Derecho Administrativo Sancionador

Por: Patricia M. Santana Nina patricia.santananina@gmail.com

! El procedimiento sancionador: Concepto. Fundamento normativo. Objetivos.

! El debido proceso sancionador: Principios que rigen el debido proceso sancionador

! Procedimiento disciplinario: Relaciones de sujeción especial.

Contenido

Concepto

Conjunto de actos y diligencias conducentes a la adopción de una decisión sobre la existencia de responsabilidad administrativa y la necesidad de imponer una sanción

Procedimiento administrativo sancionador

! CRD

! Ley 107-13 ! Ley Sectorial

! Reglamento Gral. de la Potestad Sancionadora (art.

37 L.107-13

Fundamento normativo

! Se desprenden de la cláusula constitucional del Estado Democrático lo constituye el ejercicio de la función administrativa en base a los principios de objetividad e imparcialidad, de lo que se deriva la opción constitucional por un sistema burocrático profesionalizado, así como el establecimiento de reglas de comportamiento tendentes a asegurar el correcto uso de las potestades administrativas. (Considerando Quinto L. 107-13)

! Mecanismo para

comprobar comisión de

ilícito

! Garantizar derecho de defensa

! Mecanismo de

corrección de conducta.

Objetivos

Necesidad de cumplimiento de un debido procedimiento sancionador.

TC/0226/14: En la especie, posterior a la aprobación de los planos y autorizada la construcción por parte de la administración competente, esta misma ordenó: (i) la suspensión de la autorización, junto con una serie de medidas para evitar el uso de la propiedad; y (ii) la revocación de la autorización de uso de suelo y edificación. Por tanto, procede que este tribunal evalúe si estaba dentro de las atribuciones y facultades del Concejo de Regidores realizar dichos actos en el caso en concreto, y si esas acciones conllevaban o no la violación a derechos fundamentales…a. Con respecto al primer acto administrativo, en virtud del Acta núm. 28-2010 de la sesión ordinaria del tres (3) de noviembre de dos mil diez (2010) del Concejo de Regidores, se ordenó la suspensión de la autorización previamente otorgada y adicionalmente: (i) paralizar y sellar la obra; (ii) sancionar a Leo Castro por haber violentado los parámetros relacionados a las leyes de construcción; (iii) comunicar la medida al Tribunal de Tierras para que prohíba cualquier tipo de negociación con esa edificación; y (iv) aplicar a todos los que tengan construcciones en ese lugar y que se encuentren en igual condición las medidas tomadas en la presente comunicación.

b. De lo anterior se desprende que las medidas tomadas, más que medidas preventivas, constituyen medidas sancionatorias, o bien sanciones administrativas, ya que se dispuso, entre otras cosas, “la sanción por violación a los linderos”, la inscripción de oposiciones en el registro de títulos para impedir negociaciones futuras con este inmueble, entre otras previamente listadas. Dichas medidas, individualmente, afectan el disfrute, goce y uso del derecho de propiedad que pertenece a Leónidas Castro, y de manera extensiva a “todos los que tengan construcciones en ese lugar y que se encuentren en igual condición las medidas tomadas en la presente comunicación”, que incluye a los también accionantes Diego Alcalá María y Mauricio Núñez. c. De la evaluación del acta resultante de la reunión del Concejo de Regidores donde fueron tomadas las mismas, se evidencia que estas fueron adoptadas con total desapego a las normas de debido proceso consagrados en nuestra Constitución y reiteradas previamente por este tribunal, lo cual procederemos a analizar a continuación.

! Control jurisdiccional

! Fase Sancionadora ! *Comprueba si se tipifica la

infracción e impone sanción, o declara no ha lugar a su

imposición ! *Medidas Preventivas

! Fase instructora ! *Inicia procedimiento ! *Propone al Órgano Sancionador

la aplicación de la Medida Preventiva

! *Emite pronunciamiento sobre posible infracción y sanción

aplicable

Separación entre la función instructora y la sancionadora

❖ Separación entre la función instructora y la sancionadora.

❖ Derecho de defensa: Ser notificado de los hechos imputados, de las infracciones y de las sanciones, de la identidad de los instructores, de la autoridad competente para sancionar y de la norma jurídica que atribuya tales competencias.

❖ Garantía de los derechos de las personas, en la medida en que el presunto responsable es parte interesada en el procedimiento administrativo sancionador.

❖ Medidas provisionales que sean necesarias para asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera dictarse.

❖ Presunción de inocencia.

❖ Debido proceso art. 69 CRD

Principios del procedimiento sancionador

! TC/0048/12, TC/0168/14

! E l r e s p e t o a l d e b i d o p r o c e s o y , consecuentemente, al derecho de defensa, se realiza en el cumplimiento de supuestos tales como la recomendación previa a la adopción de l a dec i s i ón sanc iona to r i a ; que d i cha recomendación haya sido precedida de una investigación; que dicha investigación haya sido puesta en conocimiento del afectado; y que éste haya podido defenderse.

Derecho de defensa

TC/0007/19

l. Asimismo, el debido proceso conlleva la oportunidad a todo ciudadano para que pueda ejercer su derecho a defenderse de una determinada acusación sin importar el ámbito donde ocurra, máxime en el ámbito policial, donde los superiores tienen también la obligación de actuar conforme a lo dispuesto por la Constitución de la República, las leyes y las normas reglamentarias. m. Reiteramos que, de conformidad con el precedente asentado en la Sentencia TC/0048/12, el respeto al debido proceso y, consecuentemente, al derecho de defensa, se realiza en el cumplimiento de supuestos tales como la recomendación previa a la adopción de la decisión sancionatoria, que dicha recomendación haya sido precedida de una investigación, que dicha investigación haya sido puesta en conocimiento del afectado, y que este haya podido defenderse; todo lo anterior sin obviar el cumplimiento de los principios ya previstos por la referida ley núm. 107- 13, que tiene como objetivo garantizar que la potestad sancionadora se tramite dentro de un marco de garantías procedimentales.

TC/0068/19

y. El debido proceso y sus correspondientes garantías, como el derecho de defensa, incluye la posibilidad de que la persona susceptible de ser sancionada, pueda hacerse representar por un letrado de su elección, que ejerza su defensa técnica, derecho que no escapa del ámbito que nos ocupa.

Garantía de los derechos de las personas

TC/0108/19

El hecho de no haberse agotado un juicio disciplinario constituye una grave irregularidad, en razón de que no estamos en presencia de una decisión administrativa simple y de rutina, sino mas bien de una decisión que pone en tela de juicio la aptitud de una persona para formar parte de una institución publica y además, que la despoja del trabajo que, probablemente, constituye su única fuente de ingreso. Y es que, en nuestro estado actual, el respeto al debido proceso y al derecho de defensa debe ser realizado en el cumplimiento del procedimiento establecido en la ley y respetando las garantías del debido proceso, pues lo contrario implica la comisión de una infracción constitucional.

La autoridad competente, mediante decisión motivada puede adoptar, provis ionalmente y bajo su responsabilidad, las medidas cautelares necesarias para garantizar la eficacia de la resolución final.

❖ Legalidad ❖ Puede darse de oficio o pedido de parte ❖ No genere daño irreparable o de difícil reparación ❖ Sea necesaria para tutelar el interés general ❖ No se afecte derecho de terceros ❖ Busque garantizar la efectividad de la decisión final

Medidas provisionales

TC/0051/14 ! d. El hecho de que el señor Guillermo Roja Ureña fuera

cancelado desde el momento que fue sometido ante la justicia penal acusado de haber cometido un robo, constituye una violación al principio de la presunción de inocencia, principio que supone que toda persona debe considerarse inocente hasta que haya sido condenada mediante una sentencia con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada.

! e. El principio de presunción de inocencia es una de las garantías del debido proceso y de la tutela judicial efectiva. En efecto, según el artículo 69.3 de la Constitución, el acusado en un proceso penal tiene “el derecho a que se presuma su inocencia y a ser tratada como tal, mientras no se haya declarado su culpabilidad por sentencia irrevocable”.

Presunción de inocencia

TC/0011/14

! m) Como se advierte, las garantías de tutela judicial efectiva y del debido proceso, lejos de desaparecer o inutilizarse al tratarse de un proceso administrativo, mantienen pleno vigor y benefician el fortalecimiento de los procesos de la naturaleza del que nos ocupa.

! o) Es preciso resaltar el hecho de que cuando nuestro constituyente decidió incorporar como una garantía al debido proceso en todo ámbito, o sea judicial y administrativo, lo hizo a sabiendas de que dejaba atrás viejas restricciones que excluían las actuaciones que caían bajo la égida de los procesos administrativos.

Debido proceso

Sentencia TC/0201/13

! Las garantías mínimas que, de acuerdo con el artículo 69 de la Constitución dominicana, conforman el debido proceso, sirven para definir el tipo de proceso respecto del cual debe exigirse su aplicación. Su análisis permite la conclusión, en consonancia con la jurisprudencia constitucional comparada, de que en sede administrativa su aplicación deberá ser exigida en los procedimientos administrativos sancionatorios y en aquellos que puedan tener como resultado la pérdida de derechos de las personas.

TC/0168/14

! l. En tal virtud, en la especie ha debido desarrollarse un proceso disciplinario orientado a evaluar con objetividad las supuestas faltas cometidas y a determinar las sanciones que correspondieran. Sin embargo, no se ha presentado prueba alguna de que los órganos encargados hayan realizado una investigación de los hechos por los que el recurrente ha sido sancionado con su cancelación, y más aún, tampoco se celebró un proceso disciplinario sometido a las reglas del debido proceso.

TC/0092/15

i. Este postulado es de igual forma asumido en nuestra Carta Sustantiva, pues es el propio texto en su artículo 69.10 que de forma expresa establece: “las reglas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

j. De conformidad con lo consignado, en los Estatutos Generales de la Universidad Católica de Santo Domingo (UCSD), aprobados desde el año mil novecientos noventa y cinco (1995), en el apartado relativo a las sanciones a los alumnos y el procedimiento general instaurado a dichos fines consagrado en su artículo 51, se establece que en todos los casos, para poder aplicar una sanción deberá oírse al afectado y se elaborará un expediente en el que consten los hechos que se atribuyen a la persona de que se trate, la declaración de esta y los demás elementos de convicción en que se funde la resolución que se dicte. De ahí que al verificarse la inobservancia en la especie de las formalidades establecidas en dicho estamento, se consolida la conculcación a la garantía de un debido proceso a los estudiantes que han sido amonestados.

TC/0007/19

j. Asimismo, este tribunal ha insistido en afirmar que las reglas del debido proceso, conforme lo establece el artículo 69, literal 10, del texto constitucional, deben ser aplicadas en los ámbitos judicial y administrativo en sentido amplio, y que el debido proceso, tal y como se encuentra previsto en dicho artículo, tiene como objetivo alcanzar la materialización de la justicia a través de la adecuada defensa de toda persona con interés en un determinado proceso (ver Sentencia TC/0499/16).

TC/0068/19

aa. El hecho de no haberse agotado un juicio disciplinario, constituye una grave irregularidad, en razón de que no estamos en presencia una decisión administrativa simple y de rutina, sino más bien de una decisión que pone en tela de juicio la aptitud de una persona para formar parte de una institución pública y, además, que la despoja del trabajo que, probablemente, constituye su única fuente de ingresos. Y es que, en nuestro estado actual, el respeto al debido proceso y al derecho de defensa debe ser realizado en el cumplimiento del procedimiento establecido en la ley y respetando las garantías del debido proceso, pues lo contrario implica la comisión de una infracción constitucional.

TC/0080/19

o. Del análisis hecho precedentemente ha quedado plenamente comprobado que la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR tenía la obligación de agotar el procedimiento de conciliación previsto en los artículos 124 a 130 de la indicada ley; sin embargo, del estudio de la documentación que forma el expediente, resulta que no hay constancia de que se haya agotado el referido procedimiento de conciliación, razón por la cual ha quedado demostrado que el referido artículo 117 ha sido vulnerado en perjuicio de la recurrente. p. En este sentido, estamos en presencia de la violación del debido proceso administrativo, tal y como lo ha alegado la recurrente.

TC/0183/14

! 10.5. El principio non bis in ídem, tanto en su vertiente penal como administrativa, veda la imposición de doble sanción en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hechos y fundamentos jurídicos. Con respecto al tercer elemento constitutivo de este principio (fundamentos jurídicos) es necesario precisar que el mismo no suele reconducirse a la naturaleza de la sanción sino a la semejanza entre los bienes jurídicos protegidos por las distintas normas sancionadoras o entre los intereses tutelados por ellas, de manera que no procederá la doble punición cuando los bienes protegidos o intereses tutelados por ellas sean los mismos aunque las normas jurídicas vulneradas sean distintas.

El non bis in idem

! Carga de la prueba recae sobre la Administración

! Hechos penales probados vinculan a la Administración (¿Lo penal mantiene el procedimiento sancionador en Estado?).

! Está influida por los principios de verdad material (no verdad procesal), que maximiza la obtención de p r u e b a p a r a f u n damen t a r l a s d e c i s i o n e s administrativas.

La Prueba

! Límites

• Motivada • Hechos del

procedimiento

! Contenido

•Los hechos e infracciones imputadas. •La descripción y valoración de las pruebas. •Resolver todas las cuestiones planteadas •Los fundamentos de la decisión. •La declaración de existencia e inexistencia de infracción. •La sanción correspondiente •La caducidad de la medida preventiva

La resolución

Ejecución de la resolución

La potestad disciplinaria es aquella que la Administración ejerce normalmente sobre los agen tes que es tán in teg rados en su organización, con el objeto de mantener la disciplina interna de su organización.

Procedimiento disciplinario

! Se notifica al afectado la resolución que pone fin al procedimiento administrativo sancionador, que le condena al pago de una multa:

! 1. ¿Se le debe informar al inculpado del recurso que procede interponer contra el mismo?

! 2. ¿Se le debe informar el plazo del que dispone para recurrir?

! 3. ¿Se le debe advertir que, de no recurrir dentro del plazo, la resolución será ejecutada?

Cuestión 1

s. Al tenor de lo dicho precedentemente, este tribunal precisa recordar que el respeto al debido proceso, la tutela judicial efectiva y, consecuentemente, al derecho de defensa del recurrido, debe materializarse en el cumplimiento de supuestos tales como la recomendación previa a la adopción de la decisión sancionatoria; que dicha recomendación haya sido precedida de una investigación; que dicha investigación; haya sido puesta en conocimiento del afectado y que este haya podido defenderse (TC/0048/12, pág. 20). Todo ello, en vista de que la ejecución de un acto administrativo mediante el cual se destituye a un miembro de la Procuraduría General de República, independientemente de si pertenece o no a la carrera del Ministerio Público, sin cumplir con las actuaciones antes citadas, lesiona su derecho de defensa, se violenta el debido proceso y, consecuentemente, se comete una infracción constitucional, según ha estimado el Tribunal Constitucional en sus sentencias TC/0048/12, pág. 21; y TC/0344/14, pág. 18. t. Por esto, el Tribunal Constitucional entiende que la decisión del Tribunal Superior Administrativo, actuando como juez de amparo, y las motivaciones esgrimidas por él, al momento de acoger la acción incoada por el señor Héctor Luís Balcácer Cruz, ha sido conforme al derecho y a la Constitución, al verificar y comprobar que el acto que lo sancionó ha vulnerado derechos fundamentales…”

Sentencia TC/0601/15

¿Puede iniciarse un procedimiento administrativo sancionador por denuncia de un ciudadano?

En caso afirmativo: a) ¿Qué efectos tendría la referida denuncia? b) Una vez in i c iado e l p roced im ien to

sancionador ¿qué derechos tendría como denunciante?

Cuestión 2

• STS del 14 de noviembre de 2012, rec. 192/2012; 18 de enero de 2005, rec. 22/2003, 5-12-2012, rec. 3/2012

• Tenemos que recurrir al término «INTERES LEGITIMO», cuya alegación y prueba corresponderá a quien se lo arrogue. Esto «dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera», no resultando admisible para ostentar la condición de interesado que la imposición de la sanción constituya por sí misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés en la corrección de las irregularidades cometidas, o en que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o que con la averiguación de los hechos para el denunciante se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad.

El Teniente Mauricio Suárez lleva 15 años formando parte de la Policía Nacional con una conducta intachable. El día de su cumpleaños 40, decide tatuarse el lema “Dios, Patria y Libertad, en su brazo derecho, lleno del orgullo y patriotismo que le caracteriza. Varias semanas más adelante, recibe un oficio en el que se le indica que ha sido cancelado como consecuencia del tatuaje que se hizo, atentando a la buenas costumbres y al orden público.

Mauricio está destrozado. Jamás se imaginó que por un tatuaje, su carrera y su vida se destruirían.

Caso práctico

TC/0081/19

d. Contrario a lo planteado por la parte recurrente, este tribunal considera que la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo actuó correctamente al acoger la acción de amparo interpuesta por el señor Juan Carlos Olivares Carrera, en razón de que, tal y como estimó ese tribunal, al accionante en amparo le fueron vulnerados sus derechos fundamentales, al dar de baja de la institución al considerar que el hecho de tener un tatuaje constituye una violación de los reglamentos y la ley institucional de la Policía Nacional, lo que, a juicio de este tribunal, constituye una medida irrazonable y desproporcionada, pues la desvinculación de un miembro de las filas de la Policía Nacional debe realizarse siempre respetando sus derechos fundamentales, garantizando con ello el cumplimiento de las normas del debido proceso, a fin de que la sanción a imponer se corresponda con los hechos o la falta cometida, situación que no procede en el presente caso, pues el hecho de que un miembro de la institución tenga un tatuaje en su cuerpo no puede ser considerado como una falta grave que justifique la desvinculación de sus miembros.

e. Es preciso establecer que ni la Ley núm. 96-04, Institucional de la Policía

Nacional, de veintiocho (28) de enero de dos mil cuatro (2004) (vigente al momento de la desvinculación del recurrido), ni en la actual Ley núm. 590-16, que en los artículos 152 al 155 de la Ley núm. 590-16, tipifican los tipos de faltas en que pueden incurrir los miembros de la Policía Nacional, las cuales pueden ser muy graves, graves y leves, en ninguno de sus párrafos o numerales en los cuales detallan los casos que puedan ser considerados como faltas, menciona nada relativo a tener tatuajes, para ser considerado como un motivo de desvinculación de un miembro de la policía, lo que configura una vulneración a lo establecido en la Constitución en los artículos 38, 40 …en sus numerales 13 y 15, 43 y 44

f. Por tanto, la desvinculación del accionante en amparo y recurrido en revisión de la Policía Nacional, constituye una vulneración de sus derechos fundamentales, específicamente el derecho al trabajo, acceso de función pública, el derecho a la dignidad y al libre desarrollo de la personalidad, pues este derecho constituye una extensión de autonomía que tiene toda persona como ser individual, y al respeto a su honor e imagen personal, por lo cual la medida adoptada por la Policía Nacional resulta irrazonable y arbitraria al establecer la cancelación del señor Juan Carlos Olivares Carrera, en razón de este tener tatuaje en su cuerpo, en consecuencia, por todo lo antes dicho, el pedimento de la parte recurrente de que se acoja el recurso y revoque la decisión, carece de fundamento y, por tanto, procede a rechazarlos.

g. La Corte Constitucional de Colombia, al resolver un conflicto de una persona que fue descalificada para optar a la función de guardián para el servicio penitenciario y carcelario por tener un tatuaje en su cuerpo, estableció en su Sentencia T-030, de dos mil cuatro (2004), lo siguiente:

En tal sentido, la prescripción que estipula el artículo 23, N, 2 de la resolución núm. 0197 de 2001 del INPEC, en el sentido de considerar como no apta para el servicio penitenciario y carcelario a un candidato que presente tatuajes o incluso cicatrices por retiro de los mismos, y manifiestamente inconstitucional por cuanto lesiona gravemente los derechos fundamentales a la identidad personal y a la propia imagen, ya que se trata de una medida irrazonable y manifiestamente desproporcionada que vulnera el contenido de los mismos. En efecto, la medida no persigue un objetivo constitucionalmente válido, por cuanto el mantenimiento de la autoridad y el orden en los centros de reclusión del país no se logra coartando los derechos fundamentales de los guardianes. Sin duda, la presencia de un tatuaje, o la ausencia de éste, no inciden en la vigencia de los principios de supervisión correccional. De igual forma, la medida carece de razonabilidad por cuanto se soporta, como se ha visto, en un simple prejuicio social, consistente en asociar los tatuajes con la criminalidad. En otros términos, en se parte del supuesto de que un futuro guardián, en tanto que agente de la disciplina, no puede asemejarse en absoluto a sus subordinados, olvidando por completo que el respeto y la autoridad no se ganan con simples símbolos externos del mismo sino con un comportamiento ético intachable.

Luego de una noche de tragos, Mayra y su mejor amiga, Anita, hartas de la cuarentena, tenían un musicón a la 1 de la madrugada. el hit del momento: La Tusa. Uno de los vecinos del edificio de enfrente, llama al 911 y se presenta la Policía, que levanta un acta de infracción y se lleva las bocinas, reportando el hecho al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Otra vecina, enfurecida y harta de “La Tusa” y de la conducta -que se repite todos los sábados-, decide interponer una querella ante el Ministerio Público.

¿Observa alguna posible violación a alguna garantía del debido proceso?

Caso práctico

Gracias!