícito ante el ejercicio de potestades normativas generadoras de perjuicios.

Se atacaba en el particular un decreto del Poder Ejecutivo que habría prohibido la importación de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza de pagos y defender la industria nacional, afectando un contrato en vías de ejecución celebrado con anterioridad por la parte actora.

e) LA CONFORMACIÓN DE LA DOCTRINA. EL CASO “WINKLER” (9 DE AGOSTO DE 1983): la CSJN ratificó su jurisprudencia precedente y reconoció la procedencia de la acción indemnizatoria con sustento en la responsabilidad del Estado ante el ejercicio legítimo de potestades normativas, cuando de él nace un perjuicio para el particular. Sostuvo entonces que si bien el ejercicio razonable por el Estado de sus poderes no puede, en principio, ser fuente de indemnización para terceros, los fundamentos de la responsabilidad estatal dentro del estado de derecho son la justicia y la seguridad jurídica, y la obligación de indemnizar es un lógico corolario de la garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad consagrada por los arts. 14 y 17 de la CN.

f) EL REQUISITO DE LA EXCLUSIVIDAD. EL CASO “LEDESMA S.A. AGRÍCOLA INDUSTRIAL” (31 DE OCTUBRE DE 1989): en el este caso, la actora reclamaba los daños provocados por distintas resoluciones de la Dirección Nacional de Azúcar que le impusieron fabricar y exportar a quebranto determinado un tonelaje de azúcar sin prever indemnización alguna.

En primer término, la Corte Suprema reiteró la procedencia de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita; sin embargo, condicionó aquella a la verificación de los requisitos propios de ese tipo de responsabilidad.

Verificada la existencia de un obrar lícito por parte de la demandada y un perjuicio, la Corte rechazó la demanda, pues no se tuvo por acreditado que los daños reclamados tuvieran como causa inmediata y exclusiva a la actividad normativa cuestionada; más bien respondían a cuestiones ajenas a las previsiones del régimen azucarero.

g) LA AUSENCIA DEL DEBER JURÍDICO DE SOPORTAR EL DAÑO. EL CASO “COLUMBIA” (19 DE MARZO DE 1992): en este fallo, la accionante (una entidad financiera) cuestionó la modificación de los índices de préstamos de capitales ajustables. La demanda fue acogida por la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en el marco de la responsabilidad del Estado por su actuación lícita. La Corte Suprema, por el voto de la mayoría de sus integrantes

La CSJN entendió que en la instancia anterior no se había dado un adecuado tratamiento a los dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, es decir, la existencia de “un sacrificio especial” y la denominada “ausencia del deber jurídico de soportar el daño”.

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Conclusiones.

De la jurisprudencia examinada surge que se ha admitido que la actuación del Estado puede comprometer su responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio de su función legislativa, con el consiguiente derecho a obtener una reparación patrimonial, en la medida que dicha actuación –no obstante su conformidad con el ordenamiento constitucional– imponga a la víctima el sacrificio de una situación jurídicamente protegida, sea en el ámbito de sus derechos o de sus intereses, y que revista como nota característica su especialidad, de tal manera que le imponga al damnificado, diferenciándolo del resto, una carga desproporcionada. Asimismo, siempre que no tenga el deber jurídico de soportar el daño que le ha sido irrogado por la actuación estatal, la reparación será procedente.

17.3 Daños causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros. Medidas cautelares. Error judicial.

Daños causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros. Medidas cautelares. Error judicial.

Cuando la doctrina analiza la responsabilidad del Estado en el campo de su actuación jurisdiccional, es común se diferencie entre la responsabilidad in iudicando y la responsabilidad in procedendo, admitiéndose que la primera procede cuando se verifique un error judicial que se traduce en que la sentencia que pone fin al proceso es injusta, ya que de no haber mediado tal error esa sentencia hubiera tenido un contenido diferente.

Un ejemplo de este tipo de responsabilidad podría ser: la decisión judicial que ordena la devolución de fondos o la entrega de un bien sobre el que pesa una medida cautelar (v. gr., embargo) resuelta por otro tribunal.

La segunda clase de responsabilidad se caracteriza como el daño producido por un defectuoso o anormal funcionamiento judicial que se verifica durante la sustanciación del proceso, ya sea que ese daño provenga de una conducta de acción o de omisión.

Al igual que en el caso anterior, podemos citar algún ejemplo de este tipo de responsabilidad: la omisión al deber procesal en el dictado de una resolución que deje sin efecto una orden judicial anteriormente dictada para que se proceda al secuestro de un automotor o la omisión de una diligencia que proceda a la traba de una medida cautelar.

En todos esos supuestos, sin ser definitivas, las decisiones son contrarias al derecho aplicable o a las constancias obrantes en la causa, y en la medida que provoquen un daño podrían hacer nacer el derecho a indemnización.

El estado actual de la doctrina judicial emanada de la CSJN denota que ha aceptado la responsabilidad del Estado cuando actúa en ejercicio

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de la función jurisdiccional, siempre que la conducta que se le arrogue se encuadre en aquellos supuestos en los que es dable verificar la existencia de un error judicial y, más modernamente –aunque también con severas limitaciones–, en algunas circunstancias en las que es verificable un defectuoso funcionamiento del servicio de justicia.

De esta manera, conforme a la doctrina judicial imperante, la responsabilidad extracontractual del Estado únicamente quedará comprometida en este ámbito, cuando dicha conducta sea ilícita, ilegítima o irregular.

Sin embargo, esta aceptación no significa que se hayan adoptado, lisa y llanamente, los mismos principios y reglas que resultan aplicables a la responsabilidad estatal por el ejercicio del resto de sus comportamientos irregulares, ya que sin lugar a dudas puede decirse que la CSJN ha elaborado una doctrina especial muy restrictiva, que limita el ámbito de responsabilidad estatal por este tipo de comportamientos al cumplimiento de ciertos requisitos de interpretación rigurosa.

Merced a la influencia que en nuestro derecho interno han tenido los pactos internacionales a los que la República Argentina ha adherido, la doctrina precedentemente resumida se ha visto moderadamente ampliada a los supuestos en que la privación preventiva de la libertad de un individuo dictada como medida cautelar en el proceso judicial exceda en su duración un plazo razonable, extremo que –en principio– quedará librado a la apreciación que el juez realice de acuerdo con las circunstancias del caso.La cuestión se torna más discutible y compleja cuando la orden judicial, dictada en el curso del proceso como medida cautelar, priva temporalmente del derecho a la libertad personal a un individuo que posteriormente es beneficiado con la absolución.

El interrogante obligado es si en este último caso es dable atribuir responsabilidad al Estado y, a partir de ella, obtener una indemnización de perjuicios. La respuesta dada, tanto en doctrina como en jurisprudencia, no es uniforme, variando en función de la diversa situación en la que se encuentre el individuo, pues no parece idéntica la situación de quien resulta absuelto por ausencia de participación en los hechos, o por la inexistencia del delito investigado, de quien pudiese obtener dicha absolución por aplicación del beneficio de la duda.

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17.4 Alcances de la reparación. Daño material y moral. El lucro cesante. La fuerza expansiva de los principios de la expropiación. Evolución de la jurisprudencia de la CSJN y la SCJBA.

Extensión del resarcimiento.

Cuestión controvertida como pocas en el ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado es la referida al alcance de la reparación que le es debida a la víctima del obrar estatal cuando los perjuicios provienen de su actividad lícita, y más precisamente si la indemnización del daño, en esos supuestos, es comprensiva del denominado “lucro cesante”, entendido como las ventajas económicas esperadas de acuerdo con probabilidades objetivas y debidamente acreditadas.

En lo que se refiere a este tema, las grandes líneas que muestra la jurisprudencia de la Corte son, básicamente, 2:

- la primera postula que el alcance de la indemnización comprende la reparación plena de los perjuicios causados al particular, comprensiva del daño emergente y del lucro cesante, aplicando el respectivo precepto del CCiv. (art. 1069) en forma subsidiaria.

- la segunda línea se caracteriza por una limitación del principio de

la reparación plena o, si se prefiere, y como lo ha señalado la jurisprudencia, un nuevo concepto de reparación integral propio del Derecho Público, como es el que fluye del art. 10 de la Ley de Expropiaciones, aplicable analógicamente en materia de daños provenientes de la actividad legítima del Estado.

La cuestión en la doctrina.

Las opiniones se dividen tratándose de casos de responsabilidad derivada de la actividad lícita o legítima del Estado, existiendo autores que, a falta de norma expresa, sustentan la procedencia de la reparación integral o plena con fundamento en la garantía de la propiedad consagrada por el art. 17 de la CN.

Otros autores, contrariamente, postulan el CARÁCTER EXPANSIVO DE LA NOCIÓN JURÍDICA DE LA EXPROPIACIÓN, doctrina desarrollada por MARIENHOFF. El propio MARIENHOFF lo explica en estos términos: “La expropiación tiene gran amplitud conceptual. Sus principios no sólo comprenden y se aplican al específico acto por el cual el Estado, por causa de utilidad pública calificada por ley y previa indemnización, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un particular, sino que tales principios se extienden y aplican a todos los supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por razones de utilidad o interés públicos. [...] Lo que la Constitución establece respecto a indemnización en materia de expropiación, implica un principio general del derecho, aplicable a todas las hipótesis en que un derecho patrimonial cede por razones de interés público.

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En contra y por la admisión del principio de la reparación integral, comprensiva del daño emergente y del lucro cesante, se han expresado BARRA, GUASTAVINO, y más recientemente, aunque con algunas variantes, BIANCHI.

BARRA: para dicho autor, la expropiación por causa de utilidad pública configura una especie dentro del género que es la responsabilidad del Estado por su actuación lícita, y no a la inversa. Sostener que en la responsabilidad por hechos y actos lícitos de la Administración solamente se debe responder por las consecuencias inmediatas no implica negar el principio de la reparación integral, que incluye al daño emergente y al lucro cesante, pues ambos son consecuencias inmediatas del hecho dañoso

Sostiene textualmente BARRA: “La expropiación entonces no es una técnica revocatoria, precisamente porque no es una técnica para extinguir derechos. La expropiación, según se ha mencionado en ciertas ocasiones y especialmente para distinguirla de la revocación, es una vía de `despojo’. Es que en realidad lo que el Estado busca a través de la expropiación es una transferencia patrimonial: traspasar algo que estaba en el patrimonio de un particular al patrimonio público, estatal o de otro sujeto público o de un delegado de la Administración Pública, como puede ser un concesionario de servicio público”.

BIANCHI: este autor distingue los daños y perjuicios provenientes de los actos legislativos de aquellos que derivan de otras fuentes, y así -sostiene- los primeros “participan de una naturaleza muy similar a la expropiación, por lo que están mucho más cerca de las soluciones que ella provee que los primeros. En este punto la reflexión de BARRA es importante, en la medida en que el procedimiento de gestación de una ley que califica la utilidad pública de un bien para expropiarlo es muy diferente que el mero acto administrativo emitido por un funcionario. Dado que las garantías que existen en un caso y en el otro son diferentes, también deben serlo los derechos del administrado. Por ello creo que los daños que provienen de la revocación por razones de oportunidad, mérito y conveniencia de un acto administrativo deben ser reparados en forma integral”.

Alcance de la reparación. Evolución jurisprudencial de la CSJN.

1. “Laplacette” (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daños y perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor. En efecto, según surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo que lindaba con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyectó el Canal Norte de navegación requería el embalse de las aguas hasta un nivel que necesariamente produciría la inundación de los campos del actor, inutilizándolos definitivamente.

La Corte entendió que la acción deducida no nacía de un acto ilícito, ya que la provincia demandada había actuado como poder público y en ejercicio de sus atribuciones, realizando una obra pública de interés general,

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pero la responsabilidad del Estado nacía igualmente de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad.

La forma de hacer efectiva esa garantía era, a falta de una disposición legal expresa, aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones análogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la expropiación.

En orden al alcance de la indemnización, sobre la base de la ocupación definitiva de la tierra por las aguas, la fijó en el pago del valor de las tierras y en el de los alambrados dañados, a cuyo fin se remitió a los valores fijados por los dictámenes de los peritos, que no merecieron divergencias.

2. “Boccara” (17 de julio de 1970). La admisión del lucro cesante: el criterio adoptado por la Corte en la causa “Laplacette” se modifica con posterioridad en este fallo. Se analiza nuevamente el alcance de la indemnización debida a un particular que se ha visto perjudicado por la revocación de los permisos de cambio oportunamente otorgados por el Banco Central, descartando, esta vez, la extensión analógica de las disposiciones de la ley de expropiaciones.

La Corte descarta, sobre la base de las alegaciones de ambas partes, que la revocación haya obedecido a la trasgresión por el permisionario de las normas cambiarias, o a la ejecución por parte de este de acto ilícito alguno que liberara así de responsabilidad al Banco Central por los perjuicios ocasionados a aquel.

Desechada de tal modo la ilicitud en la conducta, se resuelve que el derecho a ser indemnizado nace, no obstante, de la garantía de la propiedad consagrada por el art. 17 de la CN “como consecuencia de la revocación de un acto administrativo”.

Desestima, además, el argumento de la aplicación de la ley de expropiaciones; dice que no pueden aplicarse las reglas que rigen la expropiación a este caso, donde no existe ésta, porque ello contrario implicaría extender normas legales a casos no previstos para la especialidad de ellas.

3. “Corporación Inversora Los Pinos S.A.” (22 de diciembre de 1975): en el caso se reclamaba una indemnización tendiente a reparar los perjuicios ocasionados por la revocación del permiso que habilitaba el inmueble de la parte actora como hotel alojamiento. El objeto de la litis se circunscribía exclusivamente a tal pronunciamiento, pues con autoridad de cosa juzgada ya se había establecido la legitimidad del acto administrativo revocatorio. Restaba decidir si ante el obrar lícito de la administración era procedente la indemnización reclamada.

La CSJN entendió que la Administración ejerció sobre un inmueble de propiedad privada una restricción al dominio por razones de seguridad, higiene o moralidad.

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Establecido ello, entendió que en el caso y por su intensidad, la restricción de la propiedad era sustancial, en oposición a las meras restricciones. Ante esa afectación, las potestades legítimas de la Administración orientadas en favor del interés general encuentran correlato y tutela adecuada en la debida indemnización. Aclaró que la indemnización no es la consecuencia de un obrar ilegítimo, sino que tiene por objeto tutelar la incolumidad del patrimonio de los administrados afectados con sustento en la garantía consagrada por el art. 17 de la CN. En tal sentido, recordó que el interés general no puede autorizar a los poderes públicos a disponer de la propiedad de los particulares y que la utilidad privada no puede ser sacrificada a la pública sin adecuada compensación.

Con relación al alcance de la reparación debida al afectado, y ante la ausencia de una disposición expresa que estableciera un criterio determinado, se recurrió a la solución de los arts. 11 y 12 de la entonces vigente ley de expropiaciones 13.264 y del art. 907 del CCiv., resolviendo que la indemnización sería comprensiva exclusivamente de los daños que fueran consecuencia directa e inmediata de la confianza del actor en que el acto revocado fuera mantenido, con exclusión del valor o ganancia frustrada (lucro cesante).

4. “Cantón, Mario Elbio” (15 de mayo de 1979): la Corte se mantiene en una postura restrictiva en cuanto a la reparación de los perjuicios, aunque esta vez el supuesto de hecho examinado se aproxima al analizado en la causa “Boccara”.

5. “Sánchez Granel” (20 de septiembre de 1984): en este fallo, la CSJN decide que la indemnización procedente frente a los daños ocasionados por el obrar legítimo de la demandada –Dirección Nacional de Vialidad– comprende no sólo el daño emergente, sino también el lucro cesante.

En pocas líneas, la Corte retoma el criterio sentado en “Boccara” en cuanto al alcance de la reparación frente a daños causados por la actividad lícita del Estado. Se desprende del pronunciamiento que, ante la falta de normas del derecho público que resuelvan el supuesto en estudio, es expresamente en función del principio de la integralidad de la reparación como la Corte decide a favor de la admisión del lucro cesante.

6. “Motor Once S.A.” (9 de mayo de 1989): la plataforma fáctica del caso, sintéticamente, es la siguiente: la parte actora reclamó la nulidad de los actos de la Administración que culminaron con la clausura del establecimiento de expendio de combustible que poseía y los daños y perjuicios generados. La pretensión de nulidad fue rechazada, contando con un pronunciamiento confirmatorio de la Corte Suprema, que devolvió las actuaciones para que se pronunciara la instancia pertinente sobre los rubros indemnizatorios.

Dentro del marco de la actividad lícita del Estado –según el referido pronunciamiento de la Corte– y ante los daños provocados por el ejercicio

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legítimo del poder de policía, el fallo de la segunda instancia declaró procedente el resarcimiento del lucro cesante.

Llegado el caso a la CSJN, la procuradora fiscal, Dra. Graciela Reiriz, propicia en su dictamen la revocación del pronunciamiento de la instancia anterior, declarando improcedente el lucro cesante reclamado y reconocido. A este dictamen se remite la mayoría del tribunal para dejar sin efecto el reconocimiento del lucro cesante.

7. “Juncalán Forestal S.A.” (23 de noviembre de 1989): en la causa se reclamaban los daños y perjuicios provocados por obras públicas realizadas por la Dirección Hidráulica de la Provincia de Buenos Aires, destinadas a controlar las inundaciones que amenazaban a la ciudad de Trenque Lauquen en perjuicio, entre otros, de la propiedad de la parte actora, que resultó inundada en un 80 %.

La Corte acepta la procedencia del lucro cesante como rubro incluido en la indemnización generada en el obrar lícito del Estado.

Conclusión.

En síntesis, de los antecedentes reseñados, podemos concluir que el alcance de la reparación en materia de responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad lícita se extiende, en principio, al resarcimiento del daño emergente y del lucro cesante, pues no resulta aplicable analógicamente una ley restrictiva y de excepción, como lo es la ley de expropiaciones. Es decir, el estado actual de la cuestión parece propiciar la recepción de la teoría de la reparación integral.

Reparación del daño moral.

¿Qué es el daño moral? Se lo ha definido como el menoscabo en los sentimientos, no susceptible de apreciación pecuniaria. Consiste en el desmedro o desconsideración que el agravio pueda causar en la persona agraviada, o los padecimientos físicos, la pena moral, las inquietudes o cualesquiera otras dificultades o molestias que puedan ser la consecuencia del hecho perjudicial. En suma, es daño moral todo sufrimiento o dolor que se padece, independientemente de cualquier repercusión de orden patrimonial.

La CSJN ha limitado el reconocimiento de los perjuicios extrapatrimoniales al caso de las personas de existencia visible, negándolo cuando el reclamo proviene de personas jurídicas, solución por cierto opinable, en vista a que estas últimas pueden también ser afectadas en su prestigio y crédito comercial.

Jurisprudencia de la CSJN.

1. “Tosich, Milán” (31 de marzo de 1939): la CSJN reconoció en forma expresa la existencia del daño moral en forma acotada en 1939 al pronunciarse en este fallo. Se reclamaban los daños y perjuicios derivados de un accidente causado por un automóvil conducido por un empleado de la provincia de Buenos Aires. Allí se sentó la base

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del principio según el cual solo era admisible este rubro indemnizatorio cuando mediaba delito de derecho criminal.

2. “Torres, Guillermo” (17 de diciembre de 1985): el carácter extrapatrimonial del daño moral ha sido destacado por la CSJN en el caso “Torres, Guillermo y otra c/Provincia de Buenos Aires”, originado a raíz de las inundaciones ocasionadas en el campo del actor debido a obras hídricas ejecutadas por la provincia de Buenos Aires. En el caso no procedió el daño moral porque no se había demostrado dicho carácter en forma suficiente para justificar el reclamo.3. “De Gandía, Beatriz” (4 de mayo de 1995): una abogada que se dirigía en su automóvil hacia la República Oriental del Uruguay para gozar de sus vacaciones, fue detenida, incomunicada y alojada en una dependencia policial a disposición de la justicia de Concepción del Uruguay ya que el pedido de secuestro que pesaba sobre su vehículo no había sido levantado ni librada la comunicación respectiva por el juzgado interviniente.

El reclamo indemnizatorio de la actora se limitaba al daño moral que le había causado la detención y el sometimiento al trámite de un proceso penal, con el consiguiente descrédito y desprestigio público que trajeron aparejados. La Corte consideró que los hechos descriptos anteriormente habían ocasionado una lesión a los intereses morales de la actora, debiendo ponderarse su desempeño profesional, docente e intelectual para apreciar con verdadera entidad la repercusión negativa de los hechos sobre su reputación en esos campos.

4. “Kasdorf” (22 de marzo de 1990): en cuanto a las personas jurídicas, nuestra Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado por el rechazo del reconocimiento del daño moral a favor de las mismas en la causa “Kasdorf”.

17.5 Prescripción de la acción de indemnización por responsabilidad contractual y extracontractual.

Prescripción de la acción indemnizatoria por responsabilidad del Estado.

Resulta de interés aclarar que para determinar cuál es el plazo de prescripción aplicable se debe atender en primer lugar a la naturaleza contractual o extracontractual de la relación que vincula a las partes y también, en este último caso, a la licitud o ilicitud de la actividad del Estado generadora del perjuicio reclamado.

• Prescripción aplicable a los casos de responsabilidad contractual del Estado.

La prescripción aplicable en casos de responsabilidad contractual del Estado no generó controversias y se subsumió en el ámbito del plazo decenal establecido por el art. 4023 del Código Civil.

• Prescripción de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual del Estado por su actuación ilegítima.

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No habiendo precepto expreso en el Derecho Administrativo (nacional) para regir lo atinente al plazo de prescripción de las acciones por responsabilidad extracontractual del Estado derivada de su actuación ilícita, es necesario recurrir al CCiv., de aplicación análoga, con la salvedad de aquello que es propio de la naturaleza de nuestra materia.

De ese modo, resulta aplicable el art. 4023 del CCiv., que establece un plazo de prescripción de 10 años para las acciones personales por deudas exigibles y para las acciones de nulidad, salvo que las disposiciones especiales establezcan un plazo menor.

En cambio, la prescripción del art. 4037 del CCiv., si bien se refiere (después de la reforma) a la responsabilidad extracontractual, no es de aplicación al Derecho Administrativo, puesto que regula la responsabilidad civil (y es sabido que ella se basa en la ilicitud subjetiva, en la noción de culpa, mientras que en el Derecho Administrativo la responsabilidad extracontractual no se vincula con la idea de culpa sino con la ilegitimidad objetiva).

En materia de plazo de prescripción de una acción de nulidad tendiente a hacer efectiva la responsabilidad extracontractual del Estado, el art. 4030 del CCiv. sólo se aplica respecto del vicio de error, porque los demás defectos contemplados en la norma generan siempre una nulidad absoluta, cuya acción, como tal, es imprescriptible.

• Plazo de prescripción de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento de los daños causados por actividad legítima.

La CSJN, en el fallo LAPLACETE (año 1943) consideró que la prescripción del art. 4037 del CCiv. no podía ser invocada válidamente por ser notorio que la acción deducida no nacía de un acto ilícito de la Administración, sino del ejercicio legítimo del poder público en la realización de una obra de interés general.

Esta jurisprudencia de la CSJN ha variado, aplicándose ahora el plazo de 2 años del art. 4037, lo cual traduce una tendencia contraria al reconocimiento de indemnización debida a los particulares que muchas veces aguardan, sin interrumpir ni suspender la prescripción, la realización de gestiones que realizan en sede administrativa.

El error de esta tendencia jurisprudencial estriba en no haber advertido que la responsabilidad extracontractual del CCiv. se basa, primordialmente, en la ilicitud subjetiva, mientras que el Derecho Administrativo ha estructurado una responsabilidad totalmente objetiva que, en este caso, procede respecto de los actos legítimos del Estado.

CASSAGNE opina que la norma que debe aplicarse por analogía es el art. 4023 del CCiv., porque posee una mayor generalidad, permitiendo la realización de la justicia sin cortapisas formales.

Fallos:

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La prescripción de la acción por responsabilidad extracontractual del Estado, cuando este, no obstante que su conducta resulta ser regular, produce perjuicios, tuvo diferentes cambios a lo largo de los años. En la actualidad, se ha conformado, en la jurisprudencia de la Corte, una doctrina uniforme al respecto.

1. “Laplacette” (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daños y perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor provocadas por las obras realizadas por el gobierno provincial al construir un canal de navegación.

En efecto, según surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo que lindaba con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyectó el Canal Norte de navegación requería el embalse de las aguas hasta un nivel que necesariamente produciría la inundación de los campos del actor, inutilizándolos definitivamente.

La Corte entendió que la acción deducida no nacía de un acto ilícito, ya que la provincia demandada había actuado como poder público y en ejercicio de sus atribuciones, realizando una obra pública de interés general, pero la responsabilidad del Estado nacía igualmente de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad.

La forma de hacer efectiva esa garantía era, a falta de una disposición legal expresa, aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones análogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la expropiación.

Sin embargo, la Corte ya había reconocido que no se trataba de uno de dichos supuestos, pues el dominio no había sido transferido al demandado y éste había desistido de la construcción del Canal Norte. Por lo tanto, reconoció encontrarse ante una acción de naturaleza personal por indemnización de daños y perjuicios, y –en consecuencia– que no podía oponerse prescripción del art. 4037 del Código Civil, sino que, por el contrario, el plazo aplicable era el general del art. 4023 del citado Código, que cuando los hechos fueron objeto de juzgamiento por la sentencia, las acciones prescribían a los diez años entre presentes y a los veinte entre ausentes, de acuerdo con lo establecido en el texto anterior a la reforma de la ley 17.711 por el art. 4023 del Cód. Civil.

2. “Cipollini” (2 de marzo de 1978): en la causa “Cipollini, Juan Silvano c/Dirección Nacional de Vialidad y otra s/sumario”, se reclamaban los daños y perjuicios ocasionados al restaurante de propiedad del actor como consecuencia de la remodelación de la ruta 9 en la ciudad de Córdoba.

Llegado el caso a la Corte, esta afirmó que la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados sin culpa a los particulares nacía, en casos como este, de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad y era necesario buscar la forma de hacer efectiva esa garantía en los principios del derecho común, a falta de disposición legal expresa. Asimismo, entendió la Corte que a partir del texto del art. 4037 del Cód. Civil, sancionado con la reforma de la ley 17.711, el mismo

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resultaba más amplio que el anterior, al abarcar no sólo la responsabilidad por hechos ilícitos sino también todos los supuestos posibles de responsabilidad civil extracontractual, y por lo tanto, el argumento central de “Laplacette” había perdido su apoyo legal.

En consecuencia, ya no resulta necesario distinguir entre los casos de responsabilidad ocasionada por una actividad lícita o ilícita del Estado, sino que basta con distinguir la naturaleza contractual de la extracontractual, a efectos de aplicar a la segunda el plazo bienal del art. 4037 del Código Civil.

3. “Aguará Ganadera” (20 de marzo de 1986): Continuando con el análisis de la jurisprudencia de la Corte, debemos detenernos en el análisis del caso “Aguará Ganadera e Industrial S.A. c/Provincia de Buenos Aires s/daños y perjuicios” en el que se cuestionaba la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires al provocar la inundación de los campos de la actora. La Corte entendió que el cómputo de plazo debía partir del momento en que los daños habían sido conocidos por el reclamante y habían asumido un carácter cierto y susceptible de apreciación y que la circunstancia de que pudieran presentar un proceso de duración prolongada e indefinida no era obstáculo para ello.

Sin embargo reconoció, al igual que en “Cipollini”, que si bien para etapas nuevas y no previsibles del perjuicio pueden admitirse prescripciones independientes, no era el caso de autos, donde el perjuicio resultaba de las inundaciones producidas en un tiempo establecido en la demanda.

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Derecho Administrativo II Resumen Oficial Final (1)

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