Derecho Municipal Antonio Maria Hernandez

Derechomunicipal

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

ANTONIO MARA HERNNDEZ

Parte general

DERECHO MUNICIPALPARTE GENERAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSerie DOCTRINA JURDICA, Nm. 159Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero

Edicin y formacin en computadora:Karla Beatriz Templos Nuez y Wendy Vanesa Rocha Cacho

ANTONIO MARA HERNNDEZ

DERECHOMUNICIPAL

PARTE GENERAL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOMXICO, 2003

Primera edicin: 2003

DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigacin en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

Impreso y hecho en Mxico

ISBN 970-32-1101-1

CONTENIDO

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIIIPedro J. FRAS

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

CAPTULO PRIMERO

DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMACIENTFICA Y DIDCTICA, RELACIONES Y FUENTES

I. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. Autonoma cientfica y didctica . . . . . . . . . . . 4

III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 19

IV. Fuentes del derecho municipal . . . . . . . . . . . 21

CAPTULO SEGUNDO

LA CIUDAD

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

II. Causas que originan las ciudades . . . . . . . . . . 27

III. Compendio histrico de la ciudad . . . . . . . . . . 30

IV. Concepto y definiciones de la ciudad . . . . . . . . . 72

V. Clasificacin de las ciudades . . . . . . . . . . . . 76

VI. Breve sntesis histrica de los modelos de planificacinurbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

VII. El futuro de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . 83

VIII. Anexo. Programa de Desarrollo Econmico . . . . . . 86

VII

CAPTULO TERCERO

COMPENDIO HISTRICO DEL MUNICIPIO

I. Origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

II. El municipio romano . . . . . . . . . . . . . . . 92

III. El municipio medieval . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV. El cabildo indiano . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V. Los cabildos argentinos despus de 1810 y su supresin . 106

VI. Restablecimiento del rgimen municipal. El artculo 5o.de la Constitucin nacional . . . . . . . . . . . . . 109

VII. Otros antecedentes histricos del rgimen municipal ar-gentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

VIII. Reflexiones sobre la evolucin histrica del municipio ennuestro pas hasta 1983 . . . . . . . . . . . . . . 133

IX. El ciclo de reformas constitucionales provinciales comen-zado en 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

X. La sancin de cartas orgnicas municipales . . . . . . 140

XI. La reforma constitucional de 1994 . . . . . . . . . . 146

CAPTULO CUARTO

NATURALEZA, DEFINICIONES, ELEMENTOS, FINESY PERSONALIDAD DEL MUNICIPIO

I. Naturaleza del municipio . . . . . . . . . . . . . . 173

II. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

III. Elementos del municipio . . . . . . . . . . . . . . 202

IV. Fin del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

V. Personalidad del municipio . . . . . . . . . . . . . 224

VIII CONTENIDO

CAPTULO QUINTO

EL MUNICIPIO Y LA REGIN. INTERRELACIONESY PROBLEMTICA

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

II. Conceptos de regin . . . . . . . . . . . . . . . . 230

III. Interrelaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

IV. El problema municipal en la zona y reas de frontera . . 279

CAPTULO SEXTO

EL MUNICIPIO EN EL ESTADO.LA AUTONOMA MUNICIPAL

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

II. Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

III. Significado del problema de la autonoma municipal . . 286

IV. La doctrina europea . . . . . . . . . . . . . . . . 288

V. La doctrina norteamericana . . . . . . . . . . . . . 296

VI. La influencia norteamericana en la doctrina y legislacinamericanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

VII. Distintos conceptos utilizados para caracterizar la natura-leza jurdica del municipio . . . . . . . . . . . . . 305

VIII. Anlisis de la cuestin en el derecho argentino . . . . . 324

CAPTULO SPTIMO

COMPETENCIA GENERAL DE LA MUNICIPALIDAD

I. Concepto de competencia . . . . . . . . . . . . . 353

II. Sistemas de determinacin de la competencia municipal . 355

CONTENIDO IX

III. Clasificacin de las competencias municipales . . . . . 357

IV. La competencia general de la municipalidad en nuestropas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

CAPTULO OCTAVO

LA DEMOCRACIA LOCAL. LA PARTICIPACINCIUDADANA EN EL MUNICIPIO

I. Concepto e importancia . . . . . . . . . . . . . . 381

II. La falta de participacin o seudo participacin en el muni-cipio totalitario o autocrtico . . . . . . . . . . . . 383

III. Las formas de participacin en el municipio democrtico 388

IV. El municipio debe ser escuela de democracia . . . . . 421

CAPTULO NOVENO

LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALESY SUS FORMAS DE PRESTACIN Y GESTIN

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

II. Conceptos de servicio pblico, caracteres y la crisis pro-ducida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

III. Competencia municipal en materia de servicios pblicos . 437

IV. Normas constitucionales regulatorias de los servicios p-blicos en la Federacin argentina . . . . . . . . . . 443

V. Formas de prestacin y gestin de los servicios pblicosen Argentina y Espaa . . . . . . . . . . . . . . . 449

VI. Las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales ylos servicios locales . . . . . . . . . . . . . . . . 465

VII. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . 473

X CONTENIDO

CAPTULO DCIMO

RELACIONES INTERMUNICIPALESE INTERJURISDICCIONALES Y DESARROLLO

SUSTENTABLE

I. Las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales . . 477

II. La distribucin de competencias en materia ambiental yde desarrollo sustentable . . . . . . . . . . . . . . 482

III. La integracin regional, el desarrollo sustentable y los go-biernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490

IV. Algunas experiencias de relaciones intermunicipales en lamateria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

V. Conclusiones y propuestas . . . . . . . . . . . . . 502

CAPTULO DECIMOPRIMERO

ORGANIZACIN DE LA JUSTICIA DE FALTASDE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES

I. Los antecedentes legislativos . . . . . . . . . . . . 505

II. La constitucionalidad de los tribunales municipales de fal-tas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506

III. La Constitucin de la Ciudad autnoma de Buenos Airesy la justicia contravencional y de faltas . . . . . . . . 510

IV. La organizacin de la justicia contravencional y la sancindel Cdigo de Convivencia . . . . . . . . . . . . . 512

V. El ejercicio del poder de polica . . . . . . . . . . . 515

VI. Algunas experiencias europeas en la materia . . . . . . 517

VII. La propuesta de organizacin de la nueva justicia de faltas 519

VIII. El Anteproyecto de Ley de Organizacin y Procedimientode la nueva Justicia de Faltas . . . . . . . . . . . . 521

CONTENIDO XI

A mi padre, ciudadano de la RepblicaA mi madre, ejemplo de bondad

A mi mujer, que con estoicismo y amor acompaami vocacin por el derecho y la poltica

Derecho municipal. Parte general, editadopor el Instituto de Investigaciones Jurdi-cas de la UNAM, se termin de imprimirel 14 de octubre de 2003 en los talleresde Enach. Impresin de Libros y Revis-tas. En su edicin se emple papel cultural70 x 95 de 50 kgs. para las pginas inte-riores y cartulina couch de 162 kgs. para los forros. Consta de 500 ejemplares.

PRLOGO

El autor ha volcado en las pginas de este libro ideas y experiencias.Las ideas se han formado en la ctedra de derecho pblico provincial ymunicipal que compartimos, en los textos legales y en la literatura ar-gentina y comparada. Las experiencias han nacido del desempeo deresponsables funciones de apoyo a los municipios, que no slo desnudanla realidad sino que la transforman. Con talento y vocacin, su civismose ha comprometido con el ms desvalido de los rganos de poder en laArgentina.

El ms desvalido pero el que se ha revelado menos frgil en el cum-plimiento de sus misiones esenciales, si se tiene en cuenta que los gran-des problemas de infraestructura que conlleva el fenmeno urbano re-quieren lectura a nivel de sociedad ms que de poder. Los municipiosno se han distinguido en la generacin del dficit pblico y no debeimputrseles, sino parcialmente, las carencias en abastecimiento, vivien-da y circulacin.

Pero si han dado mejor prueba de su servicio, slo es porque su mi-sin especfica ha estado menos expuesta a las alteraciones que destem-plan hoy la vida cotidiana. Sus prestaciones son aceptables en el cortoplazo pero inciertas en su calidad en el futuro. Su funcin cvica departicipacin y formacin de ciudadanos no ha tenido la intensidad re-querida por una vida pblica debilitada que es indispensable realimentar.

Las ciudades argentinas nos desafan a que las pensemos. Hernndezlo hace desde el municipio, es decir, desde la ciudad jurdicamente orga-nizada. Nos ofrece un curso de derecho municipal que inicia en estevolumen, y que una notoria orfandad bibliogrfica torna nico e indis-pensable, tanto en su vertiente didctica, como en la de investigacin. Einnova sobre los aportes precedentes del derecho argentino, no slo enla informacin actualizada sino en la jerarqua de la institucin: el mu-nicipio autnomo. No autnomo para oponerlo al autrquico de la tradi-cin de Bielsa y de una antigua composicin de la Corte Suprema, no

XIII

autnomo para radicalizar una contienda no slo doctrinal sino tambinpoltica, sino autnomo para sealar esencialmente que el hecho tcnicodel municipio debe ser conducido polticamente.

El municipio ----en cuanto organizacin de una estrecha vecindad paratodos los fines de la vida humana---- renueva muy de cerca la tensinentre polticos y expertos. Tambin en el municipio el experto proponey el poltico dispone. Pero las instituciones municipales debieran habi-tuarse a una relacin ms matizada: la corresponsabilidad del poltico ydel experto debe superar ----no abolir---- la subordinacin del hecho tc-nico al hecho poltico.

El municipio electivo engendra al dirigente agonal que en su faz in-corporativa instaura por agregacin de voluntades el consenso cvico. Elmunicipio tcnico exige especialistas en servicios y generalistas delfenmeno urbano. La analoga con la medicina es pertinente porque nohay ciudad que no tenga su patologa. Entre esos generalistas, el po-der de decisin se concentra en el poltico.

Al servicio de esta hegemona, el municipio ha organizado desdesiempre sus rganos de gobierno. La administracin parece arrastradapor el torbellino de las competencias por el poder, desmerecida en con-sideracin y en garantas, frenada en un esquema sin exigencias de su-peracin.

ste es el desafo: que el gobierno municipal haga de la administra-cin su honra y que la poltica municipal se vuelque a la participacinen la gestin y el control ----descentralizado cuanto convenga---- de me-jores servicios.

Es como si el estilo democrtico debiera especificarse en el munici-pio: ms que competir por el poder, confrontarse por la oferta ms favo-rable; ms que movilizar emociones, agitar intereses locales; ms queproponer lderes, proponer servidores.

Bienvenida la poltica municipal para animar una gestin participativasobre problemas bien definidos y soluciones idneas.

He dicho que la primera clave para leer existencialmente este libro esel municipio autnomo, o si se prefiere la entraable frmula de lasConstituciones provinciales, independiente de todo otro poder. La se-gunda clave es la corresponsabilidad de gobierno y administracin, depoltica y gestin. La tercera es obvia: querer la ciudad. Pensarla, asu-mirla y respetarla porque es nuestro hbitat y nuestra comunin y seacrecientan las amenazas contra la convivencia y el entero ecosistema.

XIV PRLOGO

Quien quiere la ciudad por arriba de su bienestar atendiendo al ntimosustento que da a la vida diaria, quien se sensibiliza a la cultura urbana,quien se las arregla para percibir ms que ruido su rumor y ms quesu agitacin su animacin, quien es portador de sus mensajes aunquesea sin saberlo, vive con ms naturalidad ese espacio jurdico del muni-cipio, en paz con las instituciones y ms all de las rutinas de gestin.Es capaz tambin de corregirlas, innovar y humanizar el sistema.

La ciudad no es inocente porque la sociedad no lo es. En la megal-polis se degrada la energa social por su exceso. Un derecho municipalen que la ciudad del hombre es querida y pensada, habr de favorecer lavecindad que libera, y no la aglomeracin que constrie.

Dejo este libro al lector: en su elogio baste decir que ha sido escritocon fe en la ciudad. O si se prefiere citar a Pascal, con un optimismo sinilusiones. Que es tambin el mo.

Pedro J. FRAS

PRLOGO XV

PREFACIO

En esta obra abordamos los temas fundamentales del derecho municipal:la autonoma cientfica y didctica de esta rama del derecho pblico; labase sociolgica del municipio que es la ciudad; el compendio histricodel municipio; la naturaleza del municipio, sus elementos, fines y perso-nalidad; el municipio y la regin; la autonoma municipal; la competen-cia de los gobiernos locales; la democracia local; los servicios pblicosmunicipales; las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales y lajusticia municipal de faltas.

Aunque existe en el desarrollo de la temtica una referencia especfi-ca al rgimen local de mi pas, Argentina, estimamos que la misma re-sultar de inters para profesores, abogados y estudiantes de otras nacio-nes por la similitud de problemas y porque en general se trata de lo quedenominamos la teora general del municipio que, por cierto, es comna todas las entidades locales.

Adems de ello, resulta incuestionable que conforme al avance delprincipio de la descentralizacin del poder en la organizacin del Estado----lo que se verifica a escala mundial----, la importancia de los gobiernoslocales se hace cada da ms evidente.

Esta importancia se encuentra reafirmada adems por las siguientesrazones. Por una parte, porque la profundizacin de la democracia comorgimen poltico exige la democracia local como condicin necesaria, yaque los municipios son los primeros teatros en que los hombres ejercitansus derechos y por tanto ellos deben constituirse en las escuelas socialesde la democracia. Y por otra parte, porque el proceso de globalizacinen que estamos insertos, tambin requiere gobiernos locales fuertes yparticipativos para el ejercicio de las autonomas locales como espaciosde libertad que permitan el mantenimiento de las fisonomas de los di-versos pueblos y personas. A ello apunta el nuevo neologismo glocal,que significa que debemos pensar ubicados en el mundo global, pero sindejar de actuar localmente.

XVII

Para nosotros, la autonoma municipal es uno de los principios quems se ha reconocido en las leyes supremas de los Estados, como basede la organizacin poltica democrtica. Pero en nuestra Amrica Latinadebemos realizar un enorme esfuerzo para lograr la vigencia del mismo,superando la brecha siempre presente entre norma y realidad.

Del fortalecimiento y modernizacin de los gobiernos locales tambindepender en gran parte la posibilidad de cambiar las graves condicio-nes sociales y econmicas que se observan en nuestras ciudades, carac-terizadas por la marginacin, pobreza y bajos ndices de desarrollo hu-mano.

Estamos convencidos que el destino del hombre est ntimamenteunido al de la ciudad y si queremos un hombre para la libertad, la paz yla justicia, necesitamos ciudades que sean su exacto correlato, ya quehoy la vida humana es vida urbana.

Esta frase de Pericles debera inscribirse en el espritu de los latinoa-mericanos: El hombre que no presta atencin a los problemas de suciudad, no es un pacfico habitante sino un mal ciudadano.

Reiteramos finalmente nuestro ms profundo agradecimiento al Insti-tuto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnomade Mxico, que posibilita esta publicacin, y a su infatigable director yeminente jurista doctor Diego Valads.

XVIII PREFACIO

CAPTULO PRIMERO


I. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. Autonoma cientfica y didctica . . . . . . . . . . . 4

III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 19

IV. Fuentes del derecho municipal . . . . . . . . . . . 21

CAPTULO PRIMERO


I. DEFINICIONES

1. En la doctrina extranjera y nacional

1. Adriano G. Carmona Romay,1 ilustre municipalista cubano, defini alderecho municipal como el conjunto de principios legales y normas dejurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamientode los gobiernos locales.

2. Otro distinguido municipalista americano, el brasileo Ives de Oli-veira,2 lo hizo como el ordenamiento jurdico de la administracin p-blica del municipio, y atae a las respectivas relaciones en un radio deaccin tan amplio que tiene por lmite las propias manifestaciones de lavida municipal.

3. En la doctrina nacional, Adolfo Korn Villafae,3 fundador de laEscuela de La Plata, expres: En sntesis, podemos decir que el dere-cho municipal es una rama cientficamente autnoma del derecho pbli-co poltico, con accin pblica, que estudia los problemas polticos, ju-rdicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con elderecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural,con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo; y SalvadorDana Montao,4 eminente representante de la Universidad del Litoral,distingue entre derecho municipal cientfico y derecho municipalpositivo, definiendo al primero como una porcin de la ciencia del

1

1 Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.2 Curso de derecho municipal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1960, p. 49.3 La repblica representativa municipal, La Plata, 1944, p. 36.4 Estudios de poltica y derecho municipal, Maracaibo, Venezuela, Universidad del

Zulia, 1962, pp. 18 y 19.

derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar elmunicipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y al segundo,como una rama del derecho pblico interno.

El municipio puede ser estudiado desde no pocos puntos de vista.Alfredo Povia, en su trabajo La integracin regional y el munici-

pio,5 postul la creacin de la municipologa o ciencia general delmunicipio, integrada por las siguientes ciencias contribuyentes del mu-nicipio:

1) El municipio como fenmeno poltico terico, como forma de la de-mocracia y sustento de la libertad.

2) El estudio del municipio propiamente dicho, como figura, tantoconcreta y especfica, como general y comparativa con otros municipiosen el espacio.

3) Anlisis del municipio desde el punto de vista de la ciencia de laadministracin, como institucin burocrtica y administrativa.

4) El municipio como rgimen de gobierno, junto a la provincia, eldepartamento y el Estado, integrando el campo de la ciencia constitucio-nal.

5) La sistemtica jurdica, como persona de derecho pblico y de de-recho privado; con sus sistemas de leyes, reglamentos y ordenanzas, enrelacin a su funcionamiento y la vida de la comunidad municipal.

6) La presencia de las ciencias tcnicas, en relacin al urbanismo,bienestar, salud, educacin y bien del municipio.

7) Historia de la institucin, desde el punto de vista universal, nacio-nal, como tambin particular de cada uno de los municipios.

8) Geografa del municipio como expresin de un rea territorial li-mitada, su fraccionamiento y propiedad de la tierra.

9) La tica como conjunto de principios morales que el municipio es-tablece y vigila en la vida de la comunidad.

10) Demografa del municipio, referida al ncleo de la poblacin quelo constituye.

11) La economa y las finanzas desde el punto de vista particular dela institucin.

12) Los principios de la religin en su aplicacin a los distintos tiposde municipios.

13) El estilo de vida y la polica de las costumbres.

2 ANTONIO MARA HERNNDEZ

5 Revista de la Universidad Nacional de Crdoba, ao X, nms. 3 y 4, julio-octu-bre de 1969, pp. 677-679.

14) La sociologa del municipio, que lo estudia como una figura decontorno social, en s misma y en relacin a grupos mayores; y anlisisde los elementos que lo constituyen, para aplicarlo, segn nuestro punto devista, en su estructura y en su funcionamiento.

No estamos seguros de que nuestra enumeracin ----sigue diciendo elsocilogo cordobs---- sea completa y totalmente significativa; pero s lacreemos suficientemente representativa, para abonar la sugerencia decrear una ciencia nica y general del municipio, integrada por distintasvertientes de diferentes campos del conocimiento.

Adriano G. Carmona Romay6 realiz el siguiente esquema de la enci-clopedia de las ciencias municipales:

I. Sociologa municipal, que comprende la sociologa urbana y la so-ciologa rural.

II. Gobierno municipal o ciencia municipal, que es la disciplina quetiene por objeto el estudio de los principios y problemas de naturalezapoltica propios de la integracin, sistemas y funcionamiento de los r-ganos o poderes de la sociedad local, polticamente organizada.

III. Administracin municipal. IV. Derecho municipal, dividido en derecho municipal, derecho admi-

nistrativo municipal y rgimen municipal.V. Urbanismo.En parecida lnea de pensamiento, Salvador Dana Montao7 sostiene

que el municipio puede y debe ser estudiado en tres planos distintos:

1) El natural o social: cmo es el ser municipal en todas partes; qu esy cmo es el municipio, por su naturaleza, como entidad social y cmoha sido siempre.

2) El formal o jurdico: cmo debe ser, o se considera que debe ser elmunicipio en la legislacin positiva de un pas determinado; el derechomunicipal comparado suministrar, a su turno, una imagen universal decmo debe ser considerado el municipio, como organizacin universal.

3) El ideal o poltico propiamente dicho: cmo debiera ser el muni-cipio, para llenar del modo ms satisfactorio sus fines propios.

Trasladando estos conceptos al municipio, estos tres rdenes de co-nocimiento: el natural o social, el formal o jurdico y el poltico o ideal,

DERECHO MUNICIPAL 3

6 Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, pp. 29 y 30.7 Estudios de poltica y derecho municipal , cit., p. 26.

dan lugar, respectivamente, a la sociologa municipal, al derecho muni-cipal y a la poltica municipal o ciencia del gobierno del municipio.

2. Nuestra definicin

4. Para nosotros, es la parte del derecho pblico que estudia lo relati-vo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica destinado ainvestigar el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y finesde la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus rela-ciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin yfinanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad. Deah su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos deesplendor y luminosidad en Grecia y Roma y en la Edad Media, y quehoy est en permanente evolucin, ya que marchamos a Ecumenpolis,la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, devigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia delhombre.

II. AUTONOMA CIENTFICA Y DIDCTICA

1. Distintas opiniones

5. Se discute todava la autonoma cientfica y didctica del derechomunicipal. Hay quienes negaron y niegan dichos aspectos. Otros, entrelos cuales nos contamos, defendemos ambas autonomas.

Entre los primeros, que incluyen el estudio de la materia en otrasramas jurdicas, podemos efectuar esta clasificacin:

6. a) Como parte especializada del derecho administrativo: fue la pri-mera posicin de Alcides Greca,8 siguiendo a Rafael Bielsa. ste asmanifestaba su pensamiento al respecto: Lo que ha dado cuerpo al de-recho municipal, as llamado, ha sido ms que lo jurdico, el elementopoltico del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno


8 El derecho municipal, parte especializada del derecho administrativo, se encuen-tra, como ste, en constante evolucin, adaptndose al proceso que se opera en la estruc-tura social y que a su vez repercute en las instituciones del Estado (Prefacio de laprimera edicin de su Derecho y ciencia de la administracin municipal, Rosario, 1937,incluido en el t. I de la misma obra, en su segunda edicin de 1943, p. 18).

propio (no slo de propia administracin). En este sentido, el derechomunicipal tiene, sin duda, su razn de ser, aun cuando cuestionemos suautonoma orgnica.9 Y ms adelante deca: Y en la esfera comu-nal, el derecho administrativo y ----aunque no tanto---- el derecho finan-ciero dominan sobre todo.

Desde luego, es bien distinto suponer un derecho administrativo comu-nal, de sostener la existencia de un derecho comunal o municipal. El de-recho administrativo comunal no es sino el conjunto de preceptos o prin-cipios de derecho administrativo general aplicables en la esfera comunal.No se trata, por eso, de normas especficas que constituyan un derechoautnomo con caracteres propios o diferenciales; sino, repito, de princi-pios generales, a lo sumo con modalidades determinadas por la aplica-cin especial a un organismo esencialmente administrativo, ms bien au-trquico, no siempre autnomo.10

Es el criterio seguido por la mayora de los administrativistas, tantoargentinos como extranjeros; v. gr., Marienhoff,11 Fiorini,12 Villegas Ba-savilbaso,13 Daniel Hugo Martins,14 Otto Gnnenwein,15 etctera.

7. b) Como parte especializada del derecho constitucional: esta opi-nin se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institu-cional del pas, siempre se hace referencia al municipio; adems, quenormalmente las Constituciones tienen normas al respecto.

8. c) Como parte especializada del derecho pblico provincial: lo quepuede ocurrir nicamente en los pases de organizacin federal, dondeexisten tres rdenes gubernamentales. En consecuencia, las razones delcaso anterior se aplican al estado provincial, cuyas instituciones ----entrelas cuales se cuenta la municipal---- son investigadas por el derecho p-blico provincial.

DERECHO MUNICIPAL 5

9 Prefacio, Principios de rgimen municipal, Buenos Aires, Lajouane, 1930, p. 7.10 Op. cit., p. 8.11 Tratado de derecho administrativo , Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, t. I,

p. 169.12 Manual de derecho administrativo , Buenos Aires, La Ley, 1968, t. I, pp. 102

y 103.13 Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Tea, 1949, t. I, pp. 186-188.14 El municipio contemporneo, Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria,

pp. 71-74.15 Derecho municipal alemn, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin Lo-

cal, 1967, captulo II, p. 11.

9. d) Como parte especializada del derecho poltico: as postulado porLuis R. Longhi, quien expresaba: por sus antecedentes de carcter uni-versal, por la naturaleza de sus relaciones de carcter poltico y por lasproyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado comouna de las tantas ramas que integran el derecho poltico.16

10. Sostienen, en cambio, la autonoma cientfica y didctica del de-recho municipal la mayora de los municipalistas. El precursor en estacuestin fue el fundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villa-fae, que al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza delderecho municipal con la Escuela del Litoral, que tena como represen-tantes a Rafael Bielsa y Alcides Greca, dijo, en su renombrada obra:17

En nuestra opinin, no es lcito identificar al derecho municipal ni con elderecho administrativo ni con el derecho constitucional, aunque mantienecon estas dos asignaturas acentuadas relaciones de interdependencia cien-tfica. El derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentrodel derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas delurbanismo, que lo diferencian ontolgicamente del derecho constitucionaly del derecho administrativo.

Y agreg ms adelante:

Aceptar la existencia de un derecho municipal ontolgicamente cataloga-do como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptarmunicipios que se definen automticamente como simples oficinas buro-crticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmarla existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientficapropia y dotado de un contenido ontolgicamente diferencial frente al de-recho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que lasmunicipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, do-tados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. Ladiscusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doc-trinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuenciasprcticas evidentes.18


16 Gnesis del derecho constitucional e historia constitucional argentina, BuenosAires, 1941, p. 13.

17 La repblica representativa municipal, Boletn de la Biblioteca del CongresoNacional, nm. 42, 1941, p. 1032.

18 Ibidem, pp. 1034 y 1035.

11. Su posicin fue seguida posteriormente por Clodomiro Zavala,que en el prefacio de su Tratado de derecho municipal expres: Inte-resa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal comorama autnoma dentro de la disciplina jurdica. Doctrinariamente seacepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira slo a lanecesidad de satisfacer exigencias nacidas en el ncleo urbano que,grande o pequeo, presenta modalidades propias, vale decir, susceptiblesde estudiarse con arreglo a conceptos especficos, tanto en su contenidocomo en la forma de enunciarse.19

12. Greca, que modific su pensamiento inicial, se constituy enabanderado de la defensa de la ctedra de derecho municipal y luego dela autonoma cientfica y docente de la materia. Dicha ctedra haba sidofundada en la Universidad del Litoral en 1921, corriendo el riesgo dedesaparecer en 1944. Entonces se produjo la defensa de ella desde laRevista de Derecho y Administracin Municipal, en el nm. 173, aunqueall reprodujo sus conceptos sobre la naturaleza del derecho municipalcomo captulo especializado del derecho administrativo. Pero ya en1953, en su trabajo Ubicacin y jerarqua del derecho municipal,20dijo: El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en laciudad-Estado, que precede a la formacin de los reinos y naciones. Enun comienzo, todas las instituciones polticas, jurdicas y administrativasson esencialmente locales. La nica institucin de derecho pblicoque existe desde los albores de la civilizacin y que subsiste y subsistirsiempre, es la del gobierno comunal. El derecho municipal es al de-recho pblico lo que la familia y la propiedad son a las instituciones dederecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el de-recho pblico. Los derechos polticos y las libertades cvicas nacieron enlas comunas.

Y ms adelante agregaba:

En el derecho municipal existe, como expresamos ms adelante, una par-te que se refiere a normas administrativas, con especialidad a serviciospblicos y organizacin financiera, que son comunes a la organizacinadministrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra ms in-mutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior al Estadomismo, en sus actuales formas de estructuracin. De ah que la insti-

DERECHO MUNICIPAL 7

19 Tratado de derecho municipal, Buenos Aires, Kraft, 1941, p. 13.20 Publicado en el Anuario del Instituto de Derecho Pblico, Rosario, t. X, p. 10.

tucin municipal no debe ser considerada como una creacin del derechoconstitucional. Es una consecuencia, una derivacin del derecho comu-nal.21

Despus sostuvo que as como existen derechos naturales del hombre,tambin hay un derecho municipal natural para todos los ncleos urba-nos del mundo, que comprende: a) libre autodeterminacin del vecinda-rio para elegir sus gobernantes; b) legislacin local propia referente aproblemas tambin locales (costumbres, trnsito, edilidad, etctera), yc) organizacin de servicios pblicos locales (sanidad, desages, aguapotable, alumbrado, polica, transportes, comunicaciones, etctera).

En 1954 ratific esta opinin en una conferencia precisamente titula-da Autonoma cientfica y didctica del derecho municipal, pronun-ciada en San Lorenzo, Minas Gerais, en el III Congreso Nacional deMunicipios de Brasil. All expres:

En la institucin municipal, debemos atender, por consiguiente, dos as-pectos: el histrico-institucional, que debe ser estudiado a la luz de unaciencia propia (el derecho pblico municipal), y el estrictamente adminis-trativo, en que se aplican las reglas y principios que dan forma al derechoy a la ciencia de la administracin. Este derecho y esta ciencia son co-munes a todos los organismos del Estado donde haya administracin ydonde se organicen servicios pblicos, pertenezcan stos a la nacin, alas provincias o a los municipios.

Consideremos, primeramente, el aspecto histrico-institucional y vea-mos cmo el derecho municipal tiene categora cientfica para ser con-siderado como una rama autnoma dentro de las ciencias jurdicas.22

13. Mouchet, que se expide sobre el tema en una carta enviada a IvesOrlando Tito de Oliveira el 29 de marzo de 1952, sostiene que las tresdisciplinas cientficas municipales que caracteriza Carmona Romay:ciencia del gobierno municipal, derecho municipal y administra-cin municipal, pueden ser resumidas en una sola: derecho munici-pal.23


21 Idem.22 Cfr. Oliveira, Ives de, Curso de derecho municipal, Buenos Aires, Abeledo-Pe-

rrot, 1960, pp. 20-22.23 Cfr. ibidem, pp. 23 y 24.

14. Dana Montao igualmente postula esta opinin.2415. Tambin se ubicaron en esta posicin los americanos Ives de Oli-

veira25 y Adriano G. Carmona Romay. Este ltimo manifest su pensa-miento al respecto, en carta enviada el 7 de enero de 1951 al doctor IvesOrlando Tito de Oliveira, y al que antes hicimos referencia, o sea, ladivisin en tres disciplinas con autonoma cientfica: ciencia del go-bierno municipal, que forma parte de la enciclopedia de las cienciaspolticas; derecho municipal, que es de naturaleza jurdica, y admi-nistracin municipal, que es ciencia administrativa. Deca que parareunir estas disciplinas en una omnicomprensiva, sta debera llamarsederecho y administracin municipal.26

16. Entre los europeos, podemos mencionar al espaol Bermejo Giro-ns.27 Este autor destaca las opiniones dadas en el Congreso Municipa-lista de Lyon acerca de la viabilidad del derecho municipal. All, el pro-fesor Tverdojhleboff sostuvo que era una materia, aunque no unaciencia propiamente dicha, pero que debe estudirsela cientficamente;el profesor Hill, de Inglaterra, que se deba reconocer la autonomacientfica, por la particularidad o especificidad de su objeto propio; elprofesor Borsi, de Bologna, que exista slo la autonoma didctica, porconsiderarse solamente una aplicacin particular de las doctrinas econ-micas, jurdicas y tcnicas a la organizacin municipal; y el profesorVan der Berg, de Holanda, que el derecho municipal es una disciplinaintegrada por contribuciones de otras varias ciencias, una amalgama dedisciplinas, pero siempre distinta de las ramas del derecho pblico quegeneralmente se estudian en los institutos superiores (derecho adminis-trativo, derecho constitucional, etctera).28

DERECHO MUNICIPAL 9

24 Vanse sus trabajos La autonoma cientfica del derecho municipal, Revista dela Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, nm. 3,septiembre-diciembre de 1961, pp. 21-35, y Estudios de poltica y derecho municipal,Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962, captulo I, entre otros.

25 Vase su Curso de derecho municipal, captulo I: Autonoma cientfica y didc-tica del derecho municipal, y captulo II: Ontologa del derecho municipal, BuenosAires, Abeledo-Perrot, 1960, pp. 19-51, entre otros.

26 Cfr. ibidem, pp. 22 y 23.27 Con su trabajo Mtodo y sustantividad del derecho municipal, Estudios dedica-

dos al profesor Gascn y Marn en el cincuentenario de su docencia, Madrid, 1952, pp.306 y ss.

28 Cfr. Dana Montao, Salvador, Estudios de poltica y derecho municipal, p. 20,nota 5.

2. Objeto

17. No se puede defender el carcter cientfico del derecho municipal,sin analizar especialmente dos aspectos esenciales para ello: el objeto yel mtodo.

Concordamos en este sentido con quien, con mayor profundidad, in-vestig estos temas, el profesor Dana Montao. El maestro santafesinoconsidera que el objeto propio es la materia del derecho municipalcientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate, atribuyendoal derecho municipal el carcter de ciencia jurdica autnoma, distintade la sociologa municipal y de la ciencia del gobierno municipal, perono independiente o separada de stas.29 Recordemos que considerabaesta disciplina jurdica como integrada por el derecho municipal cien-tfico, que es una porcin de la ciencia del derecho que estudia engeneral las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como enti-dad poltica de existencia necesaria, y por el derecho municipal posi-tivo, que es una rama del derecho pblico interno.30

18. Esto es coincidente con nuestra definicin sobre el derecho muni-cipal, y en consecuencia, el objeto de esta disciplina jurdica no puedeser otro que el municipio. Como antes lo dijimos, se trata del enfoquede la ciencia jurdica sobre el origen histrico, la naturaleza, definicin,elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin enel Estado, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin yfinanzas locales. Al ser el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar elbasamento sociolgico de la institucin municipal, constituido obvia-mente por la ciudad y las relaciones de vecindad. Tampoco escapa aesta parte del derecho pblico lo relativo al derecho municipal compara-do, ya que estamos en presencia de una institucin de vigencia univer-sal, cualquiera que sea el rgimen poltico imperante en los Estados.

Esta enunciacin, que slo abarca los temas centrales del derechomunicipal y que desarrollaremos a lo largo de esta obra, muestra acaba-damente que existe un objeto propio, especfico, con mxima suficienciapara postular la autonoma cientfica del derecho municipal, y, por ende,su autonoma didctica.


29 Ibidem, captulo I, p. 33.30 Ibidem, pp. 18 y 19.

19. Ms adelante veremos las relaciones de esta disciplina con otrasde tipo jurdico y, en particular, con el derecho pblico, pero ello enmodo alguno autoriza a considerar ----segn lo hacen las teoras negato-rias de la autonoma cientfica---- al derecho municipal como un captuloespecializado del derecho poltico, o constitucional, o pblico provincialo administrativo. Cualquiera de los enfoques realizados por estas otrasramas del derecho pblico no alcanzan entidad vlida para abrazar enforma sistemtica un fenmeno de tan vasta extensin, profundidad yriqueza como el municipal.

Nadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ra-mas para el derecho municipal; pero, reiteramos, la nica manera racio-nal y sistemtica de conocer al municipio es mediante una disciplinaque lo comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurdico. Pinse-se, para corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado----como antes lo dijimos---- desde otras muchas ciencias, que no sonjurdicas (recurdense las opiniones de Povia, Carmona Romay y DanaMontao en el apartado I: Definiciones). Por estas razones nos unimos alos municipalistas que exaltaron la autonoma cientfica del derecho mu-nicipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y tratande convertir a la materia en un captulo de otra disciplina de derechopblico.

20. Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgi-ca y del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el de-recho municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el dere-cho municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativaslocales), el derecho municipal administrativo (que investiga al muni-cipio como administracin local) y el derecho municipal financiero(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derechomunicipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Slo de talmodo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y complejatemtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derechomunicipal comparado.

3. Mtodo

21. Respecto del mtodo, expresa Dana Montao: Materias como elderecho municipal requieren, por su naturaleza, el mtodo histrico-po-ltico, por la misma razn que las ciencias relativas a la organizacin del

DERECHO MUNICIPAL 11

Estado y de los entes pblicos menores (provincias, municipios, etcte-ra) no pueden prescindir de la historia y de la poltica cientfica.31Compartimos el criterio de que a esta disciplina le resulta insuficientepara aprehender su objeto el mtodo exegtico, ms propio del derechoprivado, y que slo alcanza al anlisis de los textos legales. Aqu esmenester abrir juicios de valor sobre las leyes, las instituciones y elrgimen municipal. No se puede prescindir, pues, de enfoques histri-cos, sociolgicos y polticos, que son fundamentales para conocer la rea-lidad del municipio, ms all de lo que disponen las normas jurdicas.

Csar Enrique Romero32 expresaba:

Adoptamos, por eso, el enfoque que caracteriza a la ciencia poltica, quecomputa los datos no solamente formales de las cuestiones constitucio-nales, sino los que ofrece la realidad de su vigencia. Es cierto que elesquema bsico, el punto de partida, son las instituciones tal cual aparecenlegisladas en los textos constitucionales. Pero no se trata de llegar a ellascon criterios dogmticos, propios del positivismo jurdico, que solamenteatienden a los elementos formales o tericos. Si no se abandona ese dog-matismo tradicional no ser posible lograr una comprensin fecunda delos problemas constitucionales, pues muchos de los esquemas estrictamen-te jurdicos descritos en la Constitucin, slo se los interpreta cabalmentesi se tienen presentes los condicionamientos histrico-sociales que unavez influyeron sobre el legislador para que los impusiera; ni menos podradarse una interpretacin que, recogiendo las realidades vivas del presente,permita conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra po-ca, pero que an la comunidad mantiene como vlidos.

De otra parte, hay instituciones jurdicas que han perdido todo arraigoen la vida y en los hbitos de los pueblos. Por ello es importante superarel criterio clsico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar decosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad, porquela realidad transita por otras sendas (op. cit., p. 13).

Y agregaba ms adelante:

Una posicin metodolgica como la asumida aqu, tiene que ver con elreconocimiento de que asistimos a una poca de cambio histrico, en la


31 Ibidem, p. 28.32 Introduccin al derecho constitucional, Buenos Aires, Zavala, 1976, captulo I:

El derecho constitucional como realismo jurdico.

cual nos hallamos irremediablemente inmersos. Los cambios socioecon-micos, polticos y culturales hacen su impacto, en primer lugar y en for-ma bastante inmediata, en el mbito constitucional, cuyo soporte y h-bitat son las estructuras polticas (op. cit., p. 15).

22. Trtase de una ptica realista que es la hoy imperante en elestudio del derecho pblico. En efecto, luego de los aportes de Duguit,Hauriou, Smend y Heller, se ha impuesto prcticamente en forma unni-me, no slo en el pas sino en el mundo, esta corriente del derechopblico que incorpora elementos sociolgicos y polticos para desentra-ar la verdad y realidad de las instituciones.

Siendo el derecho municipal parte incuestionable del derecho pblico,resulta de aplicacin este criterio metodolgico, que adems encuentrafundamento en la propia ontologa del orden jurdico, conformado pornormas, hechos y valores, segn lo destaca la teora tridimensionalista.33

23. Recientemente Fernando Martnez Paz, acadmico de derecho deCrdoba, se ha referido en un estudio a La enseanza del derecho. Mo-delos jurdico-didcticos,34 donde seala tres modelos: el jurdico unidi-mensional, el derecho como experiencia jurdica tridimensional y elmundo jurdico multidimensional.

Los dos primeros modelos se corresponden a las distintas visionesque antes mencionamos del derecho slo considerado como ciencia delas normas, o por el contrario, en tres dimensiones: hechos, normas yvalores. Al referirse al tercer modelo, como el ms actual y correcto,


33 Cfr. Romero, Csar Enrique, op. cit., p. 28, y Bidart Campos, Germn, Derechoconstitucional, Ediar, t. I, captulo I, p. 11. Pensaba el gran profesor de Crdoba: ...que el derecho constitucional de nuestrotiempo ----acaso respondiendo al signo de los mismos, que se alude en la encclicaPacem in Terris (Juan XXIII, 1963)---- no se agota ya con el solo estudio de las Cons-tituciones o leyes fundamentales de la comunidad contempornea, sino que debe nece-sariamente esclarecer aspectos fcticos y considerar valores. No es ya slo puridad nor-mativa; es ello, sin duda ----y en gran proporcin----, pero hay otros aspectos que losprocesos histricos promueven ----incluso sus propias distorsiones---- que deben compu-tarse para arribar a la verdad de su funcionamiento. El dogmatismo conduce, en gran medida, a la ficcin poltica, esto es, a un readonde los cambios sociales e histricos producen sus primeros impactos. La senda cog-noscitiva propuesta nos parece el nico procedimiento o tcnica idnea para rescatar la feen el derecho, como supremo instrumento de paz, justicia y libertad que hacen a la vidadigna (op. cit., p. 29).

34 Crdoba, Argentina, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cr-doba, Instituto de Educacin, El Copista, 1995, pp. 14 y ss.

seala las siguientes dimensiones del mundo jurdico: la antropolgica,la social, la cultural y la tica, y, en consecuencia, menciona un nuevopunto de vista metodolgico, designado el pluralismo metodolgicoapoyado en la investigacin cientfica interdisciplinaria.

Concluimos afirmando que estos modernos criterios son de aplicacinal estudio de nuestra disciplina.35

4. Autonoma didctica

24. En cuanto a la autonoma didctica del derecho municipal, talcomo lo anticipamos, tambin est discutida, ya que es un aspecto liga-do a la autonoma cientfica. Quienes la rechazan consideran a la mate-ria como parte de otras disciplinas, ya mencionadas. Con base en estasposiciones, se encuentran estudios referentes al municipio en los progra-mas y obras de ciencia o derecho poltico, derecho constitucional, dere-cho financiero y, en mayor medida, derecho administrativo. Esto ocurretanto en Amrica como en Europa, siendo menester destacar los aportesde los administrativistas, que consideran esencialmente al municipiocomo administracin local.

25. Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la auto-noma didctica del derecho municipal, logrndolo en pocos casos. EnEuropa, segn Bermejo Girons, fueron Alemania y Dinamarca los pri-meros pases en establecer ctedras especiales de derecho y ciencia mu-nicipal. En Espaa, en 1910, se cre en la Universidad de Madrid lactedra de derecho municipal comparado, confiada al eminente maestro


35 Martnez Paz caracteriza al programa interdisciplinario propio del mundo jurdicomultidimensional de la siguiente manera: a) se entiende por disciplina el conjunto dehechos, de conceptos, de relaciones y de estructuras pertenecientes a una misma catego-ra de fenmenos, vinculados por principios organizadores; b) una manera eficaz deidentificar una disciplina consiste en reconocer su mtodo, es decir, el modo en que sedan las diversas operaciones en la realizacin de la disciplina. Cada una de estas ope-raciones, descriptiva, analtica, explicativa y constructiva, es distinta segn los objetoscon que se enfrenta; c) las disciplinas tienen un campo semntico coherente con sumtodo de produccin del conocimiento y un modo de legitimar el conocimiento pro-ducido; d) toda disciplina puede ser considerada como una actividad cuyo objetivo escrear y utilizar modelos, por lo cual cada uno construye sus propios y distintos esque-mas; e) toda disciplina es producto de un desarrollo histrico. Las contingencias histri-cas que aceleran, o no, el progreso de una disciplina, estn unidas, por una parte, a sulgica interna, y por otra, se ven sometidas a fuerzas externas (valores socio-culturales,ideologas, etctera) que estn en constante cambio (op. cit., p. 26).

Adolfo Posada, de notable influencia en los estudiosos de la materia, envirtud de su libro El rgimen municipal de la ciudad moderna.

En Amrica, Cuba, como resultado del accionar de municipalistas dela talla de Carrera Jstiz, Angulo y Prez, Capablanca y Carmona Ro-may, tuvo en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Pblico de laUniversidad de La Habana, las ctedras de gobierno municipal, derechomunicipal comparado y la de historia de las instituciones locales deCuba.36 Tambin hubo ctedras de derecho municipal en universidadesde Venezuela, Estados Unidos, Ecuador y Brasil. En este ltimo pas eldiputado Aliomar Baleeiro present en 1951, en el Congreso nacional,el proyecto 788 de creacin de la ctedra de Derecho, gobierno y fi-nanzas municipales. Sin embargo, en virtud del proyecto 1122, de1952, iniciado en la Asamblea Legislativa del estado de San Pablo y querecibi sancin aprobatoria en 1954, se cre la primera ctedra de dere-cho municipal en la Universidad de San Pablo.37

Actualmente existen ctedras de derecho municipal (Local Govern-ment Law) en los programas de las facultades de derecho de las uni-versidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard, Idaho,Kansas y Wyoming, entre otras casas de estudio estadounidenses, comocursos electivos en los aos superiores de la carrera.

26. Amrica siempre tuvo conciencia municipalista, manifestada enconferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios,que constituyen importantsimos cuerpos de doctrina, donde sugiri lacreacin de ctedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal senti-do la III, IV y V Conferencia de la Federacin Interamericana de Abo-gados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IVReunin Interamericana de Municipios.38

27. En posicin concordante con esta tendencia se expidi el VIICongreso Interamericano de Municipios, celebrado en Ro de Janeiro en1958. Las recomendaciones adoptadas fueron redactadas por el relator,doctor Dana Montao, y haban sido aprobadas previamente por el Pri-mer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, organizado porla Escuela de Sociologa y Poltica de la Universidad de San Pablo.Ellas expresan:


36 Cfr. Dana Montao, Salvador, op. cit., p. 22.37 Cfr. Oliveira, Ives de, op. cit., pp. 24-33.38 Cfr. ibidem, pp. 39-42.

Primero: recomendar a las universidades del continente la intensificacinde los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple as-pecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras de Sociolo-ga Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin per-juicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado,teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio para la vidaindividual, familiar y estatal; segundo: propiciar la autonoma cientficadel llamado Derecho Municipal, dada la importancia adquirida por suobjeto propio, como medio de promover la investigacin y la enseanzade los problemas municipales y de desarrollar el espritu de autonomacomunal; tercero: recomendar a los municipios de Amrica el fomentode la investigacin y de la enseanza de la ciencia municipal, en su tri-ple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, instituyendo centros de es-tudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones,bolsas y premios para los estudios municipales.

Y con respecto al asesoramiento:

...que se estimule por todos los medios y especialmente por el aseso-ramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del derecho mu-nicipal cientfico en la elaboracin de las normas legales, incluyendocomo asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipaly estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictme-nes y consultas, cuando fuera el caso, y adems expedientes de la mo-derna tcnica legislativa, a fin de que la reglamentacin de carcter ge-neral sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y laoportunidad de las normas que contenga.39

28. En la Argentina, la primera ctedra fue la de derecho municipalcomparado, creada en 1921 en la Facultad de Derecho de la UniversidadNacional del Litoral, siendo delegado organizador de la Facultad el doc-tor Benito Nazar Anchorena, bajo la presidencia del doctor Hiplito Yri-goyen.

En las facultades de derecho de las universidades nacionales de Cr-doba y Buenos Aires, tambin se dict derecho municipal a partir de1923 y 1926, respectivamente, aunque en la primera junto al derecho


39 Cfr. La autonoma cientfica del derecho municipal, Revista de la Facultad deDerecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, nm. 3, septiembre-diciem-bre de 1961, p. 43.

pblico provincial, mientras ejerca la titularidad el doctor Luis EduardoMolina. Lo mismo ocurri luego en la Facultad de Derecho de La Plata.Al correr riesgo de ser suprimida en 1944 la ctedra en la del Litoral,asumi con brillantez su defensa el maestro Alcides Greca, como anteslo dijimos. Sin embargo, la ctedra fue abolida del mismo modo que laportea, en 1948.

29. Al referirse a tal eliminacin, Carlos Mouchet expres que, noobstante la defensa de Greca, esta disminucin del inters por los estu-dios sobre el municipio, es paralela con el proceso de centralizacin delpoder y de la administracin que ha venido padeciendo nuestro pas des-de hace muchos aos, poniendo en crisis el federalismo y las institucio-nes municipales.40 Asimismo, Dana Montao sostiene que la supresinde las ctedras fue resultado de las ideas polticas imperantes en el go-bierno, que al poco tiempo, en 1949, con las reformas a las Constitucio-nes nacional y provinciales, afectaron decisivamente las pocas autono-mas municipales existentes.41

No obstante la derogacin de dichas reformas constitucionales y laafirmacin de las modernas tendencias imperantes en el actual rgimenmunicipal argentino, no se reimplant el estudio del derecho municipalen las universidades citadas.

Actualmente existe una ctedra de derecho municipal en la Facultadde Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Ademsla materia se estudia junto a derecho pblico provincial en las facultadesde derecho de las universidades nacionales del Comahue, Crdoba, Co-rrientes, Cuyo y La Plata, y de las universidades de Belgrano y Morn.Ocurre lo propio en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacionalde Buenos Aires, pero con el carcter de optativa en el ciclo profesio-nal orientado, lo que esperamos que se modifique, incluso en razn dela autonoma plena reconocida por la Constitucin nacional a la ciudadde Buenos Aires.

30. Deploramos profundamente esta realidad. Consideramos funda-mental el estudio del derecho municipal en ctedras especficas en todaslas facultades de derecho. Esta afirmacin es vlida para el estudio delderecho pblico provincial, que ha seguido similar suerte. En consecuen-


40 Citado por Dana Montao, Salvador, Estudios de poltica y derecho municipal,p. 29.

41 Cfr. ibidem, p. 28.

cia, propugnamos la reforma de los planes de estudio de las facultadesde derecho del pas, mediante la inclusin de los siguientes cursos dederecho pblico poltico, a razn de uno por ao de carrera y en esteorden: derecho poltico, derecho constitucional, derecho pblico provin-cial, derecho municipal y derecho administrativo. Caso contrario, poruna parte abjuraramos del federalismo, y por otra, nos resignaramos aprescindir con falencia inexcusable del anlisis jurdico sobre la ciudad,que es una de las ms formidables obras humanas.

31. La importancia terica y prctica del derecho municipal no sloaconseja su estudio en ctedras de las facultades de derecho, para laformacin de abogados. Es imprescindible la creacin de organismosdedicados al examen e investigacin del municipio y del urbanismo,para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las institucioneslocales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar anteceden-tes y experiencias con otros pases. Creemos que debera existir uno encada provincia y a nivel federal.42

Esa es la va expedita para superar el notorio abandono en que sehallan los estudios de temas locales en el pas, en contraste con la reali-dad de no pocos pases americanos y europeos, dotados de esta clase deinstituciones, como el Instituto Brasileo de Administracin Municipal,


42 As lo propiciamos en el artculo 207 de nuestro Anteproyecto de Ley OrgnicaMunicipal para la Provincia de Crdoba, con el nombre de Instituto Provincial de Es-tudios Municipales. Ese fue el directo antecedente del artculo 186 de la ley 8102, vigente Ley OrgnicaMunicipal de la Provincia de Crdoba, que establece: Crase el Instituto Provincial deCapacitacin Municipal que tendr como fines: a) estudio e investigacin de temas mu-nicipales; b) organizacin de cursos permanentes y transitorios de perfeccionamientodel personal que acte en materia municipal; c) organizacin de congresos municipales;d) toda otra actividad tendente al afianzamiento del rgimen municipal, pudiendo por talmotivo vincularse con organismos similares del pas o del extranjero. La reglamentacindeber prever la participacin de autoridades municipales en la conduccin de este orga-nismo. Lamentablemente no fue reglamentado el artculo y todava no funciona esteimportante organismo. En nuestro carcter de diputado de la nacin presentamos a la Cmara un proyectode creacin del Instituto Nacional de Estudios Municipales, con fecha 15 de septiembre de1992, con similares objetivos del que logramos sancionar en la provincia de Crdoba.Postulamos que su presidente deba ser designado por el presidente de la Repblica,pero a propuesta de los intendentes de las ciudades capitales de provincia. Vase endetalle el proyecto y su fundamentacin en nuestro libro Labor parlamentaria, diciem-bre de 1991-abril de 1994, t. 1, pp. 276 y 277, editado en 1995 por la Imprenta de la H.Cmara de Diputados de la Nacin Argentina.

el Fundacomun en Venezuela, el Instituto de Estudios Municipales delUruguay, etctera. El modelo fue, desde nuestro punto de vista, el Insti-tuto de Estudios de Administracin Local de Espaa, que cumpli, conelevada eficiencia, no slo las funciones que mencionbamos, sino queadems fue un importantsimo centro de difusin de la problemtica lo-cal mediante sus cursos para alumnos americanos.43

32. Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivosson: la realizacin de congresos, seminarios, cursos o ateneos y la inten-sificacin de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios ysus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de otrospases y a entidades de la importancia de la Organizacin Iberoamerica-na de Cooperacin Intermunicipal (OICI) o la Unin Internacional deAutoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de exaltar el munici-palismo como medio de unin y fraternidad entre los pueblos y ciudadesdel mundo.

III. RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS

1. Segn Carmona Romay

33. Carmona Romay vincul a la ciencia del gobierno municipal conciencias auxiliares y ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestansus primeros principios, son:

1) La sociologa.2) Las ciencias polticas:

a) Historia de las instituciones polticas.b) Teora general del Estado.c) Ciencia del gobierno.d) Ciencia de la administracin.

3) Las ciencias jurdicas:

a) Derecho constitucional.b) Derecho administrativo.


43 Recordamos con cario nuestra participacin en el II Curso de AdministracinMunicipal y Desarrollo Rural, al cual asistimos becados por concurso, por el Ministeriode Relaciones Exteriores de Espaa y la Organizacin de Estados Americanos.

c) Derecho municipal.d) Derecho fiscal.e) Derecho civil.f) Derecho penal.g) Derecho procesal.h) Derecho mercantil.

4) Administracin pblica y administracin municipal.5) Economa poltica.6) Urbanismo.7) Estadstica.8) Higiene pblica.

Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan da-tos y noticias, son:

1) Historia de las ideas polticas.2) Historia general.3) Derecho internacional (pblico y privado).4) Geografa, etctera.44

2. Segn Salvador Dana Montao

34. Salvador Dana Montao seala las siguientes relaciones del dere-cho municipal: en primer lugar, con las dems ramas del derecho, y enparticular con las de derecho pblico; en segundo lugar, con la sociolo-ga, que es la ciencia social general, y otras ciencias de carcterespeculativo, fsico-naturales, como la psicologa aplicada y la antropo-loga aplicada y las ciencias descriptivas, como la historia (general einstitucional, o poltica), la geografa y la historia de las doctrinas pol-ticas, y tambin con algunas artes liberales, como la medicina, la higie-ne, la administracin pblica, etctera, y estticas, como la arquitectura,etctera.45 Destaca especialmente las vinculaciones con la sociologa,la historia, la economa y, sobre todo, la poltica, ya que el derechomunicipal utiliza el mtodo de esta ciencia.46


44 Citado por Dana Montao, Salvador, Estudios de poltica y derecho municipal, p. 35.45 Ibidem, p. 34.46 Idem.

3. Con el derecho poltico, constitucional,administrativo y financiero

35. De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar especfica-mente, por ser ms estrechas y prximas, las que tienen lugar con elderecho poltico, derecho constitucional, derecho administrativo y dere-cho financiero. La aplicacin a la institucin municipal de los principiosde estas disciplinas conforma, bajo nuestro punto de vista, distintas par-tes del derecho municipal: el poltico, constitucional, administra-tivo y financiero, que como antes lo expresamos, son aspectos esen-ciales de la materia.

36. El derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teoradel Estado, rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, et-ctera, de aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, laposicin del municipio en el Estado, etctera.

37. El derecho constitucional establece los principios fundamentalesdel rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa delpas, lo que resulta bsico para el derecho municipal.

38. El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estu-dio del municipio como administracin local, que tiene entre sus clsi-cas funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica,ser titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etcte-ra, y que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una ramadel derecho administrativo, el derecho urbanstico, ha alcanzado extraor-dinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas disciplinas.

39. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso p-blico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipalen los aspectos relativos a las finanzas locales.

IV. FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

1. La Constitucin nacional

40. La primera fuente del derecho municipal es la Constitucin nacio-nal. Naturalmente, vara en cada ley suprema el alcance de la regulacinatinente al municipio. En la nuestra, antes de la reforma de 1994, sloexista una referencia general, la del artculo 5o., que obliga imperativa-


mente a las provincias a asegurar el rgimen municipal, y otras parti-culares, relativas al municipio de la capital federal, en los artculos 67,inciso 27; 81 y 86, inciso 3.

La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atencin algran tema municipal. Por una parte, en el artculo 123 se asegura el prin-cipio de la autonoma municipal en todos sus aspectos. Por otra parte, enel artculo 129 y sus correlativos, se reconoce una especial jerarqua a laciudad de Buenos Aires, modificndose en profundidad el rgimen ante-rior. Adems se fortalece el ejercicio de los poderes de polica e impo-sicin provinciales y municipales en el artculo 75, inciso 30.

En otros pases, el rgimen local ha merecido mayor atencin porparte del Constituyente, existiendo normas que establecen las bases del; v. gr., la nueva Constitucin espaola de 1978, en los artculos 140,141 y 142, o la Constitucin de Venezuela, que le destina los artculos12, 16, 17, 25-34, 47, 124, 126, 134-137, 140, 215, 224, 225, 229, 233y 235.

2. Las leyes que se dicten en consecuenciade la Constitucin

41. Destacamos el Cdigo Civil, que se refiere a las municipalidadesen varios artculos. En el 33, con respecto a la personalidad jurdica; enel 2344, relativo al patrimonio comunal; en el 1624, atribuyendo a lasmunicipalidades la competencia para reglar el servicio domstico; en el2069, que hace lo propio con las loteras y rifas, y en el 2535, dispo-niendo que el producto de la subasta de un bien perdido corresponde ala municipalidad del lugar donde se lo hall.

3. Las Constituciones provinciales

42. Los pases federales, como el nuestro, legislan con mayor detallelo atinente al rgimen municipal, ampliando los postulados prescritospor la Constitucin nacional.

4. Las leyes orgnicas municipales

43. Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normasconstitucionales. Estas leyes, en los pases unitarios, son dictadas por el


gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de los go-biernos estaduales o provinciales. ste es el caso de la Argentina, Brasil,Mxico, Estados Unidos, Suiza, Alemania Federal, etctera, variando lalegislacin en cada provincia, estado o Lander.

5. Las cartas orgnicas municipales

44. Prcticamente cumplen la funcin de las leyes orgnicas munici-pales, en los municipios que pueden dictarlas, en reconocimiento de unaespecie de poder constituyente local.

6. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales

45. Se trata, con ms adelante se ver, del ejercicio de funciones le-gislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de mayor enti-dad en este sentido son las ordenanzas ----tambin llamadas acuerdos enotros pases----, que en muchos casos son verdaderas leyes locales, porsus caracteres de generalidad. En otros casos, por ser particulares oreferirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancio-nadas por cuerpos deliberativos, comnmente designados concejos deli-berantes.

46. Los decretos, reglamentarios o no, emanan casi siempre del de-partamento ejecutivo, lo mismo que las resoluciones, aunque estas lti-mas tambin pueden originarse en autoridades inferiores a aqul.

47. Esta legislacin municipal puede ser dividida en interna y exter-na. La primera se refiere esencialmente a la organizacin y el procedi-miento administrativo, la actividad de su personal, la gestin financiera,la formalizacin y el cumplimiento de contratos administrativos y laprestacin de servicios pblicos.47 La segunda

...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder depolica. Mediante ste, por va legislativa se limita o reglamenta el ejer-cicio de los derechos individuales reconocidos constitucionalmente a loshabitantes (artculo 14 de la Constitucin nacional), para salvaguardar laseguridad, salubridad, comodidad y moralidad pblicas y, en definitiva,


47 Cfr. y ampliar en el Manual de gobierno y administracin municipal, CFI, pp. 45y ss.

para tutelar el orden pblico y promover el bienestar general. Las prin-cipales materias a las que se refiere esta legislacin son: urbanismo, edi-ficacin, trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos mu-nicipales y tributacin.48

7. Otras fuentes

48. Despus cabe sealar como fuentes la jurisprudencia, la doctrina,las costumbres, las instituciones locales anteriores y el derecho compa-rado.

8. La tcnica

49. Tambin debe mencionarse a la tcnica como fuente del derechomunicipal. Ello se advierte con los descubrimientos cientficos, que apartir de la mquina de vapor revolucionaron la vida humana, produ-ciendo formidables modificaciones en la estructura social. En efecto,hasta el advenimiento del industrialismo, no existan mayores diferen-cias entre la forma de vida de los patricios del Bajo Imperio y los noblesdel Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los deEuropa en tiempos de la Revolucin francesa. Pero luego de la Revolu-cin Industrial comenz a forjarse una nueva sociedad con el capitalis-mo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.49

Estos cambios ----como no poda ser de otra manera---- afectaron pro-fundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las ramasque en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y comola sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continan su evo-lucin, es impredecible el grado de desarrollo que podr alcanzar estaparte del derecho pblico que tiene en la tcnica una de sus fuentes msdinmicas.50


48 Cfr. y ampliar en ibidem, pp. 47 y ss.49 Cfr. Greca, Alcides, Las modernas fuentes del derecho municipal, Revista de

Derecho y Administracin Municipal, vol. XV, nm. 111, enero-junio de 1939, mayo de1939, p. 10.

50 Para un anlisis ms detenido vase el trabajo antes citado de Alcides Greca.

CAPTULO SEGUNDO

LA CIUDAD

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

II. Causas que originan las ciudades . . . . . . . . . . 27

III. Compendio histrico de la ciudad . . . . . . . . . . 30

IV. Concepto y definiciones de la ciudad . . . . . . . . . 72

V. Clasificacin de las ciudades . . . . . . . . . . . . 76

VI. Breve sntesis histrica de los modelos de planificacinurbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

VII. El futuro de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . 83

VIII. Anexo. Programa de Desarrollo Econmico . . . . . . 86

CAPTULO SEGUNDO

LA CIUDAD

I. INTRODUCCIN

50. La problemtica de la ciudad, para Henri Lefebvre,1 importa distin-guir claramente: a) los filsofos y las filosofas de la ciudad que definena sta especulativamente como globalidad; b) los conocimientos parcia-les que interesan a la ciudad; c) las aplicaciones tcnicas de estos cono-cimientos, y d) el urbanismo como doctrina, es decir, como ideologa,en cuanto interpreta los conocimientos parciales y justifica las aplica-ciones.

51. La ciudad fue objeto de meditacin desde los comienzos de lafilosofa clsica. Ah estn, pues, las obras imperecederas de Platn, quese refiri a ella en el Critias, en La repblica y en Las leyes, y deAristteles, en La poltica. De ah en adelante, no estuvo ausente delpensamiento de muchos filsofos, cuya enumeracin excede nuestropropsito.

52. Entre los conocimientos parciales de la ciudad se destacan losprovenientes de la sociologa urbana, que trata del impacto de lavida de la sociedad sobre las acciones sociales, las relaciones sociales,las instituciones sociales y todos los tipos de civilizaciones derivadas delos modos de vida urbanos.2 Estos estudios abarcan autores clsicoscomo Marx, Max Weber y Durkheim, los aportes de la Escuela de Chi-cago y las orientaciones actuales que se advierten en los Estados Unidosy en Francia.3

25

1 El derecho a la ciudad, Barcelona, Pennsula, p. 59.2 Egon Ernes Bergel, Sociologa urbana, Buenos Aires, Bibliogrfica Argentina, p. 17.3 Para una sntesis de este pensamiento cientfico, vase la tercera parte, titulada

Rgimen histrico de la sociologa urbana, pp. 195-292, de La ciudad y la urbaniza-cin, de Jean Remy y Liliana Voy, Madrid, Instituto de Estudios de AdministracinLocal, 1976, coleccin Nuevo Urbanismo.

53. En 1910 apareci por primera vez la palabra urbanismo,4 mo-mento de la reunin en Londres de los pioneros de esta disciplina:5Stbben, Patrick Geddes, Louis Bonnier, Thomas Adam, Eugene H-nard, E. Howard, Liliemberg, Raymond, Unwin, etctera. As naci estaciencia interdisciplinaria, de notable desarrollo sobre todo en Europa ylos Estados Unidos, que ha producido obras clsicas como La cultura delas ciudades, de Lewis Mumford.

54. Adems de los enfoques histricos, econmicos, arquitectnicos ygeogrficos ----de gran importancia para comprender el fenmeno urba-no---- se aprecia, entre otras materias particulares que tambin estudianla ciudad, la intencin de dar nacimiento a otra ciencia interdisciplina-ria: la equstica.

La arquitectura, la planificacin de ciudades, el estudio de las comunica-ciones ----afirma Arnold J. Toynbee----,6 la economa, sociologa, medici-na, biologa, estn todas comprometidas, y las estudiemos por separadoo asociadas unas con otras, tenemos que analizarlas en el tiempo-dimen-sin, a fin de hacerlo en forma realista. Debo mi iniciacin en equstica aldoctor Constantino Doxiadis, el pionero del estudio unificado de las co-lonizaciones humanas que acu un nuevo nombre para un tema nuevo.

55. Presente la ciudad para polticos, literatos7 y hombres de Estado,no fue extraa a los sueos de filsofos y poetas, como se aquilata enalgunas utopas y ciudades ideales imaginadas. Recurdese a Platn,Aristteles, San Agustn, Toms Moro, el paralelogramo de la armonay la cooperacin de Robert Owen, el falansterio de Charles Fourier, la


4 Bardet, Gastn, El urbanismo, Cuadernos de Eudeba, p. 13, quien refiere que elloocurri en un artculo de Paul Clerget en el Bulletin de la Socit Gographique deNeufchtel.

5 Bardet, op. cit., p. 13. La aparicin del urbanismo entre las ciencias y de losurbanistas entre los investigadores es, pues, consecuencia de problemas nuevos, impues-tos por fenmenos de una amplitud que no reconoce igual en la historia. Es preciso----dice el autor en la p. 6---- no confundir las grandes realizaciones del arte urbano, queresolvieron magistralmente problemas que no eran de la misma escala, complejidad nisustancia que los nuestros, con las soluciones del urbanismo, hoy necesarias. En talsentido deberamos reconocer el carcter de artistas inmortales a Hipdamo del Mileto,Fidias o Vitrubio, pero no asignarles la calidad de urbanistas con la significacin queacabamos de mencionar.

6 Ciudades en marcha, Madrid, Alianza Editorial, 1973, p. 8.7 Vase La cultura de las ciudades, Buenos Aires, Emec, t. III, pp. 28-30.

ciudad jardn de Ebenezer Howard, la ciudad industrial de Tony Gar-nier, o la ciudad contempornea de Le Corbusier. Para un desarrollosinttico de esos proyectos se puede consultar Ciudad y utopa, del Cen-tro Editor de Amrica Latina, con notas de Alberto Soto.

56. Destacada la notable complejidad del tema, podemos expresar quecon este captulo aspiramos slo a introducir al estudioso del derechomunicipal en la materia, exponiendo los conceptos bsicos sobre la ciu-dad, su origen, estructura, historia y otros asuntos fundamentales.

II. CAUSAS QUE ORIGINAN LAS CIUDADES

Opiniones de Aristteles, Fustel de Coulanges,Ihering, Posada, Weber, Lefebvre y Mumford

Distintos pensadores han opinado sobre las causas que originan lasciudades.

57. Aristteles pens en las necesidades de la vida. En La poltica8expresa:

Cuando se unen varios pueblos en una sola y completa comunidad, lobastante numerosa para procurarse casi todo lo que requieren, se originala ciudad, nacida a causa de las necesidades de la vida, subsistiendo de-bido al anhelo que sienten de vivir bien. Si las primitivas formas de so-ciedad son naturales, lo es tambin la ciudad, por ser ese el fin que seproponen, pues la naturaleza de una cosa es su propio fin; llamando na-turaleza a lo que es la cosa una vez desarrollada por completo... Ade-ms, la causa final y objeto de una cosa es lo mejor y el bastarse a smismo es el fin y lo mejor. De ello se evidencia que la ciudad es crea-cin de la naturaleza y que el hombre es animal sociable por naturaleza.El que por naturaleza y no debido a mero accidente no pertenezca a ciu-dad alguna, o es un mal hombre o superior a la humanidad.

58. Fustel de Coulanges postul el origen religioso de la ciudad anti-gua. En su conocida obra9 dice:


8 Obras selectas de Aristteles, Buenos Aires, El Ateneo, p. 17.9 La ciudad antigua, Buenos Aires, Emec, pp. 207 y 208.

Es necesario pensar en la excesiva dificultad que para las sociedades pri-mitivas implicaba el fundar sociedades regulares. No es fcil establecerun lazo social entre seres humanos que son tan diversos, tan libres, taninconstantes. Para darles reglas comunes, para instituir el mando y ha-cerles aceptar la obediencia, para subordinar la pasin a la razn y larazn individual a la razn pblica, seguramente se necesita algo msfuerte que la fuerza material, ms respetable que el inters, ms seguroque una teora filosfica, ms inmutable que una convencin, algo quese halle igualmente en el fondo de todos los corazones y que en ellosmande con imperio. Este algo es una creencia. Nada hay de ms poderoen el alma. Una creencia es la obra de nuestro espritu, pero no somoslibres para modificarla a nuestro gusto. Ella es nuestra creacin, pero nolo sabemos. Es humana y la creemos un dios... Pues bien, una antiguacreencia ordenaba al hombre que honrase al antepasado; el culto del an-tepasado agrup a la familia en torno del altar. De ah la primera reli-gin, las primeras oraciones, la primera idea del saber y la primera mo-ral; de ah tambin el establecimiento de la propiedad, la fijacin delorden de la sucesin; de ah, en fin, todo el derecho privado y todaslas reglas de la organizacin domstica. Luego se engrandecen la creen-cia y la asociacin al mismo tiempo. A medida que los hombres advier-ten que hay para ellos divinidades comunes, se asocian en grupos msextensos. Las mismas reglas, encontradas y establecidas en la familia, seaplican sucesivamente a la fratra, a la tribu, a la ciudad.

59. Ihering pens en razones defensivas.

El campesino ha fundado la ciudad, en donde se han establecido poste-riormente el comerciante y el artesano y la ha fundado para encontraren ella un refugio en caso de invasiones enemigas; la necesidad de re-cintos fortificados es la que ha determinado la fundacin de la ciudad;las primeras ciudades han sido fortalezas, y no mercados. Por eso, casitodas las ciudades estaban fortificadas; su parte esencial se compona, node casas, sino de muros.10

60. Posada sostuvo que el origen estaba en las necesidades de luchay cooperacin. En su renombrada obra El rgimen municipal de la ciu-dad moderna11 expres:


10 Prehistoria de los indoeuropeos, p. 129, citado por Posada, Adolfo, El rgimenmunicipal de la ciudad moderna, 3a. ed., Madrid, 1927, p. 13.

11 Posada, Adolfo, op. cit., pp. 11 y 12.

La ciudad, aglomeracin que, por la intensificacin de su ncleo, la in-tegracin del esfuerzo comn, la extensin de su accin y la fuerza desu resistencia, se diferencia y distingue, al fin, de las dems aglomera-ciones ----rurales----, responde a la doble necesidad que acta como unacausa general en la evolucin de las sociedades: la de la lucha unida yla de la cooperacin; es un fenmeno de cooperacin defensiva y ofen-siva para atender, en su crculo, al cumplimiento general de todos losfines de la vida humana.

61. Max Weber defendi la tesis del origen econmico.

Toda ciudad, en el sentido que aqu damos a la palabra, es una loca-lidad de mercado, es decir, que cuenta como centro econmico delasentamiento con un mercado local y en el cual, en virtud de una es-pecializacin permanente de la produccin econmica, tambin la pobla-cin no urbana se abastece de productos industriales o de artculos decomercio o de ambos y, como es natural, los habitantes de la ciudad in-tercambian los productos especiales de sus economas respectivas y sa-tisfacen de este modo sus necesidades.12

Sin embargo, tambin aclara que el concepto econmico de la ciudadse complementa con el tipo poltico-administrativo, y en tal sentido laciudad lo mismo en la Antigedad que en la Edad Media, dentro quefuera de Europa, constituye una clase especial de fortaleza y de guarni-cin.13

62. Henri Lefebvre cree que la causa est en la divisin del trabajo.

La divisin social del trabajo entre la ciudad y el campo corresponde ala separacin entre el trabajo material y el trabajo intelectual y, por con-siguiente, entre lo natural y lo espiritual. A la ciudad incumbe el trabajointelectual: funciones de organizacin y direccin, actividades polticasy militares, elaboracin del conocimiento terico (filosofa y ciencias).La totalidad se divide; se instauran separaciones; entre ellas la separa-cin entre Physis y Logos, entre teora y prctica, y ya dentro de laprctica, las separaciones entre praxis (accin sobre los grupos huma-nos), piesis (creacin de obras), tchne (actividad armada de tcnicasy orientada hacia los productos). El campo, a la vez realidad prctica y


12 Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, t. 3, pp. 218 y 219.13 Ibidem, p. 226.

representacin, aportara las imgenes de la naturaleza, del ser y de looriginal.14

63. Nosotros, basados en la complejidad antropolgica del ser huma-no, no creemos en un slo tipo de causas como fundantes de la ciudad.Por eso estamos ms cerca del pensamiento del Estagirita, y con Mum-ford pensamos que las necesidades sociales del hombre originan las ciu-dades.15

La ciudad constituye un hecho de la naturaleza, lo mismo que una cuevao un hormiguero. Mas tambin es una obra de arte consciente y contie-ne, dentro de su armazn comunal, muchas formas de arte ms simplesy ms personales. La mente adquiere forma en la ciudad y, a su vez,las formas urbanas condicionan la mente. El espacio, lo mismo que eltiempo, se reorganiza artsticamente en las ciudades, en las lneas peri-fricas y en las siluetas de los edificios. Al elegir los planos horizontalesy los picos verticales, al utilizar o rechazar un lugar nautal, la ciudadconserva la huella de una cultura y una poca y la relaciona con los he-chos fundamentales de su existencia. La cpula, el capitel, la avenidaabierta y el patio cerrado nos revelan no solamente las diferentes dis-posiciones fsicas, sino tambin las concepciones esencialmente diferen-tes del destino humano. La ciudad es de utilidad fsica para la vida co-lectiva y un smbolo para aquellos movimientos colectivos que aparecenen circunstancias favorables. Junto con el idioma, es la obra de arte msgrande del hombre.16

III. COMPENDIO HISTRICO DE LA CIUDAD

1. La ciudad antigua

64. De los 500,000 a 1,000,000 de aos a que se remonta la historiadel hombre, se calcula que slo hace aproximadamente 5,000 aos sur-gi la primera ciudad. Tuvo que pasarse del salvajismo paleoltico a labarbarie neoltica, para que nuestros antepasados dejaran de ser nma-des, que vivan de la caza y la pesca, y se convirtieran en agricultores


14 Op. cit., p. 47.15 Op. cit., t. 1, p. 13.16 Ibidem, t. 1, p. 15.

que deban quedarse cerca de sus campos. As, en la Nueva Edad dePiedra surgieron las primeras aldeas y luego lleg la Era de los Metales,que implic el surgimiento de la ciudad.

65. Hay dos hiptesis sobre la forma en que nacieron las primerasciudades: o las primitivas aldeas de campesinos se transformaron gra-dualmente en centros urbanos o los pueblos que tenan armas de metalsometan a los campesinos que tenan armas de piedra, constituyendocampamentos permanentes en islas o colinas del territorio de los pueblosvencidos para facilitar el ataque y la defensa, asegurando su domina-cin.17

66. Las primeras ciudades tuvieron lugar en las antiguas civilizacio-nes de la Mesopotamia, Egipto, India y China. Ur, Erek y Lagash en laVieja Sumeria, son consideradas las ms antiguas, aunque Toynbee creeque ms pretritas fueron Jeric y la recin descubierta ciudad neolticade Lepenski Vir en Yugoslavia,18 hace ya ms de 5,000 aos.

67. Respecto de la manera en que se forma la ciudad, debemos men-cionar la tesis de Fustel de Coulanges,19 corroborada por Max Weber.20Segn el autor, la tribu, como la familia y la fratra, estaban constituidaspara ser independientes, ya que tenan un culto especial que exclua alos extraos. Sin embargo, la reunin de familias constituy la fratra, yla reunin de fratras, la tribu. En un estado posterior, la reunin detribus form la ciudad. Pero este proceso fue posible porque se respetel culto de cada una de estas asociaciones. No hubo ciudad alguna quedejara de encender el fuego sagrado y se diera una religin comn, peroello no implicaba que las tribus dejaran de tener su propio culto y supropio gobierno, y as hasta llegar a las familias.

La ciudad era una confederacin de grupos constituidos antes que ellay que seguan existiendo.

En los oradores ticos se ve que cada ateniense formaba parte a la vezde cuatro sociedades distintas: es miembro de una familia, de una fra-tra, de una tribu y de una ciudad. No ingresa al mismo tiempo y elmismo da en las cuatro, como el francs que en el momento de nacerpertenece simultneamente a una familia, a un municipio, a un departa-


17 Bergel, op. cit., pp. 32 y 33.18 Op. cit., p. 43.19 Op. cit., captulos III y IV del libro 3o., p. 202 en adelante.20 Op. cit., p. 248.

mento y a una patria. La fratra y la tribu no son divisiones adminis-trativas. El hombre ingresa en diversas pocas en estas cuatro sociedadesy, en cierto sentido, asciende de una a otra. El nio es admitido prime-ramente en la f

Derecho Municipal Antonio Maria Hernandez

Documents

Transcript of Derecho Municipal Antonio Maria Hernandez