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DERECHO
CONSTITUCIONAL
1
I N T R O D U C C I O N
En este libro se estudia una parte de la constitución, la que se relaciona con la
organización, el funcionamiento, las facultades, atribuciones y limitaciones de
los poderes y órganos centrales y locales previstos por ella.
Se inicia con el tema Teoría Constitucional y teoría Política, en él se consideran
ciertos temas como soberanía, formas de estado y gobierno, jerarquía de leyes,
división de poderes, orden público, interpretación constitucional y otros, se
presentan en forma elemental, debido a que la obra está destinada a
estudiantes de licenciatura.
En el segundo y tercer modulo se analizan el derecho constitucional estatal y el
municipal, se consideran las normas que aparecen tanto en la constitución
general como en las constituciones y leyes locales, relativas a entidades
federativas y municipios.
Más adelante se desarrolla el tema del poder, considerado como algo real. En
él se estudia la estructura y el funcionamiento de los poderes federales. Se
analizan las facultades, obligaciones y limitaciones de los poderes centrales y
locales en relación con diversas materias. Se parte del supuesto de que,
ordinariamente, una facultad no se atribuye a un poder en forma exclusiva, que,
de una u otra forma, se hace partícipe de ella a otro ente a fin de neutralizar un
excesivo poder, dar lugar a más de un parecer en la adopción de una
determinación delicada, evitar una actuación precipitada, así como buscar
sistemas de vigilancia y de fincamiento de responsabilidad. En esta obra las
diferentes facultades se estudian en sí y con base en el papel que los poderes,
centrales y locales, tienen en ellas.
En las escuelas y facultades de derecho que existen y funcionan en el país no
hay un programa común para la asignatura de derecho constitucional. No
existe, incluso, consenso respecto de su nombre. Quienes la imparten, en
2
ejercicio de la libertad de cátedra, considerando ordinariamente ciertas materias
estimadas fundamentales, integran sus temarios de la manera que mas se
ajusta a las circunstancias, necesidades y elementos con que cuentan, existe
ambigüedad sobre este respecto.
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UNIDAD I
TEORÍA CONSTITUCIONAL Y TEORÍA POLÍTICA
INTRODUCCIÓN
El titulo de teoría constitucional comprende, entre otros temas, que es una
constitución, cuáles son sus elementos, que es la soberanía, cual es su función en
el derecho constitucional moderno, las formas de estado, la supremacía
constitucional, la jerarquía de las leyes y la división de poderes. Hay otras
materias que, debiendo ser ubicadas en dicho título, por ser de naturaleza más
particular, por lo común no se consideran ni se incluyen en este, como son el
orden público y el fraude a la ley. Esos y otros temas se desarrollan, en la medida
que lo permite una obra de esta naturaleza, en el titulo mencionado y se hace con
referencia al sistema jurídico mexicano.
La constitución posee ciertos atributos que son propios y exclusivos; estos
la distinguen de otro tipo de normas, si bien es propio de toda ley mandar,
disponer y regular, la constitución, como toda ley, lo hace, pero, por su naturaleza
intrínseca, va mas allá, constituye y funda. Este ir más allá que las restantes leyes
hace que a ese conjunto de normas agrupadas en un texto se le dé el calificativo
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de ley suprema. Se trata, ciertamente, de una forma de ley; no obstante, goza de
notas que la distinguen y sitúan en una posición diferente y elevada.
DEFINICIÓN, CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS DE LA CONSTITUCIÓN.
Una constitución es un complejo normativo. Es un conjunto de normas
dispuestas sistemáticamente con el propósito de organizar, en nuestro caso, al
estado mexicano. Dichas normas son de jerarquías superiores, permanentes,
escritas, generales y reformables.
La constitución se ha dividido en diversas partes: la de derechos humanos;
algunos autores, utilizando la terminología teológica, la denominan dogmatica
(artículos 10 - 29). A lo largo de la constitución aparecen otros derechos a favor
de los individuos (artículos 129 y 130).
La parte orgánica, relativa a la estructura, el funcionamiento y las facultades
de los poderes centrales y locales (artículos 49-122).
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Una tercera parte es la programática, la que define la naturaleza y las
características del estado mexicano (arts. 39-41).
También se habla de una cuarta parte denominada de derechos sociales
(arts. 27 y 123). La quinta parte, a la que, a falta de un titulo más apropiado, se ha
llamado prevenciones generales, comprende un cumulo extenso de materias de
diferente índole, como ciudadanía, extranjería, supremacía, reformas y
permanencia constitucional.
La normatividad de naturaleza transitoria, que hizo operante la entrada en
vigor de la constitución de 1917, dispuso la derogación de las normas de 1857 que
se Ie opusieran y regula la transición entre una y otra conforma una sexta parte;
en esta sección deben ubicarse los artículos transitorios que acompañan a las
reformas que se hacen a la carta magna. De un tiempo a la fecha esa clase de
normas ha adquirido una particular importancia; por medio de estas se inhibe y se
excluye.
GENERALIDADES DE LA CONSTITUCIÓN.
La constitución rige para todos y para todo dentro del territorio nacional;
nadie, ni nada queda al margen de su función normativa. Todo deriva de ella y
todos Ie deben acatamiento. Es general. Cosa diversa sucede con las
constituciones particulares de los estados; estas solo rigen dentro de la entidad
que las ha emitido; son de alcances limitados a sus respectivos ámbitos
territoriales.
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El que sea general no implica que pueda tener alcances extraterritoriales;
su obligatoriedad es operante solo dentro del territorio nacional. No existe norma
que así lo disponga, pero la limitante se deriva del hecho de que el país vive
dentro de una comunidad de estados soberanos y que, por serlo, están en aptitud
de emitir sus propios sistemas jurídicos.
Dada su característica de ser general, cualquier modificación que se Ie
introduzca obliga a los estados a adecuar sus constituciones a esta, en forma
perentoria. La constitución define la naturaleza y las características de los poderes
centrales y locales.
LA SOBERANÍA.
EI termino soberanía aparece en forma reiterada en la constitución; en el
art. 39 se alude a él en su sentido propio, pero en la actualidad inexistente,
referido a alguien, en su caso el pueblo, que es supremo en lo interior e
independiente en lo exterior; en los arts. 40 y 103, fracción. II, se usa el vocablo en
una acepción impropia, se toma como sinónimo de autonomía, se trata de la
competencia o ámbito de acción de los estados. Existe un tercer uso, también
impropio, cuando se emplea para referirse a las facultades que a cada uno de los
poderes se le ha conferido y cuya existencia prevé la propia constitución.
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EI concepto surgió de una necesidad: En sentido restringido, en su
significado moderno, el término aparece, a fines de 1500, junto con el de Estado,
para indicar plenamente el poder estatal, único y exclusivo sujeto de la política.
Este es el concepto político-jurídico que permite al estado moderno, con su lógica
absolutista interna, afirmarse sobre la organización medieval del poder, basada,
por un lado, sobre los estratos y sobre los estados, y por el otro, sobre las dos
grandes coordenadas universalistas del papado y del imperio: esto se produce
según una exigencia de unificación y de concentración del poder, para realizar en
una sola instancia el mono polio de la fuerza de un determinado territorio y por
sobre una determinada población, y para realizar en el Estado la máxima unidad y
cohesión política.
Debido a los compromisos internacionales contraídos por el estado
mexicano, en Ia actualidad no se explica su existencia, cuando menos en su
acepción de independencia de lo exterior; con ciertas limitantes y algunos afines,
en su aspecto de supremacía o pudiera seguir siendo válido en lo interior en lo
que se refiere a justificar la existencia de la relación sometimiento-obediencia;
sobre este particular debe tenerse en cuenta que, no obstante que en teoría el
estado mexicano es hegemónico en el territorio nacional, ha reconocido
beligerancia a un grupo rebelde, armado, y entablado negociaciones con él; esto,
por el lado que se Ie vea, no es propio de un estado soberano.
DEFINICIÓN DE SOBERANÍA
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Héller sostiene que: "Consiste esta en la capacidad, tanto jurídica como
real, de decidir de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la unidad
de la cooperación social-territorial, en caso necesario incluso contra el derecho
positivo y, además, de imponer la decisión a todos los habitantes del territorio."
En teoría, en virtud de lo dispuesto por el art. 133, cabria considerar que el
estado mexicano es soberano; lo es desde el momento en que, gracias a ese
precepto, hay una primada del derecho nacional sobre el internacional.
Para alguien que se inicia en el estudio de la ciencia del derecho, de todas
las opiniones que en relación con el concepto soberanía existen, si entendiera y
adoptara en forma provisional dos o tres ideas que pudieran ser calificadas de
elementales, estaría en posibilidad de entenderlo para los efectos de la
constitución mexicana; estas son las siguientes: un soberano, sea el pueblo, un
monarca, una facción revolucionaria, una asamblea constituyente o una carta
fundamental, es aquel que conforme al derecho es supremo en lo interior e
independiente en lo exterior. A esto se resume el concepto desde el punto de vista
teórico.
EI concepto soberanía puede seguir siendo útil a la teoría del estado y al
derecho constitucional en la medida que se use en su sentido amplio, se prescinda
de su significado etimológico e histórico y se Ie atribuya un papel definitorio en la
forma de ejercer el poder; en ese sentido lo considera Nicola MATTEUCCI:
En sentido amplio el concepto político jurídico sirve para indicar el poder de
mando en última instancia de una sociedad política y, por consiguiente, para
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diferenciar a esta de las otras asociaciones humanas, en cuya organización no
existe tal poder supremo, exclusivo y no derivado. Por lo tanto tal concepto está
estrechamente vinculado al poder político: en efecto la soberanía, pretende ser
una racionalización jurídica del poder, en el sentido de transformar la fuerza en
poder legítimo, el poder de hecho en poder de derecho.
TITULAR DE LA SOBERANÍA
Suponer que existe ese algo que se denomina soberanía, por fuerza lleva a
suponer que también existe un titular de ella, que la posee, la ejerce y
eventualmente puede transmitirla o ser privado de ella. El mismo HELLER afirma:
La soberanía supone, según eso, un sujeto de derecho capaz de voluntad y
de obrar que se impone regularmente a todos los poderes organizados o no, que
existen en el territorio; lo que significa que tiene que ser un poder de ordenación
territorial de carácter supremo y exclusivo. EI Estado es la organización
normalmente más poderosa dentro de su territorio. ... Así, pues, se llama soberano
al poder que crea el derecho, en su caso al constituyente, pero eso es la
organización estatal como un todo.
Dentro del sistema americano, el único titular de la soberanía es el pueblo o
la nación. Este titular originario de la soberanía hizo usa de tal poder cuando se
constituyo en estado jurídicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano
expidió su ley fundamental, llamada Constitución, en la que como materia
estrictamente constitucional, consigno la forma de gobierno, creo los poderes
públicos con sus respectivas facultades y reservo para los individuos cierta zona
inmune a la invasión de las autoridades (los derechos públicos de la persona que
nuestra Constitución llama "garantías individuales"). EI acto de emitir la
constitución significa para el pueblo que la emite un acto de autodeterminación
plena y autentica, que no está estipulado por determinantes jurídicos, extrínsecos
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a la voluntad del propio pueblo. En los regímenes que, como el nuestro, no toleran
la apelación directa al pueblo, el acto de autodeterminación representa la única
oportunidad de que el titular de la soberanía la ejerza en toda su pureza e
integridad.
En el caso mexicano, cuando menos desde el punto de vista histórico, no
se ha dado ese presupuesto estadounidense en relación con el titular temporal de
la soberanía; los hechos demuestran que el fenómeno se dio de otra manera; en
el sistema político mexicano la soberanía formal y material ha sido asumida,
usurpada y ejercida de manera ordinaria por una facción armada triunfante, que ha
impuesto a un constituyente un territorio de organización que previamente ella ha
fijado; las cúpulas de las facciones vencedoras han sido las que han determinado
las formas de estado y gobierno que deben adoptar e instrumentar esas
asambleas constituyentes que eufemísticamente se han denominado soberanas.
Sostener que en el caso mexicano el pueblo ha depositado en forma transitoria su
soberanía en esas asambleas es pasar por alto la realidad. Es admisible la idea
solo en el sentido de que se tome a los revolucionarios o facciones triunfantes
como interpretes auténticos del sentir popular o representantes de aquellos a
quienes han dominado por las armas.
El constituyente de 1824 no fue soberano; estuvo constreñido en su
actuación al voto por el congreso del 12 de junio de 1823, que disponía:
EI soberano Congreso constituyente, en sesión extraordinaria de esta
noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las
provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federada, y
que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para
nuevo Congreso que constituya a la Nación.
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EI constituyente de 1824, a pesar de 105 esfuerzos de fray Servando
Teresa de Mier, solo podía establecer como forma de gobierno la federal; no fue
una asamblea soberana.
EI Plan de Ayutla, del 1º de marzo de 1854, que previo la posibilidad de que
se convocara un congreso extraordinario que estudiara y aprobara una nueva
Constitución disponía, en su art. 50. “... el cual se ocupe exclusivamente de
constituir a la Nación bajo la forma de República representativa popular... ". En
virtud de ese postulado no podía optarse por una monarquía ni por un sistema
absoluto, como el adoptado en la última administración del general Antonio López
de Santa Anna. EI constituyente de 1856-1857 no fue una asamblea soberana.
La asamblea constituyente de 1917 no fue soberana; fue convocada solo
para reformar la carta de 1857: "EI Primer Jefe del Ejército Constitucionalista,...
presentara el proyecto de Constitución Reformada,... “disponía el art. 11 de la
convocatoria a elecciones con fecha 15 de septiembre de 1916 firmada por
Venustiano Carranza. En el preámbulo de la carta promulgada el 5 de febrero se
afirmo: "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la del
5 de febrero de 1857... "
Ese es el contexto histórico en que han actuado los constituyentes; solo en
un sentido impropio pueden ser llamadas asambleas soberanas aquellas que han
sido convocadas y que han aprobado las diferentes cartas fundamentales que han
estado en Vigor.
Debido a la supremacía de la constitución, que se deriva de su propia
naturaleza y de lo dispuesto en el art. 133, y que, cuando menos en teoría, ningún
compromiso internacional puede estar sobre ella, en ese sentido es válido afirmar
que esta es soberana; esta sobre todos y sobre todo; nada Ie es superior. En ese
orden de ideas también es válido sostener que el pueblo es el titular de la
soberanía, aunque no la pueda ejercer directamente. Cuando menos de manera
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formal y porque así se ha declarado expresamente, aunque la historia niegue ese
supuesto, también han sido soberanas las asambleas constituyentes que se han
convocado y que han aprobado las cartas fundamentales que han estado en vigor.
La misma constitución, al referirse a los estados que conforman la unión
federal, los califica, entre otras cosas, de soberanos; la formula es inapropiada; no
es correcto llamar soberano a quien en su organización y funcionamiento está
supeditado, en virtud de un texto expreso, a alguien superior, en el caso a la
constitución general y en muchas materias, sobre todo en la jurisdiccional, a los
poderes centrales. Gracias a que en el sistema federal existe la posibilidad de que
los estados, mediante sus poderes, se den a sí mismos leyes, las ejecuten y
resuelvan las controversias con fuerza vinculativa, lo correcto es llamarlos
autónomos y a su campo de acción autonomía. EI de la soberanía es, y pudiera
seguir siendo, un concepto teórico difícil de ubicar y hacer; lo real y tangible es el
poder.
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LA DIVISIÓN DE PODERES.
(DIVISIÓN DE PODERES COMO MECANISMO DE DEFENSA)
La constitución establece como principio general el de división de poderes;
así también lo hicieron todas las que la precedieron. Es algo común en el
constitucionalismo moderno. si bien el principio surgió originalmente para permitir
un adecuado ejercicio del poder, pues atendía mas a la idea de división del trabajo
que a permitir la especialización, no puede dejar de reconocerse que quien
legislaba o juzgaba lo hada en nombre del rey, por lo que, a fin de cuentas, seguía
habiendo un monopolio de la actividad dominical. La especialización, con base en
el principio de división de poderes, facilito y perpetuo la concentración del poder.
Lo relativo a la división de poderes, en la teoría y en la práctica, es una
institución que viene desde la antigüedad. Algunos autores clásicos ya hablaban
de esta, quien la descubrió para el mundo moderno no fue LOCKE ni
MONTESQUIEU, el merito corresponde a MAQUIAVELO y, según este, donde el
envía su aplicación pragmática fue en Francia y no Inglaterra. No hay duda de que
LOCKE antecedió a MONTESQUIEU en la exposición de idea; pero hizo algo
más; tal vez con vista al parlamento largo, anoto la idea, que despues
MONTESQUIEU retorno de la necesidad de acortar el tiempo de reunión de las
asambleas legislativas:
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Del poder legislativo, del poder ejecutivo y del poder federativo de la
comunidad política (cap. XII), 143. EI poder legislativo es aquel que tiene el
derecho de señalar como debe emplearse fuerza de la comunidad política y de los
miembros de la misma. No es necesario que el órgano legislativo permanezca
siempre en ejercicio; las leyes están destinadas a ser cumplidas manera
ininterrumpida, y tienen vigencia constante; para hacerlas solo se requiere escaso
tiempo. Además, tampoco es conveniente, pues sería una tentación demasiado
fuerte para la debilidad humana, que tiene tendencia a aferrarse al poder, confiar
la tare a de ejecutar las ley a las mismas personas que tienen la misión de
hacerlas. Ello daría lugar a que eludiesen Ia obediencia a esas mismas leyes
hechas por ellos, o que las redactasen y aplicasen de acuerdo con sus intereses
particulares, llegando por ello a que esos intereses fuesen distintos de los del
resto de la comunidad, cosa contraria a la finalidad de la sociedad y del gobierno.
Por esa razón, en las comunidades políticas bien ordenadas y en que se tiene en
cuenta como es debido el bien de la totalidad de quienes las forman, el poder
legislativo suele ponerse en manos de varias personas; estas, debidamente
reunidas, tienen por sí mismas, o conjuntamente con otras, el poder de hacer
leyes, y una vez promulgadas estas, se separan los legisladores estando ellos
mismos sujetos a ellas. Esto representa para dichos legisladores un motivo
suplementario poderoso para que tengan cuidado de conformarlas al bien público.
En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder
ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las
cosas que dependen del derecho civil.
En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o
definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía
y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por
el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. se llama a
este ultimo poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado.
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La libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que
proviene de la confianza que tiene uno en su seguridad; para que esta libertad
exista, es necesario un gobierno tal, que ningún ciudadano pueda temer a otro.
Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma
persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede
temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos
mismos tiránicamente.
No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder
legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se
podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como
que el juez seria legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría
tener la fuerza de un opresor.
Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de
próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las
leyes; el de ejecutar resoluciones publicas y el de juzgar los delitos o los pleitos
entre particulares.
EI poder se divide en la práctica a fin de permitir a su titular su ejercicio y
evitarle los inconvenientes que su goce trae aparejado. Esto es lo real, lo que
confirman los hechos; lo demás es simple ilusión y, en el mejor de los casos, solo
teoría.
Otro teórico, como LOCKE y MONTESQUlEU, que pasa por realista y
pragmático, fue HOBBES, el encontraba que el poder es indivisible:
División del poder soberano. Existe una sexta doctrina directa y llanamente
contraria a la esencia de un Estado: según ella el soberano poder puede ser
dividido. Ahora bien, dividir el poder de un Estado no es otra cosa que disolverlo,
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porque los poderes divididos se destruyen mutuamente uno a otro. En virtud de
estas doctrinas, los hombres sostienen principalmente a algunos que haciendo
profesión de las leyes tratan de hacerlas depender de su propia enseñanza, y no
del poder legislativo.
Los teóricos modernos del constitucionalismo consideran que la idea de la
división del poder ya ha sido superada:
Desde entonces, el principio de la separación de poderes pertenece al
bagaje estándar del Estado constitucional. Incluso la más joven colección de
constituciones después de la segunda guerra mundial se mantiene firme en dicho
principio, sin tener en cuenta su superación y anegamiento de la realidad en el
siglo XX. Un simple vistazo a la forma más corriente de gobierno, el
parlamentarismo, hubiera podido convencer a los autores constitucionales de que
el poder Legislativo y el Ejecutivo no están separados ni personal ni
funcionalmente. Los miembros del gobierno son miembros del parlamento; se ha
producido, pues, una integración de estos dos poderes. Sin embargo, es necesario
reconocer que no solo cuenta el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser
fácilmente descartados, sino que las razones para actitud conservadora de las
nuevas constituciones yace en las dificultades casi insuperables formular la nueva
conformación del poder en el texto constitucional.
Lo que en realidad significa la así llamada separación de poderes no es, ni
más ni menos que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que
cumplir determinadas funciones --el problema técnico de la división del trabajo- y
que, por otra, los destinatarios salen beneficiados si estas funciones son
realizadas por diferentes órganos, la libertad es el telos ideológico de la teoría de
la separación de poderes. La separación de poderes no sino la forma clásica de
expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ciclo del poder
político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la
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separación de los poderes estatales, es en realidad la distribución de
determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado. EI concepto de
poderes, pese a lo profundamente enraizado que estil, debe ser entendido en este
contexto de una manera meramente figurativa. En la siguiente exposición se
preferirá la expresión separación de las funciones a la de separación de poderes.
Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separación de
la función estatal según sus diversos elementos sustanciales y su distribución
entre diferentes detentadores, ni es esencial para el ejercicio del poder político, ni
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presenta una verdad evidente válida para todo tiempo. EI descubrimiento o
invención de la teoría de la separación de funciones estuvo determinado por el
tiempo y las circunstancias como una protesta ideológica del liberalismo político
contra el absolutismo monolítico de la monarquía en el siglo XVlI y XVI. Al
demostrar el Leviatán en sus diferentes elementos, el racionalismo liberal quería
destruir el misticismo estatal del absolutismo divino de la monarquía. Este proceso
recibió su cuño específico ante la necesidad ideológica de establecer y proteger la
libertad individual. Solo el liberalismo constitucional identifico la libertad individual
con la separación de "poderes". Queda aclarado por una breve digresión histórica.
Pero a despecho de esas teorías lo cierto es que las constituciones, y entre
ellas Ia mexicana, siguen hablando de división de poderes (arts. 49 y 116).
A decir de MADISON, en el Federalista, el proyecto de constitución de 1787
fue objetado porque en el se violaba “...La máxima de política según la cual los
departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deben ser distintos y diferentes.
Dicen que en la estructura del gobierno federal no se ha tenido en cuenta esta
precaución esencial a favor de Ia libertad". Los impugnadores, según el mismo
autor, fundaban su punto de vista MONTESQUIEU. Pero MADISON, aludiendo a
la constitución británica, en la que aquel fundo su punto doctrinario de división de
poderes, encontró: "EI examen más ligero de Constitución británica nos obliga a
percibir que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial de ningún modo se
hallan totalmente separados y diferenciados entre sí" Y al examinar las
constituciones de los estados llega a la conclusión de que”... no ha un solo caso
en que los departamentos del poder se hayan conservado completamente
aislados y distintos.
El mismo MADISON en el cap. XLVIII de El Federalista, sostuvo: “... a no
ser que los departamentos se hallen íntimamente relacionados y articulados que
cada uno tengo injerencia constitucional en los otros, el grado de separación que
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la máxima exige como un gobierno libre no puede nunca mantenerse debidamente
en la práctica" Los principios que regulan las relaciones de interdependencia son
los siguientes:
1.- Los poderes propios de uno de los departamentos no deben ser
administrados completa ni directamente por cualquiera de los otros.
2.- ninguno de los departamentos debe poseer directa o indirectamente,
una influencia preponderante sobre los otros en lo que se refiere a la
administración de sus respectivos poderes.
3.- Deben existir medidas prácticas para que cada uno de los
departamentos pueda defenderse contra las extralimitaciones de los otros.
De esta manera se pretendió alcanzar la independencia e integridad de las
ramas y niveles del gobierno o la capacidad de que cada uno de estos realice su
misión en equilibrio con los otros, a fin de preservar la interdependencia sin la cual
la independencia pueda convertirse en dominación.
La formula división de poderes o funciones que consagra la constitución
apunta a cuatro objetivos principales
1. Atribuir en forma preferente una función a uno de los tres poderes, sin
excluir la posibilidad de que los restantes poderes participen de ella o les sea
atribuida cierta forma de actuar en ella.
2. Permitir la posibilidad de que los poderes se neutralicen unos a los otros.
3. Que se dé entre ellos una forma de colaboración o cooperación de la que
derive la cumplimentación o perfeccionamiento del acto.
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4. Establecer mecanismos en virtud de los cuales uno de los poderes se
defienda de la acción de los otros.
EL PODER LEGISLATIVO
El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un
congreso general que se divide en dos cámaras: una de diputados y otra de
senadores, ambas cámaras tienen el mismo poder puesto que representan
igualmente al pueblo de México. Se llama cámara a cada uno de los grupos
colegisladores, es decir al conjunto de diputados o de senadores electos por el
pueblo para realizar las funciones legislativas que les competen de acuerdo con la
constitución las cámaras deben trabajar conjuntamente por tanto toda la ley que
no sea votada por ambos organismos carece de validez, es un acto jurídico nula,
excepto en los casos en que la constitución les da facultades expresas para actuar
separadamente.
La división del poder legislativo en dos cámaras se llama sistema bicameral
o bicameral tiene como razón de ser funcionamiento de dicho poder ya que
dividido en dos cuerpos estos se equilibran, evitándose que uno de ellos acapare
una gran suma de poder convirtiéndose así en un órgano despótico e
incontrolable. La cámara de diputados se compone de representantes de la nación
electos en su totalidad cada tres años por los ciudadanos mexicanos. Para ser
Diputado se requieren los siguientes requisitos:
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Ser ciudadano mexicano por nacimiento en el ejercicio de sus derechos,
tener 21 años de edad cumplidos el día de la elección, ser originario del estado y
otros más. La cámara de senadores se compone de dos miembros por cada
estado y dos por el distrito federal electos directamente y en su totalidad cada 6
años. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado,
excepto el de la edad que es de 30 años cumplidos el día de la elección.
Los senadores y diputados al congreso de la unión no podrán ser reelectos
para el período inmediato pero los senadores y diputados suplentes podrán ser
electos para el período inmediato.
Lo que aprendí es que el poder legislativo se deposita en un congreso
general que se divide en dos cámaras: la de diputados y la de senadores, ambas
cámaras tienen el mismo poder, también el poder legislativos es el que hace las
leyes que rigen a nuestra sociedad.
La experiencia que me dejó es que asistiendo a la casa de justicia aprendo
más y conozco más personas preparadas que nos atendieron muy bien.
El Poder Legislativo Federal
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Cámara de Diputados
Integración:
Cámara de diputados
Cámara de senadores
Comisión permanente
Funcionamiento:
Período ordinario de sesiones y Periodo extraordinario de sesiones
Facultades:
De la cámara de diputados, senadores Del Congreso
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Cámara de Senadores
EL PODER EJECUTIVO
El supremo poder ejecutivo de la unión se deposita en una sola persona
que se denomina PRESIDENTE de los estados unidos mexicanos. El poder
ejecutivo de acuerdo con la constitución está integrado por dos elementos: el
titular del poder o sea el presidente de la república y el conjunto de órganos que
con él elaboran y le están subordinados (secretarías y departamentos). El
presidente de la república que representa a un poder superior el pueblo, se
encarga de ejecutar la ley por eso se llama ejecutivo.
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Esta función del presidente se manifiesta en la forma de la protesta que
debe rendir ante el congreso de la unión al encargarse del poder: "Protesto
guardar y hacer guardar la constitución política de los estados unidos mexicanos y
las leyes que de ella emanen… "
La elección del presidente lo hace el pueblo directamente y en los términos
que disponga la ley electoral. Los requisitos para ser presidente:
ser ciudadano por nacimiento en pleno goce de sus derechos e hijo de
padres mexicanos por nacimiento.
tener treinta y cinco años cumplidos el tiempo de la elección.
haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección y
otros requisitos más.
El presidente entrará a ejercer su cargo el primero de diciembre y durará 6
años. Según nuestra constitución el presidente puede ser:
o Constitucional
o Interino
o Provisional
o Sustituto
Se llama presidente constitucional a la persona que ha sido electa por el
pueblo para ejercer dicho cargo durante un periodo de seis años. Se dice que el
presidente es interino cuando ha sido nombrado por el congreso constituido en
colegio electoral para sustituir al presidente constitucional en caso de falta
absoluta de este en los primeros años de gobierno. Se llama presidente
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provisional al que nombra la comisión permanente y el presidente sustituto cuando
lo nombra el congreso de la unión. El poder ejecutivo está integrado por el
presidente de la república, los secretarios y el departamento del distrito federal.
Lo que he aprendido de esta investigación es que el poder ejecutivo se
deposita en una sola persona que es el presidente, este es el poder superior el
que regula la ley para que sea aplicado a los que la violan.
La experiencia que me dejó este trabajo es que analice como está integrado
el poder ejecutivo y cuáles son sus funciones y porque gracias a esto asistí a la
casa de la justicia donde atienden muy bien y nos ayudan.
El Poder Ejecutivo Federal
Integración:
El presidente de la República
Las secretarias de estado (17 secretarías)
El departamento del Distrito Federal
Funcionamiento:
Actividades e orden político
Actividades de orden cultural
Actividades de orden material
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Facultades:
Del presidente de la República
De las secretarías de estado
Del departamento del distrito federal
EL PODER JUDICIAL
El poder judicial de la federación se deposita en una suprema corte de
justicia en tribunales colegiados de circuito en tribunales unitarios de circuito en
juzgados de distrito en el jurado popular federal y en los tribunales de orden
común de los estados del distrito y de los territorios federales que actúan como
auxiliares de los anteriores. El poder judicial de la federación tiene especial
importancia en virtud de que por su especial funcionamiento sirve como órgano de
control para otros poderes, el poder judicial controla también al ejecutivo mediante
el juicio de amparo.
27
La suprema corte de justicia de la nación es el supremo tribunal del país, la
suprema corte de justicia se compone de 21 ministros y funciona en pleno o en
salas. De los 21 ministros uno es el presidente de la suprema corte. Para ser
electo ministro de la suprema corte se necesita ser ciudadano mexicano por
nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles no tener más de
65 años de edad ni menos de 35 el día de su nombramiento, posee título
profesional de abogado con antigüedad mínima de 5 años.
Los tribunales unitarios de circuito se compone de un magistrado y del
número de secretario para ser magistrado de circuito se requiere ser mexicano por
nacimiento o en pleno ejercicio de sus derechos mayor de 35 años de ejercicio
profesional en licenciado en derecho, los magistrados de circuito son nombrados
por la suprema corte de justicia de la nación en pleno.
Lo que he aprendido de esta investigación es que el poder judicial de la
federación se deposita en una suprema corte de justicia, el poder judicial controla
a los otros dos poderes, la suprema corte de justicia de las naciones es el
supremo tribunal del país el que resuelve en última instancia las controversias de
carácter jurídico.
La experiencia que me dejó es que gracias a esta investigación asisto
frecuentemente a la casa de justicia donde atienden muy bien y donde colaboran
personas muy importantes.
El poder judicial federal Integración:
Suprema corte de justicia de la nación.
Los juzgados de distrito.
Los tribunales unitarios de circuito los tribunales colegiados de circuito.
El jurado popular federal penal.
La corte funciona en salas administrativo civil del trabajo
28
Funcionamiento:
Los juzgados de distrito a través de un juez.
Los tribunales unitarios de circuito.
Los tribunales colegiados a través de 3 magistrados el colegiado.
El jurado popular federal, a través de un grupo.
29
ACTIVIDADES
I.- Instrucciones: Escribe en tu cuaderno lo que se te pide.
1.- Realiza mapa conceptual del tema definición, características y elemento de la
constitución.
2.- Describe con tus propias palabras que es la soberanía.
3.- Realiza cuadro sinóptico del tema división de poderes.
4.- Quienes integran el Poder Legislativo.
5.- Quienes integran el Poder Ejecutivo.
6.- Quienes integran el Poder Judicial.
7.- En donde se deposita el Poder Judicial de la Federación.
8.- Como se compone un Tribunal Colegiado de Circuito.
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Autoevaluación modulo I
1.- Es un conjunto normativo.
A) Constitución Política. B) Código penal. C) Código Civil.
2.- La constitución política se divide en:
A) Orgánica y procedimiento b) Garantías individuales y reglas
c) Dogmatica y orgánica
3.- Las normas de la constitución son:
A) Superior jerárquica B) permanentes c) escritas
d) generales e) reformables
4.- La parte de la constitución en que define la naturaleza y las características del
estado mexicano, algunos autores la llaman.
R= Pragmática.
5.- Fundamento Constitucional de soberanía.
A) Artículo 19 b) artículo 49 c) artículo 39
6.- Titular de la soberanía.
a) Pueblo o nación b) presidente de la república. C) gobernador.
31
7.- Se deposita en un congreso general que se divide en dos cámaras: una de
diputados y otra de senadores, ambas cámaras tienen el mismo poder puesto que
representan igualmente al pueblo de México.
a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.
8.- Se deposita en una sola persona que se denomina PRESIDENTE de los
estados unidos mexicanos
a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.
9.- Se deposita en una suprema corte de justicia en tribunales colegiados de
circuito en tribunales unitarios de circuito en juzgados de distrito en el jurado
popular federal y en los tribunales de orden común de los estados del distrito y de
los territorios federales
a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.
32
Unidad II.
Derecho Constitucional Estatal.
Teoría de la constitución estatal.
En virtud del sistema federal coexisten y tienen jurisdicción sobre las
mismas personas y sobre el mismo territorio dos fuentes de autoridad: una, la
central, a la que tradicionalmente se le ha llamado los poderes federales; y la otra,
las locales que son las que se dan a si misma las entidades a las que la
constitución general denominada estados libres y soberanos. Ambas fuentes de
autoridad conforman la organización política del país y dan como resultado lo que
constitucionalmente se denomina Estados Unidos Mexicanos.
Los dos ordenamientos co-extensos deben su creación y están regulados
en su organización y funcionamiento por un orden normativo superior; la
constitución general y ambos mediante el sistema que la misma establece, les ha
sido confiada la tarea de introducir los cambios que las necesidades de la unión
requieran. Independientemente de lo anterior el orden jurídico central o federal se
conforma con la participación de elementos que representan a los estados en el
congreso de la unión. Aunque la constitución hace referencia a estados libres y
soberanos, también se encarga de facultar a los poderes federales para intervenir
en la vida institucional de las entidades; así mismo establecen prohibiciones
inhibiciones y obligaciones. La función de gobernar, pues ha sido confiada por la
constitución a dos ordenes co-extensos e interrelacionados de idéntica jerarquía,
que realizan una función de co-gobierno; en gran medida subsisten y actúan con
interdependencia.
33
La constitución general y las particulares de los estados tienen mucho en
común. Los elementos teóricos y las instituciones de aquella, se dan en las cartas
locales. Ambas, en diferente nivel y respecto a otras materias, regulan el ejercicio
del poder,
Establecen la naturaleza y la forma de las relaciones de sometimiento
obediencia, enmarcan la actuación de las autoridades e intentan hacer operante el
principio de seguridad jurídica.
Deberes Constitucionales
Por disposición de la constitución general (Art. 76, frac. V, 108,40., 116 y
133), los de la unión deben tener su carta fundamental; pero no solo eso, deben
tener únicamente una. No es posible que los principios esenciales y
fundamentales de un estado estén dispersos en dos o más documentos
fundamentales.
Las Constituciones Locales como reglamentarias de la General
Cuando en un estado, por disposición de quienes hacen o reforman la
constitución política del país, se da el caso de que un congreso asuma las
funciones de constituyente y asimismo, cuando una legislatura, en uso de su
facultad reformadora, introduce y modifica su constitución local, técnicamente está
ejerciendo la facultad de reglamentar, en nivel local, la constitución general, en
virtud de un mandato expreso o implícito que esta existe a su favor. En este caso,
en ejercicio de dicha facultad, los estados están sometidos a los mismos principios
34
que la regulan solo la ejercitan si se ha expedido una constitución general; no se
puede contravenir a esta en la reglamentación; solo puede hacerlo la rama
legislativa estatal; está subordinada a lo dispuesto en la general; debe hacerse
operante y vigente el germen que en la constitución existe respecto a las
instituciones estatales. Con base en el principio de autonomía que regula la
existencia y el funcionamiento de los estados, no hay impedimenta constitucional
para que los legisladores locales, en uso de su facultad constituyente, excedan,
sin contrariarla, a la carta magna general. Los estados no están constreñidos a
establecer como poderes, únicamente los previstos o indicados en la general;
pueden, según sus necesidades, crear cuantos poderes u órganos consideren
indispensables para su desarrollo, atribuirles las facultades y establecerles las
limitaciones que consideren pertinentes, sin invadir el campo natural y propio de
los órganos de existencia obligatoria.
La facultad aludida supone la posibilidad de que los constituyentes estatales
reglamenten, para fines netamente locales, las instituciones previstas en la
constitución general. Así, pueden dictar leyes en virtud de las cuales se hagan
operantes la extradición y la publicación de las leyes federales en los periódicos
oficiales locales, en uso de las facultades que para estos derivan de los arts. 119 y
120.
El último aspecto de dicha facultad reglamentaria es el que se refiere a la
posibilidad que tienen las autoridades locales de proveer todo lo relativo a la
subsistencia de las autoridades locales, la tranquilidad y prosperidad de sus
habitantes y de las instituciones, tanto públicas como privadas, que operan en sus
respectivos territorios.
Función constituyente no originaria
35
La voluntad constituyente local, por no ser originaria y propia de las
entidades federativas no puede ser ejercida en tanto no exista una disposición en
la general que así lo autorice. En el acta y en la constitución de 1824, no obstante
que se da por supuesto que la federación se forma con estados preexistentes (art.
6º. del acta), se dispuso expresamente que "Las constituciones de los Estados no
podrán oponerse a esta acta ni a lo que establezca la Constitución general: por
tanto, no podrán sancionarse hasta la publicación de esta ultima". Esto fue
ratificado implícitamente por la propia constitución de octubre de 1824 (arts. 158,
159, 160 y 161, fracc. II).
36
La constitución de 1857 dio por supuesta la existencia de los estados (art.
43) y de cada uno de estos contaba con una constitución (art. 126). Lo mismo
sucedió en la constitución de 1917 (art. 133). Con base en este precepto, sin
necesidad de autorización orden del primer jefe Carranza, era factible que los
estados, en virtud del principia supremacía constitucional, adecuaran sus cartas al
nuevo marco derivado de la general de la República. No solo eso, estaban
obligados a hacerlo.
Supremacía Constitucional
Aunque no existe norma que así lo disponga en la constitución general, a
las cartas estatales, por su propia naturaleza y cuando están de acuerdo con
aquella, les es inherente y propia la calidad de supremas: todas las leyes de la
entidad, todas las autoridades y derechos de los particulares que establecen, que
de ellas derivan y dimanan su mandamiento y, en fin, todo el sistema normativo a
estas deben obediencia, a pesar de lo contrario que pudieran disponer las leyes
federales y tratados que no estén de acuerdo la constitución general, las leyes,
decretos y convenios locales. La calidad de suprema inherente a una constitución
general o local. Algunas constituciones, como se verá adelante, consignan el
principio en forma expresa. Las que no lo hacen, tampoco lo niegan, simplemente
lo dan por supuesto.
Constituciones Reformables
Tampoco existe una disposición en la constitución general que obligue a los
constituyentes locales a establecer cartas locales susceptibles de ser reformadas.
37
No hay una disposición expresa que prohíba las constituciones pétreas o
irreformables. Sin embargo, del art 39 se desprende, tanto en los niveles general
como local, el principio de cambio; entendiendo este como un derecho constante
que comprende todo: en el nivel nacional, absolutamente todo; en el local, supone
la posibilidad de que se produzcan cuantos cambios se consideren necesarios
siempre que no se contravengan o se deje sin regular alguna posición de la
general. Debe considerarse que en el nivel local, de acuerdo con límites que
marcan las cartas locales, las autoridades competentes pueden introducir cuantas
modificaciones determinen indispensables.
Derecho a la Rebelión
Los estados no pueden establecer a favor de sus ciudadanos o habitantes
el derecho a la rebelión contra sus autoridades, sus constituciones a la posibilidad
de que se recurra violencia como forma de resolver diferencias. La general de la
república supone la existencia de un estado de derecho y conforme a este deben
arreglarse las controversias de las autoridades entre sí, entre estas y los
particulares y de estos entre sí. Cuando el conflicto se presenta entre autoridades
federales y estatales el que resuelve es el pleno de la suprema corte de justicia
(arts. 104, fracc. IV, y 105); cuando el mismo se presenta un estado y otro cuando
el conflicto se da entre los poderes de un estado, puede resolver, si es de
naturaleza política, el senado (art. 76, fracc. VI); y si es de naturaleza
constitucional, el pleno de la corte (art. 105). A las autoridades locales, en relación
con las diferencias que pudieran surgir con sus habitantes, les son aplicables los
principios que derivan de los arts. 80., 90. y 136. Las diferencias entre particulares
se contemplan en los arts. 14 y 17.
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Constituciones Escritas
Las cartas locales, a pesar de que no exista una disposición expresa que
así lo disponga deben ser escritas. Si bien es una constitución escrita como una
consuetudinaria o no escrita, lo cierto es que, de conformidad con la tradición
jurídica mexicana, que se inicia en 1824, siempre se ha entendido que cuando se
alude a una constitución se trata de un documento hecho en forma deliberada y
total, propuesta, discutida, aprobada y promulgada por órganos competentes.
Existe la posibilidad de que en forma paralela a una carta local haya, con
igual fuerza obligatoria, cierta práctica, determinados precedentes o costumbres
en relación con la actuación de las autoridades; a estos la constitución general no
les da valor alguno ni reconoce la calidad de ley suprema en el nivel local. Por
seguridad jurídica, como se afirma adelante, las autoridades, según la fórmula de
Ihering, están sujetas al yugo de la palabra.
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Parte Orgánica y Parte Dogmatica
Toda constitución local debe contar con una parte orgánica, esa es la única,
y expresa obligación que, respecto al contenido, deriva de la general de la
república. Puede no tener una declaración de derechos; esto es innecesario
cuando las entidades no aumentan los que otorga aquella. En la parte orgánica
debe desarrollarse al detalle todo el constitucional: hacer operante el principio de
división de poderes, el sistema democrático y representativo; el voto universal y
directo; un estado laico y supremo en su territorio en lo concerniente a las iglesias
que existen en el; reconocer que se es parte inseparable de la federación
mexicana; disponer los procedimientos y sistemas adecuados e indispensables
para hacer que se respeten los derechos que en favor del hombre y del ciudadano
otorga la general de la república.
Competencia de las Autoridades Federales y Locales.
Un sistema federal supone, necesariamente, la existencia de dos fuentes de
autoridad debido a esa circunstancia, una de las funciones de la constitución que
en el caso tiene las características de pacto, es delimitar, es decir, definir campo
de competencia de ambos géneros de autoridades.
40
De las formulas que existen para delimitar el campo de acción y el de los
poderes de los estados, la constitución mexicana se inclino por la adoptada en su
modelo, la carta estadounidense: las facultades que no han sido concebidas a la
federación se entienden reservadas a los estados. Ese es el principio consignado
en el art. 124; es el que debe tomarse en cuenta en toda clase de conflictos que
pudieran presentarse. La fórmula utilizada, cuando menos en el sistema jurídico
mexicano, está muy lejos de ser general y cierta en términos absolutos pero tiene
excepciones tanto para la federación como para los estados; hay materias no
conferidas a la federación, que tampoco corresponden a estos. Se trata solo una
delimitación inicial del campo de acción de los poderes centrales y locales.
De todo el contexto constitucional se desprende que el sistema mexicano
de distribución de competencias es complejo, no descansa únicamente en el
principio general que contiene el art. 124.
El titulo primero, llamado "De las garantías individuales", circunscribe la
acción de las autoridades federales y estatales; también contiene limitaciones al
individuo y normas atribuyen facultades a los poderes.
En lo relativo al derecho del hombre, salvo que exista disposición expresa
en el sentido de que la reglamentación corresponde a los poderes federales,
cuando la constitución utiliza la formula en los términos que establezca la ley (art.
5º, 16, 17, 18, y 28), u otra parecida, esta facultando a los estados para
reglamentarla sin hacer nugatorio el derechos concedido al individuo, en el primer
título de la constitución, las autoridad encuentra fundamento para el ejercicio de
su autoridad.
41
Debido a la abundancia de limitaciones, prohibiciones, obligaciones e
inhibiciones que para las autoridades estatales existen en la constitución, debe
concluirse que su enumeración es limitativa, no enunciativa; son validas,
jurídicamente, solo las que de manera expresa se consignan en la constitución; los
poderes constituidos no pueden pretender ampliarlas por analogía o mayoría de
razón. No hay fundamento para que lo hagan.
Limitaciones
Las limitaciones surgieron, especialmente en Estados Unidos de América,
con el deliberado propósito de eliminar el despotismo, la arbitrariedad, la
adaptación de formulas extrañas, gobierno republicanismo, impedir la secesión o
separación de los estados, que unos estados, por su poder, estuvieran en
posibilidad de eliminar y absorber a estados pequeños. EI camino andado por el
constituyente de Estados Unidos de América, ha sido seguido por el mexicano
que, a los propósitos allá perseguidos, adiciono los de control de las entidades y
sumisión de sus autoridades.
42
EI federalismo mexicano no solo ha circunscrito la actuación de las
autoridades locales también ha restringido la función de su constituyente, en
mucho de lo que se refiere a la estructura orgánica de los poderes locales. Poco
es lo que se ha dejado a la espontaneidad. En la reglamentación se ha llegado
hasta los detalles mínimos.
México, formalmente, ha adoptado el sistema federal con la mayor
regulación; las características que Ie son propias lo hacen diferente de otros
sistemas. Que la constitución deje poco a la discreción de las autoridades
estatales, sobre todo en materias Legislativas, no niega que exista una formula
federal. EI federalismo mexicano, más que carácter legislativo, es un federalismo
administrativo; es una forma de descentralización administrativa. Los estados, más
que autónomos, ejercen funciones ejecutivas de gobierno; su función legislativa
casi ha desaparecido.
Una de las notas características del federalismo, y que justifican su
adopción en países con gran extensión territorial, es que permite el desarrollo
espontaneo de las instituciones políticas y sociales locales. No es necesario
esperar autorización del centro para que tanto habitantes como autoridades de los
estados; mientras menos regulación respecto a su estructura y forma de actuar se
haga en la constitución general, será mejor para estimular el desarrollo sano y
autónomo. En el nivel constitucional más que hablar de estructura y
43
funcionamiento, lo que procede es establecer las prohibiciones y limitaciones más
indispensables y una que otra prevención general respecto del gobierno local. En
la constitución de estados de Unidos de América las referencias a los estados son
escasas, no llegan a 80, lo que, aunado a un espíritu local de autonomía, ha
permitido un desarrollo político con independencia y con escasos y lentos signos
de sumisión a los poderes centrales.
Contrariamente a lo que sucede en Estados Unidos de América, el
constituyente mexicano, con sus excesivas prevenciones relativas a la estructura,
funcionamiento, limitaciones y prohibiciones a los estados, ha impedido e impide
que el país goce de las ventajas que un verdadero sistema autónomo pudiera
traer. Un análisis superficial del texto, demuestra que en la constitución
actualmente en vigor existen más de 300 disposiciones, en virtud de las cuales se
circunscribe tanto el campo de acción los constituyentes locales como la actividad
de las autoridades locales. La provincia inhibida para desarrollarse sanamente. EI
federalismo mexicano actual solo permite Ia uniformidad; condena la heterodoxia;
ya no existen esos renuevos políticos provincianos que abundaron en el siglo
pasado.
44
El nuevo marco jurídico existente, más que fortalecer, tiende a debilitar a las
entidades. Mas que introducir novedades para estimular un determinado sentido
del desarrollo lo que debió haberse hecho fue simplificar el marco jurídico
existente y dejar que los estados, con ciertas limitaciones generales, se
organizaran de la manera que estimaran más conveniente para sus intereses.
Las ideas anteriores, obviamente, se ubican en el marco constitucional
ideal, doctrinal, más no en el marco de la práctica del poder. Todo gobernante
procura, de una u otra forma, de hecho, acabar aunque no formalmente, con
fuentes de poder local que pudieran cuestionar su hegemonía, salvo que exista
una tradición arraigada, de la que la ciudadanía tenga conciencia de su valer, un
gobernante, en un breve lapso, terminara eliminando los focos de oposición, que
pudiera encontrar en su territorio. Solo se conservan las formas, con lo que se
desarma a la mayoría, que no tiene conciencia de lo que perdió, y se neutraliza a
la minoría, que procura la subsistencia real de las formas autónomas.
En toda sociedad existen dos tendencias: una que procura concentrar en un
reducido número de personas y en una sola metrópoli el mayor poder posible; esta
tendencia, en general, es lenta, pacifica, imperceptible; no es común que vaya
acompañada de violencia, generalizada; también en toda sociedad existe la
tendencia opuesta; es normal que cuando excesiva concentración de función
paraliza a un estado o se ha menguado seriamente el campo de acción de los
particulares, estos procuren la descentralización; a falta de otra vía efectiva se
recurre a la violencia. Una vez alcanzado el triunfo se intenta poner fuera del
alcance de las autoridades centrales las conquistas, estableciéndolas en una
45
constitución rígida. No es exagerado decir que la nueva centralización se inicia el
mismo día en que la constitución es jurada o expedida. La historia política del país
es, en gran parte, relación de los movimientos centralizadores y
descentralizadores.
LA JURISPRUDENCIA
Una de las tareas más importantes de la suprema corte de Justicia es crear
la jurisprudencia. La jurisprudencia es la enseñanza que dimana de la práctica de
las sentencias de los tribunales superiores y cuando los ministros los resuelven los
casos que se someten a su consideración ya sea la forma en que debe
interpretarse la ley.
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Cuando existen cinco de estos criterios iguales se crea la jurisprudencia,
misma que obliga a todos los jueces del país (tanto federales como de las
entidades federativas) a aplicar la república o del distrito federal, senador o
diputado federal ni gobernador de algún estado durante un año previo a su
designación. El senado elige a los ministros de entre los candidatos que les
proponga el presidente de la república durante 15 años en su cargo.
La suprema corte de justicia reconoce el hecho inobjetable tanto dentro de
la doctrina como de la interpretación jurisprudencial. Los tratados internacionales
se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo
plano respeto de la constitución federal es la norma fundamental " es la ley
suprema de toda la unión " la objeción es superada por el hecho de que las leyes
deben emanar de la constitución y ser aprobadas por un órgano constituido como
lo es el congreso de la unión. La suprema corte de justicia considera que los
tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente de la
debajo de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local.
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De lo que he aprendido en esta investigación es que la jurisprudencia es
muy importante para la sociedad porque de esta manera se hacen justicias justas
a las personas que cometen delitos, si no hay jurisprudencia no hubiera justicia y
la sociedad sería un desorden.
La experiencia que me dejó es que así tuve la oportunidad de entrar por
primera vez al Tribunal Superior de Justicia que cuenta con una biblioteca bien
ordenada que nos permite conseguir mucha información de la materia de Derecho.
LAS LEGISLATURAS ESTATALES.
La función legislativa, entendida en su sentido amplio, genérico y lato, en el
sistema constitucional mexicano tiene una triple manifestación:
La primera, de carácter fundamental relacionada con la expedición y
reforma de la carta magna, mediante dos vías, constituyente original, y otra, la
combinación de órganos prevista en el artículo 135
La segunda, de carácter ordinario, y en forma excepcional extraordinario,
que es la que se confía a los órganos federales -congreso de la unión y presidente
de la república circunscrita a las materias que en forma expresa les ha confiado la
constitución.
La tercera también es de naturaleza ordinaria, hablando en términos
amplios, carácter genérico y residual se ha reservado a la autoridad legislativa
estatal y una doble manifestación: fundamental en el nivel local y ordinario.
48
Todas esas manifestaciones están previstas en la constitución general; la
orgánica, doble aspecto, federal y local, son limitadas, circunscritas y
dependientes. La descrita en la formula: "EI Poder Legislativo de los Estados
Unidos Mexicanos esta en un Congreso General,... “del art. 50; la estatal está
dispuesta en el art. 116: publico de los estados se dividirá, para su ejercicio, en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
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Actividades modulo II
1.- Realiza mapa conceptual del tema teoría de la constitución estatal.
2.- Realiza cuadro comparativo del tema Competencia de las autoridades
federales y locales.
3.- Extraer ideas principales del tema la Jurisprudencia.
4.- Realiza cuadro sinópico del tema de legislaturas estatales.
5.- Cuantas sentencias hacen una jurisprudencia.
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Autoevaluación modulo II
1.- Fuentes de autoridad que rigen al territorio mexicano.
R= poder legislativo y estados.
2.- Enseña la práctica de las sentencias de los tribunales superiores y cuando los
ministros los resuelven los casos que se someten a sus consideraciones e
interpreta la ley.
R= jurisprudencia.
3.- De cuantas partes se compone la Constitución.
R= de dos.
4.- Cuales son las dos partes en que compone la Constitución.
R= dogmatica y orgánica.
5.- En donde está el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos?
R= En un Congreso General.
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Unidad III.
DERECHO CONSTITUCIONAL MUNICIPAL.
TERRITORIO.
Se denomina territorio (de la palabra "terra", que significa tierra) a un área
definida (incluyendo tierras y aguas) a menudo considerada posesión de una
persona, organización, institución, animal, estado o país subdividido.
En las constituciones de los estados se establece una enumeración de los
municipio que los integran; esto es común; a esa enumeración, junto con los
procedimientos para crear nuevos municipios fusionarlos y desaparecerlos, a
imitación de lo que se ha hecho a nivel federal.
Todo municipio cuenta con un territorio; éste puede ser reducido o
extenso; sus dimensiones estarán determinadas por su número en un estado;
son extensos.
El territorio es el ámbito de validez del complejo normativo que,
mediante bandos de policía y buen gobierno y otros instrumentos, emite un
ayuntamiento o consejo municipal; sus límites marcan el fin de la competencia
de esta autoridad administrativa así como de sus órganos, y el inicio de una
diversa perteneciente a otro municipio.
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Los Municipios y sus Límites
Los límites de los municipios están determinados con mayor o menor
precisión; ésa es la regla general; son menos los casos en que hay conflictos
entre ellos por tal razón. En principio para hacer la definición primitiva se
recurrió a diferentes medios; que proporcionaron las bases objetivas
operantes. Finalmente, hubo que recurrir a elementos técnicos de topografía
para lograrlo.
Los electos que se tomaron en cuenta en su principio fueron: las cartas
de población, los títulos de los adelantados y de su función que se otorgaron
durante la colonia. En estados en una amplia población indígena, se tomo
como cierto lo relacionado con cada una de las comunidades: lengua,
cacicazgos, tributos, encomiendas y repartos de tierra. Hubo un criterio
adicional, determinante en muchos casos, que fue el eclesiástico, pues se
considero la jurisdicción de las parroquias y diócesis, al igual que otros
electos, el fiscal, el de mercados y plazas que se reconocían como naturales
o propias, además de la geografía, incluidos caminos, ríos y montañas que
permitían o impedían la comunicación.
53
Determinación de límites
Corresponde a los poderes locales intervenir en la definición de los
límites de municipios que existen en sus respectivos territorios. Esta facultad
les corresponde aun cuando no exista norma expresa que así lo determine;
gozan de la facultad genérica y amplia que deriva del arto 124; pueden actuar
en todas las materias que no correspondan a la federación o que no les estén
prohibidas o negadas, que tengan que ver con la organización política de las
entidades.
En algunas entidades la autorización para hacerlo se deriva de una
regla “corresponde a la legislatura: ... Dictar todas las leyes necesarias para
el funcionamiento de los Municipios" (art. 70, fracc. V de la constitución de
Morelos). En otras posiciones específicas: "Son facultades del Congreso:
Resolver las cuestiones de límites entre los municipios del Estado..." (Art. 64
de la constitución del estado de México), en Guerrero existe una norma
precisa sobre la materia: "Los municipios conservaran la extensión territorial y
límites que les señala la Ley de División Territorial en vigor... (Art. 3 de la Ley
Orgánica Municipal).
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La facultad que corresponde a las legislaturas respecto a los limites
nunca se agota; esto es cierto aun en los casos en que la determinación se
haya realizado con la mayor precisión y a fin de que perdure. Es un hecho
que las mojoneras, las marcas o señalamientos pueden ser destruidos por la
acción voluntaria o involuntaria del hombre así como por la naturaleza. Un río
utilizado como lindero puede cambiar su curso y alterar los territorios de dos
o más municipios. Tales hechos o fenómenos pueden dar lugar a problemas
de límites donde no los había.
La resolución de esa clase de diferendos, en general, se confía a las
legislaturas de los estados, sobre todo cuando existe una vía preliminar de
entendimiento entre los ayuntamientos de los municipios en conflicto; no
puede descartarse la posibilidad de que el pleno del tribunal superior de
justicia de cada uno de los estados sea competente para resolver con fuerza
vinculativa y en única instancia; en las entidades es la única autoridad
judicial, de todas las que actúan, que tiene facultades genéricas, amplias y no
limitadas. En el art. 7º. De la Ley Orgánica Municipal, Guerrero se da un tipo
de solución: los ayuntamientos respectivos nombran, comisiones que
estudien y dictaminen; lo que resuelvan debe someterse a la consideración
de la legislatura, y ésta, previa consulta al gobernador, soluciona lo
conducente. El peso de las negociaciones se hace recaer en las autoridades
municipales, éstas solucionan sus problemas. No puede afirmarse que la
intervención de legislatura sea un mero formalismo; es un acto que tiene dos
etapas, y para que valido es preciso agotar ambas. No puede suplirse de otra
manera, pues no es suficiente el total, absoluto y libre consentimiento de las
55
partes. Tampoco puede dejar de oírse al gobernador; pero la legislatura, una
vez recibido su punto de vista, puede actuar tomándolo en cuenta o no.
La intervención que se confiere a la legislatura se encamina a evitar
que se lesiones a una de las partes en conflicto por error o dolo de los
ayuntamientos contratantes. La fórmula está inspirada en el actual art. 46
constitucional. Por otra parte, en el articulo 64 fracc. XI, de la constitución de
Chihuahua se confiere la facultad de resolver ese tipo de conflictos a la
legislatura; no se alude a un trámite especial. En Tamaulipas la resolución se
asigna a los ayuntamientos; se da intervención a la legislatura cuando estos
no llegan a un acuerdo (art. 58, fracc. XXVIII de la constitución local). En
Veracruz sigue un método parecido al de Guerrero (art. 30. de la Ley
Orgánica del Municipio Libre).
El nivel federal existen dos vías para solucionar los conflictos de
límites entre los estados: una, a la que ya se hizo referencia, establecida en
el art. 46, que supone un acuerdo previo entre las partes en conflicto y que da
intervención al congreso de la unión; la otra la dispuesta en los arts. 104,
fracc. IV, y 105 constitucionales, que opera cuando no fue posible un arreglo
56
amistoso entre las partes, que atribuye a la suprema corte de justicia de la
nación, actuando en pleno, la facultad de dirimir, con fuerza vinculativa y en
única instancia, el diferendo. Por una u otra vías se da solución definitiva al
problema.
Es factible que los municipios en conflicto no lleguen a un acuerdo; en
estos casos, con o sin fundamento legal, es el gobernador quien de hecho los
aviene y resuelve el diferendo nada puede oponerse a su voluntad.
Cuando el diferendo por límites se da en forma de controversia, la
solución le corresponde al tribunal superior de justicia. Puede realizarlo aun
en los casos en que no exista texto expreso que así lo determine: todas las
facultades que no se han concedido a los funcionarios federales, están
reservadas a los estados; en éstos, los únicos que gozan de las facultades
residuales a las que alude el art. 124 constitucional son los tres poderes en
que se ha dividido la función pública en las entidades: legislatura, gobernador
y tribunal superior de justicia; que los órganos restantes, no obstante existir
por disposición constitucional, como el jurado de sentencia local, las juntas
locales de conciliación y los tribunales, administrativos no gozan de una
competencia general y amplia; su campo de trabajo es expreso y circunscrito.
57
PREVENCIONES GENERALES
Artículo 124
ARTICULO 124. LAS FACULTADES QUE NO ESTAN EXPRESAMENTE CONCEDIDAS POR ESTA CONSTITUCION A LOS FUNCIONARIOS FEDERALES, SE ENTIENDEN RESERVADAS A LOS ESTADOS.
.
El tribunal superior, cuando se enumeran sus facultades, concluye el
listado con una fórmula que dice: "Las demás que les confieren las leyes."
Con base en lo anterior, el tribunal indicado, actuando en pleno, es el
competente para conocer de estas materias. Ante este deben recurrir las
partes, presentar sus puntos de vista, ofrecer pruebas y alegar en única
instancia, es el que debe resolver; su sentencia es obligatoria para las partes
en conflicto; tiene el carácter de cosa juzgada.
58
Los poderes de los estados deben adelantarse a este tipo de
problemas; está de por medio la tranquilidad pública. Se suscitan, por lo
común, debido al uso, disfrute y aprovechamiento de tierras, aguas y
bosques.
Creación de nuevos Municipios.
El número de municipios en un estado no es inalterable. No existe
fundamento legal para que los que se crearon o reconocieron en la
constitución original de una entidad para la eternidad. Jurídicamente es
factible aumentar o disminuir su número.
Hay vías para hacerlo; no obstante, en algunas se observan
ciertas incongruencias. En Chihuahua la constitución no enumera los
municipios en que se divide su territorio, la lista no es parte de la constitución.
Por lo tanto, sin recurrir al procedimiento riguroso de reformas que establece
el artículo 202, que da intervención a dos legislaturas distintas e inmediatas,
puede aumentarse o disminuirse su número; debe observarse el
procedimiento que determina la fracc. XII del artículo 64 de la constitución
local. Lo mismo sucede en Tamaulipas (art. 58, fracc. LII de su constitución).
59
La constitución de Guerrero enumera los municipios que lo integran
(art. 5º.); el art. 125, que consagra el principio de rigidez constitucional,
establece un procedimiento detallado y especial para introducir
modificaciones a aquéllos: se precisan limitaciones al derecho de iniciar se
exige el voto aprobatorio de las dos terceras partes del congreso y se
requiere el consentimiento de las dos terceras partes de los ayuntamientos.
No obstante que crea un municipio nuevo implica una modificación a la
constitución, pues se adiciona la lista ya existente, para hacerlo no se
observan los requisitos del art. 125 antes citado; la erección se alcanza con la
intervención de la legislatura y del gobernador (art. 47, fracc. XIII de la
constitución), cuando se reúnen ciertos requisitos y previa que se dé a los
ayuntamientos de los municipios afectados (art. 40. de la Ley orgánica
Municipal). Lo mismo se observa en Morelos (arts. 40., fracc. XI, 110 Y 147
de constitución). En estos casos las constituciones se hacen relativamente
flexibles.
60
En las constituciones o en las leyes, en garantía de la integridad de los
municipios y con el fin de evitar incurrir en decisiones precipitadas, se
enumeran ciertas condiciones que es preciso reunir para llevar adelante la
erección. Es común que quienes lo soliciten sean los interesados, es decir,
que los habitantes que residan en el territorio que pretende constituirse en un
nuevo municipio, sean quienes pidan la erección siempre que reúnan los
suficientes elementos para garantizar la subsistencia política y económica de
la nueva división territorial; en algunos casos se exige que determinado
número de habitantes sepa leer y escribir (art. 40., inc. e) de la Ley Orgánica
Municipal de estado de Guerrero). No debe peligrar la subsistencia de los
municipios afectados con la erección.
61
Los procedimientos que al respecto existen tuvieron como modelo
seguir el consignado en la fracc. III del art. 73 de la constitución, que regula lo
relativo a un sistema para reformar la constitución general, el más estricto,
que tiene que ver con la formación de nuevos estados dentro de los límites
de los ya existentes.
Fusión y Desaparición de Municipios
Cuando los municipios no cuentan con los elementos humanos y
recursos para proveer la subsistencia política y económica pueden fusionarse
o, llegado el caso, desaparecer. En el primer supuesto es la legislatura la que
determinará qué lugar será la cabecera municipal, en el segundo, la misma
establecerá a cuál de los municipios existentes se agrega el territorio
desaparecido.
62
Estas dos posibilidades deben manejarse con prudencia; un
tratamiento impolítico pudiera traer aparejados actos de rebeldía o
desobediencia. Se trata de asuntos en los que no es factible improvisar. Es
más prudente condescender; aun a costa de ineficiencias, conviene
mantener las autoridades propias y naturales; no desaparecerlas.
Los Municipios y las Subdivisiones Territoriales
El territorio de un municipio es susceptible de poseer subdivisiones
interiores. Que se lleve a cabo de una u otra manera lo determinará el
número de habitantes y lo dilatado o reducido del ámbito geográfico.
Generalmente al lugar en donde tiene su asiento el ayuntamiento se
denomina cabecera municipal o municipalidades. En Tamaulipas existen,
además, delegaciones, subdelegaciones, secciones y manzanas (art. 12 del
Código Municipal). En Chihuahua existen secciones y comisarías de policía
(art. 90. del Código Municipal). En Morelos, a esas subdivisiones y se les
denomina secciones municipales, cuando se trata de zonas urbanas, y
ayudantías municipales, en los poblados foráneos (art. 115, fracc. VIII de la
constitución).
63
Capital del Estado Definitiva o Transitoria
Cabecera de un ayuntamiento sirva de capital permanente de un
estado tiene diversas implicaciones jurídicas y políticas; se aludirá sólo a las
primeras: en principio, por disposición constitucional, al gobernador del
estado corresponde el mando de las fuerzas públicas de los municipios en
donde resida habitual o transitoriamente (art. 115, fracc. VII).
Los bienes inmuebles y muebles propiedad del gobierno del estado no
son susceptibles de ser gravados por los ayuntamientos de los municipios
donde se ubiquen, sea la capital o en sitio diverso en el estado.
Al Gobernador le compete presidir las ceremonias, actos solemnes y
festividades en la capital del estado; en este sentido desplaza a los
ayuntamientos.
64
El congreso local puede cambiar, transitoria o permanentemente, el
lugar de residencia de los poderes del estado, sin que los ayuntamientos
tengan base legal para oponerse.
65
LA PERSONALIDAD.
Los municipios, desde el antiguo derecho español, han sido sujetos de
derechos y obligaciones; han tenido patrimonio propio: rentas, contribuciones,
bienes muebles e incluso, y eso fue frecuente todavía a principios de este siglo,
semovientes. Han contado un órgano deliberativo que los administra: los
ayuntamientos; y con representantes legales: alcaldes, síndicos, procuradores o
síndicos procuradores. Han gozado de; personalidad jurídica (arts. 309 y 321 de la
Constitución de Cádiz).
Durante la vigencia de la constitución de 1824 siguieron gozando de
patrimonio tuvieron obligaciones y derechos; contaron con representantes legales
(arts. 146, 149, 150 y 158 de la constitución de Guanajuato del 14 de abril de
1826; arts. 181,193, y 195 de la constitución del entonces estado de Occidente,
del 2 de noviembre de 1825)
En las constituciones estatales emitidas durante la vigencia de la carta
magna de 1857, los municipios conservaron la posibilidad de ser objeto de
derechos, facultades y obligaciones. Sin embargo, se dio una variante; a los
66
ayuntamientos, en algunos casos, se les asignó el papel de ser cuerpos
meramente deliberantes (art. 80 de la Constitución de Coahuila, del 31 de mayo
de 1869, y art. 125 de la constitución de Querétaro, enero de 1869). En el art. 43
del Código Civil de 1870, que regulaba lo relativo a las personas morales, no se
aludía expresamente a los municipios, tampoco a la federación y a los estados,
pues quedaron contemplados en la fórmula: "llámense personas morales las
asociaciones ó corporaciones, temporales ó perpetuas, fundadas con algún fin ó
por algún motivo de utilidad pública y particular juntamente, que en sus relaciones
civiles representan una entidad jurídica."
En el Código Civil para el Distrito Federal y Territorio de la Baja California
de 1884, se reconoció expresamente a los municipios como personas morales:
"Art. 38 son personas morales y con tal carácter tienen entidad jurídica: La Nación,
los estados y los Municipios..."
67
En el proyecto que presentó el primer jefe Carranza no se aludía al tema de
la personalidad de los municipios. Fue la segunda comisión de la constitución la
que, en la sesión vespertina correspondiente al 20 de enero de 1917, acogiendo
ciertas ideas con en diversas iniciativas, propuso al constituyente hacer ese
reconocimiento en el nivel constitucional que, como se ha visto, ya existía en las
constituciones locales, leyes secundarias y en la práctica; no obstante, en el
dictamen los miembros de la comisión se atribuyeron la originalidad de la idea " ha
inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el art. 115 y que se
refieren al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar,
adquirir, defenderse, etc.". El dictamen de la comisión y el proyecto
correspondiente se discutió en la sesión nocturna relativa al 24 de enero de 1917;
finalmente se aprobaron en la sesión vespertina del 25 de enero.
En la actualidad, en acatamiento del mandato constitucional, las cartas
68
fundamentales de los estados consignan como principio expreso el
reconocimiento de la personalidad jurídica de los ayuntamientos (art. 92 de la
constitución de Guerrero; art. 114, de la constitución de Veracruz).
Que los municipios gocen de personalidad tiene diversas implicaciones:
poseen un patrimonio, les corresponden un número extenso de facultades, tienen
derechos y obligaciones y son sujetos de responsabilidad. Que en el art. 25 del
Código Civil del Distrito federal, que aparece, detalles más o menos, en los
códigos civiles de los estados, se les reconozca el carácter de personas morales,
tiene todas esas implicaciones. Pueden ser citados a juicio, ser condenados y
tener que cumplir con las sentencias.
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Órganos de representación
Los municipios, como personas morales que son, deben contar con órganos
que los representen. No puede haber en forma permanente personalidad sin
representación; las faltas temporales son admisibles; los sistemas de suplencia
que en materia de organización municipal existen, tienden a impedir vacíos en la
función de procuración. Una persona moral sin representación es inadmisible; es
contrario a las razones que existen para extender ese carácter a entes diferentes
de los seres humanos.
70
México, en la época colonial y durante muchos años, la representación de
las villas y ciudades recaía en personas que en forma ex - profesa se nombraban
y se denominaban procuradores; algunos de ellos eran generales; otros
especiales. No siempre se trataba de miembros del ayuntamiento. En la
Constitución de Cádiz al representante se le denomino procurador síndico,
funcionario que era parte del ayuntamiento, era de elección popular y permanecía
en su encargo un año. La denominación se respetó en las primeras constituciones
estatales expedidas durante la vigencia de la constitución de 1824: síndico
procurador; o simplemente procurador. Una terminología similar se observa en
algunas constituciones locales emitidas durante la vigencia de la constitución
federal de 1857. En la constitución de 1917 se utiliza la denominación síndico art.
115. Fracc I, párr. 2), con lo que coinciden las cartas de Morelos (art. 115, fracc. III
y de Guerrero (art. 95). En algunas constituciones locales se sigue utilizando la
denominación síndico procurador (art. 150 de la del estado de México).
En Chihuahua, cuando menos en 1985, no existía la figura del síndico, el
ayuntamiento se integraba sólo por el presidente municipal y los regidores (art.
126 de la constitución); en ese estado la representación del ayuntamiento recaía
en el presidente municipal, así lo disponía el artículo 126 del Código Municipal
71
para el Estado, en el que se determinaban las facultades y obligaciones de ese
funcionario: " Representar al Municipio ante los tribunales con todas las facultades
de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes
generales y especiales para pleitos y cobranzas. "
Por lo general, no existe impedimento legal para que el ayuntamiento
acuerde nombrar, a fin de que lo represente y realice ciertos actos, a una persona
que no sea miembro de éste; sí lo hay para nombrar como apoderado general a
quien no sea parte integrante; sería desvirtuar las funciones del síndico o
representante ordinario su papel de representante no puede eludirse.
Limites de Representación
Quien representa a un ayuntamiento no es un apoderado general con todo
tipo de facultades; si bien representa a una persona moral con derechos y
obligaciones cuando lo hace, actúa en función de tres principios: uno, es el
ejecutor de los acuerdos del ayuntamiento ante los tribunales, demás autoridades
y particulares; dos, puede hacerlo en el ámbito de la competencia que le asigna la
ley, y tres, carece de facultades salvo, autorización expresa de la legislatura o de
72
su ayuntamiento, respectiva para realizar actos de dominio o para comprometer
económicamente al municipio.
Los ayuntamientos no pueden enajenar o gravar sus bienes inmuebles sin
autorización, permiso o licencia de la legislatura local; en algunos casos se
determina que la enajenación deberá hacerse en subasta pública.
Además se prohíbe a los ayuntamientos arrendar o dar en posesión bienes
del municipio, sin que sean muebles o inmuebles. A las legislaturas se les ha
asignado un papel general de vigilancia, supervisión, control, y de auditor de los
ayuntamientos.
Existe la posibilidad de que, a pesar de la prohibición, se intenten
celebrarse actos traslativos de dominio. Ningún notario público puede protocolizar
y autorizar actos de esa naturaleza; son nulos por ser contrarios a un principio de
la constitución local o una prohibición absoluta. Independientemente de la
responsabilidad penal, administrativa, política y civil en que pudieran incurrir sus
autores.
Existe otra limitante adicional que aparece por lo común en las leyes de los
estados. Los órganos que representan a los municipios y a los ayuntamientos
73
pueden hacerlo, únicamente en los límites de la entidad federativa en que se
establecen; si bien los municipios tienen personalidad en todo el territorio nacional
e, incluso, en el extranjero sus órganos ordinarios de representación carecen de
capacidad para actuar en estos niveles. "El estado asume la representación
jurídica del Municipio en todos los asuntos que deban tratarse y resolverse fuera
del territorio del mismo Estado", norma que tiene como complemento el art. 89, en
el que se consignan las obligaciones y facultades del gobernador: "XXII. Asumir la
representación política y jurídica del Municipio para los efectos del artículo 17 de
esta Constitución." La representación de los municipios en todos los asuntos
relacionados con la federación y con las demás entidades federativas,
corresponde al Ejecutivo del Estado."
La limitante tiene razones de ser: proteger a los municipios; impedir que los
ayuntamientos se obliguen más allá de lo que es política y financieramente
aceptable; evitar que un estado se vea comprometido en virtud de actos
inadecuados de los ayuntamientos o de sus órganos; impedir que los
representantes municipales rebasen políticamente a los poderes de los estados,
en concreto al gobernador.
Existe otro tipo de limitaciones; a los órganos de representación de los
ayuntamiento les es aplicable la prohibición relativa contenida en el art. 117, fracc.
VIII, de la constitución: no pueden contraer, directa o indirectamente, obligaciones
o empréstitos con gobiernos de otras naciones o con personas extranjeras, que
deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
En los sistemas jurídicos de los estados se observan otro tipo de
limitaciones. En Veracruz: "El síndico no puede desistirse, transigir,
74
comprometerse en árbitros, o hacer sesión de bienes, salvo autorización expresa
que en cada caso le otorgue el Ayuntamiento, dispone el art. 40 de la Ley
Orgánica del Municipio Libre.
Es de suponerse que la función de representar que se deposita, según los
casos, en los presidentes municipales y síndicos, es indelegable e intransferible.
Cuando entre las diferentes opciones que se le presentan por los partidos
políticos, la ciudadanía opta una, es porque considera que sus integrantes son
idóneos para gobernar y defender los intereses del municipio. Al elegir una planilla
entre varias, implícitamente están rechazando todas, salvo una. En tal virtud,
cuando un representante electo nombra un delegado o un apoderado general y
permanente, desvirtúa la voluntad ciudadana que le ha confiado a él, por sus
características personales, la función de hacerlo.
No hay inconveniente para que el síndico nombre personas a fin de que
reciban notificaciones o recojan documentos en su nombre; no se trata de
sustitución de la función, la posibilidad de delegar o de otorgar poderes se da
preferentemente en dos supuestos, cuando no existe la figura del síndico, como
sucede en Chihuahua, en el que la función de procurar recae en el presidente
municipal, y que éste, por sus múltiples ocupaciones, no puede atender
adecuadamente la de representar; y, el otro caso, cuando se trata de un municipio
con mucha población y un territorio extenso, de tal manera que un sindico sea
incapaz de atender todos los negocios que se le presentan.
75
Es el secretario del ayuntamiento quien debe certificar el acto de
delegación, el otorgamiento del poder y sus revocaciones. Se trata de un fedatario
público; no es necesario a los notarios públicos o escribanos.
Inicio de la función representativa
La gestión del procurador municipal se inicia al asumir el cargo respectivo;
la protesta que rinden los miembros de un ayuntamiento es el acto formal en virtud
del cual da comienzo la responsabilidad; éste es el principio válido en todos los
casos, se trate de ayuntamientos de elección popular o de consejos que nombran
las legislaturas de los estados.
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No son la elección, la expedición de la constancia de mayoría ni la
designación por parte del legislativo local los que marcan el inicio de una gestión;
sólo lo son la protesta y la toma de posesión. De conformidad con el art. 128 de la
constitución, todo funcionario público, antes de tomar posesión de su cargo, debe
protestar guardar la constitución y las leyes que de ésta emanan; se trata de un
acto previo inexcusable no puede haber toma de posesión sin rendir aquélla.
El secretario del ayuntamiento, en ejercicio de su función certificadora, debe
hacer constar los dos actos: el de la protesta y el de asumir el cargo, así como
expedir cuantas constancias sean necesarias para acreditar estos actos.
Forma de acreditar el carácter de representante
Dar fe, certificar, es una función que corresponde al estado mexicano:
federación, estados y municipios; lo que sus órganos actúan tiene la presunción
de legalidad y certeza; los documentos en que constan tienen la característica de
ser públicos y validos ante todo tipo de autoridades y particulares. No requiere la
autorización de ningún notario, escribano o fedatario, ni de que sean ratificados. El
estado mexicano, en los términos de ley, puede permitir que ciertos particulares
asuman la función fedataria que le corresponde; cuando esto sucede, quien
recibe autorización para ello no actúa nombre propio, lo hace en representación de
aquél.
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En los ayuntamientos, la función de fedatario recae en los secretarios; a
éstos, en la antigüedad, se les denominó escribanos. Ellos se encargan de dar fe
de las sesiones, los ayuntamientos y de los acuerdos que toman; con su firma
autorizan las actas respectivas; expiden cuantas constancias sean necesarias, a
fin de autentificar los acuerdos, la integración de los ayuntamientos y los
nombramientos que hagan de personas ajenas a ellos. Un síndico que concurre a
un juicio ante los tribunales, acredita su personalidad con la certificación que al
efecto expida el secretario del ayuntamiento que se asienta su carácter, el alcance
de sus facultades y las limitaciones de su representación. En estos casos, la
certificación es necesaria porque las leyes procesales, por lo común, exigen que
quien actúa en juicio acredite su personalidad. Se tendrá que hacer en todos los
casos en que así lo exija la ley. Los presidentes municipales, no obstante ser
pública y notoria la posesión del cargo, cuando concurran con tal carácter y en
representación del municipio a juicio, están obligados a acreditar su personalidad.
No será necesario acreditar el carácter de presidente municipal o síndico
cuando no exista norma que así lo requiera. Es aplicable al caso el principio
general de que se trata de un acto público y notorio, respecto del cual se
entiende que todos los habitantes del municipio están enterados. Debido a que
78
es obligación del secretario de los ayuntamientos notificar a los poderes del
estado la integración de los órganos municipales principio, tampoco se requerirá
acreditar personalidad ante éstos en las diferentes gestiones, promociones o
solicitudes que formulen o presenten.
Los particulares que no sean habitantes de un municipio y que estén fuera
de él, pueden exigir que se les acredite la personalidad y los límites de la
representación.
Las certificaciones emitidas por los secretarios de los ayuntamientos son
valederas en todo el territorio nacional, a pesar de que no las otorgan los poderes
de un estado, se trata de actos públicos que se incluyen en la fórmula genérica
consignada en el Artículo 121 Constitucional. Que tengan validez en todo el
territorio nacional no implica que los órganos de representación de los
ayuntamientos puedan hacerlo en cualquier parte de la república, deben atenderse
las limitaciones a la representación que antena aludieron.
Fin de la representación
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Si hay función hay representación; ésta cesa cuando termina aquélla, sea
en forma provisional o definitiva. Concluye necesaria y definitivamente cuando
vence el plazo para el que fue electo el síndico, es declarado desaparecido su
ayuntamiento o es revocado su cargo por la legislatura de su estado; se suspende
la representación cuando media una licencia debidamente autorizada o todo el
ayuntamiento o concretamente el síndico son suspendidos.
Seguir actuando, no obstante haber cesado definitiva o temporalmente en
su cargo, implica una violación a la ley; en general se tipifica como delito.
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ÓRGANOS MUNICIPALES
Antecedentes
Los órganos del municipio español que se trasplantaron en México,
variaban según la categoría que se le reconocía a la población:
Si hubiera de ser ciudad metropolitana, tenga un juez con título y nombre de
adelantado, gobernador o alcalde mayor, corregidor o alcalde ordinario, que tenga
la jurisdicción insolada, y, juntamente con el regimiento, tenga la administración de
la república, tres oficiales de la real hacienda, doce regidores, dos fieles
ejecutores, dos jurados de cada parroquia, un procurador, general, un escribano
de consejo, dos escribanos públicos, uno de minas y registros, un pregonero
mayor, un corredor de lonja; dos porteros; y, si diocesana o sufragánea, ocho
regidores y los demás dichos oficiales perpetuos; para las villas y lugares alcalde
ordinario, cuatro regidores, un alguacil, un escribano del consejo, y uno público, un
mayordomo.
Independientemente de esas autoridades que por disposición expresa
debían existir las poblaciones de la Nueva España, había otro tipo de órganos.
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Órganos diversos
En España, durante la edad media, hubo funcionarios que ejercían
autoridad en demarcaciones territoriales que incluían más de una población, villa o
ciudad; los más conocidos eran los marqueses, en que eran señores de una
marca o territorio fronterizo, indispensable, sobre todo, en los tiempos de la
reconquista. Hubo también merinos, que eran jueces con jurisdicción amplia,
delegada del rey, en un territorio. Hubo sexmos, que eran divisiones territoriales
que comprendía cierto número de pueblos asociados para la administración
política inferior, a quien se le atribuia un conjunto de funciones se denominaba
sexmero o jefe político. A esos funcionarios, por diferentes leyes emitidas entre
1425 y 1465, se les permitía entrar en las juntas de los ayuntamientos o consejos
junto con los integrantes de esto: alcaldes, regidores, escribanos y justicias.
Los Jefes Políticos
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El jefe político es de origen español. Para la señora María Moliner se
trataba de “Nombre equivalente antiguamente al de “gobernador civil”. “El que
tenía el mando superior de una provincia en la parte gubernativa, como ahora el
gobernador civil”, afirma el Diccionario de la lengua Española. En la terminología
constitucional aparece por primera vez en la carta de Cádiz: “Para el gobierno
interior de los pueblos habrá ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes,
los regidores y el procurador sindico, y presidido por el jefe político, donde lo
hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre estos, si hubiera
dos”, disponía el art. 309 de la constitución de 1812; esta, en lo concerniente al
gobierno de las provincias, establecía la existencia de jefes superiores a quienes
se dotaba de facultades ejecutivas y de representación. En la carta federal de
1824 no se aludió a esa institución, aunque sus funciones recayeron en los
caciques, líderes militares y terratenientes. Surgieron de nueva cuenta, por
razones obvia, en la constitución de 1836: debido que había desaparecido el
sistema federal, era indispensable proveer de ciertos apoyos a los gobernantes
de los departamentos; se crearon los perfectos, funcionarios nombrados por los
gobernadores, confirmados por el gobierno federal, que pertenecía cuatro años y
que podían ser reelectos (art. 19 de la misma ley).
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Militares Caciques Líderes Terratenientes
Con un fundamento constitucional dudoso subsistieron durante 1836-1856.
Se les volvió a mencionar en el Estatuto Provisional de la República Mexicana
del 15 de mayo de 1856 expedido por don Ignacio Comonform: las atribuciones
obligaciones de los jefes políticos serán las mismas que se han señalado a los
gobernadores disponía el artículo 120 en ese mismo documento, los artículo 122
y 123 aludían a la figura de los jefes políticos.
Durante la vigencia de la constitución de 1857, aunque no se establecieron de
manera expresa, existieron y fueron uno de los instrumentos en que se apoyaron
las diferentes administraciones locales para gobernar y controlar a la población;
los abusos de los jefes políticos fueron reiterados, graves y de toda índole. Se les
critico y censuro; en el programa del partido liberal se proponía su supresión
(artículo 45).
El Licenciado Rabasa los alude con frecuencia, critica su actuación, a base
de insinuaciones, en sus novelas y abiertamente en las constituciones y la
dictadura. Cronológicamente, la primera alusión se ubica en su novela La bola,
que publico en 1887.
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En los jefes políticos recaía un cumulo vasto de facultades, obligaciones,
responsabilidades y honores de toda clase: ponían, controlaban y quitaban a los
presidentes municipales; neutralizaban a los comandantes de la guardia nacional,
sometían de grado o por la fuerza a los caciques; en su nombramiento dependían
del gobernador del estado; presidian los paseos o desfiles patrios, portando la
bandera; su duración era indefinida, dependiendo de la voluntad de quien los
nombraba y, como premio o castigo se les hacia diputados a los congresos
locales; algunos jefes políticos llegaron a ser diputados federales. Sobre ellos
ejercían cierta autoridad moral los curas. En su obra La guerra de tres años narra
que Santos Camacho, jefe político de El Salado, por haber obrado alocadamente
y puesto en prisión al cura y al santo patrono del pueblo, fue cesado, se le
ascendió al grado de capitán primero de la guardia nacional del estado.
En 1912, en La constitución y la dictadura, el licenciado Rabasa estudio la
organización local; cuando formulo sus consideraciones respecto al papel que se
le asigno en la organización del país: “Por debajo del Gobierno están los jefes
políticos; que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus ordenes y
servir para que la autoridad que representan tengan medios inmediatos de acción
y centralización.” Después de analizar los pros y los contras de una verdadera
autonomía municipal, afirma: “La supresión de las jefaturas políticas podrá
extinguir la presión personal de que se acusa a esta institución, cargada de los
vicios que adquirió cuando su acción eficaz fue necesaria contra un estado de
85
perpetua rebelión; pero no influirá para reducir el absoluto y directo dominio que el
poder local ejerce en todos los ramos del gobierno del Estado y que va hasta las
minucias más recónditas si así le place.”
El constituyente de 1917 los suprimió: “Cada municipio será administrado
por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre este y el gobierno del Estado” (artículo 115, fracción. I).
BANDOS MUNICIPALES Y CONVENIOS ENTRE ESTADOS
Y MUNICIPIOS.
A los cuerpos normativos que emanaban de los ayuntamientos, para
distinguirlos de las leyes que provenían de las cortes, se les denomino ordenanzas
u ordenanzas municipales; se trataba y se trata de resoluciones administrativas
completas y sistemáticas que adoptan y emiten órganos colegiados, en la órbita
de su competencia, que tienen carácter imperativo, regulan la convivencia de los
habitantes de un municipio y en el nivel poblaciones establecen el marco
complementario indispensable que define las relaciones entre gobernados y
gobernantes.
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Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo
se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares
estratégicos y concurridos de las poblaciones, mediante bandos solemnes u
ordinarios; con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del
instrumento del medio, se utilizo como sinónimo de la materia, de la esencia. Por
eso en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina bandos o
bandos de policía y buen gobierno.
Fue costumbre, también, fijar su texto en los estrados de la casa municipal,
de los juzgados, demás edificios públicos y templos, en ellos estaba a la vista de
los habitantes. Se trato de otra forma de hacer pública una ordenanza; esto fue
común y usual.
Los bandos de policía y un buen gobierno en emisión, alcances, materias y
aplicaciones están sujetas a ciertos principios que, en general, no se consignan en
las constituciones locales ni en las leyes emanadas del órgano legislativo; estos
principios son los siguientes:
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Se trata de un complejo normativo, que aunque aplicable en una
circunscripción territorial limitada, tiene la característica de ser general, abstracto y
no es particular ni concreto. No obstante emanar de una autoridad que actúa solo
en forma transitoria, en la práctica de los bandos de gobierno tiene la
característica de ser permanentes y estables. Al igual que la ley, simplemente por
economía de esfuerzos, siguen en vigor en forma indeterminada mientras no sean
derogados expresa o tácitamente por una autoridad competente, que puede ser un
ayuntamiento posterior o la legislatura del estado respectivo que mediante una ley
contradiga o este en contraposición a estos; el principio anterior es válido a pesar
de que algunos estados se circunscriba su vigencia a la duración del mandato de
un ayuntamiento; los bandos emitidos por el saliente seguirán en vigor; una vía
para solucionar posibles impugnaciones seria que el ayuntamiento entrante, como
un acto inicial, declare validos y vigentes los bandos, reglamentos y disposiciones
que los sustituyan.
Convenios entre estados y municipios.
88
Los convenios que pueden celebrar los estados y sus municipios, en
principios, pudieran sujetarse a las siguientes bases: La legislatura local, en
ejercicio de su facultad reguladora de la organización y funcionamiento de los
municipios, esta facultad igualmente para establecer, mediante una ley, las bases
según las cuales puedan celebrarse los convenios entre el gobernador y los
ayuntamientos.
De las tres actividades respecto de las cuales la federación y los estados
pueden celebrar convenios, que son: el ejercicio de funciones federales, la
ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, los estados
pueden celebrar convenios con sus ayuntamientos respecto de la primera y última
actividad, más no en lo que atañe a la ejecución y operación de obras; esta
actividad solo podrá desempeñarla el poder ejecutivo local.
La naturaleza de las actividades que pueden confiarse a los ayuntamientos
siempre es ejecutiva; no incluye las materias legislativa y judicial.
Si bien la intervención que se establece en el párrafo 2 del artículo 115 se
refiere a materias competencia de la federación que se confían a los estados y
que estos, así mismo, las delegación a los municipios, no existe impedimento legal
para que los ayuntamientos, mediante los convenios respectivos, el ejercicio de
ciertas funciones que son propias el ejecutivo.
89
Pueden ser objeto de convenios exclusivamente las facultades del ejecutivo
local, pero cuando menos en el nivel de la constitución general, no es factible que
lo municipios cedan, mediante los mismos actos, facultades que le son propias. La
celebración de los convenios es potestativa tanto para el gobernador del estado
como para los ayuntamientos.
En los convenios que celebre la federación con los estados, y que estos,
asimismo, mediante convenios cedan a los municipios, la federación, como titular
originario de las facultades cedidas, puede reservarse expresamente el derecho
de rescindir, cuando considere que la actividad no se está realizando debida o
adecuadamente, pudiendo hacer efectivo tal derecho directamente sobre las
autoridades estatales municipales. No existe impedimento legal para que la
federación reclame al municipio la rescisión por incumplimiento, no obstante no
ser parte, ya que se trate de una actividad de la que aquella es titular. Para evitar
lo que en derecho procesal se denomina falta de interés, la federación, al celebrar
con los estados un convenio, debe exigir que se incluya una clausula en virtud de
la cual los estados, en los convenios que celebren con los municipios, reconozcan
tal titularidad y el derecho a rescindir, sin contar con la mediación o intervención
del estado.
90
Respecto de la competencia para conocer de posibles reclamaciones por
incumplimiento de convenios celebrados entre los estados y los municipios, si está
de por medio de una materia constitucional, operan las siguientes bases:
a) Si la reclamación es entre la federación y los municipios, el competente
será el pleno de la suprema corte artículo 105, fracción. I, inc. b
b) Si la reclamación es entre la federación y un estado, el competente para
conocer es el pleno de la suprema corte de justicia de la nación artículo 104,
fracción. IV, y 105, fracción. I, inc. a).
En el caso de existir conflictos entre la federación y los municipios que no
sean de índole constitucional, por no existir un principio expreso que diga lo
contrario, opera la regla general que se concluye del artículo 104, fracción. III: de
todas las controversias en que la federación es parte conocen los tribunales
federales. La jurisdicción de los jueces de distrito normalmente en materias
ordinarias es original, y la de los tribunales colegiados y unitarios es derivada, en
revisión o apelación. Deben conocer de las controversias entre la federación y los
municipios de los jueces de distritos. Esa regla es válida salvo en el caso de que
exista una atribución expresa a favor de alguien, por ejemplo, del pleno, como
cuando se trata de los casos determinados en el art. 105 de la constitución. Los
municipios gozan de personalidad jurídica (art. 115, fracc.II).
91
Tribunal federal tribunal colegiado
En relación con los convenios, si el conflicto se presenta entre el
gobernador y un municipio, Por lo general se confía su resolución a la legislatura
legal (Guanajuato, constitución, artículo 63, fracción. V, y artículo 7º. De la ley
Orgánica municipal; Baja california, artículo 27, fracción. XXIII; Coahuila, artículo
4º. De la ley Orgánica de la administración pública municipal; Campeche, artículo
54, fracción XX; Morelos, artículo artículo 9º. De la ley orgánica municipal). Si hay
de por medio un asunto de constitucionalidad, conoce el pleno de la corte (artículo
105, fracción. I).
Tal parece que se estima que los conflictos que pueden darse entre el
ejecutivo y los ayuntamientos, por lo general, tienen el carácter de políticos, esa
pudiera ser la razón por lo que su resolución se confíe a un órgano colegiado
como la legislatura local. Pero surge la pregunta: ¿En qué caso de que la facultad
de resolver los conflictos no se atribuya a un poder determinado, a quien
corresponda hacerlo? La respuesta pudiera ser asignar la facultad al poder judicial
local, concretamente al tribunal superior actuando en pleno. La rama judicial tiene
jurisdicción sobre todas las materias cuya resolución no se atribuya a alguien en
particular.
92
De conformidad con la constitución, los municipios gozan de personalidad
jurídica. No se establece ninguna limitación a esta. No obstante, la representación
de los municipios, en sus tratos con la federación la tiene el gobernador del estado
respectivo, situación que no es del todo clara (Morelos, artículo 7º. De la ley
Orgánica municipal). En virtud de lo dispuesto el artículo 6º. De la ley Orgánica
de la administración pública municipal de Coahuila, en controversias o asuntos
con la federación u otras entidades federativas, los municipios son representados
por el ejecutivo del estado, salvo que manifiesten expresamente lo contrario. Esa
es la regla general, excepto en los casos de controversias constitucionales, en que
pueden ocurrir los municipios de manera directa a la corte, sin la mediación del
gobernador. Para determinar quien representara a los municipios deberá
atenderse a lo que determine la ley Orgánica municipal respectiva; por regla
general, la representación recae en el presidente municipal y en los síndicos. En
todo caso, deberán observarse los requerimientos que en cada ley existe para
permitir la celebración de convenios y lo acordado por el ayuntamiento respectivo.
No existe la posibilidad constitucional de que la federación celebre
directamente un convenio con un municipio respecto de determinada actividad. La
constitución contempla como única posibilidad la que se sigue por mediación de
los gobiernos de los estados.
En el artículo 115, fracción. IV, inciso a), segundo párrafo, se dispone la
existencia de un convenio específico: aquel en virtud del cual el gobernador de un
estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administración de contribuciones sobre bienes inmuebles. La celebración de estos
93
convenios también es potestativa tanto para los municipios como para el
gobernador. Pero que los municipios deleguen la administración de esos fondos
no implica que el gobernador pueda disponer de ellos para fines diversos o fuera
del municipio.
Para regular lo relativo a los convenios entre los estados y los municipios, la
legislatura local puede elaborar una ley especifica que los contemplen o bien
pudiera agregar un capitulo a la Ley Orgánica Municipal; esta última solución
pudiera tener como ventaja concentrar en un documento todas las disposiciones
relativas a la organización y el funcionamiento de los municipios.
94
SUSPENSIÓN Y DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS
Antecedentes
Con la reforma de 1983 se introdujeron en la constitución las figuras de la
suspensión de ayuntamientos, la desaparición de estos y la revocación del
mandato de algunos de sus miembros. Se elevo a rango constitucional una forma
de intromisión de los poderes locales, concretamente de la legislatura y el
gobernador, en la vida de los municipios.
Se llevo al nivel estatal la interpretación errónea que durante muchos años
se hizo de la fracción. V del artículo 76 constitucional; errónea, porque ni el
senado ni la comisión permanente estaban facultadas para desaparecer a los
poderes de los estados, no obstante, en forma reiterada lo hicieron respecto de
todos los gobernantes que se mostraron insumisos o que cayeron en desgracia
antes los poderes del centro.
Los autores de la reforma, en la exposición de motivos que precedió a la
iniciativa correspondiente, razonaron su innovación de la siguiente manera:
95
En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el
actual texto constitucional, se apoya y robusteces la estructura política de los
ayuntamientos, consignando bases genéricas para sus funcionamientos y
requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de
poderes municipales o revocación del mandato a los miembros de los
ayuntamientos.
Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas
existentes en la mayor parte de las constituciones de los estados y al mismo
tiempo preservar a las instituciones municipales de injerencias o interpretaciones
en sus mandatos directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo
fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de
hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los municipios, sin alterar,
por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.
Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada
instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los
afectados, ajustados a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que
los ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo o
dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la
observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad.
96
Así, también se pretende inducir a las entidades federativas, para que en
sus constituciones locales y leyes relativas, señale con toda precisión cuales
deben ser las causas graves que pueda ameritar el desconocimiento de los
poderes municipales o de los miembros de los ayuntamientos, y en otro aspecto,
la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban
cubrirse para la toma de tan trascendente decisión.
En su oportunidad, el entonces secretario de gobernación reitero ante la
cámara de senadores tales razones, y lo mismo hicieron los legisladores que
dictaminaron en la iniciativa.
De lo anterior surgen, de inicio, la siguientes interrogantes: (Era verdad que
para 1983 existía en las constituciones de la mayor parte de los estados las
instituciones de la desaparición y suspensión de ayuntamientos o revocación del
mandato de alguno de sus miembros) ¿Es cierto que con esa injerencia que se dio
a las legislaturas se respeta la decisión del pueblo al elegir a sus ayuntamientos?
¿Las precauciones elevadas a rango constitucional son suficientes para obligar a
los estados a establecer causas ciertas para adoptar tan drástica determinación?
¿El derecho de audiencia, con todo lo que significa, que realmente garantizado
con las providencias adoptadas en la fracción I artículo 115? Por último, ¿con la
97
reforma no se altero la esencia del federalismo mexicano? Caben otras
interrogantes, pero las anteriores pudieran ser las más importantes. Para dar
respuesta a cada una se impone un examen amplio y minucioso de las
constituciones estatales, de sus leyes Orgánicas municipales y de la realidad
política mexicana.
SUSPENSIÓN Y DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS.
La legislatura local, en ejercicio de su facultad de intervenir en la vida de los
municipios, tiene dos posibilidades generales: suspender o desaparecer; a una u
otra se recurre tomando en cuenta la gravedad y las características de los
problemas a los que se enfrenta un ayuntamiento.
La suspensión implica privar, en forma temporal, a todo un ayuntamiento o
a alguno de sus miembros del ejercicio de sus cargos. El acto de la legislatura no
trae aparejada la pérdida definitiva de los mismos, se trata de una sanción
relativamente leve que se aplica en los casos de faltas graves. Su duración no
puede exceder del término del mandato; hacerlo implicaría de hecho una
verdadera desaparición. En lo jurídico no puede ser tan prolongada que incluya la
mayor parte del periodo para el que fueron electos el ayuntamiento o alguno de
sus integrantes. El municipio suspendido sigue siendo titular de la fundación; solo
se le ha privado en forma transitoria de su ejercicio. No puede volver a este
mientras no transcurra el plazo fijado por la legislatura. Sus miembros tienen
derecho a retornar a sus puestos una vez que ha terminado la suspensión. Lo que
98
es más, están obligados a regresar a ellos con base en lo que dispone la fracción
V del artículo 36 de la constitución general.
El acto de la legislatura al mismo tiempo que suspende del ejercicio del
cargo, dispensa del cumplimiento de una obligación. Una situación diferente se
presente cuando hay de por medio una licencia por tiempo indeterminado, pues el
municipio puede renunciar en cualquier momento a esta y reasumir sus funciones.
La suspensión es una especie de sanción; debe aplicarse a quienes son
responsables de los actos u omisiones graves en que incurran en el desempeño
de sus encargos; por lo tanto, es obvio que cuando se trata de una resolución
colegiada emitida y legalmente por un ayuntamiento, deben ser sancionados solo
los responsables de esta, mas no los que salvaron su voto, y mucho menos los
que se opusieran de manera abierta, votando en su contra. Eso explica la
circunstancia de que en la constitución general, en la fracción I del artículo 115, se
dispone la posibilidad de que la legislatura desaparezca a todo un ayuntamiento o
a alguno de sus miembros. Cuando el acto de la legislatura es general, sin hacer
distinción entre culpable e inocente, es violatorio de la constitución el atentado es
mayúsculo si se toma en cuenta que, por lo general las constituciones, en algunos
casos, o las leyes secundarias, en otros, en la mayoría de los puestos dan el
carácter de inatacables a los actos que en ejercicio de esta facultad emitan las
legislaturas de los estados (artículo 133 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de
Veracruz).
99
Si bien es de advertirse que en general se ha sostenido que no procede el
juicio de amparo cuando se trata de derechos políticos, y que en forma reiterada
se ha considerado como uno de estos el ejercicio de una función pública, no
puede dejar de reconocerse que el hecho de que la suspensión se maneje como
una sanción, implica la posibilidad de que el municipio sancionado pueda recurrir a
esta cuando considere ser inocente y tenga elementos para acreditar este
extremo.
La desaparición es una pena mayor: implica la pérdida definitiva y total del
cargo. En este caso, los suplentes o los consejos municipales nombrados asumen
sus mandatos en forma definitiva y concluyen el periodo. Para ambos tipos de
funcionarios opera la prohibición relativa de no reelección dispuesta en el párrafo
segundo de la fracción. I del artículo 115 constitucional. La legislatura desaparece
a los titulares de la función, no a esta.
En el fondo se trata de una variante del juicio político; el jurado de
sentencia, tanto en el nivel federal como local, puede sancionar al inculpado con la
destitución y la inhabilitación. En el procedimiento de desaparición, la legislatura,
de hecho, destituye a una autoridad municipal cuando la encuentra culpable;
existe solo una variante: no puede inhabilitar; el destituido puede, en cualquier
100
momento, optar por el ejercicio de un puesto diverso de la administración pública
federal o local.
El decreto de la legislatura, en virtud del cual suspende o desaparece aun
ayuntamiento, puede surtir sus efectos y ser notificado a los efectos de dos
maneras: una, mediante su inserción en la gaceta o periódico oficial y personal
haga a los legisladores, y la otra, mediante la comunicación que en forma oficial y
personal haga a los afectados el secretariado, el oficial mayor o funcionario
habilitado, autorizado por l ley o por la legislatura local. Mientras que por uno u
otro medio no se haga la notificación correspondiente, no hay privación del cargo,
sus titulares no pueden abandonarlo ni incurre en usurpación de funciones por
seguir en el.
ACTIVIDADES MODULO III
I.- Realiza en tu cuaderno las siguientes actividades:
1.- Cuales son los limites de nuestro estado?
101
2.- Cuales son los limites de tu municipio?
3.- Quienes intervienen en la definición de los limites de los municipios?
4.- A quien corresponde la autorización para hacer una determinación de limites?
5.- Cuales son las dos vías para solucionar los conflictos de límites entre estados?
102
AUTOEVALUACIÓN MODULO III
I.- Subraya la respuesta correcta.
1.- Que entiendes por derecho constitucional municipal?
2.- Que es territorio?
3.- Como están determinados los limites de los municipios?
4.- Que es entiendes por determinación de limites?
5.- De que nos habla el artículo 124 Constitucional?
6.- Que entiendes por cosa juzgada?
7.- Para qué sirve la creación de nuevos municipios?
8.- Que entiendes por fusión y desaparición de municipios?
9.- Como se le denomina al lugar en donde tiene su asiento el municipio?
10.- Que entiendes por personalidad del municipio?
103
Unidad IV.
FACULTADES DE LOS PODERES FEDERALES Y ESTATALES.
FACULTADES DE LOS PODERES EN RELACIÓN CON
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES.
La constitución prevé la posibilidad de ser reformada. A ese efecto,
reconoce dos opciones. Una teoría: “El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar su forma de gobierno. “ (Artículo 39); la otra, real, la
prevista en el artículo 135, que es la que ha servido de fundamento a la crecida
acción reformadora por la que se ha alterado el texto original de 1917. Al estar
regulada solo una de las dos alternativas, ambas se manifiesta por la última vía.
El artículo 135 establece un procedimiento para hacer reformas, y
determinar cuáles son los órganos competentes para realizarlas. La constitución
no es un documento inalterable; pero, a la vez, al hacer intervenir a diferentes
cuerpos, sus autores quisieron que no tuviera la flexibilidad de cambio concedida a
las leyes ordinarias.
Respecto a la revisión, existieron dos posibilidades: una, establecer que las
reformas las verificara un ente diverso de los establecidos, el cual normalmente
reforma, pero no gobierna, recurrir a los órganos constituidos, tanto el nivel federal
104
como en el local y, que en virtud de su acción sucesiva e independiente, se lograra
al mismo efecto. Los autores de la constitución, siguiendo en parte el modelo
estadounidense, optaron por la última posibilidad; por ello designaron como revisor
a una combinación de órganos: el congreso de la unión y las legislaturas de los
estados.
En relación con este asunto, es conveniente decir de la redacción del
artículo 135 es afectuosa; entre otras razones por cuanto se adule a dos de las
formas en virtud de las cuales se pueden introducir modificaciones: la de reformar
y la de adicionar; no se le hace referencia al termino supresión. El defecto
quedaría subsanado con el hecho de establecer “la presente constitución puede
ser formada…”. El término reforma es genérico y comprende tres especies: las
reformas propiamente dichas, las adiciones y las supresiones.
La constitución fue parte en lo que se refiere a la forma de actuar de los
poderes y sus facultades, ya que se limita establecer cuáles son los órganos que
intervienen y la mayoría que se requiere. No dispone mas, ni era necesario. Basta
aplicar principio regulan las acciones de cada uno de los órganos. La practican en
un solo sentido que ha sido constantemente informe desde 1874.
Iniciativa de una reforma constitucional.
105
No hay una norma que determine quienes son los titulares del derecho para
iniciar una reforma a la constitución y que establezcan los requisitos al fin de
hacerlo. Ello es innecesario.
Es aplicable el artículo 71. Lo pueden realizar los presidentes de la
república, los diputados y senadores en sus respectivas cámaras y las legislaturas
de los estados. En el sistema constitucional mexicano es el presidente de la
república quien normalmente lo hace; por esto es conveniente analizar su papel en
esta etapa y en las subsecuentes. El presidente de la república, en lo que atañe a
la actuación normal del congreso de la unión, goza de cuatro tipos de facultades:
la iniciativa (art. 71, fracc. 1). El veto art. 72, incs. A), b) y c); la de ilustrar a la
asamblea por conducto del secretariado respectivo (art. 93), y la promulgación
que, en el caso, se reduce a publicación (art. 89, fracc. 1). No existe impedimento
constitucional para que, con excepción del veto, ejercite tales facultades, también
en lo que se refiere a al actuación del congreso en su función reformadora.
Técnicamente, el veto es improcedente puesto que, como es sabido, para
superarlo se requieren las dos terceras partes de los legisladores presentes en
sus respectivas cámaras; y como para obtener la aprobación de una reforma se
debe reunir cuando menos tal mínimo, se puede afirmar que el veto ha sido
superado de antemano. Existe impedimento lógico para el veto. En derecho sigue
en vigor el principio de economía.
106
Para reformar los autores del artículo 135 recurrieron a órganos
constituidos. Estos se atienen, salvo disposición expresa en contrario, a los
principios generales que regulan su particular funcionamiento. Es decir, los
autores del artículo en mención no establecieron órganos especiales ni reglas
excepcionales. Aunque el artículo 71, fraccion1, habla de que el derecho de iniciar
leyes o decretos compete al presidente de la república y una reforma a la
constitución no puede ser técnicamente estimada como ley ni como decreto, lo
cierto es que dicho precepto adopta el termino ley en su acepción amplia, lata:
norma general y abstracta. No aceptarlo así significaría que constitucionalmente
nadie, comprendiendo a las legislaturas de los estados, tendría facultad para
iniciar una reforma a la constitución. No existe disposición que faculte a una
legislatura local a promover una reforma constitucional. Negar el derecho de
iniciativa sería negar, asimismo, la obligación que tienen los secretarios de ilustrar
al congreso y, lo que es más grave, no existiría poder alguno que este facultado,
expresa o implícitamente, para hacer la promulgación de una reforma a la
constitución. La constitución reconoce que esta es una facultad que compete en
forma exclusiva al presidente de la república. La publicación pueda hacerla el
congreso solo en forma excepcional y eso en razón de que existe texto expreso:
cuando emite su propia ley orgánica (artículo 70); pero no existe fundamento para
que lo haga en otros casos. Es obvio que la facultad no la poseen la rama judicial
ni las legislaturas de los de estados. De aceptar se que en lo relativo a iniciativas
no es aplicable el artículo 71, significaría volver nugatoria en todo sentido lo
actuado en función del artículo 135 por los restantes poderes.
107
El art. 89 dispone que el presidente de la república debe promulgar las leyes
que expida el congreso de la unión, y no comprende en forma expresa las
reformas a la constitución, las reformas a las leyes y los decretos. La constitución
no confía tal tarea a órgano alguno, por lo mismo, de no aceptarse el anterior
punto de vista, no habría poder facultado para hacerlo; sostener esto sería una
aberración jurídica.
El razonamiento anterior es lógico; no obstante, conviene invocar otros de
diversa naturaleza. Don León Guzmán ---- un excepcional y valiente jurista del
siglo pasado----, como gobernador de Guanajuato fue uno de los que se
opusieron, y por esa razón fue destituido, a que la constitución de 1857 fuera
nombrada al margen del artículo 127, como se proponía hacerlo la administración
del presidente Juárez. El licenciado Guzmán fue miembro del constituyente de
1856-1857; incluso fue secretario de la comisión de constitución. No obstante su
juventud, fue un influyente miembro de dicha asamblea, lo que es más, él fue el
responsable de que en la carta de 1857 hubiera desaparecido el senado. En
pocas palabras, León Guzmán es una voz interpretativa casi oficial. Pues bien en
un opúsculo que publico en 1870, precisamente para analizar lo relativo a las
reformas constitucionales en virtud de las cuales se restableció el senado, de
manera expresa dijo lo siguiente: “El ejecutivo tiene derecho constitucional de
iniciativa. Tal derecho es absoluto y por lo mismo, debe extenderse a la reformas
108
de la constitución. Este punto es claro… “León Guzmán no puede ser tildado de
complaciente con el sistema.
León Guzman
Don Ignacio L. Vallarta, al igual que don León Guzmán, fue miembro de la
asamblea constituyente de 1856-1857; aunque en ella no desempeño en papel
sobresaliente, lo cierto es que paso a la historia como un digno presidente de la
suprema corte de justicia de la nación. En tal puesto demostró su sapiencia
jurídica e independencia política. Pues bien, como miembro del gabinete redacto y
propuso para aprobación del consejo de ministro en 1877, el proyecto de reforma
en virtud de las cuales se excluía al presidente de la corte como suplente del
presidente de la república. Vallarta en ningún momento considero que, con base
en una prohibición o limitación tasita, el presidente de la república estuviera
impedido para iniciar proyectos de reforma a la constitución.
Ignacio L. Vallarta
El presidente Comonfort, a instancias de don Manuel Doblado, en
noviembre de 1857, a escasos meses de haberse promulgado la constitución,
considero la posibilidad de iniciar ante el congreso de la unión diferentes reformas
a la misma. Estando vivos casi todos los autores de la constitución, muchos de
ellos ingobernables en materia de manifestación de ideas, era de suponerse que si
109
su propósito hubiera sido negar al presidente el derecho de iniciativa, abría
surgido alguna señal de protesta ante una violación tan grosera; no la hubo; el
propio Comonfort, en su Manifiesto a la nación del 19 de diciembre de 1857, en el
que justifica su autogolpe de estado, dice lo siguiente:
Comonfot
Lo que es más, en el manifiesto del 17 de diciembre de 1857, firmado por
67 de los miembros del congreso de la unión, se reconoce expresamente el
derecho de iniciativa que respecto a reformas a la constitución consideraban que
asistía al presidente de la república “dispuesta a hacer a la carta fundamental las
reformas que la opinión pública demandara, a esperado las iniciativas que con
repetición le anunciara el Ejecutivo, para ocuparse de su despacho con
preferencia…”
Todos coinciden en que el presidente de la república puede iniciar reformas
a la constitución; no hay una sola voz discordante. No hubo quien negara tal
facultad. Esa es la idea que maneja Lerdo de Tejada en la circular de 14 de agosto
que se acompaño a la convocatoria a elecciones. En el constituyente de 17 no
hubo una palabra de crítica respecto de abuso o violaciones de parte de los
presidentes de la república que actuaron durante la vigencia de la constitución de
1857, en relación con el derecho de iniciativa; no se resolvió nada respecto a
poner fin a un abuso en tal sentido.
110
Lerdo de Tejada
Si su parte del supuesto de que existe un poder constituyente, lo que es
inadmisible con base en los textos legales, de que los Órganos que intervienen en
la función reformadora de la carta magna al hacerlo se fusionan en uno y pierden
su individualidad, seria valido afirmar que una iniciativa de reformas, sin importar
la naturaleza de la materia, puede ser presentada indistintamente ante cualquier
de las dos cámaras. Las limitaciones existentes al respecto no operarían sobre un
poder supranacional.
Poder Supranacional
Pero si, como se afirma, la facultad de reforma es una forma como se
manifiesta la actividad legislativa ordinaria, solo que reforzada, es lógico concluir
que la prevención contenida en el artículo 72, inciso h): “la formación de las leyes
o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras, con
excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o
impuestos, o sobre reclutamientos de tropas, todos los cuales deberán discutirse
primero en la cámara de diputados”; es aplicable aun a los casos en que se
conoce de una iniciativa de reforma a la constitución sobre dichas materias. Esto
pudiera ser inobjetable a primera vista; pero la cuestión es que salvo en raras
ocasiones, como en el caso de las reformas introducidas al artículo 73, fracción.
XXIX y artículo 131, se promueven reformas que tengan relación con algo que
111
técnicamente pudiera denominarse contribuciones o impuestos; en los demás
casos, como en el de las reformas introducidas en 1982 al artículo 115, fracción III,
en que, aunque se alude a cuestiones financieras, no se trata propiamente e una
contribución. En efecto, teniendo en cuenta el trasfondo que informa al inciso h),
en cuanto a que lo que la norma pretende es que todo lo que afecte a los
habitantes en sus personas o graves en sus patrimonios, debe comenzar en la
cámara en la que tradicionalmente estuvieron los representantes de la población:
la de diputados; pero este principio no es aplicable cuando simplemente se aluda
a la facultad recaudadora. Este pudiera ser el principio correcto.
Reclutamiento de Tropas
Dado que a la fecha los tribunales federales no han tenido oportunidad de
pronunciarse al respecto; en observancia del principio de seguridad, lo
aconsejable seria que toda iniciativa de reformas que versara sobre las tres
materias, se presentara ante la cámara de diputados. En materias fundamentales
nunca se deben correr riesgos.
Anteriormente se han hecho dos afirmaciones: una, que se desarrolla más
adelante, proclama que en México no existe un poder constituyente o un
constituyente permanente, que la facultad reformatoria de la carta magna es solo
112
una parte del quehacer legislativo confiado al congreso de la unión; la otra,
consecuencia de lo anterior y que se desprende del artículo 71, que la facultad de
iniciar una reforma constitucional compete, en principio, sin excluir a otros titulares,
a los diputados, senadores, presidente de la república y legislaturas de los
estados.
Con base en o textos fundamentales, o anterior tiene, entre otras, las
consecuencias siguientes:
Que sobre estos titulares de la facultad de iniciar recae preferentemente
la responsabilidad de proponer reformas a la constitución. Lo dicho no
excluye la posibilidad de que una reforma a la carta magna la promueva
un titular diferente; como sucedería en el caso de la solicitud de admisión
de un nuevo estado a la unión federal mexicana, en los términos del
artículo 73, fracción I, solo puede darse a petición de los habitantes del
territorio que pretenda anexarse; ellos, al momento de formular su
solicitud, son extranjeros.
Que en el caso de los diputados y senadores la iniciativa puede provenir
de uno o más de ellos en sus respectivas cámaras; no existe
impedimento legal para que la iniciativa la suscriban todos los diputados
o senadores, pero hacerlo va contra el sentido de las normas que
113
regulan el proceso legislativo, que prevén la necesidad de que en el
recinto de las cámaras, en forma pública, siguiendo un orden, se hable a
favor y en contra de una iniciativa y que sea solo mediante ese
movimiento dialectico como se llegue a un consenso.
Los diputados pueden ejercer su facultad de iniciar solo en su respectiva
cámara; lo mismo sucede con los senadores. La razón de la limitante es
simple: que el congreso de la unión este compuesto por dos cámaras, y que
ellas tenga una conformación diferente, es con el fin de que la discusión de
las leyes y decretos se enriquezca con la participación o concursos de
pareceres diferentes, expresados en momentos y en circunstancias
distintos; eso es lo que persigue la normatividad del artículo 72. De esa
manera, los diputados no pueden ejercer su facultad de iniciar ante la
cámara de senadores ni estos en la de diputados.
Senadores y diputados no pueden presentar iniciativas de manera conjunta,
ante cualquiera de las cámaras que integran el congreso de la unión;
hacerlo es atender contra el principio que regula la existencia y
funcionamientos de dos cámaras, que supone que las leyes son el
resultado de un consenso logrado entre ellas en forma separada, sucesiva
e independiente.
114
Las iniciativas tampoco pueden presentarse en forma conjunta por
diputados, senadores y el presidente de la república. Hacerlo implica
atentar contra el principio de división de poderes y los principios,
constitucionales y legales, que regulan el proceso legislativo, que exigen
una discusión sucesiva, separada e independiente de ambas cámaras, y
que solo permiten la injerencia del presidente de la república en
determinados supuestos, como son la iniciativa, que él debe ejercer por sí
mismo, la información e ilustración que deben rendir y prestar los
secretarios, el veto y la promulgación. Cuando se presenta y da curso a una
iniciativa conjunta, implica un consenso al margen de los principios que
regulan el proceso legislativo y la promulgación de las leyes.
FACULTADES DE LOS PODERES EN LO RELATIVO A
RELACIONES EXTERIORES.
La constitución, en forma expresa, establece una puerta de acceso al
exterior: el presidente de la república; los restantes poderes federales carecen de
competencia en esa materia. La intervención que se da al senado se limita a
aprobar o reprobar, en lo interior, el resultado de las negociaciones diplomáticas
115
de aquél cuando éstas han derivado en tratados o convenciones; en
consecuencia, no tiene la función de consultoría de la que goza la cámara alta de
Estados Unidos de América. A los tribunales federales les compete, llegado el
caso, y como asunto doméstico, declarar, con efectos limitados, la
inconstitucionalidad de dichos tratados y convenciones. Al legislativo, como tal, le
corresponde, sin estar claro el fundamento constitucional, reglamentar tales
documentos, cuando las materias en ellos consideradas son de la atribución de los
poderes federales. A los poderes de los estados, por disposición constitucional
expresa, les está vedado comprometerse con el exterior (artículo 117, fracción. 1);
lo que es más: no tienen existencia en el nivel internacional.
Hay razón para esta parquedad de contactos: los compromisos que pueden
adquirirse con potencias extranjeras, para utilizar la terminología constitucional,
son serios, duraderos y peligrosos; se impone la uniformidad de criterio,
conocimiento, patriotismo y previsión al negociarlos y contraerlos.
Las disposiciones constitucionales que se refieren a las relaciones
exteriores son escasas (artículos 15, 18, 76, fracción 1; 89, fracción X; 104,
fracción 1 y 133). No hay más. Lo demás es poner en juego los principios que
regulan la organización y el funcionamiento de los poderes previstos en la
constitución.
116
Titular de la facultad de celebrar tratados y convenios.
Jurídicamente el titular de la facultad para celebrar tratados y convenciones
es el presidente de la república; nadie más goza de ella. A él le compete
determinar el momento, las condiciones los medios para iniciar y realizar las
negociaciones diplomáticas y él es el único que puede solicitar al senado la
ratificación de un tratado y en su caso, por los conductos previstos por la ley y el
derecho internacional, denunciarlo y rescindirlo. Quienes intervienen en las
negociaciones diplomáticas acatan sus instrucciones y actúan como sus
representantes.
Quien actúa como plenipotenciario, técnicamente no lo hace como
delegado, no está de por medio la figura de la delegación; no asume una
competencia, simplemente sigue y acata las instrucciones, precisas o no, que ha
recibido. Tampoco se da la figura de la representación, propia del derecho político;
un plenipotenciario no puede equiparse a un diputado o senador; si bien de ellos
se dice que representan a sus electores, lo cierto es que pueden actuar sin
indicaciones de éstos y, frecuentemente, cuando están de por medio los intereses
de la nación, pueden obrar en contra de la opinión de quienes votaron en su favor
y los llevaron a ocupar un cargo; por actuar así no pueden ser removidos del cargo
ni anulado, desaprobado o rechazado lo que hubieren actuado.
117
Plenipotenciario
Desde el punto de vista constitucional el plenipotenciario es un negociador,
que en sus tratos con sus homólogos de otras potencias, simplemente acata
instrucciones recibidas.
Nombramiento de ministros, agentes diplomático y cónsules generales
Es facultad privativa del presidente de la república designar a quien
represente permanentemente o transitoriamente, al país ante potencias
extranjeras y organismos internacionales. Nombrar ministros, agentes
diplomáticos, cónsules y demás personal de las embajadas, delegaciones o
representaciones. El secretario de relaciones exteriores es un ejecutor de las
órdenes presidenciales, con su refrendo hace acatables aquéllas. Quien nombra
puede, asimismo, ascender, remover e, incluso, destituir; en ninguna de estas tres
actividades requiere el consentimiento de alguien para hacerlas válidas.
118
La constitución por lo que atañe ministros, agentes diplomáticos y cónsules
generales, exige la aprobación (artículo 89, fracción III) o ratificación (artículo 76,
fracción III) del senado; sin una intervención no hay nombramiento. Es el concurso
de ambas voluntades lo que da existencia a ese acto jurídico. La protesta a que
alude el artículo 128 es un formalismo complementario.
La facultades del presidente para hacer nombramientos es amplia, pero no
irrestricta; los nombramientos pueden recaer en persona de su confianza que
gocen del atributo de idoneidad, a juicio del senado. El congreso de la unión, con
fundamento en el art. 34. Puede determinar cuáles son las cualidades que deben
reunir los candidatos que se sometan a la ratificación de los senados: la de la
organización del cuerpo diplomático y la del cuerpo consular mexicano, a las que
alude la fracción XX del artículo 73 constitucional.
Las características que debe poseer el candidato son de índole personal:
nacionalidad, ciudadana y preparación. No deben referirse a otro tipo de materias;
no puede exigirse que el candidato preste sus servicios a la secretaria de
relaciones exteriores o a otra dependencia federal; esa secretaria no puede ser
considerada, por la ley o de hecho el único canal de comunicación del presidente
con el exterior. No existe fundamento jurídico que justifique sostener ese punto de
vista. El presidente en ejercicio de su facultad, puede recurrir y nombrar a
elementos de su administración o ajenos a ella.
Es cosa establecida que el presidente actuará normalmente en la política
exterior a través del departamento de Estado. Desde un punto de vista
119
constitucional, sin embargo, no está limitado a actuar a través del Departamento.
Puesto que el documento básico dispone que el supremo funcionario sea el único
órgano de la nación en sus negociaciones con otras potencias, puede actuar
mediante agentes que él considere adecuados, aunque estén fuera del servicio
diplomático normal.
Las leyes a que alude la fracción XX del artículo 73 son orgánicas; se
limitan a regular el funcionamiento de los cuerpos diplomáticos y consulares. No
son leyes reglamentarias de la facultad del presidente de la república para
negociar tratados.
Ratificación de ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales
Compete al senado aprobar los nombramientos de ministros, agentes
diplomáticos y cónsules generales (artículo 89, fracción. III); para ello debe contar
con el voto aprobatorio de más de la mitad de los miembros presentes. En sus
recesos se confía esta función a la comisión permanente (artículo 79, fracción VII).
Esta intervención, que es ajena a un sistema de equilibrio de poderes, tiene una
explicación: es un formalismo que se cubre indefectiblemente sin importar quién
sea el nombrado y cuál sea el órgano ratificador. Se trata de una función
pendiente de ser ejercida por el órgano encomendado de neutralizar la acción del
ejecutivo. La intervención asignada a la comisión permanente no apareció en el
texto original de 1857; tampoco en el original de 1917. Fue obra de la
administración de Calles; estuvo encaminada a fortalecer al ejecutivo y a evadir un
posible contrapeso por parte del senado. La función ratificadora ha sido
desvirtuada.
Para que haya nombramiento se requiere que previamente haya habido
ratificación. La coincidencia de las dos voluntades y la protesta respectiva es lo
120
que hace jurídicamente válida la designación. No lo será cuando la propuesta sea
rechazada. El presidente de la república no puede insistir en un nombramiento no
aprobado; no puede hacerla cuando menos durante el mismo periodo de sesiones
y mientras las circunstancias que motivaron la resolución del senado no hayan
cambiado. El mismo presidente no puede vetar la resolución correspondiente: se
trata de un acto negativo de una sola de las cámaras o de la comisión
permanente; el veto sólo procede por lo que atañe a actos del congreso de la
unión.
Por mandato constitucional se requiere el consentimiento del senado en lo
que concierne a todo aquel servidor público que haya de representar al país ante
otra nación u organismo internacional; no importa su rango, clase o naturaleza de
la misión; así comprende a ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales
(artículo 89, fracción III). No requerirán ratificación aquellos servidores públicos
que desempeñen labores administrativas, como los cónsules comunes y
corrientes y el personal administrativo de las embajadas y consulados.
La facultad de nombrar a quien represente al país corresponde al
presidente de la república, y dado que los representantes pueden comprometer al
país y contraer obligaciones, no hay ninguna duda de que para que surta efecto su
designación, se requiere el consentimiento del senado o de la comisión
permanente.
La facultad de aprobar o ratificar los nombramientos de ministros y agentes
diplomáticos que haga el presidente de la república es amplia; no se limita
únicamente a aquellos que provienen directamente de la secretaría de relaciones
exteriores, no hay dispensa de hacerlo, en lo que atañe a negociadores ante
organismos internacionales y otros estados, por el hecho de que no pertenezcan a
esa secretaría o que actúen en forma confidencial, en lo que respecta a materias
121
económicas en general y monetarias en particular. En síntesis, comprende todo
tipo de representantes que actúen en nombre del estado mexicano; no importan
las materias objeto de sus negociaciones. Es de aclararse también, que deben ser
sometidos a la aprobación del senado no sólo los tratados y convenciones
diplomáticas celebrados por los conductos oficiales, sino también todos aquellos
compromisos que, formal o informalmente, celebren dichos agentes. Lo que la
norma persigue es evitar que el presidente de la república contraiga compromisos
a espaldas de la nación; éstos pueden ser de índole política, consular, cultural o
económica.
El senado debe emitir su resolución, aprobatoria o negativa, en las
condiciones y dentro de los términos que marcan tanto la ley orgánica como el
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. En teoría, este
asunto no amerita un trámite especial. El senado puede requerir la presencia de la
persona propuesta para interrogarla, cuantas veces lo estime necesario. Tanto el
presidente de la república, en general, como la secretaria de relaciones exteriores,
en particular, deben proporcionar cuanta información les sea solicitada.
Finalmente, la aprobación o ratificación puede ser negada; se trata de una facultad
discrecional. Es factible que la emisión del acuerdo respectivo se suspenda
indefinidamente; no hay vía para obligar a la cámara alta a resolver de una u otra
forma.
Una vez que el senado ha emitido una resolución, se agota su función en lo
que se refiere al nombramiento particular. No puede revocarla. Los senadores no
gozan del derecho de iniciativa en esta materia; están sujetos a la acción del
presidente de la república; es el único titular de la facultad de proponer. Lo más
que pueden hacer es congelar la notificación de la resolución adoptada.
122
El presidente de la república sólo puede proponer personas que reúnan los
requisitos que exige la ley. Cuando no es así, pueden presentarse diversas
hipótesis: una, que las comisiones permanentes emitan un dictamen reprobatorio;
otra, que ordenen el archivo de la iniciativa; si por algún descuido la propuesta
llega al pleno, éste debe rechazarla; si aun mediando esta circunstancia
finalmente es aprobada por el pleno, y si quien es nombrado acepta el cargo, a
pesar de que sabe que no reúne los requisitos, éste incurre en responsabilidad
penal (artículo 214, fracción 1, del Código Penal para el Distrito Federan). Ni el
presidente ni el senado incurren en responsabilidad penal; no hay vía para que
ella les fuera exigible.
Facultad de celebrar tratados y convenciones y su reglamentación
No existía una ley que reglamentara el ejercicio de la facultad de negociar y
concluir tratados y convenciones prevista en los artículos. 76, fracción 1, y 89,
fracción X. Por muchas razones la misma no había sido expedida, no obstante,
desde 1824, en los documentos fundamentales se ha venido facultando a esos
órganos para intervenir en esa materia, se trata de una materia no susceptible de
ser reglamentada; cualquier intento podría menoscabar o poner en peligro el
elemento de discrecionalidad, prudencia, oportunidad e idoneidad necesarios para
llevar adelante las negociaciones diplomáticas o influir negativamente en su
resultado final, que son los tratados y las convenciones; y, para el, caso de que se
hiciera, existiría el peligro de que el presidente pasara por alto, es decir no
acatara, los principios legales que intentaran reglamentar su actuación.
En Estados Unidos de América se ha sostenido: "El Presidente por sí solo
está habilitado para desempeñar un papel afirmativo en las relaciones exteriores:
actuar como órgano de intercambio entre Estados Unidos y las demás naciones.
Suya es, inevitablemente, la iniciativa en las relaciones exteriores -una iniciativa
123
que posee sin ninguna restricción Constituyente dividieron el campo de las
relaciones exteriores entre el Presidente y, el Congreso.
En el sistema constitucional mexicano, si bien el papel del presidente de la
república, es menos amplio que el asignado a su homólogo de Estados Unidos de
América, ya que está obligado a observar lo que se ha denominado principios que
regulan la política exterior mexicana, contenidos principalmente en la fracción X
del artículo 89, y a tener en cuenta lo que disponen los artículos 15 y 133
constitucionales, no puede dejar de reconocerse que, a pesar de ello, sigue
gozando de un amplio campo de acción en la materia.
En el constituyente de 1856-1857, el diputado Joaquín Ruiz, propuso que
se facultara expresamente al congreso para emitir las bases de la celebración de
tratados, convenios y convenciones por parte del presidente de la república; la
propuesta fue impugnada Francisco Zarco y Guillermo Prieto; y no fue aprobada
por la asamblea.
No existe una norma que en forma expresa faculte al congreso de la unión
para expedir una ley de esa naturaleza. Una lectura minuciosa del artículo 73, en
el cual se enumeran en forma sistemática las facultades del órgano legislativo, da
por resultado que no se encuentra, directa o indirectamente, principio que haga
suponer tal autorización. En el resto de la constitución no existe texto que de
manera expresa lo faculte para hacerlo.
El congreso de la unión goza de la facultad de reglamentar la constitución;
pero ella no es amplia, irrestricta y exclusiva. La reglamentación de la carta magna
es una atribución que les ha sido confiada tanto al congreso de la unión como a
las legislaturas de los estados; cuando, por ejemplo, en los artículos 30., fracción
VIII, 4º, 5º, 7º. y 18 se dispone que se emitan leyes sobre las materias previstas en
124
esos artículos lo pueden hacer válida e indistintamente lo mismo el órgano
legislativo federal que las legislaturas estatales. Esta posibilidad no sólo se da por
lo que atañe a los derechos humanos, comprende todas las materias en las que
se recurre a las fórmulas:
Conforme a la ley, de acuerdo con la ley, en los términos de ley, las leyes
dispondrán; cuando en el artículo 35, fracción II, se utiliza la fórmula: "...teniendo
las calidades que establezca la ley", se está previendo la posibilidad de que tanto
el congreso como las legislaturas emitan leyes electorales; situación idéntica se
observa en el párrafo tercero del artículo 130. En forma excepcional también
puede hacerlo el presidente de la república (art. 27). Es evidente que la
reglamentación de la constitución no corresponde de manera exclusiva al órgano
legislativo federal, aunque hay materias en e hacerlo en forma privativa, a pesar
de que no exista texto expreso que así mine, por ejemplo, en el último párrafo de
la fracción VII del art. 27 constitucional ahora reformado; si bien es cierto que se
determinaba: "La ley fijará el procedimiento breve...", no hay ninguna duda de que
se trata de una facultad que sólo podía ejercer el congreso de la unión, puesto que
se aludía a facultades de los poderes federales de resolver asuntos de límites
relativos a terrenos comunales. En otros casos la exclusividad deriva de un texto
expreso.
El constituyente haya recurrido a las fórmulas ya citadas: conforme a la ley,
de acuerdo con la ley, etc., significa, técnicamente, que sólo es factible la
reglamentación cuando aparecen dichas fórmulas; esa posibilidad está negada
cuando ellas no existen.
Tratándose de derechos humanos es muy factible que su reglamentación
derive en restricciones no autorizadas por la constitución. Cuando no se alude a
su reglamentación por la ley, se está frente a un derecho irrestricto. Lo mismo
125
puede afirmarse respecto a los derechos del ciudadano (arts. 35, 36, 37 y 38).
Para que el congreso de la unión pudiera emitir una Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, se considero que era preciso un texto expreso que
lo autorizara (art. 90).
Hay un elemento más que impide la expedición de una ley reglamentaria de
la materia; como se mencionó, el presidente de la república goza de un amplio
campo de acción en lo relativo a relaciones exteriores y, salvo las limitaciones
impuestas en la constitución, ya han sido citadas, nadie puede agregar otras. Al fin
y al cabo, reglamentar deriva en restringir, en limitar más allá de lo que lo hace el
texto fundamental.
Ratificación de Tratados y convenciones
El proceso legislativo, que comprende la organización y el funcionamiento
de las comisiones, las lecturas previas, la regulación de las discusiones y los
debates, las votaciones por una parte; y por otra, el sistema de dos cámaras con
actuaciones independientes y sucesivas; sistemas de información a los que
pueden acceder los legisladores, y, finalmente, el veto persiguen evitar
precipitaciones en la elaboración de las leyes, la consumación de actos
inconstitucionales, impolíticos o inadecuados; todas esas providencias tienden a
procurar que el acto legislativo sea adecuado, correcto, oportuno y exento vicios y
defectos. Al fin y al cabo se trata de actos que tendrán las características de ser
generales, permanentes y obligatorios.
126
Los tratados, de conformidad con el artículo 133, cuando están de acuerdo
con la constitución, son ley suprema o, como se dice en Estados Unidos de
América, son ley de la tierra; son obligatorios como cualquier acto legislativo
ordinario emanado del congreso en ese país, dado que en su aprobación
interviene solamente el senado, la tarea de elaborarlo no ha quedado
absolutamente bajo su control, ya que si bien puede aconsejar en la etapa de
formulación, el ejecutivo no está constreñido a seguir las recomendaciones que e
se le hagan, y como la cámara colegisladora, la de representantes, formalmente
no interviene, en consecuencia, no ejerce su función equilibradora, por tanto, se
exige que la aprobación de un tratado se haga contando con el voto aprobatorio
de por lo menos las dos terceras partes de los senadores presentes en la sesión.
Esto es explicable: se prescindió del sistema de equilibrio de dos cámaras
en una materia tan delicada; pero, en cambio, se adoptó esa providencia que
compensó la omisión, es operante en un sistema político bipartidista, en razón de
lo cual es difícil que una las dos facciones alcance a reunir más de las dos
terceras partes de los escaños en la cámara alta. Para que un tratado sea
aprobado se deben vencer no sólo los obstáculos que existen por lo que atañe a
su posible inconstitucionalidad, inconveniencias e inoportunas de índole política y
económica; también debe vencer el espíritu de partido necesariamente se da en
todo sistema democrático; en esa virtud, cuando finalmente senado aprueba un
tratado, puede afirmarse que no encierra ningún vicio grave, que correcto desde
cualquier punto de vista. Los opositores al tratado cumplen la función impedir; de
hecho son ellos los que vetan la actuación del presidente de la república. En esta
materia los papeles se invierten: la dinámica del proceso queda a cargo del
ejecutivo; y suspender y objetar, a cargo del senado. La función equilibradora de la
cámara alta se afianza en forma adicional a las leyes y los principios que regulan
el funcionamiento de la cámara, sus comités y, también, a algo que parece
intrascendente, pero que tiene un peso real: lo que se conoce como filibusterismo;
127
los senadores que se opongan a la aprobación de un tratado pueden hacer uso de
la palabra sin límite de tiempo; ni el reglamento ni la presidencia o el pleno están
en posibilidad de impedirlo. Ante esta actitud se opta, en los más de los casos, por
no insistir en incluir en el orden del día lo relativo al estudio y aprobación del
asunto que pudiera dar lugar a esa práctica. Finalmente está la corte que, aunque
no lo haya hecho hasta la fecha, cuenta con la facultad de declarar
inconstitucional un tratado.
México se carece de la mayor parte de esos elementos que neutralizan una
mala negociación del ejecutivo; le faltan providencias propias y confiables; el
sistema se presta más a que se aprueben tratados precipitados, inconvenientes,
poco serios, irresponsables y peligrosos. El país, para su seguridad, más se ha
atenido a su suerte y a la buena voluntad de su contraparte y, frecuentemente, a la
del senado estadounidense. Ello ha dado a que se celebren y, en algunos casos,
ratifiquen tratados y convenciones riesgosos constitucionales, a que no se hagan
las reservas procedentes ni se invoque la cláusula. No existe la posibilidad de que
una minoría neutralice la acción del ejecutivo en lteria. Al no existir una norma que
disponga que un tratado debe ser ratificado mayoría especial, se aplica la regla
general: el senado adopta su determinación en esta materia por mayoría de votos.
La constitución toma los términos ratificación y aprobación como sinónimos;
gramaticalmente no lo son; existe una sutil diferencia entre ambos; ratificar es
confirmar la validez o verdad de algo dicho anteriormente, de una promesa, de un
contrato, un tratado aprobar, es expresar a alguien conformidad con cierta cosa:
decir que está bien. El término más apropiado es ratificar. Finalmente, es el
senado el que, con su consentimiento le confiere valor jurídico a lo actuado por el
presidente de la república; mientras aquel no se emita no hay tratado, se trata de
un acto imperfecto.
128
En la constitución original de 1857 ameritaban ratificación del congreso los
tratados, las convenciones y los convenios que se conocen como ejecutivos
(artículo 72, fracción XIII). Aunque con las reformas de 1874 desapareció el
término convenios, no hay elementos que hagan suponer que se haya querido
cambiar el sistema original de ratificación de todo aquello que comprometiera en el
nivel internacional.
La publicación debe comprender el texto íntegro del tratado en español, las
reservas, el decreto de ratificación del senado y la orden de que se cumpla emitida
por el presidente de la república. Cuando de los términos del documento se
desprenda que sólo existe una versión oficial en un idioma diferente del español,
deberá incluirse el texto original, junto con su traducción; aquél constituirá la
medida de las obligaciones para las partes.
Fecha de entrada en vigor en lo interior la determinará el presidente de la
república; en todo caso deberá respetar la vocatio legis.
Cumplimiento de un tratado
En el nivel interno la tarea de cumplimentar los tratados corresponde a los
poderes federales; en algunos casos, cuando ellos comprenden materias de
naturaleza Local, también pueden hacerlo los poderes de los estados. Cada uno
debe hacerlo dentro de la esfera de su competencia y de acuerdo con la clase de
funciones que les han sido asignadas. No puede afirmarse que la
cumplimentación, con todo lo que el término significa, sea algo que sólo le
competa al presidente de la república.
El congreso de la unión lo hace cuando aprueba los actos: leyes o decretos
indispensables para hacer ejecutables los tratados en el nivel interno, siempre que
se trate de materias que por disposición constitucional le correspondan a los
129
poderes federales. No puede ir más allá. Un tratado no puede alterar la
distribución de competencias que deriva de la carta magna. Puede reglamentar un
tratado cuando en él se regulen o contemplen materias confiadas a los poderes
federales.
La facultad cumplimentadora también recae en el presidente de la
república; solo puede hacerlo en los casos en que se comprendan materias que la
constitución le confié a la federación. No puede reglamentar directamente los
tratados; quien debe hacerlo es el congreso de la unión. Esta intervención es la
que da fundamento a su actuación. Se trataría de una ley susceptible de ser
llevada al detalle con base en lo dispuesto por la fracción I del artículo 89
constitucional. Sin esa intervención carecería de la facultad de hacerlo. Ejecuta un
tratado cuando presenta iniciativas ante el congreso en relación con él; cuando
ordena su publicación, manda que sus agentes lo apliquen, y lo impone, como
norma, a la población.
Por disposición constitucional expresa, los tribunales de la federación son
competentes para resolver controversias que se susciten con respecto al
cumplimiento de tratados (art. 104, fracc. 1); el texto respectivo es deficiente;
alude a controversia del orden civil o criminal; no comprende otro tipo de materias,
como la administración laboral, pues constituyen otro tipo de negocios que llegan
a su conocimiento y respecto de los que existe regulación constitucional expresa.
Se trata de un anacronismo que aún no se ha eliminado. En la constitución original
de 1857 (art. 97,) se facultó a los tribunales de la federación para conocer de las
controversias de orden civil o criminal que se suscitaran a consecuencia de los
tratados celebrados las potencias extranjeras. En el siglo pasado, las relaciones
laborales eran parte del derecho civil; los contratos de prestación de servicios y de
trabajo eran regulados por el Código Civil. La actividad del estado también era
130
regulada en parte por el mismo código; el derecho administrativo tenía escasas
manifestaciones, la doctrina era incipiente.
El principio constitucional que alude a los tribunales administrativos data de
1946. En ese contexto quedan dos opciones: o al precepto se da una
interpretación progresiva, en virtud de la que se comprenda dentro del concepto
de orden civil todo tipo de materias, como sucedía en la fecha en que se redacto o
se opta porque no exista tribunal competente para conocer de dichas materias. La
aplicación jurisdiccional de los tratados debe corresponder a los jueces de distrito
sin importar aquéllos excedan los ámbitos civil y penal.
Los poderes de los estados también están obligados a dar cumplimiento a
los tratados internacionales; lo deben hacer, y esto en forma exclusiva, cuando en
ellos se regulen materias que por disposición constitucional les corresponden. En
estos casos, la facultad de reglamentarlos compete a las legislaturas locales; no
hacerlo o hacerlo en forma incompleta, deficiente o extemporánea expone a los
legisladores locales a una responsabilidad exigible teóricamente ante el jurado de
sentencia.
La reglamentación de los tratados que versen sobre materias confiadas a
los estados corresponder a los gobernadores de éstos; no pueden hacerlo
directamente; sólo en ejercer esa facultad cuando su legislatura, mediante una ley,
ha intervenido; enlaces no reglamenta a aquél, se limita a hacerlo por lo que atañe
a la ley. Del artículo 124 desprende que pueden aplicarlos dentro del ámbito
administrativo.
Los jueces de los estados, en materia de controversias suscitados con
motivo de un tratado, gozan de una doble competencia: pueden aplicar los
tratados, sin importar que regulen materias federales, ya que existe texto expreso
131
que así los autoriza (art. 104, fracc. I); también están facultados para aplicar los
tratados cuando en ellos se regulen materias que en razón del pacto federal,
concretamente con fundamento en el art. 124, son de la competencia de los
poderes locales. Cuando se habla de jueces de los estados se alude a los que
forman parte del tribunal superior de justicia.
Las autoridades municipales pueden hacerlo cuando así lo autoricen sus
leyes y el tratado verse sobre alguna materia de las que conocen los
ayuntamientos.
Terminación de los tratados
Independientemente de las causas en virtud de las que pueden darse por
concluidos los tratados, expresamente previstas en su texto, que estén
relacionadas con su incumplimiento o que sean reguladas por el derecho
internacional, sobre todo por la Convención de Viena, es oportuno considerar el
aspecto constitucional de los mecanismos que existen en el estado mexicano para
hacer cesar un tratado y sus efectos.
Los textos constitucionales no aluden expresamente a la terminación de un
tratado; no se determina quién puede hacerlo ni el procedimiento a seguir. Esa ha
sido la regla desde 1824. Técnicamente, quien está autorizado para celebrar,
también lo está para rescindir o denunciar: el presidente de la república. Para que
lo haga no se requiere el consentimiento del senado. La intervención de éste es
necesaria cuando se celebran, por cuando todo tratado implica contraer
compromisos. Rescindirlos se traduce, normalmente en la terminación de las
obligaciones que para las partes derivaban del tratado. Esto supone un acuerdo,
previo o posterior, de los firmantes. La rescisión por incumplimiento puede dar
origen a responsabilidades.
132
Desde la perspectiva constitucional, independientemente de las causas
previstas por el derecho internacional, los tratados pueden concluir:
Por haber vencido el plazo fijado para su vigencia o cubierto las
condiciones fijadas.
haberse aprobado una reforma a la constitución que contradiga los
términos tratado; incluso cuando se ha expedido una ley federal que
contradiga lo pactado por un tratado celebrado con anterioridad; debido a
que son actos de idéntico valor, se aplica al el principio de que la ley
posterior deroga a la anterior. En estricto derecho existe la posibilidad de
que una ley local dé lugar a que un tratado sea denunciado; esto puede
ser así cuando aquélla está de acuerdo con la constitución, y el
compromiso internacional.
La cámara de diputados, en ejercicio de su facultad de aprobar el
presupuesto, puede obligar al ejecutivo a denunciar un tratado, mediante la
fórmula de no asignar los fondos necesarios para lograr su cumplimiento.
Un tratado debe ser denunciado cuando los tribunales federales, en ejercicio
de su facultad controladora, lo declaren inconstitucional. En los casos anteriores,
el presidente de la república, por los conductos diplomáticos ordinarios, puede y
debe denunciar un tratado.
Teóricamente no existe la posibilidad de celebrar tratados perpetuos, para la
eternidad; aun en aquellos que no sujetos a plazo y que se supone que siguen en
vigor en forma permanente, existe de modo implícito, la posibilidad de rescisión.
Ningún derecho puede permitir que una generación, mediante leyes o tratados,
133
pueda atar en forma permanente los destinos de las que le sucedan. Es función de
aquél prever más la posibilidad de cambio que dejar como única opción una vía
violenta.
Publicación de los tratados
Los tratados se publican, no se promulgan. Dado que ellos son celebrados por
el presidente de la república y sus agentes, no es menester que él certifique su
existencia y su regular celebración. Es necesaria la promulgación cuando se trata
de leyes y decretos, debido a que se está frente a actos de un poder distinto: el
legislativo; entonces dichos actos son susceptibles de ser vetados.
En la fracc. I del art. 89 se faculta al presidente de la república para promulgar
las leyes que expida el congreso de la unión, pero no se le faculta a fin de publicar
tratados. No existe norma fundamental que le atribuya esa función. El art. 120
faculta a los gobernadores de los estados para publicar las leyes federales, pero
no alude a los tratados; por lo mismo, su función se circunscribe a dichos
documentos jurídicos sin comprender entre otros, los decretos y los tratados.
El fundamento legal para que el presidente de la república publique los tratados
se encuentra en las facultades implícitas previstas en la fracc. XXX del art. 73: si el
presidente de la república está facultado para celebrar tratados, y éstos, de
conformidad con el art. 133, son ley suprema, es decir, tienen el carácter de
obligatorios, deben ser acatados por los habitantes del país y aplicados por las
autoridades competentes; ante esa circunstancia, el congreso de la unión, en uso
de sus facultades implícitas al emitir la Ley del Diario Oficial de la Federación y
Gacetas Gubernamental han previsto lo siguiente:
"Art. 30. Serán materia de publicación en el Diario Oficial de la Federación:
134
IV. Los tratados celebrados por el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos."
Los tratados, en los más de los casos, son documentos de observancia general,
por lo mismo, para ser obligatorios, requieren de su publicación oficial previa; sin
esa publicación, que debe ser en el Diario Oficial de la Federación, no son
imponibles a la población general: "Las leyes, reglamentos, circulares o
cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus
efectos tres días después de su publicación en el periódico Oficial", dispone el art.
30 del Código Civil.
Al respecto cabe afirmar lo siguiente:
Que un tratado internacional, haya sido o no publicado en el Diario Oficial de la
Federación, obliga a los agentes federales, siempre que ellos conozcan su texto.
Esto es así la simple orden del presidente de la república en el sentido de que lo
obedezcan.
Por lo que atañe a los particulares, la única forma de que se presuma que
es de su conocimiento un tratado internacional y, por lo mismo, los obligue, es
mediante su inserción en el Diario Oficial de la Federación; mientras esto no se
haga, a pesar de que existan en el mercado varias versiones, particulares u
oficiales de su texto, no es oponible ni obligatorio para ellos; por esto, las
autoridades competentes no pueden exigir su cumplimiento.
Si existe alguna variante entre el texto del tratado firmado y el publicado,
debe estarse a los términos de éste, en tanto no se haga la respectiva fe de
erratas, independientemente de que no corresponda a lo pactado por las partes
contratantes; sólo el texto publicado se entiende que es el conocido y, por tanto, el
obligatorio. Existe la presunción jurídica de que todo lo publicado en el Diario
Oficial corresponde fielmente a los textos recibidos para su publicación; esa
135
presunción desaparece sólo mediante una fe de erratas que haga el director o
responsable del Diario Oficial con base en el texto auténtico.
Un tratado internacional es un documento íntegro; por ello debe procurarse
que su publicación sea en un solo acto; cuando no sea así, porque la publicación
se haga mediante entregas, entrará en vigor únicamente cuando la publicación
haya sido total; no le pretenderse su entrada en vigor en forma parcial.
Las enmiendas a los tratados deben ser, asimismo, publicadas para que
obliguen a los particulares. En la publicación se deberá tener la precaución de
identificar el documento al que enmiendan o corrigen.
Frecuentemente los tratados van acompañados de anexos y reservas que
permitan su interpretación y aplicación, y que limitan sus alcances; ellos deben
también publicarse junto con el texto principal. Esto es obvio, quienes lo aplican,
autoridades administrativas o judiciales, y eventualmente los habitantes del país a
quienes afecta, deben conocer con exactitud el alcance de las obligaciones y los
derechos que de ellos derivan.
Aplicación de los tratados
La constitución faculta expresamente al presidente de la república a
celebrar tratados y convenciones; también lo faculta para dirigir y conducir la
política exterior (art. 89, fracc. X); pero no existe norma expresa que lo autorice
para aplicarlos; no lo hace la fracc. I del art. 89; ella sólo lo autoriza a ejecutar las
leyes que expida el congreso.
Suficiente para negarle la posibilidad de aplicarlos el arto 124 y el hecho de
que, en acatamiento al principio de legalidad, a él le corresponden únicamente las
136
facultades enumeradas; las restantes las tienen negadas. Tratándose de
autoridades, cuando la constitución otorga, lo hace lo máximo, empero lo no
otorgado está prohibido; no es factible ampliar el campo de acción.
Un enunciado de esa naturaleza es demasiado drástico, implicaría que su
aplicación quedaría confiada a las autoridades de los estados y que los poderes
federales estarían sujetos a la voluntad de ellos en materia tan delicada. No es
sostenible un punto de vista de esa naturaleza, a pesar de que la deficiencia de la
constitución lleve a ese extremo.
Fundan un punto de vista diferente, con algunas limitaciones derivadas de
la naturaleza del sistema federal, la doctrina de las facultades implícitas: si el
presidente de la república tiene la facultad expresa de celebrar tratados y la de
dirigir y conducir la política exterior, implícitamente tiene la facultad de ejecutar los
tratados y las convenciones que celebre. El congreso debe hacer ese
reconocimiento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
La constitución, por lo que atañe al presidente de la república, dispone que
éste facultado y obligado a promulgar y ejecutar las leyes del congreso de la
unión; en lo se refiere a los gobernadores de los estados (art. 120), los faculta y
obliga a publicar, y a hacer cumplir las leyes federales, que no es lo mismo. Utiliza
términos diferentes;
Cumplir y ejecutar son dos conceptos que, aunque afines, tienen un
significado notablemente diferente; entre ambos hay una diferencia semántica
sutil, que los constituyentes, consciente o inconscientemente, consignaron.
Ejecutar, en el contexto constitucional es poner en obra una ley o un decreto; en
cambio, cumplir es, en ese mismo contexto con hacer lo que se debe o lo que se
está obligado; aquí más que una actitud activa, que es lo que caracteriza aquélla,
137
lo que se observa es una actitud pasiva, si bien se hace algo ello es en virtud de
un imperativo que no permite una iniciativa propia; los gobernadores de los
estados no pueden reglamentar las leyes del congreso de la unión.
Que los gobernadores de los estados tengan que aplicar esa clase de
tratados implica necesariamente que es a ellos a quienes les corresponde la
facultad de reglamentarlos sólo quien asume la función de ejecutarlos puede
proveer lo relativo a la mejor y mas oportuna forma de llevarlos a la práctica.
La facultad reglamentaria se ejerce por una autoridad ejecutiva, ya sea el
presidente de la de la república o el gobernador de un estado, sólo con base en
una ley; para que ejerza en relación con un tratado se requiere la previa
intervención del congreso de la unión o de las legislaturas de los estados.
Jurídicamente no existe fundamento para su poner que la autoridad ejecutiva
pueda reglamentar de manera directa un tratado
Competencia judicial y tratados
Los tribunales, federales y locales, gozan de competencia para conocer de
las controversias del orden civil o criminal que se susciten, entre otros conceptos,
con motivo del cumplimiento y la aplicación de los tratados internacionales (art.
104, fracc. I).
La competencia de esos tribunales es privativa. Adolecen del vicio de
inconstitucionalidad todas las disposiciones que existan en los tratados en virtud
de los que se atribuya competencia para conocer de las referidas controversias a
paneles, árbitros o tribunales internacionales.
138
Los Jueces, federales y locales, aplican los tratados con arreglo a sus leyes
procesales; esto es especialmente importante por lo que atañe a los jueces de los
estados, ya que no obstante que en la fracc. I del arto 104 constitucional se les
faculta para aplicar las leyes federales y los tratados, lo deben hacer con sujeción
a sus normas procesales, ellas son compatibles con su organización judicial.
Los casos en que un tratado regule exclusivamente materias que la
constitución ha confiado a los estados, a pesar de lo que dispone la fracc. I del art.
104, los jueces locales pueden conocer de las controversias que con motivo del
cumplimiento y aplicación de él se susciten; en este supuesto no opera la limitante
establecida por esa norma. No es dable ninguna autoridad, en el caso al
presidente de la república y al senado, que mediante un tratado altere la
distribución de competencias que entre los jueces federales y locales hace la
constitución; si por alguna razón fueren incluidas materias confiadas a los estados
en esos documentos de naturaleza internacional, no por ese hecho los jueces
federales adquieren una competencia amplia, y los locales una restringida; no es
factible que mediante un acto de valor secundario se altere el mandato
constitucional, que es de naturaleza fundamental; en ese supuesto, la
competencia de ellos es genérica, sin que se aplique en tal caso la limitante
derivada del art. 104, fracc. 1.
Una interpretación estricta del citado precepto indica que la competencia de
tales juntas se circunscribe a la aplicación exclusivamente de las leyes del trabajo,
por lo que cuando en un tratado se regulan materias laborales, no por ese hecho
su puesta en práctica deben hacerla las indicadas juntas, sino que ésta le
corresponde, de acuerdo con el art. 104, fracc. I, a los jueces dependientes del
tribunal superior de justicia. Las juntas locales son de competencia limitada.
139
C) Facultades de los poderes en relación con la suspensión de
garantías y las facultades extraordinarias.
140
EL JUICIO POLÍTICO.
El juicio político (también llamado acusación constitucional o acusación
en juicio político) es un proceso de orden constitucional, cuya finalidad es hacer
efectivo el principio de responsabilidad de los servidores o funcionarios públicos,
particularmente de los más altos cargos o autoridades, tales como Jefes de
Estado, Jefes de Gobierno, ministros, magistrados de los tribunales superiores de
justicia, generales o almirantes de las Fuerzas Armadas, que se realiza ante el
Parlamento o Congreso. La condena o declaración de culpabilidad del acusado
puede ocasionar su destitución e incluso su inhabilitación para funciones similares.
En cualquier caso, la sanción depende de la constitución del país, y puede tener
efectos meramente políticos.
Es típico de los sistemas presidencialistas latinoamericanos y su origen está
vinculado al impeachment de Derecho anglosajón y al juicio de residencia de
Derecho indiano.
Antecedentes históricos
Sus antecedentes históricos se remontan al año de 1641, en una época
muy difícil, cuando el Parlamento de Inglaterra promovió un juicio a Thomas W.
Stanford, que desempeñaba entonces el cargo de Ministro de la Corona, durante
los continuos enfrentamientos de ésta con el Parlamento Inglés.
Este juicio, según la historia, mereció la atención de los juristas en aquel
tiempo por la novedad en el procedimiento, y más tarde se incorporó a las normas
y costumbres inglesas hasta formar parte en la lucha por la supremacía política
entre el Parlamento y la Corona, siendo esa figura objeto de profundos estudios
hasta constituir un juicio especial dentro de las Leyes Inglesas.
141
Más tarde, como era de esperarse, ese procedimiento se reflejó y se incluyó
en la Constitución Norteamericana de 1787, entrando a Francia donde también fue
estudiado, resultando así que el origen histórico del juicio político fue inglés, su
lucubración teórica francesa y su aplicación práctica norteamericana.
La estructura del juicio político se incorporó luego a la Constitución
Norteamericana de 1787, como un modelo para los demás países.
Ese procedimiento dio lugar a la integración del sistema, que fue expuesto
por Alexander Hamilton en el periódico El Federalista, número 65, cuyo autor
manifiesto que la finalidad de ese juicio era la separación del servidor público y no
la sanción penal de un acto indebido.
Alexis D. Tocqueville explica con bastante claridad la naturaleza política
del sistema, agregando el comentario que ese hecho resultaba menos hostil a la
división de poderes del sistema europeo.
Desde entonces se tuvo en cuenta que la aplicación de sanciones penales
corresponde a la autoridad judicial y que el origen de esas sanciones son de
carácter exclusivamente político, ya que en sentido contrario se violaría el
precepto de que a nadie se le puede sancionar dos veces por el mismo acto.
El procedimiento a seguir en un juicio político en nuestro país se regula por
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de la que haremos una
explicación necesaria para conocimiento de nuestros lectores.
El Juicio Político en la Constitución Federal
La Constitución Política Federal de 1917, en su Título Cuarto, como ley
fundamental del país, organiza y regula los actos y las relaciones humanas del
Estado Mexicano.
142
El Título Cuarto de nuestra Carta Magna se integra con los artículos 108,
109, 110, 111, 112, 113 y 114, que se relacionan cuidadosamente con la finalidad
de explicar y clasificar las diversas responsabilidades de los servidores públicos
en el ejercicio de sus funciones, aunque en el caso, por falta de tiempo, sólo
estudiaremos la responsabilidad derivada del Juicio Político.
De los artículos enumerados en el párrafo que antecede, sólo será objeto
de nuestro estudio el citado Artículo 110, por tener éste en su redacción todos los
elementos necesarios para el planteamiento y examen de los fundamentos que
integran jurídicamente el juicio político, que en el caso, no se dan.
Con la finalidad de ofrecer una imagen del artículo 110 de la Constitución
Mexicana, voy a reproducir en parte el texto actualizado de esa norma, como
sigue:
Sujetos del Juicio Político.
"Artículo 110. constitucional- Podrán ser sujetos de juicio político los
Senadores, los Diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los
Secretarios del Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los
Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia
del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los
Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal; el Consejero o
Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto
Federal Electoral; los Magistrados del Tribunal Electoral; los Directores Generales
y sus equivalentes de los Organismos Descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas, y
fideicomisos públicos".
143
El segundo párrafo del mencionado artículo, reza así:
"Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los
Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los
Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político, en
los términos de este título, por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes
federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y
recursos federales, pero en este caso, la resolución será únicamente declarativa y
se comunicará a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones,
procedan como corresponda"
Reformas del Artículo 110 constitucional
El texto original del Artículo 110 en cita fue reformado, para quedar como se
encuentra ahora, en las fechas siguientes: 28 de diciembre de 1982; la segunda
adición el 10 de agosto de 1987; la tercera el 31 de diciembre de 1994, y la última
el 22 de agosto de 1996, y es oportuno señalar que el referido artículo, como lo
establece el distinguido constitucionalista don Jesús Orozco Henríquez, tiene
estrecha relación con los demás, que forman parte del Título Cuarto de la
Constitución, y de una manera particular con el Artículo 108, que define quiénes
deben considerarse como servidores públicos para los efectos de las
responsabilidades consiguientes; con el Artículo 109, que regula las diversas
clases de responsabilidades de los servidores públicos; con el 111, que consigna
los requisitos para la declaración de procedencia de la acción penal en contra de
aquellos servidores públicos que, durante el tiempo del ejercicio de sus cargos,
estén provistos de cierta inmunidad procesal, y con el 114, que regula los plazos
en que prescriben las diversas responsabilidades.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
144
Se compone de 90 artículos, distribuidos en cuatro Títulos y cuatro
Transitorios; el decreto fue expedido el 8 de diciembre de 1995 y publicado en el
Diario Oficial del Gobierno Federal el 12 del mismo mes y año.
Como se sabe, en los términos del Artículo 1º de la ley, ésta tiene por
objeto reglamentar el Titulo Cuarto constitucional, que comprende diversos
aspectos del tema que se estudia.
Para los efectos de este estudio sólo nos referimos al Título Segundo que
se denomina "Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia de Juicio
Político".
Causales del juicio político
Son las violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de
ella emanen, así como el uso indebido de fondos o recursos federales, limitándose
los interesados a esa clasificación constitucional, porque fuera de ella no se
integraría el juicio político.
Responsabilidad penal
De esa norma también se desprende que, en el caso de que el denunciante
no lograre probar los elementos de su denuncia, podrá incurrir en un acto
delictuoso.
Texto del Artículo 116 constitucional
El texto del Artículo 116 constitucional, para detenido examen, lo transcribo
a continuación:
"Artículo 116.- El Poder Público de los Estados se dividirá para su ejercicio,
en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos
145
Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un
solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de
cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"I.- Los Gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más
de seis años.
"La elección de los Gobernadores de los Estados y de las Legislaturas
Locales será directa, y en los términos que dispongan las leyes electorales
respectivas".
"Los Gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular,
ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a
ocupar ese cargo, ni aún con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o
encargados del despacho.
"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:
"a) El Gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el
período en caso de falta absoluta del constitucional, aún cuando tenga distinta
denominación;
"b) El Gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo
cualquiera denominación, supla las faltas temporales del Gobernador, siempre que
desempeñe el cargo los dos últimos años del período.
"Sólo podrá ser Gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano
mexicano, por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de
cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección."
146
Improcedencia del Juicio Político por
delitos electorales
Con base en la doctrina y en el Derecho Constitucional, los llamados delitos
electorales no pueden ser base para el Juicio Político, no sólo por falta de
pruebas, sino también porque esa causa penal desde su origen está excluida del
Juicio Político, ya que esos ilícitos sólo tienen lugar el mismo día de las
elecciones, y no antes, ni después, conforme a los artículos del 403 al 413 del
Código Penal Federal.
Si se trata de aportar más datos, podemos recurrir al estudio del autor de
este análisis, que se titula "Trayectoria histórica del principio de no reelección en
México de 1813 a 1998", en el que se relacionan detenidamente las diversas
constituciones, con el comentario en cada una de ellas.
Con base en lo anterior, considero que el actual Gobernador del Estado no
viola ninguna garantía constitucional, porque se encuentra en el ejercicio legal de
sus funciones y que el Juicio iniciado en su contra debe ser declarado
improcedente por las diversas razones apuntadas.
147
FACULTADES DEL CONGRESO DE LA NACIÓN
Es el Congreso quién tiene asignada la tarea de determinar si los
funcionarios públicos del Poder Ejecutivo y los jueces que integran la Corte
Suprema de Justicia de la Nación desempeñan sus funciones correctamente.
El instrumento mediante el cual el Poder Legislativo lleva adelante ese
control es el llamado juicio político.
Así lo dispone la Constitución Nacional, en su artículo. 53 en la parte que
dice que es la Cámara de Diputados la que:
“ ejerce el derecho de acusar ante el senado al presidente, vicepresidente,
al jefe de gabinete de ministros y a los miembros de la Corte suprema, en las
causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por
delitos en ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes, después de haber
conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de la causa por la
mayoría de las dos terceras partes de sus miembros presentes."
El artículo. 59 asigna al Senado de la Nación la tarea:
" juzgar en juicio político a los acusados por la Cámara de Diputados,
debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea
el presidente de la Nación el Senado será presidido por el presidente de la Corte
Suprema. Ninguno será declarado culpable si no a mayoría de los dos tercios de
los miembros presentes."
Por último el artículo 60 dispone que:
“Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aún declararle
incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación.
148
Pero la parte condenada quedará, no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo
conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios."
PROCEDIMIENTO
Las normas que regulan el procedimiento del juicio político se hallan
contenidas en la Constitución Nacional, en el reglamento interno de cada Cámara
del Congreso y los reglamentos internos de las respectivas comisiones
Se pueden diferenciar dos etapas dentro del procedimiento establecidos
para el juicio político.
•PRIMER ETAPA
La primera etapa consiste en el estudio de las denuncias presentadas,
determinar si reúnen las condiciones objetivas y subjetivas del caso planteada y
con ello decidir si se inicia lo que se conoce como etapa informativa (apertura del
sumario)
Denuncias
Los pedidos y denuncia de juicio político que se presentan ante la Cámara
de Diputados se giran a la comisión de juicio político para su estudio.
Quiénes pueden denunciar
Cualquier funcionario o ciudadano que considere que algunos de los funcionarios
que establece el artículo 53 de la CN ha incurrido en mal desempeño de sus
funciones o en la posible comisión de un delito esta facultado a efectuar la
pertinente denuncia.
Requisitos de la denuncia
149
El reglamento interno de la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados
de la Nación dispone en su artículo 7 que:
Toda denuncia o solicitud de Juicio Político se recibirá en la Comisión de Juicio
Político.
El escrito en que se promueva deberá contener:
a) Datos personales, acreditar identidad, indicar el domicilio real y fijar un
domicilio especial dentro de los límites de la Capital Federal,
b) relación circunstanciada de los hechos en que se fundamenta, enunciado
sucintamente el derecho aplicable al caso
c) Pruebas en que se sustente, debiendo acompañarse la documentación o
indicando su contenido y el archivo u oficina publica donde se encontraren los
originales, para el caso de no disponerse materialmente de ellos".
Análisis de las denuncias
Una vez presentada la denuncia, el presidente de la Comisión analizará si
están acreditadas las condiciones objetivas y subjetivas para la procedencia del
Juicio Político.
Esto constituye en los hechos un análisis previo de la denuncia, basado en
las condiciones objetivas y subjetivas del caso, que realiza el presidente de la
Comisión junto con los asesores de ella.
Apertura. Etapa Informativa.
El artículo 12 del reglamento interno, de la cámara de Diputados, dispone que:
150
"si del estudio previo del expediente surgieran indicios ciertos y semiplena
prueba de causales graves que hagan a la procedencia del juicio político, se
procederá a abrir la instancia, mediante sustanciación del sumario, pudiéndose
adoptar entre otras medidas
a) Realizar inspecciones oculares y labrar actas, a cuyo efecto podrán
encomendarse las mismas a miembros de la comisión,
b) Citar a testigos y tomar declaraciones y pedir ratificaciones o aclaraciones
de hechos denunciados.
c) En caso de denuncia contra un magistrado judicial, se podrá solicitar
informe al órgano judicial de superintendencia y al respectivo colegio de
abogados y/ o asociación profesional, acerca del concepto personal y profesional
que gozare el denunciado.
d) Cualquier otra medida que resultare idónea para la causa.
Si los elementos de convicción son suficientes a juicio de la comisión "se
abre la causa a prueba" y comienza lo que se llama el proceso informativo de la
denuncia.
Respecto de las facultades a que se refiere el art. 12 del reglamento, son
meramente enunciativas, como este mismo lo expresa.
El artículo 13 del reglamento Interno contempla la citación al acusado para
que haga su descargo, lo cual constituye la aplicación a este proceso (de carácter
político) de las garantías constitucionales del debido proceso y el derecho de
defensa.
Si se hace lugar al pedido, las actuaciones pasarán al plenario de la
Cámara, acompañadas de un anexo con todos los antecedentes.
•SEGUNDA ETAPA
151
La segunda sobre la base de las pruebas obtenidas durante la
sustanciación del sumario consiste en la confección de un dictamen que le permita
a la Cámara de Diputados decidir si formulará la pertinente acusación ante el
Senado de la Nación
Acusación
Esta etapa solo puede ser efectuada por la Honorable Cámara de
Diputados, pues se trata de una facultad que le está reservada en forma exclusiva
a la Cámara baja.
El artículo 53 de la Constitución Nacional dispone que:
“solo ella (Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el
Senado al Presidente"
Quórum necesario para acusar
La doctrina tradicional sostiene que para que la Cámara de Diputados
pueda acusar ante el senado hace falta una mayoría calificada de las dos terceras
partes de sus miembros presentes.
Senado
Juramento de los senadores
El art. 59 de la Constitución Nacional, dice:
“Al senado corresponde juzgar en juicio político a los acusados por la
cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto".
Características del enjuiciamiento
152
La potestad con que cuenta el senado para llevar adelante el enjuiciamiento
político de los funcionarios comprendidos en el art. 53 de la ley fundamental tiene
características especiales a saber.
Atribuciones propias
Las atribuciones del senado son propias, pues las recibe directamente de la
Constitución (artículo 59).No es factible ningún tipo de delegación
Competencia originaria
El Senado entiende en forma directa, desde el momento en que la comisión
acusadora de Diputados formula ante la cámara alta el pedido de destitución de un
funcionario determinado. Es un cuerpo político, no un tribunal de segunda
instancia.
Proceso Contradictorio
Las posiciones contradictorias están representadas, de un lado, por la
comisión acusadora de Diputados, que acusa ante el Senado por las causales de
mal desempeño, delito en el ejercicio de la función y crímenes comunes, y por el
otro la defensa del acusado (artículo 2 del reglamento del Senado), quienes
tratarán de sostener que el desempeño de las funciones fue correcto y normal.
Función limitada
La tarea del senado se limita a lo dispuesto por el art. 60 de la Constitución
Nacional, esto es, la destitución del acusado, e incluso a declararlo incapaz de
ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la nación, cuando
corresponda. No podrá imponer penas, pues su función es de naturaleza política,
y no judicial.
153
Por lo tanto, el fin del juicio político es remover al funcionario del cargo que
ostenta. Independientemente de las acciones posteriores (juicios penales y civiles)
que se realicen con posterioridad a la remoción del mismo.
E) La declaración de procedencia.
F) Teoría general del control de la constitucionalidad.
LA DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA.
DEFINICION
La declaración de procedencia es un acto político, administrativo, de
contenido penal, procesal, irrenunciable, transitorio y revocable, competencia de la
cámara de diputados, que tiene por objeto poner a un servidor público a
disposición de las autoridades judiciales, a fin de que sea juzgado exclusivamente
por el o los delitos cometidos durante el desempeño de su encargo y que la
declaración precisa.
La definición contiene los elementos que derivan de la constitución y de las
leyes secundarias en torno a la figura de la declaración de procedencia.
CARACTERISTICAS DE LA DELCARACION. NATURALEZA JURIDICA
El acto que emite la cámara de diputados o las legislaturas de los estados no
es una sentencia en el sentido procesal del concepto; aunque en este debe
prevalecer el principio de congruencia que caracteriza a aquéllas. Técnicamente,
154
la cámara no juzga hechos con base en las normas legales, se limita a emitir una
declaración de oportunidad
De acuerdo con los hechos y la probable responsabilidad; no prejuzga de una
culpabilidad, solo resuelve si el servidor público queda o no a disposición de un
juez para que lo juzgue respecto de delitos que determina de manera expresa.
La resolución que emite la cámara de diputados, ya sea en el sentido
negativo o positivo, no puede considerarse, procesalmente hablando, una
sentencia; la constitución se encarga de precisar su naturaleza: una resolución
declarativa, sin más fuerza que la de poner al servidor público a disposición del
ministerio público o del juez. No obstante, tanto la comisión instructora que redacta
el proyecto de resolución como la cámara que lo aprueba están obligadas a
razonar y fundar su punto de vista; deben establecer la existencia del delito, la
probable responsabilidad del acusado y la subsistencia del fuero. Para estar en
posibilidad de emitir tal juicio deben observarse los lineamientos establecidos en
la Ley Federal de Responsabilidades; en lo que esta sea omisa se aplicará, como
ley supletoria, el Código Federal de Procedimientos Penales (art. 45 de la Ley de
Responsabilidades).
La declaración se limita a poner a disposición de las autoridades judiciales
al servidor público, únicamente en lo que concierne al conocimiento del delito
objeto del requerimiento. El diputado, senador, secretario, ministro o jefe de
departamento, aunque sujeto a proceso, sigue siendo tal. Existe la posibilidad real,
cuando se trata de un nombramiento sujeto a la exclusiva discrecionalidad del
presidente de la república, de que éste, debido a la probable responsabilidad del
servidor público sujeto a proceso, opte por removerlo; esto jurídicamente es
posible, pero mientras no lo haga, la persona sujeta a proceso debe seguir
estimándose un servidor público de los enumerados en el artículo 111
constitucional
155
Que la cámara de diputados pretenda dar efectos generales a una
declaración de procedencia, es renunciar al derecho de calificar, en cada caso, si
tras una acusación penal existe o no el propósito de doblegar a un poder o de
ejercer una venganza. Los privilegios para las cámaras y para los legisladores,
son irrenunciables. El privilegio acompaña a la función mientras esta se
desempeñe. En lo que se refiere a los funcionarios enumerados en el art.111, no
hay función sin privilegio; mientras el texto actual esté en vigor, el privilegio no
puede desaparecer o hacerse nugatorio por renuncia voluntaria de su titular o por
negligencia de los encargos en cada cámara de su defensa.
El artículo 111. Párrafo sexto, dispone que la declaración de procedencia es
inatacable; aunque lo diga la carta magna, es una verdad a medias. Una
resolución de tal naturaleza será, en principio, firme, cuando haya sido dictada
conforme a la constitución y leyes que de esta emanan. Será atacable cuando
exista una violación a las garantías individuales, ya sean de índole procesal o
formal: cuando no se reúna la mayoría requerida, cuando es la de senadores y no
la de diputados la que emita; cuando la declaración de procedencia se dicte sin
mediar denuncia de particular o del ministerio público o cuando se violen las leyes
que rigen el procedimiento. Los tribunales federales, en defensa de la constitución,
deberían ver con menos respeto las decisiones de la cámara de diputados. En
otros países, no obstante existir el principio de firmeza de las resoluciones de
procedencia, no han tenido empacho en intervenir cuando han estimado que
existen irregularidades; han obligado a la cámara competente a dictar nueva
resolución, de conformidad con los principios constitucionales; una declaración de
la cámara de diputados, a pesar del principio de firmeza, no es suficiente para
eliminar los derechos de defensa y audiencia. Los denunciantes, cuando la
cámara emite una declaración negativa, tienen expedida la misma vía de
impugnación, cuando ha existido algún tipo de irregularidades en el proceso.
156
LA DECLARACION COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO
PENAL.
En ejercicio de las facultades que les confiere la constitución, el congreso
de la unión o alguna de las cámaras pueden realizar actos de diferente índole. Se
estima que la función legislativa es algo que le corresponde en forma exclusiva al
congreso, actuando las cámaras en forma separada y sucesiva; cada una pueden
realizar actos que tienen el carácter de generales. El senado realiza funciones
judiciales, cuando juzga a un servidor público en los términos del art. 110;
funciones administrativas, cuando ratifica un nombramiento (arts. 76, fracción 11,
89, fracciones 111 y 1V, y 96); la misma cámara realiza un acto administrativo
cuando, con base en un hecho, con fundamento en la fracción V del art 76,
declara que es llegado el caso de designar gobernador provisional a una entidad
que ha perdido todos sus poderes.
La cámara de diputados, cuando emite una declaración de procedencia,
realiza un acto materialmente administrativo. La autorización en general ---dice
Manzini--- el acto administrativo con que la autoridad competente previa
valorización de la oportunidad o utilidad de lo que se pide en orden al interés
público que debe tutelar, quita el impedimento opuesto por una norma jurídica al
cumplimiento de ciertos actos jurídicos o al ejercicio de una determinada actividad
material.
LA DECLARACION DE PROCEDENCIA COMO UN ACTO PROCESAL
La declaración de procedencia, aunque de índole constitucional, emitida por
razones políticas y de oportunidad, también es un acto materialmente procesal. En
157
virtud de ésta se remueve el obstáculo que impide la actuación de la autoridad
judicial competente.
LA DECLARACION DE PROCEDENCIA COMO FACULTAD EXCLUSIVA DE LA
CAMARA DE DIPUTADOS.
En lo que atañe a los diputados, la declaración de procedencia, con base en
el antejuicio que establece la Ley de Responsabilidades, existe lo que pudiera
denominarse un proceso ante sus pares; no sucede lo mismo con los senadores ni
con los servidores públicos restantes que menciona el art. 111. En otros países
existe la posibilidad de que cada cámara emita la resolución de desafuero
respecto a sus miembros (artículo 62 de la constitución argentina, artículo 68 de la
constitución italiana). Desde 1874 es facultad exclusiva de la cámara de diputados
resolver respecto al desafuero de los altos funcionarios; sobre esta materia, al
igual que con la hacendaria, el constituyente mexicano estimó que es una
actividad en la que tiene interés especial el pueblo, a ello obedece que esa
cámara tuviera un papel muy especial en tales actividades, pues se estimaba que
en ésta se interpretaba el sentir popular.
En la constitución de 1857 la facultad de desaforar le correspondió al
congreso de la unión formado por una sola cámara, la de diputados. Mediante las
modificaciones al artículo 104 realizadas en 1874, los diputados siguieron
conservando tal facultad.
En la constitución de 1824, al igual que en algunos sistemas europeos, la
facultad de desaforar a los diputados y senadores les correspondía a sus
respectivas cámaras (artículo 43).
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FUNCIONARIOS PUBLICOS SUJETOS DE LA DECLARACION DE
PROCEDENCIA.
El artículo 111 establece principios de excepción; las normas que
determinan una excepción, así como las que establecen privilegios, deben
interpretarse en forma restrictiva; no son susceptibles de ampliarse a otros casos
por analogía ni por mayoría de razón. La enumeración que hace es limitativa. Así,
solo son sujetos de la acción de la cámara: los diputados, senadores al congreso
de la unión ministros de la suprema corte de justicia, magistrados de la sala
superior del tribunal electoral, los consejeros de la judicatura federal, los
secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, diputados a la
asamblea y jefe de gobierno del Distrito Federal, los procuradores generales de la
república y del Distrito Federal, consejeros del presidente y consejeros electorales
del consejo general del instituto federal electoral, gobernadores estatales,
diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia de los
estados y miembros de los consejos de las judicaturas locales.
En lo que se refiere al presidente de la república existe un procedimiento
especial.
APROBACION DE LA DECLARACION
En el texto derogado se exigía que la declaración de procedencia fuera
aprobada por mayoría Absoluta del número total de miembros de la cámara de
diputados, circunstancia irregular que dio lugar a que don Felipe Tena Ramírez
comentara: “…en los casos de los arts. 109 y 111 se suplantan en realidad la
voluntad de los representantes ausentes, cuyos votos se computan indebidamente
como negativo. ““(…) el resultado es que los que votan por la afirmativa lo hacen
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frente a los presentes que votan en contra y frente a todos los ausentes, quienes
por virtud de la ficción de la ley votan tácitamente por la negativa. “ Más adelante
afirma: “(…) pero el cómputo sobre el número total de los integrantes de la
Cámara y no solamente sobre el número de los presentes, es una innovación
inadmisible e inexplicable de la Constitución de 17 (…) que produce en este caso
la siguiente consecuencia: la suerte de los funcionarios no se decide por la
voluntad real de la Cámara expresada por el voto de los presentes, sino la
voluntad presunta de la misma, completada por el voto de los ausentes”.
En virtud de las reformas de 1982, lo relativo a la mayoría requerida tomó el
cauce correcto, se requiere mayoría absoluta de los miembros presentes en la
sesión. Por tratarse de una disyuntiva, se exige que sea mayoría absoluta y no
relativa, como sería en el caso de que hubiera más de dos proposiciones.
Pero más que prevalecer la razón del doctrinario, predominó el punto de
vista práctico de un grupo gobernante que en todo momento pretende conservar el
estado de cosas y no correr riesgos innecesarios ante una eventual
democratización del país. La oposición
Cuenta con un número amplio de diputados. El control del grupo
gobernante sobre la actuación de la cámara de diputados se vería seriamente
amenazado en el caso de que contando escasamente con una simple mayoría, no
pudiera sacarse adelante una declaración de procedencia, en el caso de que la
oposición votara en forma unánime por la negativa. Existen 500 diputados, el
quórum se integra con 251 diputados; en un hipotético caso de que asistieran a la
sesión sólo 101 diputados del partido oficial y 100 de los partidos de oposición,
con el anterior texto hubiera sido imposible una declaración de procedencia. Era
necesario hacer inocua a la oposición. Esa fue la razón del cambio, no la opinión
de la doctrina. El siguiente paso a seguir, en el caso de que la oposición llegara a
adquirir demasiada fuerza en la cámara de diputados, con toda seguridad, será
privarla de la facultad de hacer la declaración y pasarla a la de senadores. Lo
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anterior, es preciso insistir, es solo en un marco teórico, ya que en la práctica, en
el único caso de declaración que se ha dado con posterioridad a la introducción de
la institución de los diputados de representación proporcional, tanto los diputados
del partido oficial como los de la oposición se alinearon en un solo sentido, sin
hacer valer el derecho que tenían a disentir y oponerse a un acto inconstitucional.
Eso pone en evidencia la naturaleza política de la determinación.
INDULTO Y SERVIDORES PUBLICOS
Para un político caído en desgracia, sobre todo cuando se trata de quien
fue objeto de una declaración de procedencia, las cosas no se presentan sencillas.
Por una parte, es obvio que difícilmente los diputados aprobarán una declaración
por sí mismos, sin recibir las indicaciones debidas. Por no existir el aliento
indispensable, cualquier solicitud que se haga no pasará de ser una mera
escaramuza; la solicitud no llegará, incluso, a la comisión instructora.
Todo cambia cuando existe el deliberado propósito de hundirlo. Todas las
puertas se sierran incluidas las de la prisión. Un servidor público desaforado no
puede alcanzar la gracia del indulto. La facultad de indultar compete al presidente
de la república en el ámbito federal, y a los gobernadores de los estados en el
ámbito local. La facultad de que gozan es general y amplia. No pueden ejercerla
cuando existe texto expreso que lo prohíba .Este existe por lo que hace a las
resoluciones que dicten los jueces federales y los locales (artículo 111, séptimo
párrafo).
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ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
MODULO IV
I.- En tu cuaderno contesta correctamente lo que se te indica.
1.- Cuales son las funciones del Congreso del Estado.
2.- Que función tienen los legisladores.
3.- Quienes son los que realizan reformas a la constitución.
4.- Por qué consideras que le hacen reformas a la constitución.
5.- Que son las legislaturas.
6.-Porque se da una Iniciativa de Reforma.
7.- Cual es el fundamento constitucional que faculta al presidente de la república para llevar a cabo una Iniciativa de Ley.
8.- Que fundamento legal faculta al Presidente de la República, para promulgar las leyes que expida el Congreso del Estado.
AUTOEVALUACION
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MODULO IV
Contesta correctamente lo que se te pide.
1.- Cuales son las facultades de los Poderes en relación con las reformas Constitucionales?
2.- Que son las Leyes Ordinarias?
3.- Que entiendes por Iniciativa de reforma constitucional?
4.- Quien fue Comonfort?
5.- Cuales son las facultades de los Poderes en lo relativo a Relaciones Exteriores?
6.- Quien es el titular de la facultad para celebrar tratados y convenios?
7.- Que es un Ministro?
8.- Cuales son sus funciones de los Ministros?
9.- A quien corresponde la tarea de cumplimentar los tratados?
10.- Que entiendes por publicación de los tratados?
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11.- Que es un juicio político?
12.- Cuando se da un Juicio Político?
13.- Quien debe iniciar un Juicio Político?
14.- Porque se inicia un Juicio Político?
15.- A quien se le inicia un Juicio Político?
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