1

DERECHO CONSTITUCIONAL III: INSTITUCIONES DEL ESTADO Y FUERZAS POLÍTICAS

CURSO 2013/2014

Capítulo I. La Jefatura del Estado: La Corona (I)

1. La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978. 2. Refrendo e irresponsabilidad.

2.1. Actos del Rey sujetos al refrendo. 2.2. Sujetos refrendantes. 2.3. Formas del refrendo.

3. El estatuto orgánico de la Corona. 3.1. La sucesión en la Corona. 3.2. La Regencia. 3.3. La tutela del Rey menor de edad.

4. La Dotación de la Corona y la Casa del Rey. Capítulo II. La Jefatura del Estado: La Corona ( II)

1. Las funciones del Rey. 2. Funciones del Rey en relación con las Cortes Generales. 3. Funciones del Rey en relación con el Gobierno. 4. Funciones del Rey en relación con la Justicia. 5. Otras funciones del Rey.

Capítulo III. El Parlamento: Las Cortes Generales (I)

1. Naturaleza de las Cortes Generales. 2. El bicameralismo en la Constitución de 1978.

2.1. Un bicameralismo asimétrico o imperfecto. 2.2. Las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y el Senado.

3. Composición de las Cámaras. 3.1. La composición del Congreso de los Diputados. 3.2. La composición del Senado. 3.3. Las distorsiones del sistema electoral.

4. El Derecho de sufragio. 4.1. El derecho de sufragio activo. 4.2. El derecho de sufragio pasivo. 4.3. Las características del sufragio.

5. La relación de los parlamentarios con los electores: la prohibición constitucional del mandato imperativo.

Capítulo IV. Las Cortes Generales (II)

1. Estatuto jurídico de los Diputados y los Senadores. 1.1. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario. 1.2. Derechos y deberes de los parlamentarios. 1.3. Las prerrogativas parlamentarias.

2. Organización interna de las Cortes Generales. 2.1. La Presidencia de la Cámara. 2.2. La Mesa. 2.3. Los Grupos Parlamentarios. 2.4. La Junta de Portavoces. 2.5. El Pleno de la Cámara. 2.6. Las Comisiones.

2

Capítulo V. Las Cortes Generales (III) 1. Funcionamiento interno de las Cortes Generales.

1.1. Normas de funcionamiento interno. 2. Las Diputaciones Permanentes.

2.1. Funciones de las Diputaciones Permanentes. 3. Funciones de las Cortes Generales.

3.1. Función Legislativa. 3.2. Función Financiera. 3.3. Función de Control. 3.4. Función de Integración de otros órganos constitucionales.

Capítulo VI. El Gobierno

1. Configuración constitucional del Gobierno. 1.1. La posición constitucional del Presidente del Gobierno.

2. El nombramiento del Presidente del Gobierno. 2.1. El nombramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno. 2.2. El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva.

3. La estructura del Gobierno. 3.1. Órganos individuales.

3.1.1. El Presidente. 3.1.2. Los Vicepresidentes. 3.1.3. Los Ministros.

3.2. Órganos colegiados. 4. El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno. 5. Las funciones del Gobierno.

5.1. Función de dirección política. 5.2. Función ejecutiva. 5.3. La potestad reglamentaria.

6. El cese del Gobierno: el Gobierno en funciones.

Capítulo VII. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (I) 1. Responsabilidad política y control parlamentario. 2. La actividad de control de las Cortes generales sobre el Gobierno.

2.1. La potestad de las Cortes Generales de recabar información del Gobierno. 2.2. La función de control-inspección. 2.3. La función de control-autorización. 2.4. El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno.

Capítulo VIII. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (II)

1. La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español. 1.1. La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Diputados.

2. La moción de censura. 2.1. La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978. 2.2. La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados. 2.3. Tramitación de la moción de censura. 2.4. Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta. 2.5. Efectos de la moción de censura.

3. La cuestión de confianza. 3.1. El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978. 3.2. El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno. 3.3. El alcance constitucional de la cuestión de confianza. 3.4. Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados. 3.5. El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple. 3.6. Efectos de la cuestión de confianza.

4. El derecho de disolución.

3

Capítulo IX. La Justicia (I) 1. La justicia. 2. La justicia, valor del Estado de Derecho. 3. El estado de la justicia en España. 4. la justicia como derecho del ciudadano. 5. La justicia como servicio público. 6. Participación del ciudadano en la Administración de Justicia. 7. El poder judicial.

7.1. Principios de la potestad jurisdiccional. 8. Funciones. 9. Poder judicial y Comunidades autónomas. 10. La acción popular. 11. A propósito de la jurisdicción universal.

Capítulo X. La Justicia (II)

1. El personal judicial al servicio de la Administración de Justicia. 2. El Estatuto de los jueces.

2.1. Independencia. 2.2. Sumisión a la ley. 2.3. Responsabilidad.

3. El CGPJ. 4. El Ministerio Fiscal.

4.1. Naturaleza jurídica. 4.2. Organización y funciones del Ministerio Fiscal. 4.3. El Ministerio Fiscal y el Poder Político.

Capítulo XI. La justicia constitucional (I)

1. La justicia constitucional. 2. Naturaleza del Tribunal Constitucional. 3. Composición del Tribunal Constitucional. 4. Organización del Tribunal Constitucional. 5. Las resoluciones del Tribunal Constitucional.

Capítulo XII. La justicia constitucional (II)

1. Competencias del Tribunal Constitucional. 2. El Recurso de inconstitucionalidad. 3. La Cuestión de inconstitucionalidad.

3.1. La cuestión interna de constitucionalidad o autocuestión de constitucionalidad.

4. El Control previo de la constitucionalidad de los Tratados. 5. Los Conflictos constitucionales.

5.1. Conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

5.1.1 Conflictos positivos. 5.1.2 Conflictos negativos.

5.2. Conflictos de atribuciones. 5.3. Conflictos en defensa de la autonomía local.

6. La impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA prevista en el artículo 161.2 de la Constitución. 7. El recurso de amparo constitucional

7.1. Regulación y naturaleza. 7.2. Objeto del recurso de amparo constitucional. 7.3. Actos impugnables. 7.4. Legitimación. 7.5. La demanda de amparo constitucional.

4

Capítulo XIII. Las fuerzas políticas (I) 1. La democracia y la democracia representativa española. 2. En torno a los partidos políticos. 3. El Estado de partidos y el tránsito a la partidocracia. 4. Los partidos políticos en el sistema político español. 5. Sindicatos y organizaciones empresariales. 6. Los medios de información de masas. 7. A modo de apostilla

Capítulo XIV. Las fuerzas políticas (II)

1. Origen y evolución de las “autoridades independientes”. 1.1 En general. 1.2 En España.

2. Delimitación conceptual. 3. Argumentos utilizados para la creación de “autoridades independientes”.

3.1. La neutralidad política. 3.2. Otros argumentos: especialización técnica y eficacia.

4. Las funciones y competencias. 4.1. La regulación o supervisión de un sector privado. 4.2. Otras funciones.

5. La organización de las “autoridades independientes”. 5.1. Las medidas para garantizar su independencia. 5.2. Sistema de controles.

6. Principales problemas constitucionales. 6.1. Desde la perspectiva del principio del Estado de Derecho. 6.2. Desde la óptica del principio democrático. 6.3. Desde la perspectiva del Estado social.

7. La praxis. 7.1. Sobre la eficacia. 7.2. La captura por los partidos políticos. 7.3. La captura por el sector regulado.

5

Título II: De la Corona Artículo 56 1. El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. 2. Su título es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona. 3. La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2. Artículo 57 1. La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos. 2. El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España. 3. Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España. 4. Aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes. 5. Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgánica. Artículo 58 La Reina consorte o el consorte de la Reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia. Artículo 59 1. Cuando el Rey fuere menor de edad, el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona, según el orden establecido en la Constitución, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del Rey. 2. Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad. Si no lo fuere, se procederá de la manera prevista en el apartado anterior, hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad. 3. Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, ésta será nombrada por las Cortes Generales, y se compondrá de una, tres o cinco personas. 4. Para ejercer la Regencia es preciso ser español y mayor de edad. 5. La Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey. Artículo 60 1. Será tutor del Rey menor la persona que en su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento; si no lo hubiese nombrado, será tutor el padre o la madre, mientras permanezcan viudos. En su defecto, lo nombrarán las Cortes Generales, pero no podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey. 2. El ejercicio de la tutela es también incompatible con el de todo cargo o representación política.

6

Artículo 61 1. El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas. 2. El Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el mismo juramento, así como el de fidelidad al Rey. Artículo 62 Corresponde al Rey:

a) Sancionar y promulgar las leyes. b) Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución. c) Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución. d) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución. e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente. f) Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes. g) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno. h) El mando supremo de las Fuerzas Armadas. i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales. j) El Alto Patronazgo de las Reales Academias.

Artículo 63 1. El Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos. Los representantes extranjeros en España están acreditados ante él. 2. Al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes. 3. Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz. Artículo 64 1. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso. 2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden. Artículo 65 1. El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma. 2. El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa.

7

Tema 1. La jefatura del Estado: la Corona (I) 1. La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978 (art. 56.1 CE). La Monarquía parlamentaria es calificada en el art. 1.3 CE como “forma política del Estado” y no como “forma de gobierno”; los motivos fueron:

- el relevante papel del Rey durante la transición política (muy valorado por los constituyentes) - la función integradora de la Corona (en un Estado con Autonomías) - la opción de la monarquía frente a la república era una opción fundamental de Estado (y no meramente de Gobierno) - finalmente, “forma política del Estado” es una expresión que engloba tanto a la “forma de Estado” como a la “forma de gobierno”.

La Monarquía parlamentaria es el resultado histórico de intentar compaginar el principio monárquico con el principio democrático:

- la Corona es un órgano más del Estado (y el Rey, el titular de la Corona, ejerce un poder moderador y arbitral sobre el conjunto de las instituciones) - los monarcas parlamentarios tienen funciones regladas (no tienen poderes propios): “el Rey reina, pero no gobierna” - además, todos sus actos son actos debidos que deben ser refrendados -> por eso el Rey es irresponsable.

¿Cuál es la función del Rey en la monarquía parlamentaria?:

- art. 56.1: “El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”

- su función consiste en garantizar el adecuado funcionamiento del sistema conforme al principio democrático garantizado en la Constitución - el carácter hereditario de la Monarquía obliga al rey a mantener una postura neutral: el Rey representa la unidad y permanencia de la idea del propio Estado

- la función del Rey no consiste: - en determinar el contenido de las decisiones políticas (las decisiones políticas las toma, indirectamente, el electorado) - ni en imponerse en caso de conflicto entre los diferentes órganos constitucionales para adoptar la decisión final..

2. Refrendo e irresponsabilidad (art. 64 y 65 CE). Art. 56.3: “Los actos del Rey estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65":

- la CE recoge el principio de inmunidad total del Jefe del Estado, sin distinguir entre los actos realizados en la esfera jurídico-política y los realizados en la esfera jurídico-privada -> el Rey no puede ser encausado política, penal ni civilmente en ningún caso - el refrendo es, pues, una técnica en virtud de la cual se produce una traslación de la responsabilidad del Rey a la persona (normalmente los miembros del poder ejecutivo) que asume como suyo el acto regio, salvaguardando así la inviolabilidad real

- art. 64.2: “De los actos del rey serán responsables las personas que los refrenden” - en caso de no estar refrendados, los actos del Rey carecen de validez jurídica -> son actos nulos de pleno derecho - el referendo es por tanto una limitación material del poder del Rey.

8

a) Actos del Rey sujetos a refrendo (EXAMEN). Art. 56.3: “Los actos del Rey estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65":

- son objeto de refrendo todos los actos realizados como Jefe del Estado (es decir, en la esfera jurídico-pública) - no están sujetos a refrendo (art. 65):

- art. 65.1: “El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma” - art. 61.2: “El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa”

- no obstante, esta exención del refrendo es discutible ya que en la práctica se cesan o nombran por Real Decreto que firma el Presidente del Gobierno (que está por tanto refrendando la libre decisión del Rey)

- además, no están sujetos a refrendo los actos del Rey de carácter personalísimo (aunque tengan relevancia constitucional); por ejemplo: su abdicación, la designación testamentaria del tutor del Rey menor de edad o su consentimiento matrimonial.

b) Sujetos refrendantes (EXAMEN). Art. 64.1: “Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución de las Cortes prevista en el art. 99 [por no nombrarse Presidente del Gobierno en 2 meses desde la constitución de las Costes tras las elecciones], serán refrendados por el Presidente del Congreso”. Esta enumeración constitucional de los sujetos refrendantes es taxativa y excluyente de la delegación del refrendo en otros órganos. c) Formas del refrendo (EXAMEN). Hay tres tipos de refrendo:

- refrendo expreso o explícito (es la forma más habitual de refrendo): - es la contrafirma de los actos del Rey por parte del refrendante - afecta a los actos jurídico-formales del Rey (que aparecen por escrito en el BOE)

- refrendo tácito o implícito: - se trata de actos que por su naturaleza no pueden recibir la contrafirma del sujeto refrendante (audiencias, viajes, oficiales, discursos, …) - el acto se refrenda con la presencia física de algún miembro del Gobierno frente al Rey (bien el ministro competente, bien el denominado “Ministro de jornada”)

- refrendo presunto: - el Rey realiza un acto que el Gobierno desconoce, pero a quien le corresponde refrendar (el Presidente o el Ministro) no dimite y opta por continuar en su cargo, asumiendo su responsabilidad de refrendante - esto ocurre cuando el Rey concede entrevistas con contenido político - además, esta categoría se usó para justificar jurídicamente la intervención del Rey el 23-F/81 (ya que era imposible el refrendo expreso).

9

3. El Estatuto orgánico de la Corona. Debido a la regulación constitucional de la Corona como un órgano del Estado, actualmente no existe un Derecho privado de la Corona, esto es, un orden autónomo normativo en virtud del cual el Monarca pudiera regular aspectos concretos de la organización y funcionamiento de la Corona (salvo en aspectos puramente domésticos). a) La sucesión en la Corona (art. 57 CE) (EXAMEN). Art. 57.1: “La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos”

- esta fórmula (que ha sido recogida por todas las Constituciones monárquicas españolas, salvo por el Estatuto de Bayona que proclamaba la Ley sálica) procede de la Ley de Las Partidas (1265) de Alfonso X el sabio - esta fórmula no sólo conculca el principio de primogenitura por la preferencia del varón sobre la mujer, sino que también conculca el principio de igualdad consagrado constitucionalmente - la profesora señala que hubo intentos de cambiar esta preferencia del varón

- ya durante la redacción de la Constitución se presentaron enmiendas - Zapatero propuso reformar este punto y el Consejo de Estado incluso propuso una nueva redacción (que reconoce los derechos de Felipe pero que posteriormente ya no diferenciaba entre varón y mujer) - actualmente, con el nacimiento de Leonor, nadie parece oponerse a la reforma de este artículo (ni siquiera la propia Corona) - finalmente la Constitución menciona varias veces al Rey y al Príncipe; el Consejo de Estado ha propuesto introducir un apartado que indique que estas menciones se refieren indistintamente a la Reina y a la Princesa si procediese

- la profesora recuerda que la modificación del Título II es agravada y por tanto necesita de un referéndum

- el riesgo es que este referéndum podría ser utilizado para deslegitimizar la monarquía - por este motivo la profesora argumenta in extenso que, aunque el artículo ha de ser modificado, no es urgente modificarlo (de hecho en Suecia se modificó cuando los príncipes herederos ya tenían dos hijas y un hijo varón).

Los supuestos en que se produce la sucesión en el trono son tres: - fallecimiento - inhabilitación permanente reconocida por las Cortes - abdicación.

La profesora se extiende sobre la abdicación: - la abdicación es la dejación voluntaria del oficio regio (y afecta a la persona del Rey pero no a los derechos de sus descendientes) - la doctrina y la tradición constitucional han entendido que el Rey, para abdicar, debía ser autorizado por las Cortes

- en este sentido, el art. 57.5 señala que “las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgánica” - algunos autores interpretan que la abdicación del Rey ha de ser autorizada mediante ley orgánica

- pero dice la profesora que la ley orgánica prevista en el art. 57.5 es una ley de desarrollo del Título II, no una ley de autorización de la abdicación - porque la abdicación es un acto personalismo e irrevocable del Rey, exento de refrendo, que no requiere autorización de ningún órgano constitucional (puesto que no puede forzarse la voluntad del que decide renunciar libremente a la Corona)

10

- cuestiones diferentes a la abdicación son: - la renuncia de los derechos dinásticos por parte de un Rey destronado (que afecta tanto al Rey como a sus descendientes):

- el rey destronado no puede renunciar a algo de lo que fue privado (esto es, no puede abdicar) - por ejemplo Amadeo de Saboya sí abdicó, pero Isabel II y Alfonso XIII renunciaron en el exilio a sus derechos dinásticos

- la renuncia a los derechos sucesorios de los herederos: - la renuncia, al igual que la abdicación, es también un acto personalísimo e irrevocable, pero no del rey sino de los posibles herederos - la renuncia supone una alteración en el orden de sucesión establecido en el art 57.1.

Por lo que se refiere al Príncipe heredero:

- art. 57.2: “El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España”

- los dos títulos, Sucesor de la Corona y Príncipe de Asturias, van indisolublemente unidos - el origen del título de “Príncipe de Asturias” se remontan al reinado de Juan I en 1388 (que lo creó para su hijo Enrique III)

- el Príncipe heredero asume automáticamente el título de Príncipe de Asturias (sin ninguna ceremonia específica, como sí ocurre con el Príncipe de Gales)

- no obstante, “el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, prestará el mismo juramento que el Rey cuando es proclamado ante las Costes Generales [“desempeñar fielmente mis funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas”], así como el de fidelidad al Rey” (art. 61.2)

- la Constitución no atribuye ninguna función al Príncipe de Asturias, salvo que “si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad” (art. 59.2)

- esto es, el Príncipe de Asturias no puede sustituir al Rey en sus funciones genuinas

- finalmente, aunque algunos opinan que el Príncipe goza de la inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey, la profesora dice que de eso nada, que esos privilegios son exclusivos del Rey y del Regente (con el contrapeso del refrendo).

En cuanto al matrimonio de las personas con derechos sucesorios (no sólo el Príncipe de

Asturias) “aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren

matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes” (art. 57.4)

- esta es la única limitación que existe para el Príncipe de Asturias, las infantas y demás herederos del trono - curiosamente, la Constitución no dice nada sobre el matrimonio del Rey o la Reina (por lo que la profesora dice que puede contraer matrimonio sin ningún impedimento constitucional) - en cualquier caso “la Reina consorte o el consorte de la Reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia” (art. 58).

¿Qué ocurre si no hay herederos de la Corona?: “Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España” (art. 57.3).

11

b) La Regencia (art. 59 CE) (EXAMEN). Es una institución destinada a sustituir provisionalmente al titular de la Corona (cuando ha sido inhabilitado temporalmente o es menor de edad):

- “la Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey” (art. 59.5) - la regencia ocupa la misma posición que el Rey y tiene atribuida las mismas funciones que el Rey - la persona o personas que ejerzan la Regencia deben prestar el mismo juramento que hace el Rey cuando es proclamado, así como el juramento de fidelidad al Rey.

La Regencia puede constituirse por dos causas diferentes:

- por minoría de edad del Rey: - art. 59.1: “Cuando el Rey fuere menor de edad, el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona, según el orden establecido en la Constitución, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del Rey” - es la causa más común de Regencia (por ejemplo la Regencia de María Cristina de Borbón durante la minoría de edad de su hija Isabel II, y la de María Cristina de Habsburgo-Lorena durante la minoría de su hijo Alfonso XIII) - aunque algunas Constituciones históricas fijaban la mayoría de edad del Rey a una edad de 14 ó 16 años (para evitar una duración excesiva de la regencia), la Constitución de 1978 no dice nada al respecto (por lo que se entiende que la mayoría de edad del Rey es a los 18 años)

- por inhabilitación [transitoria] del Rey: - art. 59.2: “Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad. Si no lo fuere, se procederá de la manera prevista en el apartado anterior, hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad” - la Constitución no prevé nada sobre quien debe proponer tal inhabilitación (la profesora dice que debería ser el Gobierno) ni sobre los motivos de tal inhabilitación (en este sentido, la mayoría de la doctrina sólo admite la inhabilitación cuando se produzca una enfermedad o deficiencia persistente de carácter físico o psíquico que impida a la persona gobernarse por sí misma de forma transitoria).

Por otra parte, según sea su origen, la Regencia puede ser de tres clases:

- testamentaria - es la que decide el Rey en testamento - este tipo de Regencia no está contemplado en la Constitución

- legítima: - es la que se confía a la persona designada por la Constitución - se distinguen dos supuestos:

- cuando el rey sea menor de edad: la Regencia corresponde a su padre o a su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona (art. 59.1) - cuando el Rey fuera inhabilitado: la Regencia corresponderá al Príncipe heredero si fuera mayor de edad (si no lo fuera -> de la misma manera que el supuesto anterior) (art. 59.2)

- electiva: - es la que designa las Cortes Generales - art. 59.3: “Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, ésta será nombrada por las Cortes Generales, y se compondrá de una, tres o cinco personas” - art.59.4: “Para ejercer la Regencia es preciso ser español y mayor de edad”.

12

Finalmente, en cuanto a la duración de la Regencia: - la Constitución solo contempla hasta que el Rey alcance la mayoría de edad o hasta que el Rey sea rehabilitado - otras dos causas son la muerte o incapacitación del Regente.

c) La tutela del Rey menor de edad (art. 60 CE). La tutela, en el Derecho privado, pretende la protección de los menores o incapacitados que no pueden cuidar de su persona ni administrar sus bienes; según la profesora, también la tutela del Rey menor de edad es una institución de carácter privado y le son de aplicación, de manera subsidiaria, los preceptos del Código civil reguladores de la tutela. Art. 60.1: “Será tutor del Rey menor la persona que en su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento; si no lo hubiese nombrado, será tutor el padre o la madre, mientras permanezcan viudos. En su defecto, lo nombrarán las Cortes Generales, pero no podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey”. La Constitución sólo prevé la tutela por razón de la minoría de edad (no por incapacidad), y admite tres clases:

- testamentaria: - art. 60.1: “Será tutor del Rey menor la persona que en su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento (…)” - esta preferencia por el tutor designado por el Rey difunto sigue la tradición constitucional española (procede de Las Partidas de Alfonso X)

- es un acto personalísimo del monarca que está exento de refrendo - dice la profesora que esto es absurdo si viven la madre o el padre del Rey menor de edad, que son quienes tienen la patria potestad

- legítima: - art. 60.1: “(…); si el Rey no hubiese nombrado tutor en su testamento, será tutor el padre o la madre, mientras permanezcan viudos” - la profesora compara en este punto la tutela y la regencia:

- en la regencia se prevé que “el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona” (art. 59.1)

- también en el Código civil se prevé el ejercicio de la tutela por el resto de parientes del menor - dice la profesora que es incomprensible que se excluya la tutela de los parientes del rey menor de edad

- por otra parte en la regencia no se exige que el padre/madre del Rey menor de edad permanezca viudo

- ¿qué ocurriría si el padre/madre del Rey menor de edad contrae nuevo matrimonio? -> podría ser Regente pero no Tutor (lo que es absurdo según la profesora) - la Reina regente María Cristina de Borbón, al enviudar de Fernando VII, se casó en secreto para poder mantener la tutela de su hija Isabel II

- dativa: - art. 60.1: “En defecto de testamento o padre/madre viudo, el tutor lo nombrarán las Cortes Generales”

- aunque la Constitución no dice nada, la profesora dice que por similitud con la Regencia el tutor debe ser español y mayor de edad (aunque no toda la doctrina opina que ha de ser español) - art. 60.2: “El ejercicio de la tutela es incompatible con el de todo cargo o representación política”, lo que pretende favorecer una formación neutral del futuro Rey - finalmente, el art. 60.1 señala que, en el caso de tutor y regente nombrado por las Cortes “no podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey”.

13

4. La dotación de la Corona y la Casa del Rey (art. 65 CE). Art. 65.1: “El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma”

- este precepto recoge el sistema llamado de "lista civil" británico: se atribuye a la Corona una determinada cantidad para hacer frente a los gastos derivados del ejercicio de sus funciones - la dotación de la Corona se fija anualmente en los Presupuestos Generales del Estado

- esta dotación es “para el sostenimiento de su Familia y Casa”; no es pues un salario, sino una cantidad global

- el Jefe de la Casa del Rey propone al Gobierno la cuantía de la dotación que considera adecuada cada año - las Cortes discuten y fijan el importe definitivo; no obstante, las Cortes no pueden suprimir esta dotación presupuestaria ya que es consustancial con la institución de la Corona y con la forma política monárquica del Estado

- el Rey distribuye libremente esta cantidad global, sin necesidad de refrendo ni justificación

- además, el Rey dispone de una serie de bienes (edificios, instalaciones, …) incluidos en el Patrimonio Nacional

- el Patrimonio Nacional consiste en una serie de inmuebles, bienes muebles, donaciones hechas al Estado a través del Rey que constituye un patrimonio separado de titularidad estatal, de carácter inalienable, imprescriptible e inembargable - el Rey y su Casa pueden servirse del mismo, ya que está afectado al fin del uso y servicio de la Corona, pero no tienen sobre él ninguna titularidad.

La Casa del Rey es un organismo que, organizado y gobernado por el Rey, tiene como misión servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones como Jefe del Estado:

- aunque la Casa del Rey es una organización estatal, no está integrada en la Administración del Estado

- el estatuto jurídico del personal es específico - pero los actos administrativos de la Casa del Rey están sujetos a la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, al amparo ante el Tribunal Constitucional

- la Casa del Rey comprende los siguientes órganos: - el Jefe de la Casa del Rey: dirige e inspecciona los servicios, realiza el presupuesto y ejerce las relaciones con el Gobierno - el Secretario General: tiene a su cargo la tramitación de la actividad administrativa, excepto la militar - el Cuarto Militar: está compuesto por los Ayudantes de Campo del Rey (y los del Príncipe de Asturias), y dirigido por el General Jefe del Cuarto (del que depende la Guardia Real)

- art. 65.2: "El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa"

- por lo tanto, esta actividad del Rey no está sujeta a refrendo - pero, como ya se ha señalado, el nombramiento se hace mediante Real Decreto (y por tanto refrendado por el Presidente del Gobierno).

14

Tema 2. La Jefatura del Estado: la Corona (II) 1. Las funciones del Rey. Art 56.1 CE: "El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”. El Rey es titular de la Corona y de la Jefatura del Estado:

- "El Rey es el símbolo de la unidad y permanencia del Estado” - por eso promulga las leyes, expide los decretos, …

- “El Rey representa al Estado en las relaciones internacionales” - esto es, expresa la voluntad del Estado (aunque el contenido de esta voluntad haya sido adoptado por otros organismos constitucionales) - por eso le corresponde acreditar embajadores, manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, declarar la guerra y la paz (art. 63).

- “El Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones” - función moderadora: el Rey tiene “el derecho a ser consultado, a animar y a advertir” (fundamentalmente en relación con el Gobierno)

- no se trata de un poder decisorio que permita al Rey imponerse sobre los demás órganos constitucionales

- función arbitral: esta función se caracteriza por la neutralidad política y sirve para garantizar el funcionamiento regular de las instituciones (proponer candidato a Presidente de Gobierno cuando no hay mayoría absoluta, disolver las Cortes cuando se den los supuestos constitucionales, mensajes a la nación o en el extranjero).

Conclusión: el Rey ejerce poderes formales jurídicos que en ningún caso son expresión de su voluntad; esto es, no tiene poderes políticos (sólo jurídicos, sin contenido político)

- esto no significa que el Rey no tenga gran influencia en los órganos constitucionales y en la vida política, económica y social de la nación - según la profesora, este es el mayor peligro al que se enfrenta la Corona (porque si la opinión pública considera equivocada o negativa esta influencia se puede cuestionar el futuro de la monarquía).

2. Funciones del Rey en relación con las Cortes Generales (EXAMEN). Las funciones del Rey respecto a las Cortes son meramente formales. 1. Sancionar y promulgar las leyes (art. 62.a CE)

- la sanción no lleva aparejada el derecho de veto en ningún caso (es decir, el Rey no puede negarse a sancionar una ley, aunque sea manifiestamente inconstitucional)

- por eso se dice que la sanción de las leyes por el Rey ha perdido su antiguo significado y ha quedado como una reminiscencia histórica -> como la soberanía reside en el pueblo bien podría haberse suprimido la sanción regia - no obstante, el hecho de que se mantenga no significa en modo alguno que la Constitución considere al Rey como colegislador

- la sanción de las leyes es un acto debido del Rey - el cumplimiento es una obligación constitucional (por lo que no cabe en absoluto el veto suspensivo ni devolutivo del monarca) - art. 91: "El Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación"

- la promulgación tiene una función certificante por la que el Jefe del Estado da fe y notifica a los órganos del Estado la existencia de una nueva ley (e incluye a la vez un requerimiento dirigido a las autoridades y a los ciudadanos para que la cumplan)

15

- la fórmula de la promulgación es “Por tanto, Mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley” - la promulgación, que en la práctica es simultánea a la sanción, es también un acto debido del Rey.

2. Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución (art. 62.b CE)

- convocar las Cortes Generales: - esta convocatoria sólo afecta a la reunión de las Cámaras al inicio de cada legislatura (no a las reuniones ordinarias o extraordinarias) - esto es, el Rey, tras las elecciones generales, convoca las nuevas Cámaras "dentro de los 25 días siguientes a la celebración de las elecciones" (art. 68.6), una vez que sus Presidentes la han comunicado formalmente la constitución de las mismas - el Rey preside la solemne sesión de apertura de la nueva legislatura y dirige un mensaje institucional a las Cortes Generales reunidas en sesión conjunta en el Congreso de los diputados

- disolver las Cortes Generales en los tres supuestos tasados constitucionalmente (supuestos en los que no interviene)

- cuando se lo propone el Presidente del Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad (art. 115) - cuando en el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato a la Presidencia del Gobierno hubiera obtenido la confianza del Congreso de los Diputados (art. 99) - cuando la propuesta de reforma agravada de la Constitución sea aprobada por mayoría de 2/3 de cada Cámara (art. 168.1)

- convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución - en el ejercicio de esta función también carece de discrecionalidad puesto que la determinación la fecha de las elecciones corresponde al Presidente del Gobierno (tanto en el supuesto de disolución de las Cortes como en el de extinción de mandato).

3. Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes (art. 63.2 CE)

- esto ocurre cuando la forma utilizada pueda calificarse de solemne (esto es, el consentimiento cuenta previamente con la autorización de las Cortes Generales) - el Rey no interviene en la negociación ni autorización del Tratado (se limita a manifestar la voluntad de otro órgano); se trata de la función de representación que corresponde al Jefe del Estado en el ámbito internacional.

. 4. Declarar la guerra y firmar la paz, previa autorización de las Cortes Generales (art. 63.3 CE)

- la consolidación actual de la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales explica el declive de las "declaraciones de guerra", y en consecuencia el progresivo desuso de los “tratados de paz” - hoy en día las guerras se hacen sin declararse (por ejemplo, la participación de España en las Guerras del Golfo de 1990 y 2003, sin el acuerdo de las Cortes Generales).

16

3. Funciones del Rey en relación con el Gobierno (EXAMEN). 1. Proponer el candidato a Presidente del Gobierno (y en su caso nombrarlo), así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución (art. 62.d CE)

- los supuestos en que corresponde al Rey proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno son:

- después de las elecciones generales (que pueden afectar a las dos Cámaras o sólo al Congreso de los Diputados) (art. 99.1) - por pérdida de la confianza parlamentaria (art. 114.1) - por dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno (art. 101.1)

- antes de proponer al candidato, el Rey debe proceder a consultar con los representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria (constituyan o no grupo parlamentario)

- la Constitución no fija un plazo para estas consultas, por lo que el Rey empleará el tiempo necesario para que su propuesta de candidato sea aceptada por el Congreso de los Diputados - dice la profesora que mejor hubiera sido que estas consultas las hubiera hecho el Presidente del Congreso, y elevase al Rey el nombre del candidato para que el Rey lo propusiese finalmente al Congreso

- realizadas las consultas, el Rey propone (con el refrendo del Presidente del Congreso, art. 64.1) un candidato a Presidente del Gobierno

- esta facultad de propuesta ofrece al Rey, en teoría, un cierto margen de discrecionalidad que no existe en ninguna de las otras funciones que le vienen constitucionalmente atribuidas

- una vez propuesto el candidato y otorgada la confianza por el Congreso de los Diputados, el Rey procederá al nombramiento del Presidente del Gobierno (refrendado por el Presidente del Congreso, art. 64.1)

- se trata de un acto reglado al que el Rey está obligado constitucionalmente (ya que, en la Monarquía parlamentaria, el Presidente del Gobierno sólo necesita la confianza del Congreso de los Diputados, pero no necesita la confianza del Rey)

- por lo que se refiere al cese del Presidente del Gobierno por cualquiera de los supuestos señalados más arriba, corresponde al Rey poner fin a sus funciones mediante Real Decreto firmado por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno saliente (salvo en el caso de muerte, que lo refrendará el Vicepresidente).

2. Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente (art. 64.e CE)

- la elección del equipo gubernamental corresponde libre y exclusivamente al Presidente del Gobierno - el Rey no tiene facultades para aceptar o vetar los miembros propuestos -> el nombramiento y el cese de los miembros del Gobierno son actos meramente formales que la Constitución atribuye al Rey como Jefe del Estado (actos refrendados por el Presidente del Gobierno).

3. Expedir los Decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares, y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes (art. 64.f CE)

- expedir los Decretos acordados en el Consejo de Ministros - este es un acto debido del Rey (que no puede emitir un juicio de valor ni entrar a juzgar si la norma contradice otra de rango superior) - incluso la expresión “expedir“ [dar curso al Decreto con su firma] denota el mero carácter formal de la función de la Corona

- conferir los empleos civiles y militares, y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes

- se trata de dos funciones simbólicas - pero que tienen que estar refrendadas (aunque el Rey puede sugerir algún nombre a la hora de otorgar alguna condecoración o distinción).

17

4. Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno a petición del Presidente del Gobierno (art. 64.g CE)

- el derecho a ser informado de los asuntos de Estado tiene una doble vertiente: - el Rey tiene derecho a recabar información de todos aquellos asuntos que considere de importancia política - pero también el Gobierno debe informar al Rey de todo aquello que estime de trascendencia política - en este sentido:

- el Rey mantiene todos los martes una reunión con el Presidente del Gobierno, así como reuniones periódicas con los Ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores - los Ministerios han de proporcionar "los informes, dictámenes y asesoramientos de cualquier naturaleza que la Casa del Rey solicite"

- en este contexto del derecho del Rey a ser informado es donde hay que situar la facultad de que presida los Consejos de Ministros

- lo presidirá a petición del Presidente del Gobierno (y únicamente cuando “lo estime oportuno”) - por lo tanto, el Rey presidirá el Consejo de Ministros a los solos efectos de ser informado de los asuntos de Estado (por lo que el Consejo no tendrá carácter decisorio, sino meramente deliberante).

5. El mando supremo de las Fuerzas Armadas (art. 64.h CE) - se trata de un mando simbólico ya que “corresponde al Gobierno dirigir la Administración civil y la defensa del Estado” (art. 97) - se ha dicho que la facultad regia del comando militar se reduce a un eficaz mecanismo para el ejercicio de la función moderadora.

6. Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos (art. 63.1 CE)

- art. 63.1 CE: “El Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos. Los representantes extranjeros en España están acreditados ante él”

- este artículo encarna en el Rey el ius legationis, tanto activo como pasivo del Estado español (que se configura como el derecho que el ordenamiento jurídico internacional reconoce a los Jefes de Estado para enviar o recibir representantes diplomáticos)

- por lo tanto, esta función deriva del art. 56 CE ("el Rey es el Jefe del Estado y asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales")

- estas funciones son representativas o simbólicas, ya que es al Gobierno a quién le corresponde la dirección de la política exterior del Estado

- el Rey acredita (mediante la firma de las cartas credenciales, refrendado por el Ministro de Asuntos Exteriores), pero es el Gobierno quien nombra los embajadores españoles

- los representantes extranjeros en España están acreditados ante el Rey: - el Rey recibe solemnemente, en el Palacio Real de Madrid, las cartas credenciales de los Jefes de las misiones diplomáticas acreditadas en España - pero el placet a los embajadores extranjeros lo otorga el Consejo de Ministros.

4. Funciones del Rey en relación con la Justicia. 1. Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales (art. 62.i CE)

- la propuesta de indulto parte del Ministro de Justicia y es el Consejo de Ministros el que lo decide efectivamente.

2. Nombrar al Presidente del Tribunal Supremo y al Fiscal General del Estado (art. 123.2 y 123.4 CE)

- el Presidente del TS a propuesta del CGPJ - el Fiscal General del Estado a propuesta del Gobierno (oído el CGPJ) - el Rey no tiene en estos nombramientos ningún margen de discrecionalidad -> su función se limita a nombrar las personas propuestas.

18

El art. 117 CE, tras afirmar que "la justicia emana del pueblo", añade que "se administra en nombre del Rey" por Jueces y Magistrados:

- se trata de una reminiscencia histórica de carácter simbólico, sin ninguna consecuencia práctica.

5. Otras funciones del Rey. 1. Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución (art. 62.c CE)

- referéndum consultivo (art. 92) sobre decisiones políticas de especial transcendencia, previa autorización del Congreso de los Diputados - referéndum de reforma constitucional y referéndum autonómico, previo acuerdo del Consejo de Ministros - los referenda son convocados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (quien refrenda).

2. Ejercer el Alto Patronazgo de las Reales Academias (art. 62.j CE)

- este precepto no tiene ningún antecedente en nuestra historia constitucional, y pretende subrayar la especial vinculación de la Corona con la Cultura (ya que fueron los Borbones quienes en el siglo XVIII fundaron las primeras Academias) - hay quien considera que esta función (que no se relaciona con los demás poderes del Estado) no debiera figurar en la Constitución.

19

TÍTULO III: De las Cortes Generales Capítulo I: De las Cámaras Artículo 66 1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. 2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. 3. Las Cortes Generales son inviolables. Artículo 67 1. Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso. 2. Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. 3. Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios. Artículo 68 1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley. 2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población. 3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional. 4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. 5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España. 6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones. Artículo 69 1. El Senado es la Cámara de representación territorial. 2. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica. 3. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma. 4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores. 5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional. 6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

20

Artículo 70 1. La Ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso:

a) A los componentes del Tribunal Constitucional. b) A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno. c) Al Defensor del Pueblo. d) A los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo. e) A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo. f) A los miembros de las Juntas Electorales.

2. La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral. Artículo 71 1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. 2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. 3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras. Artículo 72 1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta. 2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. 3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes. Artículo 73 1. Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio. 2. Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado. Artículo 74 1. Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales. 2. Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94,1, 145,2, y 158, 2, se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

21

Artículo 75 1. Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones. 2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación. 3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. Artículo 76 1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. 2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación. Artículo 77 1. Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas. 2. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan. Artículo 78 1. En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica. 2. Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones la prevista en el artículo 73, la de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieran sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas. 3. Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales. 4. Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones. Artículo 79 1. Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. 2. Dichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras. 3. El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable. Artículo 80 Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento.

22

Capítulo II: De la elaboración de las leyes Artículo 81 1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Artículo 82 1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. Artículo 83 Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Artículo 84 Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación. Artículo 85 Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos. Artículo 86 1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

23

Artículo 87 1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Artículo 88 Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Artículo 89 1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87. 2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición. Artículo 90 1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste. 2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto, deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. 3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. Artículo 91 El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Artículo 92 1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

24

Capítulo III: De los Tratados internacionales Artículo 93 Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. Artículo 94 1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:

a) Tratados de carácter político. b) Tratados o convenios de carácter militar. c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I. d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios. Artículo 95 1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. 2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción. Artículo 96 1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional. 2. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.

25

Tema 3: El Parlamento: las Cortes Generales (I) 1. Naturaleza de las Cortes Generales (EXAMEN). En la clásica división de los poderes del Estado formulada por Montesquieu el poder legislativo era monopolio del Parlamento

- pero actualmente las Cortes ya no gozan de ese monopolio (dado que la Constitución reconoce al Gobierno la posibilidad de dictar normas con rango de ley, la iniciativa legislativa, y la potestad reglamentaria).

Art. 1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado” y art. 66.1: “Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”; esto es, las Cortes Generales son el órgano a través del cual se expresa la soberanía popular. Las Cortes Generales se definen en el sistema constitucional por una serie de caracteres propios:

a) Es un poder constitucional reconocido en la CE tanto desde la perspectiva de cada Cámara individualmente considerada (tanto Congreso como Senado), como desde la actuación conjunta de ambas Cámaras, esto es, Cortes Generales o Parlamento en sentido estricto

- art. 74.1 CE: “Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II (De la Corona) atribuye expresamente a las Cortes Generales”

b) Es un poder definidor del Estado - el art 1.3 CE establece que "la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria" - esta definición pone de manifiesto la traslación de los poderes del Estado en favor de las Cortes Generales y en detrimento de los clásicos poderes del Rey (que ejercía tanto durante la monarquía absoluta como durante la monarquía constitucional)

c) Es un poder representativo y legitimado - en efecto, en las Cortes Generales los conceptos de representatividad y legitimidad alcanzan un mayor significado y trascendencia frente al resto de poderes del Estado

- la Constitución atribuye la representación del pueblo a las Cortes Generales - las Cortes Generales es el único poder del Estado que está vinculado de manera inmediata y directa con la voluntad popular -> tiene una legitimidad democrática mayor que el poder ejecutivo (elegido indirectamente por el Congreso) o que el poder judicial (elegido sin la participación de los ciudadanos), ya que:

- sus miembros son elegidos directamente por el pueblo español - es el órgano ordinario de expresión de la soberanía popular

d) Es un órgano permanente - ejerce sus funciones de una manera continua y regular (y tiene una sede física permanente)

e) Es un poder deliberante - el debate, la argumentación y la discusión es algo consustancial a todo Parlamento.

26

2. El bicameralismo en la Constitución de 1978 (EXAMEN). Art. 66.1: “Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”

- las Cortes Generales están pues formadas por dos Cámaras independientes - pero la mayoría de las veces ambas Cámaras interrelacionan, e incluso en ocasiones actúan de forma conjunta - históricamente todas las Cortes han sido bicamerales, excepto las de 1812 y 1931.

Art. 69.1: “El Senado es la Cámara de representación territorial”

- pero realmente el Senado no representa a las Comunidades Autónomas, sino a las Provincias (y su composición es muy similar a la del Congreso) - por ese motivo las Comunidades Autónomas quedan privadas de una participación efectiva en la formación de la voluntad estatal - realmente el Senado, como Cámara de segunda lectura, se ha mostrado incapaz de introducir modificaciones de calado en los proyectos remitidos por el Congreso -> se ha dicho que más que una segunda Cámara es una Cámara secundaria que “no ha servido para casi nada” - tras haberse producido alguna reforma del Senado para darle mayor operatividad (creación de la Comisión de las CCAA, uso de lenguas de las CCAA), no ha tenido el efecto deseado, siendo el Senado a día de hoy una Cámara prácticamente irrelevante - dice la profesora que habría que realizar una modificación constitucional para darle más relevancia (reforma que nadie se atreve a acometer porque puede ser utilizada para manifestar el hartazgo del cuerpo electoral).

a) Un bicameralismo asimétrico. Bicameralismo perfecto sería aquel en el que las dos Cámaras están en una posición de igualdad; mientras que en el bicameralismo imperfecto o asimétrico una Cámara se encuentra en una posición de supremacía respecto de la otra en el ejercicio de determinadas funciones. La Constitución atribuye la representación del pueblo español en igualdad de condiciones al Congreso de los Diputados y al Senado (art. 66.1)

- pero determina un bicameralismo imperfecto al atribuir con carácter exclusivo una serie de funciones al Congreso de los Diputados (funciones en las que el Senado no participa): elección del Presidente del Gobierno, presentación de la moción de censura, declaración de estados excepcionales, etc - por ello, el Congreso de los Diputados constituye el centro de gravedad de las Cortes Generales (tanto desde el punto de vista normativo como desde el punto de vista político).

b) Las sesiones conjuntas del Congreso y Senado. Con carácter general, los Parlamentos bicamerales actúan sobre la base de la separación de ambas Cámaras, lo que se concreta en tres principios:

- cada Cámara es independiente de la otra desde el punto de vista de la organización y funcionamiento internos - nadie puede ser miembro de ambas Cámaras simultáneamente - las Cámaras deliberan por separado.

27

Además de esta actuación separada de las Cámaras, la Constitución prevé también la actuación conjunta para ejercer las competencias no legislativas relacionadas con la Corona (art. 74.1: “Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales”)

- art. 57.3: “Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España” - art. 57.4: “Aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes” - art 59.2: “Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales …” - art. 59.3: “Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, ésta será nombrada por las Cortes Generales …” - art. 60.1: “… [si no existiese Tutor predeterminado] lo nombrarán las Cortes Generales …” - art. 61: “El Rey, [el Príncipe heredero y el Regente] prestará, ante las Cortes Generales, juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas” - finalmente, art. 72.2: “(…). Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara”; no obstante, este Reglamento aún no se ha aprobado.

3. Composición de las Cámaras. a) La composición del Congreso de los Diputados (art. 68 CE) (EXAMEN). Art. 68.1: “El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”; la LOREG (Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985) fijó el número de diputados en 350. Art. 68.2: “La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población”; la LOREG atribuye un mínimo de 2 diputados a cada provincia, y los diputados restantes se atribuyen a cada provincia según su población. Art. 68.3: “La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”; la LOREG señala que los diputados son elegidos mediante un sistema de escrutinio proporcional basado en listas cerradas y bloqueadas, con un reparto de escaños según la fórmula D' Hondt, y una barrera mínima del 3% de los votos válidos emitidos en cada circunscripción

- en concreto, el art. 163 LOREG dispone que "la atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas":

- no se tienen en cuenta candidaturas que obtuviesen menos del 3% de los votos válidos en la circunscripción - se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las candidaturas - se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, … (hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción) - los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores; en caso de empate se adjudica el escaño a la candidatura con más votos (y si persiste el empate se adjudica por sorteo) - los escaños se adjudican a los candidatos incluidos en la candidatura según su orden de colocación.

28

Art. 68.4: “El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara”. Además, en relación a la representación de género, la LOREG establece que en las elecciones al Congreso de los Diputados las candidaturas deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres:

- en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos han de suponer como mínimo el 40%, manteniéndose esa proporción mínima en cada tramo de 5 puestos - cuando el número de escaños a cubrir sea inferior a cinco, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio numérico.

b) La composición del Senado (art. 69 CE) (EXAMEN). Se eligen 207 senadores por los ciudadanos “por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica” (art. 69.2):

- art. 69.2: “En cada provincia se elegirán cuatro Senadores (…)” - art. 69.3: “En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo:

- tres senadores a cada una de las islas mayores (Gran Canaria, Tenerife y Mallorca) - un senador a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma”

- art. 69.4: “Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores” - finalmente, la LOREG establece un sistema mayoritario y de listas abiertas (no proporcional y de listas cerradas como para el Congreso); los electores pueden dar su voto a:

- un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales - un máximo de 2 candidatos en Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, así como Ceuta y Melilla - un candidato en las restantes circunscripciones insulares - son proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos.

Además cada Comunidad Autónoma designa senadores autonómicos:

- art. 69.5: “Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio (…)” - art. 69.5: “(…) La designación corresponderá a la Asamblea legislativa, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional” - conclusión: los senadores autonómicos no son elegidos directamente por los ciudadanos.

Art. 69.6: “El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara”

- esta duración se refiere al mandato de los Senadores elegidos directamente por los ciudadanos - ¿y la duración del mandato de los senadores autonómicos? Respuesta: lo que indique el Estatuto de Autonomía; así, el TC ha señalado que son constitucionales las dos opciones posibles de vinculación al mandato (ya que “la designación de los senadores es un asunto de cada CCAA):

- vinculación bien a la legislatura de la Asamblea de la Comunidad Autónoma (p.e. Andalucía, Madrid) - vinculación bien a la legislatura del Senado (p.e. Galicia),

29

c) Las distorsiones del sistema electoral. En el Congreso de los Diputados:

- las fórmulas electorales proporcionales se basan en la distribución de los escaños en proporción al número de votos obtenidos por cada lista de candidatos; en la práctica esta proporcionalidad se ve distorsionada por los siguientes factores:

- el reducido número de escaños del Congreso de los Diputados (350) teniendo en cuenta la población española - la elección de la provincia como circunscripción electoral distorsiona gravemente el sistema por dos razones:

- debido al elevado número de provincias (50) -> las circunscripciones son pequeñas - existe una gran disparidad demográfica entre provincias

- a cada provincia se le asignen al menos dos diputados (independientemente de su población) -> existe una sobrerrepresentación de las provincias con menos población y una subrepresentación de las provincias más pobladas

- es decir, existen 100 escaños que no son repartidos de forma proporcional (más los 2 de Ceuta y Melilla)

- el sistema D'Hondt comienza a producir buenos efectos proporcionales en circunscripciones con más de siete diputados -> cuanto más pequeña es la circunscripción menor es el efecto proporcional

- en España la mayoría de las circunscripciones son de cuatro o cinco diputados -> la proporcionalidad favorece a las fuerzas políticas mayoritarias

- para limitar el acceso al Congreso de grupos marginales se establece la barrera electoral del 3% de votos válidos

- pero este 3% sólo resulta operativo en las grandes circunscripciones como Madrid o Barcelona, ya que en el resto se necesita al menos el 10-15% de los votos para obtener un escaño

- esta quiebra de la proporcionalidad conlleva: - una sobrerrepresentación de las dos grandes fuerzas políticas -> se favorece la implantación del bipartidismo - una sobrerrepresentación de las fuerzas políticas de implantación regional - una infrarrepresentación de partidos de ámbito nacional que obtienen un importante número de votos en el conjunto de las circunscripciones, pero que sin embargo obtienen un número muy reducido de escaños o incluso ninguno - finalmente se han propuesto modificaciones de la LOREG para hacer más proporcional el Congreso (aumentar a 400 el número de diputados, reducir a uno el número mínimo de diputados de cada provincia, …); pero los partidos mayoritarios (que son los beneficiados por el sistema actual) no están por la labor.

En el Senado:

- en el Senado prima la representación territorial (4 senadores por provincia) sobre la poblacional -> la quiebra del principio de igualdad de voto es aún más desmesurada que en las elecciones al Congreso, por dos motivos:

- se han igualado todas las provincias (con independencia del número de habitantes) - además se otorga mucho peso a las islas y a Ceuta y Melilla - la consecuencia de esta desigualdad es clara: una mayor representación de las zonas menos pobladas de España, en detrimento de las más activas económicamente (que son las que agrupan a la mayor parte de la población)

- por otra parte, la implantación del sistema electoral mayoritario limitado y con listas abiertas pretende dos objetivos:

- que el elector pueda manifestar sus preferencias personales en la designación de candidatos - y que las minorías puedan tener una cierta representación en el Senado - sin embargo no se han conseguidos estos objetivos (ya que los partidos minoritarios difícilmente obtienen representación en la Cámara Alta).

30

4. El derecho de sufragio (EXAMEN). Art. 23.2: “Los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes” . a) El derecho de sufragio activo. Debido a que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho” (art.1.1 CE) y “la soberanía nacional reside en el pueblo español” (art. 1.2 CE) -> “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal” (art. 23.1 CE) para intervenir en la formación de la voluntad del Estado, Comunidad Autónoma y Municipio

- el derecho al sufragio activo consiste en la capacidad para ser elector - ser elector (tener capacidad) no es lo mismo que ser votante (ejercer el derecho)

- este derecho se reconoce a todo ciudadano español mayor de edad, y que se encuentre en pleno disfrute de los derechos políticos.

El derecho de sufragio activo tiene las siguientes características:

- es un derecho individual reconocido exclusivamente a las personas físicas (no pueden ser titulares del derecho ni las personas jurídicas ni los partidos políticos) - es un derecho exclusivamente político (pues únicamente se ejerce para contribuir a la formación de la voluntad general estatal, autonómica o local)

- por lo tanto no se puede invocar el derecho de sufragio para exigir participar en decisiones técnicas

- es un derecho de ejercicio periódico (pues la renovación periódica de los representantes políticos es la base de la legitimidad del sistema democrático).

Los límites del derecho de sufragio activo son:

- nacionalidad española (pues sólo a los españoles les compete participar en las decisiones políticas del Estado al que pertenecen)

- no obstante, la Constitución reconoce el derecho al voto en las elecciones municipales a los extranjeros residentes en España (atendiendo a criterios de reciprocidad que se establezcan por Tratado o Ley)

- en particular, además de otras posibles nacionalidades, tienen derecho al sufragio activo todos los ciudadanos de la UE residentes en España

- además, la LORGE reconoce el derecho al voto en las elecciones al Parlamento Europeo a los ciudadanos comunitarios residentes en España que reúnan los requisitos exigidos en las leyes

- mayoría de edad civil (18 años) - estar inscrito en el correspondiente censo electoral (que es un registro público en el que constan los ciudadanos con derecho a votar)

- si un ciudadano acaba de cumplir 18 años pero no ha dado tiempo a inscribirlo en el censo electoral -> se le deberá permitir el voto

- pleno disfrute de los derechos políticos; en este sentido, la LOREG establece que carecen de derecho de sufragio activo:

- los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio - los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme (siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio) - los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial (siempre que la autorización judicial de internamiento declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio).

31

b) El derecho de sufragio pasivo. Es el derecho que se reconoce a los ciudadanos para poder ser candidatos en unas elecciones generales, autonómicas, municipales o europeas (es decir, el derecho a intentar ser elegido representante político del resto de los ciudadanos)

- el contenido del derecho de sufragio pasivo incluye el derecho a permanecer en el cargo para el que se es elegido y ejercer las funciones inherentes a dicho cargo

- de lo contrario no sólo se vulnera el derecho de sufragio pasivo del electo, sino también el derecho de sufragio activo de sus votantes

- el cargo pertenece al representante electo (pero no a los votantes ni al partido por el que se presentó); esto es, se permite el denominado “transfuguismo”.

Los límites del derecho de sufragio pasivo son:

- nacionalidad española - no obstante, respecto a las elecciones municipales, de forma análoga al sufragio activo, tienen derecho al sufragio pasivo (pueden ser candidatos) los extranjeros residentes en España (atendiendo a criterios de reciprocidad que se establezcan por Tratado o Ley) y en particular los ciudadanos de la UE residentes en España - además, en las elecciones al Parlamento Europeo tiene derecho al sufragio pasivo todo ciudadano de la UE que resida en España

- mayoría de edad civil (18 años) - la LOREG establece las siguientes causas de inelegibilidad (los ciudadanos que incurren en alguna de estas causas no pueden ser candidatos en un procedimiento electoral):

- personas que ocupan determinado cargo público: Familia Real, Magistrados del TC, Defensor del Pueblo, Director General de RTVE, y Militares y Jueces/Fiscales en activo - personas condenadas judicialmente:

- los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad (durante el periodo que dure la pena) - los condenados por sentencia (aunque no sea firme) por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado, cuando la sentencia haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta/especial o de suspensión para empleo/cargo público en los términos previstos en la legislación penal

- por otra parte, existe la incompatibilidad o impedimento legal para simultanear la función parlamentaria con otros cargos públicos o con determinadas actividades privadas (que señala la LOREG)

- la diferencia entre incompatibilidad e inelegibilidad es que la inelegibilidad opera con carácter previo a la elección, mientras que la incompatibilidad opera después - respecto a la incompatibilidad no puede continuar siendo parlamentario quien se presentó por un partido que posteriormente a las elecciones es declarado ilegal por sentencia judicial firme (salvo que el parlamentario declare indubitadamente su rechazo a las causas de ilegalización del partido)

- dice la profesora que más que una incompatibilidad (que es lo que dice la ley) es una “pérdida de la condición de parlamentario”.

32

c) Las características del sufragio. Los diputados y senadores no autonómicos son “elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley” (art. 68.1)

- sufragio universal: todos los ciudadanos son electores y elegibles (con independencia de su clase social, educación, raza, sexo o confesión religiosa)

- no obstante ya hemos dicho que el sufragio activo tiene ciertos límites - sufragio igual: cada elector tiene un voto, y cada voto tiene igual valor (en la misma circunscripción electoral)

- ya hemos visto que el valor del voto depende de las distintas circunscripciones electorales - la LOREG dispone que "nadie puede votar más de una vez en las mismas elecciones"

- sufragio libre: cada elector es libre de votar o no votar y, además, votar a la opción política que considere más oportuna - sufragio directo: el elector elige a sus representantes sin intermediarios

- por el contrario, el voto indirecto se refiere a la elección de delegados o compromisarios que son los que finalmente eligen a los representantes - para algunos autores, el sistema de listas cerradas y bloqueadas establecido para la elección al Congreso de los Diputados impide que el elector designe directamente al candidato de su preferencia

- sufragio secreto: para garantizar la libertad de voto - el secreto se garantiza mediante las cabinas electorales y los sobres donde se introducen las papeletas de los diferentes partidos políticos

- la LOREG dispone que nadie puede ser obligado a revelar su voto - pero el voto secreto no es una obligación para el elector -> el elector puede dar a conocer, si lo desea, el sentido de su voto.

Finalmente, el voto puede depositarse personalmente (depositando la papeleta en la urna) o mediante el correo (si así se desea o existe una imposibilidad material de desplazarse hasta el colegio electoral). 5. La relación de los parlamentarios con los electores: la prohibición constitucional del mandato imperativo (EXAMEN). El mandato imperativo de los Parlamentos medievales significaba que entre los representantes y el estamento que representaban existía una relación similar a la del contrato civil de mandato (el representante o mandatario recibía instrucciones concretas de los representados o mandantes, no pudiendo apartarse de estas instrucciones). Por el contrario, el mandato representativo del constitucionalismo del siglo XIX significa que el representante, una vez elegido, está emancipado de los electores (porque no representa a sus electores o estamento que los ha elegido, sino a la Nación)

- art. 67.2: “Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo” - el parlamentario deja de recibir instrucciones de los representados, ni puede ser revocado por voluntad de sus electores -> el parlamentario adquiere independencia y puede decidir por sí mismo cual es el “interés nacional” en cada situación, sin temor a ser revocado.

33

Pero el parlamentarismo decimonónico (caracterizado por el individualismo parlamentario) nada tiene que ver con el parlamentarismo actual (donde los partidos políticos deciden quienes son los candidatos que incluyen en sus listas) -> los partidos políticos son los verdaderos actores (no los parlamentarios)

- esto es, en la práctica existe un mandato ideológico o electoral, pero ya no de los electores, sino del partido político por el que fue elegido (en listas cerradas que define el propio partido) -> por eso se dice que el verdadero representante no es el parlamentario sino el Grupo parlamentario - en cualquier caso, la voluntad del Grupo parlamentario no se puede imponer jurídicamente al parlamentario, esto es, el parlamentario puede desvincularse (“transfuguismo”) del partido en cuyas listas resultó elegido: el TC ha señalado que el escaño corresponde al parlamentario elegido (no al Grupo parlamentario) - concluye la profesora que corresponde al partido “filtrar” a los candidatos para garantizar que respeten los posicionamientos de la lista electoral por el que son elegidos.

34

Tema 4. El Parlamento: las Cortes Generales (II) 1. El estatuto jurídico de los diputados y senadores. El “estatuto jurídico de los parlamentarios" se refiere a las normas que garantizan que lleven adecuadamente a cabo su función (esto es, las normas que regulan tanto las prerrogativas clásicas de los miembros del Parlamento como sus derechos, deberes e incompatibilidades). a) Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario. Los requisitos están regulados por el Reglamento del Congreso y el Reglamento del Senado. Adquisición de la “condición plena de diputado” y la “perfección de la condición de senador”:

- presentar en la Secretaría General de la Cámara la credencial de electo - cumplimentar la declaración de actividades (no los senadores) - prestar promesa o juramento de acatar la Constitución

- la profesora explica extensamente porqué se introdujo este requisito (en relación con los parlamentarios de Batasuna) - si no se acata la Constitución, el parlamentario continúa siendo electo, pero no adquiere la condición plena de parlamentario (y por tanto no tiene los derechos del cargo).

Suspensión de la condición de parlamentario (y por tanto de sus derechos y deberes parlamentarios):

- cuando así proceda por aplicación de las normas de disciplina parlamentaria - cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el auto de procesamiento, el parlamentario se hallase en situación de prisión preventiva y mientras dure esta

- en el caso del Senado no es necesaria la prisión preventiva, pues puede decidirse la suspensión por mayoría absoluta en votación secreta

- cuando una sentencia firme condenatoria lo decida - también cuando el cumplimiento de la sentencia implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria; el parlamentario queda suspendido de sus derechos y deberes parlamentarios, así como de sus prerrogativas.

Pérdida de la condición de parlamentario:

- por decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de parlamentario - por fallecimiento, o incapacitación declarada por decisión judicial firme - por renuncia del parlamentario ante la Mesa de la Cámara - además, en el caso de senadores:

- por haber sido condenado a pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público por una sentencia judicial firme - además, los senadores autonómicos (cuando así lo dispone el Estatuto de autonomía) cesan cuando cesa la legislatura autonómica

- finalmente, el art. 68.4 y 68.6 CE señalan el cese por extinción del mandato cuando expira el plazo o se disuelven las Cámaras

- no obstante, los parlamentarios de las Diputaciones Permanentes prorrogan su mandato hasta la constitución de las nuevas Cámaras.

35

b) Derechos y deberes de los parlamentarios. Derechos de los parlamentarios:

- asistir con voto a las sesiones del Pleno de la Cámara y a las de las Comisiones de las que formen parte

- también pueden asistir, sin voto, a las sesiones de las Comisiones de las que no formen parte

- formar parte, al menos, de una Comisión y ejercer las facultades que el Reglamento les atribuye - percibir una asignación económica que les permita cumplir eficaz y dignamente su función - percibir las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su función - un sistema de previsión contendrá pensiones de retiro y otras prestaciones en favor de los diputados y senadores - además, los senadores (dentro del territorio nacional) tendrán derecho a pase de libre circulación en los medios de transporte colectivo que determine la Mesa del Senado (o al pago con cargo al presupuesto de la Cámara de los gastos de viaje realizados de acuerdo con las normas que la Mesa en cada momento establezca).

Deberes de los parlamentarios:

- asistir a las sesiones del Pleno de la Cámara y de las Comisiones de las que formen parte - adecuar su conducta al Reglamento y respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria, así como no divulgar lo que sea secreto - no invocar ni hacer uso de su condición de parlamentario para el ejercicio de cualquier actividad mercantil, industrial o profesional - formular declaración de sus bienes patrimoniales en los términos previstos en la LOREG - observar las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en la LOREG.

c) Las prerrogativas parlamentarias (art. 71 CE) (EXAMEN). Las prerrogativas parlamentarias pretenden garantizar la libertad e independencia del parlamentario para que pueda ejercer adecuadamente sus competencias

- estas prerrogativas no son privilegios personales ni derechos subjetivos de los parlamentarios (es decir, no se otorgan al parlamentario a título personal, sino en función de ser un representante de la voluntad popular)

- por eso no resultan disponibles para el parlamentario (no puede renunciar a ellas) porque "no están en el patrimonio del sujeto favorecido, sino que se otorgan en beneficio de la Asamblea y de la función parlamentaria"

- conclusión: las prerrogativas parlamentarias constituyen excepciones justificadas al Derecho común en razón de las exigencias del libre funcionamiento de las Cámaras.

La inviolabilidad (EXAMEN):

- el poder discutir y votar libremente sobre cualquier materia es fundamental en la función parlamentaria

- art. 71.1: "Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las manifestaciones manifestadas en el ejercicio de sus funciones" - los Reglamentos de las Cámaras añaden que sus miembros "gozarán, aún después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo"

36

- la inviolabilidad pretende tutelar la libertad de expresión del parlamentario cuando emite una opinión o un voto en el ejercicio de sus funciones

- esto es, los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados por las opiniones y los votos expresados en el ejercicio de sus funciones - la inviolabilidad tiene un carácter perpetuo (protege al parlamentario, aún después de cesar en su mandato, por los opiniones y votaciones realizadas en el ejercicio de sus funciones)

- ¿cuándo un parlamentario actúa en el ejercicio de sus funciones? - la opinión doctrinal más extendida es cuando participan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, en las reuniones de los órganos rectores de la Cámara (Mesa, Junta de Portavoces) y en las reuniones de los grupos parlamentarios

- pero también en todos aquellos actos que, aunque se realicen fuera del recinto parlamentario, sean en representación de la Cámara

- por el contrario, no se considera que un parlamentario esté en el ejercicio de sus funciones cuando interviene como político en actos públicos o privados, cuando hace declaraciones a los medios de comunicación o en los pasillos de las Cámaras

- ¿puede un parlamentario injuriar, difamar y calumniar desde la tribuna de la Cámara? - la irresponsabilidad que se deriva de la inviolabilidad resulta absoluta desde una vertiente externa - pero la inviolabilidad tiene límites en el plano interno (a través del poder disciplinario que los Reglamentos otorgan a los Presidentes de las Cámaras); esto es, los Presidentes están facultados para imponer sanciones a los parlamentarios

- algunos autores consideran que este límite es insuficiente, porque el calumniado está absolutamente indefenso (ni siquiera puede exigir una rectificación) - en este sentido, la Ley Fundamental de Bonn excluye de la inviolabilidad las ofensas calumniosas; otras Constituciones permiten levantar la inviolabilidad en caso de “abuso de inviolabilidad” - por eso concluye la profesora que la garantía de la inviolabilidad debe interpretarse y aplicarse restrictivamente, evitando que se utilice como un privilegio a favor de los parlamentarios.

La inmunidad:

- el mantenimiento de las Cámaras surgidas de la voluntad popular es fundamental en la democracia

- art. 71.2: “Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva” - así pues, la inmunidad es una prerrogativa de naturaleza procesal penal "que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que pueden desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y a consecuencia de ello se altere indebidamente su composición y funcionamiento".

- la garantía de la inmunidad consiste en la necesidad del suplicatorio (salvo caso de flagrante delito) para procesar a un parlamentario

- el suplicatorio es la petición de autorización a la Cámara para proceder contra Diputados o Senadores - el suplicatorio es solicitado por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (que es la única instancia competente para juzgar las causas contra parlamentarios) - los Reglamentos parlamentarios disponen que, recibido un suplicatorio, el Presidente de la Cámara lo remitirá a la Comisión del Estatuto de los Diputados (o a la Comisión de suplicatorios en el Senado) - la Comisión, previa audiencia al parlamentario, emite un dictamen que es debatido en una sesión secreta del Pleno de la Cámara - el acuerdo adoptado por el Pleno se transmite al Tribunal Supremo

37

- la Cámara puede conceder o no conceder el suplicatorio solicitado: - la concesión del suplicatorio no significa un veredicto de culpabilidad (ya que este veredicto corresponde a la Sala 2ª de lo Penal del Tribunal Supremo) - por el contrario, la denegación del suplicatorio supone el “sobreseimiento libre” que tiene el valor de cosa juzgada y el archivo definitivo de la causa (y la imposibilidad de reabrirla cuando expire el mandato del parlamentario); esto es, la denegación del suplicatorio supone una vulneración del derecho a la igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva

- por este motivo, el Tribunal Constitucional ha exigido una motivación de la denegación coherente con la finalidad de la prerrogativa parlamentaria (que no es otra que impedir la persecución arbitraria de un parlamentario por parte de otros poderes públicos) - de hecho, el TC ha reclamado (y por tanto tiene) competencias para controlar la constitucionalidad del acuerdo de una Cámara sobre la concesión o denegación de un suplicatorio - si el TC declara inconstitucional el acuerdo de la Cámara -> ese acuerdo queda anulado y la Cámara ha de volver a debatir el suplicatorio, y así indefinidamente hasta que expire el mandato del parlamentario (de tal manera que no se produce el libre sobreseimiento) -> el parlamentario podrá ser procesado cuando deje de ostentar su condición de parlamentario - el control del TC sobre la denegación de los suplicatorios ha supuesto un cambio importante en el rumbo de nuestra tradición parlamentaria -> en las últimas legislaturas se ha ido consolidando el uso parlamentario de conceder todos los suplicatorios que son pedidos por el TS

- curiosidad: los Reglamentos parlamentarios establecen el silencio negativo: si transcurridos 60 días desde la entrada del suplicatorio en la Cámara no hay acuerdo del Pleno -> se entiende denegado el suplicatorio

- pero el Tribunal Constitucional ha exigido que el acuerdo de la denegación de un suplicatorio por parte de la Cámara sea expreso y tenga una motivación coherente con la finalidad de la prerrogativa parlamentaria -> a partir de esa sentencia de 1985 ya no cabe el silencio negativo

- a lo largo de la historia se han producido abusos por parte de las Cámaras, convirtiéndose la inmunidad en impunidad, lo que ha llevado a que en la actualidad se cuestione la vigencia de esta prerrogativa

El fuero especial:

- el llamado "privilegio de fuero" tiene como finalidad otorgar una especial protección a los representantes parlamentarios en atención a su cargo, atribuyendo su enjuiciamiento única y exclusivamente al órgano superior de la jurisdicción ordinaria

- art. 71.3: “En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo”

- el fuero especial provoca dos inconsistencias: - si la Cámara concede el suplicatorio (lo que es habitual) -> reconocen que no hay ninguna motivación deshonesta en la acusación penal del parlamentario; por lo tanto no debería existir inconveniente en que el acusado pueda ser juzgado con arreglo a las leyes procesales generales (incluidas las que determinan la competencia de los distintos jueces y tribunales) - por otra parte, atribuir el enjuiciamiento penal de parlamentarios a una única instancia conculca el derecho a la doble instancia penal (instrucción y enjuiciamiento)

- en este sentido, un parlamentario recurrió en amparo ante el Tribunal Constitucional alegando que sus garantías quedaban mermadas frente a las de cualquier ciudadano - pero el TC desestimó el recurso ya que consideró que la omisión de la doble instancia en el proceso penal no debilita el derecho del parlamentario a la tutela judicial efectiva.

38

2. Organización interna de las Cortes Generales. Los Parlamentos son instituciones complejas integradas por una serie de órganos que facilitan y agilizan el trabajo parlamentario; algunos de estos órganos están previstos en la Constitución y otros en los Reglamentos parlamentarios:

- los órganos directivos o de gobierno de las Cámaras son el Presidente y la Mesa - asumen sus funciones atendiendo a criterios de interés general

- la Junta de Portavoces es un órgano de representación de los Grupos parlamentarios que pretende hacer más fluida la actividad parlamentaria - la finalidad principal de las Comisiones es preparar el trabajo del Pleno - finalmente, las Diputaciones permanentes garantizan la continuidad del Parlamento y velan por sus poderes cuando éste no está reunido (o ha sido disuelto o ha expirado su mandato).

a) La Presidencia de la Cámara (EXAMEN). Art. 72.2 CE: “Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas” y art. 72.3: “Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”

- el Presidente es la máxima autoridad de la Cámara respectiva - el Presidente del Congreso y el del Senado son elegidos mediante un procedimiento similar: cada diputado o senador debe escribir un solo nombre en la papeleta, resultando elegido el que obtenga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara

- si no hay mayoría absoluta, se realiza una nueva votación con los dos parlamentarios más votados -> se elige el más votado

- la principal misión del Presidente es el buen hacer para facilitar acuerdos parlamentarios.

Funciones exclusivas del Presidente del Congreso: - recibir y refrendar la propuesta del Rey sobre el candidato a la Presidencia del Gobierno

- art. 99.1: “Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno”

- refrendar el nombramiento regio del Presidente del Gobierno - art. 99.3: “Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría …”

- refrendar la disolución de las Cortes Generales - art. 99.5: “Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”

- presidir las sesiones conjuntas del Congreso y el Senado - art. 72.2: “(…) Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara”.

Funciones comunes de los Presidentes del Congreso y del Senado previstas en la Constitución:

- constituidas las Cámaras cada Presidente lo comunicará al Rey, al Gobierno, y al Senado/Congreso

- en el caso del Senado se comunicará además a las Asambleas Legislativas de las CCAA

- presidir las respectivas Diputaciones Permanentes - art. 78.2: “Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva (…)”

39

- participar en el procedimiento legislativo - art. 90.1: “Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste”

- recabar para las Cámaras y sus Comisiones la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos

- art. 109: “Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

Funciones comunes de los Presidentes del Congreso y del Senado previstas en los Reglamentos parlamentarios:

- ostentar la representación de la Cámara - convocar y presidir el Pleno, la Mesa, la Junta de Portavoces, la Diputación Permanente, y cualquier Comisión cuando lo estime oportuno - fijar el orden del día con la Junta de Portavoces en el Congreso (y con la Mesa, oída la Junta de Portavoces, en el Senado) - asegurar la buena marcha de los trabajos parlamentarios, dirigir los debates y mantener el orden en los mismos

- si alguien ajeno a la Cámara perturba el orden podrá ser expulsado (e incluso detenido y puesto a disposición judicial)

- aplicar las medidas relativas a la disciplina parlamentaria - cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretándolo en los casos de duda y supliéndolo en los de omisión

- cuando el Presidente dicte Resoluciones de carácter general y permanente deberá mediar el parecer favorable de la Mesa y la Junta de Portavoces; estas Resoluciones generales son asimilables al Reglamento (y se pueden recurrir de inconstitucionalidad o de amparo ante el TC).

b) La Mesa. Según los Reglamentos, la Mesa es el órgano rector de la Cámara y ostenta la representación colegiada de la Cámara en los actos a que asista

- su función directiva se concreta principalmente en las vertientes administrativa y gestora de la Cámara - la vertiente política se atribuye a la Junta de Portavoces.

Composición de la Mesa:

- Congreso: la Mesa está compuesta por el Presidente de la Cámara, 4 vicepresidentes y 4 secretarios

- sus miembros son elegidos por la Cámara mediante un sistema mayoritario limitado: cada Diputado escribe sólo un nombre en la papeleta, resultando elegidos como vicepresidentes, por orden sucesivo, los 4 que obtengan mayor número de votos - de la misma forma son elegidos los 4 secretarios - se pretende la representación de la mayoría de las fuerzas políticas presentes en la Cámara

- Senado: la Mesa está compuesta por el Presidente de la Cámara, 2 vicepresidentes y 4 secretarios

- el sistema es similar, pero escriben dos nombres para elegir secretarios (lo que favorece a los Grupos mayoritarios).

40

Funciones de la Mesa:

- adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo, así como el régimen y gobierno interiores de la Cámara - elaborar el proyecto de Presupuestos de la Cámara, así como dirigir y controlar su ejecución - ordenar los gastos de la Cámara - fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones (previa audiencia a la Junta de Portavoces); esta es la función de carácter más político que corresponde a la Mesa - calificar los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos - decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria.

La Mesa está asesorada por el Secretario General de la Cámara (que es un Letrado de las Cortes Generales) que asiste con voz, pero sin voto, a las sesiones. c) Los Grupos parlamentarios (EXAMEN). Frente al parlamentarismo decimonónico (con fuerte protagonismo individual del parlamentario), el parlamentarismo contemporáneo es de fuerte signo grupal: el verdadero eje sobre el que gira la vida de los Parlamentarios son los Grupos parlamentarios

- un Grupo parlamentario es la unión de miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo partido político

- el Grupo parlamentario actúa con una organización y disciplina estable - en el Parlamento la vinculación entre Partidos y Grupos adquiere un relieve singular - los Grupos parlamentarios están regulados en los Reglamentos parlamentarios.

Requisitos para constituir un Grupo parlamentario:

- número de parlamentarios: - Congreso: al menos 15 diputados

- no obstante, también podrán constituirse en Grupo los diputados de una o varias formaciones cuando reúnen dos requisitos:

- al menos 5 diputados - y al menos el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubiesen presentado candidatura (o el 5% de los votos emitidos en el conjunto nacional)

- Senado: al menos 10 senadores - además en el Senado pueden constituirse “Grupos territoriales” dentro de los Grupos Parlamentarios

- al menos 3 senadores - los Grupos territoriales pueden asistir a la Junta de Portavoces e intervenir en los debates de los Plenos cuando se delibere sobre alguna materia que afecte directamente a su CCAA

- elemento ideológico: - no pueden constituir Grupo parlamentario separado los parlamentarios de un mismo partido (ni los que creen un nuevo partido tras las elecciones)

- se pretende así evitar la creación de Grupos artificiales cuya finalidad es obtener ventajas en la Cámara (turnos de debate, financiación, …)

- los parlamentarios que no sean miembros de ningún grupo pueden asociarse a alguno de los Grupos formados - como es obligatoria la adscripción de todos los parlamentarios a un Grupo -> quien no se adhiere a ningún Grupo queda automáticamente adherido al Grupo Mixto - es posible cambiar de Grupo.

41

Funciones del Grupo Parlamentario: - contribuir a la formación de los órganos de la Cámara - iniciativa legislativa (incluso para reformar la Constitución y los Reglamentos parlamentarios) - presentar enmiendas a los proyectos o proposiciones de ley - fijar su posición en los debates, atribuyendo los turnos de palabra que les corresponda.

Extinción de los Grupos Parlamentarios:

- por autodisolución - por expiración del mandato de la Cámara o por su disolución - por reducirse, durante el transcurso de la legislatura, a un número inferior a la mitad del número exigido para su constitución (en el Congreso) o un menos de 6 (en el Senado) - por sentencia judicial firme del TS que declara la ilegalización del partido político al que pertenecen sus miembros.

d) La Junta de Portavoces (EXAMEN). La Junta de Portavoces es el órgano de representación de los Grupos parlamentarios:

- es un órgano eminentemente político: en la Junta de Portavoces se institucionaliza la relación entre el Gobierno y la Cámara, y es en esta Junta donde se conoce con certeza la posición de cada Grupo sobre cada asunto concreto; además, el fundamento de la Junta de Portavoces es el diálogo para facilitar el desarrollo de la actividad parlamentaria - composición: un representante o portavoz de cada Grupo bajo la presidencia del Presidente de la Cámara

- además, en el Congreso, a sus reuniones ha de asistir un vicepresidente y un secretario (de los que forman la Mesa), así cono el Secretario General; también puede acudir un miembro del Gobierno; todos con voz pero sin voto - en el Senado pueden asistir hasta dos representantes de los Grupos territoriales, así como un miembro del Gobierno.

Funciones de la Junta de Portavoces: - Congreso:

- la Junta de Portavoces no sólo es un órgano deliberante y consultivo, sino que también ejerce funciones decisorias, es decir, vinculantes (por ejemplo la fijación del orden del día de acuerdo con el Presidente de la Cámara, o la necesidad de su conformidad para dictar una Resolución de la Presidencia) - cuando no se logra alcanzar una decisión consensuada, las decisiones se adoptan mediante “voto ponderado” (cada portavoz tiene tantos votos como escaños tiene su Grupo)

- Senado: sólo desempeña funciones consultivas. e) El Pleno de la Cámara. Art. 75.1: “Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones". El órgano de funcionamiento más importante es el Pleno (reunión de todos los miembros de la Cámara formalmente convocada):

- el Pleno se convoca por el Presidente (en el Congreso también por dos Grupos parlamentarios, o por una quinta parte de los miembros) - el Pleno está presidido por el Presidente de la Cámara - las decisiones del Pleno representan la voluntad del conjunto de los españoles, por lo que los debates de más hondo contenido político se reservan para el Pleno (y se deja el resto de debates para las Comisiones) - al pleno pueden asistir los miembros del Gobierno que no sean parlamentarios (en el banco azul, con voz pero sin voto), así como los parlamentarios de la otra Cámara (sin voz ni voto).

42

El Pleno no debe ser identificado con la Cámara misma - aunque no esté el Pleno reunido -> la Cámara sigue existiendo - aunque haya parlamentarios reunidos -> la Cámara sólo es órgano jurídico actuante cuando está convocada ateniéndose a los requisitos constitucional y reglamentariamente previstos.

f) Las Comisiones (EXAMEN). Las Comisiones nacieron en el siglo XIX con la finalidad de agilizar y mejorar la organización del trabajo parlamentario

- aunque en su origen se limitaban a preparar el trabajo del Pleno, las funciones de las Comisiones han sido reforzadas paulatinamente hasta el punto de que pueden llegar a aprobar proyectos legislativos sin que intervenga posteriormente el Pleno - actualmente son las Comisiones los órganos que acometen el trabajo diario: en ellas se discuten minuciosamente los proyectos y proposiciones de ley, tanto desde el punto de vista político como técnico; además, dado que sus sesiones en general no son públicas, se facilita la transacción entre los diferentes Grupos parlamentarios.

Las Comisiones parlamentarias están integradas por los miembros que designan los Grupos (en proporción a su número de escaños)

- el número de miembros de una Comisión suele oscilar entre 25 y 40 - la propia Comisión elige entre sus miembros una Mesa (con un Presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios) - además se elige una Ponencia (integrada por unos siete parlamentarios) para preparar las decisiones de la Comisión; hay dos tipos de Ponencias:

- Ponencias legislativas que informan los proyectos y proposiciones de ley - Ponencias de trabajo y estudio (o Subcomisiones).

Atendiendo a criterios temporales, funcionales y de composición, las Comisiones pueden ser Comisiones permanentes, Comisiones no permanentes, o Comisiones mixtas Congreso-Senado. Comisiones permanentes (se forman dentro del plazo de 10 días a partir de la constitución de la Cámara y se constituyen para toda la legislatura)

- Comisiones legislativas: examinan y analizan los proyectos y proposiciones de ley - cada Comisión legislativa tiene asignado, grosso modo, un Ministerio o área (por ejemplo, Comisión de economía, Comisión de educación, Comisión de sanidad, …) - la Comisión realiza reuniones informativas con el área de Gobierno, y ejerce la función de control de dicho área (mediante preguntas y proposiciones no de ley) - el Dictamen aprobado por la Comisión legislativa es el que se debate en el Pleno - en algunos casos la Comisión legislativa puede asumir competencias legislativas plenas: puede aprobar directamente (sin pasar por el Pleno) proyectos o proposiciones de ley (sobre todo leyes de carácter técnico o muy específicas)

- art. 75.2: “Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación” - art. 75.3: “Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado”

43

- la Comisión General de las CCAA del Senado

- tiene atribuidas numerosas funciones (legislativas y no legislativas) en materias que afectan a cuestiones de naturaleza autonómica - la Comisión General de las CCAA está compuesta por 50 senadores

- además, todos los senadores designados por las CCAA (así como los Gobiernos de las CCAA) pueden intervenir con voz pero sin voto

- pueden convocar esta Comisión el Presidente del Senado, el Presidente de la propia Comisión o solicitar la convocatoria cualquier Gobierno autonómico

- Comisiones no legislativas: son Comisiones permanentes que se ocupan de asuntos no relacionados con la tramitación legislativa

- son tres: la Comisión del Reglamento, la del Estatuto de los parlamentarios, y la de Peticiones.

Comisiones no permanentes (se crean para realizar un trabajo concreto y se extinguen cuando este trabajo se finaliza)

- pueden ser de dos tipos: Comisiones ordinarias (o de estudio) para el análisis de un tema concreto, y Comisiones de investigación para el análisis de un asunto de interés público.

Comisiones mixtas Congreso-Senado (compuestas de 47 miembros):

- algunas de ellas son permanentes y se crean al inicio de la legislatura - bien por disposición legal (por ejemplo, la Comisión mixta para las relaciones con el Defensor del Pueblo, para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, para la Unión Europea) - bien por acuerdo de ambas Cámaras sobre una materia concreta

- también es posible crear Comisiones mixtas no permanentes para analizar un asunto concreto.

44

Tema 5: El Parlamento: las Cortes Generales (III) 1. Funcionamiento interno de las Cortes Generales. Los Parlamentos estamentales de la Baja Edad Media tenían un carácter eventual y carecían de sede fija; por el contrario, los Parlamentos actuales son instituciones permanentes (previstas en las Constituciones como órganos regulares y ordinarios del aparato estatal)

- el Parlamento se renueva cada cierto tiempo para adaptarlo al sentimiento político del cuerpo electoral (se denomina “legislatura” al periodo que dura el mandato parlamentario)

- art. 68.4: “El Congreso es elegido por cuatro años. (…)” - art. 69.6: “El Senado es elegido por cuatro años. (…)” - por lo tanto el fin de la legislatura se produce cuatro años tras las elecciones, o por disolución anticipada de la Cámara

- por otra parte, dentro de la legislatura, el funcionamiento regular de la institución parlamentaria no supone una actividad continua

- el Parlamento alterna períodos de actividad con otros de vacancia (tiempo inhábil para el trabajo parlamentario) - esto es, la actividad del Parlamento sólo se realiza durante determinados períodos de tiempo, los llamados “períodos de sesiones”

- art. 73.1: “Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio” -> julio, agosto y enero son inhábiles - Congreso: las sesiones se celebran, por regla general, entre el martes y el jueves, ambos inclusive (si bien el Reglamento habilita también el viernes) - Senado: entre el martes y el jueves - no obstante, los Reglamentos permiten que se celebren sesiones en días diferentes de los señalados

- las Cámaras también pueden constituirse en sesiones extraordinarias - art. 73.2: “Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras” -> “las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado”

- las Cámaras también pueden reunirse en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Titulo II ("De la Corona") atribuye expresamente a las Cortes Generales

- proveer a la sucesión cuando se extinguen todas las líneas llamadas en Derecho - prohibir, en su caso, a quienes están llamados a suceder - reconocer la inhabilitación del Rey - nombrar la Regencia (y al tutor del Rey menor de edad) cuando no hay ninguna persona a quien corresponda por disposición constitucional - recibir el juramento del Rey cuando es proclamado (y el del Regente o Regentes al hacerse cargo de sus funciones) - recibir el juramento del Príncipe de Asturias cuando alcanza la mayoría de edad - en cuanto al desarrollo de las sesiones conjuntas:

- art. 72.2: “Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara” - no obstante, este Reglamento de las Cortes Generales aún no se ha aprobado.

45

a) Normas de funcionamiento interno. 1. La publicidad de la actividad parlamentaria:

- la publicidad de la actividad parlamentaria viene exigida por el carácter representativo del Estado democrático, y posibilita el control político de los parlamentarios por sus electores - la publicidad de la actividad parlamentaria tiene dos vertientes: la publicidad de las sesiones y la publicación de las deliberaciones y acuerdos adoptados

- el principio general de publicidad de las sesiones se articula mediante la presencia del público en las tribunas (sólo de los Plenos) y fundamentalmente a través de los medios de comunicación - también mediante la publicación en el Boletín Oficial de la Cortes Generales y los Diarios de Sesiones (en los que se recogen las intervenciones literales de los parlamentarios, así como las incidencias y acuerdos adoptados).

Art. 80: “Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento”; las excepciones al carácter público de los plenos son las siguientes:

- cuando se traten cuestiones concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, o de la suspensión de un parlamentario - cuando se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaborados en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados, o se decida la concesión o denegación de un suplicatorio en el Senado - cuando lo acuerden el Pleno por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de la Mesa, del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o la quinta parte de los Diputados; en el Senado, cuando se acuerde por el Pleno, a petición razonada del Gobierno o de 50 senadores.

En cuanto a las Sesiones de las Comisiones, los Reglamentos establecen que NO serán públicas (si bien podrán asistir los representantes de los medios de comunicación, excepto cuando tengan carácter secreto)

- Comisiones secretas en el Congreso: - las sesiones de las Comisiones (incluidas las de investigación) serán secretas cuando la propia Comisión lo acuerde por mayoría absoluta de sus miembros

- la iniciativa de la propuesta corresponde a la propia Mesa de la Comisión, al Gobierno, a dos Grupos parlamentarios o la quinta parte de sus componentes

- en todo caso serán secretas las sesiones y los trabajos de la Comisión del Estatuto de los Diputados - de las sesiones secretas se levanta “acta taquigráfica” cuyo único ejemplar se custodia en la Presidencia; se precisa acuerdo de la Mesa para que los diputados la puedan consultar

- Comisiones secretas en el Senado: - serán secretas las sesiones de las Comisiones que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios o cuestiones personales que afecten a los senadores - asimismo cuando lo acuerde la mayoría absoluta de la Comisión.

46

2. El quórum parlamentario: - el quórum es el número de parlamentarios que deben estar presentes para que las Cámaras puedan reunirse o adoptar válidamente sus acuerdos - existen dos clases de quórum:

- el quórum de constitución: número de parlamentarios que hacen falta para poder abrir una sesión parlamentaria

- ni la Constitución ni los Reglamentos señalan este quórum -> las sesiones parlamentarias pueden abrirse y desarrollarse sea cual sea el número de parlamentarios presentes

- el quórum de votación: número de parlamentarios que hacen falta para poder adoptar válidamente los acuerdos.

- art. 79.1: “Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros” - el Reglamento del Congreso exige, llegado el momento de la votación, la comprobación efectiva del número de parlamentarios necesario para adoptar acuerdo - el Reglamento del Senado lo presume "iuris tantum", salvo que requiera su comprobación un Grupo parlamentario o 10 Senadores en el Pleno (o en las Comisiones).

3. El orden del día:

- el orden del día es la relación de asuntos que van a tratarse en el Pleno o en la Comisión durante la celebración de una sesión

- Congreso: el orden del Pleno lo fija el Presidente (de acuerdo con la Junta de Portavoces); el orden de la Comisión lo fija su Mesa (de acuerdo con el Presidente del Congreso y teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa del Congreso) - Senado: lo fija el Presidente (de acuerdo con la Mesa, oída la Junta de Portavoces); el orden de la Comisión lo fija el Presidente de la Comisión (oída la Mesa y teniendo en cuenta el programa de trabajo del Senado).

4. La votación:

- la votación es un acto mediante el cual un órgano parlamentario manifiesta su voluntad mediante la adopción de un acuerdo

- los Reglamentos parlamentarios señalan que: - la votación no puede interrumpirse por causa alguna - durante el desarrollo de la votación, la Presidencia no concederá el uso de la palabra y ningún parlamentario puede entrar o salir del salón donde se esté votando - en 2011 se introdujo el voto telemático para determinadas votaciones en caso de maternidad/paternidad o enfermedad grave que impide la presencia del parlamentario en el Parlamento

- art. 79.3: “El voto de los Diputados y Senadores es personal e indelegable” - la votación puede ser:

- votación por asentimiento a la propuesta de la Presidencia (cuando la propuesta no suscite reparo u oposición) - votación ordinaria, que puede realizarse de dos formas diferentes:

- levantándose primero quienes aprueben, después quienes desaprueben y, finalmente los que se abstengan - por procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada resultado y el resultado total

- votación pública por llamamiento: un Secretario de la Cámara nombra a los parlamentarios y estos contestan, "sí", "no" o "abstención"

- será de este tipo, al menos, la votación de la investidura del Presidente de Gobierno, la moción de censura y la cuestión de confianza

47

- votación secreta - cuando así lo exija el Reglamento - o en el Congreso: cuando lo soliciten dos Grupos o un quinto del Pleno o de la Comisión - o en el Senado: cuando en el Pleno lo soliciten 50 senadores, o un tercio de senadores en la Comisión - la votación secreta puede hacerse:

- por procedimiento electrónico que acredite el resultado total (y que omita la identidad del votante) - por papeletas: cuando se elijan personas, lo indique el Presidente o se hubiera especificado para determinadas votaciones secretas - sólo en el Senado, mediante bolas blancas (aprobación) y negras (reprobación): cuando se trata de calificar actos o conductas personales.

2. Las Diputaciones Permanentes. La Diputación Permanente es un órgano de continuidad parlamentaria que, aunque no sustituye a la Cámara, se subroga en las principales funciones parlamentarias para garantizarlas durante los períodos en que aquella no está reunida, o ha expirado su mandato, o ha sido disuelta

- art. 78.1: “En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica”

- Congreso: el número de miembros lo fija la Mesa (oída la Junta de Portavoces) - Senado: el número de miembros lo fija el Pleno

- art. 78.2: “Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva (…)” - Estatuto de los parlamentarios: los miembros de las Diputaciones Permanentes conservan su condición de parlamentario (con todos los derechos inherentes) después de expirado el mandato o de la disolución de la Cámara respectiva y hasta que se reúna la Cámara que después resulte elegida.

a) Funciones de las Diputaciones Permanentes (EXAMEN). Las atribuciones y competencias de las Diputaciones Permanentes dependen del momento de la legislatura:

- cuando el periodo de sesiones ha finalizado (esto es, en enero, julio y agosto), pero la legislatura sigue su curso

- la Cámara no está reunida, pero la Mesa y la Junta de Portavoces no dejan de funcionar - la Cámara puede ser convocada en sesión extraordinaria por el Presidente en cualquier momento a solicitud del Gobierno, de la mayoría de los miembros de la Cámara o de la propia Diputación Permanente - la función de la Diputación Permanente es velar por los intereses de la Cámara (que está “de vacaciones”)

- cuando la legislatura ha finalizado - en tanto se celebren nuevas elecciones, la única representación parlamentaria viva es la Diputación Permanente en cada una de las Cámaras.

48

Así pues, las funciones de las Diputaciones Permanentes pueden ser clasificadas desde esta perspectiva temporal:

- funciones de las Diputaciones Permanentes (tanto del Congreso como del Senado) en los períodos intersesiones (tiempos inhábiles para el trabajo parlamentario):

- velar por los poderes de la Cámara (pero no ejerce estos poderes) - solicitar la convocatoria de una sesión extraordinaria de la Cámara respectiva

- funciones de las Diputaciones Permanentes (tanto del Congreso como del Senado) en los períodos interlegislaturas

- velar por los poderes de la Cámara - funciones constitucionales “hacia el exterior”: dice la profesora que las Diputaciones Permanentes podrían tomar decisiones en caso de acontecimientos excepcionales que requieran una resolución urgente para evitar la paralización del Estado, y cita como ejemplos:

- reconocimiento de las Cortes Generales de la imposibilidad del Rey para proseguir el ejercicio de sus funciones - autorización de las Cortes Generales al Rey para declarar la guerra o firmar la paz - aprobación del Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución o las leyes le impongan - también pueden recabar la presencia del Gobierno para su control

- funciones administrativas “hacia el interior”: ejercen las competencias que durante la legislatura se atribuyen a la Mesa

- funciones exclusivas de la Diputación Permanente del Congreso en los períodos interlegislaturas

- art. 78.2: “Las Diputaciones Permanentes (…) tendrán como funciones (…) asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieran sido disueltas o hubiere expirado su mandato (…)” - facultades en relación con los estados de anomalía constitucional previstos en el art. 116 de la CE: corresponde a la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados autorizar la prórroga del estado de alarma, autorizar al Gobierno para la declaración del estado de excepción y declarar, a propuesta del Gobierno, el estado de sitio

- art. 116.5: “(…) Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente”

- convalidación o derogación de los Decretos-Ley dictados por el Gobierno (en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, art. 86).

b) Dación de cuentas de las Diputaciones Permanentes. Art. 78.3: “Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales”

- art. 78.4: “Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones adoptadas durante el período interlegislaturas”.

49

3. La función legislativa de las Cortes Generales: el procedimiento legislativo ordinario. Art. 66.2: "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución"

- la función legislativa consiste en la potestad del Parlamento de elaborar, modificar o derogar las leyes - el ejercicio de esta función se realiza a través de determinados mecanismos que se conocen como procedimiento legislativo (que es la regulación reglamentaria de todas y cada una de las actuaciones y actos parlamentarios necesarios para hacer la ley).

a) La 1ª fase de iniciativa legislativa. El art. 87 atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las Asambleas de las CCAA y al cuerpo electoral a través de la iniciativa legislativa popular.

La iniciativa legislativa del Gobierno:

- el Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de “proyectos de ley” (previamente aprobados en el Consejo de Ministros) - el proyecto de ley se remite al Congreso de los Diputados (acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre el proyecto)

- art. 88: “Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos” - habitualmente, el proyecto de ley va acompañado de una memoria justificativa (que indica el objeto de regulación y los factores económicos y sociales concurrentes), de una memoria económica (sobre las consecuencias que se prevén en la evolución de los ingresos públicos y en los ajustes presupuestarios) y de los informes y dictámenes jurídicos o económicos emitidos durante su tramitación como Anteproyecto

- el art. 89 señala que los proyectos de ley tienen prioridad en la tramitación sobre cualquier otro tipo de iniciativa legislativa (ya que corresponde al Gobierno “la dirección de la política”) - finalmente, el Gobierno tiene el monopolio de iniciativa legislativa en algunas materias:

- art. 134.1: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” - art. 131.2: “El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas”.

La iniciativa legislativa parlamentaria:

- la iniciativa parlamentaria recibe el nombre de “proposición de ley” - puede ser presentada:

- en el Congreso: por un Grupo parlamentario o por 15 diputados (acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella) - en el Senado: por un Grupo parlamentario o 25 senadores (acompañada además de una Memoria en la que se evalúe su coste económico)

- la proposición de ley es sometida a la toma en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva

- las proposiciones de ley del Senado son tramitadas por el Congreso (excluido el trámite de toma en consideración).

50

La iniciativa de las CCAA: - art. 87.2: “Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa” - la proposición de ley es sometida a la toma en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados.

La iniciativa legislativa popular: - art. 87.3: “Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia” - la LO 3/1984 regula los requisitos (la exigencia de 500.000 firmas acreditadas, que hace casi imposible presentar iniciativas populares, evidencia la desconfianza del legislador hacia este tipo de iniciativa legislativa) - la proposición de ley de iniciativa popular debe someterse al trámite de toma en consideración por el Congreso de los Diputados

- al igual que en el caso de las iniciativas de las Asambleas autonómicas, se prevé una delegación para defenderlas ante el Pleno que ha de decidir su toma en consideración.

b) La 2ª fase constitutiva. Esta fase del procedimiento legislativo ordinario se ha regulado en los Reglamentos de las Cámaras: comprende la presentación de enmiendas, estudio y debate en Comisión, y la deliberación en el Pleno de la Cámara. La práctica parlamentaria demuestra que esta segunda fase del procedimiento legislativo se caracteriza por una serie de rasgos:

- celeridad - aislamiento frente a los sectores interesados en el procedimiento y frente a la opinión pública - condescendencia frente a los vicios de tramitación (cuando se compara con la rigidez reglamentaria del procedimiento administrativo) - disfuncionalidad debido a que:

- los plazos para presentar enmiendas son demasiado cortos (aunque la Mesa puede prorrogarlos) - se prima en exceso el trabajo de las ponencias legislativas (no obstante, la ponencia, al trabajar a puerta cerrada, permite un mayor diálogo y negociación entre minorías y mayorías) - politiza indebidamente el debate en Comisión (ya que se permite la presencia de los medios de comunicación), en detrimento del debate en el Pleno.

A) El procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados: cualquier tipo de iniciativa que se ejerza deberá ser remitida al Congreso donde se inicia el procedimiento legislativo

a) proyecto de ley:

- una vez que el proyecto de ley es remitido al Congreso -> la Mesa del Congreso ordena su publicación en le BOCG (Boletín Oficial de las Cortes Generales) - la presentación de enmiendas

- publicado un proyecto de ley -> la Mesa abre un plazo de 15 días (que puede ampliar) para que los diputados y los Grupos parlamentarios presenten enmiendas (mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión) - las enmiendas pueden ser al articulado o a la totalidad:

- las enmiendas al articulado (o parciales) pueden ser de supresión, modificación o adición (y la enmienda ha de contener una propuesta concreta) - las enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios (no por diputados individuales) - en cualquier caso las enmiendas a un proyecto de ley que suponga

51

un aumento de los créditos (o una disminución de los ingresos presupuestarios) requerirán la conformidad del Gobierno para que el proyecto de ley continúe tramitándose

- el debate de totalidad en el Pleno - este debate sólo procede cuando se han presentado enmiendas a la totalidad del proyecto de ley

- el Pleno puede rechazar la enmienda a la totalidad -> la Mesa remite el proyecto de ley a la Comisión para continuar con su tramitación - el Pleno puede aprobar la enmienda a la totalidad -> el proyecto de ley queda rechazado - el Pleno puede aprobar una enmienda a la totalidad que proponga un texto alternativo -> la Mesa ordena su publicación en el BOCG y lo envía a la Comisión, donde se abre un nuevo plazo de enmiendas (pero sólo sobre el articulado, no a la totalidad porque el proyecto ya ha sido aprobado por el Pleno)

b) proposición de ley:

- una vez recibida en el Congreso -> la Mesa ordena su publicación en el BOCG - además, se remite al Gobierno para que manifieste su criterio y, si supone aumento de los créditos presupuestarios (o disminución de los ingresos presupuestarios), para que de su conformidad a la tramitación - posteriormente la proposición de ley es sometida a la toma en consideración por el Pleno (que es un debate similar al de totalidad)

- si el Pleno toma en consideración la proposición de ley -> la Mesa remite la proposición a la Comisión correspondiente

c) deliberación en Comisión:

- la Comisión a la que corresponda deliberará sobre el proyecto/proposición de ley - en el caso de proposiciones de ley, es en la Comisión donde se presentan las enmiendas (y no proceden las enmiendas a la totalidad, porque la proposición ya ha sido tomada en consideración por el Pleno)

- la Comisión nombra una Ponencia para que (a la vista del texto y de las enmiendas presentadas) debata a puerta cerrada y redacte un informe en el plazo de 15 días - este informe de la Ponencia es debatido en Comisión artículo por artículo

- pueden tomar la palabra los enmendantes de los artículos (aunque no sean miembros de la Comisión) - se pueden admitir nuevas enmiendas de miembros de la Comisión (cuando traten de alcanzar un acuerdo), así como cuando corrijan errores (técnicos, terminológicos o gramaticales)

- se remite al Presidente del Congreso a efectos de la tramitación subsiguiente que proceda

- el dictamen de la Comisión - así como los votos particulares y las enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, se pretendan defender en el Pleno

d) deliberación en el Pleno del Congreso:

- el proyecto de ley es presentado por el Gobierno ante el Pleno - la proposición de ley parlamentaria es presentado al Pleno por los proponentes; en el resto de proposiciones de ley no está prevista la presentación de la proposición por los promotores - además un miembro de la Comisión presenta el dictamen de la Comisión - el Presidente del Congreso (oídas la Mesa y la Junta de Portavoces) ordena los debates y las votaciones (por artículos, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas)

- durante el debate, la Presidencia podrá admitir enmiendas "in voce" (que tienen por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales)

52

- aprobado el texto, la Mesa puede enviarlo nuevamente a la Comisión (“Comisión de estilo”) si el texto contiene incongruencias u oscuridades -> la “Comisión de estilo” persigue conseguir una redacción coherente y armónica

- el texto se somete a la decisión final del Pleno para su final aprobación o no (ya no caben en este punto enmiendas)

- los proyectos y proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los Diputados son remitidos por su Presidente, con los antecedentes y los documentos producidos en su tramitación, al Presidente del Senado.

B) El procedimiento legislativo en el Senado:

- en el Senado se siguen fases análogas a las del Congreso: publicación, apertura de plazo de presentación de enmiendas, debate en Comisión, y deliberación y aprobación en el Pleno - una vez finalizado el proceso, el Senado puede:

- aprobar sin modificaciones el texto recibido del Congreso -> el texto pasa directamente a la sanción del Rey - aprobar el texto con modificaciones o enmiendas parciales -> el texto vuelve al Congreso, que por mayoría simple puede aceptar o rechazar las modificaciones - vetar el texto (mediante mensaje motivado y por mayoría absoluta de sus miembros) -> el Congreso puede ratificar el texto vetado (bien por mayoría absoluta, bien por mayoría simple a los dos meses del veto)

- el Senado tiene un plazo de dos meses para realizar toda la tramitación, que se reduce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso.

c) La 3ª fase integradora o de eficacia: sanción, promulgación y publicación de la ley. Art. 91: “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulgará y ordenará su inmediata publicación”

- la sanción, promulgación y publicación de la ley son condiciones para la eficacia de la ley, de tal manera que sin el cumplimiento de estos requisitos formales la ley carece de obligatoriedad efectiva - tradicionalmente la sanción ha sido el consentimiento otorgado por el Rey a un texto legislativo aprobado por la Asamblea

- la negativa del Rey a sancionar una ley parlamentaria derivaba del derecho de veto - en las monarquías parlamentarias actuales se mantiene la sanción por pura inercia histórica: actualmente la sanción es un acto debido (ya que los monarcas parlamentarios carecen del derecho de veto)

- la promulgación es un acto certificante (por el que el Jefe del Estado da fe y notifica a todos los órganos del Estado la existencia de un nuevo texto lega) - finalmente, la publicación es un requisito indispensable para el nacimiento de la ley (mediante su publicación, la ley se hace obligatoria y ejecutable).

4. La función legislativa de las Cortes Generales: los procedimientos legislativos especiales. Los procedimientos legislativos especiales pueden ser clasificados por razón de la materia que regulan determinadas normas jurídicas (Ley orgánica, Ley de presupuestos, reforma de los Estatutos de Autonomía) y por razón del tiempo que dura su tramitación (procedimiento de aprobación integra en Comisión, procedimiento de lectura única y procedimiento de urgencia), que son los que vamos a estudiar

53

a) Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión. Art. 75.2: “Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación”

- art. 75.3: “Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado”.

Los Reglamentos de las Cámaras han regulado esta competencia legislativa de forma distinta:

- Congreso: el acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena a las Comisiones se presume para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables

- se excluyen de la delegación el debate y votación de totalidad de los proyectos de ley (o de toma en consideración de las proposiciones) - también se excluyen los proyectos y proposiciones enmendadas o vetadas por el Senado - el procedimiento de aprobación íntegra en Comisión (para la tramitación de proyectos y proposiciones de ley) es el ordinario, con la única diferencia que se excluye el trámite de deliberación y votación final en el Pleno

- no obstante, en el debate inicial de totalidad (o de toma en consideración de la proposición), el Pleno puede recabar para sí la deliberación y votación final - si no hay debate de totalidad, la Mesa puede proponer al Pleno que avoque la aprobación final del proyecto/proposición -> dice la profesora que lo habitual es que la aprobación final del proyecto/proposición lo avoque el Pleno

- Senado: el acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena a las Comisiones no se presume, sino que ha de ser propuesto por la Mesa (oída la Junta de Portavoces), por un Grupo parlamentario o por 25 senadores

- igual que en Congreso, no es habitual la aprobación de proyectos o proposiciones de ley por la Comisión.

b) Procedimiento de lectura única. Cuando la naturaleza de un proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara (a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces) podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única

- sólo se celebra un debate y una votación en el Pleno de la Cámara (esto es, el texto no pasa a la Comisión correspondiente)

- se suprime por tanto el derecho de los parlamentarios a presentar enmiendas (ya que el desarrollo del debate no permite la alteración del texto presentado) - la doctrina considera que se trata de un procedimiento excepcional que se debe aplicar sólo en aquellos proyectos o proposiciones de ley que no admitan matizaciones o sobre los que exista un garantizado consenso.

c) Procedimiento de urgencia. El procedimiento de urgencia supone simplemente un acortamiento de los plazos de las diversas fases del procedimiento legislativo común:

- Congreso: - los plazos se acortan a la mitad - el acuerdo para que un asunto se tramite por este procedimiento corresponde a la Mesa (a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de un quinto de diputados)

54

- Senado: - art. 90.3: ”El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados” - el acuerdo también lo puede tomar la Mesa (de oficio o a petición de un Grupo parlamentario o de 25 senadores).

5. Otras funciones de las Cortes Generales. a) Función financiera. Los primeros Parlamentos tenían fundamentalmente una función financiera consistente en aprobar los tributos reclamados por el monarca (no taxation without representation). Actualmente la función financiara se desarrolla en dos ámbitos:

- ámbito presupuestario: - art. 134.1: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” - art. 66.2: “Las Cortes Generales (…) aprueban los Presupuestos Generales del Estado” (esto es, las Cortes tienen la función contable de previsión de los ingresos y autorización de los gastos anuales del Estado)

- art. 134.3: “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior” - art. 134.7: “La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea”

- art. 134.4:”Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos” - art. 134.5: “Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario”

- ámbito tributario: - art. 31.1: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio” - art. 31.3: “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”

- corresponde a las Cortes la potestad tributaria (esto es, la capacidad para establecer tributos) - el Tribunal Constitucional ha matizado que la reserva de ley se limita al establecimiento de nuevos tributos y los elementos esenciales del mismo.

b) Función de control. Esta función se desarrolla en los Temas 8 y 9.

55

c) Función de integración de otros órganos constitucionales. Como representantes del pueblo, las Cortes Generales tienen atribuida constitucionalmente la función de designar a los titulares de otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional:

- proveer a la sucesión a la Corona (en caso de extinción de líneas) - nombrar la Regencia y al tutor del Rey menor de edad (en caso de no existir ninguna persona a quien corresponda) - elegir al Presidente del Gobierno (tras elecciones o tras moción de censura) - designar a ocho Magistrados del TC (3/5 cada Cámara) - designar a los veinte vocales del CGPJ (3/5 de cada Cámara) - designar a los 12 vocales del TC (3/5 de cada Cámara) - designar al Defensor del Pueblo.

Las Cortes Generales designan también a otros órganos sin relevancia constitucional:

- la Junta Electoral Central - el Consejo de Administración de RTVE - parte del Consejo de Coordinación Universitaria - el Consejo de Seguridad Nuclear.

56

TÍTULO IV: Del Gobierno y de la Administración Artículo 97 El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Artículo 98 1. El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. 2. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión. 3. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. 4. La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno. Artículo 99 1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple. 4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. 5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. Artículo 100 Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. Artículo 101 1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. 2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Artículo 102 1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. 3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo.

57

Artículo 103 1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Artículo 104 1. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. 2. Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Artículo 105 La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

Artículo 106 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Artículo 107 El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia.

58

Tema 6. El Gobierno

1. Configuración constitucional del Gobierno. La Constitución constituye el Gobierno como un órgano constitucional inmediato (en el sentido de que debe su existencia a la propia CE y no a la voluntad de otro órgano), y sus funciones y competencias se encuentran reguladas por preceptos constitucionales

- aunque tradicionalmente el Gobierno ejecutaba las directrices emanadas del Parlamento, hoy en día es al contrario

- en efecto, a partir de la II Guerra Mundial se produjo un fortalecimiento del Ejecutivo frente al Parlamento: las Constituciones actuales configuran el Gobierno como órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias (que ejercen por derecho propio y no por delegación) - el Gobierno se mantiene sobre la confianza del Parlamento (y es responsable políticamente ante ese Parlamento), pero es el Gobierno quien gobierna (teniendo una preeminencia clara el Presidente del Gobierno)

- art. 97: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”; esto es, la dirección política se ha trasladado del Parlamento al Gobierno

- actualmente el Gobierno y el Parlamento quedan vinculados con limitaciones reciprocas

- pero el Parlamente se convierte en ocasiones en mero ratificador de acuerdos decisivos tomados al margen del mismo, y el Gobierno es, sin duda, el órgano constitucional central de nuestro sistema político.

Por otra parte, el Gobierno es un órgano colegiado que adopta sus decisiones por acuerdo de todos sus miembros, y solidario (en el sentido de que responde colectivamente de las decisiones acordadas). a) La posición constitucional del Presidente del Gobierno (EXAMEN). Si el Gobierno es el eje del sistema, el Presidente del Gobierno es el eje en torno al cual gira el Gobierno, ya que en el Presidente se personifica el ejecutivo

- en efecto, en las Constituciones actuales al Presidente del Gobierno se le reconoce un estatuto especial que le coloca en una situación de liderazgo sobre el resto de miembros del Gobierno - esto se pone de manifiesto en las atribuciones otorgadas al Presidente del Gobierno (entre otras en el proceso de formación y cese de los miembros del Gobierno).

Esta preeminencia del Presidente del Gobierno deriva esencialmente de tres razones:

- el carácter colegiado del Gobierno exige una dirección en su funcionamiento (que recae en la persona al que el Rey encarga la formación del Gobierno) - el Presidente del Gobierno ostenta la representación de todo el órgano ejecutivo ante el Rey, ante el Parlamento y ante el pueblo (esto es, se identifica en la figura del Presidente la gestión de todo el Gobierno) - el éxito o fracaso de un Gobierno depende en gran medida de la capacidad de dirección de su Presidente.

La posición preeminente y privilegiada del Presidente del Gobierno es perceptible en la Constitución española en tres puntos:

- en el proceso de formación del Gobierno: el Presidente es el único miembro del Gobierno que recibe expresamente la confianza del Congreso de los Diputados - si el Presidente fallece o dimite -> cesa todo el Gobierno (ya que los Ministros no cuentan con la legitimación parlamentaria) - el Presidente del Gobierno tiene algunas competencias exclusivas: proponer al Rey la disolución de las Cortes Generales, plantear al Congreso la cuestión de confianza, y proponer al Congreso la celebración de un referendum consultivo.

59

2. El nombramiento del Presidente del Gobierno. El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde al Congreso de los Diputados. a) El nombramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno (EXAMEN). El nombramiento ordinario tiene lugar:

- después de cada renovación del Congreso de los Diputados - o tras el fallecimiento o dimisión del Presidente del Gobierno - o por la pérdida de la confianza parlamentaria como consecuencia de rechazar el Congreso una cuestión de confianza.

Fase preparatoria: las consultas el Rey y la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno

- art. 99.1: “Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno”

- el Rey recibe a los representantes de los partidos políticos con representación en el Congreso (formen o no Grupo parlamentario) - la finalidad de esta consulta regia es proporcionar al Rey información para poder proponer una persona que puede concitar el apoyo de la mayoría del Congreso - la Constitución no señala el plazo de tiempo en que deberán realizarse las consultas previas (se supone que hasta que el Rey pueda proponer un candidato aceptable para el Congreso)

- realizadas las consultas, el Rey (con el refrendo del presidente del Congreso) propone un candidato a la Presidencia del Gobierno

- obviamente, el Rey debe adecuar su propuesta a la voluntad mayoritaria de los partidos - por otra parte, no es imprescindible que el candidato sea parlamentario.

Fase constitutiva: la investidura del Congreso

- recibida la propuesta del Rey, el Presidente del Congreso de los Diputados convoca el Pleno - art. 99.2: “El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara”

- el programa se limita a una exposición de las líneas generales de actuación (y no suele indicar el nombre de los Ministros del Gobierno que pretende formar, pues la confianza parlamentaria se otorga única y exclusivamente al Presidente del Gobierno) - tras la exposición del programa, el Reglamento del Congreso indica que se abrirá un breve debate

- posteriormente se procede a la votación pública por llamamiento: - si el candidato obtiene mayoría absoluta en la primera votación (o la mayoría simple en la segunda votación, 48 horas después) -> el Congreso le otorga la confianza -> el Rey lo nombra Presidente del Gobierno (con el refrendo del Presidente del Congreso) - si efectuadas las votaciones no se otorga la confianza parlamentaria para la investidura -> se tramitarán sucesivas propuestas regias

- en el caso de que transcurran dos meses desde la primera votación de investidura y ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso -> el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones (con el refrendo del Presidente del Congreso).

60

b) El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva (EXAMEN). Art. 114.2: “Si el Congreso adopta una moción de censura por mayoría absoluta, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno”. 3. La estructura del Gobierno: los órganos individuales. Art. 98.1: “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes (en su caso: no son obligatorios, aunque siempre ha habido), de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”; en este sentido, la Ley 50/1997 del Gobierno señala:

- el Gobierno está compuesto por: - órganos individuales: el Presidente, los Vicepresidentes cuando existan, y los Ministros - órganos colectivos: Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno

- por lo tanto, los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno; son órganos superiores de la Administración General del Estado (directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en sectores específicos).

a) El Presidente del Gobierno (EXAMEN). La Ley del Gobierno establece que al Presidente le corresponde representar al Gobierno; además, al Presidente del Gobierno le corresponden con carácter exclusivo las siguientes funciones:

- la elaboración del programa de Gobierno: - esta es la primera función del candidato a la Presidencia del Gobierno, pues debe exponer ante el Congreso el "programa de gobierno que pretenda formar" - además, la Ley del Gobierno señala que corresponde al Presidente "establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento" - el “programa de gobierno” servirá de punto de referencia al Congreso para los actos de control parlamentario

- la formación del gobierno: -art. 100: “Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente” - la elección del equipo gubernamental corresponde libre y exclusivamente al Presidente, sin que pueda admitirse ninguna intromisión ni intervención del Rey en este aspecto -> el nombramiento regio es un mero acto formal que la Constitución atribuye al Rey como Jefe del Estado - la única limitación deriva de la presencia equilibrada de hombres y mujeres en los nombramientos (LO de igualdad efectiva de hombre y mujeres)

- la dirección y coordinación de la acción del Gobierno - art. 98.2: “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión” - como director de la acción del Gobierno le corresponde:

- impulsar y controlar las actividades de los demás miembros del Gobierno, velar por el cumplimiento del programa político del Gobierno y de las directrices de la política interior y exterior, y dirigir la política de defensa - asimismo, le corresponde convocar el Consejo de Ministros, fijar su orden del día y presidir sus sesiones (salvo cuando asista el Rey) y dirigir sus deliberaciones

61

- como coordinador de las funciones de los demás miembros del Gobierno le corresponde:

- mantener la unidad y la coherencia de la dirección política de la actividad gubernamental (evitando y en su caso resolviendo los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios), así como impartir instrucciones a sus Ministros y Vicepresidentes - dada la relación de confianza que une a los Ministros con el Presidente, éstos permanecen en el Gobierno mientras la conservan, y cesan cuando esa confianza se pierde.

Además, el Presidente del Gobierno tiene determinadas funciones en relación con otros órganos Constitucionales:

- en relación con la Corona le corresponde: - proponer al Rey el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno - proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales (previa deliberación del Consejo de Ministros) - proponer al Rey que presida las sesiones del Consejo de Ministros (para ser informado de los asuntos de Estado) - proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo (previa autorización del Congreso de los Diputados) - proponer al Rey la declaración de guerra o la firma de la paz , y la prestación del consentimiento del Estado para obligarse mediante Tratados internacionales (previa autorización de las Cortes Generales) - proponer al Rey el ejercicio del derecho de gracia - refrendar determinados actos del Rey y someter las normas con rango de ley a la sanción regia - dado que el Rey "debe ser informado de los asuntos de Estado" -> se han institucionalizado los despachos semanales (los martes) del Presidente del Gobierno con el Jefe del Estado a fin de tenerle al corriente de la política general o de cualquier asunto de relevancia para el Estado

- en relación con las Cortes Generales le corresponde: - proponer al Congreso una cuestión de confianza (previa deliberación del Consejo de Ministros) - solicitar al Congreso la autorización para realizar un referéndum consultivo - prestar la información y la ayuda que las Cámaras o sus Comisiones recaben del Gobierno

- en relación con el Poder Judicial le corresponde: - proponer al Rey el nombramiento del Fiscal General del Estado - proponer al Rey el ejercicio del derecho de gracia.

- en relación con el Tribunal Constitucional le corresponde: - interponer recurso de inconstitucionalidad.

b) Los Vicepresidentes. La existencia de uno o más Vicepresidentes depende exclusivamente de la voluntad del Presidente del Gobierno (que les encomienda las funciones que considere oportunas)

- los vicepresidentes pueden asumir o no una determinada cartera ministerial (en ese caso ostentará, además de la condición de vicepresidente, la de Ministro) - el Presidente les encomendará las funciones que considere oportunas

- además, asumen las funciones del Presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad - el vicepresidente primero preside la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (a través de la cual lleva a cabo una función de coordinación interdepartamental, ya que sus sesiones son previas a los Consejos de Ministros).

62

c) Los Ministros. A diferencia de los vicepresidentes, es obligatoria la existencia de Ministros en el Gobierno:

- cada ministro es titular de un Ministerio (o Departamento Ministerial) concreto - no obstante puede haber “Ministros sin cartera” que desarrollan funciones concretas que les atribuye el Presidente

- los ministros se sirven de la estructura de la Administración pública para desarrollar su política; tienen por tanto una doble condición: política (como miembro del Gobierno) y administrativa (como titular del Ministerio) - el número, denominación, áreas de competencia y prelación [jerarquía] entre los Ministerios lo decide el Presidente del Gobierno - a los ministros les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

- desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento (conforme a los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministros o a las directrices del Presidente del Gobierno) - ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento - ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes - refrendar, en su caso, los actos del Rey en materias de su competencia.

4. La estructura del Gobierno: los órganos colegiados. Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno. a) El Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros; como órgano colegiado del Gobierno le corresponden las siguientes funciones:

- aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso - aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado - aprobar los Reales Decretos-Ley y los Reales Decretos Legislativos - acordar la negociación y firma de Tratados internacionales - remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales (cuando proceda) - declarar los estados de alarma y de excepción, y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio - disponer la emisión de deuda pública o contraer crédito (cuando sea autorizado por una ley) - aprobar los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes (previo dictamen del Consejo de Estado), así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

Las sesiones del Consejo de Ministros van precedidas por la reunión de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (que prepara las posteriores deliberaciones del Consejo de Ministros)

- la Comisión está presidida por un Vicepresidente (si no hay, por el Ministro de Presidencia) - los asuntos aprobados sin divergencias por la Comisión, son adoptados formalmente por el Consejo de Ministros sin debate.

Funcionamiento interno del Consejo de Ministros: - el Presidente del Gobierno fija el orden del día, convoca y preside las reuniones; actúa como secretario el Ministro de la Presidencia - las deliberaciones son secretas

- no obstante, por la trascendencia jurídica que las decisiones adoptadas pudieran tener frente a terceros, se levanta acta en la que figuran exclusivamente las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados; pero las actas no reflejan los debates dentro del Consejo

63

- tras la deliberación se toman de forma conjunta los acuerdos - formalmente los acuerdos se toman por mayoría, pero realmente quien decide es el Presidente - posteriormente al Consejo de Ministros suele haber una rueda de prensa

- si el Presidente del Gobierno invita al Rey -> será el Rey quien presida el Consejo - pero el Consejo será solamente informativo (no adoptará ninguna decisión política ni jurídica, para mantener la neutralidad del monarca).

b) La Comisión Delegada del Gobierno. La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada en Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno

- este Real Decreto debe especificar los Ministros (y en su caso Secretarios de Estado que la integran), el Ministro que asume la presidencia, y el miembro que actuará de secretario; asimismo, ha de especificar las funciones que se atribuyen a la Comisión - por otra parte, las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno pueden ser convocadas por los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente - las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno son secretas.

Como órgano colegiado del Gobierno les corresponden las siguientes funciones: - examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos que integran la Comisión - estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros - resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros - ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.

5. El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno (EXAMEN). Este Estatuto lo establece la Ley 50/1997 del Gobierno. Requisitos para ser miembro del Gobierno:

- se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme

- no se exige, por tanto, ningún tipo de formación o de cualificación profesional, ni tampoco se establece una edad mínima para acceder al cargo (salvo la genérica de la mayoría de edad).

Incompatibilidades:

- art. 98.3: “Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna”

- esto es, a los miembros del Gobierno se les exige una dedicación exclusiva al cargo, y no se les permite compatibilizarlo con ningún tipo de actividad profesional (pública o privada) - además, “la ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno” (art. 98.4)

- en este sentido, la Ley 5/2006 de regulación de conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado introduce exigencias y cautelas para garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia de los miembros del Gobierno.

64

Responsabilidad criminal: - art. 102.1: “La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” - art. 102.3: “Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo” - art. 102.3: “La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo”.

Suplencia:

- en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presiente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes (de acuerdo con el correspondiente orden de prelación) y, en defecto de ellos, por los Ministros (según el orden de precedencia de los Departamentos) - por lo que se refiere a la suplencia de los Ministros, el despacho ordinario de los asuntos estará a cargo de otro ministro que determine el Presidente por Real Decreto.

a) El Estatuto de los exPresidentes del Gobierno. El Real Decreto 405/1992 regula el Estatuto de los exPresidentes del Gobierno:

- el Presidente del Gobierno desde el momento de su cese tendrá el tratamiento de "Presidente" y gozará de honores protocolarios - además podrá disponer de los siguientes medios:

- se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo - dispondrá de una dotación para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles - se pondrá a su disposición un automóvil de representación con conductores de la Administración del Estado - gozará de los servicios de seguridad necesarios - disfrutará de libre pase en las compañías de transportes terrestres, marítimos y aéreos regulares del Estado.

Además, la Ley Orgánica del Consejo de Estado establece que los exPresidentes del Gobierno adquieren la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio, pudiendo manifestar en cualquier momento su voluntad de incorporarse a dicho órgano. 6. Las funciones del Gobierno. Art. 97: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. a) La función de dirección política. El Gobierno orienta y dirige la política del Estado, impulsando y coordinando la acción de los otros órganos del Estado

- el Gobierno ejerce la función de dirección política con un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones (si bien su actuación está sujeta al control y a la exigencia de responsabilidad política por parte del Congreso de los Diputados).

65

Para ejercer la dirección política, el Gobierno tiene las siguientes competencias: - dirige la política interior y exterior - dirige la defensa del Estado - decide sobre la oportunidad de la declaración de los estados de alarma y excepción, y de la propuesta del estado de sitio - decide la convocatoria de las Cámaras en sesión extraordinaria - elabora los Presupuestos Generales del Estado - dirige la política económica y elabora los proyectos de planificación - propone el nombramiento y separación de los altos cargos de la Administración del Estado - inicia la reforma constitucional - interviene en el control de la actividad de las CCAA.

Por otra parte, el Gobierno participa en la función legislativa a través de la iniciativa legislativa, de la legislación delegada (Decretos Legislativos) y de la legislación de urgencia (Decretos-Leyes). b) La función ejecutiva. En el ejercicio de esta función ejecutiva corresponde al Gobierno:

- adoptar las medidas para dar cumplimiento a las leyes para conseguir la eficacia de los mandatos legales - dirigir la Administración civil y la Administración militar

- aunque el Gobierno se sirve de la Administración para desarrollar su política, las funciones del Gobierno no se agotan en la dimensión administrativa, por lo que no se debe identificar Administración con Gobierno

- además, la actividad de la Administración está sometida a la Ley, al Derecho y al interés general, mientras que la actividad del Gobierno es más discrecional

- sin embargo, no existe una separación absoluta, sino que el Gobierno y la Administración están estrechamente unidos en la función ejecutiva (ya que el Gobierno dirige la actividad de la Administración).

c) La potestad reglamentaria. En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Gobierno puede dictar:

- Reglamentos ejecutivos: son los que desarrollan una ley para hacer efectiva la vigencia de sus preceptos - Reglamentos independientes, siempre que respeten los ámbitos con reserva de ley (y no contradigan mandatos legales que impidan la regulación reglamentaria)

- en este sentido, la doctrina solo admite Reglamentos independientes en el ámbito de la autoorganización administrativa, sin efectos para los ciudadanos en general.

La potestad reglamentaria la tiene el Consejo de Ministros (“aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan”, como Reales Decretos) pero también los Ministros (“en materias propias de su departamento”, como Órdenes ministeriales); en virtud de la jerarquía normativa, las Órdenes ministeriales están subordinadas a los Reales Decretos.

66

7. El cese del Gobierno: el Gobierno en funciones (EXAMEN). Art. 101.1: “El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente”

- el cese será decretado por el Rey (refrendado por el Presidente del Gobierno) - ahora bien, la cesantía sólo afecta al Gobierno pero no a la Administración

- art. 101.2: “El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno” - art. 21.3 de la Ley del Gobierno: “El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.

Por lo tanto el Gobierno en funciones se caracteriza por la continuidad en el ejercicio del poder (ya que lo exige la continuidad del Estado y sus instituciones), pero con limitación de ese poder:

- el Gobierno en funciones carece de la función de dirección política y su actuación debe ceñirse a asuntos de trámite (salvo decisiones ante situaciones de urgencia o de interés general) - en concreto, la Ley del Gobierno prohíbe al Presidente ejercer las siguientes facultades:

- proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales - plantear la cuestión de confianza - proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo

- por su parte, el Gobierno en funciones no puede ejercer las siguientes facultades: - aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado - presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado - además, las delegaciones legislativas (para elaborar Decretos Legislativos) quedan en suspenso.

67

TÍTULO V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales Artículo 108 El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Artículo 109 Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas. Artículo 110 1. Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. 2. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos. Artículo 111 1. El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal. 2. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición. Artículo 112 El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados. Artículo 113 1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. 2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. 3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas. 4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. Artículo 114 1. Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99. 2. Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno. Artículo 115 1. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones. 2. La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura. 3. No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99, apartado 5.

68

Artículo 116 1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes. 2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración. 3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos. 4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones. 5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados. Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente. 6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.

69

Tema 7. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (I) 1. Responsabilidad política y control parlamentario (EXAMEN). Una función clásica del Parlamento es el control político de la actividad del Gobierno

- ¿qué significa control político? -> dice la profesora que la delimitación conceptual de la función de control es compleja.

Se distinguen dos conceptos:

- control parlamentario de los actos del Gobierno: referido a la comprobación por parte de las Cámaras de que la actuación del Gobierno se ha adecuado a los parámetros fijados por el Parlamento

- es una fiscalización ordinaria y permanente que se concreta en las preguntas, las interpelaciones, las mociones y las Comisiones de investigación

- exigencia de responsabilidad política al Gobierno: es la potestad del Parlamento para provocar la dimisión o el cese del Gobierno en caso de perder la confianza del Congreso de los Diputados

- la responsabilidad política sólo es exigible ante el Congreso mediante dos instrumentos específicos: la cuestión de confianza y la moción de censura.

Algunos autores identifican control parlamentario con responsabilidad política; pero dice la profesora que la exigencia de responsabilidad política es un sistema de control, pero no es el único sistema de control parlamentario. 2. La actividad de control de las Cortes Generales sobre el Gobierno. En los regímenes parlamentarios, el lugar donde los políticos que gobiernan han de justificar sus acciones es el Parlamento

- se dice que "controlar es el derecho de saber, de instigar y de advertir" - en este sentido, cuatro mecanismos combinan el ejercicio de estos derechos: las preguntas, las interpelaciones, las mociones y las Comisiones de investigación - los mismos autores de antes dicen que estos procedimientos no son actos de control parlamentario, sino simples instrumentos para obtener información (y que los únicos actos reales de control son la cuestión de confianza y la moción de censura) - pero dice la profesora que mediante estos mecanismos no solamente se obtiene información, sino que se confrontan los actos del Gobierno con la orientación política marcada por el Parlamento.

3. La potestad de las Cortes Generales de recabar información del Gobierno. Art. 109: "Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las CCAA". Según los Reglamentos parlamentarios, esta potestad parlamentaria puede ser ejercida de dos formas: información escrita e información verbal. a) El derecho a obtener información escrita. Tanto los parlamentarios a título individual, como las Comisiones, pueden recabar del Gobierno y de las Administraciones Públicas la información o documentación que obre en su poder, no pudiendo ser ésta denegada salvo casos concretos

- este derecho es recurrible en amparo ante el Tribunal Constitucional - procedimiento: la solicitud se dirige (por conducto del Presidente del Congreso) a la Administración.

70

En principio, el Gobierno sólo podría denegar la petición de información de un órgano parlamentario o de un diputado, alegando motivos basados en la salvaguardia de otros derechos o bienes protegidos en la Constitución

- pero incluso es deber del Gobierno facilitar dicha información cuando se pueda conciliar el derecho de recabar información con el derecho a la tutela de bienes y derechos constitucionales que pudieran resultar afectados (entre ellos los que afecten a la intimidad y el honor de las personas) - y así lo prueba precisamente el supuesto del acceso a la información clasificada como reservada o secreta

- en efecto, la Ley de Secretos Oficiales establece que “la declaración de materias clasificadas no afectará al Congreso ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos Reglamentos, y en su caso, en sesiones secretas".

Conclusión: una Resolución de 2004 del Presidente del Congreso regula actualmente el acceso a los secretos oficiales:

- sólo las Comisiones y uno o más Grupos (que comprendan al menos a un cuarto de los miembros del Congreso) pueden recabar que se informe a la Cámara sobre materias que hubieran sido declaradas clasificadas conforme a la Ley sobre Secretos Oficiales - sólo Diputados especialmente cualificados pueden acceder a dicha información:

- materia secreta: el Gobierno facilitará la información recabada a un diputado (elegido por 3/5 del Pleno de la Cámara) por cada Grupo parlamentario solicitante

- motivadamente y con carácter excepcional, el Gobierno podrá solicitar de la Mesa de la Cámara que la información sobre una determinada materia declarada secreta sea facilitada exclusivamente al Presidente del Congreso (o al de la Comisión)

- materia reservada: el Gobierno facilitará la información a los portavoces de los Grupos (o a los representantes de los mismos en la Comisión) - por otra parte, el Gobierno podrá solicitar que la información sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta de la Comisión que la demandó (o en sesión secreta de la Comisión competente en la materia cuando la información es solicitada por los Grupos parlamentarios).

Garantías previstas para el uso de la información reservada por parte de los parlamentarios:

- en caso de que la información afecte a derechos constitucionales de terceros (como el derecho al honor o a la intimidad familiar y personal), la Administración ha de adoptar las medidas pertinentes para garantizar la confidencialidad (o incluso condicionar la entrega de la información a la adopción de dichas medidas) - por otra parte, el Reglamento del Congreso impone a los diputados "no divulgar las actuaciones que puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas"

- en caso de incumplimiento, la Mesa puede privar al Diputado de alguno o de todos sus derechos parlamentarios, y en casos de especial gravedad puede proponer al Pleno la suspensión temporal de la condición de diputado - además de esta sanción, si la conducta pudiera ser, a juicio de la Mesa, constitutiva de delito -> la Presidencia pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente.

En todo caso, el Gobierno siempre podrá denegar documentos meramente preparatorios de actividades de su competencia. b) El derecho a obtener información verbal: las comparecencias informativas. Las Cámaras pueden solicitar que la información les sea facilitada verbalmente a través de la comparecencia “de los miembros del Gobierno", de "cualesquiera autoridades del Estado o de las CCAA", de "autoridades y funcionarios públicos" o de "cualquier otra persona competente en la materia", con el fin de que aporte información sobre la materia objeto de debate.

71

El régimen jurídico de las comparecencias informativas de los miembros del Gobierno (ante una Comisión o ante el Pleno) presenta dos importantes peculiaridades frente al de la solicitud de información escrita:

- la dificultad de adoptar las medidas que sean necesarias para tutelar eficazmente derechos o bienes protegidos constitucionalmente (ya que la información se hace pública o semipública) - la posibilidad de que los parlamentarios formulen preguntas o soliciten aclaraciones durante el desarrollo de la comparecencia -> es fácil que se pase de la mera petición de información a la exigencia de una justificación política de la actuación del compareciente (que ya es un control-inspección).

Formas de requerir la comparecencia informativa de los miembros del Gobierno ante el Pleno o ante una Comisión:

- en el Congreso a petición de: - la Mesa de la Cámara y la Junta de Portavoces (previa solicitud de dos Grupos parlamentarios, o de la quinta parte de los diputados del Pleno o de Comisión) - el Pleno de la Cámara (y la Diputación Permanente en los lapsos de tiempo entre períodos de sesiones) - las Comisiones

- en el Senado a petición de las Comisiones - se observa que, a diferencia de lo preceptuado para la solicitud de información escrita, los parlamentarios individuales no están facultados para recabar por sí solos la presencia en las Cámaras de autoridades o funcionarios - por otro lado, los miembros del Gobierno, a petición propia, pueden solicitar su comparecencia en el Pleno o en Comisión, tanto del Congreso como del Senado, sin que los Grupos parlamentarios puedan oponerse.

Finalmente, el requerimiento de comparecencia acordado por las Cámaras o sus Comisiones es de obligado cumplimiento para su destinatario

- en el caso concreto de las Comisiones de investigación, el Código Penal tipifica como delito la no comparecencia de los ciudadanos requeridos.

4. La función de control-inspección (EXAMEN). a) Las preguntas. Art. 111.1: "El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras"

- las preguntas son el medio más directo y sencillo de control sobre el Gobierno; mediante las preguntas aún se mantiene una cierta vivacidad en las sesiones de las Cámaras - las preguntas pretenden presionar sobre la acción del Gobierno, y aunque no son medios de control tan eficaces como las interpelaciones o las mociones, tienen una gran difusión a través de los medios.

Cualquier diputado o senador (con el “visto bueno” del Portavoz del grupo parlamentario) puede preguntar a los miembros del Gobierno presentando la pregunta por escrito ante la Mesa de la Cámara

- límites de las preguntas: en ningún caso podrán hacerse preguntas de exclusivo interés personal, ni de índole estrictamente jurídica - se puede solicitar una respuesta escrita o una respuesta verbal, ante el Pleno o ante la Comisión (si no se dice nada se entiende que se solicita una respuesta escrita ante la Comisión).

72

Cuando se solicita respuesta oral ante el Pleno (se le denomina “pregunta oral”): - el escrito no podrá contener más que la escueta formulación de una sola cuestión:

- preguntando sobre un hecho, una situación o una información - preguntando si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna medida en relación con un asunto - preguntando si el Gobierno va a remitir a la Cámara algún documento o a informarles acerca de un asunto

- además, estas preguntas no dan lugar a debate, sino a un breve intercambio de opiniones: el parlamentario pregunta, el Ministro responde, replica el parlamentario y el Gobierno cierra con la dúplica; máxima duración de la pregunta: 5 minutos en el Congreso (6 minutos en el Senado: 3 el parlamentario y 3 el Ministro) - el Congreso dedica la mañana del miércoles a las preguntas al Gobierno:

- en el Congreso el número máximo de preguntas a incluir en el orden del día es de 24 (salvo que la Presidencia, de acuerdo con la Junta de Portavoces, acuerde un número diferente)

- las preguntas se reparten según la representación de cada Grupo parlamentario - el Presidente del Gobierno responde a una pregunta de cada Grupo parlamentario

- el Senado dedica las tardes del martes a las preguntas al Gobierno: - el número máximo de preguntas es también de 24, más otras 3 cuando acude el Presidente del Gobierno.

Por otra parte, las preguntas con respuestas por escrito suelen ser más prolijas que las orales:

- se puede plantear más de una cuestión al Gobierno y éste, en su contestación, suele ofrecer más información - la contestación deberá realizarse dentro de los 20 días siguientes a la publicación de la pregunta en el BOCG (este plazo puede prorrogarse por otros 20 días más si hay causas motivadas)

- los diputados que no obtienen contestación del Gobierno suelen pedir el amparo de la Presidencia de la Cámara para que exija al Gobierno una respuesta

- las respuestas del Gobierno se dan por escrito al parlamentario que las solicitó y se publican el BOCG.

b) Las interpelaciones (EXAMEN). La interpelación es un medio de control parlamentario más agresivo e incisivo que la pregunta

- en la interpelación interviene dos sujetos: el interpelante (que puede ser un parlamentario o un Grupo) y el interpelado (que puede ser el Gobierno o cualquiera de sus miembros) - al igual que las preguntas, las interpelaciones deben presentarse por escrito ante la Mesa de la Cámara (ante el Presidente en el Senado).

Las diferencias entre interpelaciones y preguntas son:

- el objeto de la interpelación es más amplio que el de la pregunta y debe referirse a motivos o propósitos de la conducta del Gobierno (o de un Departamento) en cuestiones de política general - las interpelaciones se sustancian siempre ante el Pleno de la Cámara (la respuesta es siempre oral), dando lugar a un debate en el que intervienen el interpelante y el interpelado

- en realidad los Reglamentos prevén que la interpelación se convierta en un debate general en el Pleno, con participación de todos los Grupos; sin embargo un acuerdo en 2001 de la Junta de Portavoces lo redujo al formato actual [que es el mismo que una pregunta oral, pero de términos más amplios]

- la interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición respecto al asunto debatido

- la moción se presenta al día siguiente - no obstante, la votación positiva de la moción no implica en ningún caso responsabilidad política del Gobierno

73

- determinadas interpelaciones pueden ser tramitadas de forma urgente (esto es, la Mesa, oída la Junta de Portavoces, puede reducir el plazo de su presentación ante el Pleno).

c) Las mociones o proposiciones no de ley. Estas mociones son distintas de las mociones consecuencia de una interpelación. Las mociones (a las que el Reglamento del Congreso llama proposiciones no de ley) son actos de control; no obstante, también pueden ser utilizadas por el Grupo mayoritario (que apoya al Gobierno) como actos de impulso político (pidiendo al Gobierno que adopte determinadas medidas). Los Grupos formulan propuestas de resolución a la Cámara para que sean debatidas en el Pleno o en la Comisión correspondiente (para que la Cámara fije su posición sobre un determinado asunto)

- se presentan por escrito ante la Mesa de la Cámara correspondiente y pueden tramitarse ante el Pleno o en la Comisión competente - las mociones o proposiciones no de ley dan lugar a un debate en el que intervienen, tras el grupo proponente, un representante de cada uno de los grupos presentes en la Cámara

- el debate se cierra con una votación mediante la cual la Cámara admite o no la propuesta contenida en la moción - dada la repercusión en los medios, más que el resultado positivo de la moción, lo que se busca es la discusión del asunto (sobre todo cuando hay mayoría absoluta)

- en todo caso, aunque la moción sea aprobada, la voluntad del Parlamento no vincula jurídicamente al Gobierno (pero, a través de la opinión pública, son un instrumento de crítica y presión indirecta sobre el Gobierno).

d) Las Comisiones de investigación. Art. 76.1: “Tanto el Congreso como el Senado, o ambas Cámaras al mismo tiempo, pueden acordar la constitución de Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público”. Los Reglamentos de ambas Cámaras establecen las mayorías necesarias para constituir este tipo de Comisiones:

- Congreso: se requiere el acuerdo por mayoría simple del Pleno de la Cámara (a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de los diputados) - Senado: se requiere también el acuerdo del Pleno de la Cámara (a propuesta del Gobierno o de 25 senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parlamentario) - Comisión de investigación mixta Congreso-Senado: requiere su aprobación por ambos Plenos

- dice la profesora que la exigencia de una mayoría del Pleno (que no la señala la Constitución, sino los reglamentos parlamentarios) dificulta la creación de Comisiones de investigación que sean efectivas - de hecho, continuamente se está discutiendo la necesidad de regular de otra forma las Comisiones de investigación para facilitar el control del Gobierno por las minorías.

74

La composición de las Comisiones de investigación es proporcional a la composición de la Cámara

- el número de miembros es de 20 - la propia Comisión elabora su plan de trabajo (y puede nombrar ponencias) - puede requerir (por conducto de la Presidencia de la Cámara) la presencia de cualquier ciudadano español (o extranjero que resida en España) para ser oído

- la desobediencia (incluso para Comisiones de investigación de las CCAA) está tipificada como delito en el Código Penal - también está tipificado penalmente faltar a la verdad en el testimonio ante la Comisión de investigación (y también, según la profesora, no declarar) - límites: el respeto a la intimidad y el honor de las personas, el secreto profesional, la cláusula de conciencia y demás derechos constitucionales

- en cuanto a la publicidad o no de las sesiones de la Comisión de investigación: - no son públicas: las sesiones preparatorias del plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberación interna, o de las reuniones de las ponencias; también serán secretos los datos, informes y documentos facilitados a la Comisión cuando así lo disponga una Ley o lo acuerde la propia Comisión - serán públicas: las comparecencias informativas (salvo que se trate de materias declaradas reservadas o secretas, o así lo decida la propia Comisión porque el asunto afecta a actuaciones judiciales declaradas secretas).

Finalmente, las conclusiones de la Comisión de investigación no son vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, si procede, de las acciones oportunas. 5. La función de control-autorización. A través de esta función las Cámaras autorizan (o no) un acto del Gobierno

- el ejercicio de esta función corresponde esencialmente al Congreso, aunque en algunos supuestos participa también el Senado (incluso con carácter exclusivo).

Los actos más significativos que se enmarcan en esta función de control-autorización son los siguientes:

- la convalidación o derogación de los Decretos-leyes (Congreso, y en su caso a la Diputación Permanente) - la prórroga del estado de alarma, la autorización del estado de excepción y la declaración del estado de sitio (Congreso, y en su caso a la Diputación Permanente) - el control de los Decretos legislativos (cuando las leyes de delegación establezcan fórmulas de control adicional), sin perjuicio de la competencia de los Tribunales - la autorización de la propuesta del Presidente del Gobierno para la celebración de un referéndum consultivo (Congreso) - la autorización de los Tratados o Convenios Internacionales en determinados casos (Cortes Generales) - las medidas necesarias para obligar a una CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general (mayoría absoluta del Senado) - la autorización de los acuerdos de cooperación entre las CC.AA (Cortes Generales).

75

6. El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno. La comunicación entre el Gobierno y las Cortes Generales se produce habitualmente a través de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes (que depende del Ministerio de la Presidencia); esta Secretaría de Estado tiene las siguientes funciones:

- la asistencia o representación del Ministro de la Presidencia en las reuniones de las Juntas de Portavoces de las Cámaras (cuando el Gobierno estime oportuno acudir) - la remisión a las Cortes de los escritos y comunicaciones que el Gobierno envíe a las Cámaras; no obstante, es el propio Ministro quien envía los convenios y tratados internacionales, los proyectos de ley, los Reales Decretos-leyes y los Decretos legislativos - el estudio, seguimiento y coordinación en fase parlamentaria del programa legislativo del Gobierno - la coordinación de la actividad administrativa de las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales y la asistencia al Gobierno en el ámbito del control parlamentario - y en general cualquier otra función que pueda derivar de la actividad de las Cortes Generales en sus relaciones con el Gobierno.

76

Tema 8. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (II) 1. La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español. Desde hace algo más de dos siglos, la doctrina constitucionalista ha sido unánime en la identificación del principio de la responsabilidad política gubernamental con el régimen parlamentario

- el parlamentarismo es un sistema que no acepta la rigidez de la separación entre el Legislativo y el Ejecutivo, sino que al contrario, institucionaliza su colaboración y el control del Parlamento sobre la acción del Gobierno - así, en el sistema parlamentario, el Jefe del Gobierno es nombrado formalmente por el Jefe del Estado, pero una vez que haya sido aceptado por el Parlamento - el Gobierno ejerce su función de orientación política hasta que se ve privado expresamente de la confianza parlamentaria - en contrapartida, el Gobierno tiene potestad para disolver el Parlamento.

El régimen parlamentario se fue convirtiendo en un régimen de partidos a lo largo del siglo XX, en buena medida por la generalización del sufragio universal y, consecuentemente, el desarrollo de los partidos de masas; al conseguir un partido tanto el Gobierno como la mayoría parlamentaria, deja de existir el antagonismo decimonónico entre Gobierno y Parlamento. El Parlamento fue perdiendo su posición preferente y se fue convirtiendo en un órgano de ratificación de las acciones del Gobierno (o de las decisiones de los partidos políticos). Por eso se dice que actualmente las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento están condicionas por el hecho de los partidos políticos (el “Estado de Partidos”):

- en efecto, todas las fases relativas a la formación y extinción de la mayoría que condiciona la confianza parlamentaria no se realizan en el Parlamento, sino fuera de él, entre los partidos políticos - por lo tanto, los cambios acaecidos en el parlamentarismo dan lugar a que se debilite la tradicional exigencia parlamentaria de responsabilidad al Gobierno: esta exigencia, más que de la actuación concreta del Gobierno, depende de las relaciones entre partidos - en la actualidad pues, cuando el Gobierno dispone de una compacta mayoría en el Parlamento, el régimen parlamentario es un régimen de concentración de poderes en beneficio de un partido o coalición (más que un régimen de equilibrio de poderes).

a) La responsabilidad política solidaria ante el Congreso (EXAMEN). Art. 108: “El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados” y art. 1.3: "La forma política del Estado es la monarquía parlamentaria". El principio de la solidaridad ministerial tiende a reforzar la unidad del Gobierno al hacer colectiva la responsabilidad por los actos de cada uno de los miembros del Gabinete

- es decir, por las decisiones adoptadas colegiadamente en el Consejo de Ministros responden todos sus miembros, y asimismo, todo el Gobierno responde también solidariamente por las decisiones de uno solo de sus miembros

- como consecuencia el Congreso puede remover a todo el Gobierno por la decisión adoptada por un Ministro

- por eso la solidaridad ministerial transforma la posible responsabilidad política individual de los Ministros en responsabilidad colectiva, de tal manera que la responsabilidad política individual no tiene encaje constitucional por dos razones:

- la contradicción con el art. 108 CE (ya en la discusión constitucional se mantuvo un rechazo firme y decidido de la responsabilidad política individual) - la confianza parlamentaria se otorga exclusivamente al Presidente del Gobierno y a su programa, no a su equipo ministerial (por lo que resultaría incongruente permitir al Congreso retirar a los Ministros una confianza que nunca les ha otorgado).

77

Conclusión: individual y aisladamente considerados, los miembros del Gobierno no necesitan de la confianza del Congreso ni para su nombramiento ni para su permanencia en el Gobierno

- art. 100: "Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente de Gobierno" - así pues, la relación de confianza se establece entre el Presidente del Gobierno y sus Ministros, no entre estos y el Congreso de los Diputados - dice la profesora que las propuestas de reprobación de ministros no son mecanismos de exigencia de responsabilidad política, sino meras mociones o proposiciones no de ley.

2. La moción de censura constructiva: el significado en la Constitución de 1978 (EXAMEN). Art. 113.1: “El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura”

- se adoptó el modelo de la Ley Fundamental de Bonn, esto es, la moción de censura constructiva, con el fin de dotar al Gobierno de la máxima estabilidad posible - la moción de censura constructiva implica que los diputados que plantean la moción deben incluir un candidato a Presidente de Gobierno (que en caso de ganar la moción es investido automáticamente nuevo Presidente de Gobierno)

- con ello se pretende evitar que mayorías circunstanciales sean capaces de derrocar un Gobierno, pero incapaces de formar uno nuevo - pero un inconveniente es que, si no se llega a acuerdos entre la oposición, se mantienen Gobiernos débiles sin mayoría parlamentaria (que ven rechazadas una y otra vez sus propuestas de ley)

- no obstante, dice la profesora que actualmente la estabilidad de un Gobierno no depende tanto de la moción de censura, sino más bien se debe a factores extraparlamentarios derivados de la formación o ruptura de coaliciones de partidos políticos.

3. La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso. Art. 113.1: “El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura”

- la oposición puede presentar una moción de censura para exigir la responsabilidad política del Gobierno en el momento que lo considere oportuno - requisitos: art. 113.2: “La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno”.

Exigencia de un determinado número de firmantes: - la moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados, esto es, al menos por 35 diputados - se pretende impedir la presentación de una moción de censura por parte de diputados aislados sin ningún respaldo político, así como evitar las mociones de censura con escasas posibilidades de éxito.

La inclusión de un candidato alternativo a la Presidencia el Gobierno: - la moción de censura constructiva entraña el hecho de que en la propuesta de la misma vayan ligadas una manifestación de desconfianza hacia el actual Gobierno y la designación de un candidato a la Presidencia de un nuevo Gobierno

- el candidato ha de haber aceptado la candidatura - dice la profesora que es el requisito más importante de la moción de censura, porque el Congreso no puede derribar al Presidente del Gobierno más que sustituyéndolo por otro

- se impide así que se provoque la caída de un Gobierno sin ser capaces los promotores de la censura de formar otro Gobierno.

78

La motivación de la moción de censura: - la motivación consiste simplemente en precisar el objeto de la moción - los firmantes de una moción de censura han de hacer públicas las razones de su discrepancia sobre la actuación gubernamental, y por tanto se exige la responsabilidad política del órgano ejecutivo.

4. La tramitación de la moción de censura. Admisión a trámite:

- la Mesa del Congreso comprueba que se cumplen los requisitos formales y la admite a trámite - la Mesa da cuenta de la presentación de la moción al Presidente del Gobierno y a la Junta de Portavoces

- desde ese momento, el Presidente del Gobierno queda imposibilitado para disolver las Cámaras, pues de lo contrario se cometería un fraude contra el Parlamento (no se haría efectiva la responsabilidad política del Gobierno, y no se permitiría otorgar la confianza al candidato).

Plazo de enfriamiento o reflexión:

- art. 113.3: “La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas”

- esta congelación temporal se produce respecto al comienzo de la votación y no, como en Francia o Alemania, al de discusión o debate - habitualmente hay un prolongado periodo previo a la presentación de la moción (para acordar un candidato), por lo que la profesora considera que el plazo señalado es excesivamente amplio.

c) Mociones alternativas: - durante los dos días siguientes a la presentación de moción de censura pueden proponerse mociones alternativas a la principal, para que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la primera.

d) Debate y votación de la moción de censura: - el debate se celebra en el Pleno del Congreso, convocado ad hoc por su Presidente

- la profesora dice que a continuación debería haberse previsto la intervención del Presidente del Gobierno para defenderse de la censura, pero esto no es así

- uno de los diputados firmantes (el “defensor” de la moción) presenta, sin limitación de tiempo, el motivo por el que se presenta la moción - a continuación el candidato, también sin limitación de tiempo, presenta el programa del gobierno que pretende formar - el debate, en lugar de centrarse en la actuación del Gobierno censurado, se centra en el programa del candidato - durante el debate, los miembros del Gobierno (y en particular el Presidente del Gobierno) tienen la palabra siempre que lo soliciten - finalizado este debate inicial se abre el debate propiamente dicho en el que los Grupos parlamentarios, durante 30 minutos (más una réplica de 10 minutos), fijan sus posiciones - finalmente, si han transcurrido cinco días desde la presentación de la moción de censura en el Registro General, se vota

- la forma de emisión del voto es, igual que en la cuestión de confianza, pública por llamamiento.

79

5. La aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta (EXAMEN). Art. 113.1: “El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura”

- se necesitan por tanto 176 votos favorables para aprobar una moción de censura - esta exigencia de la mayoría absoluta ha sido objeto de algunas críticas en la doctrina, porque la investidura y la cuestión de confianza son otorgadas por mayoría simple - sin embargo a la profesora le parece bien la exigencia de mayoría absoluta, porque dice que la moción de censura tiene carácter extraordinario y las consecuencias de su aprobación tienen importantes consecuencias.

6. Efectos de la moción de censura (EXAMEN). Efectos de la moción en caso de ser rechazada:

- el Gobierno sigue en su puesto - aunque la oposición pierda la moción de censura presentada, se puede producir un reforzamiento de la oposición ante la opinión pública de cara a próximas elecciones; o por el contrario, un debilitamiento de la oposición y un reforzamiento del Gobierno en función del número de apoyos recibidos por la moción - los signatarios de la moción de censura no podrán firmar otra durante el mismo período de sesiones.

Efectos de la moción en caso de ser aprobada:

- art. 114.2: “Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno” - se trata, pues, de un nombramiento automático de Presidente del Gobierno (que se diferencia sustancialmente del procedimiento ordinario).

En la historia reciente se han producido dos mociones de censura: PSOE en 1980 contra el Gobierno de Adolfo Suárez (que fortaleció al PSOE) y Alianza Popular en 1986 contra el Gobierno de Felipe González (que fortaleció al Gobierno). 7. La cuestión de confianza: el significado en la Constitución de 1978. Art. 112: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados”. La cuestión de confianza es un procedimiento mediante el cual el Gobierno compromete su responsabilidad política ante el Parlamento, con diversos fines (aprobar un proyecto de ley, reforzar su posición política, …): ante la amenaza de dimisión del Gobierno, un Parlamento puede deponer su actitud hostil y someterse a los deseos del Gobierno (en particular aprobar un proyecto de ley). En un régimen parlamentario, la cuestión de confianza (“amenaza de suicidio del Gobierno”) posee una doble naturaleza política:

- por una parte, es un mecanismo a disposición del Gobierno que puede permitirle reforzar su autoridad política - por otra parte, la cuestión de confianza es un instrumento mediante el cual el Congreso puede exigir la responsabilidad política del Gobierno, denegándole la confianza solicitada.

80

La funcionalidad de la cuestión de confianza depende de la relación de fuerzas políticas que en cada momento integren el Congreso, si bien su regulación constitucional hace prever que el Presidente del Gobierno procurará evitarla (ya que cuando sea probable que el Congreso deniegue la confianza -> el Gobierno preferirá disolver anticipadamente las Cortes antes que presentar la cuestión de confianza):

- en la práctica sirve para poner a prueba la solidez de un pacto de legislatura entre diferentes partidos, o la cohesión del partido que apoya al Gobierno ante posibles escisiones - en la historia parlamentaria reciente se han presentado dos cuestiones de confianza de gobiernos en minoría: Adolfo Suárez (UCD) en 1980 y Felipe González (PSOE) en 1990.

8. El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno. La cuestión de confianza debe ser planteada por el Presidente del Gobierno; la atribución de esta potestad al Presidente y no al Gobierno como órgano colegiado, es coherente con la preeminencia del Presidente del Gobierno, con el hecho de que la investidura parlamentaria se refiere solamente al Presidente y, por último, con que es el Presidente quien dirige la acción del Gobierno. El Presidente ha de respetar dos requisitos para poder plantear la cuestión:

- la deliberación previa del Consejo de Ministros reunido a tal efecto - pero la doctrina es unánime en que la deliberación del Consejo no vincula al Presidente -> es el Presidente quien decida en última instancia (con independencia del criterio de sus Ministros) - el Reglamento del Congreso corrobora el requisito constitucional de la deliberación previa el Consejo de Ministros al exigir que la cuestión de confianza se presente ante la Mesa del Congreso "acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros", sin referirse a si hubo acuerdo o no entre sus miembros

- la cuestión de confianza versará sobre el programa de gobierno que presentó en la sesión de investidura, o sobre una declaración de política general.

9. El alcance constitucional de la cuestión de confianza. La cuestión de confianza debe plantearse:

- en relación al programa del Gobierno en su conjunto o sobre un aspecto concreto del mismo - o bien sobre una cuestión de política general que sin afectar al programa originario tenga una especial trascendencia para el Estado - en España queda excluida la posibilidad de que se plantee una cuestión de confianza vinculada a un texto legislativo

- por el contrario, en Francia y Alemania es posible plantear la cuestión de confianza para superar las obstrucciones parlamentarias cuando se considera que la aprobación de una ley es imprescindible para el desarrollo de la política gubernamental -> la aprobación de la cuestión de confianza lleva aparejada la aprobación del texto legislativo - en estos casos se puede llegar a abusar de la cuestión de confianza ligada a la aprobación de proyectos de ley.

81

10. La tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso. El Reglamento del Congreso regula el procedimiento parlamentario de la cuestión de confianza. Presentación de la cuestión de confianza:

- "la cuestión de confianza se presentará en escrito motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros" - la exigencia de acompañar dicho escrito de la correspondiente certificación del Consejo está referida directamente a comprobar si se ha cumplido el mandato constitucional de la deliberación previa del Presidente con sus Ministros.

Admisión a trámite del escrito de la cuestión de confianza:

- la Mesa, como órgano calificador, admitirá o no a trámite el escrito de la cuestión de confianza en función únicamente de razones de forma (es decir, limitándose a verificar si el escrito reúne los requisitos reglamentariamente establecidos) - una vez que el escrito es admitido a trámite, el Presidente da cuenta a la Junta de Portavoces, que debe ser oída para fijar el orden del día de las sesiones del Pleno en las cuales se debatirá y votará la cuestión de confianza.

Convocatoria del Pleno del Congreso: - el Presidente convocar ad hoc al Pleno del Congreso a efectos de debatir y votar la cuestión.

Debate de la cuestión de confianza: - este debate constituye un elemento indispensable para fijar las posturas de los Grupos parlamentarios y saber los apoyos con los que cuenta el Gobierno - el debate se abre con la intervención, sin límite de tiempo, del Presidente del Gobierno para exponer las razones de la cuestión de confianza - a continuación interviene, durante 30 minutos, cada Grupo parlamentario - el Presidente del Gobierno puede hacer uso de la palabra tras la intervención de cada Grupo - los Grupos tienen derecho de réplica.

Plazo de "enfriamiento" previo a la votación:

- han de transcurrir al menos 24 horas desde la finalización del debate hasta la votación.

Votación de la cuestión de confianza:

- la votación será pública por llamamiento (lo que facilita que los Grupos puedan ejercer un control directo sobre el voto de sus diputados y su observancia de la disciplina).

Comunicación al Rey y al Presidente del Gobierno:

- la tramitación de la cuestión de confianza se cierra con que el Presidente del Congreso comunica el resultado al Rey y al Presidente del Gobierno.

11. El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple. Art. 112: “(…).La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados”

- la exigencia de la mayoría simple es congruente con la elección del Presidente del Gobierno en segunda votación por mayoría simple - aunque el Congreso otorgue la confianza (con lo que el Gobierno refuerza su estabilidad), ello no significa que no sea posible presentar una moción de censura.

82

12. Efectos de la cuestión de confianza (EXAMEN). Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea otorgada:

- si el Gobierno obtiene, al menos, la mayoría simple de los votos de los diputados habrá conseguido reforzar su autoridad y esclarecer el panorama político, incluso en el supuesto de obtener menos votos favorables que en la votación de investidura

- además, la posición del Gobierno se verá mayormente reforzada (ante el Congreso y ante la opinión pública) si la cuestión de confianza es aprobada por mayoría absoluta en lugar de mayoría simple

- por otra parte, la mayoría del Congreso que ha renovado su confianza al Presidente del Gobierno queda comprometido a apoyar el desarrollo del programa o las medidas propuestas en una declaración de política general.

Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea denegada:

- art. 114.1: “Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99” - se producirá el cese de todos los Ministros, quedando como Gobierno en funciones hasta que se produzca la toma de posesión del nuevo Gobierno.

13. El derecho de disolución (EXAMEN). En los regímenes parlamentarios, el derecho de disolución del Parlamento es la contrapartida a la consagración del principio de responsabilidad política del Gobierno

- esto es, el poder ejecutivo pueda compensar la posibilidad que tiene el Parlamento de derrocar al Gobierno (se trata de mantener un equilibrio entre el órgano ejecutivo y el órgano legislativo).

Las Cámaras se disuelven por dos motivos:

- disolución automática cuando concurran las circunstancias previstas constitucionalmente:

- cuando ha transcurrido un plazo de dos meses desde la primera votación de investidura y ningún candidato a Presidente del Gobierno hubiera obtenido la confianza del Congreso - cuando ambas Cámaras hubieran aprobado, por mayoría de dos tercios, una revisión total de la Constitución o una parcial reforzada

- disolución voluntaria por el Presidente del Gobierno: - art. 115.1: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones” - el derecho de disolución tiene dos límites:

- art. 115.2: “La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura” (no se dice nada sobre la cuestión de confianza) - art. 112.3: “No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior”, salvo que se trate de un caso de disolución automática.

83

TÍTULO VI. Del Poder Judicial Artículo 117 1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley. 2. Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley. 3. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan. 4. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho. 5. El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución. 6. Se prohíben los Tribunales de excepción. Artículo 118 Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto. Artículo 119 La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Artículo 120 1. Las actuaciones judiciales serán públicas, con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento. 2. El procedimiento será predominantemente oral, sobre todo en materia criminal. 3. Las sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública. Artículo 121 Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley. Artículo 122 1. La ley orgánica del poder judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia. 2. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. 3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión. Artículo 123 1. El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales. 2. El Presidente del Tribunal Supremo será nombrado por el Rey, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley.

84

Artículo 124 1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. 2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad. 3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. 4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial. Artículo 125 Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales. Artículo 126 La policía judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca. Artículo 127 1. Los Jueces y Magistrados así como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales. 2. La ley establecerá el régimen de incompatibilidades de los miembros del poder judicial, que deberá asegurar la total independencia de los mismos.

85

Tema 9. La Justicia (I) 1. La Justicia. La pregunta ¿qué es la justicia? ha hecho correr ríos de tinta (“ríos de sangre y lágrimas” dice Kelsen) y aún se espera una respuesta que satisfaga a todos

- Derecho romano: dar a cada uno los suyo - otos: imparcialidad, trato equitativo, reparación de desafueros - dice el profesor que definiciones de justicia las hubo, las hay y las habrá.

A efectos didácticos se puede considerar la justicia desde dos puntos de vista:

- el subjetivo: la justicia es una virtud de la persona -> "integridad de ánimo y bondad de vida" dice la RAE, esto es, la justicia es la característica de la conducta de quien obra bien - el objetivo: en el ámbito del Derecho, este criterio se traduce en que justicia es la acomodación de la conducta al Derecho; esto es, la justicia es el afán de mejorar y perfeccionar el orden de la convivencia humana.

Hay dos clases de justicia:

- la justicia formal: igualdad de trato para todos en la aplicación de las normas, esto es, imperio de la ley (lo que es legal es justo y debe ser respetado por todos)

- el resultado de la observancia del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica (se conocen las normas y las consecuencias de su inobservancia)

- la justicia material: ¿es justo el ordenamiento? -> la justicia material o sustancial analiza el ordenamiento desde el exterior según un criterio: si el ordenamiento favorece o no la igualdad de las personas.

2. La Justicia, valor del Estado del Derecho. Art. 1.1: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”

- la Constitución reconoce la justicia como valor superior del ordenamiento - pero el profesor dice que en la práctica esto puede generar problemas de aplicación e interpretación al caso concreto

- porque la naturaleza de los valores y principios (como es la justicia) no es jurídica -> por ello resulta extraño su inclusión en una norma jurídica - y porque la Constitución no ha establecido una jerarquía entre estos valores superiores -> se puede llegar a interpretaciones contradictorias según que valor se priorice

- concluye el profesor que es innecesario incluir la justicia como valor superior: - porque la justicia es la base de cualquier ordenamiento jurídico - porque la finalidad de la Constitución normativa es construir un marco para la libertad - y porque no existe una noción mayoritariamente compartida de lo que es la justicia.

3. El Estado de la Justicia en España. Dice el profesor que después de 35 años de vigencia de la Constitución, la justicia, en su significado más común sigue siendo una meta inalcanzable: el gobierno de la Administración de Justicia, los órganos judiciales, las normas procesales, los recursos materiales, la forma de reclutamiento y formación de los jueces, … -> el panorama es desolador.

86

La demora en los pleitos (“la justicia retardada es injusticia manifiesta”) debido a la acumulación de asuntos que se tramitan en los juzgados y tribunales (a su vez consecuencia de la falta generalizada de respeto al ordenamiento jurídico), unida al escaso número de jueces y a la falta de medios materiales y personales -> mal concepto de la Administración de Justicia (“más vale un mal acuerdo que un buen pleito”). 4. La Justicia como derecho del ciudadano. Art. 24: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”

- esto es, derecho a la defensa jurídica de los derechos mediante un proceso garantizado y decidido por un órgano jurisdiccional - según el TC el derecho a la tutela judicial efectiva incluye, entre otros, la libertad de acceso a los Jueces y Tribunales, el derecho a obtener un fallo y el derecho a que el fallo se cumpla - en cuanto a su titularidad, el TC ha estimado acertadamente que la expresión "todas las personas" comprende a todas las personas que tiene capacidad para ser parte en un proceso, tanto físicas (nacionales y extranjeras) como jurídicas. - en cuanto al contenido del derecho, el TC ha señalado que el derecho a la tutela judicial es el derecho a promover la actividad jurisdiccional (por las vías procesales establecidas) que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas (entendiendo que esa decisión no tiene porque ser favorable a las pretensiones del actor) - finalmente, se prohíbe la indefensión, esto es, que se prive al ciudadano de la posibilidad de abrir un proceso judicial (o que, abierto el proceso judicial, se le impida realizar las alegaciones o pruebas pertinentes en defensa de sus derechos e intereses).

5. La Justicia como servicio público. Todos tenemos derecho a que se nos proporcione la tutela judicial de nuestros derechos e intereses -> ¿quién ha de proporcionarlo? -> servicio público

- ¿qué es un servicio público? -> una actividad regulada, asegurada y fiscalizada por los poderes públicos -> por eso la Administración de Justicia se encomienda a funcionarios públicos especializados (jueces y magistrados, más el personal auxiliar).

La configuración de la justicia como un servicio público comporta la presencia de dos dimensiones en los mandatos constitucionales que a ella se refieren

- por una parte, las referidas al Juez individualmente considerado: la Constitución pone el acento en su sujeción al Derecho, su independencia, inamovilidad y responsabilidad - por otra parte, las referidas a la obligación de los poderes públicos en proporcionar una prestación pública efectiva

- se trata de diferentes medidas políticas, legislativas y de organización relativas al complejo sistema de la Justicia, que nos permiten hablar de un verdadero Estado de Derecho, y del que su mejor o peor funcionamiento nos da muestra del desarrollo político alcanzado - actualmente, el servicio público de Justicia aún no responde de lo que de él se demanda.

6. Participación del ciudadano en la Administración de Justicia (EXAMEN). Art. 117.1: “La justicia emana del pueblo (…)” y art. 125: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales”.

87

La Constitución reconoce la participación del ciudadano en la Administración de Justicia en tres sentidos:

- ejercer la acción popular (esto es, posibilidad de iniciar un procedimiento penal en defensa del interés general); la acción popular la estudiamos al final del tema - la institución del Jurado (conjunto de ciudadanos que en determinados procesos penales emiten un veredicto de culpabilidad o no respecto a una persona concreta) - los Tribunales consuetudinarios y tradicionales (el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y el Consejo de Hombres Buenos de Murcia).

El mandato constitucional en relación con el Jurado fue desarrollado mediante la Ley Orgánica 5/1995 del Tribunal del Jurado (que ha considerado al Jurado como un derecho-deber)

- los legisladores optaron por el modelo del "jurado puro": se separan los hechos (el Jurado se pronuncia sobre la culpabilidad o no del acusado) de la aplicación del Derecho (que corresponde al Juez)

- otros países han optado por el Jurado de escabinado: los miembros del Jurado forman un colegio con Jueces de carrera para deliberar y votar conjuntamente la sentencia

- el Jurado se compone de 9 miembros - ciudadanos españoles mayores de edad, designados por sorteo, en pleno ejercicio de sus derechos políticos, que sepan leer y escribir, y vecinos de la provincia en que se hubiera cometido el delito - el Jurado lo preside un Magistrado de la Audiencia Provincial

- competencia del Jurado (restringida al orden jurisdiccional penal) - se le atribuye el conocimiento y el fallo de los delitos indicados en el art. 1.1 de la Ley 5/1995 (o en cualquiera otra Ley, siempre que se refieran a los delitos del art. 1.1) - art. 1 de la Ley 5/1995 del Jurado

1. El Tribunal del Jurado, como institución para la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia, tendrá competencia para el enjuiciamiento de los delitos atribuidos a su conocimiento y fallo por esta u otra Ley respecto de los contenidos en las siguientes rúbricas:

a) Delitos contra las personas. b) Delitos cometidos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos. c) Delitos contra el honor. d) Delitos contra la libertad y la seguridad. e) Delitos de incendios.

2. Dentro del ámbito de enjuiciamiento previsto en el apartado anterior, el Tribunal del Jurado será competente para el conocimiento y fallo de las causas por los delitos tipificados en los siguientes preceptos del Código Penal:

a) Del homicidio (artículos 138 a 140). b) De las amenazas (artículo 169.1º). c) De la omisión del deber de socorro (artículos 195 y 196). d) Del allanamiento de morada (artículos 202 y 204). e) De los incendios forestales (artículos 352 a 354). f) De la infidelidad en la custodia de documentos (artículos 413 a 415). g) Del cohecho (artículos 419 a 426). h) Del tráfico de influencias (artículos 428 a 430). i) De la malversación de caudales públicos (artículos 432 a 434). j) De los fraudes y exacciones ilegales (artículos 436 a 438). k) De las negociaciones prohibidas a funcionarios (art. 439 y 440). l) De la infidelidad en la custodia de presos (artículo 471).

3. El juicio del Jurado se celebrará sólo en el ámbito de la Audiencia Provincial y, en su caso, de los Tribunales que correspondan por razón del aforamiento del acusado. En todo caso quedan excluidos de la competencia del Jurado, los delitos cuyo enjuiciamiento venga atribuido a la Audiencia Nacional.

- la función del Jurado: - emitir un veredicto declarando probado o no probado el hecho justiciable que el Magistrado-Presidente haya determinado como tal y, en caso de declarar probado el hecho, la culpabilidad o no de cada acusado por su participación en ese hecho delictivo

88

- además, si procede, expondrá su criterio sobre la aplicación al declarado culpable de los beneficios de remisión condicional de la pena y sobre la petición de indulto - el primer juicio con Jurado se celebró en 1996; el TC dice que el “derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE)” incluye el derecho a ser enjuiciado por un jurado.

La doctrina ha planteado la posibilidad de que el pueblo elija directamente a los jueces, algo que puede generar ventajas o inconvenientes:

- inconvenientes: aunque se potencia la legitimidad de origen se puede reducir la legitimidad de ejercicio (ya que el juez que pretenda la reelección puede buscar agradar al electorado en lugar de aplicar la ley); además, la elección no garantiza la calidad técnica y el conocimiento del Derecho - pero, según el profesor, puede tener ventajas: la legitimidad de origen puede fortalecer la legitimidad de ejercicio; además, el juez debe aplicar la ley de acuerdo con la realidad de nuestro tiempo (y por eso ha de sintonizar con las preferencias de los ciudadanos); finalmente, el profesor dice que la elección de los jueces no está reñida con la exigencia de unos requisitos de formación y capacitación - concluye el profesor señalando que este es un asunto espinoso que merece un estudio detenido y profundo.

7. El poder judicial. Se discute si realmente se puede hablar de un "poder judicial" como tal Poder

- la Constitución habla de "Poder judicial" (pero no habla de “Poder ejecutivo” o “Poder legislativo”) porque así se acentúa la independencia y autonomía de la Administración de Justicia frente a otros poderes del Estado - el TC también ha interpretado que esa fue la razón de los constituyentes para reservar la palabra "poder" para el conjunto de órganos del Estado que ejercen la potestad jurisdiccional - ¿pero es realmente un poder?:

- hay que tener en cuanta que carece de voluntad y de iniciativa propias, y su actuación es siempre rogada - pero por otra parte hay que tener en cuenta que los jueces no son meros intérpretes mecánicos de la ley -> de hecho hay una creación judicial de Derecho.

El profesor dice que se utiliza indistintamente “poder judicial”, “potestad jurisdiccional” y “administración de justicia”. a) Principios de la potestad jurisdiccional (EXAMEN). Art. 117: 1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley. 2. Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley. 3. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan. 4. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho. 5. El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución. 6. Se prohíben los Tribunales de excepción.

89

Ya hemos analizado el principio “el origen popular de la justicia” (art. 117.1: “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey …”); en el siguiente Tema abordaremos el principio “el sometimiento de Jueces y magistrados al imperio de la ley” (también en el art. 117.1). La reserva de jurisdicción:

- art. 117.3: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan” - este principio es una exigencia del principio de separación de poderes (que se impone como límite constitucional al ejercicio por los demás poderes del Estado de sus funciones propias): la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales determinados por las Leyes - de este principio se desprende que no se pueden atribuir funciones jurisdiccionales a otro tipo de órganos, excepto los Tribunales especiales que la Constitución prevé (Tribunales militares, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Tribunales consuetudinarios), así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas - además, este principio explica la prohibición de los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales.

La exclusividad jurisdiccional:

- art. 117.4: “Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho” - este principio es el complemento del anterior: los Jueces y Tribunales sólo ejercerán las funciones determinadas por las Leyes - este artículo abre la vía de desempeño por Jueces y Tribunales de funciones no jurisdiccionales (como veremos más adelante) y abre un interrogante: ¿qué debe entenderse por “funciones atribuidas en garantía de cualquier derecho”.

La unidad jurisdiccional:

- art. 117.5: “El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales” - este principio significa que no hay más que una clase de Juzgados y Tribunales (los ordinarios) -> están sometidos a un régimen único y pertenecen a una organización única

- así lo reconoce el art. 3.1 LOPJ: “La jurisdicción es única y se ejerce por los Juzgados y Tribunales previstos en esta Ley, sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas por la Constitución a otros órganos” - por tanto las CCAA carecen de Poder Judicial

- el poder judicial es único para todo el Estado, aunque se distinguen distintos órdenes (civil, penal, …), una distribución de competencias según la ordenación territorial de la jurisdicción y una ordenación de las instancias.

8. Funciones. La competencia de la potestad jurisdiccional se extiende a cinco ámbitos de alcance muy distinto:

- la tutela de los derechos e intereses legítimos - la imposición de penas por la comisión de delitos - la protección de los derechos fundamentales - el control de la legalidad de la potestad reglamentaria y de la actuación de la administrativa - el planteamiento ante el TC de la cuestión de inconstitucionalidad de leyes y disposiciones con rango de ley.

90

El conjunto de órganos que desarrollan estas funciones constituye el Poder Judicial (del que se ocupa el Titulo VI de la Constitución, configurándolo como uno de los tres poderes del Estado). La potestad jurisdiccional tiene un sesgo contencioso: resolver litigios declarando de forma vinculante cual es el Derecho en el caso concreto (esto es, “juzgando y ejecutando lo juzgado”)

- la función jurisdiccional se manifiesta y se cumple mediante el proceso (que es la sucesión jurídicamente ordenada de actos tendentes a la aplicación del Derecho en un caso concreto) - en este sentido, corresponde a los Jueces y Tribunales la selección de la norma y su interpretación para resolver, a través del proceso concreto, los litigios que ante ellos se planteen; además, ejecutan lo juzgado.

Finalmente, al Poder judicial también le corresponden funciones no jurisdiccionales: la participación en la Administración electoral, la llevanza del Registro Civil o la jurisdicción voluntaria. En cuanto a las “funciones en garantías de derechos” se entienden aquellas capacidades de acción atribuibles a Jueces y Magistrados en el ejercicio de su labor de administrar justicia, distinta de la potestad jurisdiccional, dirigidas a asegurar y proteger (previa o cautelarmente, en abstracto o en concreto) determinados derechos de los ciudadanos ante algún riesgo potencial o cierto (por ejemplo, la obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias firmes). 9. Poder judicial y Comunidades Autónomas. La potestad jurisdiccional es estatal (el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de justicia y sobre la legislación procesal), por lo que las CCAA carecen de poder judicial propio

- no obstante, las CCAA cuentan con algunas atribuciones en sus Estatutos de Autonomía en materia de organización y funcionamiento de la administración de justicia - yendo un poco más lejos, algunos Estatutos (Cataluña, Galicia, Andalucía) establecieron que, en relación con la administración de justicia, corresponde a la Comunidad Autónoma:

- ejercer todas las facultades que las LOPJ y del CGPJ reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado - fijar la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos judiciales y la localización de su capitalidad - estos preceptos se denominas “cláusulas subrogatorias”.

El TC no declaró inconstitucionales estos preceptos, pero los interpretó:

- existe un núcleo esencial de la Administración de justicia que corresponde al Estado: - en primer lugar, el Poder Judicial es único y a él corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado - y además, el gobierno de ese Poder Judicial es también único y corresponde al Consejo General del Poder Judicial - y aquí termina la competencia exclusiva del Estado

- pero existen un conjunto de medios personales y materiales que están “al servicio de la Administración de Justicia”, pero no estrictamente “integrados en la Administración de Justicia” -> las CCAA pueden asumir competencias sobre esos medios personales y materiales - esto es, no es lo mismo Administración de Justicia (competencia del Estado) que “administración de la Administración de Justicia” (pueden tener competencias las CCAA)

91

- los límites de las cláusulas subrogatorias son: - las competencias que asumen las CCAA no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto, con excepción de la participación en la delimitación de las demarcaciones judiciales - por otra parte, las CCAA no pueden participar en la “administración de la Administración de Justicia" en aquellos aspectos en que la LOPJ atribuye competencias a órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus Departamentos - las CCAA no pueden asumir facultades de alcance supracomunitario - las cláusulas subrogatorias remiten a las facultades del Gobierno, esto es, a facultades de naturaleza reglamentaria o meramente ejecutivas, debiéndose excluir, en consecuencia, las competencias legislativas.

Conclusión: las CCAA no pueden contar con Tribunales propios: el Tribunal Superior de Justicia no es un Tribunal de la CCAA, sino un Tribunal del Estado en el Territorio de la CCAA

- los procesos han de agotarse en la CCAA, para culminar en la instancia nacional del Tribunal Supremo.

10. La acción popular. La acción popular supone la extensión a todos los ciudadanos españoles de la legitimación procesal para demandar la protección judicial, en defensa del interés general o colectivo, instando la iniciación del proceso penal

- es por tanto una excepción a la exigencia de que el actor acredite la lesión de un derechos subjetivo o de un interés legítimo individual - dice la Ley de Enjuiciamiento Criminal: "La acción penal es pública. Todos los ciudadanos podrán ejercerla con arreglo a las prescripciones de la ley" y “”Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse ejerciendo la acción popular” - el actor popular se sitúa realmente en el proceso en una posición parecida a la del Ministerio Fiscal, y de hecho viene a cumplir de alguna forma con algunas de las funciones encomendadas al Ministerio Fiscal (no de forma exclusiva): art. 124: “la defensa de la legalidad y del interés público tutelado por la ley” - el TC ha considerado que la acción popular es un derecho para el que se puede reclamar la tutela judicial efectiva, dándole así acceso al amparo constitucional.

El profesor dice que últimamente se está intentando limitar o suprimir la acción popular y se pregunta ¿a quien beneficia esta limitación, o dicho de otra manera, a quien perjudica la posibilidad de la acción popular? Concluye, después de enumerar una serie de casos relevantes de acción popular, que la eliminación de la acción popular conduce al archivo de causas relevantes siempre que la Fiscalía (dependiente de alguna manera del Gobierno) se abstenga de formular imputación -> “no se pueden alegar motivos racionales de política criminal para privar a la acción popular de la defensa de los intereses generales”.

92

11. A propósito de la jurisdicción universal. El profesor considera que la jurisdicción universal deriva del concepto de justicia “justiciera” basado en un sentimiento popular o intuitivo de la justicia, y propio de ideas imperiales obsoletas que pretenden extender nuestras leyes fuera de nuestras fronteras. La extensión de la jurisdicción fuera del territorio nacional (en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985) fue bienvenida por nuestros órganos judiciales más importantes (la AN, el TS e incluso el TC). Sin embargo, el profesor considera que la jurisdicción universal tal y como estaba planteada cuestionaba una serie de principios:

- se vulnera el principio de territorialidad de la ley penal - la ley penal únicamente se puede aplicar a los delitos cometidos dentro del territorio de un Estado, con independencia de la nacionalidad de los delincuentes (así como a españoles que, según las leyes españolas, delinquen en el extranjero, siempre que el Estado en que se cometen los delitos no los persiga y castigue; y también en delitos contra el “derecho de gentes”, siempre de acuerdo con los tratados internacionales)

- se vulnera la irretroactividad de las leyes penales (así como de la posible prescripción del delito, o de haber sido motivo de indulto o de amnistía) - por otra parte es manifiesta la incapacidad material de nuestro sistema judicial y penitenciario para afrontar la carga de trabajo propia de nuestro país, cuanto más del extranjero - y finalmente la repercusión en las relaciones internaciones con el resto de países [de hecho, el conflicto que se estaba generando con China derivado de la investigación de la AN sobre el genocidio en el Tibet ha sido la causa de modificación en 2014 de la ley].

Por eso al profesor le parece bien la acotación que se hizo en 2009 y que decía: Art. 23.4 LOPJ: “Será competente la jurisdicción española para conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio nacional susceptibles de tipificarse, según la ley española, como alguno de los siguientes delitos:

a) Genocidio y lesa humanidad b) Terrorismo c) Piratería y apoderamiento ilícito de aeronaves d) Delitos relativos a la prostitución y corrupción de menores e incapaces e) Tráfico ilegal de drogas psicotrópicas, tóxicas y estupefacientes f) Tráfico ilegal o inmigración clandestina de personas, sean o no trabajadores g) Los relativos a la mutilación genital femenina, siempre que los responsables se encuentren en España h) Cualquier otro que, según los tratados y convenios internacionales, en particular los Convenios de derecho internacional humanitario y de protección de los derechos humanos, deba ser perseguido en España Sin perjuicio de lo que pudieran disponer los tratados y convenios internacionales suscritos por España, para que puedan conocer los Tribunales españoles de los anteriores delitos deberá quedar acreditado que sus presuntos responsables se encuentran en España o que existen víctimas de nacionalidad española, o constatarse algún vínculo de conexión relevante con España y, en todo caso, que en otro país competente o en el seno de un Tribunal internacional no se ha iniciado procedimiento que suponga una investigación y una persecución efectiva, en su caso, de tales hechos punibles. El proceso penal iniciado ante la jurisdicción española se sobreseerá provisionalmente cuando quede constancia del comienzo de otro proceso sobre los hechos denunciados en el país o por el Tribunal a los que se refiere el párrafo anterior”.

NOTA: no obstante, la Ley Orgánica 1/2014, de 1 de marzo, ha restringido aún más la jurisdicción universal, limitándola a la presencia de españoles como autores o como víctimas.

93

Tema 10: La Justicia (II) 1. El personal judicial al servicio de la Administración de Justicia. El funcionamiento de la administración de justicia de cualquier Estado demanda un conjunto de medios materiales y personales; en relación con los medios personales, nos vamos a central en los Jueces y Tribunales (que son los encargados de ejercer la potestad jurisdiccional)

- art. 298 LOPJ: "Las funciones jurisdiccionales en los Juzgados y Tribunales de todo orden (civil, penal, contencioso, …) se ejercerán únicamente por Jueces y Magistrados profesionales, que forman la Carrera Judicial" - aunque "también ejercen funciones jurisdiccionales sin pertenecer a la Carrera Judicial [ ... ] los Magistrados suplentes, los que sirven plazas de Jueces corno sustitutos, los Jueces de Paz y sus sustitutos” - además, dice el profesor, también los Secretarios Judiciales (que son funcionarios dependientes del Ministerio de Justicia) tienen actualmente varias competencias “en materias colaterales a la función judicial”.

El acceso a la Carrera Judicial se implantó en 1870: - era un sistema funcionarial, en el que los licenciados en Derecho debían superar un conjunto de pruebas (concurso oposición) - una vez superadas las pruebas, los aspirantes continuaban el aprendizaje de la profesión en la Escuela Judicial por un período no inferior a los seis meses -> de ahí provenían la inmensa mayoría de los jueces - pero se preveía también un acceso 'no funcionarial' o ‘de turno’ de algunos profesionales -> eran nombrados por el Gobierno.

Actualmente apenas ha cambiado el sistema:

- dice el profesor que se han disminuido los conocimientos demandados para superar las oposiciones, y se han flexibilizado los principios de mérito y capacidad - asimismo, se ha generalizado el procedimiento de ingreso en la carrera judicial con la categoría de Magistrado mediante concurso entre "juristas de reconocida competencia" (que algunos dicen sirve para el acceso de los afines, política o socialmente hablando); por ejemplo, un tercio de los magistrados de los TSJ son de este tipo.

Dentro de la Carrera Judicial hay tres categorías: Magistrado del TS, Magistrado y Juez, y el ejercicio de la potestad jurisdiccional se realiza en:

- Juzgados de Paz - Juzgados de Primera instancia e Instrucción, de lo Mercantil, de Violencia sobre la Mujer, de lo Penal, de lo Contencioso-Administrativo, de Menores, y de Vigilancia Penitenciaria - Audiencias Provinciales - Tribunales Superiores de Justicia (en las CCAA) - Audiencia Nacional - Tribunal Supremo.

94

2. El Estatuto de los Jueces. Art. 117.1 CE: “La justicia (…) se administra por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”. a) La independencia. La independencia, según la RAE, es "la cualidad o condición de quien sostiene sus derechos u opiniones sin admitir intervención alguna"

- la independencia del Poder Judicial es el rasgo distintivo por excelencia de cualquier Estado de Derecho digno de ese nombre - la independencia de la jurisdicción puede interpretarse en un doble sentido

- los Jueces y Tribunales deben estar sometidos exclusivamente al sistema de fuentes del Derecho y solo en ellas han de basar sus decisiones - la independencia también puede analizarse desde una perspectiva externa: como el conjunto de dispositivos legales que permiten asegurar esa actuación independiente en el desempeño de su función

- la independencia se asegura a cada uno de sus miembros individualmente considerados, pero no al Poder Judicial como organización.

¿Frente a quienes se garantiza la independencia del Poder Judicial?

- tradicionalmente se garantizaba la independencia frente al ejecutivo (y en menor medida frente al poder legislativo y al propio poder judicial); pero hoy también se ha de garantizar la independencia frente a los medios de comunicación - los medios de defensa son:

- protectores de la independencia colectiva: - la reserva de Ley Orgánica para regular el Estatuto de los Jueces y Magistrados (la LOPJ) - la previsión de un órgano de gobierno de ese cuerpo de funcionarios de carrera (el CGPJ), que independiza a los miembros del poder judicial frente al poder político - la asignación al Ministerio Fiscal de la misión de velar por la independencia de los Tribunales

- protectores de la independencia individual: - la inamovilidad: “Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley” (art. 117.2 CE) - la prohibición de ocupar ciertos cargos y de asociarse para determinados propósitos: "Los Jueces y Magistrados, así como los Fiscales no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos" (art. 127 CE) - además de la Constitución, también varios preceptos de la LOPJ garantizan la independencia de Jueces y Magistrados respecto de todos los órganos judiciales y de gobierno del propio Poder Judicial (y de otros poderes públicos, y de particulares)

- también ha regulado con detenimiento y minuciosidad las incompatibilidades y prohibiciones anejas a los cargos de Juez y Magistrado, la inmunidad judicial y su seguridad económica - finalmente, la LOPJ tipifica como falta muy grave “la intromisión, mediante órdenes o presiones de cualquier clase, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de otro Juez o Magistrado”.

95

b) La sumisión a la ley. Art. 117.1: “Los jueces se hallan sometidos únicamente al imperio de la ley”

- la expresión “ley” comprende no sólo la ley parlamentaria, sino el resto del Ordenamiento Jurídico y la Constitución - con el adverbio "únicamente” se quiere hacer hincapié en que no están sujetos a ningún otro mandato o instrucción - además, el Código Civil establece que “los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido”.

Esto es, en el Estado democrático de Derecho el Juez no puede aplicar más que el Derecho positivo, porque así lo exige el principio democrático del que deriva la fuerza vinculante de la ley y del Derecho creado por los órganos democráticamente legitimados

- los Jueces no pueden inaplicar la ley haciendo valer un Derecho no positivo (que esté integrado por valores o principios de los que los jueces puedan deducir la injusticia de la ley o de la solución que de ella se deriva para el caso concreto) - dice el profesor que esto hay que afirmarlo con rotundidad: la única manera de que los Jueces puedan ir contra la ley es planteando la oportuna cuestión de inconstitucionalidad.

Finalmente, la sumisión de los Jueces a la Constitución les obliga:

- a enjuiciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes -> plantean la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional - enjuiciar la posible inconstitucionalidad de los Reglamentos -> los inaplican - enjuiciar la inconstitucionalidad de todo tipo de actos jurídicos públicos y privados -> les niegan validez cuando los considere inconstitucionales - interpretar todas las normas de acuerdo con la Constitución.

c) La responsabilidad. La independencia no exime a Jueces y Magistrados de su propia sujeción al Ordenamiento Jurídico -> la independencia determina la asunción de responsabilidad; el Juez es responsable en el desarrollo de sus funciones -> la responsabilidad es el contrapeso de la independencia. La LOPJ regula tres tipos de responsabilidad (y tipifica las infracciones y sanciones, así como el procedimiento que deberá seguirse)

- responsabilidad penal por los delitos o faltas cometidos en el ejercicio de su cargo - responsabilidad civil por los daños y perjuicios que causaren cuando, en el desempeño de sus funciones, incurrieren en dolo o culpa - responsabilidad disciplinaria por las acciones u omisiones que impliquen el incumplimiento de sus obligaciones legales.

La exigencia de responsabilidad penal, civil y disciplinaria es en la práctica poco frecuente, dice el profesor porque el órgano que debe pedir esta responsabilidad (el CGPJ) está formado precisamente por miembros de la carrera judicial. Finalmente se debe mencionar la responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de "los daños causados por error judicial, o por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia". 3. El CGPJ no entra (porque se ha modificado).

96

4. El Ministerio Fiscal (o Ministerio Público). a) Naturaleza jurídica del Ministerio Fiscal. El Ministerio Fiscal está regulado, además de por la Constitución, por la Ley Orgánica 50/1981 reguladora de su Estatuto orgánico

- la inclusión del Ministerio Fiscal en el Título VI (del Poder Judicial) indica que, además de ser una institución tan importante como para ser constitucionalizada, es un órgano colaborador en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

El Ministerio Fiscal plantea el problema de cual es su naturaleza jurídica:

- desde el punto de vista objetivo hay unanimidad en la doctrina: - el MF ejerce el derecho de acción para provocar la actividad jurisdiccional (con la finalidad de proteger la legalidad procesal o material y, en especial, sostener la acusación en el proceso penal) - además, tutela los derechos fundamentales y defiende la Constitución (mediante su intervención en todos los procesos de amparo y en los recursos de inconstitucionalidad) - también defiende (en su calidad de sustituto procesal) a las víctimas o perjudicados, asume la defensa de los menores, incapaces y de las personas desvalidas - finalmente, actúa el interés público tutelado por la ley en todo proceso en el que pudiera encontrarse comprometido

- por el contrario, desde un punto de vista subjetivo, la naturaleza del MF no es pacifica: ¿el MF es un órgano dependiente del Poder Ejecutivo o perteneciente al Poder Judicial?

- los que defienden que está integrado en el Poder Judicial señalan que: - la Constitución lo regula en el Título VI - el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal señala que “se halla integrado, con autonomía funcional, en el Poder Judicial” - promueve la acción de la justicia ante Jueces y Tribunales “dictando los oportunos actos procesales”

- los que vinculan el MF al poder ejecutivo dicen: - su inclusión en el Título VI se debe exclusivamente a una técnica legislativa - el Fiscal General del Estado lo nombra y cesa el Gobierno - el MF no realiza propiamente funciones jurisdiccionales (juzgar y ejecutar lo juzgado)

- el profesor concluye que en realidad estamos ante un órgano estatal de naturaleza cooperante con la Administración de Justicia, que solo parcialmente depende del ejecutivo, y funciona en términos generales de una forma autónoma

- esto es, la autonomía del MF es tanto respecto del Gobierno [el MF no está inserto en el entramado de las Administraciones Públicas, ni recibe órdenes del Gobierno que sean de obligado cumplimiento] como respecto del Poder Judicial.

97

b) Organización y funciones del Ministerio Fiscal. El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, que “ejerce su misión por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad” (art. 124.2 CE)

- principio de “unidad de acción” - los distintos órganos del Ministerio Fiscal (Fiscalías) y los funcionarios que sirven dichos órganos (Fiscales) ejercitan las funciones que tienen encomendadas aplicando los mismos criterios

- principio de “dependencia jerárquica” - la actuación de cada Fiscal en los asuntos en que interviene está sometido al criterio del Fiscal Jefe de su Fiscalía; asimismo, las órdenes e instrucciones que los Fiscales Jefes dan a sus subordinados están sometidas al superior criterio del Fiscal General del Estado

- principio de “sujeción a la Constitución, a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente”

- el MF dictamina, informa y ejercita, en su caso, las acciones procedentes (o se opone a las indebidamente actuadas) en la medida y la forma en que las leyes lo establezcan

- principio de “imparcialidad” - el MF actúa con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le están encomendados.

¿Qué intereses están encomendados al Ministerio Fiscal, esto es, cuales son las funciones del MF?

- art. 124.1: “El Ministerio Fiscal (…) tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”.

Para realizar estas funciones, el Ministerio Fiscal:

- tiene una serie de facultades - solicitar información sobre resoluciones judiciales y estado de los procedimientos - acceder a Registros oficiales - requerir el auxilio de autoridades y sus agentes - dar órdenes e instrucciones a la policía judicial - informar a la opinión pública de los acontecimientos que se producen en el ámbito de su competencia

- el MF es único para todo el Estado y ejerce sus funciones por medio de órganos propios

- a la cabeza de estos órganos se sitúa el Fiscal General del Estado (nombrado por el rey a propuesta del Gobierno, oído el CGPJ y previa comparecencia ante el Congreso de los Diputados)

- le corresponde la dirección e inspección del Ministerio Fiscal y la competencia de impartir órdenes e instrucciones convenientes al servicio

- el Fiscal General es asistido en sus funciones por el Consejo Fiscal, órgano colegiado (integrado por el Teniente Fiscal del TS, el Fiscal Inspector Jefe y 9 Fiscales pertenecientes a cualquier categoría)

- elabora los criterios generales para asegurar la unidad de acción del MF, actúa como consultivo y asesor, y resuelve algunos expedientes disciplinarios y de mérito

- otros órganos que asisten al Fiscal General son: la Junta de Fiscales de Sala, la Inspección Fiscal, la Secretaría Técnica y la Unidad de Apoyo.

98

c) El Ministerio Fiscal y el Poder político. El profesor vuelve a preguntarse si nos encontramos ante un órgano verdaderamente autónomo, o por el contrario si depende del poder ejecutivo o del poder judicial

- la propia Ley de reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (de 2007) pretende reforzar la autonomía del MF, favoreciendo la inamovilidad del Fiscal General del Estado; también se introdujo la necesaria intervención de la Junta de Fiscales de Sala cuando el FGE vaya a impartir instrucciones a sus subordinados en asuntos que afecten al Gobierno - pero dice el profesor que aún estamos lejos de alcanzar la imparcialidad y objetividad deseables para el MF en un Estado de Derecho -> es frecuente que el MF actúe por criterios de oportunidad política (y no por criterios de legalidad e imparcialidad) -> por este motivo el MF se ve como un instrumento del Gobierno y no goza del prestigio que debería tener en una sociedad civilizada - concluye el profesor enfatizando que la actuación del MF ha de estar presidida por la defensa de los intereses generales o públicos (no por los intereses particulares ni políticos).

99

TÍTULO IX. Del Tribunal Constitucional Artículo 159 1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. 3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres. 4. La condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil. En lo demás, los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial. 5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato. Artículo 160 El Presidente del Tribunal Constitucional será nombrado entre sus miembros por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en pleno y por un período de tres años. Artículo 161 1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer:

a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada. b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca. c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí. d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.

2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. Artículo 162 1. Están legitimados:

a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

2. En los demás casos, la ley orgánica determinará las personas y órganos legitimados. Artículo 163 Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.

100

Artículo 164 1. Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos. 2. Salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad. Artículo 165 Una ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

101

Tema 11. La Justicia constitucional (I) 1. La Justicia constitucional. Dado que la Constitución es la norma suprema del Estado, es necesario establecer mecanismos que garanticen su efectividad y preeminencia como norma jurídica:

- defensa política de la Constitución: se afrontan las denominadas situaciones de anormalidad constitucional - defensa jurídica de la Constitución: se pretende impedir que el ordenamiento jurídico y los poderes públicos contravengan lo dispuesto en la Constitución

- la defensa jurídica se realiza mediante la justicia constitucional - esta justicia constitucional comenzó en Estados Unidos mediante el enjuiciamiento por los tribunales de la constitucionalidad de las leyes (control difuso).

La jurisdicción constitucional es una noción más restringida que la justicia constitucional:

- la justicia constitucional trata de asegurar la constitucionalidad de la actividad de cualquier poder (público o privado) - en cambio, la jurisdicción constitucional la integran las competencias atribuidas al Tribunal Constitucional

- la jurisdicción constitucional trata de garantizar la efectividad de la Constitución como norma jurídica; para ello se han dado históricamente varias soluciones

- la primera manifestación de la jurisdicción constitucional se dio en EEUU en 1803 (caso Marbury versus Madison), en que el TS atribuyó el control de constitucionalidad de las leyes a los tribunales ordinarios de justicia (jurisdicción difusa) - la segunda manifestación fue europea, fruto de jurista Kelsen (1920) y (en contraposición a la jurisdicción constitucional difusa norteamericana) responde al principio de jurisdicción concentrada en un Tribunal Constitucional -> la declaración de inconstitucionalidad produce efectos "erga omnes".

Uno de los problemas principales que plantea la jurisdicción constitucional es el de su legitimidad

- existe una postura radical que niega que un Tribunal pueda anular (por inconstitucional) las leyes aprobadas por el Parlamento legislativo aprobado por el pueblo (y por tanto esta postura rechaza un “gobierno de jueces”) - pero como la Constitución es la norma jurídica suprema, dice el profesor, esta crítica cae por sí sola.

Otro problema importante, al que se ha prestado mucha menos atención, es el de la distinción entre jurisdicción constitucional y la ordinaria:

- el propio Tribunal Constitucional ha señalado que la unidad del ordenamiento jurídico y la supremacía de la Constitución no permiten distinguir entre un plano de constitucionalidad y otro plano distinto (atribuido a la jurisdicción ordinaria) de simple legalidad - porque la jurisdicción ordinaria no puede, al interpretar y aplicar la ley, olvidar la existencia de la Constitución

- ni la jurisdicción constitucional puede prescindir del análisis crítico de la aplicación que la jurisdicción ordinaria hace de la ley (que tiene la competencia de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado).

102

2. Naturaleza del Tribunal Constitucional (EXAMEN). El Tribunal Constitucional se instauró por medio de la LO 2/1979; el TC es simultáneamente:

- un órgano constitucional - el TC es configurado por la Constitución y ocupa el vértice de la organización estatal - es además un órgano constitucional cualificado (por ser el guardián o protector de la misma Constitución)

- un órgano jurisdiccional (un tribunal de justicia sui generis que no forma parte del Poder Judicial) y como todo órgano judicial

- no actúa por propia iniciativa, sino a instancia de otros - sus resoluciones adoptan la forma de providencias, autos y sentencias (estas con valor de cosa juzgada) - actúa con independencia (se autogobierna [con potestad reglamentaria y disciplinaria] y tiene autonomía presupuestaria) - los Magistrados están sometidos a un régimen de incompatibilidades, son inamovibles y ejercen su función de acuerdo al principio de imparcialidad - su labor es la interpretación, aplicación y tutela del Derecho constitucional, con jurisdicción en todo el territorio nacional

- e incluso un órgano político - ya que, debido a su status de intérprete supremo, puede incidir en la dirección política del Estado al decidir “conflictos políticos” cuando interpreta la voluntad del constituyente (algo poco aconsejable en un sistema democrático-constitucional).

El Tribunal Constitucional es el órgano jurisdiccional supremo en la interpretación de la Constitución

- es independiente de los demás órganos jurisdiccionales y solo está sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica - delimita el ámbito de su jurisdicción y adopta cuantas medidas sean necesarias para preservarla (y puede declarar de oficio su competencia o incompetencia en una materia concreta) - finalmente, las resoluciones del TC no pueden ser enjuiciadas por ningún orden jurisdiccional del Estado.

El Tribunal Constitucional es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional:

- aunque existen otros intérpretes de la Constitución, la interpretación del TC es la última y definitiva (aunque él no quede vinculado por la misma -> puede cambiar de criterio) - por ese motivo, los Jueces y Tribunales han de aplicar las leyes y reglamentos según las resoluciones del TC - además, “es único” porque puede interpretar la voluntad constituyente y sus sentencias tienen rango superior a las leyes.

3. Composición del Tribunal Constitucional (EXAMEN). El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Rey a propuesta de distintos órganos constitucionales:

- 4 a propuesta del Congreso (por mayoría de 3/5) - 4 a propuesta del Senado (por mayoría de 3/5), que son elegidos entre los propuestos por las Asambleas autonómicas - 2 a propuesta del Gobierno - 2 a propuesta del CGPJ - en caso de empate se otorga voto de calidad al Presidente o al Magistrado ponente de la sentencia (lo que, dice el profesor, rompe la posición de igualdad entre los Magistrados).

103

Los miembros del TC han de ser juristas españoles de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional (Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios o abogados)

- el mandato es por 9 años, renovándose por terceras partes cada tres años - la condición de miembro del TC es incompatible con todo mandato representativo; con cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal; y con cualquier actividad profesional o mercantil

- además, tienen las incompatibilidades propias de los miembros del Poder Judicial

- los miembros del TC son independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato - no podrán ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones; ni destituidos ni suspendidos sino por alguna de las causas establecidas en la LOTC - la responsabilidad criminal de los Magistrados del TC sólo puede ser exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

4. Organización del Tribunal Constitucional. La LOTC establece las normas reguladoras de la organización y funcionamiento del TC en materia jurisdiccional:

- existen órganos unipersonales (Presidente y Vicepresidente) - son elegidos por el Pleno y sus mandatos duran 3 años (pueden ser reelegidos una sola vez)

- y órganos colegiados a través de los que actúa el Tribunal (el Pleno, las Salas y las Secciones, cada uno de los cuales tiene encomendadas funciones concretas y, en todo caso, las decisiones se adoptan por mayoría de sus miembros); el TC actúa en Pleno o en Sala

- el quórum de los órganos colegiados es de 2/3 de sus miembros. El Pleno está integrado por todos los Magistrados y conoce de los siguientes asuntos:

- constitucionalidad de los tratados internacionales - los recursos y las cuestiones de inconstitucionalidad (en algunos casos son competencia de las Salas) - los conflictos-constitucionales de competencia entre el Estado y las CCAA (o los de las CCAA entre sí o entre órganos del Estado) y en defensa de la autonomía local - control previo de constitucionalidad de los Tratados internacionales - las impugnaciones del Gobierno contra reglamentos de las CCAA - recusaciones, ceses y otos asuntos relacionados con sus Magistrados - elaboración de su presupuesto.

El TC consta de dos Salas: - cada Sala está compuesta por 6 Magistrados (una la preside el Presidente y la otra el Vicepresidente) - las Salas conocen de los recursos de amparo.

Para el despacho ordinario y la decisión sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos, el Pleno y las Salas constituyen Secciones de 3 Magistrados

- el Pleno puede deferir a la Sección el conocimiento del asunto de que se trate - también las Salas pueden deferir a la Sección el conocimiento de recursos de amparo.

En cuanto al desempeño de la función jurisdiccional de los órganos colegiados, las decisiones se adoptarán por la mayoría de los miembros del Pleno, Sala o Sección que participen en las deliberaciones; en caso empate decide el voto del Presidente

- los Magistrados pueden reflejar en un voto particular su opinión discrepante, tanto por lo que se refiere a la decisión como a su fundamentación; estos votos particulares se incorporan a la resolución o a la sentencia.

104

El personal auxiliar del TC (Secretario General, Letrados, Funcionarios de apoyo) tiene incompatibilidad con cualquier otro cargo o ejercicio profesional (salvo la docencia y la investigación). 5. Las resoluciones del Tribunal Constitucional (EXAMEN). La LOTC señala que la LOPJ y la Ley de Enjuiciamiento Civil son supletorias en cuanto al procedimiento en materia jurisdiccional; por lo tanto, como señala la LOPJ, las resoluciones que el TC adopta en materia jurisdiccional revisten la forma de:

- Providencias, cuando tengan por objeto la ordenación material del proceso; se trata de resoluciones no motivadas - Autos, cuando decidan recursos contra providencias, cuestiones incidentales, presupuestos procesales o nulidad de procedimiento (o cuando, según la LEC, deban revestir esta forma); se trata de resoluciones motivadas

- contra las providencias y autos del TC solo cabe el recurso de súplica (que no tiene efecto suspensivo)

- Sentencias, cuando decidan definitivamente el pleito o causa en cualquier instancia o recurso (o cuando, según las leyes procesales, deban revestir esta forma).

Tras la tramitación del proceso constitucional, la decisión final (adoptada por mayoría) se produce en forma de sentencia:

- las sentencias del TC están previstas en la Constitución y reguladas en varios de los preceptos de la LOTC - la sentencia puede ser dictada por las Salas o por el Pleno - la estructura de la sentencia es similar a las de la jurisdicción ordinaria (encabezamiento, antecedentes de hecho, fundamentos de derecho y fallo) - está prevista la posibilidad de que se den votos particulares debido a diferencias de interpretación de los Magistrados:

- si se producen votos particulares -> se publican con la sentencia - los votos particulares pueden ser concurrentes con el fallo (pero que difieren de la argumentación) o discrepantes (que difieren tanto de la argumentación como del fallo)

- tras su publicación, la sentencia tiene valor de cosa juzgada (son firmes y no cabe recurso alguno contra la sentencia) - el propio TC puede disponer quien ha de ejecutar la sentencia y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución.

Un tipo de sentencias del TC son las sentencias interpretativas: - estas sentencias indican cómo debe ser interpretado el precepto de una norma determinada (de no ser interpretado en tal sentido -> el precepto sería contrario a la Constitución)

- esto es, se declara la constitucionalidad de un precepto, pero condicionado a una determinada interpretación - de hecho, el TC no declara fácilmente la inconstitucionalidad de un precepto, porque dice que “solo cabe declarar la inconstitucionalidad de un precepto cuando es indudable la incompatibilidad con la Constitución (por ser imposible realizar una interpretación del precepto conforme a la Constitución)” -> siempre que puede, el TC prefiere interpretar el precepto para adaptarlo a la Constitución

- se cuestiona la legitimidad del TC para dictar este tipo de sentencias, pero como el propio TC ha señalado su licitud pues ahí se acaba la discusión -> “la norma se debe interpretar de acuerdo a la Constitución, que es lo que hace el TC” - no obstante, el profesor concluye que el TC, con las sentencias interpretativas, en ocasiones asume funciones que no le competen.

105

Tema 12. La Justicia constitucional (II) 1. Competencias del tribunal Constitucional (EXAMEN). El Tribunal Constitucional es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional; entre sus atribuciones se incluyen el conocimiento de:

- el recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con fuerza de ley (del Estado y de las CCAA) - la cuestión de inconstitucionalidad promovida por los órganos judiciales contra normas con rango de ley (del Estado y de las CCAA) - el recurso de amparo por violación de los derechos y libertades constitucionales - los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA (o los de éstas entre sí) - los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado - los conflictos en defensa de la autonomía local - las impugnaciones realizadas por el Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptada por los órganos de las CCAA - el control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales - la verificación de los nombramientos de los Magistrados del TC (para juzgar si reúnen los requisitos requeridos por la Constitución y la LOTC) - la declaración de inconstitucionalidad de los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales (y de los Reglamentos de los Parlamentos autonómicos).

El Tribunal Constitucional cuenta con otra serie de competencias:

- competencias de índole administrativo-económicas: entre las que se encuentran las de dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios, y la de elaborar su presupuesto - competencias de naturaleza judicial: como la de apreciar su competencia o incompetencia, así como para delimitar el ámbito de su jurisdicción.

2. El recurso de inconstitucionalidad (EXAMEN). Es un control de constitucionalidad represivo (esto es, posterior a la publicación de la norma)

- están legitimados para promoverlo (en defensa de la Constitución y el interés general):

- el Presidente del Gobierno - el Defensor del Pueblo - 50 Diputados o 50 Senadores - los órganos ejecutivos y las Asambleas de las CCAA

- el recurso debe ser interpuesto en el plazo de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada (mediante demanda presentada ante el TC)

- se ha de especificar el precepto impugnado, así como el precepto constitucional que se entiende infringido - excepcionalmente, el plazo es de 9 meses para el Presidente del Gobierno y los gobiernos de las CCAA (para posibilitar llegar a un acuerdo entre la Comisión Bilateral de Cooperación General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma)

- dice el profesor que negociar políticamente la constitucionalidad de una ley no se acomoda a lo previsto en la Constitución.

106

El objeto del recurso de inconstitucionalidad es: - los Estatutos de Autonomía y las demás Leyes orgánicas - los Tratados Internacionales; además, puede haber un control previo: “El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no contradicción con la Constitución” (art. 95.2) - las demás Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado (y de las CCAA) con fuerza de Ley (Reales Decretos-ley y Reales Decretos legislativos)

- pero también los tribunales ordinarios pueden enjuiciar si los Reales Decretos legislativos (y los Decretos legislativos de las CCAA) se ajustan a la respectiva ley de delegación

- los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales (también de las Asambleas legislativas de las CCAA).

En cuanto al canon o parámetro de constitucionalidad, es decir, el referente normativo con el que se compara o contrasta la norma en cuestión para verificar su validez constitucional, está formado por el conjunto de "los preceptos constitucionales y las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para delimitar las competencias del Estado y las CCAA, o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas"; esto es, se contrasta con el “bloque de constitucionalidad”. Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad (tanto del recurso de inconstitucionalidad como de la cuestión de inconstitucionalidad) tiene valor de cosa juzgada, vinculan a todos los Poderes Públicos y producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el BOE

- la sentencia constituye la verdad jurídica, y no cabe recurso alguno contra ella (tanto cuando se estima la inconstitucionalidad como cuando se desestima) - declarada la inconstitucionalidad de una norma legal -> esta norma queda expulsada del ordenamiento jurídico (con lo que no puede ser aplicada por ningún órgano del Estrado) - dice la LOTC que al declarar la inconstitucionalidad de un precepto -> se declara igualmente la nulidad (con efectos retroactivos) de esos preceptos

- no obstante, el propio TC no siempre declara la nulidad debido a los perjuicios que se derivarían de dicha declaración retroactiva de nulidad

- finalmente, la doctrina de las sentencias del TC se impone a la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia; esta doctrina del TC es vinculante para Jueces y Tribunales.

3. La cuestión de inconstitucionalidad (EXAMEN). La cuestión de inconstitucionalidad es, igual que el recurso de inconstitucionalidad, un mecanismo represivo para controlar la constitucionalidad del ordenamiento jurídico:

- mediante la cuestión de inconstitucionalidad los órganos judiciales pueden conciliar la doble obligación de someterse tanto a la Constitución como a las leyes (controlando la constitucionalidad de estas leyes) - el objeto de la cuestión son las mismas disposiciones que las del recurso de inconstitucionalidad

- no obstante, no cualquier órgano judicial ordinario está legitimado para elevar la cuestión de inconstitucionalidad al TC -> solo cuando el fallo dependa de una norma con rango de ley de cuya constitucionalidad duda - por otra parte, la presentación de la cuestión es una decisión exclusiva del juez (las partes en el proceso pueden solicitar al juez que presente la cuestión de inconstitucionalidad, pero la decisión es exclusivamente del juez); no obstante, mientras la sentencia no sea firme, las partes pueden seguir pidiendo a los Tribunales de las sucesivas instancias que presenten la cuestión

107

- respecto al momento procesal, la LOTC dice que el órgano judicial sólo puede plantearla una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia (se pretende impedir que las cuestiones de inconstitucionalidad se utilicen con fines dilatorios, así como garantizar que el juez tenga, a la hora de plantearla, los elementos de juicio suficientes para conocer si realmente el fallo depende de la norma que va a cuestionar)

- antes de adoptar su decisión el órgano judicial oirá a las partes y al Ministerio Fiscal para que aleguen lo que deseen - la decisión del juez no es susceptible de ningún recurso

- el órgano judicial debe concretar el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido, y además especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión (es lo que se denomina “juicio de relevancia”).

El planteamiento de la cuestión de constitucionalidad da lugar a la suspensión del proceso hasta que el TC se pronuncie sobre su admisión:

- si no la admite -> se dicta la sentencia - si la admite -> el proceso continúa suspendido hasta que el TC se pronuncie

- el TC da traslado de la cuestión de inconstitucionalidad al Congreso, al Senado, al Gobierno, al FGE, para que se personen y aleguen; o en su caso a las CCAA - además, las partes del proceso pueden personarse ante el TC para formular alegaciones

- finalmente, el TC dicta sentencia, comunicándosela inmediatamente al órgano judicial competente para la decisión del proceso.

a) La cuestión interna de constitucionalidad (o autocuestión de constitucionalidad). La autocuestión de constitucionalidad se refiere a que el propio Tribunal Constitucional se formula a sí mismo la cuestión de constitucionalidad (no se formula desde fuera del TC); el TC puede formularse esta cuestión interna de constitucionalidad en dos casos

- con ocasión de la resolución de un recurso de amparo: cuando se estima el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades públicas - con ocasión de un conflicto de competencias en el ámbito local: cuando se estima que la Ley ha vulnerado la autonomía local.

4. El control previo de la constitucionalidad de los tratados internacionales. La Constitución prevé la posibilidad (no es obligatorio) de un control previo de preceptos de los tratados internacionales

- si la duda de constitucionalidad se llega a confirmar, el Tratado no podrá ser objeto de ratificación sin la previa revisión constitucional (pues en general no es viable modificar un Tratado internacional, cuyo texto ya está fijado, para adaptarlo a la Constitución española -> hay que modificar la Constitución) - están legitimados para requerir al TC que se pronuncie si existe o no contradicción entre el Tratado y la Constitución: el Gobierno, el Pleno del Congreso (a propuesta de dos Grupos parlamentarios o más de un quinto de los diputados) o el Pleno del Senado (a propuesta de un Grupo parlamentario o de 25 senadores) - la solicitud suspende la tramitación del Tratado hasta conocer la decisión del TC:

- si es favorable al tratado -> continúa su tramitación - si es desfavorable -> la Constitución se ha de adaptar al Tratado.

108

5. Los conflictos constitucionales. a) Conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (o de las CCAA entre sí). Conflictos positivos:

- el objeto de este tipo de conflictos son disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las CCAA

- a juicio del que plantea el recurso, la norma recurrida no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes

- la legitimación para plantear el conflicto corresponde al Gobierno del Estado (que puede recurrir directamente ante el TC) y al Gobierno de la CCAA (que previamente ha de requerir de incompetencia al Gobierno del Estado [o de otra CCAA] y, una vez producido el rechazo del requerimiento, acudir al TC) - se puede solicitar al TC la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto - la sentencia del TC declara la titularidad de la competencia controvertida (y, en su caso, acuerda la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto).

Conflictos negativos: hay dos tipos

- una persona física o jurídica ve rechazada su pretensión tanto ante la Administración del Estado como ante la Administración de una CCAA, porque ambas Administraciones declinan su competencia en el asunto

- el interesado puede presentar la oportuna demanda ante el TC para que resuelva el conflicto de competencias negativo

- el Gobierno del Estado requiere a un Gobierno de una CCAA para que ejercite las atribuciones propias de su competencia -> el Gobierno autonómico se niega

- el Gobierno del Estado presenta el conflicto ante el TC. b) Conflictos de atribuciones. Se produce cuando dos órganos constitucionales (Gobierno, Congreso, Senado y CGPJ) consideran tener competencia sobre la misma materia:

- el actor requiere de incompetencia y, ante la negativa del otro órgano, formaliza el conflicto ante el TC - la sentencia del TC determina a que órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas.

c) Conflictos en defensa de la autonomía local. Este procedimiento protege la autonomía local frente a su vulneración por normas y disposiciones con rango de Ley del Estado o de una CCAA

- estos conflictos no reivindican competencias, sino que pretenden asegurar la autonomía local (por eso no existe requerimiento previo de incompetencia) - están legitimados para plantear este tipo de conflictos:

- el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley - un número de municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y que representen como mínimo 1/6 de la población oficial del ámbito territorial - un número de provincias que suponga al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial - contra disposiciones autonómicas con rango de ley será igual; además, en Canarias pueden plantear el conflicto tres Cabildos insulares, y en Baleares dos Consejos insulares.

109

Procedimiento: - acuerdo del Pleno de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta - se solicita (dentro del plazo de 3 meses desde la publicación de la ley) el dictamen preceptivo del Consejo de Estado (u órgano consultivo de la correspondiente CCAA, si existe) - la sentencia declara si existe o no vulneración de la autonomía, determinando la titularidad o atribución de la competencia controvertida y lo que proceda sobre las situaciones creadas.

6. La impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA. El artículo 153 CE ya señalaba que “el control de la actividad de la administración autónoma y sus normas reglamentarias se ejercerá por la jurisdicción contencioso-administrativa”; pues bien, además de este control contencioso-administrativo, el art. 165.2 CE señala que “el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas (…)”

- en este sentido, la LOTC señala que “dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su publicación (o desde que llegara a su conocimiento) el Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las CCAA que considere inconstitucionales” - art. 165.2 CE: “(…) La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses”.

Conclusión [mía]:

- norma inconstitucional con rango de ley -> recurso de inconstitucionalidad ante el TC - conflicto de competencias en una norma sin rango de ley -> conflicto ante el TC - inconstitucionalidad en una norma sin rango de ley -> impugnación ante el TC - norma ilegal (no inconstitucional) sin rango ley de la CCAA -> recurso contencioso-administrativo.

7. El recurso de amparo constitucional. a) Regulación y naturaleza (EXAMEN). El recurso de amparo apareció en el constitucionalismo español con la Constitución republicana de 1931. Art. 53.2: “Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia”

- art. 14: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” - art. 161.1: “El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2” - art. 162.1: “Toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo (así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal) está legitimada para interponer el recurso de amparo”.

110

Por lo tanto la Constitución reconoce dos recursos de amparo, dice del profesor: - el ordinario ante los tribunales ordinarios (para obtener una tutela judicial más rápida del derecho fundamental vulnerado) - de no obtener esa tutela -> recurso de amparo ante el TC - por eso el recurso de amparo ante el TC tiene carácter extraordinario y subsidiario (ya que previamente hay que agotar la vía judicial ordinaria)

- esto es, la finalidad esencial del recurso de amparo es la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias.

Finalmente, el recurso de amparo transciende lo singular y privado del recurrente, ya que se convierte es un medio de defensa de la Constitución (porque los derechos fundamentales son rasgos esenciales del sistema democrático) -> por eso se exige que la demanda de amparo “justifique la especial transcendencia constitucional del recurso”. b) Objeto del recurso de amparo constitucional (EXAMEN). Art. 53.2: “Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo (..)”, es decir

- los artículos 14 a 29: - art. 14: el principio de igualdad ante la ley - art. 15: el derecho a la vida y la integridad física y moral - art. 16: la libertad ideológica, religiosa y de culto - art. 17: el derecho a la libertad personal y a la seguridad - art. 18: el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar, y a la propia imagen - art. 19: la libertad de residencia y circulación - art. 20: la libertad de expresión - art. 21: el derecho de reunión y manifestación - art. 22: el derecho de asociación - art. 23: el derecho a participar en los asuntos públicos y a acceder a los cargos públicos - art. 24: el derecho a la tutela judicial - art. 25: el principio de legalidad - art. 26: no Tribunales de honor - art. 27: el derecho a la educación y la libertad de enseñanza - art. 28: el derecho a la sindicación y a la huelga - art. 29: el derecho de petición

- y el artículo 30.2 (objeción de conciencia al servicio militar, obsoleta desde 2012). Además, la legislación ha venido ampliando este ámbito de protección:

- la LO reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular estableció que la comisión promotora puede interponer recurso de amparo ante el TC (contra la decisión de la Mesa del Congreso de no admitir la proposición de ley) - la LO del Régimen Electoral General en relación de la proclamación de candidaturas y candidatos electos - la LO de Partidos Políticos en relación a la disolución de partidos por el TS.

También se ha producido una notable ampliación del ámbito protegible por el recurso de amparo a través de la jurisprudencia del propio TC, sobre todo como consecuencia de la interpretación de los art. 14 (igualdad) y 24 (tutela judicial efectiva o derecho a la jurisdicción).

111

c) Actos impugnables (EXAMEN). El recurso de amparo constitucional protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades anteriores, originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las CCAA y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o agentes

- pero no se pueden impugnar directamente las leyes (que solo lo pueden hacer los órganos legitimados) - por otra parte, también las violaciones de derechos y libertades realizadas por particulares pueden ser impugnadas en amparo (tras recurrir a los tribunales ordinarios).

La LOTC distingue tres tipos básicos de disposiciones que pueden dar lugar al recurso de amparo:

- disposiciones procedentes de los órganos legislativos: - art. 42 LOTC: "Las decisiones y actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos (o de las Asambleas de las CCAA o de sus órganos) que violen los derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional, podrán ser recurridos en el plazo de tres meses desde que sean firmes" - no procede, como sabemos, la impugnabilidad de las normas con rango de ley

- disposiciones procedentes de los órganos ejecutivos: - art. 43 LOTC: “Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios (o de los órganos ejecutivos colegiados de las CCAA o de sus autoridades o funcionarios o agentes) podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente (que normalmente será la vía contencioso-administrativa)” - también los recursos contra los acuerdos de los Ayuntamientos (o de los Colegios Profesionales, del CGPJ, del Ministerio Fiscal y de la Casa Real) han de agotar la vía contencioso-administrativa; el plazo para la interposición del recurso de amparo es de 20 días de la sentencia judicial

- disposiciones procedente de los órganos judiciales: - art. 44 LOTC: ”Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial podrán dar lugar al recurso de amparo (en un plazo de 30 días tras la sentencia) siempre que se cumplan los requisitos siguientes:

- que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial (ya que el amparo es un recurso subsidiario de la jurisdicción común) - que la violación del derecho o libertad sea imputable de modo inmediato y directo a una acción u omisión del órgano judicial (con independencia de los hechos que dieron lugar al proceso, que en ningún caso entrará a conocer el TC) - que se haya invocado formalmente en el proceso el derecho constitucional vulnerado, tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar para ello (debido nuevamente al carácter subsidiario del recurso de amparo).

112

d) Legitimación. Art. 162.1 CE: “Están legitimados para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo (así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal)”

- el art. 46 de la LOTC concreta esta legitimación - para impugnar las disposiciones del legislativo: la persona afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal - para impugnar disposiciones del ejecutivo y de los órganos judiciales: quienes hayan sido parte en el proceso previo, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal

- se requiere que la persona natural o jurídica invoque un interés legítimo (el recurso de amparo no está restringido al titular del derecho afectado, pero tampoco extendido a cualquier ciudadano que actúe por el mero interés de su ciudadanía).

La legitimación activa es extensa: ciudadanos nacionales y extranjeros, personas físicas y jurídicas, e incluso personas jurídico-públicas (ya que tienen algunos derechos reconocidos). En cuanto la legitimación pasiva: “podrán comparecer en el proceso de amparo constitucional, con el carácter de demandado, las personas favorecidas por la decisión contra la que se recurre, así como las personas que ostenten un interés legítimo en el proceso”. Finalmente, “el Ministerio Fiscal intervendrá en todos los procesos de amparo, en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley”. e) La demanda de amparo constitucional. El conocimiento de los recursos de amparo constitucional corresponde a las Salas del TC y, en su caso, a las Secciones

- en relación con la admisibilidad del recurso, “el recurso de amparo constitucional se iniciará mediante demanda”

- en la demanda se exponen los hechos que la fundamentan, se citan los preceptos constitucionales que se estimen infringidos y se fija el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado

- el recurrente ha de esgrimir las razones por las que debe admitirse el recurso: “en todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso"

- esta relevancia será evaluada por el Tribunal partiendo de tres elementos: su importancia para la interpretación de la Constitución, su importancia para la aplicación o la eficacia general de la Constitución, y su importancia para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales - el propio TC considera que son relevantes (sin pretender que la lista sea completa) los siguientes recursos:

- cuando no hay doctrina constitucional sobre un aspecto del derecho vulnerado - cuando sea posible un cambio en la doctrina constitucional (debido a nuevas realidades sociales, o a cambios normativos, …) - cuando la vulneración provenga de la ley o de otra disposición de carácter general - cuando la interpretación jurisprudencial sea la causa de la vulneración y el TC considere errónea dicha interpretación - cuando la interpretación del TC sobre ese derecho sea general y reiteradamente incumplida por la jurisdicción ordinaria - cuando un órgano judicial no acata la doctrina del TC - cuando se trate de una cuestión jurídica con repercusión social, económica o política.

113

La demanda del recurso de amparo es acordada por la unanimidad de los miembros de la Sección cuando concurran los requisitos anteriores:

- la Sala requiere al órgano que dictó la decisión - además, la Sala puede deferir la resolución del recurso a una de sus Secciones - la Sala (o la Sección) pronuncia sentencia otorgando o denegando el amparo.

La sentencia que otorga el amparo contendrá alguno o algunos de los pronunciamientos siguientes:

- la declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos (con determinación en su caso de la extensión de sus efectos) - el reconocimiento del derecho o libertad pública (de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado) - el restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad (con la adopción de las medidas apropiadas para su conservación).

En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la Sala o de la Sección, la Ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno (pues se trata de una autocuestión de inconstitucionalidad), y se suspende el plazo para dictar sentencia hasta que se pronuncie el Pleno.

114

Tema 13. Las fuerzas políticas (I) 1. La democracia y la democracia representativa española. La democracia es una forma de gobierno en el que el pueblo tiene una presencia activa

- esta presencia del pueblo puede ser por sí mismo [democracia directa] - o por medio de representantes periódicamente renovados mediante elecciones libres [democracia representativa] - la democracia (más o menos representativa) está considerada como la menos mala de las formas de Gobierno.

En una comunidad con millones de personas es imprescindible otorgar el poder popular a unos representantes; por ello, la democracia tiene dos requisitos básicos:

- reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo a toda la población (mayor de edad y capaz) que habita en un ámbito geopolítico determinado - que el pueblo elija, libre y periódicamente, un cuerpo de representantes responsables, a quienes otorgar el ejercicio del poder político

- esto es, el poder popular se transforma en poder electoral - esta transformación exige la intermediación de los partidos políticos o agrupaciones de electores (que son organizaciones que agregan y canalizan los votos) - el riesgo está en que los partidos políticos (en lugar de usufructuar el poder) instrumentalicen las instituciones de Gobierno para mantener dicho Gobierno.

Vamos a analizar en este tema el papel que juegan los elementos dinamizadores del sistema político (a los que las Constituciones suelen dedicar poca atención): los partidos políticos (que son los agentes principales del quehacer cotidiano de las democracias), los sindicatos y las fuerzas empresariales, así como los medios de información de las masas; en el último tema se analizarán las denominadas “autoridades administrativas independientes” (que son agencias públicas de gestión de determinados intereses, dice el profesor que creadas por el poder político con la finalidad de inducir al ciudadano a creer que actúan al margen de los poderes oficiales). 2. En torno a los partidos políticos. La aparición de los partidos políticos va unida al nacimiento del Estado liberal en el siglo XVIII, y a finales del siglo XIX se fueron consolidando conforme se fue ampliando amplía el sufragio

- en un principio los partidos fueron rechazados por los liberales porque se consideraba que su objetivo era defender intereses particulares y por tanto eran enemigos de la libertad individual y de la representación nacional (por ejemplo, la Ley Le Chapelier de 1791 prohibía cualquier asociación intermedia entre el individuo y el Estado) - más adelante los partidos, aunque fueron tolerados, fueron conscientemente ignorados por el ordenamiento jurídico - es a partir de mediados del siglo XIX cuando comienza a ser reconocida la labor de los particos, y cuando comienzan a regularse - ya en el periodo de entreguerras son incorporados definitivamente al sistema político (Kelsen en 1929 ya consideraba que la democracia necesariamente requiere un Estado de partidos, pues los partidos aúnan la voluntad colectiva) - conclusión: hubo cuatro fases (prohibición, ignorancia, legalización e integración)

115

La legalización de los partidos políticos planteaba dos problemas: - ¿hasta dónde debía llegar el Estado reglamentando la actividad de los partidos políticos? - ¿qué naturaleza se debía reconocerse a los partidos: asociaciones privadas, órganos del Estado, órganos constitucionales? - las Constituciones europeas tras la II Guerra Mundial ya incluyen el derecho de asociación y sancionan el reconocimiento constitucional de los partidos

- en el caso español se dota al precepto que los regula de un rango e importancia extraordinarios (situándolos en el Título Preliminar, antes incluso que las instituciones del Estado) - art. 6 CE “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

3. El Estado de partidos y el tránsito a la partidocracia (EXAMEN). La constitucionalización de los partidos políticos supone integrar en el marco jurídico-político del Estado unas organizaciones que provienen y pertenecen a la sociedad civil; este hecho tiene unas consecuencias de gran alcance:

- la transformación de la naturaleza de la participación popular en la vida política (que se ha hecho más numerosa, continua y heterogénea) - la nueva índole de las elecciones (porque la posibilidad de los ciudadanos de resultar elegidos para ocupar cargos públicos depende básicamente de los partidos) - el cambio en la naturaleza de la representación existente en el Parlamento (como consecuencia de la subordinación de los parlamentarios a los partidos, manifiesta en el protagonismo exclusivo de los grupos en detrimento de los diputados individualmente considerados).

Las transformaciones señaladas (que indican el paso de una democracia liberal representativa a un Estado de partidos) conllevan otros efectos:

- el efecto más evidente se produce cuando la mayoría parlamentaria y el Gobierno son del mismo partido -> se atenúa la independencia de los poderes legislativo y ejecutivo (y desaparece el control que el Congreso ejerce sobre el Gobierno) - el efecto mas grave (según el profesor imperceptible a primera vista por su magnitud) es la asunción de la soberanía del pueblo por los partidos políticos

- por una parte la división tradicional de poderes queda sustituida por la división existente entre gobierno-mayoría parlamentaria, de un lado, y de otro la oposición (minoría) parlamentaria - por otra parte se convierte en ilusoria la prohibición del mandato imperativo.

Existen ciertas limitaciones que pretenden impedir los posibles abusos de los partidos: - un límite interno: la exigencia constitucional y legal de que los partidos se organicen y funcionen democráticamente - tres límites externos: la existencia de una administración pública autónoma (que, en teoría, no puede ser ocupada por los partidos políticos), los jueces y tribunales independientes sometidos únicamente a la Constitución y a la ley, y la jurisdicción constitucional.

4. Los partidos políticos en el sistema político español. Los partidos políticos no son órganos del Estado, sino asociaciones privadas con relevancia constitucional (al ser instrumentos de representación política y de formación de la voluntad popular); debido a esa relevancia, la Constitución establece que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos.

116

Las funciones asignadas a los partidos son expresar el pluralismo político, concurrir a la manifestación de la voluntad popular y servir de instrumento fundamental para la participación política; dice el profesor que resulta curioso que a asociaciones privadas (que es lo que son los partidos) se les asignan unas funciones públicas de extraordinaria importancia para el resto de la sociedad. Dice el profesor que el partido está sometido a dos tendencias contradictorias, por un lado su base social y por otro su protagonismo en la dirección del Estado -> esta última tendencia acaba prevaleciendo y el partido pretende no solo permanecer en el poder, sino extenderse a otros campos (poder judicial, administración pública, medios de comunicación, …) mediante la modificación de la legislación básica del Estado

- así ocurre con el reparto de los puestos del CGPJ (y del TC, del Tribunal de Cuentas, del Consejo de Estado, …) en proporción a las fuerzas que los partidos mayoritarios tienen en el Parlamento - concluye el profesor diciendo que los partidos políticos influyen directa o indirectamente en todo el aparato del Estado (incluso en los órganos que deberían controlar la actuación de los partidos), lo que termina facilitando la irresponsabilidad y las prácticas corruptas.

5. Sindicatos y organizaciones empresariales. Dice el profesor que la Constitución española es de las pocas que da rango constitucional a los sindicatos y asociaciones empresariales: la Constitución no se limitó a reconocer la libertad de asociación y la libertad sindical, sino que estableció un verdadero marco jurídico de las relaciones laborales y configuró a los sindicatos como organismos básicos del sistema político con relevancia constitucional (además de incluirlos, como a los partidos políticos, en el Título Preliminar sobre el ordenamiento jurídico-político de la nación). Ya en los primeros años de la transición se adoptaron medidas de apoyo a los sindicatos y asociaciones empresariales. Tras una divagación sobre la evolución sindical en la democracia, concluye el profesor que la Ley de libertad sindical de 1985 sancionó el principio del sindicato mas representativo (que el TC consideró constitucional), lo que favoreció a CCOO y UGT. Por otra parte, el profesor cuestiona la representatividad de los sindicatos (con un número menguante de afiliados), la importante financiación que reciben tanto los sindicatos como las organizaciones empresariales (cuya gestión no es todo lo transparente que debiera) y su intervención no solo en los procesos laborales sino en la política socioeconómica nacional (por ejemplo en RTVE). Finaliza el profesor señalando que la “carrera sindical” no solo se ha profesionalizado, sino que, debido a las subvenciones públicas, se ha funcionarizado. 6. Los medios de información de masas. La información es un poder estrechamente relacionado con los poderes económicos y jurídico-políticos (medios de información, partidos políticos e intereses económicos). Se pregunta el profesor si los medios son un cuarto poder en defensa de la sociedad civil, o por el contrario si son mecanismos de construcción ideológica al servicio de determinada orientación política. Aunque la Constitución reconoce como derecho fundamental la libertad de expresar y difundir los pensamientos, ideas y opiniones, también consagra el intervencionismo del Estado en estos términos (“la ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación dependientes del Estado y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos”), a la vez que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones, y le atribuye la regulación básica del régimen de prensa y televisión. Dice el profesor que cuando se atribuye al Estado la titularidad y control de los medios, estos medios dejan de cumplir su función de cuarto poder (vigilancia, denuncia y crítica que de los poderes establecidos). Dice el profesor que la mejor ley de prensa es la que no existe, y aboga porque el Estado no intervenga en los medios de comunicación.

117

En general, no se ha intervenido en los medios de prensa escrita, pero en los medios audiovisuales del Estado o CCAA (radio y TV) la intervención es masiva (y también existe una presión en los medios audiovisuales privados). La única intervención admisible del Estado, según el profesor, es el reparto del espectro electromagnético (esto es, de las frecuencias) y la vigilancia sobre la excesiva concentración empresarial (para garantizar la diversidad informativa) -> el Estado debería mantenerse al margen de todo el proceso de creación y explotación de los medios

- no obstante, el Estado y las CCAA continúan regulando los medios audiovisuales y creando “entes” para la aplicación de todo ese ordenamiento -> entes que se definen independientes del Gobierno y cuya función es verificar la objetividad y pluralidad informativa

- pero estos entes se financian con los presupuestos públicos y acogen unos directivos nombrados por los Parlamentos (es decir, por los partidos políticos) y por tanto “serviles” con el poder.

7. A modo de apostilla. El profesor cuestiona que nuestro sistema sea una democracia parlamentaria, debido a que la dinámica del proceso político de los últimos 40 años nos ha conducido a un régimen partidocrático de concentración del poder donde se diluye la separación de los poderes del Estado. Finaliza el profesor analizando la necesaria complementación entre democracia y constitución:

- la Constitución pretende acotar el poder (poder que por su propia naturaleza tiende a extenderse); la democracia pretende que lo que a todos nos afecta sea decidido entre todos

- el constitucionalismo analiza cómo limitar el poder, mientras que la democracia busca asegurar la participación popular en los asuntos de gobierno

- el sistema democrático (basado en elecciones libres y periódica) ha de conjuntarse con el constitucionalismo (la separación de poderes, el sometimiento del poder político al Derecho, y la existencia de un poder judicial independiente).

Concluye el profesor que para conseguir una democracia constitucional es indispensable controlar el poder de los partidos (pues la legitimidad de origen no puede implicar el poder absoluto de los partidos) y conseguir una justicia independiente.

118

Tema 14. Las fuerzas políticas (II): las “autoridades independientes” El Estado, en cuanto organización política, se compone de:

- los tres poderes clásicos: Parlamento, Gobierno/Administración y Poder Judicial - de los órganos asesores o colaboradores de estos tres poderes: Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y Tribunal Constitucional - además, históricamente han existido pequeños organismos para desempeñar ciertas funciones de poca relevancia constitucional: Reales Academias, Confederaciones Hidrográficas, Tribunales Económico-Administrativos, …; precisamente estos organismos se consideran los antecedentes de las actuales autoridades independientes.

A finales del siglo XX se comenzaros a desarrollar lo que se denomina “autoridades o administraciones independientes”

- estos organismos públicos disponen de una considerable autonomía - actúan en ámbitos de especial relevancia económica, política o social - en unos casos desempeñas funciones reguladoras y en otros funciones de prestación de servicios - ejemplo: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores; Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional de la Energía, Consejo de Seguridad Nuclear, Agencia de Protección de Datos, Radiotelevisión Española, y las Universidades públicas.

1. Origen y evolución de las autoridades independientes. a) Origen de las autoridades independientes en general. En los países anglosajones este tipo de organismos forman parte de la organización tradicional de los poderes públicos

- es el caso de los quangos (quasi autonomus non governamental organisations) de UK - y de las independent agencies de USA.

Por el contrario, en la Europa continental las administraciones independientes son un fenómeno reciente (que choca con la estructura constitucional de los poderes del Estado); es en Francia, Italia y España donde estas instituciones han tenido más éxito. Las autoridades independientes comenzaron a crearse en las últimas décadas del siglo XX, en un contexto determinado por dos elementos

- un sentimiento de desconfianza en la Administración pública tradicional por los numerosos casos de corrupción e ineficacia -> se buscaba una forma alternativa de organización administrativa alejada de la lucha política - un proceso de liberalización de mercados y fin de los monopolios públicos impuesto por la UE -> se privatizaron las empresas públicas que prestaban determinados servicios (por ejemplo, las telecomunicaciones [Telefónica] y la energía [Campsa]) y apareció la necesidad de que una autoridad reguladora independiente supervisara la competencia de las empresas privatizadas para garantizar su correcto funcionamiento -> nacieron así las autoridades independientes reguladoras (siguiendo el modelo de las agencias americanas existentes desde finales del siglo XIX).

Además se crearon otras autoridades independientes encargadas de prestar ciertos servicios especiales relacionados con los derechos fundamentales, como las radiotelevisiones públicas y las universidades públicas.

119

b) Origen y desarrollo de las autoridades independientes en España. Tras aprobarse la Constitución en 1978 se comenzaron a crear organismos para “colocar determinadas funciones administrativas singulares fuera de la contienda partidista”:

- en 1980 se creó el Consejo de Seguridad Nuclear y se reformo el régimen de RTVE y el del Banco de España, con el objeto de dotar a ambas instituciones de un alto grado de autonomía - en 1983 se aprobó la LO de Reforma Universitaria (que establecía el régimen de autonomía de las universidades) - la consolidación del fenómeno se produjo en los años 90 en los que se crearon las principales autoridades independientes reguladoras encargadas de la supervisión y control de la actividad de los mercados de valores, de datos, de energía, y de telecomunicaciones - posteriormente, sin embargo, no se han creado muchas mas autoridades independientes (se ha dado más autonomía en 2007 a la Comisión Nacional de la Competencia, y en 2010 se prevé la creación del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales).

Conclusión: se trata de un fenómeno relativamente reciente que se ha estabilizado, que cuenta con el consenso político y que solo ha recibido críticas puntuales a la actuación de algunas autoridades independientes. 2. Delimitación conceptual. No hay ni una definición legal ni una construcción jurisprudencial que defina que son las autoridades independientes (o determine cuales son) -> la categoría “autoridades independientes” es una construcción básicamente doctrinal

- se trata en todos los casos de organismos públicos (muy heterogéneos en cuanto a organización, funciones y competencias) a los que se ha querido dotar de una considerable autonomía frente al Gobierno (y a veces también frente al Parlamento) para el desempeño de una función determinada - los dos rasgos definitorios de las autoridades independientes son:

- la principal característica es el grado de autonomía (independencia) que la ley les atribuye

- dice la profesora que los órganos de la Administración Pública que gozan de mayor autonomía son los “entes instrumentales” (poseen personalidad jurídica propia; por ejemplo, empresas públicas); no obstante, el nombramiento y cese de sus miembros depende el Ministro (que también puede establecer directrices ministeriales) - pues bien, a las “autoridades independientes” se les ha querido dotar de un grado de autonomía aun mayor (no mantienen una relación de instrumento del Gobierno) y se han creado con las siguientes características:

- la participación del Gobierno en el nombramiento de los miembros de las autoridades independientes está limitada (ya que también participa el Parlamento, u otras instancias públicas, e incluso asociaciones privadas y ciudadanos) - los miembros de las autoridades independientes no pueden ser cesados discrecionalmente por el Gobierno - no reciben órdenes o instrucciones gubernamentales - no se someten a los mecanismos ordinarios de control de la Administración

- la otra característica definitoria de las autoridades independientes es la función que desempeñan

- esa función ha de ser ejercida por un organismo políticamente neutral, pues en unos casos se trata de regular sectores claves de la economía y de la vida social, y en otros casos de prestar determinados servicios.

120

3. Argumentos utilizados para la creación de autoridades independientes. a) La neutralidad política. La creación de las autoridades independientes se justifica por la necesidad que determinadas actividades y decisiones se deben tomar con neutralidad o imparcialidad política, esto es, fuera de los órganos del Estado donde tuene lugar la lucha política; en España se han creado para cumplir dos tipos de funciones:

- o bien garantizar el ejercicio efectivo de un derecho fundamental - en este caso, la doctrina no ha dudado en afirmar que la neutralidad e independencia vienen exigidas incluso constitucionalmente - aunque la Constitución solo reconoce expresamente la autonomía de las universidades, se ha entendido que la independencia es una exigencia constitucional en el caso de la Agencia de Protección de Datos y de las Agencias de Radiotelevisiones Públicas y Consejos Audiovisuales -> sin independencia estas autoridades no pueden garantizar los derechos fundamentales a los que sirven (el derecho a la protección de datos, y el derecho a la libertad de comunicación) -> el legislador está obligado a crear estas agencias

- o bien ejercer funciones de carácter económico o técnico relacionadas con la regulación y supervisión de ciertos sectores de actividad privada

- la creación de estas agencias no es una exigencia constitucional, sino una decisión del legislador - se crean porque las decisiones económicas no conviene que las tomen los órganos encargados de tomar decisiones políticas; además, es conveniente que exista una cierta continuidad en la regulación de estos sectores (evitando los vaivenes políticos)

- esto es, se ha argumentado que las características de ciertos sectores con relevancia económica y social hacen necesario que sea un organismo neutral políticamente (y no la administración tradicional) el que se encargue de regular o supervisar la actividad de dichos sectores.

¿Frente a quien hay que garantizar la independencia de las autoridades independientes? Dice la profesora que frente a los partidos políticos (que en el régimen parlamentario dominan tanto el Gobierno como el Parlamento); sin embargo, dice la profesora, en España se entiende con frecuencia que la independencia puede quedar garantizada alejando dichas autoridades del control del Gobierno y sometiéndolas al control del Parlamento (lo cual, concluye la profesora, no es del todo correcto, ya que ambos son controladas por el mismo partido). b) Otros argumentos: especialización técnica y eficacia. Se argumenta que la Administración no es capaz de regular debidamente sectores que se caracterizan por una gran complejidad técnica y que están sometidos a continuos cambios, y que para desempeñar esa función se necesita una “autoridad” especializada compuesta por expertos cualificados en la materia

- sin embargo, dice la profesora que la especialización técnica no puede ser nunca un argumento prioritario (porque en la Administración hay buenos especialistas) -> la especialización técnica es únicamente un complemento de la necesidad de neutralidad política - en relación con la eficacia ocurre lo mismo: la Administración puede ser muy eficaz en determinados asuntos -> la eficacia únicamente justifica que a la autoridad independiente se la dote de procedimientos más flexibles y rápidos que a la Administración tradicional.

121

4. Las funciones y competencias. a) La regulación o supervisión de un sector privado. La mayoría de las autoridades independientes tienen atribuida una función que se ha llamado reguladora:

- el termino “regulación” es originario de los EEUU, donde se utiliza para hacer referencia a la actividad que los poderes públicos desarrollan en el sistema de economía de mercado de aquel país -> tiene como objetivo garantizar la libre competencia y corregir las deficiencias del mercado para que este funcione de la forma más eficiente posible (y también garantizar así ciertos derechos fundamentales de los ciudadanos) - la función de regulación consiste en regular, ordenar y supervisar toda la actividad privada en un sector para garantizar su correcto funcionamiento

- las independent agencies norteamericanas no solo regulan mediante la aprobación de normas generales, sino también a través de actos singulares (como el otorgamiento de concesiones o la resolución de conflictos)

- en Europa las autoridades independientes más bien supervisan (ya que la actividad reguladora de estas autoridades independientes está compartida con el Gobierno)

- no obstante, las Universidades y las Radiotelevisiones no tienen atribuida una función reguladora.

Para el cumplimiento de esta función reguladora, las autoridades independientes disponen de unas competencias típicas:

- potestad normativa: - aprueban normas jurídicas (denominadas circulares) que desarrollan leyes y reglamentos cuya finalidad es el control del funcionamiento del sector

- supervisión y control: - inspeccionan y recogen información sobre el sector - estas facultades normalmente las ejercen por iniciativa propia aunque, en algunos casos, también pueden actuar a partir de las quejas o reclamaciones que presentan los ciudadanos

- potestad sancionadora: - aunque la decisión final de imponer un sanción corresponde al Gobierno o a la Administración, las autoridades independientes pueden proponer la apertura de expedientes sancionadores y participar en la instrucción de los mismos emitiendo los informes pertinentes

- diversas competencias ejecutivas: - competencias parajudiciales (por ejemplo, la CNMT y la CNE actúan como órganos arbitrales para la resolución de conflictos entre operadores) - otorgar autorizaciones o licencias, autorizar operaciones, fijar tarifas y definir políticas en el sector

- asesoramiento e información: - emiten informes preceptivos y vinculantes, realizan estudios y asesoran cuando son requeridos para ello.

b) Otras funciones. Además de la función principal de regulación, otro tipo de tareas son la prestación de un servicio público:

- las Universidades prestan el servicio de la educación superior y las Radiotelevisiones Públicas el servicio de la comunicación - las competencias de estos entes no plantea ningún problema especial porque son potestades administrativas tradicionales.

122

5. La organización de las autoridades independientes. a) Las medidas para garantizar su independencia. Las autoridades independientes se han ido creando sin que existiera un régimen jurídico general previsto para ellas -> a cada autoridad independiente se le dio una forma de organización propia

- no obstante, para asegurar su autonomía se han adoptado ciertas medidas comunes: - la participación del Gobierno es limitada en la elección de sus miembros - los miembros no pueden ser cesados discrecionalmente por el Gobierno - los miembros no reciben órdenes o instrucciones gubernamentales - las agencias no se someten a los mecanismos ordinarios de control de la Administración - veamos otras medidas.

Medidas dirigidas a garantizar la autonomía orgánica:

- la creación de la agencia por ley o previa habilitación legal -> su existencia no depende del Gobierno - la atribución de personalidad jurídica propia -> tiene un estatuto especifico (solo se aplican las normas administrativas de forma subsidiaria), así como un patrimonio y presupuesto también propios.

Medidas dirigidas a garantizar la autonomía funcional:

- la medida más importante es la independencia de órdenes e instrucciones, a las que, en un sistema jerarquizado, están sujetos todos los órganos y organismos administrativos - la función para la que ha sido creada se atribuye en exclusiva a la agencia; sin embargo esta medida ha sido adoptada en los EEUU pero no en Europa (donde lo habitual es que las autoridades independientes comparten su función con el Gobierno).

Medidas dirigidas a garantizar la autonomía personal de los miembros:

- se limita o condiciona la participación del Gobierno en la elección y cese de los miembros de las autoridades independientes; no obstante los nombramientos siguen un sistema de cuotas según la representación parlamentaria - el cese suele ser por causas tasadas: incompatibilidad sobrevenida, condena por delito doloso, … - por otro lado existen requisitos de exigibilidad (los miembros han de ser personas cualificadas, con conocimientos, solvencia, prestigio o competencia en el sector que corresponda) y también existen causas de incompatibilidad - se procura que la duración del mandato no coincida con el periodo de la legislatura (y en algunos casos la renovación se hace por partes, o se prohíbe la reelección).

Medidas para garantizar la autonomía financiera:

- se establecen diversas fuentes de financiación: ingresos públicos procedentes de la correspondiente partida en los PGE (que constituye la principal vía de financiación) e ingresos propios derivados de los rendimientos de la actividad y el patrimonio de la autoridad independiente (principalmente el cobro de tasas del sector regulado).

123

b) Sistemas de controles. Las autoridades independientes no se someten a un control ordinario de la Administración, sino sólo a un control limitado:

- Control financiero: - el control financiero es el mismo que se realiza en la Administración tradicional (esto es, una fiscalización del Gobierno mediante la Intervención General y una fiscalización del Parlamento) - dice la profesora que esto está bien, pues no existen motivos que justifiquen una excepción a este tipo de control

- Control político: - al Gobierno sólo le corresponde controlar el “funcionamiento gravemente dañoso o contrario a la función legal que le corresponda a la autoridad independiente” - la autoridad independiente debe presentar informes anuales de su actividad al Parlamento para su fiscalización (el control parlamentario no obstante es limitado ya que no hay procedimientos específicos de control, y además el control está en manos de las mismas mayorías que han formulado el nombramiento de los miembros de la agencia) - dice la profesora que las autoridades independientes no deberían estas sometidas a ningún control político (pues este tipo de control pretende valorar si la decisión tomada por la agencia es acertada o no)

- Control judicial: - la autonomía cualificada de las autoridades independientes no supone su exclusión del control judicial (que de hecho es más importante debido a lo limitado del control político).

6. Principales problemas constitucionales. ¿Cómo se encajan estas “autoridades independientes” en el Estado social y democrático de Derecho? a) Desde la perspectiva del Estado de Derecho. El Estado de Derecho exige que el ejercicio de cualquier poder esté regulado y limitado por el Derecho; pues bien, la creación de las autoridades independientes plantea algunos problemas

- desde el principio de la separación de poderes se ha criticado que: - las autoridades independientes acumulan funciones normativas, ejecutivas y parajudiciales (o sea, de los 3 poderes) - las agencias independientes actúan como un cuarto poder sin encaje en el sistema tripartito (legislativo, ejecutivo y judicial) - las autoridades independientes limitan las facultades del Gobierno (que es el órgano superior del Poder ejecutivo, poniendo en cuestión el modelo de Administración unitario y centralizado) - dice la profesora que estas objeciones son teóricas y pueden rebatirse con cierta facilidad

- desde el principio del sometimiento de la Administración al Derecho administrativo: - las autoridades independientes tienen un régimen jurídico con más prerrogativas y menos controles

- desde el principio del sometimiento al poder judicial: - las normas que establecen el régimen jurídico de las autoridades independientes no son lo bastante precisas en ciertos aspectos - además, los jueces suelen mostrar cierta predisposición hacia estas autoridades cuando hay que resolver recursos contra ellas (debido a la complejidad técnica de las normas y la especial cualificación de los miembros de la agencia -> a las agencias se les reconoce un margen muy amplio de discrecionalidad).

124

b) Desde la óptica del principio democrático. Puesto que el titular de la soberanía es el pueblo, el poder del Estado no puede perjudicar al pueblo; en este sentido se ha cuestionado la existencia de autoridades independientes:

- el argumento de la “neutralidad” expresa una falta de confianza en la política y los partidos (e indirectamente en el sistema democrático); además existen serias dudas de que las “autoridades independientes” vayan a actuar realmente con neutralidad - también es cuestionable el escaso control político al que se someten las “autoridades independientes” - finalmente, donde no hay control ni responsabilidad política no hay legitimidad democrática (porque en ocasiones las decisiones que toma la agencia no están apoyadas únicamente en criterios técnicos, sino también políticos).

c) Desde la perspectiva del Estado social. En Europa la aparición de las “autoridades independientes” con funciones reguladoras ha coincidido con la liberalización de los mercados y la privatización de los monopolios públicos -> se pasó de un “Estado gestor” a un “Estado regulador”

- pero no se cambió la Constitución, que continúa definiendo al Estado como “social” (y por tanto el Estado está obligado a intervenir en el proceso económico para alcanzar determinados objetivos) - por lo tanto, desde el punto de vista del “Estado social”, las autoridades independientes tendrían razón de ser como una nueva forma de intervención estatal (como herramientas para la consecución de esos determinados objetivos).

7. La praxis. ¿Cuál ha sido el funcionamiento real de las autoridades independientes? a) Sobre la eficacia. Pese a que el argumento de que las autoridades independientes son más eficaces que los órganos de gestión tradicional, no son pocos los ejemplos en que esto no ocurre (el Banco de España y la CNMV con asuntos como Gescartera, las sociedades filatélicas, la crisis de las Cajas de Ahorros, y principalmente la crisis actual que ha puesto de manifiesto la ineficacia de las agencias para regular el sector financiero y la supeditación de las decisiones técnicas a las decisiones políticas) Otro problema es la descoordinación y solapamiento de actividades de las agencias (tanto con otras autoridades independientes como con otros organismos públicos): por ejemplo, los solapamientos con los ministerios y otras agencias al regular la competencia en determinados sectores, o el solapamiento entre el Ministerio de Economía, el Banco de España y la CNMV. b) La captura por los partidos políticos. Pese a que el objetivo era dejar a las “autoridades independientes” fuera de la lucha y mecánica de los partidos políticos, este objetivo no se ha conseguido -> los nombramientos que dependen del Gobierno o el Parlamento [esto es, de los partidos políticos] se realizan atendiendo a la conveniencia política (nombrando personas “de confianza” y trasladando a las autoridades independientes el equilibrio de fuerzas parlamentarias) -> de este modo, las autoridades independientes caen en manos de los partidos políticos. Esto no significa, dice la profesora, que los partidos influyan en el día a día de las autoridades independientes, pero sí pueden hacerlo cuando se hayan de tomar decisiones en que los intereses de los partidos sean divergentes.

125

c) La captura por el sector regulado. La independencia está amenazada no solamente por los partidos políticos, sino también por los intereses privados de las empresas del sector regulado

- esto es debido en que la agencia acaba por hacer suyos los intereses de las empresas y sus decisiones terminan reflejando los deseos de los operadores del sector - este hecho, que ha sido frecuentemente descrito en EEUU, ya comienza a mostrar indicios de ocurrencia en Europa.