Derecho de acceso a la información y organización ...

Derecho de acceso a la información y organización ciudadana en México

Ernesto VILLANUEVA*

ResumenDespués de hacer énfasis en la diferencia entre los conceptos de de-recho a la información y derecho de acceso a la información pública,entendiéndose este último como una parte fundamental del primero, sehace un recuento histórico de la garantía prevista en el artículo 6o. dela Constitución de México y sus diversas interpretaciones por el PoderJudicial de la Federación, en particular de la Suprema Corte de Justiciade la Nación. Se analiza posteriormente que el derecho de acceso a lainformación pública es el punto de partida que conduce al derechoa la información en México, por una parte dada la importancia de unasociedad informada en un Estado democrático y por otra, con el objetode ir logrando una modernización del marco jurídico de la información.Por último, se analizan las posibles razones del éxito del ‘‘Grupo Oaxa-ca’’ en la movilización legislativa, y se concluye destacando que lo fun-damental en estos momentos es la sociedad civil emergente que, cadavez con mayor intensidad, lucha por hacer cambios tan necesarios enel país.

AbstractAfter making a distinction between the right to information and the rightto access public information, with the latter understood as a fundamentalpart of the former, the author gives a historical overview of the guaranteeestablished in Article 6 of the Mexican Constitution and the variousinterpretations made by the Judicial Branch of the Mexican Government,in particular by the Supreme Court of Justice. Villanueva then posits theright to access public information as the starting point for freedom ofinformation in Mexico: on the one hand, given the importance of aninformed society in a democratic state, and on the other, the need tomodernize the legal framework dealing with information. Finally, the aut-hor explores possible reasons for the success of the ‘‘Grupo Oaxaca’’ inmobilizing legislative change, and concludes by emphasizing that thekey to the group’s achievements is Mexico’s emergent civil society that,with increasing intensity, strives to promote necessary changes in thecountry.

* Universidad Iberoamericana, ciudad de México.

Derecho Comparado de la Informaciónnúmero 1, enero-junio de 2003

http://www.juridicas.unam.mx/ https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/

DR © 2003. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Universidad Iberoamericana, Universidad de Occidente

Derecho a la información y derecho de acceso a la infor-mación pública no son sinónimos. No al menos en es-tricto sentido, como se ha querido apuntar en algunosforos en México donde identificar conceptos se ha con-vertido en un problema adicional al reto de avanzar enmateria de legislación democrática. Aclaremos las cosas.El derecho a la información tiene múltiples vertientes queescapan al derecho de acceso a la información pública,pero este derecho es una parte fundamental del derechoa la información sin ser él mismo. En la ciencia del de-recho, particularmente en aquellas disciplinas que se en-cuentran en proceso de formación y reconocimiento, noes fácil distinguir con claridad meridiana el alcance de dis-tintos conceptos que ----por ser utilizados en el lenguajecotidiano----, pueden tener tantos significados que nos re-cuerda la célebre obra de Alicia en el país de las mara-villas en cuyo mundo cada palabra tiene el significado quele quiere ofrecer la protagonista. Eso, sin embargo, nodebe pasar en la ciencia del derecho porque vulnera elprincipio de seguridad jurídica y desvanece el papel de ladoctrina y de la certeza legal. Es por esa razón que la de-finición de conceptos y la diferenciación entre vocablos quetienen elementos relacionados entre sí, pero no significanexactamente lo mismo, se antoja un punto de partida ne-cesario para comprender de qué se habla cuando se re-fiere a la noción de derecho de acceso a la informaciónpública.

De entrada, conviene señalar que los conceptos de de-recho a la información y derecho de acceso a la informa-ción pública no son necesariamente sinónimos. Cabe de-tenerse en la frase de ‘‘no son necesariamente’’ porque,con alguna frecuencia, es fácil pretender que se trata deanalogías, cuando no es propiamente así. Vayamos porpartes. ¿Qué es el derecho a la información? Cabe res-ponder que no existe una respuesta que ofrezca un con-

ERNESTO VILLANUEVA

120




cepto unívoco, de validez universal, que pusiera fin a estainterrogante. Existen, empero, distintos elementos que per-miten construir una definición compatible con las defini-ciones recurrentes articuladas desde la comunicación oformadas desde la doctrina jurídica. Jorge Carpizo y elautor1 hemos sostenido que el derecho a la información(en su sentido amplio), de acuerdo con el artículo 19 dela Declaración Universal de los Derechos Humanos es lagarantía fundamental que toda persona posee a: atraerseinformación, a informar y a ser informada.

De la definición apuntada se desprenden los tres as-pectos más importantes que comprende dicha garantíafundamental:

a) el derecho a atraerse información,b) el derecho a informar, yc) el derecho a ser informado

El derecho a atraerse información incluye las facultadesde i) acceso a los archivos, registros y documentos pú-blicos y, ii) la decisión de que medio se lee, se escuchao se contempla.

El derecho a informar incluye las i) libertades de expre-sión y de imprenta y, ii) el de constitución de sociedadesy empresas informativas.

El derecho a ser informado incluye las facultades dei) recibir información objetiva y oportuna, ii) la cual debeser completa, es decir, el derecho a enterarse de todaslas noticias y, iii) con carácter universal, o sea, que la

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

121

1 Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto, ‘‘El derecho a la información. Pro-puestas de algunos elementos para su regulación en México’’, en Valadés, Diegoy Gutiérrez Rivas, Rodrigo, Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Na-cional de Derecho Constitucional III, México, Universidad Nacional Autónoma deMéxico, México, 2001, pp. 71-102.




información es para todas las personas sin exclusión al-guna.2

La información debe entenderse en un sentido amplioque comprende los procedimientos ----acopiar, almacenar,tratar, difundir, recibir----; así como los tipos ----hechos, no-ticias, datos, opiniones, ideas----; y sus diversas funciones.3

El derecho a la información emplea los más diversosespacios, instrumentos y tecnologías para la transmisiónde hechos e ideas. Algún medio puede presentar pecu-liaridades propias pero las instituciones del derecho a lainformación son las mismas para todos ellos, aunque aco-modándose a sus características.

Del propio artículo 19 se desprende con toda claridadque el derecho a la información es un derecho de doblevía en virtud de que incluye, y en forma muy importante,al receptor de la información; es decir, al sujeto pasivo,a quien la percibe y quien ----ya sea una persona, un grupode ellas, una colectividad o la sociedad---- tiene la facul-tad de recibir información objetiva e imparcial.

Así lo ha entendido acertadamente la Corte Constitu-cional de Colombia, cuya sala quinta de revisión asentó:

... el derecho a la información es de doble vía, característicatrascendental cuando se trata de definir su exacto alcance: nocobija únicamente a quien informa (sujeto activo) sino quecubre también a los receptores del mensaje informativo (su-jetos pasivos), quienes pueden y deben reclamar de aquél,con fundamento en la misma garantía constitucional, una cier-ta calidad de la información. Ésta debe ser, siguiendo el man-dato de la misma norma que reconoce el derecho ‘‘veraz e

ERNESTO VILLANUEVA

122

2 Escobar de la Serna, Luis, Manual de derecho de la información, Madrid,Dykinson, 1997, pp. 54-60 y 380-381. López Ayllón, Sergio. El derecho a lainformación, Miguel Ángel Porrúa, 1984, pp. 160-161. Villanueva, Ernesto, Régi -men jurídico de las libertades de expresión e información en México, México,UNAM, 1998, pp. 34-36.

3 López-Ayllón, Sergio, obra citada, p. 176.




imparcial’’. Significa ello que no se tiene simplemente un de-recho a informar, pues el Constituyente ha calificado ese dere-cho definiendo cuál es el tipo de información que protege.Vale decir, la que se suministra desbordando los enunciadoslímites ----que son implícitos y esenciales al derecho garanti-zado---- realiza antivalores (falsedad, parcialidad) y, por ende,no goza de protección jurídica; al contrario, tiene que ser san-cionada y rechazada porque así lo impone un recto entendi-miento de la preceptiva constitucional.4

En México, la Suprema Corte de Justicia de la Naciónha debido recorrer, por su parte, un largo recorrido paraidentificar con alguna precisión el sentido del vocablo ‘‘de-recho a la información’’. Aun con distintas imprecisiones,se puede señalar que la Corte ha identificado el derechoa la información con el derecho de acceso a la informaciónpública, de ahí la distinción oportuna de identificar derechoa la información lato sensu o sentido amplio y derecho ala información stricto sensu o sentido estricto. En efecto,desde el primer momento que el pleno de la SupremaCorte de Justicia tuvo en sus manos la tarea de identificarla naturaleza jurídica del derecho a la información y a pe-sar de restringirlo a un rubro estrictamente electoral, seatisba esta tendencia que vendría a confirmar años mástarde de priorizar el derecho a la información en sentidoestricto. Sostenía, pues, en aquel entonces la SupremaCorte:

La adición al artículo 6o. constitucional en el sentido de queel derecho a la información será garantizado por el Estado,se produjo con motivo de la iniciativa presidencial de cinco de


123

4 Ver Nogueira Alcalá, Humberto, ‘‘El derecho a la información en el ámbitodel derecho constitucional comparado en Iberoamérica y Estados Unidos’’, De-recho a la información y derechos humanos, Jorge Carpizo y Miguel Carbonell(coords.), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 21-23;y Villanueva, Ernesto, Derecho mexicano de la información, México, Oxford Uni -versity Press, 2000, pp. 41-46.




octubre de mil novecientos setenta y siete, así como del dic-tamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos yPrimera de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputa-dos de las que se desprende que: a) que el derecho a lainformación es una garantía social, correlativa a la libertad deexpresión, que se instituyó con motivo de la llamada ‘‘ReformaPolítica’’, y que consiste en que el Estado permita el que, através de los diversos medios de comunicación, se manifiestede manera regular la diversidad de opiniones de los partidospolíticos; b) que la definición precisa del derecho a la infor-mación queda a la legislación secundaria; y c) que no sepretendió establecer una garantía individual consistente enque cualquier gobernado, en el momento en que lo estimeoportuno, solicite y obtenga de órganos del Estado determi-nada información. Ahora bien, respecto del último inciso nosignifica que las autoridades queden eximidas de su obliga-ción constitucional de informar en la forma y términos queestablezca la legislación secundaria; pero tampoco suponeque los gobernados tengan un derecho frente al Estado paraobtener información en los casos y a través de sistemas noprevistos en las normas relativas, es decir, el derecho a lainformación no crea en favor del particular la facultad de elegirarbitrariamente la vía mediante la cual pide conocer ciertosdatos de la actividad realizada por las autoridades, sino queesa facultad debe ejercerse por el medio que al respecto seseñale legalmente.5

En esta tesis aislada se puede advertir que: a) el de-recho a la información se subsume en el derecho de lospartidos políticos a tener espacios en los medios de co-municación, particularmente los electrónicos; b) la ausen-cia de un derecho fundamental derivado del último párrafoa favor del gobernado, y c) deja abierta la posibilidad deque los gobernados puedan recibir ‘‘ciertos datos de laactividad realizada por las autoridades’’, siempre y cuando

ERNESTO VILLANUEVA

124

5 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril de 2000,tesis: P. LXI/2000, p. 71.




se expida al efecto una ley secundaria que establezca talposibilidad jurídica. Tiempo después, la Corte inicia el pro-ceso de cambio de este criterio para fortalecer la tendenciaa identificarlo con la naturaleza del derecho de acceso ala información pública. En 1996, en una opinión consultivasolicitada por el presidente de la República para desen-trañar el alcance y sentido del derecho a la información,la Suprema Corte sostuvo que:

El artículo 6o. constitucional, in fine, establece que ‘‘el derechoa la información será garantizado por el Estado’’. Del análisisde los diversos elementos que concurrieron en su creación sededuce que esa garantía se encuentra estrechamente vincu-lada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto,básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana quecontribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencialpara el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades pú-blicas, elegidas o designadas para servir y defender a la so-ciedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirlesconductas faltas de ética, al entregar a la comunidad unainformación manipulada, incompleta, condicionada a interesesde grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocerla verdad para poder participar libremente en la formación dela voluntad general, incurren en violación grave a las garan-tías individuales en términos del artículo 97 constitucional,segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar queexiste en ellas la propensión de incorporar a nuestra vidapolítica, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de lamaquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la ver-dad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta yhacerla del conocimiento de los gobernados.6


125

6 Solicitud 3/96. Petición del presidente de los Estados Unidos Mexicanospara que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerza la facultad previstaen el párrafo segundo del artículo 97 de la Constitución Federal. 23 de abril de1996. Unanimidad de once votos. El Tribunal Pleno, en su sesión privada cele-brada el veinticuatro de junio en curso, aprobó, con el número LXXXIX/1996, latesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis dejurisprudencia. México, Distrito Federal, a veinticuatro de junio de mil novecientosnoventa y seis.




De manera muy reciente, la Suprema Corte no sólo haratificado su interpretación de derecho a la información ensentido estricto, sino que ha interpretado además, contralo que dijera tiempos atrás, que el último párrafo del ar-tículo sexto de la Constitución constituye una garantía in-dividual o derecho fundamental, sujeto, como es entendi-ble a los límites establecidos en la propia ley. En efecto,aquí la Suprema Corte dijo que:

Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a lainformación instituido en el último párrafo del artículo 6o.constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 dediciembre de 1977, estaba limitado por la iniciativa de refor-mas y los dictámenes legislativos correspondientes, a consti-tuir, solamente, una garantía electoral subsumida dentro de lareforma política de esa época, que obligaba al Estado a per-mitir que los partidos políticos expusieran ordinariamente susprogramas, idearios, plataformas y demás características in-herentes a tales agrupaciones, a través de los medios masi-vos de comunicación (Semanario Judicial de la Federación ,octava época, 2a. sala, tomo X, agosto 1992, p. 44). Poste-riormente, en resolución cuya tesis LXXXIX/96 aparece publi-cada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta ,novena época, tomo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal Ple-no amplió los alcances de la referida garantía al establecerque el derecho a la información, estrechamente vinculado conel derecho a conocer la verdad, exige que las autoridades seabstengan de dar a la comunidad información manipulada,incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave alas garantías individuales en términos del artículo 97 consti-tucional. A través de otros casos, resueltos tanto en la Se-gunda Sala (AR. 2137/93, fallado el 10 de enero de 1997),como en el Pleno (AR. 3137/98, fallado el 2 de diciembre de1999), la Suprema Corte ha ampliado la comprensión de esederecho entendiéndolo, también, como garantía individual, li-mitada, como es lógico, por los intereses nacionales y los de

ERNESTO VILLANUEVA

126




la sociedad, así como por el respeto a los derechos de ter-cero.7

En otras tesis de jurisprudencia, la Suprema Corte hainsistido en el tema de los límites con mayor énfasis queen el pasado, habida cuenta que el derecho a la informa-ción no es, evidentemente, un derecho absoluto, sino quedebe armonizarse con otros derechos fundamentales o denaturaleza social o colectiva. Sobre el particular, la Su-prema Corte ha sostenido que:

El derecho a la información consagrado en la última parte delartículo 6o. de la Constitución Federal no es absoluto, sinoque, como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o ex-cepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la protec-ción de la seguridad nacional y en el respeto tanto a losintereses de la sociedad como a los derechos de los gober-nados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figurajurídica del secreto de información que se conoce en la doc-trina como ‘‘reserva de información’’ o ‘‘secreto burocrático’’.En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado,como sujeto pasivo de la citada garantía, a velar por dichosintereses, con apego a las normas constitucionales y legales,el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscrimi-nadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra ex-cepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atencióna la materia a que se refiera; así, en cuanto a la seguridadnacional, se tienen normas que, por un lado, restringen elacceso a la información en esta materia, en razón de que suconocimiento público puede generar daños a los interesesnacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esareserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con nor-mas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, lasalud y la moral públicas, mientras que por lo que respecta a


127

7 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIII, junio de 2001,tesis: P./J. 82/2001, p. 579.




la protección de la persona existen normas que protegen elderecho a la vida o a la privacidad de los gobernados.8

De manera excepcional al criterio de la Suprema Corte,se encuentra una tesis aislada de un tribunal colegiadode circuito que rescata el sentido del derecho a la infor-mación en su sentido amplio, el cual señala que:

El derecho a la información tiene como límites el decoro, elhonor, el respeto, la circunspección, la honestidad, el recato,la honra y la estimación, pues el artículo 6o. otorga a todapersona el derecho de manifestar libremente sus ideas y pro-híbe a los gobernantes que sometan dicha manifestación ainquisición judicial o administrativa, salvo que ataquen la mo-ral, los derechos de tercero, provoquen algún delito o pertur-ben el orden público. Así, la manifestación de las ideas seencuentra consagrada como uno de los derechos públicosindividuales fundamentales que reconoce la Constitución,oponible por todo individuo, con independencia de su laborprofesional, al Estado, y los artículos 7o. y 24 de la propiacarta fundamental se refieren a aspectos concretos del ejer-cicio del derecho a manifestar libremente las ideas. El prime-ro, porque declara inviolable la libertad de escribir y publicarescritos sobre cualquier materia y, el segundo, porque garan-tiza la libertad de creencias religiosas. Así, el Constituyenteoriginario al consagrar la libertad de expresión como una ga-rantía individual, reconoció la necesidad de que el hombrepueda y deba, siempre, tener libertad para apreciar las cosasy crear intelectualmente, y expresarlo, aunque con ello con-traríe otras formas de pensamiento; de ahí que sea un dere-cho oponible al Estado, a toda autoridad y, por ende, es underecho que por su propia naturaleza debe subsistir en todorégimen de derecho. En efecto, la historia escrita recoge an-tecedentes de declaraciones sobre las libertades del hombre,y precisa que hasta el siglo XVIII, se pueden citar documentossobre esa materia. No hay duda histórica sobre dos documen-

ERNESTO VILLANUEVA

128

8 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril de 2000,tesis: P. XLVII/2000, p. 72.




tos básicos para las definiciones de derechos fundamentalesdel hombre y su garantía frente al Estado. El primero es laDeclaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,producto de la Revolución Francesa, la cual se mantiene vivay vigente como texto legal por la remisión que hace el preám-bulo de la Constitución de Francia de fecha veinticuatro dediciembre de mil setecientos noventa y nueve. El segundo, esla Constitución de los Estados Unidos de América, de dieci-siete de septiembre de mil setecientos ochenta y siete. En lahistoria constitucional mexicana, que recibe influencia de lasideas políticas y liberales de quienes impulsaron la RevoluciónFrancesa, así como contribuciones de diversas tendenciasideológicas enraizadas en las luchas entre conservadores yliberales que caracterizaron el siglo XIX, tenemos que se hi-cieron y entraron en vigor diversos cuerpos constitucionales,pero en todos ellos siempre ha aparecido una parte dogmáticaque reconoce derechos inherentes al hombre, y que ha con-tenido tanto la libertad de expresión como la libertad de im-prenta. Por otra parte, los antecedentes legislativos relaciona-dos con la reforma y adición a la Constitución de mil novecientosdiecisiete, con relación al artículo 6o. antes precisado, talescomo la iniciativa de ley, el dictamen de la comisión que alefecto se designó, y las discusiones y el proyecto de decla-ratoria correspondientes, publicados, respectivamente, en losdiarios de los debates de los días seis, veinte de octubre yprimero de diciembre, todos de mil novecientos setenta y sie-te, ponen de relieve que el propósito de las reformas fue elde preservar el derecho de todos respecto a las actividadesque regula. Esta reforma recogió distintas corrientes preocu-padas por asegurar a la sociedad una obtención de informa-ción oportuna, objetiva y plural, por parte de los grandes me-dios masivos de comunicación. Conforme a la evolución delartículo 6o. constitucional vigente y comparado con lo que alrespecto se ha regulado en otros países, se concluye que alo largo de la historia constitucional, quienes han tenido eldepósito de la soberanía popular para legislar, se han preo-cupado porque existiera una norma suprema que reconocierael derecho del hombre a externar sus ideas, con limitacionesespecíficas tendientes a equilibrar el derecho del individuo


129




frente a terceros y la sociedad, puesto que en ejercicio de esederecho no debe menoscabar la moral, los derechos de ter-cero, que implica el honor, la dignidad y el derecho a la inti-midad de éste, en su familia y decoro; así como tampocopuede, en ejercicio de ese derecho, provocar algún delito operturbar el orden público. Asimismo, ese derecho del indivi-duo, con la adición al contenido original del artículo 6o., quedótambién equilibrado con el derecho que tiene la sociedad aestar veraz y objetivamente informada, para evitar que hayamanipulación. Así, el Estado asume la obligación de cuidarque la información que llega a la sociedad a través de losgrandes medios masivos de comunicación, refleje la realidady tenga un contenido que permita y coadyuve al acceso a lacultura en general, para que el pueblo pueda recibir en formafácil y rápida conocimientos en el arte, la literatura, en lasciencias y en la política. Ello permitirá una participación infor-mada para la solución de los grandes problemas nacionales,y evitará que se deforme el contenido de los hechos quepueden incidir en la formación de opinión. Luego, en el con-tenido actual del artículo 6o., se consagra la libertad de ex-presarse, la cual es consustancial al hombre, y que impide alEstado imponer sanciones por el solo hecho de expresar lasideas. Pero correlativamente, esa opinión tiene límites decuya transgresión derivan consecuencias jurídicas. Tales lími-tes son que la opinión no debe atacar la moral, esto es, lasideas que se exterioricen no deben tender a destruir el con-junto de valores que sustenta la cohesión de la sociedad enel respeto mutuo y en el cumplimiento de los deberes quetienen por base la dignidad humana y los derechos de lapersona; tampoco debe dañar los derechos de tercero, ni in-citar a la provocación de un delito o a la perturbación delorden público. De modo que la Constitución de mil novecien-tos diecisiete estableció una obligación por parte del Estadode abstenerse de actuar en contra de quien se expresa libre-mente, salvo que en el ejercicio de ese derecho se ataque ala moral, a los derechos de tercero, se provoque algún delitoo se perturbe el orden público.9

ERNESTO VILLANUEVA

130

9 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIV, septiembre de2001, tesis: I.3o.C.244 C, p. 1309.




Es posible ahora distinguir con cierta claridad que elderecho a la información en sentido amplio no se subsumecon el vocablo de derecho de acceso a la informaciónpública, si bien es cierto que éste es un ingrediente esen-cial de aquél. Y es que el derecho de acceso a la infor-mación pública puede definirse como la prerrogativa de lapersona para acceder a datos, registros y todo tipo de in-formaciones en poder de entidades públicas y empresasprivadas que ejercen gasto público o cumplen funcionesde autoridad, con las excepciones taxativas que establez-ca la ley en una sociedad democrática. El derecho de ac-ceso a la información pública es, en suma, uno de losderechos subsidiarios del derecho a la información en sen-tido amplio o también puede definirse como el derecho ala información en sentido estricto, siguiendo la línea de laSuprema Corte de Justicia. No obstante, para evitar se-ñalar, por un lado, derecho a la información en sentidoamplio y en sentido estricto, es preferible utilizar la expre-sión derecho de acceso a la información pública.

Una vez aclarado lo anterior, habría que decir que elpunto de partida del largo camino que conduce al derechoa la información en México se encuentra en el derecho deacceso a la información pública, por varias razones, entrelas que cabe apuntar dos centrales:

1. No hay duda de que el derecho a saber de las per-sonas depende del conjunto de protecciones y ga-rantías legales de que debe rodearse a los mediosde información para lograr la posibilidad de una so-ciedad informada, rasgo distintivo de un Estado de-mocrático de derecho. El problema inicial reside, em-pero, en que la mayor parte de las fuentes informativasse localizan en entidades públicas y empresas priva-das que ejercen gasto público o cumplen funciones


131




de autoridad. ¿Cómo puede un medio informar ópti-mamente si las fuentes que debieran ser públicas deinformación se encuentran cerradas al público? Al-guien puede decir, por supuesto, que esa es tareadel periodismo de investigación. Lo cierto es, sin em-bargo, que esta técnica periodística es la excepcióny no la regla en la realidad nacional. Si el periodistano puede acceder a la información que pertenece ala sociedad, menos lo puede hacer la persona pro-medio. De ahí, por tanto, la imperiosa necesidad delegislar para que lo público se vuelva público. Sin in-formación de calidad no es posible mejorar la calidadde vida de la gente. Sin información de calidad resultaimposible afirmar el proceso de reforma democráticaque vive el país. Y esa información de calidad seencuentra en las entidades públicas, pero que hastaahora operan como si fueran núcleos privados dondelo único público es aquello que así lo considera dis-crecionalmente la autoridad generalmente por razo-nes de ventaja política.

2. Por 24 años se incubó por distintas razones (intere-ses creados, ausencia de masa crítica y falta de unasociedad civil pujante, etcétera) un repelente a todoaquello que pudiera traducirse en una modernizacióndel marco jurídico de la información.10 La búsquedade consensos, por ello mismo, para retomar ese ca-mino muchas veces pospuesto para legislar en la ma-teria no era una tarea sencilla; antes bien, sinuosay complicada. Haber puesto en la mesa de la discu-

ERNESTO VILLANUEVA

132

10 Un recuento puntual de este asunto puede encontrarse en Carpizo, Jorgey Villanueva, Ernesto, ‘‘El derecho a la información. Propuestas de algunos ele-mentos para su regulación en México’’, en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas,Rodrigo, Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de DerechoConstitucional III, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2001, pp.71-102.




sión como punto de partida una amplia agenda deasuntos pendientes hubiese tenido un efecto inver-samente proporcional a las posibilidades de concitarla organización y la afinidad de los sectores más im-portantes y estratégicos para que algo empezara acambiar en este rubro. Es por eso la pertinencia delmétodo de aproximaciones sucesivas. Otra ruta hu-biese conducido al inmovilismo, como lo ponen deprueba 24 años de fracasos recurrentes, por cuantoa resultados legislativos concretos. El fundamentalis-mo es, sin duda, el peor enemigo del desarrollo dela sociedad en las más distintas actividades de la vidapública. Y ello viene a cuento porque en México al-gunos estudiosos de la comunicación han pretendidohacer cambio totales de la noche a la mañana. Y elderecho a la información no es, por supuesto, ningu-na excepción a la regla.

El derecho de acceso a la información fue un tema deconvergencia entre sectores tradicionalmente ajenos entresí, que habían venido laborando en rutas paralelas, en elmejor de los casos. La disminución de las tensiones y lasdesconfianzas y, por el contrario, la formación de un es-píritu de cuerpo en torno a una preocupación compartidapermitió que el trabajo en equipo se convirtiera en unarealidad constructiva. El nacimiento del llamado Grupo Oa-xaca11 constituye un precedente histórico en la organiza-ción ciudadana aliada con los medios de información quehan dado ruedas y voz multiplicadora a las ideas y pro-puestas que durante 2001 se han ido traduciendo en he-


133

11 Bautizado así por la corresponsal de The New York Times en México,Ginger Thompson, por haber sido en la ciudad de Oaxaca donde se emitió laprimera declaración de un grupo de editores, periodistas y académicos paraabanderara una propuesta alternativa a la del gobierno del presidente Fox enmateria de acceso a la información pública.




chos concretos. El 28 de febrero del 2001, Carlos Álvarezdel Castillo, director de el diario El Informador de Guada-lajara y presidente de la Asociación de Editores de losEstados había propuesto legislar en nombre de los diariosagremiados a esa Asociación, como primer paquete enel ámbito del derecho a la información, cuatro vertientes:a) Ley de Acceso a la Información Pública; b) Ley de Trans-parencia Publicitaria; c) Ley del Secreto Profesional delPeriodista y d) Ley de Reforma de los Medios de Gobiernoen Medios Públicos. Casi tres meses después, se pasó delas palabras a los hechos. El 24 de mayo en la ciudadde Oaxaca en el marco de un seminario convocado porla Universidad Iberoamericana, el diario El Universal y dis-tintas organizaciones civiles y gremiales se dio a conocerla denominada ‘‘Declaración de Oaxaca’’, donde el primeraspecto, el derecho de acceso a la información pública,se convirtió en un objetivo compartido. Reivindicar la no-ción de ciudadanía no fue sólo una potestad, sino unaobligación cívica con el país que se ha convertido en re-sultados concretos que están a la vista. ¿Por qué el GrupoOaxaca ha tenido éxito como un movimiento social? ¿Porqué en otras ocasiones el fracaso se ha convertido enrasgo distintivo en estos 24 años pese a que se han enar-bolado banderas atendibles? A mi juicio existen tres res-puestas que valen para responder a las dos cuestionesanteriores.

1. En el seno del Grupo Oaxaca se priorizó el consensoen lo fundamental y se dejó de lado aquellos aspectosdonde no había acuerdos o se consideraba que setrataba de asuntos que deberían ir en un orden pos-terior (como, por ejemplo, una vez aprobada la LeyFederal de Acceso a la Información Pública por elCongreso, el Grupo Oaxaca ha coincidido en seguir

ERNESTO VILLANUEVA

134




promoviendo tres iniciativas legales relacionadas: unaen materia de reuniones abiertas, otra de manteni-miento de archivos y una tercera de datos persona-les), se hizo una efectiva división del trabajo dondecada quien tuvo una tarea que desempeñar en el ám-bito de sus ventajas comparativas y de su área deconocimiento y habilidad personal e institucional.

2. Por vez primera en la historia, este movimiento socialhizo causa común con los medios de comunicaciónpara darle voz y posicionar en la agenda de la dis-cusión nacional el tema como requisito sine qua nonde la emergencia de un Estado democrático de de-recho. Ni los medios pusieron su agenda, tampocolo hicieron los académicos y activistas participantes.Hubo acuerdos de consenso para bien de México,de las personas todas.

3. Por primera vez también ----y esto es un precedentesignificativo---- se pasó de la preocupación a la ocu-pación. De la crítica a la propuesta. A diferencia delgobierno federal que tiene instancias y plazas labo-rales para elaborar iniciativas y proyectos legales, elGrupo Oaxaca participó sin un presupuesto públicode por medio, por una convicción compartida paraservir al país. No ha habido en México alguna otraagrupación en el ámbito del derecho a la informaciónque haya hecho proyectos exitosos desde la socie-dad.

Por otra parte, lo inédito del Grupo Oaxaca y lo vario-pinto de sus miembros ha generado algunas inquietudes,por buenas o malas razones. En particular, en estos me-ses una interrogantes se han planteado en algunos sec-tores vinculados a la vieja guardia de investigadores dela comunicación que valdría la pena discutir.


135




En efecto, no ha faltado quien sostenga que la promo-ción de una Ley Federal de Acceso a la Información Pú-blica puede convertirse en un disuasivo para evitar legislarotras vertientes del derecho a la información. Se trata, enrealidad, de un prejuicio que no tiene fundamentos jurídi-cos ni evidencias empíricas que le den sustento; acaso,está nutrida de ideas sin fundamento. Veamos por qué.Legislar en materia de acceso a la información podría per-mitir, por el contrario, que la rueda legislativa se muevapor primera vez después de 24 años de inmovilidad. Todomundo sabe que el primer movimiento siempre es el másdifícil, permitiendo que segundas o terceras iniciativas le-gales encuentren un clima político y social mucho másfavorable, habida cuenta que la primera iniciativa habríade amortizar buena parte del costo político que conllevaromper tradicionales parálisis legislativas y resistencias dediversos sectores de la comunidad para modernizar elmarco jurídico de la información por distintas razones. Nosobra decir que, como ya he dicho en líneas anteriores,el propio Grupo Oaxaca habrá de seguir promoviendootras leyes e iniciativas que profundizan otras áreas sus-tantivas del derecho a la información.

Por lo pronto, la iniciativa del Grupo Oaxaca se encuen-tra en la Cámara de Diputados y es en el primer periodode sesiones (que va del 15 de marzo y el 30 de abril del2002) donde se discutiría esa iniciativa en cuestión juntocon la presentada por el Ejecutivo Federal y el ameritadodiputado Luis Miguel Barbosa. Independientemente de laley que apruebe el Congreso ----con toda seguridad reto-mará muchos elementos propuestos por el Grupo Oaxacaque se han vuelto políticamente correctos en el escenariopolítico nacional---- el saldo más importante es que no hasido el gobierno del presidente Fox el que ha ido a lavanguardia del cambio normativo en la materia, como fue-

ERNESTO VILLANUEVA

136




ra de México pudiera pensarse; antes bien, ha debido re-tomar las sugerencias de una sociedad civil emergenteque empieza a surgir cada vez con mayor intensidad, algojamás visto en México en los últimos años y que habráseguramente de moldear las nuevas formas de relaciónentre el Estado mexicano y la sociedad sobre relacioneshorizontales (cada vez más) y no sobre las antiguas re-laciones tradicionales (cada evez menos) que durante losúltimos años dibujaron el panorama político mexicano.


137




Derecho de acceso a la información y organización ...

Documents

Transcript of Derecho de acceso a la información y organización ...