Derecho de Peticion - Carbonell

5/24/2018 Derecho de Peticion - Carbonell

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CAPTULO CUARTO

LOS DERECHOS DE SEGURIDAD JURDICA

I. El concepto de seguridad jurdica . . . . . . . . . . . . . . . 585

1. Dimensiones de la seguridad jurdica . . . . . . . . . . . . 5872. Riesgos actuales de la seguridad jurdica . . . . . . . . . . 589

II. Derecho a la informacin (artculo 6o.) . . . . . . . . . . . . 591

1. Informacin, secreto y democracia . . . . . . . . . . . . . 5942. El derecho de acceso a la informacin pblica . . . . . . . 597

A. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597B. La regulacin en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . 604

3. Algunos criterios jurisprudenciales sobre derecho a la in-

formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6114. Proteccin de datos personales . . . . . . . . . . . . . . . 619

III. Derecho de peticin (artculo 8o.) . . . . . . . . . . . . . . . 621

1. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6222. Respuesta de la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624

3. Breve trmino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6284. Derecho de peticin y negativa ficta . . . . . . . . . . . . 6295. El derecho de peticin en materia poltica . . . . . . . . . 631

IV. Derecho de posesin y portacin de armas (artculo 10) . . . 632

V. Irretroactividad de la ley (artculo 14, prrafo primero) . . . 636

VI. El artculo 14, prrafo segundo . . . . . . . . . . . . . . . . 652

1. Actos privativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6532. Formalidades esenciales del procedimiento. . . . . . . . . 656


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Derecho a la informacin consular . . . . . . . . . . . . . 664

3. Tribunales previamente establecidos . . . . . . . . . . . . 669

VII. La exac ta aplicacin de la ley en materia pe nal (artcu lo 14,prrafo tercero). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670

1. Re serva de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6732. Taxatividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6773. Prohibicin de analoga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6834. Proporcionalidad y legislacin penal . . . . . . . . . . . . 685

VIII. El de recho a la legalidad en materia civil (artculo 14, prrafocuarto) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690

IX. Los derechos del artculo 15 constitucional . . . . . . . . . . 692

X. La garanta de legalidad en sentido amplio (artculo 16, prra-

fo primero) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695

1. Mandamiento escrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6962. Autoridad competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6983. Fundamentacin y motivacin . . . . . . . . . . . . . . . 699

XI. Detenciones (artculo 16, prrafos segundo a sexto) . . . . . 706

XII. Inviolabilidad del domicilio (artculo 16, prrafos octavo, un-dcimo y decimotercero) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712

XIII. Inviolabilidad de comunicaciones privadas (artculo 16, p-rrafos noveno, dcimo y duodcimo) . . . . . . . . . . . . . 720

XIV. Los derechos del artculo 17 constitucional . . . . . . . . . . 724

1. Prohibicin de autotutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7242. Acce so a la jus ti cia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725


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3. Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas . . . . . . . 7324. Independencia judicial y ejecucin de las sentencias . . . . 7335. Deudas civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 736

XV. La presuncin de inocencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737

XVI. La pe na de prisin y la cercana con el do micilio . . . . . . . 740

XVII. La pe na de muer te . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744

XVIII. El derecho de propiedad (artculo 27) . . . . . . . . . . . . . 749

XIX. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754


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CAPTULO CUARTO

LOS DERECHOS DE SEGURIDAD JURDICA

I. EL CONCEPTO DE SEGURIDAD JURDICA

Los derechos de seguridad jurdica son tal vez los que ms clara relacin guar-dan con el concepto de Estado de derecho en sentido formal. El Estado de dere-cho en sentido formal puede entenderse como el conjunto de reglas del juego

de carcter fundamentalmente procedimental que los rganos pblicosdeben respetar en su organizacin y funcionamiento internos y, lo que quizsea todava ms importante para la materia de los derechos fundamentales, ensu relacin con los ciudadanos. Se trata del conceptoformalde Estado de dere-cho como Estado en el que las au to ridades se en cuen tran suje tas a la ley (o, msen general, a las normas jurdicas).

Una de las no tas que ms se ha hecho presen te en la his to ria y en la teora so -bre la nocin de Estado de derecho, es la que tiene que ver con la sujecin de

los poderes pblicos al ordenamiento: los requisitos que deben observar las au-toridades para molestar a una persona, la competencia limitada y/o exclusivade cada nivel de gobierno, la imposibilidad de aplicar hacia el pasado las nue-vas leyes, las reglas de carcter procesal pa ra privar a una perso na de su liber -tad, y as por el estilo.

Elas Daz lo ha escrito de forma contundente en un libro clsico sobre eltema:

el Estado de derecho es el Estado sometido al derecho, es decir, el Estado cuyo po-der y actividad vienen regulados y controlados por la ley... Las ideas de control jur-dico, de regulacin desde el derecho de la actividad estatal, de limitacin del poderdel Estado por el sometimiento a la ley, apa re cen, pues, como cen trales en el con -cep to del Esta do de derecho en relacin siempre con el respe to al hombre, a la per-sona humana y a sus derechos fundamentales.1

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1 Daz, Elas, Estado de derecho y sociedad democrtica, 8a. ed., Ma drid, Tau rus,

1991, pp. 17 y 18; del mismo autor, sobre el tema, Estado de derecho y legitimidad demo-


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La sujecin de los rganos pblicos a la ley se concreta en el principio demera legalidad, el cual es distinto al principio de estricta legalidad segn elcual las autoridades no solamente deben de acatar las leyes cualesquiera que

sean sus contenidos, sino que es preciso adems que todos sus actos inclu-yendo los propios actos legislativos estn subordinados a los derechos fun-damentales.2

La idea de seguridad jurdica tiene muchas vertientes y se concreta en unapluralidad de significados. En el primero que estamos analizando, referido a lasujecin de los poderes pblicos al derecho, empata directamente con la mi-sin central que tuvo el primer constitucionalismo, que entenda que todo elsistema constitucional se justificaba en la medida en que pudiera controlaral

poder por medio del ordenamiento jurdico.3La divisin de poderes y el respe-to de los derechos fundamentales seran desde entonces, y lo siguen siendo enla actualidad, los dos elementos claves para alcanzar ese objetivo, como lo an-ticip en su momento el conocido artculo 16 de la Declaracin francesa de1789. En esa misma lgica y dentro del mismo momento histrico se deberecor dar tam bin que el artcu lo 8o. de la Declaracin de los Derechos delHombre y del Ciudadano de 1793 estableca que La seguridad consiste en la

proteccin otorgada por la sociedad a cada uno de sus miembros para la conser-

vacin de su persona, de sus derechos y de sus propiedades.La seguridad jurdica, por tanto, se expresa en mandatos de carcter formal

con respecto a la actuacin del Estado y de sus rganos, preservando la idea dela divisin de poderes como sujecinfuncionala una se rie de reglas del jue -go, con el objetivo de preservar la libertad de las personas que habitan en el

propio Estado. Como escribe Gregorio Peces-Barba, en su dimensin de justi-cia formal, la funcin de seguridad jurdica ayuda a limitar el voluntarismo del

poder y a crear sensacin de libertad en los ciudadanos. Es, por consiguiente,una dimensin esen cial pa ra la cohesin social y pa ra la ad hesin y el acuer dode la ciudadana con su sistema poltico y jurdico.4

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crtica, en Car bonell, Mi guel y otros (comps.),Estado de derecho. Concepto, fundamentosy democratizacin en Amrica Latina, M xi co, Si glo XXI, ITAM, UNAM, 2002, pp. 61 y ss.

2 Ferrajoli, Luigi,Derecho y razn, 5a. ed., Madrid, Trot ta, 2000, p. 857; del mis moautor, sobre el tema, Pasado y futuro del Estado de derecho, en Carbonell, Mi guel (ed.),

Neoconstitucionalismo(s), Ma drid, Trot ta, 2003.3 La idea del con trol del po der ha si do desarrolla da, en tre otros au tores, por Ara gn,

Manuel, Constitucin, democracia y control, Mxico, IIJ-UNAM, 2002, y por Vala ds, Die -go,El control del po der, 2a. ed., M xico, UNAM, Porra, 2000.

4 Peces-Barba, Gregorio, La Constitucin y la seguridad jurdica, Claves de RaznPrctica, Ma drid, nm. 138, di ciem bre de 2003, p. 8.


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1.Dimensiones de la seguridad jurdica

Si ana lizamos con ms de talle lo que se aca ba de apun tar, ve remos que son

dos las di mensio nes prin cipales a tra vs de las cua les se ex pre sa el principio deseguridad jurdica: una que tiene que ver con laprevisibilidad de nuestras ac-cio nes en cuan to a sus con secuen cias ju r di cas, y otra que es t re ferida al fun-cionamiento de los poderes pblicos. Antonio E. Prez Luo ha llamado a lo

primero correccin estructural y a lo segundo correccin funcional.5

En efecto, la seguridad jurdica busca que la estructura del ordenamientosea co rrec ta (sea justa, pa ra decir lo en otras pala bras) y que tambin lo sea sufuncionamiento.

La co rreccin estruc tu ral se concreta en una serie de prin cipios que es tnpresentes en casi todos los ordenamientos jurdicos democrticos. Entre esosprincipios encontramos los siguientes:6

Lege promulgata, principio segn el cual para que una norma jurdica seaobligatoria tiene que haber sido adecuadamente promulgada; es decir, tieneque haber sido dada a conocer a sus destinatarios mediante las formalidades quese establezcan en cada caso. La promulgacin en los Estados modernos presu-

po ne el ca rcter es crito del de recho, lo que permite la inclu sin de las nor mas

en publicaciones oficiales, as como su recopilacin en cdigos, leyes, trata-dos, reglamentos, etctera. Sobra decir que un sistema de derecho escrito per-mite contar con mayores niveles de seguridad que un sistema de derecho con-suetudinario, puesto que al estar fijadas en un texto las normas que rigen en unasociedad es ms fcil que sean conocidas y aplicadas por sus destinatarios.

Lege manifiesta, fundamento se gn el cual las leyes (las normas jur di cas engeneral) deben ser claras, comprensibles, alejadas de formulismos oscuros ycomplicados. As, como lo veremos con detalle ms adelante, es contrario a laseguridad jurdica el establecer tipos penales abiertos o en blanco, que sonaque llos en los que la ac cin que se quie re san cio nar no es t claramente de fini-da en el texto, ni se establecen con precisin las consecuencias jurdicas porrealizarla.

Lege plena, principio segn el cual las consecuencias jurdicas de algunaconducta deben estar tipificadas en un texto normativo; todos los actos o con-ductas que no estn jurdicamente previstos (por ejemplo la determinacin del

lado por el que se de be subir una perso na a la bici cle ta o la for ma correc ta de

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5 Prez Lu o, Anto nio E.,La seguridad jurdica, Bar ce lona, Ariel, 1991, pp. 23 y ss.;id., Seguridad jurdica, en Garzn Valds, Ernesto y Laporta, Francisco J. (eds.),El dere-cho y la justicia, Ma drid, Trot ta, 1996, pp. 483 y ss.

6 Sigo la ex posicin de P rez Luo,La seguridad jurdica,cit., pp. 23 y ss.


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ponerse los calcetines) no pueden tener consecuencias jurdicas que nos afec-ten. Esto se logra mediante el establecimiento de un sis tema de fuen tes del de-recho a travs del cual se deter mina qu normas forman par te del ordena miento

jurdico y los pasos que son necesarios para modificar o derogar esas normas.Solamente con base en alguna de las normas pertenecientes al sistema jurdicoun juez o una autoridad administrativa nos podr imponer, llegado el caso, al-gn tipo de consecuencia jurdica por nuestra conducta.

Lege stricta, con este principio se entiende que algunas reas de la conductapueden ser reguladas solamente mediante cierto tipo de normas. Por ejemplo,en el caso de bienes jurdicos de gran importancia, el texto constitucional pue-de establecer que slo pueden ser afectados mediante una ley, excluyendo de

esa manera la posibilidad de que tales bienes sean regulados por otras fuentesdel derecho o por sujetos distintos al Poder Legislativo. Es lo que sucede en los

pases democrticos con la materia penal o con la materia tributaria, en las cua-les las Cons titucio nes sue len es table cer lo que se lla ma una reserva de ley,conforme a la cual solamente el legislador puede establecer los tipos penales ysus consecuencias jurdicas o determinar los elementos esenciales de los tribu-tos que debemos pagar para el sostenimiento del gasto pblico.

Lege previa, fundamento segn el cual las leyes solamente pueden regir ha-

cia el futuro, haciendo con ello posible que las consecuencias jurdicas denuestra conducta sean previsibles en la medida en que podamos saber que esta-rn regidas bajo las actualesreglas del juego y no bajo las reglas que en un mo-mento posterior pudieran dictarse. Este principio se materializa en la prohibi-cin de aplicar retroactivamente la ley.

Lege perpetua, este principio afirma que los ordenamientos jurdicos debenser lo ms estables que sea posible a fin de que las personas puedan conocerlos

y ajustar su conducta a lo que establezcan. Si un ordenamiento es muy vo ltillo ms seguro es que cueste mucho alcanzar un conocimiento general de susnormas, de manera que la posibilidad de incumplirlo se incremen tar sustan-cialmente. En Mxico sabemos bien las consecuencias funestas de tener un or-denamiento que todo el tiempo est cambiando; eso sucede sobre todo en mate-ria fiscal y en materia constitucional. Cuando todava no terminamos deentender el sentido de una reforma constitucional ya estn promulgando la si-guiente. De la misma forma, la extrema volatilidad de las reglas fiscales hace

que sea imposible que una persona pueda cumplir con sus obligaciones tributa-rias sin con tar con la asesora de exper tos, con lo cual se ge ne ra una evi den tefalta de seguridad jurdica y se multiplica la evasin fiscal.

Como se puede apreciar, los principios que se acaban de enumerar no tienensentido por s solos; es decir, para que en verdad puedan estar al servicio de la

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seguridad jurdica, es necesario que todos ellos, sin excepcin, estn presentesen un ordenamiento jurdico determinado. No servira de nada que las leyes no

pudieran ser retroactivas si su contenido fuera tan oscuro que nadie las enten-

diera; tampoco tendra sentido disponer la necesidad de publicar las leyes si losjueces pudieran utilizar sus propias convicciones personales al momento deimponer una multa o fijar una pena privativa de la libertad. Y as por el estilo.La seguridad jurdica exige la presencia de todos esos principios para volverserealidad (quiz tambin de algunos otros, ya que los mencionados son la basemnima para que podamos considerar que un ordenamiento jurdico protege laseguridad jurdica).

Los principios mencionados corresponden, decamos, a la dimensin de la

correccin estructural. Por lo que hace a la correccin funcional, la seguridadjurdica exige que podamos garantizar el cumplimiento generalizado de las re-glas establecidas por el ordenamiento jurdico a los particulares as como la re-gularidad de la actuacin de las autoridades. Esta segunda vertiente o dimen-sin de la seguridad jurdica se traduce:7a)en la presuncin de conocimientodel derecho y en la prohibicin de esgrimir la ignorancia del mismo, y b)en el

principio de legalidad de los poderes pblicos, de acuerdo con el cual estos po-deres solamente podrn hacer aquello para lo que estn facultados por una nor-

ma jurdica. A travs de los dos subprincipios que se acaban de mencionar sebusca evitar que las personas puedan evadir el cumplimiento del derecho adu-ciendo que no conocan las obligaciones que las normas les imponen, as comoimpedir la arbitrariedad de los poderes pblicos al sujetarlos a una serie de re-glas que se integran en un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitarcualquier transgresin por parte de las autoridades al mbito de competenciasque tienen jurdicamente establecido.

2.Riesgos actuales de la seguridad jurdica

No es difcil advertir que son muchas las exigencias que despliega el princi-pio de seguridad jurdica. Pero tampoco es complicado intuir que muchas deesas exi gen cias se rea lizan de manera muy precaria en la mayo ra de pasesdemocrticos del mundo (y no se realizan de forma alguna en los pases no de-mocrticos, como es obvio).

Pensemos, por poner un ejemplo, en el principio de lege manifiesta, deacuerdo con el cual las normas jur di cas deben ser cla ras y comprensi bles porsus destinatarios: en verdad una persona sin formacin tcnico-jurdica seracapaz de entender una ley aduanera o un reglamento sobre impacto ambiental?


7 Ibidem, pp. 26 y 27.


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Lo ms probable es que pa ra orientarse en esos tex tos deba re currir a la aseso rade los profesionales. De hecho, ni siquiera la propia Constitucin mexicana de1917 utiliza el lenguaje adecuado y comprensible que sera deseable para una

norma que se dirige a todas las personas que se encuentran en el territorio na-cional. El lenguaje constitucional es rebuscado y la redaccin de sus normas esoscura e intrincada. En ocasiones ni los especialistas tericos ni los tribunales

pueden orientarse con seguridad en el texto constitucional, como lo demuestrael hecho de que sobre un mismo precepto existan las ms diversas y disparesinterpretaciones. En general se puede decir que tenemos un ordenamiento jur-dico opaco, en el que no abunda la claridad y s ms bien las zonas de penumbrao de franca oscuridad.

Las dificultades para la seguridad no se detienen en la mala redaccin de lasnormas jurdicas, sino que aumentan por efecto de la velocidad a la que cambiael ordenamiento jurdico y por el gran nmero de normas de todo tipo a las quese enfrentan cotidianamente las personas. En un pas con una estructura federalcomo es el caso de Mxico, una persona que quisiera estar al tanto del conjuntodel ordenamiento jurdico no solamente tendra que leer todos los das elDia-rio Oficial de la Federa cin, sino tambin las gacetas y peridicos oficiales delas 31 entidades federativas y del Distrito Federal. Cmo conocer los 33 cdi-gos penales, los 33 cdigos de procedimientos penales, los 33 cdigos civiles ylos 33 cdigos de procedimientos civiles que estn vigentes en el territorio na-cio nal? y cmo sumar a ese cono cimiento las reglas en materia de comercioexterior, los bandos municipales, las circulares y los reglamentos que cada se-mana expiden la Secretara de Hacienda o el Banco de Mxico? Es imposible.

Como principio de seguridad jurdica es incontrovertible que debemos pre-sumir que el derecho es conocido por todos a travs del mero hecho de contar

con una serie de formalidades para que una norma jurdica sea obligatoria (porejemplo al exigir su publicacin antes de que pueda entrar en vigor), pero estambin incontrovertible que ese conocimiento no se realiza en los hechos yque cada da se revela como una cuestin meramente acadmica.

Por lo que ha ce a la co rrec cin funcio nal apli cada a la ob ser van cia del prin-cipio de le gali dad de los po de res pbli cos, cualquiera que se acerque a la reali-dad mexicana de nuestros das comprobar que no se observa cabalmente enningn nivel de gobierno y por ninguna autoridad. Las autoridades administra-

tivas se han significado en la historia mexicana por ignorar cualquier tipo deregulacin jurdica en su funcionamiento. Lo mismo la polica que los inspec-to res de va pbli ca; en gene ral, las auto ridades se condu cen al margen de la leyy estn sujetos ms bien a cdigos corruptos en perjuicio del inters general. Esaplicable a Mxico la observacin que hace Luigi Ferrajoli sobre Italia en el

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sentido de que junto a la configuracin formal y pblica del Estado, se ha idoconstruyendo un Estado sumergido, un doble Estado oculto y paralelo quecontradeca todos los principios de la democracia poltica y del Estado de dere-

cho, desde el principio de legalidad al de publicidad, visibilidad, controlabili-dad y responsabilidad de los poderes pblicos.8

En los siguientes apartados emprendemos el estudio de cada uno de los dere-chos de seguridad jurdica que contempla la Constitucin mexicana, segn vanapareciendo en el texto constitucional. Como ya se dijo en la nota preliminar,algunos derechos que tienen que ver con la materia penal no sern estudiadosdentro de este captulo por considerarse que, en razn de su objeto, pertenecenal mbito del derecho penal, procesal penal o penitenciario.

II. DERECHO A LA INFORMACIN(ARTCULO6o.)

El derecho a la informacin fue agregado como ltima parte del texto del ar-tculo 6o. en 1977, dentro del proceso de la llamada reforma poltica de eseao que culmin con diversos cambios constitucionales.

El texto constitucional no poda ser ms escueto: el derecho a la informa-cin ser garantizado por el Estado.

Aunque como veremos en seguida, guarda una estrecha relacin con las li-bertades de expresin e imprenta, se ha considerado oportuno ubicar al dere-cho a la informacin dentro del captulo de los derechos de seguridad jurdicaen virtud de que supone ms un instrumento de certeza del derecho, que el ejer-cicio de una libertad. En es te contexto, pue de afirmarse que el de recho a la in -formacin no es una meraposibilidad de actuar libre de interferencias, sinoque requiere de una se rie de medi das de ca rc ter positivo por parte del Estado eincluso de los particulares para poder realizarse.

No debe confundirse el derecho ala informacin con el derecho dela infor-macin; el primero es el derecho que tienen todos los individuos a obtener in-formacin, tanto de los particulares como de las autoridades. El derecho de lainformacin es el conjunto de normas jurdicas aplicables al proceso informati-vo, lo que incluye el rgimen jurdico de los medios de comunicacin, el esta-tuto profesional de los comunicadores, los derechos de autor de quienes gene-ran informacin, etctera.9


8 Ferrajoli, Luigi, El Estado constitucional de derecho hoy: el modelo y su divergen -cia de la realidad, en Car bonell, Mi guel y Vzquez, Rodol fo (coords.),Poder, derecho y co-rrupcin, Mxico, Si glo XXI, ITAM, IFE, 2003, p. 144.

9 Sobre el con cep to de derecho dela informacin y del derecho a la informacin ver,respectivamente, Aguirre Nieto, Marisa, El derecho de la informacin como ciencia y


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El derecho a la informacin es un derecho de carcter complejo, que involu-cra a varios sujetos y que genera, para esos sujetos, una variada red de posicio-nes sujetivas y obligaciones de accin y de abstencin. Veamos, de entre todos

los posibles, algunos de estos asuntos.Los sujetos que principalmente estn involucrados en el derecho a la infor-macin son: el Estado, los medios de comunicacin, los periodistas y, como esobvio si se acepta el carcter universal de los derechos fundamentales, todaslas dems per sonas; sin embargo, conviene tener presente la distincin entre las

personas que trabajan o son propietarios de los medios de comunicacin,los periodistas y el resto de ciudadanos en virtud de que los primeros y los se-gundos tienen una serie de derechos aadidos a los que tienen en general los

ciudadanos.El derecho a la informacin tiene, en relacin con el Estado, un doble com-

po nen te. De una parte, se tra ta de que el Estado se absten ga de impe dir la bs -queda o difusin de informaciones por parte de los particulares; ste sera sucontenidopasivo. Al respecto, Ignacio Villaverde apunta que

En lo que concierne al derecho de libertad [de informacin] es obvio que el mandatoes de abstencin. El Estado debe eludir cualquier tipo de accin u omisin que im-

plique una injerencia en o impida la recepcin de informacin... Por tanto, se violaese de ber de abs ten cin por el Estado tan to si con di cio na el acceso a cier ta in forma-cin como si lo hace del uso de determinados medios de difusin para recibirla,siempre que tal condicin no se especifique en una norma legal.10

As, el derecho a la infor macin puede considerarse una especie de la msamplia libertad de expresin. Recordemos que, como tuvimos oportunidad desostener en el captulo tercero al referirnos a la libertad de expresin, uno de los

aspectos de esa libertad es justamente la posibilidad de allegarse de informa-cin. Desde este punto de vista, el derecho a la informacin tendra un valorinstrumental para la libertad de expresin. Mediante el acceso a la informacinla persona maximiza su autonoma, al tomar conocimiento de una amplia di-versidad de datos, opiniones, posturas acadmicas, posiciones filosficas, et-ctera.11

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Escobar de la Serna, Luis, El proceso de configuracin del derecho a la informacin, am-

bos incluidos en Bel Malln, Ignacio y Corredoira, Loreto (coords.),Derecho de la informa-cin, Barcelona, Ariel, 2003.

10 Villaverde Menndez, Ignacio,Estado democrtico e informacin: el derecho a serinformado, Ovie do, Junta General del Prin cipado de Asturias, 1994, p. 348.

11 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-cho,Anuario de Derecho a la Comunicacin, Bue nos Aires, nm. 1, 2000, p. 225.


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Por otra parte, el Estado tiene la obligacin, de carcter positivo, de aportarinformacin, garantizando como dice el texto constitucional la efectivarealizacin de ese derecho. En este aspecto, que se podra denominar contenido

activodel derecho a la informacin, el Estado debe, entre otras cuestiones, pro-mover el acceso libre e igual a la informacin, remover los obstculos que seinterpongan en este acceso y facilitar la participacin de los individuos en elmbito de lo pblico a travs de su adecuada informacin.12

Desde luego, las preguntas surgen de inmediato: para garantizar la realiza-cin de ese contenido activo del derecho a la informacin qu informacin enconcreto debe proporcionar el Estado?, cumple con esa obligacin simple-mente a travs de los informes ordinarios que rinden, por ejemplo, el presiden-

te de la Repblica el 1o. de septiembre por mandato del artculo 69 constitucio-nal, el presiden te de la Su pre ma Corte an te el pleno de la propia Corte, o el

presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos ante el Congre-so?, qu sujetos en concreto deben ser los que proporcionen informacin?,quin puede exigirla?, por medio de qu procedimientos se pueden defenderlos particulares incluyendo a los medios de comunicacin en caso de quese les nie gue el acceso a una deter mina da infor macin?, se pue de ne gar la en-trega o el acceso a ciertas informaciones por razones de seguridad nacional u

otras equivalentes?Sergio Lpez-Aylln sea la que es jus tamente en el mbi to de las accio nes

positivas que debe desarrollar el Estado en donde se debe dar la regulacin le-gislativa. Con dicha regulacin no se tratara de limitar las libertades que sedesprenden del mismo derecho a la informacin (las libertades de buscar y di-fundir informacin), sino de expandir su ejercicio.13

En realidad, tomando en cuenta este punto de vista, la no regulacin es loque provoca la negacin del derecho, pues ante el vaco legislativo no hay ele-mentos para dar respuesta a las preguntas formuladas en el prrafo anterior; es-ta es la situacin que durante aos imper en Mxico y que slo ha podido sersuperada recientemente. Lo que en cualquier caso debe quedar claro es que elderecho a la informacin incorpora una faceta activa que se concreta en la obli-gacin a cargo del Estado de proporcionar informacin, aun si nadie se la pide.


12 Villaverde Menndez, Ignacio,Estado democrtico e informacin: el derecho a serinformado,cit., p. 349.

13 El derecho a la informacin como derecho fundamental, en Carbonell, Mi guel yCarpizo, Jorge (coords.), Derechos humanos y derecho a la informacin, 2a. ed., Mxico,Porra, 2003, p. 172.


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1.Informacin, secreto y democracia

El derecho a la informacin tiene una gran importancia para cualquier rgi-

men democrtico. Una de las notas caractersticas de los sistemas autoritarios odic tatoriales siempre ha sido ejercer el poder en secreto, de for ma que el pueblono slo no tenga ninguna participacin en el gobierno sino que incluso, hastadonde sea posible, no posea ningn conocimiento de lo que hacen sus gober-nan tes. Por el contra rio, la democracia es por ex celen cia la forma de go bier no

basada en lo pblico, concepto que se desarrolla desde el momento de elegir alos gobernantes (por medio de sistemas electorales pblicos y no secretos, co-mo es obvio) hasta las vas a travs de las que se pueden tomar las decisiones

(la publicidad de los debates parlamentarios es una regla indiscutida de la de-mocracia).14

En Mxico, el signo permanente del ejercicio del poder, como corresponde aun rgimen autoritario, ha sido el secreto y la manipulacin informativa. Sinembargo, desde hace unos aos el derecho a saber ha sido una de las reivindi-caciones constantes de algunos grupos de la oposicin poltica y de numerososactores de la sociedad civil. En los ltimos tiempos el control gubernamentalsobre los medios de comunicacin masiva se fue debilitando progresivamente

y comenz a surgir un muy incipiente pluralismo informativo.En este contexto, lo que tradicionalmente haba sido una enorme fuente de

poder para fortalecer al rgimen y perpetuar su dominio (el control de la infor-macin), se ha desvanecido en los ltimos aos. Como seala Luis Rubio,

El control de informacin ha sido siempre una de las fuentes ms importantes de po-der. Las comunicaciones y la capacidad de procesamiento de la informacin son lasdos tecnologas que estn penetrando a Mxico a la velocidad del sonido y, con ello,

transformando la realidad poltica del pas. Mientras que antes la informacin se po-da concentrar y ocultar, la esencia de la revolucin implcita en estas tecnologas es

precisamente la contraria: las comunicaciones descentralizan el poder en la medidaen que se descentraliza el conocimiento y la informacin.15

En un sistema democrtico, la informacin tiene un valor por s misma, conindependencia de que se le pueda o no relacionar con algn derecho fundamen-tal (por ejemplo con la libertad de expresin, como ya se ha mencionado). A

MIGUEL CARBONELL594

14 Una buena argumentacin al respecto puede verse en Stiglitz, Joseph E., Sobre la li-bertad, el derecho a estar enterado y el discurso pblico, en Gibney, Matt hew J. (ed.),Laglobalizacin de los derechos humanos, Barce lo na, Cr ti ca, 2003, pp. 125 y ss.

15 Rubio, Luis,La democracia verdadera. Informacin, ciudadana y poltica pblica,Mxico, Cal y Arena, CIDAC, 1998, p. 24.


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partir de ese valor autnomo, la informacin se suma a los bienes jurdicos in-tangibles que, al igual que sucede con la propiedad intelectual, las patentes in-dustriales o las marcas, comienzan a ser tutelados por el ordenamiento jurdico

a partir del siglo XX (particularmente desde los aos cincuenta).16

En este contexto, la informacin da lugar a un derecho individual, comoinstrumento de realizacin de la libertad de expresin en primer lugar y luegocomo un derecho de carcter autnomo que se reconoce a partir del valor in-trnseco de la informacin misma. Pero la posibilidad de tener acceso a la in-formacin tiene tambin una dimensin colectiva en tanto que la informacines un bien pblico.17La in for macin es una de las ba ses para el ejer cicio demo-crtico del poder, basado en la publicidad de los actos del gobierno y en la

transparencia de la administracin. El acceso a la informacin es lo que nospermite saber, por ejemplo, de qu manera se est gastando el gobierno el dine-ro de nuestros impuestos.

Histricamente, los primeros rganos que se han sometido al principio depublicidad han sido los parlamentos.18En el Estado li beral del siglo XIX la pu-blicidad parlamentaria permiti integrar a la sociedad civil en el Estado, redu-cien do de esa mane ra la enorme distan cia que, ba jo el anti guo r gi men, exis taentre representados y representantes.

A la apertura de los parlamentos ha seguido, en clave histrica, la aperturade los tribunales. La publicidad del proceso es una de las reglas que histrica-mente han regido el funcionamiento de los rganos jurisdiccionales a partir delsurgimiento del Estado liberal; antes, en el antiguo rgimen, los juicios eran en

buena medida secretos.Tambin a los tribunales les presta legitimidad de ejercicio la transparencia

en sus actuaciones. Como ha sealado el Tribunal Constitucional espaol, lapublicidad del proceso ocupa una posicin institucional en el Estado de dere-cho que la convierte en una de las condiciones de legitimidad constitucional dela administracin de justicia. La publicidad de las actuaciones procesales esuna de las formas mediante las que la opinin pblica puede controlar el fun-cionamiento de los tribunales, que es una cuestin diferente al derecho que tie-nen las par tes a acceder a los ex pe dientes ju di ciales que les afecten. La trans pa-rencia de las actuaciones judiciales puede servir para disminuir el riesgo decorrupcin de los jueces, as como para mantener la imparcialidad que exige su


16 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-cho,cit.p. 223.

17 Ibidem, p. 227.18 Vega, Pedro de, El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin constitu -

cional,Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 43, 1985, pp. 45-65.


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funcin. Ya lo intua Mirabeau cuando sostuvo: Dadme el juez que queris:parcial, venal, incluso mi enemigo; poco me importa con tal que no pueda ha-cer na da si no es ca ra al pbli co.19

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sostenido en el casoAxende1983 que

el carcter pblico de los procedimientos ante los tribunales... protege a los litigan-tes frente a una administracin de justicia secreta y sin control de la opinin pblica;constituye igualmente uno de los medios para preservar la confianza ante los juzga-dos y tribunales mediante la consecucin de una justicia transparente. La publicidadcontribuye a lograr la finalidad del artculo 6.1: el derecho a un juicio equitativo,cuya garanta constituye uno de los pilares fundamentales de toda sociedad demo-crtica.20

Es la administracin pblica la que ms ha tardado en procurar la transpa-ren cia de sus actua ciones. Quiz se de ba lo anterior a que, co mo sea la Fran-cisco J. Laporta, Los gobiernos son enemigos potenciales de la informacinque les atae o les per ju di ca.21No es sino hasta los aos sesenta del siglo XX,

bajo el empuje del movimiento dirigido a democratizar a la administracinp bli ca, que el te ma de la trans pa ren cia empie za a plantear se como una exigen -cia frente a la rama ejecu tiva del go bier no.22

La transpa ren cia ad ministrati va es una consecuencia, como ya se ha men-cionado, del carcter democrtico del Estado, pero tambin supone un estmu-lo para mejo rar su eficacia, a la vez que permite ga ran tizar de mejor manera surectitud e imparcialidad, de modo que sirve incluso para proteger a la adminis-tracin con tra s misma.23Adems, el hecho de que los gobernados puedan exi-gir informacin a la administracin pblica sirve para equilibrar de alguna ma-

nera las enormes potestades que tiene el Estado para pedir informacin de losparticulares.24

La transparencia administrativa es un concepto amplio y un tanto difuso;con templa cuestio nes muy varia das, por ejemplo el de recho de acceso a los do -

MIGUEL CARBONELL596

19 Citado por Fernndez Ramos, Severiano,El derecho de acceso a los documentos ad-ministrativos, Madrid, Mar cial Pons, 1997, p. 313.

20 Idem.

21 Laporta, Francisco, El de re cho a la informacin y sus enemigos, Claves de RaznPrctica, Ma drid, nm. 72, mayo de 1997.

22 Fernndez Ramos, Severiano,El derecho de acceso a los documentos administrati-vos,cit., p. 317.

23 Ibidem, p. 318.24 Ibidem, p. 319.


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cumentos administrativos, la motivacin de los actos administrativos en tan-to que exteriorizacin de las razones por las que la autoridad ha tomado una de-cisin y como justificacin del contenido de la misma,25la identificacin del

responsable de cada procedimiento que lleva a cabo el Estado, la claridad en ladistribucin de competencias, la participacin de los particulares de formaindividual o colectiva en los procedimientos administrativos, etctera.26

Segn se puede ver, el concep to de trans parencia es ms amplio que el de ac ce-so a la informacin.

No es lo mismo la transparencia que la publicidad administrativa. La publi-cidad se puede entender como una condicin de visibilidad de la accin admi-nistrativa, lo cual supone, entre otras cuestiones, la accesibilidad a las fuentes

de informacin administrativa y la publicidad de las sesiones de los rganoscolegiados de la administracin.27

2.El derecho de acceso a la informacin pblica

A. Cuestiones generales

Una de las especies del gen rico de recho a la in for macin es el de recho de

acceso a la informacin pblica, es decir, el dere cho de conocer la informacinde carcter pblico que se genera o que est en posesin de los rganos del po-der pblico o de los sujetos que utilizan o se benefician con recursos prove-nientes del Estado.

El mencionado derecho que tienen los ciudadanos para acceder a documen-tos y datos que obren en poder del gobierno, puede tener dos distintas manifes-taciones. La pri mera es cuando los da tos a los que se quie re tener ac ceso afec-tan de manera directa la esfera jurdica de una persona; se tratara por ejemplo

de documentos que obren en un proceso judicial o administrativo en el que elinteresado sea parte.

La segunda manifestacin del derecho de acceso a la informacin se pro-duce cuando una persona quiere tener acceso a documentos que no afectan demane ra di rec ta su es fe ra ju rdi ca; es el ca so que, en al gu nos de sus precep tos,regula la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la informacin Pblica Gu-

bernamental (a esta Ley le dedicaremos un estudio ms detenido en un apar-


25 Sobre el tema de la fun damentacin y motivacin de los actos de au to ridad nos de-tendremos ms adelante dentro de este mismo captulo.

26 Fernndez Ramos, Severiano,El derecho de acceso a los documentos administrati-vos,cit., pp. 319 y 320.

27 Ibidem, p. 321.


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tado posterior) y se da siempre que una persona se dirige a un rgano pblicopara solicitar cualquier tipo de documento sin que tenga que justificar ningntipo de inters ju r di co pa ra tener acceso a l. A lo primero se le po dra llamar

derecho de acceso a la informacin en sentido restringido, y a lo segundo de-recho de acceso a la infor macin en sen ti do amplio. Co mo ya se ha sealado,ambas manifestaciones forman parte (aunque no lo agotan) del derecho a la in-formacin establecido en el artculo 6o. in finede la Constitucin mexicana.28

Se relacionan y guardan estrecha dependencia, como es obvio, con otros dere-chos fundamentales.

As, el derecho de acceso a la informacin en sentido restringido se relacio-na con el derecho al debido proceso legal establecido en los artculos 14 y 16

constitucionales; as como con el dere cho a la imparticin de justicia y de acce-so a los tribunales del artculo 17 de la propia carta magna.

El derecho de acceso a la informacin en sentido amplio se relaciona conla li ber tad de ex pre sin, con los derechos electo rales y, ms en ge ne ral, con laconcepcin democrtica del Estado contemporneo, que la Constitucin mexi-cana recoge explcitamente en su artculo 40.

La libertad de expresin, para no ser un ejercicio estril y completamentevaco debe estar nutrida por informacin; en este sentido, el que los ciudadanos

puedan acceder a los documentos y archivos pblicos les permite instrumen-talmente un mejor ejercicio de su libertad de expresin.

Los derechos de sufragio, activo y pasivo, tambin requieren de un mnimode informacin para ser ejercidos de forma correcta. As, un candidato oposi-tor, para estar en aptitud de presentar a los electores un programa de gobiernoalternativo al del partido en el poder, debe conocer el funcionamiento de los

poderes pblicos y sus problemas, lo que puede suceder solamente si se le per-mite a ese can di da to ac ceder la in for macin que obra en po der del Esta do; encuanto al sufragio activo, es obvio que para ejercer un voto razonado el ciuda-dano debe contar con informacin sobre el desempeo de sus gobernantes, laeficiencia y diligencia con que desempean sus funciones, el grado de cumpli-miento que han tenido respecto a los ofrecimientos que hicieron en campaa,etctera. Como lo seala Roberto Saba,

Dar poder al pueblo para que decida cuestiones pblicas directa o indirectamentesin darle la posibilidad de conocer toda la informacin necesaria para decidir, con-duce a un proceso de toma de decisiones imperfecto que puede arrojar resultados

MIGUEL CARBONELL598

28 L pez-Aylln, Ser gio, Artculo 6o., Constitucin Poltica de los Estados UnidosMexicanos comentada y concordada, 16a. ed., Mxico, IIJ-UNAM, Porra, 2002, t. I, pp.119 y ss.


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fuertemente dainos para la comunidad... El derecho a la informacin es, en conse-cuencia, unaprecondicindel sistema democrtico y del ejercicio de la participa -cin poltica de la ciudadana.29

Adems de lo anterior, una democracia requiere de un funcionamientotransparente y responsable por parte de los poderes pblicos; esto significa quelos ciudadanos deben tener la capacidad jurdica de conocer en todo momentola conducta de sus gobernantes. De otra manera, es imposible asignar respon-sabilidades a los malos funcionarios y recompensar a los buenos.

Al tratar las cuestiones generales sobre el derecho a la informacin hemossostenido que, al margen de su carcter instrumental respecto de otros dere-

chos fundamentales, la informacin tiene un valor propio. A partir de ste, pue-de en ten derse que forman parte del dere cho a la in for macin el dere cho a laverdad, que sin ser un derecho contemplado como tal por los ordenamientos

jurdicos, ha jugado un papel esencial en la investigacin de graves violacionesa los derechos humanos; la Corte Interamericana de Derechos Humanos hasostenido que, con independencia de que algu nas de esas violaciones pudierano no ser cas tigadas, los familiares de las vc timas tienen el de recho de sabercul fue el destino stas y, en su caso, dnde se encuentran sus restos.30

El valor propio, autnomo, de la informacin se traduce en el derecho quetenemos para acceder a datos personales almacenados en bancos de datos p -bli cos o, bajo ciertas circuns tan cias, tambin en ba ses de da tos que ha yan si doconfeccionadas y estn en poder de particulares; es lo que se conoce como elderecho de habeas data,31que nos permite consultar las mencionadas bases dedatos para el efecto de rectificar, suprimir, actualizar o pedir la confidenciali-dad de ciertos datos.32

Finalmente, el valor autnomo de la informacin es lo que presta fundamen-

to para la libertad de investigacin, que sirve para el desarrollo de activida-des acadmicas y periodsticas y que genera obligaciones positivas de colabo-racin para el Estado, cuando el objeto de la investigacin sean conductas,datos o polticas pblicas.33


29 Saba, Rober to, El de recho de la persona a ac ceder a la informacin en po der del go bier -no,Derecho Comparado de la Informacin, M xico, nm. 3, enero-junio de 2004, p. 158.

30 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-

cho,cit.,p. 231.31 El tema del habeas data lo tra taremos con algo ms de deta lle en un apar tado poste -rior.

32 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-cho,cit.,p. 232.

33 Ibidem, p. 233.


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Por lo que hace a la di mensin co lec tiva del derecho a la infor macin, es taltima es un requisito para el control de los actos de los poderes pblicos. As, a

partir del derecho a la informacin en pases como Argentina cualquier perso-

na puede tener acceso a las declaraciones patrimoniales que los altos funciona-rios deben presentar al tomar posesin de algn cargo pblico. Es tambin elderecho a la informacin en su dimensin colectiva lo que permite acceder a lainformacin presupuestaria, para conocer la forma y destino de los gastos p-

blicos.34

El de recho de acceso a la infor macin, co mo se ve r en el ca ptulo qui nto,tiene incidencia, por ejemplo, en el ejercicio de algunos derechos sociales; porejemplo, la posibilidad de acceder a la informacin es vital para hacer exigible

el derecho al medio ambiente (en materia ambiental el derecho a la informa-cin ha tenido importantes desarrollos en el derecho comparado y en el dere -cho mexicano);35la informacin tambin es vital para defender los derechos delos consumidores.36

En trminos generales, las disposiciones del Pacto Internacional de Dere-chos Econmicos, Sociales y Culturales sealan como una de las primerasobligaciones de los Estados partes la de proveer informacin sobre el estadoque guarda cada uno de los derechos previstos por el Pacto, pues de esa manera

se con tar con pa rmetros de medi cin de los avan ces o re tro cesos que se va-yan dando en cada caso.

MIGUEL CARBONELL600

34 Ibidem, p. 234.35 Una referencia importante en el derecho comparado lo constituye la Directiva

90/313/CEE de la Unin Europea; al respecto, Fernndez Ramos, Severiano,El derecho deacceso a los documentos administrativos,cit., pp. 233 y ss.; en el de recho mexica no ca bedestacar la regulacin que sobre acceso a la informacin ambiental se encuentra en el artcu-

lo 159 bis de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambien te. La de-manda de informacin en materia ambiental y en materia de proteccin de los consumidoresfue en su momento pione ra en el mo vimiento c vico en fa vor del ac ce so a la in formacin p -blica; como seala Roberto Saba, Los activistas organizados que se convirtieron en pione -ros en la materia fueron los ambientalistas. stos advirtieron rpidamente que el ejerciciodel derecho a acceder a la informacin era de crucial importancia para poder llevar a cabo sulabor de control de la ac ti vidad pblica o pri va da que pudie ra poner en ries go la exis ten ciade un me dio ambien te sa no. Es por ello que las primeras normas que re conocen el derecho dela persona a acceder a la informacin pblica son en realidad legislaciones que establecen elderecho a acceder a la informacin ambiental. En sentido similar, ms tarde fueron las or-

ganizaciones abocadas a la defensa de los derechos del consumidor las que pujaron por el de-recho a contar con informacin til para tomar decisiones en el mercado como usuarios yconsumidores, El derecho de la persona a acceder a la informacin en poder del gobierno,cit., p. 146.

36 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-cho,cit.,p. 238.


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La informacin es a veces el presupuesto para ejercer otros derechos;37assucede con algunos aspectos del derecho laboral en materia de prerrogativasde los sindicatos o de derecho indgena en donde la informacin es nece-

saria pa ra cumplir de forma adecua da con el derecho que tie nen, a partir delConvenio 169 de la OIT, las comunidades indgenas a ser consultadas respectode toda medida legislativa o administrativa que les afecte.38

Dentro de las cues tio nes ge nerales en torno al de recho de acceso a la infor-macin, adems de lo que ya se ha dicho, podran mencionarse la del tipo de in-formacin a la que se puede acceder, la de los rganos encargados de propor-cionarla, la de la informacin que puede ser negada, el procedimiento pormedio del cual se pueden cursar las solicitudes, etctera. Aunque el anlisis de

algu nos de temas es mejor hacer lo a partir de la pers pec tiva que nos ofrece obien el derecho comparado o bien la regulacin concreta que sobre ellos existeen Mxico, conviene sin embargo hacer unas breves observaciones introducto-rias.

Por lo que respecta al ti po de in for macin al que se pue de te ner acceso, hayque decir que normalmente se accede al llamado dato procesado, es decir, ala estadstica, indicador o documento que ya ha sido tratado por el rgano ad-ministrativo y que, en esa virtud, se encuentra en un archivo. Esto no obsta para

reconocer que debe preservarse la posibilidad de acceder al dato bruto, es de-cir, al dato que est en poder de la administracin pero que no ha recibido nin-gn tipo de tratamiento; esta forma de acceso es especialmente relevante paraejercer la libertad de investigacin.

Tambin es importante permitir el acceso a la informacin sobre el circuitode circulacin de los datos dentro de la administracin, es decir, que nos poda-mos enterar del curso que siguen los documentos y del tratamiento que reciben

por cada una de las auto ri da des que tiene ac ceso a l.Finalmente, en algunos casos muy concretos, podremos exigir a la autoridad

que genere una informacin que nos interesa y que no existe como tal en los re-gistros o archivos; esta posibilidad es muy acotada pues debe contar con unrespaldo legal o reglamentario, porque de otra manera es posible que la admi-nistracin pblica se distrajera de sus funciones sustantivas al estar dedicada agenerar la informacin que le solicitamos elabore para nosotros.39


37 Ibidem, pp. 239-241.38 Sobre el Convenio 169 y la proteccin de las comunidades indgenas, cfr. el captulo

sexto infra.39 Abramovich, Vc tor y Courtis, Chris tian, El acceso a la informacin como dere-

cho,cit., pp. 242 y 243.


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Una de las cuestio nes ms importantes so bre el derecho a la in for macin serefiere al tipo de sujetos que estn obligados por ese derecho, es decir, los quedeben proveer la informacin que le interesa a los particulares. Aqu las posibi-

lidades son fundamentalmente dos: a) o bien que la obligacin de proporcionarinformacin corra a cargo exclusivamente de los rganos pblicos entendidosen sentido restringido (es decir, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicialms los rganos constitucionales autnomos como en Mxico lo son el Institu-to Federal Electoral o la Comisin Nacional de los Derechos Humanos); b)o

bien que, considerando una perspectiva ms amplia, la obligacin corra tam-bin a cargo de personas fsicas o jurdicas que, sin ser propiamente rganosdel Estado como los mencionados, desempean funciones pblicas o funcio-

nes de in ters pbli co; si se adop ta es ta segunda perspec tiva, como se hace enotros pases, entonces estarn obligados a proporcionar informacin no sola-mente los poderes pblicos sino tambin las empresas con participacin esta-tal, los particulares que presten servicios pblicos, los proveedores de la admi-nistracin, los prestadores de servicios profesionales que estn al servicio delEstado (despachos de abogados o contadores, peritos, expertos en determina-das materias, etctera). Cada ordenamiento jurdico elige entre una de las dosopciones anteriores o entre alguna modalidad de las mismas; como veremos

ms adelante, el legislador federal mexicano fue bastante restrictivo al momen-to de establecer los sujetos obligados a proporcionar informacin.

El tema de los sujetos no es menor ni anecdtico, sino que es central para elentendimiento y el funcionamiento prctico del derecho de acceso a la infor-macin; hay que tener en cuenta que una parte importante de los recursos

pblicos es gestionado o aplicado por los particulares a travs de un sinfn deformas jurdicas. No son pocos los servicios pblicos prestados por particula-

res; los contratos administrativos tienen elevadas cuantas. La gestin de pro-piedades inmuebles y muebles de propiedad pblica por particulares no es unfenmeno extrao. La pregunta importante entonces, tomando en cuenta lo quese acaba de decir, es si consideramos que el derecho de acceso a la informacinnos permite tener informacin completay exhaustivade todo lo que se hacecon el dinero de nuestros impuestos o si nos queremos quedar con una parte dela pelcula sin verla toda. Una u otra opcin dependen del tipo de sujetos a losque obliguemos por medio del ordenamiento jurdico a proporcionar informa-

cin.So bre el mismo tema de los su jetos del de recho de acceso surge otra cues-

tin: los titulares de ese derecho son solamente los particulares o tambin lospropios rganos pblicos tienen derecho a solicitar informacin? Por ejemplo,podra un municipio pedir informacin a un gobierno estatal para enterarse de

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la forma en que se ha gestionado la construccin de una presa ubicada en su te-rritorio? En virtud de las finalidades de transparencia, mxima apertura y ren-dicin de cuentas que persigue el derecho a la informacin, creo que se debe

contestar afirmativamente: tambin las personas jurdicas de derecho pblicodeben tener derecho a utilizar la legislacin de acceso a la informacin para losfines de solicitar y obtener informacin que les parezca relevante, sin tener queacreditar para ello ningn tipo de inters legtimo, directo o indirecto. Con eseacceso no solamente se podra lograr ms transparencia gubernamental, sinoque las autoridades estaran en posibilidad de contar con mayores elementos

para ofrecer una buena gestin pblica.Hay algn tipo de servidores pblicos para los que la informacin no sola-

mente es necesaria en trminos generales, sino que es una pieza clave para ejer-cer su tarea. Es el caso de quienes desempean funciones parlamentarias (dipu-tados y senadores), pues sin contar con informacin es muy di fcil, si noimpo si ble, que lle ven a ca bo sus dos prin cipales ta reas: la de crear leyes y la deejercer el control poltico sobre el gobierno. El acceso a la informacin por par-te de los parlamentarios ha suscitado, por ejemplo, varios pronunciamientosdel Tribunal Constitucional espaol, que ha relacionado dicho acceso con elderecho fundamental de participacin poltica y con la posibilidad de desem-

pe ar el cargo parlamentario tal co mo lo marca la ley.40Para hacer posible estavertiente del derecho de acceso (cualificado en funcin del sujeto titular delmismo) de be ser el propio le gis lador el que, ya sea en las normas gene rales so-

bre acceso o en las normas especficas que regulan la estructura y funciona-miento del Poder Legislativo, regule con detalle su alcance y las vas parahacerlo exigible.

To das las cuestio nes ge ne rales a las que se ha he cho refe ren cia y otras quesern objeto de estudio en los apartados sucesivos, tienen mucho inters para elde recho de acceso a la infor macin en cualquier contex to; pero en el caso me-xicano tienen un inters aadido, ya que el texto constitucional es sumamenteescueto al momento de contemplar el derecho a la informacin, razn por lacual el legislador se puede mover en un amplio registro de opciones al detallarese derecho en la legislacin ordinaria. Si no tenemos claras estas cuestionesgenerales no contaremos con los elementos necesarios para evaluar la correc-cin constitucional de una determinada ley o reglamento de acceso a la infor-

macin.


40 Fernndez Ramos, Severiano,El derecho de acceso a los documentos administrati-vos,cit., p. 336.


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B.La regulacin en Mxico

La regulacin del derecho a la informacin en Mxico tiene tres momentos

estelares o destacados. El primero es en 1977, cuando dentro del paquete demodificaciones constitucionales en que se tradujo la llamada reforma polti-ca de ese ao, se intro du ce una frase en la par te final del artcu lo 6o. de la cartafundamental para sealar que el derecho a la informacin ser garantizado porel Esta do.

El segundo momento importante se da en 2002, cuando con un retraso deso-lo25 aos el Poder Legislativo decide gracias a la presin de la opinin p-

blica y en concreto de un grupo de acadmicos y periodistas que conformaron

el Grupo Oaxaca regular legislativamente el derecho de acceso a la infor-macin, emitiendo en consecuencia la Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica Gubernamental (LTG, en lo sucesivo).

Finalmente, el tercer momento relevante se produce en 2003, cuando al en-trar en vigor de forma completa la LTG, se instala el rgano encargado de suaplicacin en el mbito administrativo (el Instituto Federal de Acceso a laInformacin, IFAI), se dictan los acuerdos y reglamentos de los poderes Judi-cial y Le gislativo, as como de los rganos constitucionales autnomos (Comi-

sin Nacional de los Derechos Humanos, Banco de Mxico, Instituto FederalElectoral y Tribunales Agrarios), y los ciudadanos comienzan a cursar sus peti-ciones de informacin conforme a lo que disponen dichos instrumentos

jurdicos.Paralelamente a la puesta en funcionamiento de la LTG, un nmero impor-

tante de entidades federativas comienza a dictar sus propias leyes locales de ac-ceso a la informacin, siguiendo en su mayor parte el modelo de la legislacinfederal.41

So bra decir que la escue ta mencin de la parte final del artcu lo 6o. cons titu-cional hace del derecho a la informacin un derecho de contenido indetermi-nado, aunque no indeterminable. Debern ser los tribunales los que vayan defi-niendo en ltima instancia el ncleo esencial del precepto mencionado,

partiendo de la idea de que la breve mencin del texto constitucional no suponeuna licencia para que el legislador o los dems poderes y rganos pblicos pue-dan dictar las normas de desarrollo que les parezcan, sin estar sujetos a ningn

tipo de control. Es decir, de la brevedad y vaguedad de la ltima frase del ar-tculo 6o. no puede concluirse que todas las regulaciones que lo desarrollenson, sin ms, apegadas a la Constitucin. Seguramente se darn casos en los

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41 Varias de ellas estn recogidas en Villanueva, Ernesto (comp.),Derecho de acceso ala informacin pblica en Latinoamrica,cit., pp. 243 y ss.


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que la regulacin no solamente no desarrollar adecuadamente el derecho a lainformacin, sino que ser un obstculo para su realizacin prctica; en ese su-

puesto, se tendr que ir construyendo una serie de parmetros argumentativos

que permitan discernir en qu ca sos la normati va es t de acuer do con el textoconstitucional y en qu otros lo vulnera.Vamos a examinar a continuacin algunos aspectos jurdicos relacionados

con el desarrollo legislativo del artculo 6o. constitucional.

a.La Ley Fede ral de Trans pa ren cia y Acceso a la Infor macin P bli caGubernamental

El principal ordenamiento de desarrollo del derecho de acceso a la informa-cin es la LTG, a par tir de la cual se emi ten el resto de dis po sicio nes fe de ralesen la materia.42Ya se ha he cho referen cia al origen de la Ley, de for ma que eneste momento nos centraremos solamente en su contenido.

Los ejes centrales a travs de los cua les se ar ticula la Ley son los si guien-tes:43

A) La Ley ordena que una se rie de infor macio nes muy relevan tes pa ra elfuncionamiento de los poderes pblicos sean puestos a disposicin de los inte-

resados de oficio por las propias autoridades, que debern asegurarse de quesean consultables por medios remotos o electrnicos. Se trata de las llamadas

por la ley Obli ga ciones de trans pa ren cia que estn determinadas en suartculo 7o.

B) El resto de la informacin podr ser solicitada por los interesados. Paratal efec to, la Ley establece un pro cedi miento que se puede lle var a cabo ante lasautoridades obligadas por la Ley y que, cuando concluya con una resolucinnegativa para la pretensin del solicitante, puede ser impugnado ante el Institu-

to Fe de ral de Acce so a la Infor macin Pbli ca (IFAI) si es que se tra ta de infor-macin del Poder Ejecutivo federal (artculos 28 a 32, 37 fraccin II y 49 a 60de la LTG), o ante los rganos que se sealen por la normatividad correspon-diente tra tn do se de las dems autoridades a las que en se guida haremosreferencia (artculo 61).


42 El tex to de la LTG y, en ge neral, del conjunto de la nor matividad mexica na sobre elderecho de acceso a la informa cin, puede consultarse en Carbonell, Miguel (comp.),Dere -cho a la informacin. Legislacin bsica, Porra, 2003.

43 Una muy buena sntesis del con te ni do de la LTG puede verse en L pez-Aylln, Ser -gio, Derecho a la informacin (actualizacin),Enciclopedia Jurdica Mexicana. Anuario2003, Mxico, IIJ-UNAM, Porra, 2003, pp. 283 y ss.


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Para aten der las peticiones de informacin de los particulares y desarrollarel procedimiento que se a la la Ley, se establecen por la propia LTG dos ni veles

primarios de rganos administrativos y un rgano supervisor. Los dos prime-

ros son las unidades de enlace que, para decirlo muy llanamente, son las venta-ni llas an te las que se pre sen tan las soli ci tu des de ac ceso a la infor macin, y loscomits de informacin, cuya funcin principal es ordenar al interior de cadargano pblico obligado por la Ley las cuestiones ms relevantes que derivande la LTG (por ejemplo ordenar los criterios para clasificar informacin, deci-dir sobre la negativa a proporcionar una informacin solicitada, comprobarque una informacin no existe en los archivos de la dependencia, etctera). Lasunidades de enlace y los comits de informacin deben existir en todos los r -

ganos a los que la Ley obliga, no solamente dentro de las dependencias del Po-der Ejecutivo federal. El rgano externo que tiene competencia solamente res-

pec to a las auto ridades de la administracin pblica federal es el IFAI, que seintegra por cinco comisionados, nombrados por el Presidente de la Repblica(el Senado puede objetar el nombramiento) y que duran en su cargo siete aos.

C) La regla general es que toda la informacin gubernamental es pblica,salvo aquella que la Ley define como informacin reservada o confidencial. Lainformacin reservada es aquella que no puede ser conocida de inmediato, pe-

ro a la que podr accederse cuando haya transcurrido un cierto tiempo desdeque fue creada o desde que fue cla si ficada co mo reservada. El pla zo que esta-

blece la Ley es de 12 aos segn el artculo 15 de la LTG. La informacin confi-dencial es aquella a la que en ningn momento y bajo ninguna circunstanciaimputable a la autoridad puede darse a conocer. La definicin de qu es infor-macin re ser va da se en cuen tra en los ar tcu los 13 y 14 de la LTG. La definicinde qu es informacin confidencial se encuentra en el artculo 18 de la LTG.

Los artculos sealados utilizan trminos bastante ambiguos para conside-rar que cierta informacin es reservada o confidencial. Por ejemplo, la LTG se -ala que es informacin reservada la que pueda daar la estabilidad econmicadel pas o la que pueda menos cabar la con duc cin de las re lacio nes internacio-nales; cmo apreciar si ese dao o ese menoscabo puede ser producido o no

por cierta in for macin? no li mita en exceso la LTG el sentido y alcan ces quele debemos dar a la parte final del artculo 6 constitucional?

De todas formas, es importante tomar en cuenta que no basta que una infor-

macin se refiera a las mate rias sealadas por los artcu los 13, 14 y 18 de laLTG para que no se pueda dar a conocer, sino que, como seala Lpez-Aylln,

para que opere la re ser va... es ne cesario que exista ade ms un ele mento de da o ac -tual o potencial que permita afirmar que su di vulgacin podra afectar gravementeuna de las funciones del Estado o bien poner en peligro la integridad fsica de una

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persona. No se trata pues de una reserva indiscriminada, sino que deber estar fun-dada en la Ley y motivada en una razn que podr ser objeto de valoracin por lasinstancias que correspondan.44

D) Los sujetos que estn obligados por la Ley son el Poder Ejecutivo fede-ral, la administracin pblica federal, la Procuradura General de la Repblica,el Poder Legislativo federal (incluyendo las dos cmaras del Congreso, la Co-misin Permanente y cualquiera de sus dems rganos), el Poder Judicial de laFederacin y el Consejo de la Judicatura Federal, los rganos constitucionalesautnomos (definidos por la fraccin IX del artculo 3 de la LTG), los tribuna-les administrativos federales y cualquier otro rgano federal (artculo 3o., frac-

cin XIV de la LTG).E) La Ley contempla un rgimen jurdico especial para la informacin de lospartidos polticos. Aunque como tales no son sujetos de la Ley, el artculo 11precisa que

Los informes que presenten los partidos polticos y las agrupaciones polticas na-cionales al Instituto Federal Electoral, as como las auditoras y verificaciones queordene la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos Pblicos de los Partidos yAgrupaciones Polticas, debern hacerse pblicos al concluir el procedimiento defiscalizacin respectivo. Cualquier ciudadano podr solicitar al Instituto FederalElectoral, la informacin relativa al uso de recursos pblicos que reciban los parti-dos polticos y las agrupaciones polticas nacionales.

Con este ar tcu lo se pue de te ner ac ceso a la infor macin so bre el uso que lospartidos polticos hacen de los recursos pblicos que se les entregan para elcumplimiento de sus funciones de acuerdo con el artculo 41 constitucional.

F) Para solicitar cualquier informacin no se tiene que acreditar ningn tipode personalidad jurdica o inters legtimo. Basta con que se pida para que lasautoridades deban contestar afirmativamente a la solicitud presentada, a menosque se es t en al gu no de los casos de excep cin que es table ce la Ley (in for ma-cin confidencial o reservada) o bien si la informacin que se pide no existe. Elltimo prrafo del artculo 40 de la LTG establece con claridad que En ningncaso la entrega de informacin estar condicionada a que se motive o justifiquesu utilizacin, ni se requerir demostrar inters alguno.

G) De acuerdo con el artculo 44 de la LTG, las autoridades deben respondera toda solicitud de acceso a la informacin en un plazo de 20 das hbiles, quepuede ser extendido de forma motivada y fundada hasta por otros veinte. En


44 Ibidem,p. 293.


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ese plazo las autoridades deben hacer del conocimiento del solicitante que lainformacin existe y, si es el caso, que est disponible por no ser informacinconfidencial o reservada. Tambin debern comunicarle el costo que tendr

que cubrir para el gasto de fotocopias o soporte magntico en el que le darn lainformacin (el asunto de las cuotas de acceso est regulado en el artculo 27de la LTG). Luego de esa comunicacin y previo pago de la cuota correspon-diente por parte del solicitante, la autoridad cuenta con un plazo de diez dashbiles para entregarla o ponerla a disposicin de aqul. Algunos autores pro-nostican que los plazos sealados no se cumplirn cabalmente durante los pri-meros aos de funcionamiento de la LTG, dada la falta de orden en los archi-vos administrativos en Mxico, la complejidad de la informacin y la falta de

experiencia en la gestin de este tipo de solicitudes.45

b.El de recho de acceso y el Po der Judi cial federal

El acceso a la informacin generada por el Poder Judicial tiene mucha im-portancia, por varias razones. En primer lugar porque el sistema de rendicinde cuentas de jueces, magistrados y ministros no es tan claro (por la forma enque desempean sus tareas) como en los dems poderes. No digo que sea mejor

o peor, si no simple mente que en la medida en que ca da juzgador ejerce la ta reaque tiene encomendada de forma independiente, es ms difcil conocer cmose est desempeando. En segundo lugar, el acceso a la informacin generadadesde los tribunales est sujeto a mayo res tensiones con otros bienes de ran-go constitucional, como el derecho a la intimidad, la libertad de informacin yla libertad de expresin.

En la actualidad, los medios de comunicacin pueden ejercer importantes (yno siempre positivas) presiones sobre los jueces, en forma de juicios parale-

los, telejuicios y otros fenmenos tpicos del universo meditico contempo-rneo (y en particular de la mane ra de infor mar de la televi sin, que tien de asimplificar la explicacin de los problemas).46

Por todas estas razones, se hace necesaria una regulacin especfica del ac-ceso a la informacin judicial. Dicha regulacin, sin embargo, no debe perderde vista su objetivo esencial: permitir el acceso a la informacin generada porlos rganos judiciales. Esa debe ser la regla y cualquier excepcin deber sercuidadosamente justificada.Tiene razn Ernesto Villanueva cuando afirma queel Poder Judicial es uno de los poderes del Estado con mayo res ndices de

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45 Ibidem, p. 291.46 Para una pri mera apro xi macin a es tos proble mas, Gavald, J., Bernardo, J. M. y Pe-

llisser, N. (eds.),Justicia y representacin meditica, Madrid, Biblioteca Nueva, 2001.


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opacidad en Mxico y, por consecuencia, donde menos ha permeado el sentidode por qu debe ha ber trans pa ren cia y pa ra qu... la cul tu ra del se creto si guesiendo en buena medida parte de la vida de los juzgadores mexicanos.47

En el caso del Poder Judicial federal, por mandato del artculo 61 de la LTG,fueron dictados varios acuerdos generales en los que se regul el acceso a lainformacin producida por los rganos jurisdiccionales. Posteriormente fueexpedi do el Reglamento de la Su pre ma Corte de Justicia de la Na cin y delConsejo de la Judicatura Federal para la aplicacin de la Ley Federal de Trans-

parencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (publicado en elDiario Oficial de la Federacindel 2 de abril de 2004).

Recordemos que la LTG hace referencia al Poder Judicial Federal en el ar-

tculo 8o., que dispone lo siguiente: El Poder Judicial de la Federacin deberhacer pblicas las sentencias que hayan causado estado o ejecutoria, las partes

podrn oponerse a la publicacin de sus datos personales. El artculo 13 de laLTG tambin contiene una referencia al Poder Judicial Federal, sin mencionar-lo, cuando considera como informacin reservada la que pueda causar un se-rio perjuicio a las actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, ala imparticin de justicia o a las estrategias procesales en procesos judicialesmientras las resoluciones no causen estado. El artculo 14 considera tambin

como informacin reservada la que obre en los expedientes judiciales en tantono hayan causado estado.

Los acuerdos dictados originalmente por la Suprema Corte y el Consejo dela Judicatura Federal fueron bastante restrictivos.48Por ejemplo, se disponaque los expedientes en materia penal y familiar constituan informacin reser-vada, y por tanto no podan ser consultados durante doce aos, contados a par-tir de la conclusin de los asuntos respectivos. Tambin se dispona que los ex-

pedientes que hubieran sido concluidos antes de la entrada en vigor de la LeyFederal de Transparencia, en las mismas materias, no podran ser consultadosdurante 36 aos; desde luego, la determinacin de este plazo no tena ninguna

base legal y fue objeto de severas crticas por parte de la opinin pblica.Cabe recordar que el negar acceso a la informacin derivada de un juicio pe-

nal es un cri terio con trario al que exis te en mu chos pases democrti cos y pare-ce ms bien un rasgo propio de los Estados autoritarios. En Estados Unidos la


47 Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin en el poder judicial. Unaaproximacin del caso mexicano desde la perspectiva comparada,Reforma Judicial. Revis-ta Mexicana de Justicia , Mxico, nm. 2, julio-di ciem bre de 2003, pp. 208-209.

48 Para un primer anlisis de tales acuerdos, cfr. Car bonell, Mi guel, El de recho de ac -ceso a la informacin y el Poder Judicial de la Federacin,Derecho Comparado de la Infor-macin, Mxico, nm. 3, enero-ju nio de 2004, pp. 189-199.


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Corte Suprema se ha pronunciado en el sentido de que los juicios penales de-ben ser pblicos para garantizar un efectivo ejercicio de la libertad de expre -sin recogida en la Primera Enmienda de su Constitucin.49

La Corte estadounidense ha sostenido la pertinencia de restringir el acceso ala informacin en materia penal cuando, por ejemplo, una vctima menor deedad en delitos de carcter sexual est prestando testimonio,50lo cual es muyentendible pues tiende a proteger el inters superior del nio. Hay casos en queciertos intereses pueden estar por encima del inters por la informacin produ-cida en una sala ju di cial, pero deben ser la ex cepcin y no la regla. La Corte enel caso Richmond ha reconocido que en materia penal debe privar unapresuncin de apertura y que las excepciones deben ser cuidadosamente

justificadas.Dejan do a un la do el tema del acceso a la infor macin que se gene ra des de el

propio Poder Judicial, lo cierto es que a nuestros jueces les incumbe una tareamuy importante para garantizar el derecho a la informacin; me refiero a laque se desarrolla a travs de los mecanismos de control de constitucionalidad queestablece la propia carta magna.

El control de constitucionalidad en relacin con el derecho a la informacinse va a de sarro llar sobre varios niveles, entre los que se encuen tran al menos

los siguientes:A) El Poder Judicial federal podr conocer de los amparos indirectos que se

promuevan en contra del rgano administrativo creado por la LTG encargadode resolver de forma definitiva los recursos que se interpongan en contra de losactos de otras autoridades administrativas. Como ya vimos, el conocimientode esos recursos corresponde al IFAI, de acuerdo con el artculo 37 fraccin II dela LTG; la pro pia Ley establece en su artcu lo 59 p rra fo pri mero que Las re -soluciones del Instituto sern definitivas para las dependencias y entidades.Los particulares podrn impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federacin.El medio adecuado para hacerlo es, justamente, el juicio de amparo indirecto.

B) El Poder Judicial federal podr conocer por varias vas de la constitucio-nalidad de los acuerdos generales que los rganos sealados por el artculo 61

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49 Se trata del importante caso Richmond Newspaper Inc. Vs. Virginia, 448 U.S. 555.Un buen panorama del te ma de la aper tura ju di cial en Esta dos Unidos puede ver se, por ejem-plo, en No wak, John E. y Rotunda, Ronald D., Constitutional Law, 6a. ed., St. Paul, WestGroup, 2000, pp. 1128 y ss. Una perspectiva distin ta, que parte de un sistema jur di co pareci -do al mexicano, puede verse en Ga vald, J. y otros (eds.),Justicia y representacin mediti -ca, cit. Sobre el mismo tema ver la seccin monogrfica que figura en la parte inicial delnm. 2 deReforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, Mxico, julio-diciembre de 2003(especialmente los ensayos de Ernesto Villanueva y Miguel Julio Rodrguez Villafae).

50 En el casoNewspaper Co. vs. Superior Court, 457 U.S. 596.


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de la LTG hayan dictado para garantizar el acceso a la informacin. Aunque di-chos acuerdos y reglamentos estn asistidos por una presuncin de constitucio-nalidad, esto no quiere decir que no puedan ser impugnados por los particula-

res o incluso por algn otro rgano del poder pblico (por ejemplo a travs deuna controversia constitucional). Habr que ir viendo si todos esos acuerdos seapegan tanto a lo que dispone la propia LTG, como a lo que significa el derechoa la informacin del artculo 6o. constitucional.

C) El Poder Judicial federal podr conocer de la constitucionalidad de las le-yes de acceso a la informacin, tan to de la fe de ral co mo de las que ya han sidodic tadas o de las que se dic ten en el fu turo en el mbi to de las en ti da des fe dera-tivas. Aunque la regulacin de la parte final del artculo 6o. constitucional es

muy escueta (El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado) yconsagra un derecho de forma indeterminada, eso no significa que el legislador

pueda entender el contenido de ese derecho como mejor le parezca;51tanto elderecho comparado como el derecho internacional de los derechos humanossuministran una serie de elementos para ir dotando de contenido al derecho in-determinado que se encuentra en el artculo 6o. Intuyo que algunas leyes esta-tales de ac ceso a la infor macin e in clu so al gu na parte de la LTG pudieran serdeclaradas inconstitucionales si los jueces federales entendieran al derecho a la

informacin como un derecho dotado de diversos contenidos sustantivos yaplicaran estndares hermenuticos modernos en su anlisis (razonabilidad,

ponderacin, proporcionalidad, escrutinio estricto, etctera).Una modalidad interesante del derecho a la informacin, que ser estudiada

dentro de este mismo captulo en el apartado referido a las formalidades esen -cia les del pro cedimiento, es la que se refie re al de recho a la infor macin sobreasistencia consular, que ha sido objeto de una importante opinin consultiva dela Corte Interamericana de Derechos Humanos.

3.Algunos criterios jurisprudenciales sobre derecho a la informacin

La jurisprudencia mexicana sobre el derecho a la informacin ha demostra-do las limitaciones que tiene la jurisdiccin constitucional al intentar construirun derecho fundamental que, en buena medida, lo que requiere en primer lugares un detallado tratamiento legislativo. Una tesis especialmente torpe sostuvolo siguiente:


51 Sobre los contenidos constitucionales indeterminados, Iglesias, Marisa, La inter-pretacin de la Constitucin y los conceptos esencialmente controvertidos, en Carbonell,Miguel (comp.), Teora constitucional y derechos fundamentales , M xico, CNDH, 2002,pp. 443 y ss.


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INFORMACIN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL ARTCULO 6o. DE LA CONS-TITUCIN FEDERAL. La adicin al artculo 6o. constitucional en el sentido de que elderecho a la informacin ser garantizado por el Estado, se produjo con motivo dela iniciativa presidencial de cinco de octubre de mil novecientos setenta y siete, ascomo del dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Primera dePuntos Constitucionales de la Cmara de Diputados de las que se desprende que: a)Que el derecho a la informacin es una garanta social, correlativa a la libertad deexpresin, que se instituy con motivo de la llamada Reforma Poltica, y que

consiste en que el Estado permita el que, a travs de los diversos medios de comuni-

cacin, se manifieste de manera regular la diversidad de opiniones de los partidos

polticos. b) Que la de finicin precisa del de re cho a la in formacin queda a la legis-lacin secundaria; y c) Que no se pretendi establecer una garanta individual con-

sistente en que cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, soli-cite y obtenga de rganos del Estado determinada informacin. Ahora bien,respecto del ltimo inciso no significa que las autoridades queden eximidas de suobligacin constitucional de infor mar en la forma y trminos que establezca la le-gislacin secundaria; pero tampoco supone que los gobernados tengan un derecho

frente al Estado para obtener informacin en los casos y a travs de sistemas no

previstos en las normas relativas, es decir, el derecho a la informacin no crea en

favor del particular la facultad de elegir arbitrariamente la va mediante la cual pi-

de conocer ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades, sino que esafacultad debe ejercerse por el medio que al respecto se seale legalmente. Amparoen revisin 10556/83. Ignacio Burgoa Orihuela. 15 de abril de 1985. Unanimidadde cuatro votos. Ponente: Atanasio Gonzlez Martnez. Secretario: Mario Prez deLen E., octava poca, segunda sala, Semanario Judicial de la Federacin, t. X,agosto de 1992, p. 44.

Esta tesis tuvo el doble efecto de: a)rebajar la supre maca constitucional alos deseos y actividades del legislador, desconociendo el concepto de conte-nido esencial de los derechos, que le hubiera permitido a la Suprema Cortedesprender del puro texto constitucional diversas consecuencias y prerrogati-vas directamente aplicables, y b)disolver el contenido normativo del derechoal considerarlo ms una garanta social que un verdadero derecho fundamental.La consecuen cia de es te criterio fue que, a par tir de su emisin, han sido muyescasas las de mandas de amparo que se han promovi do para ha cer va ler el de-recho a la informacin.

Pa ra co rregir en parte la tesis que se acaba de trans cribir, la Suprema Corteha dictado el siguiente criterio:

DERECHO A LA INFORMACIN. LASUPREMA CORTE INTERPRET ORIGINALMENTEEL ARTCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTA DE PARTIDOS POLTICOS, AM-PLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIN

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DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE. Inicialmente, la Suprema Corte establecique el derecho a la informacin instituido en el ltimo prrafo del artculo 6o. cons-titucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de diciembre de 1977, esta-

ba limitado por la iniciativa de reformas y los dictmenes legislativos correspon-dientes, a constituir, solamente, una garanta electoral subsumida dentro de lareforma poltica de esa poca, que obligaba al Estado a permitir que los partidos po-lticos expusieran ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y dems ca-ractersticas inherentes a tales agrupaciones, a travs de los medios masivos de co -municacin (Semanario Judicial de la Federacin, oc tava poca, 2a. sa la, to mo X,agosto 1992, p. 44). Posteriormente, en resolucin cuya tesis LXXXIX/96 aparece

publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, to-mo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal Pleno ampli los alcances de la referida ga-

ranta al establecer que el derecho a la informacin, estrechamente vinculado con elderecho a cono cer la verdad, exi ge que las auto ridades se absten gan de dar a la co -munidad informacin manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en viola-cin grave a las garantas individuales en trminos del artculo 97 constitucional. Atravs de otros casos, resueltos tanto en la segunda sala (AR. 2137/93, fallado el 10de enero de 1997), como en el pleno (AR. 3137/98, fallado el 2 de diciembre de1999), la Suprema Corte ha ampliado la comprensin de ese derecho entendindo-lo, tambin, como garanta individual, limitada como es lgico, por los intereses

nacionales y los de la sociedad, as como por el respeto a los derechos de tercero.Novena poca, pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XI, abrilde 2000, tesis P. XLV/2000, p. 72.

La segunda tesis a la que se hace referen cia en el criterio recin transcri to yque se refiere a la ilicitud de que las au toridades transmitan informaciones ma-nipuladas, incompletas o falsas, es la siguiente:

GARANTAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIN). VIOLACIN GRAVEPREVISTA EN EL SEGUNDO PRRAFO DEL ARTCULO 97 CONSTITUCIONAL. LACONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE

ACTAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAO, DE LA MAQUINACIN Y DELOCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTCULO6o. TAMBIN CONSTITUCIONAL. El ar-tculo 6o. constitucional, in fi ne, establece que el derecho a la informacin ser ga-rantizado por el Estado. Del anlisis de los diversos elementos que concurrieron ensu creacin se deduce que esa garanta se encuentra estrechamente vinculada con elrespeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, bsico para el mejoramiento de una

con ciencia ciuda dana que con tribui r a que sta sea ms en terada, lo cual es esen -cial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades pblicas, elegidas odesignadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante estas actitudes que per -mitan atribuirles conductas faltas de tica, al entregar a la comunidad una informa-cin manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le



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vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la for-macin de la voluntad general, incurren en violacin grave a las garantas indivi-duales en trminos del artculo 97 constitucional, segundo prrafo, pues su procederconlleva a considerar que existe en ellas la propensin de incorporar a nuestra vida

poltica, lo que podramos llamar la cultura del engao, de la maquinacin y de laocultacin, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rpidas y eficaces parallegar a sta y hacerla del conocimiento de los gobernados. Solicitud 3/96. Peticindel presidente de los Estados Unidos Mexicanos para que la Suprema Corte de Justi-cia de la Na cin ejer za la fa cul tad pre vista en el p rra fo se gundo del artcu lo 97 dela Constitucin federal. 23 de abril de 1996. Unanimidad de once votos. Novenapoca, pleno, Semanario Ju dicial de la Federacin y su Gaceta, t. III, junio de1996, tesis P. LXXXIX/96, p. 513.

Uno de los avances ms significativos de la LTG es que puso en claro que elderecho a la informacin permite que cualquier ciudadano tenga acceso co-mo regla general a toda la informacin pblica, con independencia de que

pueda acreditar algn tipo de inters en esa informacin o de que tenga algnttu lo jur di co que le per mita ac ceder a ella. En efecto, como ya vi mos, el ar -tculo 40 ltimo prrafo de la Ley dispone que En ningn caso la entrega deinformacin estar condicionada a que se motive o justifique su utilizacin, nise requerir demostrar inters alguno. Con esta disposicin se comienza a de-

jar atrs una cultura del secreto que haba caracterizado por dcadas al aparatopblico en Mxico y que incluso estaba legitimada por la jurisprudencia, porejemplo en la siguiente tesis:

DERECHO A LA INFORMACIN. EL ARTCULO 112, FRACCIN VII, DE LA LEY ORG-NICA MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO, NO LO VIOLA POR LIMITAR LA

EXPEDICIN DE COPIAS CERTIFICADAS DE DOCUMENTOS Y CONSTANCIAS DE ARCHI-VO, AS COMO DE ACUERDOS ASENTADOS EN LOS LIBROS DE ACTAS DE LOS AYUNTA-MIENTOS, SLO A LAS PERSONAS QUE TENGAN INTERS LEGTIMO Y SIEMPRE QUE NOSE PERJUDIQUE EL INTERS PBLICO. El artculo 112, frac cin VII, de la Ley Orgni-ca Municipal para el Estado de Guanajuato, establece que las copias certificadas dedocumentos y constancias de archivo, as como de los acuerdos asentados en los li-

bros de actas de las sesiones de los ayuntamientos del

Derecho de Peticion - Carbonell

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