Derecho de Sufragio en El Peru

7/24/2019 Derecho de Sufragio en El Peru

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INTRODUCCIN

Derecho de sufragio y participacin poltica estn, en teora, ntimamentevinculados. Son o deberan ser, en cierto modo, directamente proporciona-les. No ha sido ese el caso del Per en los dos ltimos siglos. La extensindel sufragio, por paradoja, redujo la participacin popular y la libertad delelector. El voto de los analfabetos, lejos de permitirles una mayor participa-cin en la vida poltica del pas, aument el poder de los gamonales. La re-duccin del cuerpo electoral, por obra de las limitaciones impuestas a la par-ticipacin popular (por ejemplo, voto capacitario, voto masculino o exclusinde ciertos sectores como el ejrcito, el clero, etc.) o a la forma de eleccin(sufragio indirecto), tampoco asegur una mayor pulcritud y verdad en loscomicios. No obstante el reducido cuerpo electoral constituido slo por losalfabetos, con excepcin de los indios como se ver ms adelante, laselecciones fueron casi siempre fraudulentas durante los inicios de la Rep-blica y, desde luego, en la Repblica Aristocrtica.1Lo fueron ms todavabajo el imperio de las autocracias tanto civiles (Legua, Prado en su primeraadministracin, y Fujimori) como militares (Benavides, en 1936 y 1939, yOdra en 1950 y 1956) Cmo puede explicarse tal paradoja?

El derecho de sufragio en el Per

Valentn Paniagua Corazao

Elecciones (2003) 2, 61

Ex presidente de la Repblica y del Congreso del Per. Profesor de Derecho Constitucional en la PontificiaUniversidad Catlica del Per y en la Universidad Femenina del Sagrado Corazn. Jefe de la Misin deObservacin Electoral de la OEAen Guatemala (2003).

1. Con excepcin de las elecciones presidenciales de 1872 y 1895, todas las dems en el siglo pasado tuvie-ron vicios fundamentales, seala Basadre (1980). Las dos elecciones de Gamarra a mediados del siglo XIX,fueron una imposicin oficial. Castilla se autoeligi en 1845 y se reeligi en 1858 usando de su podermediante un proceso doble de seduccin e intimidacin; del mismo modo impuso a sus sucesores:Echenique en 1851 y San Romn en 1862. El coronel Balta deba ganar por ser militar, y Manuel ToribioUreta deba perder todava en 1868. Pardo pudo ganar en 1872 por su enorme prestigio poltico y eco-nmico y porque, finalmente, cont con el respaldo popular frente a la intentona militar que trat de impe-dirle la asuncin del mando. Por su parte, Pirola era en 1895 el caudillo indisputable de la Repblica.


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La respuesta est, sin duda, en la situacin de servidumbre a la que sehallaba sometida la raza indgena, en una legislacin incoherente con la ver-dadera realidad del pas y, por cierto, en unas costumbres electorales rei-das con el respeto a los ms elementales principios ticos y democrticos.Es innegable que las primeras elecciones republicanas no correspondierona la genuina voluntad popular. Si en un primer momento podan justificarse,por diversas circunstancias (ocupacin del territorio por fuerzas externas,enfrentamientos de facciones, perodos de anarqua, etc.), no haba ningunaexcusa para tolerar los mismos vicios (suplantacin o adulteracin del votopopular, coaccin e intimidacin al elector, imposiciones oficiales, manipula-cin de los organismos electorales y, desde luego, la autocalificacin electo-ral parlamentaria) en pleno siglo XX.

Cincuenta aos despus de la emancipacin, Manuel Pardo crea que elsistema electoral estaba enteramente viciado. Hallaba que sus deficienciascomenzaban con la calificacin misma de los ciudadanos (abuso en la forma-cin del registro cvico y en la emisin de las cartas de ciudadana), y se-guan con la designacin de mesas instantneas por los primeros sufra-gantes que llegaban al acto electoral; constituir despus las mesas recepto-ras de votos era causa no slo de violencia sino de las ms graves corruptelas.

El sistema obligaba a que, en palabras de Manuel Pardo:...los partidos procuren cerrar el paso a todo voto contrario o a abrrselopara emitirlo, naciendo all, generalmente, la lucha. Desde 1851 [venimoscontemplando que] el partido dueo de la mesa momentnea se defiendeen ella con un grupo de la peor gente que pueda hallar a mano [...] y formala mesa permanente como ms conviene a sus intereses. (1871, 3)

Dos dcadas despus, la situacin no se haba modificado ni siquiera lue-go de la catstrofe que signific la agresin de Chile al Per. Pirola deca en1886: Nos falta verdad en las leyes, verdad en las instituciones, verdad entodas partes. Traerla, combatiendo el engao donde se presente es la nece-

sidad suprema del Per.2Tres aos despus, el Programa del Partido De-mcrata proclamaba la necesidad de autenticidad en el sufragio. Su prdicaresult estril. Fue necesario que, en 1895, se pusiera a la cabeza de susmontoneras para que el pas comprendiera la necesidad de la verdad electo-ral si quera crear un Estado en forma. Sin embargo, ni ese empeo ni

2. Reportaje al Jefe del Par tido Demcrata, seor Nicols de Pirola, en El Nacional, Lima, 10 de mayode 1886 (citado por Dulanto, 1947, 352).


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otros que emprendi, modificando sustancialmente la legislacin electoral,fueron suficientes.

Casi medio siglo despus, Vctor Andrs Belaunde comprobaba, con amar-gura, que en el Per no exista ni haba habido jams verdad electoral nisufragio libre y que las elecciones haban sido siempre una comedia yuna imposicin del gobierno y de la mayora del Congreso (1963, 71). Era

verdad en 1914 y lo sera tambin hasta muy entrados los aos sesenta.

Hasta 1992 era casi una verdad inconcusa que el Per haba conquistadopor fin, en 1963, un rgimen de genuina libertad electoral. Haba la sensa-cin de que nada retrotraera etapas superadas o comprometera el curso deun proceso que pareca irreversible. Esa conviccin se fundaba en la expe-riencia vivida desde 1962 en que se depur y regul el Registro Electoral conmayor propiedad (decreto ley 14207) y se expidi una nueva ley de eleccio-nes polticas (decreto ley 14250); y, posteriormente, ya en pleno rgimendemocrtico (1963), se sancion una nueva ley de elecciones municipales(ley 14669). Esa conviccin estaba avalada, adems, por la conducta de losgobiernos tanto democrticos como autocrticos en los procesos electoralescelebrados entre 1963 y 1990. A todo ello se aada una circunstancia singu-

lar. El Jurado Nacional de Elecciones, integrado por ilustres magistrados yjuristas, haba afianzado no slo su autoridad sino tambin su autonoma,siempre discutida y avasallada antes de 1963. La quiebra del orden constitu-cional el 5 de abril de 1992 puso fin a esa etapa.

Las elecciones del llamado Congreso Constituyente Democrtico (CCD) en1992, el referendo ratificatorio del 31 de octubre de 1993, las elecciones gene-rales de 1995, las elecciones municipales de 1998 y, sobre todo, las eleccionesgenerales de 2000, resucitaron mtodos y conductas que se supona supera-dos. Retornaron, con toda su indeseable secuela, la intromisin gubernativa atravs de la participacin de funcionarios y servidores pblicos en actividades

proselitistas y, desde luego, con el uso de los bienes y recursos estatales; 3lamodificacin sorpresiva e inopinada de la legislacin electoral; el sometimiento

3. En el proceso electoral del ao 2000 se denunciaron diversos actos de intromisin gubernamental. Porejemplo, la Misin de Observacin Electoral de la OEA, en su tercer Boletndel 23 de marzo, recomend algobierno: Hacer efectiva la prohibicin sobre el uso de fondos pblicos para la campaa y el comportamientoproselitista de funcionarios pblicos. Sin embargo, el gobierno hizo caso omiso a tal recomendacin y us lasinstituciones estatales, sobre todo las de carcter social (FONCODES, INFES,PETT,COFOPRI,PROMPYME,FONAHPU,PRONAAy PROFAM, entre otras), para sus fines reeleccionistas (Defensora del Pueblo, 2000, 322).


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dcil de los rganos electorales a la voluntad estatal, va la corrupcin de susintegrantes (ex miembros del JNEy ex jefe de la ONPE); el control de losmedios de comunicacin social y, en especial, radios y televisoras;4la perse-cucin y hostilizacin a los opositores; y hasta el uso fraudulento de la admi-nistracin electoral, incluyendo los sistemas informticos.5

La lucha por la libertad y la verdad electoral recobr plena actualidad. ElPer libr, en el curso del ao 2000, una fiera campaa para reconquistar suderecho a elegir libremente. Esa lucha signific no slo el triunfo de la ver-dad electoral sino el derrumbe del ms corrupto y desaprensivo de los go-

biernos que jams haya tenido el Per. Las elecciones del ao 2001 cuyalimpieza y transparencia nadie se ha atrevido a cuestionar6 abrieron, a nodudarlo, una nueva etapa en la historia poltica y constitucional del Per ycerraron, tambin, una de fraude y adulteracin de la voluntad popular quese inici, obviamente, con el golpe militar del 5 de abril de 1992 del queFujimori fue cmplice y dcil instrumento. Puede decirse que la propia de-mocracia, siempre precaria, y la libertad y la verdad electorales sufrieron losavatares de aquella a pesar de una legislacin electoral que, aunque defec-tuosa, pudo permitir un desarrollo democrtico ms apropiado.

4. El Estado subvencionaba a la prensa denominada chicha (sensacionalista, pornogrfica y de muy

bajo precio), ...mediante tres mecanismos: (i) el pago directo por titulares contra la oposicin, a cargodel SINestimado en US$ 3.000 por titular; (ii) la compra diaria de un numeroso volumen de ejempla-res para ser repartidos gratuitamente en cuarteles y asentamientos humanos; y (iii) la compra de publi-cidad por parte de diversos ministerios y de las Fuerzas Armadas. Ms an, los canales de televisin 2y 4 funcionaron como apndices informativos del Servicio de Inteligencia Nacional y los vdeos de lacorrupcin permitieron conocer cmo se haba sobornado a los propietarios de los canales de televi-sin (Ames et al., 2001, 228-243).

5. La Defensora del Pueblo y los organismos de observacin electoral nacionales e internacionales denun-ciaron en el proceso electoral del ao 2000 la sucesin de irregularidades en el cmputo de los votos (vasePaniagua, 2000, 38-42; Defensora del Pueblo, 2000, 81-82; y Pease, 2003, 280-281).

6. La Misin de Observacin Electoral de la OEA, encabezada por el ex canciller guatemalteco EduardoStein, destac la imparcialidad del gobierno en las diversas etapas del proceso electoral. As, antes de larealizacin de las elecciones, el informe de la MOEdice: La MOEpudo comprobar la estricta neutralidad

que el Gobierno y el aparato del Estadodemostraron durante la campaa electoral, que le permiti a losentes electorales operar con completa independencia del Ejecutivo. Finalizadas las elecciones, las con-clusiones generales son elocuentes: En opinin de la MOE, las elecciones generales se desarrollaron enforma libre, justa y transparente. El Gobierno de transicin cumpli con el compromiso de neutralidad yel estricto apego a la legalidad. Por su par te, las autoridades electorales desempearon cabalmente susrespectivas funciones (OEA, 2002, 11 y 91). Los resultados del 8 de abril y del 3 de junio fueron acepta-dos como legtimos por todas las partes de la contienda. El inmediato reconocimiento del triunfo deAlejandro Toledo por par te de su competidor, Alan Garca, sumado al testimonio de limpieza electoralofrecido por todas las misiones internacionales de observacin electoral (OEA, UE, NDI/ Centro Carter)permitieron que las elecciones del ao 2001 fueran consideradas, dentro y fuera del pas, como impeca-bles y ejemplares (Ames et al., op. cit., 141-142).


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1. NACIONALIDADYSUFRAGIO

Gozan del derecho de sufragio, de acuerdo a todas nuestras constituciones,los peruanos por nacimiento y tambin por naturalizacin. Se consideran pe-ruanos por nacimiento los nacidos en el Per o en el extranjero, de padre omadre peruanos, a condicin de estar inscritos en el registro respectivo o deoptar por la nacionalidad peruana al llegar a la mayora de edad. Los peruanospor naturalizacin alcanzan la nacionalidad luego del cumplimiento de requisi-tos especficos establecidos por la ley. Hasta la Constitucin de 1839 se recono-ca, prcticamente de forma automtica, la condicin de peruanos a los extran-

jeros residentes en el Per oriundos de los pases latinoamericanos y, en gene-ral, a los extranjeros que hubiesen participado en la guerra de emancipacin.A partir de la Constitucin de 1856 se opt por la frmula ahora vigente, estoes, previo cumplimiento de algunas formalidades que han variado en el tiem-po para lograr la nacionalizacin o la naturalizacin.

2. EDADPARAELSUFRAGIO

Desde 1978 son ciudadanos los mayores de 18 aos, reconocimiento que sedio por va legislativa. La Constitucin de 1933 reconoca la ciudadana a...los peruanos varones mayores de edad, los casados mayores de 18 aos y

los emancipados (art. 84). En apropiada interpretacin y desarrollo legisla-tivo, la Junta Militar, presidida por el general Francisco Morales Bermdez,modific, simplemente, el Cdigo Civil reduciendo de 21 a 18 aos la edadpara lograr la capacidad civil,7esto es, la mayora de edad. La Constitucinde 1979 como la actualmente vigente explicit la norma y reconocicomo ciudadanos a los peruanos mayores de 18 aos (art. 65). Todas lasconstituciones precedentes, a partir de 1828, haban fijado en 21 aos la edadpara acceder a la ciudadana, salvo para los casados. Las excepciones fueronlas constituciones de 1823, 1826 y 1839 que exigan 25 aos.

3. LIBERTADYOBLIGATORIEDADDELSUFRAGIOYDELAINSCRIPCINENELREGISTROELECTORAL

La inscripcin y el voto son obligatorios por mandato de la Constitucin,desde la Carta de 1933 (art. 88). La Carta de 1920 consagr, como una de las

7. El decreto ley 21994, de 15 de noviembre de 1977, modific el artculo 8 del Cdigo Civil de 1936 yotorg la ciudadana a los nacionales alfabetos desde los 18 aos: Son personas capaces de ejercer losderechos civiles los que han cumplido los 18 aos de edad (art. 1).


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bases del sufragio el Registro permanente de inscripcin (art. 67, inciso1). En realidad, la Constitucin de 1933 se limit a sancionar, constitucional-mente, una norma que la legislacin electoral haba consagrado siempre. Lohizo, en efecto, el Reglamento del Supremo Delegado (26 de abril de 1822)que, incluso, privaba para lo sucesivo del derecho de elegir y ser elegido alciudadano que, habilitado del derecho de sufragar, ...se substraiga a inter-

venir y prestar su sufragio sin previa justificada escusa (ar t. 5). La ley de1828 dedic cinco artculos al tema. Sancionaba a los omisos hacindolosinelegibles, publicando sus nombres en la Gaceta Oficial y en los dems pe-ridicos haciendo constar que haban incumplido su obligacin ...por indi-ferencia al bien de la comunidad y en desprecio de su mismo derecho, pu-diendo ms en ellos una criminal indolencia que el amor a la patria. El Sena-do deba tener presente esa lista para calificar su patriotismo al tiempo deproponer ciudadanos para los empleos. La enfermedad y la ausencia ante-rior a las elecciones eran las nicas causas que legitimaban la falta desufragio (art. 8 a 12).

La ley de 29 de agosto de 1834 permita multar (4 a 12 pesos) a los ciudada-nos electores que no concurrieran a los comicios en los colegios provincia-les, adems de quedar en suspenso de la ciudadana por dos aos (art. 47),

sanciones que la ley de 1849 repiti (art. 44). Los ciudadanos comunes podanser multados (4 pesos) si rehusaban sufragar luego de ser conminados por elgobernador, caso en el que, adems, sufran suspensin de la ciudadana porun ao (art. 28). La ley de 1861 era igualmente drstica con los electores de loscolegios de provincia (multas de 25 a 50 pesos segn que se hallaren o no en ellugar de reunin del colegio art. 38 y 39). Guard silencio, en cambio, res-pecto de los ciudadanos omisos. Hizo lo propio la ley de 17 de diciembre de1892 que fue la primera que tipific los delitos contra el ejercicio del derechode sufragio (art. 83 a 85). Era delito la inconcurrencia de los electores deprovincia al respectivo colegio electoral (art. 83, inciso 11). Se penaba conmulta de 25 a 100 pesos (art. 84) que era aplicada por el subprefecto a simplerequerimiento del presidente del colegio en cuestin (art. 49). Comparando laley de 1861 con la de 1892, Manuel Patio Samudio expresaba:

La Ley del 61 slo consignaba en diferentes par tes actos prohibidos duran-te las elecciones, algunos delitos, y las penas consiguientes [...]. Pero todoesto no bastaba para garantizar el ejercicio de tan sagrado derecho, ni seconoca unidad y prontitud para intentar la accin correspondiente fin deconseguir el castigo de los delincuentes [...]. Eso ha hecho la nueva ley.


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Lo dems ya no est al alcance del legislador. La ley no puede quitar enlos pueblos del Per la perniciosa costumbre de olvidar los delitos elec-cionarios, una vez que las elecciones pasan. (1893, 35-36)

La ley de 20 de noviembre de 1896 estableci que la inscripcin en el Regis-tro Electoral era indispensable para ejercer el derecho de elegir y ser elegi-do (art. 33). Pero no tipific como delito o falta ni sancion como lo haca lalegislacin precedente la infraccin del deber de sufragar. La ley de eleccio-nes de 1915 (ley 2108) sancionaba con multa administrativa hasta de 10 li-bras la inconcurrencia de los miembros de las asambleas de contribuyentes,delegaciones o juntas (art. 72). El estatuto de 1931 modific tambin en esteaspecto la legislacin precedente; todo elector estaba obligado a votar, salvoimpedimento legtimo (decreto ley 7177, art. 99); el cumplimiento de la obliga-cin se acreditaba con el sello y la firma del presidente de la mesa de sufragioen la libreta electoral. sta, a su turno, deba exhibirse en todo acto de trascen-dencia pblica o privada (art. 11), de carecer de la certificacin antes mencio-nada perda validez (art. 156). La dispensa, en caso de omisin del deber, debatramitarse ante el juez, previo pago de una multa equivalente a dos das derenta del solicitante. La dispensa slo tena vigencia anual (art. 9, 10 y 157).

Tales normas son las que, con ligeras variantes, imperan hasta ahora.

Ha sido costumbre, a partir de 1945, amnistiar a los omisos al cabo delos procesos electorales, mediante leyes ad hoc. No fue una excepcin el aoprevio al proceso electoral de 2000, aunque con una variante; mediante ley27190, de 3 de noviembre de 1999, se rebaj el monto de las multas a losciudadanos omisos a anteriores procesos electorales debido, en parte, a lapresin de los organismos electorales que veran mermada una fuente deingresos propios. Esa poltica legislativa se mantiene vigente hasta hoy. Esimportante anotar que la omisin del sufragio o del pago de la multa respectivano ha sido ni es bice para que el infractor sea privado del derecho de sufra-gar.8La sancin consiste, ahora, en impedirle la suscripcin de documentos

8. En el irregular y fraudulento proceso electoral de 2000, laONPEamenaz a aquellos ciudadanos que noconcurrieran a sufragar, sealando que ...el documento electoral de las personas que no voten quedaautomticamente INHABILITADO para acreditar su identidad y sufragar en elecciones polticas, entreotras restricciones al ejercicio de los derechos civiles (Comunicado 008-2000-GIEE/ONPE, 21-5-2000).Este comunicado, a pesar de no tener carcter vinculante, estaba en contradiccin con la ley 26497 queprescribe la vigencia del valor identificatorio del documento de identidad a pesar de la omisin y nohaberse cancelado la multa respectiva (art. 29), y la resolucin 620-2000-JNE (9-5-2000) que haba preci-sado el no impedimento a sufragar a los ciudadanos omisos de la primera eleccin.


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notariales o el ejercicio del derecho de contratar lo que, ciertamente, es in-constitucional pues implica, en la prctica, la suspensin de los derechos fun-damentales a la tutela judicial efectiva, debido proceso, libertad contractual,derecho a realizar un trmite administrativo, derecho de seguridad social, yacceso a la funcin pblica, adems de significar una doble sancin.9

4. SEXOYSUFRAGIO

El derecho de sufragio estuvo reservado a los peruanos varones hasta el 7

de setiembre de 1955 en que se extendi a las mujeres (ley 12391), las que,desde la dacin de la Carta de 1933 (art. 86), gozaban de ese derecho demanera restringida. Las mujeres alfabetas, mayores de edad, casadas, omadres de familia, aunque no hubiesen llegado a la mayora de edad, po-dan sufragar nicamente en las elecciones municipales (art. 86). Todavaen 1933 subsistan enormes prejuicios contra la mujer. Hasta la Comisin

Villarn llamada as por su presidente Manuel Vicente Villarn creaque sta no tena independencia como para votar con entera libertad: Nose concede voto a las mujeres, porque sus condiciones no son propicias toda-

va al ejercicio de derechos polticos. La mujer peruana, en general, no sehalla en posesin de suficiente independencia civil, social, econmica, ni in-

telectual y religiosa, para votar con entera libertad (Villarn, 1962a, 27). Losconstituyentes de 1931 hicieron suyo el prejuicio, manteniendo una limita-cin francamente irracional.10Hoy la legislacin electoral obliga a incorpo-rar, por el sistema de cuotas de gnero, no menos del treinta por ciento decandidatos (mujeres o varones) al Congreso (ley 27387), al Consejo Regio-nal11(ley 27683, art. 12) y al Concejo Municipal12(ley 27734, art. 1).

09. En mayo de 2000, la Defensora del Pueblo dirigi a la Presidencia del Consejo de Ministros undocumento en el que recordaba ...que la omisin a un deber ciudadano en ningn caso puede acarrearla suspensin de los derechos fundamentales de las personas (Defensora del Pueblo, 2000, 129-130).

10. El Congreso Constituyente de 1931 desech el sufragio femenino. Roisida Aguilar afirma: El rechazo ala aceptacin del derecho de sufragio femenino pasaba por la concepcin que se tena del papel que desem-

peaba la mujer en la sociedad y por la calificacin de la actividad que sta realizaba en el mbito privado ypblico que deba ser reconocida y aceptada como trabajo. Los parlamentarios que queran seguir mante-niendo el statu quo de la mujer en la sociedad no estaban de acuerdo con el voto femenino. Ellos le asigna-ban las actividades que la madre naturaleza le haba encomendado en el mbito privado ser la conservado-ra de la especie, la protectora del hogar y de la familia bajo el amparo del varn quien deba protegerla ycuidarla, pese a que en ltima instancia aceptaron que interviniera en labores de beneficencia y de magis-terio porque ambas actividades eran la prolongacin de un proceso maternal (Aguilar, 2002, 156).

11. Vase la resolucin 185-2002-JNE que define el nmero de candidatos varones o mujeres para laselecciones regionales (ONPE, 2002, 471-473).

12. Resolucin 186-2002-JNE que define el nmero de candidatos varones o mujeres para las eleccionesmunicipales (ib., 473-474).


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5. EXTENSINDELSUFRAGIO

Sufragio y cultura

La Constitucin de 1979, en frmula que ha repetido la vigente (art. 30), slo

impone a los mayores de 18 aos un requisito para acceder a la ciudadana:inscribirse en el Registro Electoral (art. 65). De ese modo, estableci formal-mente el sufragio universal, incluyendo, desde luego, el voto de los analfabe-tos. Se pona as punto final a un debate histrico. Todas las constituciones,hasta la de 1979, exigan saber leer y escribir para ejercer el derecho de su-fragio. El requisito, sin embargo, tuvo un tratamiento sui gneris a lo largode nuestra historia.

El Per a diferencia, incluso, de pases europeos tuvo sufragio uni-versal prcticamente durante todo el siglo XIX. Las constituciones de 1823,1828, 1856 y 1860 lo reconocan a quienes acreditaban sea saber leer y es-

cribir, una propiedad raz, el ejercicio de un arte, industria u oficio, o la con-dicin de jefe de taller. La Carta de 1856 lo extendi tambin a quienes ha-ban servido en el Ejrcito o en la Armada (ar t. 37). La ley de 29 de agosto de1834, a pesar del silencio de la Constitucin de ese ao, introdujo un nuevorequisito: ser contribuyente (art. 5, inciso 3), calidad que exigiran despuslas constituciones de 1839 (art. 8, inciso 3) y de 1860 (art. 38). Contrariamen-te a lo que poda suponerse, las normas en cuestin estaban dirigidas, enrealidad, a asegurar el sufragio indgena.

Elecciones generales de 1956.


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Las constituciones del siglo XIXgarantizaron, en efecto, el voto indgena.Establecieron requisitos alternativos a los de saber leer y escribir o crearonregmenes de excepcin en su beneficio. As, la Constitucin de 1823 excep-tu a los indios de aquel requisito hasta 1840 (art. 17, inciso 3). La de 1839(art. 8, inciso 2) no lo haca exigible hasta 1844, plazo que se prorrog, en1849, hasta 1860; al cabo del histrico debate entre Bartolom Herrera, aban-derado de la soberana de la inteligencia y, por ende, opuesto al sufragioindgena, y Pedro Glvez que fue su ms apasionado defensor.13Los indge-nas que eran propietarios o contribuyentes estaban legitimados para sufra-

gar con arreglo a la Constitucin de 1860. Puede decirse por ello que hasta1895 hubo, en la prctica, sufragio universal masculino.

La ley de 12 de noviembre de 1895,14al modificar la Constitucin de1860, reserv el sufragio slo a los ciudadanos en ejercicio que sepan leer

y escribir (art. 38), norma que reprodujeron las constituciones de 1920(art. 66) y de 1933 (art. 86). La innovacin era, en apariencia, fundamental.En teora, el cuerpo electoral (y tambin la par ticipacin popular) se redu-ciran drsticamente. En 1963 poca en que haba disminuido ya en for-ma considerable el analfabetismo slo la mitad de las personas en edadde sufragar tenan derecho de voto. En esos comicios hubo dos millones

de sufragantes frente a cinco millones de personas mayores de 21 aos. Enel papel, cuando menos, los analfabetos, en su mayora indgenas, fueronprivados de un derecho del que nunca gozaron. No habran tenido la opor-tunidad de hacerlo en tanto subsistiera el rgimen de servidumbre al queestaban sujetos. No faltaba razn a la Comisin Villarn cuando sostenaque los analfabetos a los que identificaba con los indios no deban vo-tar porque no saben votar y eligen a sus dominadores y porque la cues-tin del indio entonces no era poltica sino de derecho civil, agrario y pe-daggico (Villarn, l. cit.).

13. Vase el interesante debate entre Bartolom Herrera y Pedro Glvez sobre el sufragio de los indiosen el que la votacin fue favorable a la doctrina de Glvez por 46 contra 19 votos (Congreso de la Repbli-ca CP, 1849, sesiones del 6 y 7 de noviembre de 1849). Un resumen del mismo, aunque con un erroren el resultado de la votacin 96 contra 19 (Basadre, 1983, III, 245-247).

14. La reforma del artculo 38 de la Constitucin se debati y aprob en la Legislatura Ordinaria de 1890.El 13 de agosto de 1891 se emiti el dictamen de la Comisin de Constitucin de la Cmara de Diputadospidiendo ratificar la modificacin. Sin embargo, recin en la legislatura ordinaria de 1895 se eleva elexpediente de la reforma para su ratificacin en la Cmara de Diputados. Puesta en debate, no suscitmayor oposicin salvo de Modesto Basadre; en consecuencia, se aprob el dictamen ratificatorio el 25 deoctubre de 1895 (CP, 1890, 1101 y ss; y CP, 1895, II, 289-290).


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La Constitucin de 1933, como se ha visto, reconoci el derecho de sufra-gio a las mujeres slo en las elecciones municipales, en las que podan sufra-gar las mujeres alfabetas, mayores de edad, casadas o madres de familiaaunque no hubiesen llegado a la mayora de edad (art. 86). La norma fueletra muerta. Las primeras elecciones municipales, despus de 1912, se cele-braron en 1963, ocho aos despus de que se modificara la Carta de 1933 yde que las mujeres alfabetas mayores de 21 aos adquirieran la plenitud desus derechos polticos en 1955.15

La consagracin del sufragio universal, es decir en favor de los analfabe-

tos, suscit algunas pequeas reticencias pero no provoc debate alguno detrascendencia, lo que es explicable: en 1979, como ahora, los analfabetos norepresentaban un volumen significativo de la poblacin electoral. A pesar deello, la consagracin del sufragio universal en la Carta de 1979 fue un impor-tante avance en el proceso de democratizacin de la sociedad peruana aun-que no afect como muchos crean ni el equilibrio ni las tendencias delas fuerzas polticas en el panorama electoral.

Sufragio y tributacin

En rigor, en el Per no hubo sufragio censitario. El componente restrictivo

del censo, entendido como determinado nivel de riqueza o capacidad contri-butiva para ejercer el sufragio, no existi. Por el contrario, la tributacin im-plic la ampliacin del cuerpo electoral. Hasta mediados del siglo XIX losindios eran contribuyentes. Eliminado el tributo indgena en 1854, fue resta-blecido posteriormente bajo el nombre de contribucin personal. Fue, enrealidad, una de las vas que permiti legitimar el sufragio indgena, mas nodebe llevar al equvoco de otorgar un carcter excluyente al sistema, puesestaba afecto a la contribucin personal todo varn mayor de 21 aos y me-nor de 60, debiendo pagarla a razn de un sol de plata por semestre en lasierra y dos soles en la costa.16En consecuencia, el ejercicio del sufragio eraprcticamente universal.

En cambio, deban ser mayores contribuyentes o propietarios los miem-bros de los colegios electorales o quienes aspiraban a acceder a cualesquie-ra otras funciones electivas. Conforme a la ley de 1896 y las que rigieronhasta 1919, era derecho de los mayores contribuyentes designar o integrar

15. Modificacin introducida por ley 12391 de 7 de setiembre de 1955.

16. Derogado por ley de 24 de diciembre de 1895.


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los rganos electorales. Fue ste hasta 1912 un derecho ilusorio. En la granmayora de provincias no era suficiente su nmero para constituir la asam-blea de mayores contribuyentes (25 en total) y, por cierto, para integrar losrganos electorales. Por ello mismo, las leyes 1777 y 2108 permitieron in-cluir, para el caso de las provincias en las que no se alcanzase tal mnimo, acualquier persona que abonara cualquier cuota como contribucin. Ms an,si no se lograba completar el nmero con este procedimiento, permita la leyde 1915 incluir a los mayores propietarios.17

La tributacin, desde luego, no poda ser requisito exclusivo para el ejer-

cicio del derecho de sufragio. La legislacin sobre la materia fue perfecta-mente consciente de ese hecho como lo revela un ligero anlisis. El derechode sufragio con arreglo a la Constitucin de 1823 implicaba saber leer yescribir y tener una propiedad o ejercer cualquier profesin o arte u ocupar-se en una industria til sin sujecin a otro en la clase de sirviente o jornale-ro (art. 17, incisos 3 y 4). En la Constitucin de 1828 ser propietario erarequisito para el goce del derecho de sufragio pasivo, ms especficamentepara ser elegido miembro de un colegio electoral. La ley de elecciones de 29de agosto de 1834 estableci que pagar alguna contribucin era una alter-nativa al ejercicio de una profesin, industria, etc. (art. 5, inciso 3). La Cons-titucin de 1839, en cambio, convirti el pago de alguna contribucin en

uno de los requisitos para ser ciudadano en ejercicio (art. 8, inciso 3). Pordecreto supremo de 28 de julio de 1866 se estableci: Todo ciudadano altiempo de ejercer el derecho de sufragio, debe acreditar haber pagado lacontribucin personal con el recibo del receptor (art. 20). Deca Jos MaraQumper, secretario de Estado en el despacho de Gobierno:

Obvia es la razn de esta medida. El que no contribuye a sobrellevar lascargas de la sociedad tampoco debe gozar de los beneficios que ella conce-de a sus miembros. Todo derecho es correlativo de una obligacin. Porrazones de moralidad y de justicia, solo deben intervenir en los actos elec-torales los buenos ciudadanos, y seguramente, no es un buen ciudadano el

que le niega al estado, en sus momentos de apuro, una parte demasiadopequea de su trabajo personal.18

17. El proyecto original de la ley de elecciones de 1912 seala Alberto Ulloa pretendi ampliar la basede los miembros de la asamblea de contribuyentes, formndola democrticamente con contribuyentes quepagasen una cuota reducida o baja. Sin embargo, intereses particulares desecharon la propuesta y dieronuna conformacin plutocrtica de las listas de mayores contribuyentes (CP, 1917, 323, sesin de 19 denoviembre; y Villarn, 1998, 593-594).

18. Jos Mara Qumper: Extracto de la Memoria que el Secretario de Estado en el Despacho de Gobierno,Polica y Obras Pblicas, presenta al Congreso Constituyente de 1867 (Garca, 1954, XII, 77).


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Precisamente por la generalidad de la norma, la contribucin personal no

lleg a configurar, en rigor, un voto censitario. Para ello habra sido necesa-rio que los electores fueran slo algunos de los contribuyentes (por ejemplo,los de mayor cuota). En el Per todos estaban obligados por igual, lo que porcierto privilegiaba, tributariamente, a los ms ricos.

La Carta de 1860 restableci el pago de una contribucin como requisitoalternativo y rectific, de ese modo, a la Constitucin de 1856 que lo habasuprimido. Tal norma rigi naturalmente hasta 1895, ao en que se estable-ci el sufragio capacitario. Ninguna de ellas, sin embargo, hizo de la contri-bucin el requisito o la contrapartida del derecho de sufragio. Por ello puedesostenerse que en el Per no hubo, en verdad, sufragio censitario. En todo

caso, lo que existi no sirvi para excluir sino ms bien para ampliar el dere-cho de sufragio. Favoreca, en apariencia, a los indgenas. Distinto ha sido elcaso de los funcionarios polticos, judiciales, militares y policiales.

Sufragio y funcin pblica

Todas nuestras constituciones previeron, hasta la de 1920, causales de prdidade la ciudadana. Subsisten ahora las normas que, desde 1828, establecen los

Elecciones presidenciales de 1908.


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casos en los que cabe la suspensin del ejercicio de la ciudadana, por ciertosiempre por mandato judicial (interdiccin judicial, privacin de la libertad ysuspensin de derechos polticos). Excepcin hecha de la Ley Reglamenta-ria de Elecciones de 1825, de la Ley Reglamentaria de Elecciones de 1828 ydel Reglamento del Plebiscito de 1919, todas nuestras leyes de eleccionesnegaron derecho de sufragio a los miembros de las Fuerzas Armadas yPoliciales. La Constitucin de 1933 (art. 87) formaliz tal limitacin. Las cons-tituciones de 1979 (art. 67) y de 1993 (art. 34) han convertido la restriccinas impuesta en una inhabilitacin, lo que es absurdo.

La ley de elecciones de 29 de agosto de 1834 fue la primera que negderecho de sufragio a los comandantes generales y jefes de guarnicin enlos lugares donde estn designados as como a los soldados, cabos y sar-gentos del Ejrcito y de la Armada (art. 6, incisos 1 y 2). La ley de 1849comprendi dentro de la restriccin a quienes eran inelegibles (art. 3). Esdecir, a todos los funcionarios polticos, adems de los miembros de las Fuer-zas Armadas y Policiales. La de 1861 mantuvo la prohibicin19(art. 2, inciso2, y art. 3 y 4) en texto que se reprodujo, literalmente, por las leyes de 1892(art. 2, incisos 2, 4 y 5) y de 1896 (art. 2, incisos 2, 3 y 4), la que extendi laprohibicin a los funcionarios judiciales. La ley 2108 (1915) acu una fr-

mula escueta que negaba el derecho de sufragio a las autoridades polticas,militares, y policiales y, en general, a los militares en actividad20(art. 2, incisos1 y 2). El Estatuto de Elecciones de 1931, por un lado, redujo la restriccinslo a las Fuerzas Armadas y Policiales y, por el otro, la ampli al clero,optando por una frmula distinta pues prohibi su inscripcin en el RegistroElectoral. La Constitucin de 1933 no slo hizo inelegibles a los miembrosdel clero (art. 100), lo que era discriminatorio, sino que tambin les suspen-di el ejercicio de la ciudadana (art. 85, inciso 2), y prohibi el sufragio delos miembros de las FF. AA. y FF. PP., tal como acontece hoy mismo.

19. Al debatirse el artculo 2 del proyecto de la ley de elecciones de 1861, se consider innecesaria laprivacin del sufragio a las autoridades polticas, ya que de todas formas influiran en las elecciones; noobstante, prim el criterio general de negarles el sufragio. De esa forma no coaccionaran directamenteen el proceso electoral (CP, 1861, 192-194, sesin de 13 de diciembre).

20. Al debatirse el proyecto de ley electoral de 1915, Wenceslao Varela, senador, recordaba que nuestralegislacin electoral haba consagrado el principio de la exclusin del sufragio a los individuos de la fuerzaarmada; lo que significaba no tener intervencin alguna en las elecciones polticas. Sin embargo, el usodel Registro de la Conscripcin Militar como base para las elecciones polticas implicaba contradecir talprincipio, con lo que se desnaturalizaban las elecciones polticas y, desde luego, la importantsima institu-cin del servicio militar obligatorio (CP, 1917, 125-126, sesin de 11 de noviembre).


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6. FORMAYOPORTUNIDADDELSUFRAGIO

Sufragio directo e indirecto

La Constitucin de Cdiz que inspir la Carta de 1823 influy en formaduradera sobre nuestro rgimen electoral. La Carta gaditana y los primerosdocumentos hispanoamericanos, a excepcin del Estado de Buenos Aires,21previeron elecciones indirectas, en tres o dos grados. De ella y no de Esta-dos Unidos segn cree Basadre tomamos el sufragio indirecto que rigidurante todo el siglo pasado. Los constituyentes de 1823 habran preferido,

al parecer, la eleccin directa. sta era, a su juicio, la nica que puede lla-marse esencialmente libre. Crean, sin embargo, que exiga ...ilustracinen la masa general del pueblo, y cierta comodidad combinable con la multi-plicidad de las poblaciones en un estendido territorio, lo que por supuestono ocurra en el Per. La Comisin de Constitucin justificaba el sufragio in-directo aduciendo que la calificacin de las aptitudes de un representanteno poda ser obra de puro instinto y que deba reservarse a los hombresmenos vulgares.22

Por su parte, el sufragio directo, incorporado luego de la modificacin delartculo 38 de la Constitucin de 1860,23tampoco era en 1895 novedad absolu-

ta. Por sufragio directo se eligi a nuestros primeros constituyentes en 1823,en cumplimiento del Reglamento de Elecciones de 26 de abril de 1822.24Por

21. La ley de elecciones del Estado de Buenos Aires de 14 del agosto de 1821 estableci dos principios:Artculo 1. Ser directa la eleccin de los Representantes que deban completar la Representacin Ex-traordinaria y Constituyente; Artculo 2. Todo hombre libre, natural del pas o avecindado en l, desde laedad de 20 aos, y antes si fuera emancipado, ser hbil para elegir. Para mayor informacin sobre laselecciones bajo este sistema vase Ternavasio, 1995, 65 y ss.

22. Segunda parte del Discurso Preliminar del Proyecto de Constitucin de 1823 (CP, 1823, 6).

23. El informe de la Comisin de Constitucin, al presentar el proyecto de Constitucin de 1860, expresaba:Hemos reservado para la legislacin orgnica el ejercicio del sufragio y otras disposiciones, que siendopor su naturaleza muy variables, no deben formar parte de la Constitucin del Estado [...]. En nuestroconcepto, una Constitucin no est destinada a reglamentar los derechos polticos, sino a establecer losprincipios en que se fundan todas las Leyes secundarias (CP, 1860, 75, sesin de 24 de agosto).

24. El reglamento electoral de 1822 que cre, sin duda, el rgimen electoral peruano, consagr de inicioel sufragio directo y casi universal. El texto del reglamento, en la prctica, era una adaptacin de lasnormas electorales de la Constitucin de Cdiz (art. 35 a 103). A diferencia de aquella, sin embargo,estableci el sufragio directo y, por consiguiente, introdujo el uso de dos urnas con la finalidad de que, enuna, se depositasen los votos para diputados propietarios y, en la otra, los de los suplentes (art. 21).Asimismo debi arbitrar un rgano de competencia departamental para el cmputo de los votos, dadoque opt por el distrito departamental. No obstante no haber regido a plenitud, este reglamento influyde modo decisivo. Excepcin hecha del sufragio directo, casi todas sus instituciones prevalecieron poste-riormente en la legislacin peruana. El sufragio indirecto oblig a modificar el nmero de los rganoselectorales y su forma de integracin as como el procedimiento de votacin, pero subsistieron, en esen-cia, la gran mayora de sus disposiciones (vase Paniagua en prensa).


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sufragio directo tambin se eligi a la Convencin Nacional de 1855 (regla-mento de elecciones de 5 de febrero de 1855), al Congreso de 1858, a losrepresentantes para el Congreso de 1860 que reform la Constitucin de 1856(ley de elecciones de 20 de febrero de 1857), y a los representantes al Congre-so Constituyente de 1867 (decreto supremo de 28 de julio de 1866). Del mis-mo modo se ungieron presidentes Ramn Castilla, en 1858, y Mariano IgnacioPrado, en 1867. El primero en cumplimiento de la ley de elecciones de 20 defebrero de 1857, que desarroll la Constitucin de 1856 (art. 37). El segundo,en conformidad con el decreto supremo de 28 de julio de 1866 (art. 2).

Sufragio directo o indirecto fue, desde luego, tema de controversia entreliberales y conservadores. Lo revela el texto de la ley de 4 de abril de 1861 conla que los conservadores no slo derogaron la ley de elecciones de 1857 sinoque pretendieron estigmatizar el sufragio directo, consagrado en la Carta de1856. Deca el artculo 4 de la ley: La eleccin de presidente y vice-presidente,representantes de la Nacin y funcionarios municipales no podr hacerse di-rectamente por el pueblosino por medio de electores reunidos en colegio.Cuarenta aos ms tarde, se derog tan terminante disposicin en medio deapasionados debates parlamentarios sin suscitar, en cambio, ninguna reaccinpopular. Seguramente porque, en 1896, el voto directo favoreca nicamente alos alfabetos (ley de elecciones de 20 de noviembre de 1896, art. 1) que eran

entonces una muy insignificante minora, como seguiran sindolo hasta bienentrada la dcada del cincuenta del presente siglo.

La modificacin guardaba estricta correspondencia con el pensamientopoltico de Pirola. El presidente segn el programa del Partido Demcra-ta deba cumplir una funcin moderadora que, a su turno, requera unpoder incontestable que slo poda derivar de un inequvoco respaldo popu-lar. Pirola reclamaba ...un poder presidencial [que garantice la] relacinentre los diversos Poderes pblicos, que asegure la funcin regular de stos

y que, representando a la Nacin en el exterior, sirva permanentemente deelemento conservador del rgimen interno (Partido Demcrata, 1912, 31-

32). La eleccin directa del presidente sintonizaba, sin duda, con las tenden-cias caudillistas de nuestra idiosincrasia poltica. El pueblo [deca la Comi-sin Villarn en 1931] no se resigna a no tener candidato. No se fa de nadiepara que elija por l (Villarn, op. cit., 42). Los colegios electorales25eran

25. En 1890, el escrutinio de la Cmara de Diputados respecto a 40 actas de los colegios electorales dio aMorales Bermdez 1.842 votos y 161 a Francisco Rosas, mientras que el Senado escrutando otras 27actas reconoci 929 votos a favor de Rosas y slo 282 para Morales Bermdez (Dictamen de la Comi-sin de Cmputo, 2 de agosto de 1890, CP, 1890, 52-53; y Basadre, 1980, 41-42).


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expresin de un rgimen inautntico y artificioso en el que las cmaras su-plantaban, en verdad, la voluntad incluso de aquellos. Villarn, haciendo un

juicio crtico de las costumbres electorales antes de 1896, sealaba:

Las cmaras calificaban las credenciales de sus miembros. Todos los Con-gresos, unos ms que los otros, abusaron de esa prerrogativa. Son conoci-das las escenas de la incorporacin, que se realizaban en juntas preparato-rias. Los candidatos ordinariamente duales, presentaban sus actas, que pa-saban a la Comisin de poderes. El personal de la Comisin era formado desujetos seguros que daban dictamen favorable al candidato favorecido por la

mayora de la junta [...]. La vspera de la eleccin, en locales ubicados en lascercanas de las plazas pblicas, se reunan bandas de plebe asalariada. Allpasaban toda la noche; se les armaba y embriagaba, y al despuntar el da selanzaban frenticas unas contra otras a disputarse a viva fuerza las nforas ymesas [...]. Quien tena las mesas haba ganado la eleccin. Para conseguirlase necesitaba entonces golpes y tiros. Se necesitaba expulsar de la plaza albando contrario, para que el personal de la mesa arreglara tranquilo los pa-peles que simulaban la eleccin. El tumulto, los disparos, la sangre forma-ban parte obligada del procedimiento tradicional.26

La ley de elecciones de 1896 intent pues fundar sobre base firme el rgi-

men representativo y, al consagrar el sufragio directo, aport una de las pie-zas maestras del rgimen poltico peruano que se funda en una acentuadapersonalizacin del poder.

El voto popular directo se convirti en una de las bases del sufragio enla Carta de 1920 (art. 67, inciso 2). Se afianz definitivamente, no obstanteque la Constitucin de 1933 lo reconoci de modo indirecto al regular laforma de eleccin del presidente y de los representantes del Congreso (ar t.89 y 135). La Constitucin de 1979 introdujo el trmino voto personal (art.65) en lugar de sufragio directo. La frmula propuesta por el APRA no esfeliz: el sufragio siempre es personal pero no siempre directo. Debi pre-servarse el trmino que califica una modalidad de sufragio universalmentereconocida, as como por la Constitucin histrica del Per. La Carta de 1993se ha limitado a repetir el trmino (art. 31), lo que no le ha impedido usar laexpresin sufragio directo al disciplinar la eleccin del presidente (art.111); en tanto que establece, en forma absurda, que el Congreso se elige

26. M. V. Villarn. Costumbres electorales, en Mercurio Peruano, 1, Lima, 1918, p. 11 y ss, reproducidoen Pginas escogidas, 1962b, 197-198. Adems vase Lecciones de Derecho Constitucional, 1998, 582 y ss.


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mediante un proceso electoral organizado conforme a la Ley (art. 90).Subsiste pues el sufragio directo con prescindencia de toda otra posibili-dad de integracin funcional o gremial que permita la Carta de 1979 en elcaso de las asambleas regionales. La Constitucin de 1933 previ original-mente un senado funcional que nunca lleg a constituirse.27Esa mismaConstitucin permiti la representacin corporativa de las comunidadesindgenas en las municipalidades, a travs de un personero designado porellas (art. 205).

Secreto o publicidad del sufragioLa reserva del voto pareca, hacia 1895, una institucin definitivamente conso-lidada. La Constitucin de 1823 declaraba que ...los sufragios sern secretosregistrndose despus su resultado en los libros correspondientes (art. 46),norma que no se reprodujo posteriormente. Slo un siglo ms tarde el secretodel voto sera tema constitucional inevitable. Las leyes electorales, sin consa-grarlo en forma expresa, regularon el uso de cdulas de sufragio para asegu-rar la reserva del voto. Su racionalidad era sin duda indiscutible.

Por qu razn la ley de elecciones polticas de 1896 se apart de la tradi-

cin y estableci el sufragio pblico y en doble cdula? (20 de noviembre de1896, art. 6). Hay algunas razones que, en su da, se tuvieron en considera-cin. El elector dispona, aparentemente, de un comprobante formal del senti-do de su voto. Se permita, en apariencia tambin, el control pblico de losresultados.28A cambio de todo ello, es indudable que se facilitaba tambinun medio eficaz para la coaccin y el cohecho,29aunque, paradjicamente,se esperaba una mayor transparencia y veracidad. Se intentaba impedir quelos rganos electorales, como lo hicieran antes las cmaras, suplantaran la

27. El ar tculo 89 de la Constitucin de 1933 estableci que el Congreso estaba compuesto por una Cma-ra de Diputados, elegida en sufragio directo y un Senado Funcional. El proyecto de reforma constitucio-

nal de Bartolom Herrera presentado al Congreso de 1860 ya haba previsto la composicin funcional ycorporativa de la Cmara de Senadores (art. 59) Proyecto de reforma constitucional de BartolomHerrera, en Pareja, 1954, 845-880.

28. Similar ensayo pretendi realizar la ONPEen el proceso electoral general de 9 de abril de 2000, intro-duciendo dos solapas troqueladas en la cdula de sufragio (resolucin jefatural 078-2000-J/ONPE, 12 defebrero de 2000).

29. El sufragio pblico suscit cier tos temores en la Comisin de Constitucin de la Cmara de Diputa-dos en 1895. As, en su dictamen en minora sealaba que el voto pblico coactara la independencia delsufragante, estimulara el cohecho y, desde luego, garantizara la compra de votos; en consecuencia, eranecesario suprimirlo (CP, 1896, II, 557).


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voluntad popular. No fue as. Lo testimonia la experiencia de la RepblicaAristocrtica. Segn M. V. Villarn, el voto pblico dividi a los electores entres clases: ...los que votaban ciegos por consigna; los que vendan su votoal que les daba ms y los que y estos eran casi todos se alejaban de lasnforas con explicable horror (1962b, 228).

La Constitucin de 1920 reconoci el voto popular directo como una delas bases del sufragio (art. 67). Implcitamente qued subsistente el votopblico. Tanto el Reglamento de Elecciones de julio de 1919 como la ley deelecciones 4028 consagraron el voto pblico y en doble cdula. Con arregloa esas normas se eligi la Asamblea Nacional en 1919, se reeligi a Legua yse renov el Congreso en 1924 y en 1929. Naturalmente, en medio de proce-sos electorales fraudulentos.

El texto de la Constitucin de 1920 estableca nicamente el sufragio di-recto. La reserva o publicidad del voto eran materia de regulacin legal. Porello mismo, el estatuto de 1931 pudo restablecer el voto secreto sin necesi-dad de modificar las bases del sufragio (art. 100). No obstante haber exis-tido en la legislacin anterior a 1896, la restauracin del voto secreto por elEstatuto Electoral de 1931 tuvo todos los visos de una genuina innovacin.

No slo porque el decreto ley 7111 se cuid de asegurar la libertad del elec-tor o porque se crearon garantas para la emisin del voto (cmara secreta,emisin personal del voto en sobre cerrado, etc.); sino, sobre todo, porquese cre la cdula oficial de sufragio. Una cdula que, reuniendo las carac-tersticas fsicas que la ley sealaba (art. 108), deba imprimirse por los par-tidos o candidatos, previa aprobacin del Jurado Nacional o departamentalde elecciones, para su entrega a los electores por el personal de las mesasreceptoras de sufragio (art. 109 a 112). El sistema implicaba sin duda ungran avance, pues libraba al elector de cualquier presin externa; pero, apesar de ello, posea algunos inconvenientes.

La cdula mltiple privilegiaba a los partidos y candidatos con recursoseconmicos o que gozaban del favor oficial frente a los que no disfrutaban detales facilidades. Slo aquellos estaban en condiciones de hacer llegar o dis-tribuir oportunamente sus cdulas a todas las mesas de sufragio. Esa cir-cunstancia tuvo una enorme repercusin. En 1963, y al cabo de una intensabatalla, librada en especial por Fernando Belaunde Terry cuya eleccin en1956 se entorpeci por el simple expediente de no inscribir su candidatura yde no aprobar oportunamente sus cdulas de sufragio, el Per opt por el


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modelo australiano esto es, por la cdula nica de sufragio. Con ello seasegur eficazmente el secreto del sufragio, se elimin de modo efectivo laamenaza del cohecho o de la coaccin, y se garantiz tambin a todas lascandidaturas la posibilidad de llegar a todas las mesas de sufragio y, portanto, de competir en igualdad de condiciones frente a los electores.

El voto es secreto deca escuetamente el artculo 88 de la Constitucin de1933. La de 1979, al regular los derechos polticos, consign el secreto comouno de los rasgos distintivos del voto (personal, libre, igual art. 65), declara-cin que la Constitucin de 1993 ha reproducido textualmente (art. 31). Talesdeclaraciones constitucionales, sin embargo, no eran novedad. Todas nues-tras leyes electorales, excepto la de 1896 y sus modificatorias, previeron elsufragio secreto. Inclusive las leyes de 1857 (art. 49) y de 1861 (art. 89) regu-laron, de manera especfica, la forma de las cdulas de sufragio. La ley de 1896,en ese sentido, march a contrapelo de nuestra tradicin legislativa; lo hizo,sin duda, porque la reserva del voto contribuy a facilitar la falsificacin de la

voluntad popular por obra de las cmaras legislativas. La publicidad que lareforma estableci persegua evitar una experiencia anloga con los nuevosrganos electorales contando con que la fiscalizacin pblica se convirtiera enun freno frente a tales riesgos. Su propsito, a todas luces plausible, fue frus-

trado por completo a partir de las elecciones municipales de 1900 en las que,dicho sea de paso, Pirola creador del sistema fue desembozadamenteburlado por los civilistas que controlaban los rganos electorales en Lima.30

7. LACDULADESUFRAGIO

Desde el Reglamento de Elecciones de 1822 se propuso la utilizacin de c-dulas de sufragio. stas consistan en cualquier hoja en la que pudiera escri-birse los nombres del candidato o candidatos de preferencia del ciudadano.Segn nuestra primera ley electoral, cada sufragante depositaba las corres-

pondientes cdulas en las dos urnas destinadas a ese efecto (diputados pro-pietarios y diputados suplentes), papeletas en las que ira escrito ...unnmero de personas, igual al de los Diputados asignados a todo el departa-mento a que pertenece la parroquia (art. 21).

30. La ley de elecciones de 1896 consagr como rgano electoral supremo a la Junta Electoral Nacional,la misma que tena nueve miembros: dos elegidos por la Cmara de Senadores, dos por la de Diputados,cuatro por el Poder Judicial y uno designado por el Poder Ejecutivo. El Par tido Civil lleg a monopolizar,desde 1899, a la Junta Electoral porque manej los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


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Teniendo como antecedente las elecciones populares durante la vigenciade la Constitucin de Cdiz, el sufragio mediante cdulas llevaba implcita laimposicin y el cohecho. Segn relato de Riva-Agero, Manuel Antonio Col-menares, elegido diputado al Congreso Constituyente por Huancavelica, de-partamento ocupado por las tropas realistas: ...tom seis o siete indios delos que cargan las espuertas de comestibles, en la plaza del mercado; lostrajo consigo al lugar en que se hacan las clebres elecciones de diputadossuplentes; les provey all de cdulas escritas por l mismo para que le vota-ran y a los compaeros que l quiso darse, para diputados, y con ocho onueve individuos que se reunieron, y de estos solamente tres de Huancavelica,result l elegido diputado, y as los otros (1824, 130-131).

Las leyes de 1825 (art. 19) y de 1828 (art. 23) ratificaron la utilizacin decdulas en las asambleas electorales parroquiales, permitiendo que el ciuda-dano entregara la lista o cdula comprensiva del nmero de electores oque se hiciera escribir por uno de los secretarios los nombres de los candida-tos de su preferencia. Se prohiba sufragar por s mismo. Las cdulas [decael artculo 24 de la ley de 1828] se entregarn dobladas al Presidente, quienlas depositar en una urna que debe estar sobre la mesa. Por el contrario,las leyes electorales de 1834, 1839, 1849 y 1851, si bien no hacan mencin

expresa del procedimiento de votacin mediante cdulas, continuaron con laprctica electoral de utilizacin de las mismas. El reglamento electoral de1855 volvi a sealar en la ley la forma de votacin mediante cdulas: losciudadanos votaran ...en una sola cdula, para el Diputado o los Diputadospropietarios y suplentes que corresponden a la provincia (art. 33); si nosupieran escribir, votaran de palabra y el secretario escribira en una c-dula los nombres que aquellos indicaran (art. 26).

La ley de 1857 (que regul elecciones por voto directo) intent, en cam-bio, especificar las caractersticas de la cdula y la forma de votacin: el 10de diciembre de cada ao se iniciaran las elecciones en todos los pueblos de

la Repblica, siendo simultneas las elecciones para municipios, juntas de-partamentales y Congreso (art. 18). Por esa razn dispuso que ...el votoser escrito en un octavo de pliego de papel blanco, y se entregar dobladoen cuatro, sin que contenga dentro ni fuera contrasea alguna (art. 19).Para evitar confusiones, cada cdula, ya doblada, llevara un nmero queidentificase el tipo de eleccin para la cual se emita el voto; el nmero 1 si setrataba de eleccin municipal, el 2 si la eleccin era para juntas departamen-tales, y el 3 si se trataba de eleccin del Congreso (art. 20). As, habra en las


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mesas receptoras tres nforas distintas, numeradas segn el tipo de elec-cin. Al momento de la eleccin el sufragante se acercaba a la mesa por el

lado derecho del Presidente y entregaba a ste las cdulas conteniendo suvoto, de acuerdo al orden establecido segn el tipo de eleccin. El presiden-te reciba la cdula, pronunciaba en alta voz el nmero de la misma y eltipo de eleccin, depositaba el voto en el nfora correspondiente y, as suce-sivamente, con las otras cdulas (art. 21). En caso de realizarse una o doselecciones, se colocaban las nforas que correspondieran segn su clasifica-cin numrica (art. 22).

De modo anlogo, la ley de 1861, al prescribir que los sufragantes de loscolegios parroquiales efectuaran la votacin de los electores por medio decdulas (art. 15), estableca que stas deban ser de papel comn, sin color

especial, ni marca de ninguna especie (art. 89). Disposicin que no recogi eldecreto supremo de 28 de julio de 1866 que, ms bien, retom lo prescrito porla ley de 1857 as como el voto directo. La mesa receptora de sufragios, sufi-cientemente espaciosa, tendra dos nforas identificadas con los nmeros 1 y2 (art. 23). Los ciudadanos emitiran su voto en dos cdulas del tamao de unoctavo de pliego de papel blanco cada una. La primera contendra el nom-bre de un candidato para presidente de la Repblica, llevando en el reversoel nmero 1. La segunda contendra tantos nombres como representantes

Elecciones de 1919.


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propietarios y suplentes correspondieran a la provincia, llevando en el rever-so el nmero 2 (art. 24). Si el ciudadano era alfabeto escribira personal-mente los votos que emita, si era analfabeto sus votos seran escritos porel miembro de la mesa que l determine (art. 25). Cdulas de papel co-mn y sin marca de especie alguna deban usarse en el acto electoral segnel artculo 28 de la ley de 1892, retomando lo establecido en la ley de 1861.

La ley de 1896 precis que ...todo voto se emitir en dos cdulas perfec-tamente iguales, que llevarn el nmero de la boleta de inscripcin delsufragante [...] y en dichas cdulas se designar el nombre y cargo del elegi-do o elegidos y la fecha del voto (art. 57). Las cdulas podan ser impresas

y se poda colocar en ellas las marcas o contraseas que el votante creyeraconveniente para la oportuna identificacin de sus sufragios (art. 58). Unade las cdulas, firmada por el sufragante, quedaba en poder de la comisinreceptora como comprobante del sufragio; la otra, firmada por el presidentede la comisin, se devolva inmediatamente al elector (art. 59). Dichas dispo-siciones fueron reproducidas por la ley de 1915 (art. 48 a 50) y, en parte, porla ley de 1924 (art. 13).

El Estatuto Electoral de 1931 cre la cdula oficial y estableci las ca-

ractersticas de la misma. Deba ser de papel blanco y forma rectangular demodo que, doblada en dos, pudiera introducirse en los sobres que el regla-mento determine (art. 108). Impresas en tinta negra, no deberan tener msleyenda que la relativa al nombre o nombres de los candidatos y partidos,adems de las abreviaturas, iniciales o monogramas, para lo cual se emplea-ra un distintivo especial o un sello en las partes donde fuere posible (art.109). Sin embargo, el elector poda sustituir de su puo y letra el nombre onombres de los candidatos impresos en la cdula (art. 108). A pesar de laintencin del legislador, la utilizacin de la cdula mltiple no asegur lacompetencia entre partidos ni la verdad del sufragio. Adoptada por las leyeselectorales siguientes sirvi para excluir a los partidos o candidatos sin re-

cursos econmicos. Por esa razn, el decreto ley 14250 adopt la cdula ni-ca de sufragio, impresa, desde luego, por el Jurado Nacional de Elecciones.

8. DURACINDELAVOTACIN

La votacin en los siglos pasados requera, sin duda, plazos relativamenteamplios. Las dificultades de comunicacin, la inexistencia de facilidades yservicios suficientes en los centros de votacin (alimentacin, hospedaje,


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etctera) los justificaban. Los plazos se fijaron, sin embargo, de modo relati-vamente arbitrario. La ley de 1825 estableci los plazos en funcin del nme-ro de sufragantes. Seal un mximo de diez das para las circunscripcionescon 2.000 o ms electores. Deban destinarse los cuatro o seis primeros dasa la votacin y los dos o cuatro ltimos para la regulacin de los sufragios(art. 21). La ley de 1828 fij la duracin entre tres y, como mximo, seis das;sin embargo, dejaba abierta la posibilidad de un plazo mayor dado que noconcurriendo los dos tercios poda compelerse ...prudentemente a los queno hayan concurrido hasta llenar los expresados dos tercios (art. 25 y 26).La ley de 1834 prevea un plazo regular de seis das y un requerimiento adi-cional de dos para los omisos. De no sufragar los dos tercios, la mesa debaseguir reunindose ...hasta que se complete el nmero referido, sin perjui-cio de la aplicacin de la pena a los electores que no hubiesen concurridodespus del ltimo trmino (art. 26 a 29).

La ley de 1839 tambin indic que las elecciones no podan extenderse ams de seis das, siempre y cuando se hubieran completado los dos terciosde los sufragantes de la parroquia (ar t. 25). Sin embargo, ...si a los cuatro dasno hubiese concurrido el nmero necesario de sufragantes, la mesa, por mediodel gobernador, compelera a los omisos para que dentro del segundo da

perentorio lo verifiquen, si no se les cobrara un tercio ms de la contribu-cin que pagan. Los que no pagaren seran sancionados con una multa decuatro a seis pesos y suspensos de la ciudadana por un ao (art. 26). Si, apesar de los plazos establecidos, no hubieren sufragado los dos tercios deciudadanos, la mesa deba seguir reunindose diariamente hasta comple-tar los dos tercios de sufragantes y ...sin perjuicio de la aplicacin de la pena alos que no hubiesen concurrido despus del ltimo trmino (art. 27).

La ley de 1849 fij en seis das el plazo para la votacin, al cabo de eselapso y de un requerimiento formulado por el gobernador para que los omi-sos concurrieran a votar en los tres das siguientes, la mesa impona una

multa de cuatro pesos a los renuentes y otorgaba un nuevo plazo de dos dasy, vencido ste, se cerraba la votacin con los sufragios recibidos, impo-niendo a los omisos la pena de suspensin de la ciudadana por un ao (art.28). La ley de 1851 fij en tres das el plazo de votacin. Si en ese perodosufragasen los dos tercios del registro de ciudadanos activos, la votacincontinuara por tres das ms. Si en ese lapso no sufragaren los dos tercios,de todos modos se cerraba la votacin a las dos de la tarde (art. 25). El regla-mento de 1855 estableci que se admitiran ...durante ocho das los votos


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para Diputados, permaneciendo en este ejercicio desde las diez de la maa-na hasta las dos de la tarde (art. 38). Sin embargo, ...de haber sufragadotodos los ciudadanos inscritos en el registro, o cuando menos cuatro quintaspartes de ellos se cerraba la votacin antes de los plazos establecidos, perodespus de las dos de la tarde del tercero da (art. 41). La votacin eraprorrogable cuatro das ms, siempre y cuando no hubiesen sufragado losdos tercios de ciudadanos inscritos en el Registro Cvico, anuncindose laampliacin del plazo por peridicos y por carteles (art. 40). Llegado el duod-cimo da, se cerraba la votacin despus de las dos de la tarde, sea cual fuere elnmero de ciudadanos que hasta entonces hubiese sufragado (art. 42).

La ley de 1857 reprodujo los trminos establecidos por el reglamento de1855, fijando en ocho das, prorrogables a doce, el plazo de votacin. Al ven-cimiento de tal plazo, y a las dos de la tarde, se cerraba la votacin. En el casode que sufragasen las cuatro quintas partes poda cerrarse la votacin antesdel plazo establecido pero no antes del tercer da (art. 26 a 28). Las leyes de1861 (art. 16) y de 1892 (art. 29) establecieron que, de no concluir la vota-cin en el primer da, deba proseguir hasta que sufragaran las cuatro quin-tas partes de los electores dentro del plazo perentorio de ocho das, vencidoslos cuales se cerraba la votacin ...aun cuando dentro de ese trmino no

llegasen a sufragar ni los dos tercios de ciudadanos.La ley de 1896 redujo el perodo de votacin a lo ms a dos das, aun-

que no hubiesen sufragado todos los ciudadanos comprendidos en el gruporespectivo (art. 54), cerrndose la votacin diaria a las cuatro de la tarde(art. 61). Semejante disposicin tena su razn de ser en el hecho de que seconformaran comisiones receptoras de sufragio por cada 250 ciudadanos ofraccin inscritos en el Registro Electoral (art. 46). El mismo plazo adopta-ron la ley de 1915 (art. 45) y la ley de 1924 (art. 12). El estatuto electoral de1931, por el contrario, fij la duracin de la votacin en un solo da, de ochode la maana a cinco de la tarde (art. 116), plazo que han mantenido todas

nuestras leyes electorales siguientes, aunque con variantes de horario.

9. SUSPENSINDELAVOTACIN

La suspensin de la votacin diaria resultaba inevitable en razn de la dura-cin del proceso mismo. Las leyes establecieron dos diferentes procedimien-tos para cautelar la verdad electoral. Originalmente leyes de 1822 a 1839se interrumpa la votacin hasta el da siguiente. La ley de 1825 obligaba a


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depositar las nforas en una caja de tres llaves que deba pagar la parro-quia. Una de las llaves se entregaba al presidente, otra a uno de los secreta-rios, y la tercera al prroco. Las nforas quedaban bajo la custodia de ochociudadanos que designaba el presidente, bajo su responsabilidad (art. 24).31

La ley de 1828 redujo el nmero de los custodios nocturnos a la mitad ydispuso que la caja se abriera en presencia del colegio electoral antes dereiniciarse la votacin (art. 28 y 29). La ley de 1834 redujo a dos las llaves.Una deba entregarse al presidente y la otra al alcalde o al juez de paz (art. 24

y 25). La ley de 1839 dispuso que de las dos llaves del arca, a ser pagada por

la polica, una la tuviera el presidente y la otra el juez de paz (art. 23 y 24).

Tambin en este aspecto la ley de 1849 simplific el procedimiento. Dis-puso que, al suspenderse la votacin, se procediera, de inmediato, al escruti-nio y a la publicacin de los resultados mediante carteles, y a travs de losperidicos donde los hubiere (art. 27). Todas las leyes posteriores hasta lade 1892 reprodujeron esa norma. Antes de reiniciarse la votacin diaria,los miembros de la mesa deban establecer si el nfora se hallaba o no vaca,hacindose constar tal circunstancia en el acta respectiva. La regulacin fi-nal de los sufragios se haca, en consecuencia, sobre la base de las actasparciales de escrutinio diario.

Del mismo modo, la ley de 1896 dispuso que, una vez cerrada la votacindiaria a las cuatro de la tarde, las comisiones receptoras procederan a hacerel escrutinio y asentaran la correspondiente acta, detallando todas las cir-cunstancias ocurridas en la votacin. Del escrutinio diario se sacaba copia,firmada por los miembros de las comisiones receptoras, colocndola en unlugar pblico y publicndola en los peridicos si los hubiere (ar t. 61). Nor-mas que reprodujeron la ley de 1915 (art. 51) y, en parte, la ley de 1924 (art.15). Las leyes posteriores dieron trmino a aquellos procedimientos al fijaren un solo da la duracin de la votacin.

31. Un ejemplo de los problemas que ocasionaba aquel procedimiento lo podemos ver en el expedienteformado sobre la nulidad de las elecciones de la parroquia limea de Santa Ana (elecciones de diputadosal Congreso Constitucional de 1826). En la vista fiscal se menciona haber encontrado dos defectos en laeleccin parroquial: ...que el escrutinio se hubiese hecho acto continuo durante toda la noche, y que lossufrajios no se hubiesen custodiado, en los intervalos de las elecciones, en las arcas de tres llaves que laParroquia debi costear, especialmente para este efecto. Sin embargo, el fiscal estimaba que los aludi-dos defectos no eran sustanciales para anular la eleccin de la Parroquia ...dada la probidad y honor delPresidente del colejio, y las razones en que funda su informe. Recomendaba, por ltimo, amonestar alpresidente del colegio, hacindole entender el desagrado del gobierno por tales deficiencias, ...que enlos primeros momentos de la ejecucin de una ley nueva son casi indispensables [y que] el tiempo yestudio irn disipando (Gaceta del Gobierno de Lima, 25 de septiembre de 1825, 1).


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CONCLUSIN

El examen de las normas electorales en tpicos como los que se han estudiadorevela, en algunas etapas, un intenso esfuerzo por hallar frmulas capaces degarantizar la limpieza y transparencia de los procesos electorales. Hubo, porcierto, leyes electorales concebidas y diseadas para burlar la voluntad popu-lar o imponer el arbitrio de los gobiernos. Eso aconteci, lamentablemente,slo en el siglo XXy, por cierto, durante y por obra de las autocracias queasolaron la vida poltica del Per. Es el caso de la legislacin electoral expedidapara regular, o torcer, sea el sistema o los procesos electorales, con Legua(1919 y 1930), con Benavides (1933) y Prado (1945), con Odra (1950 y 1956) y,desde luego, con Fujimori (1992-2000). La experiencia es reveladora. Demues-tra, una vez ms, que cualquier democracia, con todas sus limitaciones, sirvesiempre mejor a la libertad que las autocracias y que, a fin de cuentas, la demo-cracia prevalece siempre, aunque no siempre es duradera.

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Derecho de Sufragio en El Peru

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