Derecho Delincuencia

7/25/2019 Derecho Delincuencia

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POLTICA CRIMINAL FRENTE A LA DELINCUENCIAORGANIZADA EN MXICO

Moiss MORENOHERNNDEZ*

SUMARIO: I.El problema de la delincuencia organizada en Mxico.II.Losmedios de reaccin institucional contra la delincuencia organizada.

I. EL PROBLEMA DE LA DELINCUENCIA ORGANIZADAEN MXICO

1.Sus rasgos caractersticos en el plano internacional

Es induscutible, como se destaca en el plano internacional, que la delin-cuencia ha manifestado en los ltimos tiempos una gran transformacin,

observando, entre otras, las siguientes tendencias: a) mayor organizacin,originando el desarrollo del crimen organizado; b) mayor violencia en lacomisin de ciertos delitos; c) proliferacin de los llamados delitos decuello blanco, entre los que destacan los delitos econmicos y financie-ros, trfico de divisas, fraudes a travs de computadoras (fraudes infor-mticos) etctera, d) internacionalizacin de la delincuencia, es decir,deja de ser un problema de carcter exclusivamente local o nacional, paraconvertirse en uno de carcter internacional o transnacional y que, porello, ya no interesa solamente a un Estado, sino a muchos pases del mun-do, a la comunidad internacional, como es el caso del trfico internacio-nal de estupefacientes y psicotrpicos, y e) adems, cuenta con un granpoder econmico y, por ello, tambin con la tecnologa ms avanzada ycon posibilidades de acceso a la informacin privilegiada; todo lo cual,como se ha dicho, hace que ella se encuentre en una posicin ventajosafrente a los tradicionales medios de control estatal en los diversos r-

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* Presidente del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Ciencias Penales, A.C.


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denes,1que frente a la caracterizada como delincuencia tradicional, co-mn o convencional.

De ah que, el crimen organizado haya sido conceptualizado como

una sociedad, que busca operar fuera del control del pueblo y del go-bierno, pues involucra a miles de delincuentes que trabajan dentro deestructuras tan complejas, ordenadas y disciplinadas como las de cual-quier corporacin, mismas que estn sujetas a reglas aplicadas congran rigidez. En efecto, en nuestros das, el concepto de crimen orga-nizado se refiere a grandes grupos organizados, dedicados a activida-des ilcitas, estructurados con la naturaleza y, en ocasiones, tambincon la apariencia de corporaciones de carcter lcito, pero a travs delas cuales se realizan o se ocultan operaciones criminales. Esta formacorporativa, implica una estructura directiva, cuadros operativos, acervotecnolgico, ciclos de financiamiento, relaciones con otras corporacionescriminales, programas de expansin, jefaturas de proyectos, desarrollo yentrenamiento de personal, actividades de reclutamiento, control internoy, en general, todo aquello que podra tener cualquier gran corporacinlcita.2Se trata, pues, de una delincuencia de mayor peligrosidad que

la comn, pues permite el reclutamiento de individuos eficientes, en-trenamiento especializado, tecnologa de punta, capacidad para el la-vado de dinero, acceso a informacin privilegiada, continuidad ensus acciones y capacidad de operacin que rebasa, en el marco existente, ala posibilidad de reaccin de las instituciones de gobierno.3Se caracteri-za, adems, porque sus acciones no son impulsivas, sino ms bien resul-tado de previsiones a corto, mediano y largo plazo, con el propsito de

ganar control sobre diversos campos de actividad y as amasar grandesoportunidades de dinero y de poder real; su pretensin no es tanto elpoder poltico, el cual le interesa ms para propsitos de proteccin.4Encaso extremo, el propsito de la delincuencia organizada no es competircon el gobierno, sino utilizarlo.

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1 Cfr. Anthony, Sege y Ripoll, Daniel,El combate contra el crimen organizado en Francia y en

la Unin Europea, Mxico, Procuradura General de la Repblica, Servicio de Cooperacin TcnicaInternacional de la Polica Francesa en Mxico, 1995; cfr.La lucha contra el crimen organizado. Laexperiencia de Giovanni Falcone, Mxico, INACIPE, 1992; Moreno Hernndez, Moiss, Polticacriminal y reforma penal , Mxico, Ius Peonale, 1999, pp. 303 y ss.

2 Vase sobre estas notas el trabajo de Romero Apis, Elas,La reforma penal contra el crimenorganizado, 1993, indito; Falcone Giovanni, op.cit., nota 1.

3 Ibidem, nota 1.4 Idem.


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Por otra parte, dado su carcter transnacional, la delincuencia organi-zada ha sido identificada en diversos foros como todo un sistema econ-mico clandestino con ingresos que sobrepasan el Producto Nacional

Bruto de algunas naciones;5 destacndose que uno de sus componentesprincipales, el narcotrfico, arroja por s mismo ganancias exorbitantese implica la evasin fiscal y las prcticas comerciales restrictivas para eli-minar la competencia. Otras consecuencias de estas conductas ilcitas, loconstituyen el comercio ilcito de armas, el uso de la fuerza fsica,la corrupcin, la prdida de la seguridad urbana y rural y an laparticipacin en conflictos polticos y tnicos; por lo que, se afirma,plantea una amenaza directa para la estabilidad de las naciones y constitu-ye un ataque frontal contra las autoridades polticas de los Estados.

Ahora bien, toda esa transformacin que ha ido experimentando y lautilizacin de tcnicas y mtodos avanzados por las formas modernas dedelincuencia han motivado, igualmente, la generacin de mtodos ytcnicas modernas para combatirla eficazmente; pero con frecuencia, se-gn nos muestra la realidad, el fenmeno delictivo supera a las formas dereaccin estatal, obligando a stas a superarse o quedarse rezagadas. No

cabe duda, entonces, que la delincuencia organizada se ha convertido enlos ltimos tiempos en uno de los problemas ms graves por los que atra-viesa la comunidad mundial.

2.La delincuencia organizada en Mxico

Las organizaciones criminales mexicanas, se ajustan a los patrones

universales ya sealados para la delincuencia organizada. Nos encon-tramos, con un crimen organizado formado en gran parte por las orga-nizaciones para el narcotrfico, entre las cuales destacan los cartelesde Tijuana, Jurez, del Pacfico y del Golfo. An cuando no se cuentacon datos estadsticos actualizados y realmente confiables, en 1995 seafirmaba, segn estimaciones de la Procuradura General de la Rep-blica, que los grupos de narcotraficantes que operan en Mxico, tuvie-ron ingresos brutos en 1994 de alrededor de 30 mil millones de dla-

res.6Lo que quiere decir que Mxico, al igual que muchos otros pases

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5 Cfr. Gonzlez Ruiz, Samuel A., et al., Seguridad Pblica en Mxico. Problemas, perspectivasy propuestas, Mxico, Fomento Editorial de la UNAM, 1995, pp. 72 y ss.

6 Se sealaba en 1995 por el Procurador General de la Repblica que: El narcotrfico es laparte de la economa criminal ms importante, cuya lgica se funda en las enormes gananciasque se originan en la siembra, cosecha, procesamiento, transporte y distribucin en los mercados de


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del mundo, se ha visto amenazada la salud de sus habitantes ante los em-bates de un fenmeno de gran magnitud y complejidad, como es el consu-mo y trfico de drogas ilcitas que, adems, ponen en riesgo otros intere-

ses fundamentales, entre los que se mencionan la vida de sus habitantes yla propia seguridad nacional.En efecto, durante los ltimos aos los ajustes de cuentas y la dispu-

ta entre carteles, para controlar las rutas y el mercado, han ocasionadouna gran cantidad de muertes, entre las que se cuentan no slo las de losde otros miembros de organizaciones delictivas, sino tambin las demiembros de las corporaciones encargadas de combatirlos. Por otro lado,se han decomisado grandes arsenales de armas de diferentes calibres,como lo informan las instancias oficiales.7Por lo que se refiere a lossecuestros, algunos analistas haban calculado que entre julio de1988 y abril de 1994, se cometieron cerca de 800 secuestros de empresa-rios y otras personalidades en todo el territorio nacional. Por supuesto, losactuales datos reales son mayores, aunque no obren en las estadsticasoficiales, ya que muchos familiares de las vctimas prefieren no reportar-los a la polica. En muchos casos, el modo de operacin parece responder

a un patrn de comportamiento, cuyo conocimiento podra ser aprovecha-do para su deteccin y combate. Los robos de vehculos y a casas habita-cin, se presentan como uno de los hechos ms constantes en las grandesurbes de nuestro pas.


consumidores. Su proceso econmico implica ganancias de ms de ciento cuarenta veces, desde loque se invierte en la primera transaccin hasta la venta al menudeo en las ciudades consumidoras.Cfr. Palabras del Procurador General de la Repblica en la Consulta Nacional para el Combate alNarcotrfico, Palacio Legislativo de San Lzaro, Mxico, agosto de 1995. Sobre esta mismacuestin econmica del narcotrfico vase, Arrieta, Carlos G., et al., Narcotrfico en Colombia,Bogot, Tercer Mundo Editores, 1993; Kaplan, Marcos, Aspectos sociopolticos del narcotrfico,Mxico, INACIPE, 1989; Neuman, Elas, Los que viven del delito y los otros, Mxico, Siglo XXIEditores, 1991; Gonzlez Ruiz, Samuel A., et al., Seguridad Pblica en Mxico, 1995, pp. 74 y ss.,donde dice: Para conocer cifras aproximadas en el caso de Mxico, es necesario hacer los siguientesclculos. Por un lado, el trfico de cocana que transita de Colombia a los Estados Unidos deAmrica, y que pasa por Mxico, genera un valor agregado que puede calcularse partiendo de que un

kilogramo de cocana pura equivale aproximadamente mil dlares, mientras que en la fronteramexicana cuesta entre 15 y 20 mil dlares. Esto significa que entre las 200 y 450 toneladas quepasan anualmente por Mxico, generan un valor agregado de entre tres y nueve mil millones dedlares. Los precios al por mayor de la cocana en diciembre de 1990, fueron calculados entre 13 y40 mil dlares. A ello habr que agregar el trfico de otras drogas, como la marihuana, la herona,goma de opio, etctera. Vase, DEA, World Wide Cocaine Situation, 1990.

7 Informes de las 36 zonas militares indicaban hasta 1995, que exista un promedio de 60 armasdecomisadas en todo el pas, adems de los aseguramientos que realiza la Polica Judicial Federal.


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Es necesario remarcar que el avance de la delincuencia organizada, oel que no se le combata eficazmente en Mxico, est tambin muy rela-cionado con el problema de corrupcin de los cuerpos de seguridad

pblica, a tal grado que, incluso en las tragedias ms lamentables de losltimos aos, se han visto involucrados policas o ex policas de diferen-tes corporaciones.8Por ello, la gran necesidad de ms adecuados y fun-cionales medios de control frente a la delincuencia organizada.

3.Diversas visiones en torno al problema

No obstante lo anterior, en torno al problema de la delincuencia orga-nizada no existe uniformidad de criterios; por el contrario, podemos en-contrar diversos discursos o enfoques, que significan diversas formas ovisiones de construir la realidad. Entre esos discursos o enfoques resaltan,por supuesto, los oficiales y los tericos o de los acadmicos, adems delos enfoques de diversos grupos polticos y sociales, cada uno de los cua-les plantea su realidad en torno al problema de la delincuencia organizaday, particularmente, en torno al problema de trfico de drogas, que es una

de sus principales manifestaciones, segn se hace valer en esos discursos.En el plano oficial es claro el discurso, de que la delincuencia orga-

nizada (sobre todo el narcotrfico y delitos conexos) constituye un pro-blema sumamente grave, que no slo afecta intereses individuales o co-lectivos (como es la salud), sino que pone en riesgo la propia seguridadde la nacin y, por tanto, la vigencia del Estado de derecho,9ya que porsus caractersticas (de ser ms organizada y ms violenta, de poseer un

carcter internacional y ser ms tecnificada, etctera) se encuentra siem-pre en ventaja, frente a los tradicionales medios de control estatal. Todo


8 As, por ejemplo, en la investigacin de los homicidios de Luis Donaldo Colosio, JosFrancisco Ruiz Massieu, e inclusive del Cardenal Posadas Ocampo, se ejercitaron acciones penalesen contra de miembros o ex miembros de estas corporaciones. Lo propio se constat con la detencinde Jess Hctor Palma Salazar, alias El Gero Palma, jefe del Cartel de Sinaloa, entre otros.Asimismo, se les vincula con secuestros y suministro de armas. Sobre el poder corruptor delnarcotrfico vase, Gonzlez Ruiz, Samuel A., op. cit., nota 5, pp. 72 y ss. Zepeda, Felipe Victoria,

Estudios sobre la corrupcin policiaca, Mxico, EDAMEX, 1994.9 Este es un discurso que se viene manifestando desde principios de la dcada de los ochenta,particularmente con relacin al problema de las drogas, y que se ha formulado cada vez ms fuertesobre todo en la dcada de los noventa, en el que, adems del narcotrfico, se han agregado losdelitos conexos y otros fenmenos que han adquirido mayor relevancia, como es el trfico de armas,el trfico de indocumentados, el secuestro de personas, el robo de vehculos, entre otros. Cfr., porejemplo, la Exposicin de Motivos que acompaa a la Iniciativa de Ley Federal contra laDelincuencia Organizada, 1996.


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lo anterior, se ha utilizado como argumento para justificar la adopcin demedidas poltico-criminales, que desde el punto de vista de las instanciasoficiales se consideran ms eficaces frente a dicho fenmeno.10

Como puede observarse, por lo que hace a la estrategia gubernamental,sta parte en principio de un discurso previamente planeado y estructura-do, con un objetivo delimitado. En dicho discurso, estn presentes diver-sos argumentos que se hacen valer para legitimar o justificar la actitud delgobierno (y de otros sectores polticos determinantes) y sus medios polti-cos criminales frente al problema del trfico de drogas y de toda la delin-cuencia organizada. Entre tales argumentos, destacan los anteriormentesealados, as como que con las medidas planteadas se lograr enfrentareficazmente el problema de la delincuencia organizada.11

Pero, adems de lo anterior, habr que considerar tambin, la participa-cin de otros factores muy importantes que determinan de manera decisi-va la adopcin de una poltica criminal especfica en esta materia, queobedece precisamente a la idea del carcter internacional que se le hadado al problema.

Con relacin a los enfoques tericos o acadmicos y de otros sec-

tores sociales en cambio, no se observa uniformidad de criterios. Enefecto, en el plano terico existen opiniones que, sin negar la existenciadel fenmeno como delincuencia organizada resulta imposible y lastentativas para ello se vean frustradas;12que el mito mafioso extendido atodas las actividades ilegales en el mercado, es una teora conspirativacientficamente falsa, sostenida por los medios, la ficcin, el clientelismopoltico y las policas, que la criminologa se esforz por elaborar, pero

no pudo hacerlo, pese a que hubiese sido del agrado de muchos crimin-logos, por lo que, la pretensin de llevar el mito mafioso a la ley penalimplica una interferencia totalmente arbitraria en la economa del merca-do que puede conducir a efectos econmicos catastrficos,13consecuen-temente, en el plano jurdico penal, esta intervencin punitiva en base aun concepto falso e ilimitado, implica un retroceso muy grave del dere-


10 Situacin que ha ido gradualmente subiendo de tono o intensidad, como se observa en

Mxico.11 Sin que estas afirmaciones encuentren, por supuesto, correspondencia con la realidad.12 Vase, Zaffaroni, E. Ral, El crimen organizado: una categorizacin frustrada, en

Homenaje a Don Ricardo C. Nuez, 1997.13 Como, concentracin econmica de la pequea y mediana empresa, corrupcin en las

corporaciones por concentracin de actividad ilegal, proteccionismo disparatado, alteracionesirracionales de algunos bienes y servicios con el consiguiente aumento de actividad ilegal en raznde la absurda rentabilidad. Zaffaroni, E. Ral, op. cit., nota 12.


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cho penal liberal y el consiguiente restablecimiento del derecho penal au-toritario (inquisitorial) lesionando las garantas constitucionales e interna-cionales y potenciando la corrupcin de las agencias del sistema penal.14

El tomar en consideracin stas y otras opiniones sirven, sin duda, paratener una idea ms o menos clara de la realidad del problema en Mxicoy determinar si se justifican o no las medidas poltico criminales, que has-ta ahora se vienen adoptando. Se podr determinar, tambin, si los discur-sos oficiales, que representan manifestaciones de decisiones polticas (po-ltico-criminales), tienen una visin clara del problema, si captanadecuadamente los diversos reclamos sociales y si, por tanto, encierranrespuestas adecuadas a dichos reclamos u obedecen a otros intereses.

4.El problema del bien jurdico que se trata de proteger: el pretexto de la salud pblica y de otros bienes como objeto de proteccin

Por tratarse la delincuencia organizada de un fenmeno complejo,resulta igualmente complejo determinar cul es el bien jurdico quecon ella se afecta y que, en definitiva, justifica su regulacin. Ya no

resulta fcil, individualizar el inters que est de por medio; de ahque, considerando las diversas manifestaciones del fenmeno, entran aho-ra en consideracin, adems de la salud pblica, que todava sigue siendoun pretexto importante, la vida (de muchas personas), la libertad, laseguridad pblica y la propia seguridad del Estado, entre otras. Estoltimo, la seguridad del Estado o la vigencia del Estado de derecho, sinduda alguna constituye uno de los argumentos que con ms frecuencia se

utiliza en los discursos oficiales,15

con tal de justificar cierto tipo de me-didas.Dada la diversidad de figuras delictivas, que estn relacionadas con la

delincuencia organizada, como son: terrorismo, narcotrfico, trfico dearmas, trfico de indocumentados, secuestro, robo de vehculos, falsifica-cin de moneda, lavado de dinero, entre otros,16definitivamente no puedehablarse de un solo bien o de un solo grupo de bienes jurdicos, fcilmen-te identificables, sino tendr que hablarse en abstracto de diversos bienes

jurdicos que entran en consideracin, pero que en el caso concreto nece-


14 Idem.15 Como puede verse en la Exposicin de Motivos que acompaa a la Iniciativa de Ley Federal

contra la Delincuencia Organizada, 1996.16 Como se seala en la nueva Ley Federal contra la Delincuencia Organizada que entr en

vigor en 1996.


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sariamente tendr que individualizarse, dependiendo de la forma en quese manifiesta la delincuencia organizada. Es en el caso concreto, en elque se establecer la conducta y el tipo penal que se han realizado, donde

se determinar cul es el bien jurdico que efectivamente result lesiona-do o puesto en peligro. De esta manera, la realidad nos mostrar qu tantoes la salud pblica, la vida, la libertad o la seguridad del Estado, etctera,la que ha sido afectada, o qu tanto alguno de esos bienes slo cumpleuna funcin simblica o de pretexto; e igualmente, podr determinarsequ tanto hay de cierto en los contenidos de los discursos.

Ciertamente, desde que se regulan penalmente los delitos relacionadoscon estupefacientes y psicotrpicos, que actualmente se les ubica comouna de las principales manifestaciones de la delincuencia organizada, seha hecho valer como razn determinante de la medida penal la necesidadde proteger la salud pblica, que es la que ms concretamente se veafectada por el consumo de drogas. Sin embargo, ahora se afirma que elcrimen organizado, en sus diversas manifestaciones, tambin afecta lasvidas de miles de seres humanos y pone en riesgo la propia seguridad dela nacin y la vigencia del Estado de derecho. Es decir, se han ampliado

los intereses que entran en juego. Pero, en torno a esta cuestin relaciona-da con el objeto de proteccin, debe de tenerse claro que el sistema penalcumple una determinada funcin, y que la legislacin penal, como partede dicho sistema, tiene igualmente una funcin que cumplir; debiendo re-conocerse de antemano que, en un Estado democrtico de derecho, esafuncin es limitada. Es decir, que el derecho penal no puede ser utilizadocomo el instrumento para todos los males, no puede ser la panacea,

sino que su funcin, si bien sumamente importante, es realmente modes-ta: consiste en proteger bienes jurdicos, sean stos individuales o co-lectivos; pero, por supuesto, no cualesquiera bienes jurdicos justifican laintervencin penal, sino nicamente aquellos que son considerados defundamental importancia para la vida ordenada en comunidad; el senti-miento social lo va planteando; es tarea del legislador el identificarlos yconsiderarlos en sus regulaciones. Asimismo, al cuestionarse frente a quhabr de protegerlos penalmente, se precisa que el derecho penal slo

debe ser utilizado para proteger a dichos bienes jurdicos frente a los ata-ques o afectaciones ms intolerables provenientes de los comporta-mientos humanos. Con lo que, quedan fuera de consideracin tanto losbienes de poca importancia como los ataques de poca trascendencia; paraellos el Estado cuenta con muchos otros recursos jurdicos, cuyas conse-



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cuencias son menos drsticas que las penales, por lo que debe echar manode ellos. Los anteriores, son slo algunos de los criterios que precisan loslmites del derecho penal, segn exigencias de un sistema penal (como se

ha dicho) propio de un Estado democrtico de derecho.Ahora bien, la salud pblica, constituye sin duda un bien jurdicode fundamental importancia, por lo que justifica la intervencin delderecho penal para protegerlo de los ataques graves que la lesionan oponen en peligro. Lo propio, puede decirse con relacin a los otros in-tereses jurdicos, que ahora se hacen valer en la delincuencia organiza-da; pero, debe quedar claro que no basta con que se prevea en la leypenal su proteccin, para que sta se logre automticamente, sino quetambin es necesario poner a funcionar los otros sectores del sistemapenal. Ciertamente, durante mucho tiempo la legislacin penal federalha prohibido y sancionado una gran diversidad de conductas que tie-nen que ver con los estupefacientes y psicotrpicos, es decir, con losnarcticos, que van desde la siembra y cultivo hasta el comercio otrfico de drogas, teniendo para ello en consideracin el mismo bien

jurdico, dndoles el mismo tratamiento no obstante su diverso impacto

con relacin a la salud pblica, y dejando el consumo como una con-ducta no punible.17 No obstante, debido a que el crimen organizadoconserve escrupulosamente su invisibilidad, muchos no estamos cons-cientes de cunto nos daa o siquiera que nos afecte. Mucho se ha habla-do y se habla del narcotrfico, pero desafortunadamente no siempre conplena comprensin de su enorme complejidad, ya que involucra elemen-tos jurdicos, polticos, econmicos y de salud, entre otros; de ah que,

gran parte de la insuficiencia de los resultados en la lucha para combatir-lo, obedece a que no se ha entendido bien todos los factores causales delfenmeno, por su lado, ni todas las consecuencias en su magnitud y com-plejidad, por el otro.

Por ello, es importante sealar, tambin, que la delincuencia orga-nizada constituye el gnero y el narcotrfico la especie, aunque stesea una de sus ms destacadas manifestaciones; por lo que, analizar eintentar comprender el fenmeno del crimen organizado slo desde la


17 En efecto, hasta 1988 el Cdigo Penal le daba el mismo tratamiento a una diversidad deconductas relacionadas con la produccin, tenencia, trfico, proselitismo y otras enmateria de estupefacientes y psicotrpicos, como lo estableca el artculo 197. Despus deentonces, se hizo diferenciacin de las conductas (Cfr. Diario Oficial de la Federacindel3 de enero de 1989).


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perspectiva del narcotrfico, resulta ser una visin parcial y las conclusio-nes sern carentes de mtodo ,18adems de que las medidas de controlsern infuncionales. De ah, la necesidad de analizar las caractersticas

especficas de la delincuencia organizada, con el fin de conocer su teleo-loga y entender mejor su funcionamiento y, de esa manera, adoptar lasadecuadas estrategias poltico-criminales para enfrentarla eficazmente.

II. LOS MEDIOS DE REACCIN INSTITUCIONAL CONTRALA DELINCUENCIA ORGANIZADA

1.Los medios tradicionales: su ineficacia y la necesidad de su transformacin

Puede afirmarse, que son mltiples los esfuerzos desplegados por lospases de la comunidad internacional para combatir el delito en sus mlti-ples frentes y en sus infinitas manifestaciones; lucha que, sin embargo,debemos considerar cada da ms compleja, si pensamos tambin en el

mimetismo que hacia dentro de las sociedades y de las estructuras eco-nmicas presentan estos delincuentes, y si consideramos adicionalmenteque ellos han permeado las ms altas esferas polticas. A ello habr queagregar que, si bien las fronteras nacionales no han implicado ningnobstculo para el desarrollo de dicho tipo de delincuencia, para su comba-te, en cambio, la existencia de tales fronteras ha implicado un impedi-mento importante. Por tal razn, se ha planteado la necesidad de que losmecanismos de represin y prevencin tengan que perfeccionarse.

Por otro lado, en virtud de que las organizaciones delictivas aprove-chan en forma regular prcticamente todos los aspectos de los adelantoscientficos y tecnolgicos para colaborar a travs de las fronteras naciona-les e idear estrategias mundiales que ningn Estado puede contrarrestarpor s solo,19 los programas en contra de la delincuencia organizada sehan enfocado, a nivel internacional, a la consecucin de una estructuraestatal reforzada y especializada para el combate, basada en la recopila-

cin permanente y minuciosa de informacin orientada a desorganizar ydesmantelar a las organizaciones criminales; con lo que se trata de supe-


18 Sobre todo puede verse a Gmez Mont, Fernando, en Exposicin de Motivos que hace a laprimera versin del Anteproyecto de Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, mayo de 1995.

19 Anthony, Serge y Ripoll, Daniel, op.cit., nota 1, pp. 21 y ss., Gmez Mont, Fernando, op. cit.,nota 18.


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rar la tradicional estrategia de concentrar esfuerzos de investigacionesconcretas por cada delito que stas cometen.20Las medidas, por otra par-te, dado el carcter transnacional de la delincuencia organizada, se van

diseando igualmente en el plano internacional, originndose diversosinstrumentos de este carcter, que vinculan a los pases que de alguna ode otra manera enfrentan el problema de la delincuencia organizada.

2.Las recomendaciones de Naciones Unidas

La organizacin de las Naciones Unidas ha reiterado en diferentes fo-ros, la necesidad de dotar de facultades suficientes a los rganos encarga-dos de hacer cumplir la ley con el objeto de aumentar su eficiencia, sinmenoscabo de la salvaguarda de los derechos humanos, y de establecermtodos de vigilancia basados en las telecomunicaciones y en la electr-nica y poner en prctica nuevos mtodos para seguir el rastro del dine-ro . Tambin hace nfasis en el intercambio de la informacin entre Esta-dos y en la actualizacin de leyes para el establecimiento de barreras msslidas entre los mercados financieros legales y el mercado de capitales

ilegalmente adquiridos; as como en la celebracin de acuerdos de coope-racin aplicables al financiamiento extranjero y a las operaciones que en-traen transferencias electrnicas internacionales de fondos.

Recomienda, tambin, prestar una atencin prioritaria a la asistenciamutua, al traslado de actuaciones penales y a la ejecucin de sentenciaspenales y procedimientos de extradicin, como puede observarse en dife-rentes instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convencin

de Viena de 1988.21

La experiencia internacional muestra, asimismo, acciones que han pro-bado su eficacia, las que se aplican con respeto a un marco legal y a losderechos humanos, como son: plazos de retencin ante el Ministerio


20 Este es el caso, por ejemplo del FBI, que en su Programa sobre Crimen Organizado yDrogas concentra sus recursos de investigacin en un enfoque basado en la organizacin e impulsadopor la inteligencia. Las investigaciones abarcan una gama de actividades que involucran el lavado dedinero y su circulacin, conduciendo al decomiso y a la confiscacin de bienes y ganancias

provenientes de actividades ilegales. Este programa aprovecha las habilidades y conocimientos eninvestigaciones complejas y a largo plazo, con tcnicas sofisticadas, tales como la vigilanciaelectrnica, operaciones encubiertas, fuentes confidenciales, colaboracin de miembros de lasorganizaciones criminales y equipos tecnolgicos complejos.

21 Vase Convencin de Viena sobre narcotrfico, Mxico, 1988; Medidas contra ladelincuencia organizada y la delincuencia econmica de mbito nacional y transnacional, adoptadasen el Noveno Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento delDelincuente, El Cairo, Egipto, 29 de abril al 8 de mayo de 1995.


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Pblico (o equivalente) ms largos; confiscacin de bienes en caso desentencia condenatoria; estrategia premial (recompensas por colabora-cin); perdn total o parcial por colaboracin de miembros de organiza-

ciones criminales; proteccin a testigos, con reserva sobre su identidadhasta elemento procesal oportuno, y a jueces y agentes del Ministerio P-blico (o equivalentes); tolerancia al delito (entregas vigiladas); investi-gacin electrnica de la privacidad; cateos administrativos en casos ur-gentes, con ratificacin judicial; entre otros.22Medidas que se han adoptado,por ejemplo, en los Estados Unidos, Reino Unido, Espaa, Francia, Italiay Colombia, entre otros.

Esa misma experiencia internacional, pone de manifiesto que Estadosdemocrticos, como los Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia y Es-paa, o en plena consolidacin democrtica como Colombia, han tenidoque asumir una reglamentacin especial para enfrentar a la delincuenciaorganizada, con el objeto de garantizar su viabilidad como Estado y deasegurar el desarrollo material y moral de sus pueblos. Mxico, como Es-tado de derecho y democrtico que es, ha procurado tambin hacer lo pro-pio, aunque no muestre todava una definicin clara respecto de su polti-

ca criminal frente a la delincuencia, en general, y a la delincuenciaorganizada, en particular.

3.La poltica criminal frente a la delincuencia organizada en Mxico

Ciertamente, por lo que hace a los medios de reaccin contra la delin-cuencia organizada en Mxico, podemos afirmar que hasta ahora, no se

cuenta todava con una poltica criminal integral y coherente para en-frentarla, que comprenda medidas coherentes que vayan desde la preven-cin general hasta la readaptacin social especial, pasando por la pro-curacin y la imparticin de justicia. Por el contrario, nuestra polticacriminal carece de una visin integral y, a menudo, es pendular ovacilante, porque su orientacin no es clara ni consistente. Las institu-ciones encargadas del combate a la delincuencia organizada padecen de


22 La reaccin legislativa en pases tradicionalmente democrticos ha tenido que crear una ciertaexcepcin ante estos fenmenos: la delincuencia organizada con diferentes motivos es unaexperiencia, que corre paralela a una nueva etapa de promocin sobre defensa y reforzamiento de losderechos humanos en los pases de la comunidad internacional, de ah que la reaccin penal ha sido opretendido ser particularmente cuidadosa, no slo de preservar el Estado de derecho, sino degarantizarlo precisamente actuando de manera diferenciada frente a una criminalidad tambindiferenciada o no convencional.


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los problemas identificados en lo general para la seguridad pblica, pu-diendo destacarse, por su importancia respecto de este tema, la falta deprofesionalizacin de sus integrantes y falta de especializacin para el

combate a este fenmeno criminal,23la existencia de una administracinineficaz, la impunidad,24la corrupcin, falta de coordinacin y correspon-sabilidad de los diferentes sectores del sistema y la falta de un sistemanacional de informacin; y todo ello, por falta de una planificacin y faltade una visin integral de la poltica criminal.

A este respecto cabe notar, que buena parte de la ineficiencia institu-cional en esta materia se haba debido, tambin, a la existencia de un ina-decuado marco legal,el cual por ser relativamente rgido impeda a lasinstituciones actuar con flexibilidad y eficacia contra un adversariodinmico y cada vez ms eficiente. Adems de lo anterior, debe admi-tirse que la lucha contra la delincuencia organizada ha sido disper-sa, toda vez que tanto la Federacin como cada uno de los estados eracompetente para enfrentarla en el mbito de sus atribuciones, sin queentre ellos existiera una adecuada coordinacin, no obstante que desde1993 se comenz a fortalecer un esquema de coordinacin nacional en

la materia, a raz de la reforma al artculo 119 constitucional,25de lasreformas a los artculos 21 y 73 constitucionales que en materia de se-guridad pblica entraron en vigor a principios de enero de 199426yde la Ley General de Seguridad Pblica (1995), en que se establecenlas bases de coordinacin entre la Federacin, las entidades federativasy los municipios en esta materia.27Estos mecanismos de coordinacin,


23 No obstante la existencia de reas especiales, como el CENDRO, la FiscalaEspecializada para la Atencin de Delitos contra la Salud (FEADS) y la Unidad Especializada enDelincuencia Organizada (UEDO), de la PGR, que procuran atender las estrategias que plantea laLey Federal contra la Delincuencia Organizada y, por ello, constituyen un esfuerzo importante eneste sentido.

24 Se ha hecho patente que muchos de los atentados ms graves contra el Estado de derecho yla frustracin de la poblacin ante un ambiente de inseguridad creciente, se deben a la impunidad; laque, a su vez, obedece, entre otras causas, a la deficiente investigacin de los delitos, a los defectosen integracin de las averiguaciones previas, a la de diciembre de 1993, en vigor al da siguiente; laineficiencia para detener a los responsables, a la falta de un adecuado seguimiento de los procesos, alrezago en el conocimiento y resolucin de los juicios y a la convivencia entre delincuentes y algunos

servidores pblicos.25 Que entr en vigor el 4 de septiembre de 1993; cfr.Diario Oficial de la Federacindel 3 deseptiembre de 1993.

26 Cfr.Diario Oficial de la Federacindel 31 de diciembre de 1993, en vigor al da siguiente.27 Sobre este particular, al inaugurarse la Consulta Nacional para el Combate al Narcotrfico, el

14 de agosto de 1995, se seal que: la corresponsabilidad en la lucha contra el fenmeno delnarcotrfico, implica la accin de todas las dependencias del Ejecutivo federal, particularmente lasque integran en el marco del Programa Sectorial de Combate al Crimen Organizado; pero tambin


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se han venido perfeccionando en los ltimos aos, adems de que lalegislacin penal se ha ido flexibilizando ampliamente, contndoseincluso con una ley especial contra la delincuencia organizada.28Por otra

parte, en virtud de que la delincuencia organizada atenta como se hareconocido en diversos sectores contra los principios bsicos de lavida comunitaria y de la esencia estatal, generando descomposicinsocial e inestabilidad poltica, as como debilitamiento del Estado dederecho29 y la capacidad efectiva a los derechos fundamentales delser humano, debe admitirse que no puede tratarse igual a las personas quecometen delitos ocasionales por razones de orden pasional, circunstan-cial, de apremio econmico, etctera, que a quienes cotidianamente asu-men patrones de conducta profesional para atentar contra el Estado y lasociedad.30Por ello, la lucha eficiente contra la delincuencia organizada,debe orientarse como un presupuesto necesario para fortalecer al Estadode derecho y al respecto a los derechos humanos en Mxico.

Si bien en los ltimos quince aos, han habido mltiples reformas a lalegislacin penal y procesal penal de Mxico para atender a este proble-ma, destacando las que tienden a agravar las penas o limitar los benefi-

cios penitenciarios para los miembros de la delincuencia organizada, el


implica una mayor corresponsabilidad a nivel municipal y estatal ; destacando que, es necesario unreplanteamiento de las competencias en el combate a este fenmeno, de tal manera que estados ymunicipios asuman cada vez mayor responsabilidad, sobre todo en virtud de que frecuentemente esen las ciudades de todo el pas en donde se muestra con ms gravedad el problema. Cfr.Memoria dela Consulta Nacional para el Combate al Narcotrfico, LVI legislatura, Cmara de Diputados,Comisin de Justicia, 1995, pp. 9 y ss.

28 Para superar algunos de los problemas mencionados, se ha planteado la necesidad defederalizacin de la lucha contra la delincuencia organizada y se ha sugerido matizar dichacompetencia, para que las entidades federativas tambin tuvieran participacin. Se ha propuesto,incluso, que ellas estn facultadas para conocer directamente de los delitos de posesin y trfico depequeas cantidades de droga, sobre todo cuando el delito slo afecte a su mbito territorial; propuestaque de aceptarse, llevar a una previa reforma legal.

29 El propio presidente de la Repblica, al definir la poltica de su gobierno, en el mensaje a lanacin del 1o. de diciembre de 1994, asever que es intolerable la impunidad al narcotrfico, ya questa es la mayor amenaza a la seguridad nacional, el ms grave riesgo para la salud social y la mscuenta fuente de violencia. Idea que reiter en la ceremonia conmemorativa del Da Internacional

Contra el Uso Indebido y el Trfico Ilcito de Drogas (26 de junio de 1995), al afirmar: Elnarcotrfico es la ms grave amenaza para la integridad fsica, mental y moral de losjvenes; el narcotrfico es la ms grave amenaza al Estado de derecho... y a nuestra seguridadnacional. Por la gravedad de los peligros que representa, el trfico de drogas debe ser comabatido portodos los medios, en todo lugar, en todo tiempo y sin titubeos. Si flaquea nuestra voluntad, si sedebilita la cooperacin internacional, si dependemos slo del esfuerzo aislado en cadanacin, se fortalecer el enemigo comn que son los narcotraficantes.

30 Gmez Mont, Fernando, op. cit., nota 18.


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concepto de delincuencia organizada se introdujo legalmente apenasen el ao de 1993 con la reforma al artculo 16 de la Constitucin. Refor-ma, que tuvo como finalidad el posibilitar a los rganos del Estado, parti-

cularmente al Ministerio Pblico, a ser ms eficaces frente a la delincuen-cia cada vez ms organizada y violenta que se observa en Mxico,hacindose en ella, por primera vez, referencia a la delincuencia organi-zada para efectos de permitir la duplicacin del trmino para retener auna persona en casos de delitos flagrantes o urgentes; luego, en 1994 semanifest en los cdigos de procedimientos penales, federal y distrital,as como en el Cdigo Penal Federal, para vincularla con el narcotrfico.Incluso en 1992, se dio a conocer la versin preliminar de un anteproyec-to de la Ley Federal para el Control de Drogas, que contena una serie demedidas poltico criminales para hacerle frente al problema del narcotr-fico, que sin duda diferan de las que tradicionalmente se haban adopta-do, como una respuesta a las exigencias establecidas en instrumentos in-ternacionales adoptados por el gobierno mexicano, como es el caso de lacitada Convencin de Viena de 1988.

Un proceso de transformaciones como ste, sin embargo, no se haba

observado con relacin a delitos como: trfico de rganos, trfico de jo-yas arqueolgicas, trfico de indocumentados, trfico de armas, etctera,en virtud de que por lo que hace a ellos el problema seguramente no ha-ba revestido la misma gravedad, salvo por lo que hace al lavado de di-nero, que en gran medida va vinculado con el narcotrfico y que, porello, tambin se ha sugerido en los ltimos tiempos como se observa enla propia Convencin de Viena combatirlo enrgicamente, como una

estrategia para enfrentar al narcotrfico desde el aspecto econmico. Estaidea motiv, que a fines de 1995 el Ejecutivo federal enviara al Congresode la Unin una iniciativa de reformas, en la que se contemplaba una dis-tinta regulacin del lavado de dinero, que sale del Cdigo Fiscal de laFederacin y pasa al Cdigo Penal Federal, con la finalidad de que nosiguiera vinculado solamente con las cuestiones de carcter fiscal (supri-mindose la exigencia del requisito previo de la querella por parte de laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico), para posibilitar al Ministerio

Pblico investigar este tipo de casos, en la medida en que estn relaciona-dos con otros delitos, como narcotrfico, el trfico de armas, entre otros.31


31 Iniciativa que finalmente fue aprobada y entr en vigor en 1996, junto con otras reformasplanteadas tanto a Cdigo Penal Federal como al Cdigo Federal de Procedimientos Penales.


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Por tanto, no obstante tales inserciones a la ley, la regulacin era anmuy insuficiente, ya que no poda decirse que la delincuencia organizadaestaba debidamente atendida en el plano formal. De ah, la necesidad de

su previsin ms ampla, plantendose la conveniencia de hacerlo en unaley especial, en la que el listado contenido en el Cdigo de Procedimien-tos Penales se ocupara slo de aquellos casos que realmente constituyenproblema de delincuencia organizada en la actualidad como son: narco-trfico, trfico de armas, terrorismo, secuestro, trfico de personas, lava-do de dinero, robo de vehculos, entre otros, para que la medida resul-tara realmente surgiendo as la Ley Federal contra la DelincuenciaOrganizada.

4. La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada:sus razones y su funcionalidad

En marzo de 1996, al existir la conviccin del gobierno mexicano deque, frente a la delincuencia tradicional o comn, ha aparecido y se hadesarrollado otro tipo de delincuencia, ms organizada y ms violenta(que cuente con mejores tcnicas y mtodos ms avanzados y con mayo-res posibilidades de acceso a la informacin privilegiada, que deja de serya un problema de carcter local o nacional y se convierte en uno de n-dole internacional, con mayor eficacia que los propios rganos estatalesencargados de enfrentarla, en virtud de que los medios modernos detransporte, comunicaciones y transferencia de fondos y valores, han favo-recido a su internacionalizacin cada vez mayor), el Ejecutivo federal en-

vi al Congreso de la Unin una Iniciativa de Ley Federal contra la De-lincuencia Organizada. Iniciativa que se estuvo trabajando desde principiosde 1995 y que estableca una serie de estrategias poltico criminales, so-bre todo de carcter procesal, para actuar en contra de la delincuencia or-ganizada; estrategias que, sin duda, revisten caractersticas diferentes alas de las medidas tradicionalmente ha seguido nuestro sistema de jus-ticia penal y que, por ello, motivaron incluso que paralelamente se envia-ra una Iniciativa de Reformas a los artculos 16, 22 y 73, fraccin XXI, dela Constitucin Poltica, para establecer las bases de algunas de esas medidas.

Entre tales medidas de carcter procesal, destacan: a) las intervencio-nes a los medios de comunicacin privada a los, que motiv la reformadel artculo 16 constitucional para establecer su base correspondiente; b)el aumento del plazo del arraigo; c) el aseguramiento y decomiso de bie-



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nes respecto de los cuales un miembro de la delincuencia organizada seostente como su dueo y no pueda acreditar la legtima procedencia delos mismos, que igualmente determin la reforma del artculo 22 cons-

titucional; d) la proteccin a testigos, jueces y fiscales, que tienen inter-vencin en casos relacionados con la delincuencia organizada; e) la reser-va de identidad de testigos; f) la remisin total o parcial de la pena, esdecir, ciertos beneficios para los colaboradores de la justicia, etctera.

Algunas de esas reformas constitucionales fueron, indudablemen-te, ms all de los propsitos de la ley, abriendo la posibilidad de quese haga un uso excesivo de tales medidas. Tal es el caso, por ejemplo, delas intervenciones de medios de comunicacin privada, que originalmenteslo se prevea para la delincuencia organizada y, por tanto, slo el Mi-nisterio Pblico federal relacionado con ese tipo de hechos lo podra soli-citar, y que ahora se ampla para muchos otros casos, en tanto que cual-quier autoridad federal o el titular del ministerio pblico local lo puedesolicitar.32

La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, tiene ya cerca decuatro aos de vigencia, y an cuando su propsito claramente ha sido el

posibilitar una actuacin ms eficaz para enfrentar a la delincuencia orga-nizada, an resulta difcil hacer una objetiva evaluacin sobre su efectivafuncionalidad; es decir, todava no puede afirmarse sin ms que no ha re-sultado funcional por el hecho de que el problema de la delincuencia nohaya sido combatido eficazmente (por no observarse una considerablemerma del fenmeno delictivo), pues es incuestionable que la atencindel problema no depende exclusivamente de la ley ni sta puede lograr su

objetivo por s misma. Ella slo constituye, uno de los aspectos o sectoresdel sistema de justicia penal, sin duda de gran importancia ya que estable-ce el marco normativo dentro del cual habrn de moverse los rganos eje-cutivo y judicial, es decir, quienes tienen la funcin de aplicarla a los ca-sos concretos. Pero, para lograr el objetivo poltico-criminal que con ellase pretende, resulta indispensable la intervencin adecuada de los otrossectores del sistema penal, que son los operadores de la ley, como el r-gano investigador y persecutor de los delitos y el juzgador.


32 Esta reforma constitucional, aprobada primeramente en la Cmara de Senadores y queprovoc muchas discusiones, determin a que en el dictamen de la Cmara de Diputados se insistieraen la necesidad de fijarle una serie de candados en la ley, para evitar un uso indebido de la medida yde la informacin que se obtenga de su aplicacin, que ms tarde fue aprobada con ampliasmodificaciones a la iniciativa presidencial.


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Si consideramos al total del sistema penal, podra afirmarse, en cam-bio, que la mayor razn de la infuncionalidad de la poltica criminalfrente a la delincuencia organizada como frente a toda la delincuencia

comn o tradicional radica principalmente en la forma de funcionardel rgano persecutor (Ministerio Pblico y Polica Judicial) sin negarque parte de ella tambin es atribuible al rgano judicial. Lo que, a suvez, depende de otras tantas razones, como ya se mencion anteriormente:falta de profesionalizacin, falta de especializacin, falta de coordinaciny de corresponsabilidad y falta de un sistema nacional de informacin;adems, existencia de una administracin ineficaz, de impunidad, de co-rrupcin; en fin, falta de planificacin de una poltica criminal integraldel Estado mexicano frente a este desafiante fenmeno. A todo ello po-dra agregarse, tambin, que la mencionada Ley Federal contra la Delin-cuencia Organizada no ha sido debidamente comprendida en diversos desus aspectos y, por ello, no ha tenido una aplicacin adecuada y eficaz;sin desconocer que con frecuencia se ha abusado de algunas de las medi-das contenidas en ella, como sera el caso de las intervenciones a mediosde comunicacin privada, del aseguramiento de bienes, del uso del arrai-

go, entre otras.En trminos generales, entonces, podra decirse que la ley no ha tenido

una aplicacin eficaz. Lo que es principalmente atribuible, a quienes tie-nen la funcin de aplicarla, sobre todo en el mbito de la investigacin ypersecucin de los delitos; pues es innegable que las averiguaciones pre-vias relacionadas con el narcotrfico y el lavado de dinero son, en la ma-yora de los casos, deficientemente integradas. Y si bien con la llamada

flexibilizacin que se dio recientemente (1999) en el mbito legislati-vo, por lo que hace a los requisitos para las rdenes de aprehensin y losautos de formal prisin, se abri la posibilidad de que el Ministerio Pbli-co fuera ms eficaz, realizando un mayor nmero de consignaciones, conello slo se ha podido garantizar relativamente que hubieran ms r-denes de aprehensin y, en su caso, ms autos de formal prisin, pero noms; pues, con el solo cambio a la ley, no se garantiza de ninguna maneraque ahora se cumplimentar un mayor nmero de rdenes de aprehensin

y, consecuentemente, que se abatir el gran rezago existente en este ru-bro, ni que se dictarn ms sentencias condenatorias, combatiendo contodo ello la gran impunidad; por lo que, ello redunda indudablemente enmayor ineficacia e impunidad. Por ello, se puede afirmar que el problemano es de la ley; pues an cuando sta se perfeccione que, por supuesto,



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es perfectible y se incrementen cada vez ms las penas, etctera, pocose lograr si los otros sectores del sistema de justicia penal como sonlas reas de procuracin y administracin de justicia, as como la peniten-

ciaria no se transforman, o si no se adoptan otras medidas poltico cri-minales diferentes a las meramente represivas.Por razn de lo anterior, desde hace ya tiempo hemos propuesto y se-

guimos proponiendo:

El diseo y planificacin de una poltica criminal integral para elEstado mexicano, basada en criterios uniformes y adecuados, paraque sea funcional y coherente en todos sus aspectos y niveles. Por lotanto, una poltica criminal que contemple al problema de la delin-cuencia en todos sus aspectos, en la cual los programas de preven-cin general, de procuracin y administracin de justicia, as comode prevencin especial y la respectiva legislacin que le sirve debase, sean concebidas como partes de un todo estrechamente vincu-ladas, ya que ambas estn encaminadas al mismo objetivo.

Consecuentemente, los distintos sectores que conforman dicha pol-

tica criminal deben funcionar coordinadamente y regidos por losmismos criterios, vinculando incluso estrechamente a la poltica cri-minal con los otros sectores de la poltica social general, de la cualdebe ser considerada parte importante.

La poltica criminal frente al crimen organizado debe comprenderno slo medidas de carcter represivo, sino tambin y sobretodo medidas de prevencin general, como es, por ejemplo, la

prevencin del uso indebido de drogas33

y la erradicacin de culti-vos ilcitos, la prevencin del lavado de dinero o la prevencin deluso de armas prohibidas. Deben perfeccionarse, por otra parte, lasmedidas relativas a la investigacin y persecucin penal de los deli-tos, entre las que deben resaltar cuestiones de carcter procesal, ascomo atender aspectos sobre el tratamiento y la rehabilitacin de los


33 Si bien una accin coordinada en Mxico para enfrentar el problema de las drogas, tuvo comopunto rector, durante el sexenio pasado, al Programa Nacional para el Control de Drogas, debereconocerse que este no ha tenido ni el seguimiento ni el impulso que requiere, para desprender queefectivamente existe la voluntad de enfrentar con todo vigor dicho problema. Es, por ello, deesperarse la continuidad de este programa, o de uno similar, en que se comprometa a distintossectores del gobierno federal, as como la participacin de las autoridades de los estados y de lasvoluntades de los distintos miembros de la sociedad.


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farmacodependientes; entre otras. De esta manera el problema delcrimen organizado ser igualmente tratado de manera integral.

En la estrategia que Mxico desarrolle en su lucha contra el trfico

de drogas, an cuando no puede desvincularse de las directrices in-ternacionales, debe impulsar de manera destacada, la creacin deuna cultura que profundice en materia de drogadiccin y narcotrfi-co, para su prevencin y combate, brindando a la poblacin conoci-mientos amplios, fidedignos y permeables que generen una concien-cia sobre el urgente compromiso de la sociedad en su propiobeneficio y de la necesidad de participar en dichas tareas.

Asimismo, debe fortalecer las acciones para combatir este fenme-no, intensificando la coordinacin y la unidad en la actuacin de lasautoridades en sus tres niveles: federal, estatal y municipal, dandovigor y aplicacin estricta a las leyes de la materia, reforzando estruc-turas orgnicas de las instituciones con responsabilidades en estosrenglones y preparando informacin clara y precisa para orientar ade-cuadamente a la poblacin con relacin a los avances en estos propsi-tos.34Para ello, ser necesaria la precisin de las atribuciones de las di-

versas dependencias federales, que participan en la lucha contralas drogas y otras manifestaciones de la delincuencia organizada,as como de la adecuada coordinacin interinstitucional, incluyendola participacin de las entidades federativas y municipios.

Frente a una ilicitud que no reconoce fronteras, es igualmente nece-saria la concertacin internacional, la cual debe tambin intensifi-carse sin menoscabo de la soberana y seguridad de cada pas.35Se

sugiere, por ello, que el Estado mexicano intensifique su poltica decooperacin internacional para una lucha ms eficaz contra la delin-cuencia organizada, bajo los principios de salvaguarda de la sobera-na y seguridad de la nacin y de fortalecimiento de la solidaridadcon la comunidad internacional.


34 El combate al narcotrfico, como toda la delincuencia organizada, ha de requerir de una

eficaz colaboracin internacional, pero tambin de un esfuerzo de coordinacin interna, en el queparticipen amplios sectores del gobierno y de la sociedad.35 Mxico se ha sumado desde hace ya algn tiempo a iniciativas de la Organizacin de las

Naciones Unidas, de la Organizacin de los Estados Americanos y de otros organismos internacionales yregionales, a fin de llevar a cabo programas de gran trascendencia a escala continental y mundial, para abatirel narcotrfico y la famacodependencia, as como el lavado de dinero y otras manifestaciones de ladelincuencia organizada, de manera global e intelectual. Por ello, el gobierno de Mxico ha firmadoconvenios de cooperacin con diversos pases, tanto en sentido bilateral como en el multilateral.


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En virtud de que la lucha contra el crimen organizado, como es elcaso del narcotrfico, en muchos casos se pierde por la deficienteactuacin del rgano persecutor, se sugiere el reforzamiento del Mi-

nisterio Pblico y de sus auxiliares, sobre todo de los que tienen queatender directamente el problema de la delincuencia organizada. Re-forzamiento que debe comprender, no slo el aspecto cuantitativo omaterial, sino sobre todo el cualitativo; por ello, es indispensableuna mayor profesionalizacin del personal ministerial y policial, ascomo el perfeccionamiento de los medios o instrumentos investiga-tivos y de los mecanismos procesales que permitan una actuacinms gil y segura, para lograr una eficaz proteccin de los interesescolectivos.36

Adems de lo anterior, todava resulta necesaria una reforma judi-cial, para que tambin existan reas especializadas en materia decrimen organizado, entre otras.

De no tomarse con mayor seriedad el problema de la delincuencia or-ganizada y de la delincuencia en general y de no plantearse ya una

poltica criminal integral, que realmente garantice su funcionalidad, la so-ciedad mexicana seguir condenada a perseguir slo a miembros de losniveles ms bajos de la gran empresa criminal. Y si se sigue pensandoque el derecho penal es la panacea, creyendo falsamente que endure-ciendo sus medidas se le har ms eficaz, no tardar el momento en quedicho instrumento perder toda su credibilidad y seguir siendo slo uninstrumento ineficaz ms, que cumpli una funcin simblica, pero que,

como con frecuencia se ha afirmado, nicamente se ha aplicado a los me-nos favorecidos o, si se quiere, a los ms desfavorecidos.


36 Para que el Ministerio Pblico obtenga resultados positivos en esta confrontacin, larenovacin de estrategias supone en buena parte la revisin de criterios para adaptar la normatividadque rige la actuacin de la autoridad investigadora y la de la que funge como parte que sostiene la

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