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DERECHO MUNICIPAL UNIDAD I
Nociones fundamentales del derecho administrativo y su relación con el
derecho municipal.
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SEMANA 1
Introducción
Este documento tiene como pretensión explicar los fundamentos básicos de carácter jurídico y social de las Municipalidades, como entidades coadyuvantes del gobierno y administración del Estado de Chile.-
Si analizamos la literatura existente en torno al fenómeno conocido como “Derecho Administrativo - municipal”, nos encontraremos con decenas de libros y cientos de apuntes que hacen referencia a ese tópico, con la salvedad que el orientación de esta unidad va dirigida específicamente al sistema de Administración y Gobierno de las Municipalidades.-
Para tal efecto, el autor utiliza diversos textos existentes en torno al tema comunal, efectuando una recopilación ordenada y metódica para explicar el enfoque indagado. Siempre que fue posible, se respetó la autoría de los tratadistas que intervinieron en ella, ya que en varios casos los apuntes utilizados carecían de autor conocido.-
Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que no es posible agotar el tema municipal en este trabajo, ya que es en efecto uno de los complejos normativos más difíciles de abordar en nuestro ordenamiento jurídico.
La pretensión del autor, es guiar al estudiante en el sistema preceptivo municipal tanto en sus cuestiones estrictamente jurídicas como también aquellas de carácter funcional, para tenga conocimientos generales del mismo que sean de utilización práctica.-
Para iniciar el presente análisis, es importante tener claro en qué consiste el concepto de Municipalidad, para entender cómo a través de su funcionamiento y organización, en la medida que estos sean eficientes, se logra mejorar la gestión local. Entenderemos, entonces, por Municipalidad, corporaciones autónomas de derecho público que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio. Así de clara su definición.
En términos prácticos, se define a la Municipalidad como la unidad territorial más pequeña en que se puede dividir un país como ocurre con las comunas. De hecho, en la práctica, nuestro país está dividido en varias comunas. A modo de ejemplo, piensen en la Región Metropolitana, en la que aparecen comunas como San Bernardo, Ñuñoa, Santiago, Independencia, Las Condes, Vitacura, San Joaquín, San Miguel o La Pintana.
Según el Manual del Dirigente Vecinal del Instituto Libertad (fechado en octubre de 2002), las Municipalidades cumplen un rol práctico específico: “su función principal es administrar las comunas, con el objetivo de satisfacer las necesidades de sus
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vecinos y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural a escala local”.
El que estas corporaciones tengan un carácter autónomo es un aspecto significativo, porque, de alguna manera, se generan condiciones para la descentralización en la toma de decisiones las que, como sabemos, en la mayoría de los casos, se inicia desde el gobierno central, dejando relegadas temáticas que, para una determinada comuna son importantes, pero que, a nivel macro, en un contexto nacional, no lo es tanto, o simplemente no interesan.
Cabe consignar, en todo caso, para ser realistas que la independencia no siempre es tal, ya que estas corporaciones aunque en teoría se declaren autónomas dependen del poder central. Sin embargo, como veremos más adelante, con el paso de los años, han ido adquiriendo reconocimiento por parte de la sociedad civil por el rol que cumplen en el fomento de la participación ciudadana y en el desarrollo local.
Sobre lo que dice relación con la participación ciudadana, es necesario destacar que resulta un eje central de un régimen democrático moderno, en el que se concibe la relación entre el Estado y el individuo como una cooperación entre ambos y no como una relación vertical o de sumisión de los sujetos a la autoridad. Una relación de cooperación Estado- individuo que constituye la piedra angular del principio participativo e implica una consecuencia directa: activa intervención de la sociedad civil –ciudadanía- en la elaboración de la voluntad estatal.
Para ir entendiendo el contexto en el que se ha desarrollado en Chile lo que se entiende como Derecho Municipal, hay una preguntar que formular: ¿Cuándo comienzan las primeras administraciones locales en el país? La respuesta, la encontraremos en los siguientes apartados.
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Ideas Fuerza
Los antecedentes históricos de las municipalidades nos llevan al primer cabildo de Santiago. Tal es la extensión e importancia de esta institución en el contexto nacional.
Es importante tener presente el marco Constitucional en el cual nacen las Municipalidades y desde esa base desplegar un análisis metodológico hasta el fundamento legal, que es el sustento mínimo de estas instituciones.
Las municipalidades son órganos que pertenecen a la administración central del Estado, específicamente en las funciones que desarrollan. No obstante su funcionamiento y forma de elegir a sus autoridades son completamente independientes de las primeras.
La gestión de Chile admite que el país se divida en unidades más pequeñas para facilitar el gobierno y administración. Por esta razón Chile se encuentra dividido en regiones y provincias, y mas pequeño aun territorialmente hablando, las Comunas.-
Por último, tener presente las autoridades que gobiernan y administran cada uno de estos entes estatales para comprender los elementos que distinguen a las municipalidades y a sus autoridades.
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1. El derecho Municipal
Según Vial Cossani, “Las municipalidades son unos de los órganos del Estado de más larga trayectoria en Chile. A cargo del gobierno y administración de las 346 comunas del país, las municipalidades gozan de cierto nivel de reputación respecto al resto de la administración pública: son unas de las instituciones con mayor grado de prestigio, las más confiables de la administración pública y las que la ciudadanía reconoce como más cercanas.” 1
Pero, ¿cómo llegaron a constituirse las municipalidades en Chile? ¿Qué eventos históricos en la historia Republicaba propiciaron su nacimiento?
La historia comienza con la Formación del primer Cabildo de Santiago.
A juicio de los expertos, en nuestro país, la primera etapa de la conformación de las administraciones locales se da en 1541, año en que se fundó Santiago de la Nueva Extremadura, conformándose el llamado primer Cabildo, instancia que fue entendida como una Corporación Municipal que tenía a su cargo funciones administrativas, legislativas y jurídicas. Se trataba, entonces, de un órgano que estaba obligado a desempeñar distintas tareas y que actuaban como mecanismos de representación.
En la página en internet (http://www.memoriachilena.cl/602/w3-article-592.html) se señala, respecto del Cabildo que “las funciones del Cabildo fueron múltiples y abarcaron los más diversos ámbitos. Velaron por la defensa de la ciudad a través de las milicias, administraron justicia en primera instancia, estuvieron a cargo de supervisar a los médicos y cuidar la salubridad pública, tuvieron a su cargo la construcción de obras públicas y la mantención de escuelas de primeras letras…”.
1 VIAL COSSANI, Camilo. Las municipalidades y su papel en el contexto institucional en Chile. Trabajo preparado para presentación en la mesa “Diálogo sobre la descentralización municipal en Argentina y Chile”, en el XI Congreso Chileno de Ciencia Política, organizado por la Asociación Chilena de Ciencia Política (ACCP). Santiago, 15 al 17 de octubre de 2014.
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a) Constitución de 1833
La Constitución Política de 1833 hace referencia a las Municipalidades. Precisamente, el Manual de Gestión Municipal, elaborado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior señala que: “La Constitución de 1833 dispuso que habría una municipalidad en todas las capitales de departamento y en las demás poblaciones que determinara el Presidente de la República, oyendo a su Consejo de Estado. Quedó entregada al legislador la determinación del número de alcaldes y regidores y la forma de elección de estos últimos por votación directa y la forma de elección y tiempo de duración en sus cargos de los alcaldes –tres-. Se estableció con bastante detalle la competencia de las municipalidades, sometiéndolas a la autoridad del gobernador o subdelegado, según correspondiera”.
El texto de 1833 limitó, en todo caso, la regulación constitucional. En este sentido, el Artículo N°127 indicaba que, a la cabeza de la corporación estaba el gobernador o subdelegado, quienes no eran de elección popular, sino de confianza del Presidente de la República. El Artículo N° 126 señalaba que para ser alcalde o regidor se requería: 1) ciudadanía en ejercicio y 2) cinco años, a lo menos, de vecindad en el territorio de la municipalidad.
El Artículo N° 128 señalaba que a la corporación se delegaban funciones en el ámbito de salubridad, educación, sanidad, obras públicas y economía, por ejemplo, cumpliendo así un papel relevante en lo que es la administración de la comuna y dando respuesta a las metas fijadas por las autoridades y definidas como prioridades locales.
b) Primera Ley Orgánica: 1854
Ese año, se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades, cuya finalidad era generar un sistema de centralización administrativa. Al menos, eso se planteaba en teoría, más allá de si en la práctica esta situación se concretaba.
Según José Fernández –en Derecho Municipal chileno, página 38-, en este documento se estipuló la elección popular de los regidores, entre los que se debía designar a tres alcaldes. Ellos, según la normativa, tenían que hacerse cargo de la administración de justicia ante la posibilidad de infracciones de las ordenanzas y reglamentos del municipio. De manera que se les atribuía un rol de fiscalización y de supervisión.
De acuerdo al Manual de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “los municipios pasaron a depender directamente del gobernador o de subdelegados, representantes del poder central que formaban parte integrante de las municipalidades. Estos agentes del ejecutivo podían declarar la nulidad de los acuerdos municipales, intervenir en la elaboración de los presupuestos,
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promulgar y hacer ejecutar las ordenanzas y reglamentos, suspender su ejecución, administrar los bienes y rentas municipales”.
c) Ley de Municipalidades: 1891
Según Egon Montecinos –en Antecedentes sobre la relación centralismo y descentralización en Chile, en su apartado N° 7-, esta normativa conocida como Ley de la Comuna Autónoma, “aseguró la autonomía de las comunas, mediante la eliminación del rol municipal de intendentes, gobernadores y subdelegados”. En términos prácticos, para hacernos una clara idea, esto significó que los alcaldes pasan a ser quienes encabezan los municipios.
El Manual de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo señala que “este cuerpo legal pretendió suprimir la intervención del Presidente de la República en las elecciones, para lo cual se concedió plena autonomía a las comunas…”. Sobre este punto, cabe señalar que se transfirieron facultades o atribuciones administrativas a 195 comunas que fueron redefinidas y contaron, por ejemplo, con jefes de policía, administración de bienes y rentas. Además, se establecieron por primera vez las rentas municipales.
Como decíamos, los alcaldes contaron, entonces con esta Ley de 1891, con amplias facultades, siendo jefes de la comuna, mientras que en el caso de los intendentes y gobernadores, sus atribuciones se redujeron tan sólo a presidir las sesiones de las municipalidades y “suspender sus acuerdos o las resoluciones que perjudicaran el orden público”, tal como lo precisa el Manual de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
Otro punto a destacar es que se formaron las llamadas Asambleas de Electores. Se trató de instancias en las que participaban quienes figuraban en los registros electorales municipales. La existencia de estas asambleas fue importante en cuanto a otorgar espacio a la sociedad civil para que aprobara, por ejemplo, materias como el presupuesto y se pronunciara sobre las ordenanzas que se dictarían.
d) Constitución de 1925
En 1924, una vez que se produce el golpe de Estado bajo el Gobierno de Arturo Alessandri Palma, los militares dictaron el Decreto Ley N° 13 que derogó la Ley de Municipalidades de 1891. Esta disposición terminó con los municipios más significativos del país y, en su reemplazo, se nombraron intendentes y regidores, los que eran designados vía decreto ministerial. Esto significó que la ciudadanía no tenía derecho a elegirlos y debía conformarse con la imposición de nombres.
Posteriormente, se aprobó la Constitución de 1925, la que reguló los gobiernos locales. Un dato relevante: la totalidad del territorio chileno se dividió en comunas.
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El Artículo N° 101 de esta Constitución estableció que cada comuna o agrupación de comunas residía en una municipalidad.
En el caso de los alcaldes, en las comunas con más de cien mil habitantes, éstos eran nombrados por el Presidente de la República, mientras que en el resto de los casos, “cada municipalidad al constituirse designaría un alcalde para que la presida”, señala la propia Constitución de 1925. Con respecto a los regidores, eran sometidos a elección directa.
e) Régimen Militar
Una de las características de este período es que los municipios quedaron subordinados al poder central, que se conoce también con el nombre de administración del Estado. Un ejemplo concreto: el nombramiento de los alcaldes y su remoción (destitución) era una facultad presidencial.
En la práctica, se dio lo que los expertos definen como una “concentración absoluta del poder”, perdiendo los municipios la autonomía que, poco a poco, habían logrado y la Junta de Gobierno, entonces, era la que designaba en los municipios a personas de su más absoluta confianza y, además, afines a sus intereses.
Un dato simple para entender el escenario: en 1976, entró en vigencia el Decreto Ley N° 1.289 que estableció que el alcalde era la máxima autoridad, pero designada por el Presidente, quien escuchaba previamente la opinión y visión del Intendente Regional. Además, el alcalde –aunque en teoría se decía que era la máxima autoridad-, estaba subordinado al gobernador.
Un aspecto positivo en este período fue la formación del Concejo de Desarrollo Comunal (CODECO). Esta instancia que formaban juntas de vecinos y también juntas de madres tenían la finalidad de asesorar al alcalde, proponiendo, por ejemplo, proyectos de desarrollo.
f) Constitución de 1980
La Carta Fundamental de 1980 estableció en su Artículo N° 99 que “Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la república se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas”.
Con esta Constitución, tal como lo definiera la Constitución de 1925, la máxima autoridad es el alcalde y el gobierno local se mantiene en el municipio respectivo.
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El texto legal dispuso, en su Artículo N° 107 original que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley, reside en una municipalidad.
Otro antecedente importante es que definió en el Artículo N° 107 original que las municipalidades son “corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comunidad”.
g) Marco Jurídico actual
Las municipalidades se rigen por la Constitución y por diferentes leyes, aunque su principal base legal es la Ley N° 18.695 (31 de marzo de 1968). Este texto fue sometido a varias modificaciones y vale la pena mencionar cómo quedó el texto promulgado, posteriormente, el 9 de mayo de 2006.
En términos generales, para hacerse una idea respecto de lo que establece esta legislación, podemos señalar que en su Artículo 3º fija que “Corresponderá a las municipalidades en el ámbito de su territorio, las siguientes funciones privativas:
a) Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales;
b) La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes;
c) La promoción del desarrollo comunitario;
d) Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo;
e) Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo, y
f) El aseo y ornato de la comuna.
Los artículos 4º y 5º de la misma ley se refieren a otros tópicos relativos a la administración del Estado y ciertas funciones esenciales que se analizarán en capítulos siguientes.
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2. La administración Municipal y sus aspectos constitucionales
Para poder entender el fundamento Constitucional y legal de las municipalidades, es pertinente efectuar ciertas apreciaciones en torno a la administración y gobierno de Chile.
El derecho Municipal pertenece a una rama del derecho público 2 conocida como “Derecho Administrativo”.
A su vez, el derecho administrativo es “El Complejo de principios y normas de Derecho público interno que regula la organización y comportamiento de la administración pública, directa e indirectamente; las relaciones de la administración pública con los administrados; las relaciones de los distintos órganos entre sí de la administración pública; a fin de satisfacer y lograr las finalidades del interés público hacia la que debe tender la Administración.” 3
En otras palabras, tanto el derecho público y el derecho administrativo en su conjunto hacen referencia a la relación específica del Estado hacia los ciudadanos en torno a la función estatal que de forma apriorística es ser coadyuvante a la satisfacción del bien común de las personas.-
En este concepto, muy sencillo por cierto, podemos distinguir dos elementos funcionales, que nos ayudarán a determinar el alcance de esta guía:
1) Estas ramas jurídicas se refieren a la Organización y funcionamiento de los órganos y organismos de la administración. Este apunte se concentrará en general en estas organizaciones y sus normas.-
2 El derecho Público es una subdivisión del Derecho realizada por la antigua civilización del Imperio Romano, para referirse a aquel derecho que regía las normas del Estado y la relación entre éste y los ciudadanos. Por tanto, el concepto de Derecho Público está asociado a todas aquellas normas y leyes destinadas a regular las relaciones y vínculos entre las personas naturales y jurídicas con el Estado, protegiendo a los individuos del Estado para que éste no actúe arbitrariamente (…), ya que el Estado, sus órganos, sus entes y todos los funcionarios públicos deben actuar conforme a lo que se encuentra establecido en las leyes y normativas de un país o territorio. De igual manera, el Derecho Público busca organizar la Administración Pública entre sí, para así establecer los mecanismos de funcionamiento, trabajo y comunicación entre distintos organismos de la Administración Pública. Articulo disponible en http://www.significados.com/derecho-publico/ (Última visita 20 de septiembre de 2015). 3 MACHICADO, Jorge. ¿Qué es el Derecho administrativo? Articulo disponible en http://jorgemachicado.blogspot.cl/2012/06/da.html (Última visita 20 de septiembre de 2015).
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2) Estas Ramas Jurídicas hablan en general de las relaciones de la Administración del Estado con los administrados o ciudadanos. En torno a estas relaciones, la normativa específica se encuentra contenida en la ley Orgánica Constitucional de bases general de la administración del Estado L.O.C. 18.575 de 1986, por lo que, en relación a ella solo trataremos los puntos que interesen de forma ceñida al derecho Municipal .
Abarcar In-extenso esa temática sería atentatorio al interés académico de esta unidad.
3. Organización Administrativa - Jurídica del Estado chileno en general.
Para analizar la organización del Estado de Chile, y centrarse en el fenómeno del derecho Municipal y por ende de los Municipios es pertinente estructurar metodológicamente la materia en tres partes.
1.- Gobierno y administración del Estado de Chile
2.- Estructura Jurídica del Estado de Chile con enfoque en el tema Municipal, y
3.- Organización territorial, o también llamada división política administrativa.
1.- Gobierno y Administración:
Uno de los principios que sustentan el Estado democrático Chileno es el de división de poderes.4
En Chile, y de acuerdo a las doctrinas clásicas, existen tres poderes: 1.- El ejecutivo, 2.-El legislativo, y 3.- El judicial.
Sobre los poderes Legislativos y Judicial, haremos breves referencias cuando la oportunidad lo amerite, ya que en términos generales dichas entidades no influyen de manera decisiva en el gobierno y administración del País. No obstante, concretamente, en el poder ejecutivo, se encuentra la carga Constitucional de administrar y gobernar el Estado, razón por la cual explicaremos en que consisten esos términos.-
4 La importancia de la división de poderes es relativa al contrapeso jurídico que se efectúan los órganos del Estado con el propósito de que estos se anulen recíprocamente evitando abusos a los ciudadanos o una inadecuada concentración de poderes de uno de ellos.-
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¿Qué es el Gobierno de un Estado?
El Gobierno de un Estado es la acción de gobernar un país, es decir, “dirigir, controlar y administrar las instituciones del Estado, como regular una sociedad política y ejercer autoridad.”
El gobierno de Chile, se legitima mediante el proceso democrático, lo que significa que las autoridades se eligen por la voluntad ciudadana por medio de elecciones directas. Estas autoridades se renuevan también por medio de elecciones populares.
En cuanto a la forma de gobierno, de acuerdo con el artículo 4º de la Constitución, el Estado adopta la forma de una república.5
La república en definitiva es la “organización del Estado cuya máxima autoridad es elegida por los ciudadanos o por el parlamento para un período determinado”, siendo el elemento distintivo de esta forma de gobierno el derecho a voto.
Según el Prof. Cordero “A este respecto, la Carta Constitucional distingue entre el Gobierno y la Administración del Estado (artículo 38), como entidades que integran lo que tradicionalmente se ha denominado Poder Ejecutivo. Ambas funciones, esto es, gobierno y administración, están entregadas al Presidente de la República (artículo 24), quien además es el Jefe de Estado”.6
Entonces, de acuerdo a esto, el Gobierno lo ejerce el órgano ejecutivo, representado por el presidente de la República, quien además tiene la obligación de administrar el país.
Por tanto, ¿Qué es administrar un país?
5 CHILE, Constitución política de la Republica de Chile, Artículo 4º: Chile es una república democrática. 6 CORDERO QUINZACARA, Eduardo. La administración del Estado de chile y el concepto de autonomía. Publicaciones Contraloría general de la Republica. Chile. Santiago, 2012, Página 17.-
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El concepto de administración proviene del Latín “Ad” que significa “Ir o hacia” y la palabra “Ministrare” que significa servir o cuidar. De otra forma, administrar significa que el gobernante debe estar preocupado de ser un elemento cooperativo de la satisfacción del bien común de los gobernados.-
Para cumplir ese rol, la administración del Estado tiene una organización a nivel central, que se encuentra representada por la Presidencia de la República y sus ministerios.
Para estos efectos, el Gobierno es el conjunto de órganos ejecutores del Poder Público del Estado que realizan la voluntad de éste, ordenando y manteniendo un régimen con arreglo a la Constitución, cuyo fin, como ya sabemos, es la satisfacción del bien común.
Para profundizar, “La Administración del Estado puede ser comprendida como un complejo orgánico que –por regla general– se encuentra bajo la dependencia o bajo la tutela o supervigilancia del Presidente de la República. Su conceptualización siempre ha sido compleja, pero tradicionalmente se ha utilizado un criterio negativo para dar cuenta de su alcance: se entiende que la Administración comprende a todos aquellos órganos que no forman parte del Poder Legislativo o del Poder Judicial”.7
En otras palabras, cuando se habla de los órganos que forman parte de la administración y del gobierno, en general se hace referencia a todo aquello NO comprendido en los poderes legislativos y judicial.-
Profundiza Cordero al indicar que “Por su parte, todos los demás órganos públicos están comprendidos dentro del Poder Ejecutivo: el Presidente de la República, Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Contraloría General de la República, Fuerzas Armadas y de Orden, Banco Central, Gobiernos Regionales, Municipalidades, Consejo Nacional de Televisión y las empresas públicas”8.
Entonces, es destacable que dentro de la estructura funcional del Estado de Chile, para cumplir el rol que la Constitución le ha asignado al órgano ejecutivo, se produce una suerte de extensión de poder que recae en las Municipalidades. No obstante, aunque parezca confuso, las Municipalidades son independientes del poder ejecutivo central y poseen una forma de gobierno que obtiene legitimidad en el proceso democrático por medio del voto directo de los ciudadanos que habitan ese territorio.-
7 CORDERO QUINZACARA, Eduardo. La administración del Estado de chile y el concepto de autonomía. Publicaciones Contraloría general de la Republica. Chile. Santiago, 2012, Página 17.- 8 CORDERO QUINZACARA, Eduardo. La administración del Estado de chile y el concepto de autonomía. Publicaciones Contraloría general de la Republica. Chile. Santiago, 2012, Página 17.-
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Por eso, Cordero acota que “Sin embargo, la propia Carta Fundamental establece que determinados órganos gozarán de autonomía, razón por la cual no estarán sometidos a dicha dependencia o tutela, como ocurre con la Contraloría General de la República, el Banco Central, el Ministerio Público, las Municipalidades y el Consejo Nacional de Televisión. Al mismo tiempo, la propia Constitución permite que la ley pueda crear órganos autónomos (artículo 65 inciso 4º Nº 2). De esta forma, nos encontramos con entidades que tienen una autonomía de rango constitucional y otras de naturaleza legal, haciendo excepción a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución.”9
Entonces, según los tratadistas “Al hablar de gobierno y administración del Estado, se hace mención a estos conceptos íntimamente ligados que en la practica crean una suerte de organigrama del poder del estado en el cual, en la cúspide se encuentra el poder ejecutivo, los ministerios, las sub-secretarias, los gobiernos
9 Ibíd.-
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regionales y mucho más abajo, de forma independiente, las Municipalidades”10
3.1. Estructura Jurídica del Estado de Chile con enfoque en el tema
Municipal.
Cuando hablamos de la estructura Jurídica, lo que buscamos es encontrar respuesta a la pregunta de ¿Cuál es el fundamento Constitucional y legal de la existencia de las municipalidades?
Dicho esto, en conformidad a lo prescrito en el artículo 3º de la Constitución Política de la Republica, Chile es un estado Unitario11.
10 Fuente: www.EducarChile.cl (última visita 25 de septiembre) 11 CHILE, Constitución política de la Republica de Chile, Artículo 3º, inciso 1º.-
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Al hablar de Estado Unitario, lo que se prescribe es que nuestro país tiene un solo centro de impulso político, lo que se aprecia claramente por el hecho de ser un Estado Republicano de corte Presidencialista. En virtud de eso “los individuos obedecen a una sola autoridad, viven bajo un régimen constitucional y son regidos por la legislación común abarcando todo el territorio estatal.”12
La constitución indica en el Inciso 2º del mismo artículo que “La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.”13
Lo anterior significa que el poder público se encuentra jurídico y políticamente en el centro del país, es decir, en Santiago.
Según Ferrada Borquez, “Ello no obsta a que su territorio se divida en regiones y que su Administración Pública sea funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada, en su caso.”14
Eso se debe a que “Por la complejidad de los problemas contemporáneos y por la explosión demográfica mundial, tal grado de centralización no existe en el mundo actual. Frente a las inoperancias de la centralización han surgidos dos correctivos: a.- La desconcentración y b.- La descentralización”. 15
Resumiendo, y continuando con Ferrada Borquèz “De esta disposición fundamental se pueden extraer tres ideas capitales:
1° El Estado de Chile tiene la forma jurídica de un Estado unitario.
2° La división territorial fundamental en su estructura general es la región.
3° La Administración estatal será -imperativo categórico- descentralizada o desconcentrada, ya sea territorial como funcionalmente.”
12 Extractado desde un artículo disponible en www.presidencia.cl (Última visita 18 de septiembre de 2015) 13 CHILE, Constitución política de la Republica de Chile, Artículo 3º, inciso 2º.- 14 FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos. EL ESTADO ADMINISTRADOR DE CHILE: DE UNITARIO CENTRALIZADO A DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO. Revistas electrónicas UACH. Scielo disponible en http://mingaonline.uach.cl/scielo.php?pid=S0718-09501999000200011&script=sci_arttext (Última visita 18 de septiembre de 2015) 15 Extractado desde un artículo disponible http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-content/uploads/2015/07/Estructura-Juridica-del-Estado-de-Chile.pdf (Última visita 18 de septiembre de 2015)
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Repaso
1º Idea: Chile es un Estado Unitario. Ya resuelto
2º Idea: Chile se divide en Regiones, para efectos del gobierno y administración del Estado.
3º Idea: La administración Estatal es Descentralizada o desconcentrada según sea el caso.
Análisis de la 2º Idea:
La organización territorial de Chile, encuentra su fundamento en La Constitución Política de la República, específicamente en el Capitulo XIV, en su Artículo 110, la cual dispone que “Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas”.
Luego, la constitución señala en capítulos sucesivos la forma de administración Regional, provincial y por último se llega a la Comunal, que es la que nos interesa en definitiva.
Una explicación nos indica que “Enseguida, este Capítulo, en tres párrafos sucesivos, se refiere: al “Gobierno y Administración Regional”; al “Gobierno y Administración Provincial”; y, a la “Administración Comunal”. Los dos primeros párrafos establecen las bases normativas relacionadas con intendentes, gobernaciones y consejos regionales y, el tercero, entrega el marco constitucional aplicable a la administración comunal.16
Analicemos cada una de estos aspectos
Para el gobierno y la administración interior del Estado, el territorio de la República de Chile se divide actualmente en quince regiones, que a su vez se subdividen en 54 provincias; para los efectos de la administración local, las provincias se subdividen en 346 comunas.
De manera tal que la división territorial de Chile, es la Región, la Provincia y la Comuna.
16 CHILE, Manual de gestión Municipal Subsecretaria de desarrollo regional. Santiago, 2008, paginas 9 y siguientes.-
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1.- La región: Es la mayor unidad territorial y administrativa en la que se divide el país. Se afirma, que en términos generales, las regiones poseen características geográficas parecidas, lo que en definitiva define la identidad social regional.-
El Gobierno de la región reside en el Intendente regional, autoridad nombrada por el Presidente de la República, siendo una persona de su exclusiva confianza, por lo que puede ser removido a instancia del primero cuando lo quiera.
Según el Manual de Gestión Municipal citado en esta obra , “De aquellas disposiciones, aunque aparezca reiterativo, queremos resaltar: 1) que el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, cuyas atribuciones se encuentran establecidas en la Constitución, muy especialmente, cabe destacar la enumeración del artículo 32, y; 2) que el intendente, en su condición de representante del Presidente de la República en la región, constitucionalmente sólo tiene atribuciones de gobierno y no de administración; las funciones de administración superior de la región, como veremos más adelante, están radicadas en el gobierno regional.”17
Por otro lado, la administración de la región pertenece al Gobierno Regional, que es una corporación de derecho público constituida por el Intendente y el Consejo Regional, que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región.
2.- La provincia: La unidad intermedia de la estructura administrativa chilena es la provincia. La provincia es una unidad territorial de tamaño intermedio, que se delimita en función de un conjunto de entidades pobladas urbanas y rurales, unidas por un sistema de vías de comunicación convergente a un centro urbano principal. 18
Al año 2015, hay 54 provincias.
Artículo 116.- En cada provincia existirá una gobernación que será un órgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República. Corresponde al gobernador ejercer, de acuerdo a las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia. La ley determinará las atribuciones que podrá delegarle el intendente y las demás que le corresponden.19
El gobierno y administración de la provincia le corresponde a la Gobernación, encabezada por un gobernador provincial, nombrado y de confianza del Presidente de la República. Ejerce sus atribuciones de acuerdo con las instrucciones del intendente regional. (Razón por la cual se define jurídicamente como un órgano desconcentrado)
17 CHILE. Manual de gestión Municipal; Subsecretaria de desarrollo regional. Ob.Cit, Páginas 9 y siguientes.- 18 Extractado de http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?ID=133295 Ob Cit.- 19 CHILE, Constitución Política de la Republica de Chile, Artículo 116.-
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De acuerdo a la Constitución, el gobernador está a cargo de la supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia. Los gobernadores de la provincia en que se encuentra situada la capital regional subrogan al intendente regional en caso de ausencia de éste.20
La única excepción la constituye la Provincia de Santiago, que no contempla una Gobernación Provincial en su normativa, correspondiéndole su dirección al intendente de la Región Metropolitana de Santiago. En enero de 2001 se creó la figura de la Delegación Provincial de Santiago, a cargo de un Delegado Provincial, que ejerce las funciones de un gobernador provincial en representación del respectivo intendente.21
Para concluir esta Unidad, señalaremos que la “Comuna” será tratada en la semana 2 conjuntamente con la idea 3 ya reseñada.-
20 Antecedentes extraídos de WIKIPEDIA , referencias 13, 14 y 16 de los conceptos de Región y provincia.- (Ultima visita 20 de septiembre de 2015) 21 Antecedentes extraídos de WIKIPEDIA , referencias 13, 14 y 16 de los conceptos de Región y provincia.- (Ultima visita 20 de septiembre de 2015)
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SEMANA 1
CONCLUSIÓN Como podemos ver en estas líneas, la administración Municipal obedece a un
mandato Constitucional que obliga a estas entidades a equilibrar de forma armónica las relaciones jurídicas entre diversos entes que tienen participación en el territorio.
Así, cuando analizamos a la región y a la provincia, vemos que entre estas tienen intereses comunes y que estos deben estar en concordancia con los intereses comunales.
Lo anterior, no siempre sucede de esa forma, ya que en muchas ocasiones los intereses políticos del poder central no son concordantes con los intereses comunales debido a la dirección política que asume esta última, la cual en muchas ocasiones son tendencias Político partidistas de otra rama.-
En la siguiente unidad se tratarán los temas relativos a las municipalidades de forma orgánica.-
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SEMANA 1
BIBLIOGRAFÍA
1.- CHILE, Constitución política de la Republica de Chile, Artículo 4º: Chile es una república democrática.
2.- CHILE, Manual de gestión Municipal Subsecretaria de desarrollo regional. Santiago, 2008.
3.- MACHICADO, Jorge. ¿Qué es el Derecho administrativo? Articulo disponible en http://jorgemachicado.blogspot.cl/2012/06/da.html.
4.- CORDERO QUINZACARA, Eduardo. La administración del Estado de chile y el concepto de autonomía. Publicaciones Contraloría general de la Republica. Chile.
5.- FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos. EL ESTADO ADMINISTRADOR DE CHILE: DE UNITARIO CENTRALIZADO A DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO. Revistas electrónicas UACH. Scielo disponible en http://mingaonline.uach.cl/scielo.php?pid=S0718-09501999000200011&script=sci_arttext
6.- Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda: Extractado desde un artículo disponible http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-content/uploads/2015/07/Estructura-Juridica-del-Estado-de-Chile.pdf
7.- NOGUEIRA ALCALÀ, Humberto, Citado por Marcelo Villagrán Abarzúa. Como fue visto en Análisis y perspectivas del derecho Municipal Chileno. Ichem – USS. Santiago de Chile.
8.- VIAL COSSANI, Camilo. Las municipalidades y su papel en el contexto institucional en Chile. Trabajo preparado para presentación en la mesa “Diálogo sobre la descentralización municipal en Argentina y Chile”, en el XI Congreso Chileno de Ciencia Política, organizado por la Asociación Chilena de Ciencia Política (ACCP). Santiago, 15 al 17 de octubre de 2014.
9.- WIKIPEDIA; Conceptos relativos a la Región, la provincia y la comuna.-
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SEMANA 1
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DERECHO MUNICIPAL UNIDAD I
Nociones fundamentales del derecho administrativo y su relación con el
derecho municipal
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1. Estructura Jurídica del Estado de Chile con enfoque en el tema Municipal.
Análisis de la 3º idea y final: La esfera de funcionamiento de los órganos del Estado, previamente descritos.
a.- ¿Qué es la desconcentración?: Según la bibliografía consultada, “La desconcentración implica que los agentes del poder central no se limitan a ejecutar decisiones, sino que poseen un ámbito de competencias para tomar decisiones sin consultar a los superiores jerárquicos. (…) No se crean agentes independientes, sino que, solamente se desplaza el centro de poder de decisión. Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio”1.
Por ejemplo: Un órgano desconcentrado en Chile son los gobernadores en relación a los intendentes., ya que, estos deben ejecutar ciertos mandamientos ordenados por el Intendente. No obstante, poseen facultades que son inherentes a su cargo para el cumplimiento de su mandato tanto constitucional como legal.
Por su parte, la descentralización consiste en la distribución de una actividad del Estado o servicio público2. Ésta puede ser de dos clases:
b.1.- Descentralización política: Este tipo de descentralización se produce en aquellos casos en los cuales existen diversas autoridades capaces de ejercer el gobierno y la administración de un territorio delimitado, a pesar de obedecer, en algunas materias muy limitadas, a una entidad central o superior. Por ejemplo: El estado miembro de un Estado Federal como Argentina O Brasil. En Chile, en cambio, no existe este tipo de descentralización.
b.2.- Descentralización administrativa: En este caso, el Estado lo que distribuye son funciones y crea órganos para cumplir cometidos específicos. En virtud de eso, dichas entidades gozan de personalidad jurídica y patrimonio propio y cuentan, además, con una normativa jurídica especial que les concede sus atribuciones.
Por eso, según Vial Cossani, “Las municipalidades están consolidadas como un órgano descentralizado dentro del Estado de Chile, indispensable para la ejecución de una serie de políticas públicas y para la provisión de servicios”3.
1 Ibíd. 2 Extractado desde un artículo disponible http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-content/uploads/2015/07/Estructura-Juridica-
del-Estado-de-Chile.pdf (Última visita 18 de septiembre de 2015). 3 VIAL COSSANI, Camilo. Ob.cit.-
SEMANA 2
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Para entender el ámbito de competencia que una Municipalidad tiene es pertinente comprender su área de funcionamiento o territorio, como es “la comuna”.
Se define a la comuna como la unidad territorial menor, que tiene por objeto satisfacer los intereses locales y necesidades más específicas de los habitantes del lugar4.
Si se analizan los textos vigentes en la web, apreciamos que la comuna es la unidad básica de la estructura político-administrativa de Chile. Pese a las sucesivas reformas administrativas incorporadas, el concepto de comuna se ha mantenido desde los inicios de la República e, incluso, puede considerarse una continuación del Cabildo.
De hecho, “Existen 346 comunas en el país y las diferencias entre ellas son sustanciales. Si bien, la idea general de una comuna corresponde al territorio entorno a un núcleo urbano relevante, esto no siempre es así. Por un lado, existen comunas de carácter mayoritariamente rurales sin un núcleo urbano definido; por otro, algunas grandes conurbaciones están divididas en múltiples comunas, siendo la ciudad de Santiago de Chile el caso más evidente, al estar dividida en 36 comunas. No obstante, la Región Metropolitana sustenta a 52 comunas. En la mayoría de los casos, el nombre de la comuna proviene de la localidad en que se encuentra la sede administrativa de ésta, aunque existen unas cuarenta comunas heterónomas donde ello no ocurre”5.
4 Aspectos generales extractados de http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?id=133295 (Última visita 18 de septiembre de
2015). 5 Definición del articulo https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_territorial_de_Chile (Última visita 18 de septiembre
de 2015).
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En relación a la administración y funciones específicas de la comuna, serán analizadas en la Unidad siguiente de este programa.
IV. Ley de Municipalidades: naturaleza jurídica, funciones y atribuciones
De acuerdo al Manual de Gestión Municipal, creado por la Subdere en 2008, el marco constitucional de las municipalidades es el siguiente7: Respecto a las municipalidades, la Constitución Política en sus Artículos 118 a 122, ambos inclusive, disponen de forma sustancial:
1.- Artículo 118 de la Constitución Política establece que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley, reside en una municipalidad que está constituida por el alcalde, quien es su máxima autoridad y también por el concejo municipal.
6 Imagen extractada dehttps://www.google.cl/search?hl=es-
419&site=imghp&tbm=isch&source=hp&biw=1280&bih=576&q=comunas&oq=comunas&gs_l=img.3..0l10.2249.3370.0.3476.
7.6.0.1.1.0.220.763.0j3j1.4.0....0...1ac.1.64.img..2.5.769.Q7L2pGV5wtE#hl=es-
419&tbm=isch&q=comunas+de+chile&imgrc=ccCi_JN_7Kat5M%3 (Última visita 18 de septiembre de 2015). 7 CHILE, Subsecretario de desarrollo social. Manual de Gestión Municipal, páginas 8 y 9, Santiago de Chile, 2008.
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2.- Artículo 118, inciso 4° de la Constitución Política establece que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Asimismo, que la ley debe establecer las modalidades y formas de participación de la comunidad local en las actividades municipales.
3.- Artículo 118, inciso 5° de la Constitución Política fija que la Ley de Municipalidades debe determinar las funciones y atribuciones de las municipalidades. Junto a esto, señalar las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
4.- Artículo 118, inciso 6° de la Constitución Política estipula que las municipalidades pueden asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios y que pueden constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte.
5.- Artículo 119 Inciso 1° de la Constitución Política: Se estipula que en cada municipalidad habrá un concejo integrado por concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La duración en sus cargos será de cuatro años y podrán ser reelectos. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.
6.- Artículo 119 Inciso 2° de la Constitución Política: Establece que el concejo está integrado por concejales elegidos por sufragio universal, duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelectos. La Ley de Municipalidades debe determinar el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.
7.- Por último, lo fundamental radica en que “La ley orgánica de municipalidades determinará las normas sobre organización y funcionamiento del concejo y las materias en que la consulta del alcalde al concejo será obligatoria y aquellas en que necesariamente se requerirá el acuerdo de éste. En todo caso, será necesario dicho acuerdo para la aprobación del plan comunal de desarrollo, del presupuesto municipal y de los proyectos de inversión respectivos”.
¿Qué es la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades?
La L.O.C (Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades) N° 18.695 de 1988, si bien no está definida legalmente, es un cuerpo normativo que regula de manera
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específica el actuar jurídico de los municipios en Chile. Como ya apreciamos, su fundamento constitucional está dado en los Artículos 118 al 122 de la Constitución Política de 1980.
¿Qué es la Municipalidad?
“Una municipalidad es la organización que se encarga de la administración local en un pueblo o ciudad”.
La Constitución chilena se refiere a las municipalidades como corporaciones autónomas, “... concepto que, en sentido jurídico estricto, implica capacidad de auto normarse legislativamente, generando un derecho propio. Sin embargo, en esta perspectiva debemos entender que se trata de autonomía administrativa o autarquía, en sentido jurídico estricto, vale decir, que las municipalidades como entes jurídicos disponen de la capacidad de auto administrarse en el ámbito de sus atribuciones, con independencia del nivel administrativo regional y nacional”8.
8 Nogueira Alcalá, Humberto. Tomo II , Santiago de Chile 1992.
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Dicho esto, cabe señalar y reiterar que el Artículo 118 en su inciso 4º, de la Constitución Política define a las municipalidades como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”.
¿Cuál es la normativa específica que regula a las Municipalidades?
Es importante señalar que la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.695 de Municipalidades, es el cuerpo legal básico que regula la administración comunal, sin perjuicio, en todo caso, de la existencia de otras normas que también tienen incidencia en esta materia.
Funciones y atribuciones de las municipalidades según esta L.O.C.:
Para entender cómo en la práctica se desarrollan las competencias de las municipalidades, es preciso acotar que constituyen uno de los elementos que conforman el principio de legalidad, que determina el ámbito de acción de los organismos públicos, es decir, su habilitación legal para actuar válidamente.
1.-El territorio: se define como el ámbito espacial dentro del que cada municipio ejerce sus funciones y atribuciones, dando origen a lo que se entiende como comuna.
2.- Funciones: Aquí se habla de las competencias o materias específicas que deben cumplir, realizar o ejecutar, las cuales se clasificar de la siguiente manera:
a) Privativas: son aquellas cuya competencia les corresponde exclusivamente y ese rol no puede ser asumido por otro organismo, aunque, eso sí para su cumplimiento pueden recurrir al sector privado.
Éstas son:
1. La elaboración, aprobación y modificación del plan comunal de desarrollo (Pladeco).
2. La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal.
3. La promoción del desarrollo comunitario.
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4. La aplicación de las disposiciones sobre transporte y tránsito público dentro de la comuna.
5. La aplicación de las disposiciones sobre construcción y urbanización.
6. El aseo y ornato de la comuna.
2.- Facultativas9
De acuerdo con el artículo 4 de la Ley N° 18.695, son funciones facultativas de los municipios, las desarrolladas directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, siendo ellas las siguientes:
a. Educación y cultura
b. Salud pública y protección del medio ambiente.
c. Asistencia social y jurídica
d. Capacitación, promoción del empleo y fomento productivo
e. Turismo, deporte y recreación
f. Urbanización y vialidad urbana y rural
g. Construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias.
h. Transporte y tránsito públicos
i. Prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofe
j. Medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaboración en su implementación
k. La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
l. El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
9 GAJARDO FALCON, Jaime. Como fue visto en Revista ICAL 2.0.-
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¿Cuál es el contenido de esta L.O.C?
Esta ley está estructurada en seis Títulos, enumerados del I al VI, más un Título Final y algunas disposiciones transitorias.
El TÍTULO I, denominado DE LA MUNICIPALIDAD, contiene los siguientes párrafos:
Párrafo 1º Naturaleza y constitución.
Párrafo 2º Funciones y atribuciones.
Párrafo 3º Patrimonio y financiamiento municipales.
Párrafo 4º Organización interna.
Párrafo 5º Régimen de bienes.
Párrafo 6º Personal.
Párrafo 7º Fiscalización.
El TÍTULO II, que trata DEL ALCALDE, contiene dos párrafos:
Párrafo 1º Disposiciones generales.
Párrafo 2º Atribuciones.
El TÍTULO III, con el nombre DEL CONCEJO, no considera, en todo caso, una división en párrafos.
El TÍTULO IV, DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, está ordenado en los siguientes tres párrafos:
Párrafo 1º De las instancias de participación.
Párrafo 2º De las audiencias públicas y la oficina de reclamos.
Párrafo 3º De los plebiscitos comunales.
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El TÍTULO V, denominado DE LAS ELECCIONES MUNICIPALES, contiene dos artículos introductorios y los siguientes cuatro párrafos:
Párrafo 1º De la presentación de candidaturas.
Párrafo 2º De las inscripciones de candidatos.
Párrafo 3º Del escrutinio en las mesas receptoras de sufragio.
Párrafo 4º Del escrutinio general y de la calificación de las elecciones.
El TÍTULO VI, con el nombre DE LAS CORPORACIONES, FUNDACIONES Y ASOCIACIONES MUNICIPALES, está estructurado en dos párrafos:
Párrafo 1º De las corporaciones y fundaciones municipales.
Párrafo 2º De las asociaciones de municipalidades.
El TÍTULO FINAL contiene un total de seis artículos que se refieren a reclamos interpuestos contra las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad, plazos y recursos judiciales en caso de negativa.
También, se habla de la derogación del Decreto Ley Nº 1.289 de 1975 y de ciertas condiciones especiales ante la conformación de una nueva municipalidad, bajo el siguiente escenario: donde el o los municipios originarios, traspasarán en un plazo de seis meses, los servicios municipales y sus establecimientos o sedes, ubicados en el territorio comunal y que estén a su cargo, en virtud de las normas que estableció el Decreto con Fuerza de Ley Nº 13.063 de 1980, del Ministerio del Interior.
Para terminar, esta L.O.C. menciona las disposiciones transitorias de la ley, una vez que entró en vigencia.
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Al margen de estas disposiciones, se señala que las municipalidades tienen que someterse a una serie de disposiciones adicionales que, basándose en el Manual de Gestión Municipal de la Subdere, son las siguientes:
Leyes Orgánicas Constitucionales
1.- Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
2.- Ley Nº 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral. Esta normativa regula el régimen de inscripciones electorales y, al mismo tiempo, la organización y funcionamiento del Servicio Electoral.
10La siguiente imagen ha sido extractada del sitio web
https://www.google.cl/search?q=loc+de+municipalidades&espv=2&biw=1366&bih=667&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=
0CAYQ_AUoAWoVChMIwMexv-OzyAIVhB6QCh1AWgsE#imgrc=XWxC1_fSDYbk7M%3A (última visita 8 de Octubre de
2015).
Imagen extraída desde
http://goo.gl/VrnZMQ en
octubre 2015
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3.- Ley Nº 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. Esta legislación se refiere a los procedimientos destinados a la preparación, realización, escrutinio y calificación de los plebiscitos y de las elecciones de Presidente de la República y de los parlamentarios.
4.- Ley Nº 18.603, Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos..
5.- Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. El texto refundido, coordinado y sistematizado de esta ley está contenido en el D.F.L. Nº 1-19.175 de 2006, del Ministerio del Interior. Esta ley tiene incidencia en las municipalidades, como ya vimos en la semana 1.
6.- Ley Nº 18.460, Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones. De acuerdo a esta normativa, este tribunal tiene a su cargo el escrutinio general y calificar las elecciones referidas a Presidente de la República, diputados y senadores, como también resolver las reclamaciones y proclamar a los que resulten electos y conocer de los plebiscitos.
En el ámbito municipal, el Tribunal Calificador de Elecciones debe tomar conocimiento de las apelaciones contra las resoluciones que dicten los Tribunales Electorales Regionales relacionadas con el escrutinio general y la calificación de las elecciones municipales.
7.- Ley Nº 18.593, de los Tribunales Electorales Regionales que son los encargados del escrutinio general y de la calificación de las elecciones municipales (alcaldes y concejales). Además, tienen la facultad de conocer, en primera instancia, las reclamaciones de nulidad y las solicitudes de rectificación interpuestas con ocasión de los procesos electorales.
Leyes comunes u ordinarias
1.- Ley Nº 10.336, Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. La Ley de Municipalidades dispone que “Las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional...”.
2.- Ley Nº 19.884, Sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral. Al respecto, esta normativa señala: “El financiamiento, los límites, el control y las medidas de publicidad de los gastos electorales que realicen los partidos políticos y candidatos, como consecuencia de los actos eleccionarios contemplados en la ley Nº 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y en la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se regirán por las disposiciones de la presente ley”.
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3.- Ley Nº 18.290, Ley de Tránsito. Cabe consignar que es función privativa de las municipalidades, de acuerdo a esta ley, “Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.” La Ley de Municipalidades, incluso, contempla la existencia de una unidad de tránsito y transporte públicos.
4.- Ley Nº 19.880, Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado. Aquí, esta normativa establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. El Artículo 2º extiende a las municipalidades su ámbito de aplicación.
5.- Ley Nº 19.886, Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios.
6.- Ley Nº 19.862, Ordena Establecer Registros de las Personas o Entidades Receptoras de Fondos Públicos. Esta legislación, en la práctica, impone a las municipalidades, órganos y servicios públicos, incluidos en la Ley de Presupuestos, la obligación de llevar un registro de sus transferencias.
7.- Ley Nº 19.925, Sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas. Lo que hace es regular todo lo relativo al expendio de bebidas alcohólicas, las medidas de prevención y rehabilitación del alcoholismo, y las sanciones y los procedimientos aplicables a quienes infrinjan las disposiciones sobre estas materias.
Esta normativa modificó la Ley de Municipalidades y aunque se conserva la facultad del alcalde, previo acuerdo del concejo municipal para fijar el horario de funcionamiento de los locales de expendio de bebidas alcohólicas existentes en la comuna, el procedimiento se debe ajustar a lo establecido en el Artículo N° 21 de la nueva Ley N° 19.925, la que dispone que: “En la ordenanza respectiva se podrán fijar horarios diferenciados de acuerdo a las características y necesidades de las distintas zonas de la correspondiente comuna o agrupación de comunas. Estos acuerdos del concejo deberán ser fundados”.
8.- Ley Nº 19.143, Ley de Patentes Mineras. La legislación establece que una cantidad igual al producto de las patentes de amparo de las concesiones mineras, a que se refieren los Párrafos 1º y 2º del Título X del Código de Minería, que no constituyen tributos, debe distribuirse entre las regiones y comunas del país en la forma que esta ley indica.
9.- Ley Nº 19.418, Sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias. Esta ley entrega a las municipalidades algunas atribuciones relacionadas con la presencia de un ministro de fe en la constitución de las mismas y siempre que así lo soliciten los interesados. Además, la secretaría municipal debe depositar el acta constitutiva de la organización y extender un certificado.
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10.- Ley Nº 19.296, Normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado. Esta normativa reconoce “...a los trabajadores de la Administración del Estado, incluidas las municipalidades, el derecho de constituir, sin autorización previa, las asociaciones de funcionarios que estimen conveniente, con la sola condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas”. A su vez, fija disposiciones relativas a la constitución de estas asociaciones, sobre los estatutos, el directorio, asambleas, patrimonio, federaciones y confederaciones o agrupaciones, disolución, fiscalización y sanciones.
11.- Ley Nº 17.235, Sobre Impuesto Territorial. Fija las tasas, modalidades de cobro, exenciones, objeto del impuesto, clasificación y tasación de bienes raíces, roles de avalúo y contribuciones. También incluye algunas atribuciones municipales en relación con aspectos relativos a bienes raíces.
12.- Ley Nº 18.091, Alternativas para Encomendar la Ejecución de Proyectos de Inversión. El Artículo N° 16 se refiere, por ejemplo, a las modalidades existentes para recurrir, obligada o voluntariamente por parte de los órganos de la Administración, incluida las municipalidades, a alguno de los entes técnicos del Estado.
13.- LEY N° 20.285, Sobre Acceso a la Información Pública.
14.- Decreto Ley Nº 799, de 1974, Uso y Circulación de Vehículos Estatales. Esta normativa se aplica a las municipalidades en todo lo que sea pertinente. Corresponde a Contraloría General de la República, en principio, hacer efectiva la responsabilidad funcionaria del o los infractores y aplicar las sanciones que correspondan, previa investigación sumaria.
15.- Decreto Ley Nº 830, de 1974, Código Tributario. Es importante señalar que el Artículo N° 80 de este cuerpo legal dispone que los alcaldes, tesoreros municipales y demás funcionarios locales, están obligados a proporcionar al Servicio de Impuestos Internos las informaciones que les sean solicitadas con relación a patentes concedidas a contribuyentes, a rentas de personas residentes en la comuna respectiva, o a bienes situados en su territorio. Por su parte, el Artículo N° 83 señala que las municipalidades están obligadas a cooperar en los trabajos de tasación de la propiedad raíz en la forma, plazo y condiciones que determine el Director del Servicio de Impuestos Internos.
16.- Decreto Ley Nº 869, de 1975, Establece Régimen de Pensiones Asistenciales para Inválidos y Ancianos Carentes de Recursos. Estas pensiones son otorgadas por los Intendentes Regionales, de acuerdo a lo que dispone su artículo 2º.
17.- Decreto Ley Nº 1.056, de 1975, Normas complementarias relativas a reducción del gasto público. Se aplica a las municipalidades en cuanto dispone que la enajenación de los bienes municipales debe serlo siempre que no sean imprescindibles para el cumplimiento de sus fines.
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18.- Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. La Ley de Municipalidades dispone que “Las Municipalidades se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado” y, dentro de ellas, la más importante corresponde a este Decreto Ley.
19.- Decreto Ley Nº 2.186, de 1978, Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones. El nuevo Artículo N° 83 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, incorporado por Ley Nº 19.939, dispone: “Las expropiaciones que realicen las municipalidades en virtud de una declaratoria de utilidad pública se sujetarán al procedimiento contemplado en el decreto ley Nº 2.186, de 1978, Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones”.
20.- D.F.L. Nº 458, de 1976, Ley General de Urbanismo y Construcciones. La Ley de Municipalidades entrega a estas corporaciones, como función privativa, la de “Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo”. Precisamente, es esta Ley General de Urbanismo y Construcciones la “que contiene los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos, sanciones y demás normas que rigen a los organismos, funcionarios, profesionales y particulares, en las acciones de planificación urbana, urbanización y construcción” que deben ser aplicadas por las municipalidades.
Así, cabe destacar que el Artículo 5º de esta ley señala que: “A las Municipalidades corresponderá aplicar esta Ley, la Ordenanza General, las Normas Técnicas y demás Reglamentos, en sus acciones administrativas relacionadas con la planificación urbana, urbanización y construcción, y a través de las acciones de los servicios de utilidad pública respectivos, debiendo velar, en todo caso, por el cumplimiento de sus disposiciones”. Para tal efecto, la Ley de Municipalidades contempla la unidad encargada de obras municipales, la Secretaría Comunal de Planificación y el cargo de asesor urbanista.
Otros cuerpos reglamentarios
1.- Decreto Supremo Nº 47, de 1992, de Vivienda, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Establece las disposiciones reglamentarias de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
2.- Decreto Supremo Nº 1.439, de 2000, Interior, Determina Sistema de Codificación Única para las Regiones, Provincias y Comunas del País. Dispone un código para individualizar a cada región, provincia y comuna del país.
Por último;
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Normas Relativas a Finanzas Municipales
Ley Nº 18.227, Faculta a los municipios para efectuar la cobranza administrativa y judicial de impuestos por contribución territorial y otros que indica, correspondientes a inmuebles situados dentro de la comuna respectiva.
Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, Ley de Rentas Municipales. Su función es regular los ingresos o rentas municipales, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley de Municipalidades y otras leyes especiales sobre la materia.
Decreto Supremo Nº 149, de 1980, Interior, Reglamento relativo al otorgamiento de patentes temporales en balnearios o lugares de turismo.
Decreto Supremo Nº 484, de 1980, Interior, Reglamento sobre patentes municipales. Define lo que debe entenderse por actividades primarias, secundarias y terciarias, señala que actividades primarias están gravadas con patente municipal (las secundarias y terciarias siempre lo están) y otras materias relativas a patentes municipales.
Decreto Supremo Nº 1.824, de 1995, Interior, Reglamento que determina la forma de recaudación de los recursos del Fondo Común Municipal.
Normas Aplicables al Personal Municipal
Ley Nº 18.294, establece el gasto anual máximo en personal a destinar por las municipalidades.
Ley Nº 18.833, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
Ley Nº 19.280, Normas sobre plantas municipales, en cuanto establece las posiciones relativas, los requisitos para el ingreso y la promoción en los cargos de las plantas de personal de las municipalidades y señala la suma anual máxima para destinar al pago de honorarios (Artículos 11,12, y 13).
Ley Nº 19.754, Autoriza a las Municipalidades para otorgar prestaciones de bienestar a sus funcionarios.
Decreto Supremo Nº 1.228, de 1992, Interior, Aprueba reglamento de calificaciones del personal municipal.
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Normas de Carácter Social
Ley Nº 18.020, Establece subsidio familiar para personas de escasos recursos. Este beneficio se solicita por escrito en la municipalidad que corresponda.
Ley Nº 18.778, Establece subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas. Este beneficio debe ser solicitado por escrito en la municipalidad que corresponda.
Normas del Sector Vivienda e Infraestructura
Ley Nº 18.138, Faculta a las municipalidades para desarrollar programas de construcción de viviendas económicas e infraestructuras sanitarias.
Decreto Supremo Nº 804, de 1982, Interior, Aprueba el Reglamento de la Ley Nº 18.138.
Decreto Supremo Nº 946, de 1993, Interior, Establece procedimientos y criterios de selección de proyectos y programas a financiar con el Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal.
Decreto Supremo Nº 829, de 1998, Interior, Reglamenta el Programa de Mejoramiento de Barrios.
Normas del Sector Salud
Ley Nº 19.378, Establece Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
Decreto Supremo Nº 2.296, de 1995, Salud, Reglamento General del Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
Decreto Supremo Nº 1.889, de 1995, Salud, Reglamento de la carrera funcionaria del personal regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
Ley Nº 18.096, Transfiere a las municipalidades los cementerios que indica y les encomienda su gestión.
Decreto Supremo Nº 357, de 1970, Salud, Reglamento sobre Cementerios.
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Normas del Sector Educación
Ley Nº 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación y de las leyes que lo complementan y modifican. Se aplica a los profesionales de la educación que prestan servicios en los establecimientos de educación básica y media de administración municipal.
Decreto Supremo Nº 453, de 1991, Aprueba Reglamento de la Ley Nº 19.070.
Decreto Supremo Nº 264, de 1991, Educación, Reglamento de la asignación de experiencia para los profesionales de la educación (Artículo 43 y 6º transitorio de la Ley Nº 19.070).
D.F.L. Nº 2, de 1998, Educación, Fija Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del DFL Nº 2, de 1996, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales.
Ley Nº 19.532, Crea el régimen de jornada escolar completa diurna y dicta normas para su aplicación.
Ley Nº 19.933, Otorga un Mejoramiento Especial a los Profesionales de la Educación que indica.
Decreto Supremo Nº 128, de 2004, Educación, Aprueba Reglamento para la aplicación de la bonificación por retiro voluntario que establece la Ley 19.933.
Normas del Sector Justicia
Ley Nº 15.231, Sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local. Los jueces de policía local se encuentran ubicados en el nivel más alto de la planta de directivos de la municipalidad correspondiente.
Ley Nº 18.287, Procedimiento ante los Juzgados de Policía Local.
Normas del Sector Transporte
Decreto Supremo Nº 1.111, de 1984, Justicia, Reglamento del Registro Nacional de Vehículos Motorizados.
Decreto Supremo Nº 170, de 1985, Transportes y Telecomunicaciones, Reglamento para el otorgamiento de licencias de conductor.
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Decreto Supremo Nº 855, de 2003, Justicia, Reglamento del Registro Especial de Remolques y Semirremolques.
En definitiva, el complejo normativo Municipal es tan amplio, que es uno de los escenarios más difíciles de abordar por la administración del Estado, generando un impensado de presiones sociales.
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Conclusiones Como podemos apreciar en estas dos primeras semanas, la administración
Municipal es una de las instituciones más complejas y difíciles de abordar en nuestro ordenamiento jurídico.
La poca información existente a relación a este tópico y la escasa bibliografía dificulta mucho más el panorama.
No obstante, a pesar de la amplitud de normas existentes, las Municipalidades ejercitan una acción concreta dentro de nuestro derecho.
Su capacidad de reacción depende específicamente de una L.O.C, lo que circunscribe su contenido y la obligación de dar respuesta a los planteamientos de la ciudadanía, la que es en todo caso, autónoma.-
Las próximas sesiones se referirán a las autoridades más importantes de la Municipalidad: El Alcalde, el concejo Municipal y su planta de personal.-
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Bibliografía 1.- Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda. http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-content/uploads/2015/07/Estructura-Juridica-del-Estado-de-Chile.pdf
2.- VIAL COSSANI, Camilo. Ob.cit.
3.- Educar Chile http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?id=133295
4.- Wikipedia https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_territorial_de_Chile
5.- CHILE, Subsecretario de Desarrollo Social. Manual de Gestión Municipal año 2008.-
6.- Nogueira Alcalá, Humberto. Tomo II, Santiago de Chile 1992
7.- GAJARDO FALCON, Jaime. Revista ICAL 2.0.-
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DERECHO MUNICIPAL CHILENO UNIDAD II
Organización interna, régimen de personal y vinculación con el medio.
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Introducción
La gestión Municipal requiere de la existencia de ciertos órganos para que se dé
cumplimiento a su cometido constitucional.
A pesar que la elección de los órganos que estudiaremos está entregada a la
ciudadanía, por medio de elecciones directas, una vez que se resuelve el proceso
eleccionario`, el mandato Municipal queda entregada principalmente a dos sujetos d
derecho; El alcalde y el concejo Municipal.
Cada uno de ellos posee ciertas atribuciones y derechos que le son propios, los
que suponen una carga reciproca desde la perspectiva de la fiscalización de los actos
administrativos que le pertenecen.
En esta unidad estudiaremos a estas dos entidades en términos generales, para
comprender la gestión que realizan y como esa actividad se relaciona con las
necesidades de los ciudadanos que habitan la comuna.
SEMANA 3
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Ideas Fuerza
Los fundamentos legales que regulan la función Municipal están entregados a la L.O.C 18695 de forma específica.-
El estudiante debe ser capaz de distinguir a la Municipalidad como Corporación
de derecho público de los órganos que la componen, ya que cada uno posee atribuciones y obligaciones que le son propias.-
La ciudadanía es fundamental en el proceso eleccionario. No obstante, una vez
electas las autoridades municipales, las personas pierden poder para fiscalizar los actos de las autoridades y funcionarios municipales.-
Ante eventos inesperados, por ejemplo la muerte del alcalde o un concejal, las
autoridades municipales pueden ser reemplazadas de lo forma prevista por la ley, pero la misma ley inhabilita la participación ciudadana en este proceso, el cual está entregado a los partidos políticos.-
Por último, la ley de Municipalidades contempla formas para que las máximas
autoridades sean mutuamente fiscalizadas en los actos administrativos que ejecutan. Lamentablemente la ciudadanía casi no tiene facultades de este tipo.-
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Órganos de las Municipalidades
De acuerdo a lo que hemos analizado hasta ahora, las Municipalidades en Chile son reguladas por la Constitución Política de la Republica y por distintas leyes que versan sobre temas específicos que atañen su funcionamiento. Sin embargo, tienen su principal base legal en la ley 18.695 publicada el 31 de marzo de 1988.
Lo que nos convoca durante esta semana es estudiar los órganos más importantes al interior de esta corporación y estas son; El alcalde y el concejo Municipal. Para este análisis, es pertinente tener a mano la L.O.C 18.695, disponible en WWW.BCN.CL Empecemos… ¿Que es jurídicamente una Municipalidad? La Municipalidad es una Corporación de derecho Público, de carácter autónomo que posee patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines. En las Municipalidades chilenas existen dos órganos de importancia, que son mutuamente dependientes, y que encabezan la legislación propuesta mas arriba.
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1 Imagen capturada en
https://www.google.cl/search?q=municipios+chilenos&biw=1024&bih=673&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0CAYQ_AU
oAWoVChMI67zmzLnMyAIVwxSQCh2ceAT-#imgrc=YTjN2ADjjTIgMM%3A (Última visita 10 de octubre 2015)
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1. Autoridades Comunales: Alcalde, concejo Municipal y concejales.
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1.- El Alcalde
El artículo 2º de la Ley orgánica Constitucional de Municipalidades dispone lo
siguiente: “Las municipalidades estarán constituidas por el alcalde, que será su máxima
autoridad, y por el concejo”.
2 Imagen capturada desde
https://www.google.cl/search?q=concejales&espv=2&biw=1024&bih=673&site=webhp&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=
0CAYQ_AUoAWoVChMI2LCM6prMyAIVSZCQCh0Y6AT3#tbm=isch&q=atribuciones+del+concejo+municipal+&imgrc=Lo
iciBNEAyCjZM%3A (Última visita 10 de octubre de 2015)
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Artículo 56 (De la L.O.C 18.695).- El alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y en tal calidad le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento.
3 Imagen capturada en
https://www.google.cl/search?q=alcaldes+de+chile&espv=2&biw=1024&bih=673&site=webhp&source=lnms&tbm=isch&sa=X
&ved=0CAYQ_AUoAWoVChMI0PHy0ZnMyAIVyxKQCh3WlQJ6#imgrc=LMVoWtOk5pBwqM%3A (Última visita 10 de
Octubre de 2015)
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Este artículo nos confirma lo que ya sabemos, que el Alcalde es la máxima autoridad Municipal y como tal representa de forma judicial y extrajudicial a la Corporación.
Sistema de elección de alcaldes y concejales:
¿Quiénes NO pueden candidatos a ser alcaldes o concejales?
El artículo 74 de la ley dispone que no pueden ser candidatos a alcalde o concejal “Los ministros de Estado, subsecretarios, secretarios regionales ministeriales, intendentes, gobernadores, consejeros regionales, parlamentarios, miembros del consejo del Banco Central y el Contralor General de la República.” Y el inciso 2º dispone que tampoco podrán ser candidatos “Los miembros y funcionarios de los diferentes escalafones del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los Tribunales Electorales Regionales; y los miembros de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones”
¿Qué actividades inhabilitan a una persona a ser alcalde o concejal?
Tampoco podrán ser candidatos y regirá Igual prohibición “respecto de los directores, administradores, representantes y socios titulares del diez por ciento o más de los derechos de cualquier clase de sociedad, cuando ésta tenga contratos o cauciones vigentes ascendentes a doscientas unidades tributarias mensuales o más, o litigios pendientes, con la municipalidad. Tampoco podrán ser candidatos a alcalde o a concejal las personas que se hallen condenadas por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva.”
En otras palabras, personas que tienen contratos vigentes superiores a 200 UTM o litigios con la Municipalidad o delincuentes comunes.- Tampoco podrán postular aquellas ”…personas que a la fecha de inscripción de sus candidaturas tengan vigente o suscriban, por sí o por terceros, contratos o cauciones ascendentes a 200 UTM o más, con la respectiva municipalidad.”
Las cauciones son contratos de garantía, como por ejemplo hipotecas, prendas u otras de igual naturaleza. Esto se debe a razones de probidad en el cargo.
¿Cómo es electo el Alcalde?
El artículo 57 de la ley en comento nos dice que “El alcalde será elegido por sufragio universal, en votación conjunta y cédula separada de la de concejales, en conformidad con lo establecido en esta ley. Su mandato durará cuatro años y podrá ser reelegido.”
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Para que una persona llegue a ser Alcalde de una comuna, debe ser electo por sufragio Universal en sistema de votación directa. A diferencia de lo que ocurría hasta el año 20024 .
Este mismo artículo y los que siguen a partir del artículo 73 (que se refiere a las inhabilidades de los concejales también) nos indica cuales son los requisitos para ser alcalde y estos son los que se indican.-
a.- Ser ciudadano con derecho a sufragio: Ser ciudadano hoy es simplemente cumplir 18 años y no haber sido condenado por delito que implique la suspensión de ese derecho
b.- Haber cursado enseñanza media o su equivalente.
c.- Tener residencia en la región a que pertenezca la respectiva comuna o agrupación de comunas, según corresponda, a lo menos durante los últimos dos años anteriores a su elección.
d.- Tener su situación militar al día, y
e.- No estar afecto a alguna de las inhabilidades que establece la Ley, y
f.- No podrá ser alcalde ni concejal el que tuviere dependencia de sustancias o drogas o estupefacientes o sicotrópicas ilegales, a menos que justifique su consumo por un tratamiento médico.
Funciones del Alcalde
Estas funciones se coligen del artículo 56 de la Ley de Municipalidades y son las
siguientes:
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4 Sistema modificado por la Ley 19.704 de 3 de Mayo de 2002, reforma que se aplicó en 2004.
5 Imagen capturada en
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1.-Administrar la municipalidad: El Alcalde es responsable de la organización del Municipio y goza de diversas atribuciones que le permiten delegar sus funciones en ciertos funcionarios para el ejercicio de materias específicas.- 2.- Dirigir la municipalidad: En cuanto debe orientar a la entidad hacia el cumplimiento de los fines previstos por la Constitución y las leyes.- 3.- Supervigilar el funcionamiento de la municipalidad:
Atribuciones del Alcalde
Los alcaldes poseen, de acuerdo a la doctrina, tres atribuciones específicas: 6
1.- La primera se refiere a aquellas materias que debe ejercer en forma autónoma, sin acuerdo del concejo y sin consulta de ninguna naturaleza. Es una obligación del Cargo, y por eso el verbo rector es “Debe”;
Por ejemplo: Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad, Proponer al Concejo la organización interna de la municipalidad, Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las normas estatutarias correspondientes. Etc… 2.- Se refiere a aquellas materias que, a iniciativa del alcalde, sólo pueden ser ejecutadas con acuerdo previo del concejo;
Por ejemplo: Aprobar el plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal, y sus modificaciones, como asimismo los presupuestos de salud y educación, los programas de inversión correspondientes y las políticas de recursos humanos, de prestación de servicios municipales y de concesiones, permisos y licitaciones o Adquirir, enajenar, gravar, arrendar por un plazo superior a 4 años o traspasar a cualquier título, el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles.7
https://www.google.cl/search?q=funciones+de+los+alcaldes&biw=1024&bih=630&source=lnms&tbm=isch&sa=X&sqi=2&ved
=0CAYQ_AUoAWoVChMIo-GH37rMyAIVApGQCh0Ntwm0 (Última visita 10 de Octubre de 2015)
6 Los casos fueron tomados del Manual de gestión Municipal de la Subdere de 2008.-
7 En la actualidad se discute la ejecución del Lease- back del edificio corporativo de la Municipalidad de Santiago de un banco de
la plaza a cambio de $8000 millones de pesos, cuestión que el concejo debe aprobar.-
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Y por último;
3.- Aquellas materias que deben ser implementadas previa consulta de otras entidades que pertenecen a la Municipalidad de forma directa o indirecta como grupos intermedios;
Por ejemplo: El alcalde, en caso de ausencia o impedimento no superior a 45 días o cuando la ausencia lo sea por razones médicas o de salud hasta 130 días, puede designar alcalde subrogante, previa consulta al concejo, a un funcionario que no le siga en el orden de jerarquía dentro de la municipalidad.
Subrogación, suplencia y reemplazo del Alcalde
Existen casos en los cuáles el Alcalde no puede ejercer su función. Así la ley contempla tres casos distintos.
1.- La subrogación.
2.- la suplencia.
3.- El reemplazo.
1.- La Subrogación se produce según el artículo 62 por lo siguiente:
El alcalde, en caso de ausencia o impedimento no superior a cuarenta y
cinco días, será subrogado en sus funciones por el funcionario en ejercicio que
le siga en orden de jerarquía dentro de la municipalidad, con exclusión del juez
de policía local. Sin embargo, previa consulta al concejo, el alcalde podrá
designar como subrogante a un funcionario que no corresponda a dicho orden.
No obstante, si la ausencia o impedimento obedeciere a razones médicas o de
salud que imposibiliten temporalmente el ejercicio del cargo, la subrogancia se
extenderá hasta 130 días
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2.- La suplencia se produce “Cuando el alcalde se encuentre afecto a una incapacidad temporal superior a cuarenta y cinco días, salvo en la situación revista en la oración final del inciso primero, el concejo designará de entre sus miembros a un alcalde suplente, en sesión especialmente convocada al efecto, de conformidad a lo dispuesto por la ley
3.- Existe reemplazo del alcalde cuando, cesa en su cargo.
La cesación del Cargo se produce por las siguientes casales:
1.- Pérdida de la calidad de ciudadano.
2.- Inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente.
3.- Remoción por impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobre probidad administrativa, o notable abandono de deberes.
4.- Renuncia por motivos justificados, aceptada por los dos tercios de los miembros en ejercicio del concejo, salvo que ella sea motivada por la postulación a otro cargo de elección popular, en cuyo caso no se requiere de dicho acuerdo.
Así por ejemplo, el reciente renunciado alcalde de Ñuñoa, Pedro Sabat, ejerció este derecho conferido por la ley, siendo sucedido por el Periodista Andrés Zhari, que ejercía el cargo e concejal, de la forma prevista por la ley.
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8 Imagen capturada en
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=0CAYQ_AUoAWoVChMIo-
GH37rMyAIVApGQCh0Ntwm0#tbm=isch&q=reemplazo+del++alcalde&imgrc=7tmilqLC944YAM%3A (Ultima visita 10 de
octubre de 2015)
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2.- El Concejo y los Concejales
El Título III de la Ley de Municipalidades trata “Del Concejo” y comienza señalando lo siguiente: “En cada municipalidad habrá un concejo de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que señala esta ley”.
Los concejos tienen ciertas características, con las cuales se cumplen los cometidos que la ley les ordena:
1.- Es un órgano cuyas atribuciones están establecidas en la ley.
La Ley de Municipalidades hace una enumeración de las facultades del concejo, sin perjuicio de aquellas otras que puedan establecer leyes especiales.
Estas, le permiten ejercer su rol principal al interior de las Municipalidad que es principalmente la fiscalización de los actos del Alcalde y otros que la ley le encomienda.
2.- El concejo es un órgano colegiado: Lo que significa que su rol lo desempeñan varias personas electas por votación popular. El número de concejales varía entre seis a diez concejales dependiendo del número de electores de cada comuna. 3.- Su rol principal es ser un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador.
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Según el manual de gestión Municipal de la Subdere ( 2008) se afirma que es normativo en cuanto, a requerimiento del alcalde, debe dar su acuerdo para la dictación de las ordenanzas municipales y del reglamento que establezca la organización interna de la municipalidad y otros que la ley le indica.
Es resolutivo desde que concurre en la decisión de materias en que las leyes
exigen acuerdo del concejo, y por ultimo es fiscalizador en cuanto, legalmente, tiene atribuciones de supervigilancia.
Por ejemplo, debe fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la ejecución del presupuesto municipal; debe fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezca; tiene derecho a citar o pedir información, etc.-
¿Cómo es electo un concejal?
La elección del concejal se produce cumpliendo los mismos requisitos que para ser alcalde, con la única diferencia, que al concejal solo se le exige saber leer y escribir.
Funcionamiento del Concejo
Como ya vimos el concejo, formado por los concejales, debe reunirse en sesiones ordinarias y puede hacerlo en sesiones extraordinarias.
Una y otra dependerán de las necesidades del servicio.
Las sesiones ordinarias se efectuarán a lo menos tres veces al mes, en días hábiles, y en ellas podrá tratarse cualquier materia que sea de competencia del concejo, en cambio, las extraordinarios serán convocadas por el alcalde o por un tercio, a lo menos, de los concejales en ejercicio. En estas sesiones sólo pueden tratarse aquellas materias indicadas en la convocatoria.
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Atribuciones
Al concejo, de acuerdo a la Ley de Municipalidades le corresponden las siguientes atribuciones señaladas en la Ley
Por ejemplo, Elegir al alcalde en caso de vacancia, pronunciarse sobre las materias en que el alcalde requiere el acuerdo del concejo, ya señaladas, y fiscalizar los actos del Alcalde y de las unidades y servicios municipales, solo por mencionar algunas
Reemplazo y cesación del cargo de concejal
En caso de vacancia de un cargo de concejal, su reemplazo debe sujetarse ciertas reglas, tremendamente complejas por cierto para evitar que los cargos recaigan en ciudadanos independientes sin afiliación Política.
Además el nuevo concejal solo permanecerá en el cargo por el periodo que le correspondía al concejal reemplazado y nunca se efectuaran elecciones complementarias.
Por otra parte, la cesación del cargo de concejal se produce por ejemplo, por Incapacidad síquica o física para el desempeño del cargo, Renuncia por motivos justificados, aceptada por el concejo, Inasistencia injustificada a más del cincuenta por ciento de las sesiones ordinarias a que se cite en un año calendario y otras señaladas en la misma ley.
Por ultimo, la muerte del concejal ocasiona la vacancia del cargo para los efectos legales.
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Conclusiones
Como podemos apreciar, la normativa específica que regula las Municipalidades es la L.O.C 18.695 de 1988.
Esta norma, que según los especialistas debería ser modificada, establece la forma de elección de los alcaldes y concejales y la forma de reemplazarlos ante su ausencia por cualquier causa, de acuerdo a las que señala la ley.
No obstante, a modo de crítica, los requisitos para ser concejal o alcalde se aprecian muy laxos en relación a la importancia del cargo en cuestión. Asimismo la ley tampoco se abre a la posibilidad de nombrar ciudadanos independientes ate la vacancia de estos cargos, cuestión que es ampliamente debatida por la necesidad de incorporar sujetos con ideas frescas y completamente independientes de los movimientos políticos, tan cuestionados actualmente.
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Bibliografía
1.- L.O.C de Municipalidades 18.695.-
2.- Ley 19.704 de 3 de Mayo de 2002.
3.- Manual de gestión Municipal de la Subdere de 2008.-
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DERECHO MUNICIPAL CHILENO UNIDAD II
Organización interna, régimen de personal y vinculación con el medio.
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Introducción
La figura de las Municipalidades debe ser entendida, desde el punto de vista conceptual, como Corporaciones autónomas de derecho público que gozan de personalidad jurídica y, al mismo tiempo, de patrimonio propio. Su finalidad, tal como lo establece la legislación vigente, es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.
El funcionamiento de estos organismos debe estar normado en un documento conocido como “Reglamento Municipal”, en el que se establecen las facultades privativas del municipio, sus funciones, atribuciones, funcionamiento y los lineamientos generales a los que deben ajustarse las distintas unidades que lo componen, es decir, las direcciones, oficinas, departamentos o secciones. Asimismo, en este documento se tienen que delinear las vías que permitan, en la práctica, regular y planificar adecuadamente el manejo y desarrollo de las comunas.
De acuerdo a la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, el Artículo 1º señala que “la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad”. En tanto, el Artículo 2ºde la misma legislación, se estipula que “las municipalidades estarán constituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad y por el concejo”.
Es importante señalar que las disposiciones que emanen, es decir, que provengan de las municipalidades, tal como lo fija el Artículo N° 12, “se denominarán ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones”1.
En el Reglamento interno se hace referencia, por ejemplo, a las unidades que conforman el municipio (Secretaría Municipal, Secretaría Comunal de Planificación, Unidad de Desarrollo, de Servicios de Salud y de Educación. También de las Unidades de Aseo y Ornato, de Tránsito, de Administración y Finanzas y de Asesoría Jurídica, sólo por mencionar algunas.
En dicho documento, me refiero al reglamento, se tiene que especificar cuál es el régimen del personal, como es el caso de la Ley de Municipalidades y el Estatuto Administrativo para funcionarios municipales. Asimismo, indicar cuáles son los requisitos para acceder al personal de planta, detallar los derechos de los funcionarios
1 De acuerdo a lo que establece la Ley N° 18.695, las ordenanzas serán normas generales y obligatorias aplicables a la
comunidad. Los reglamentos municipales serán normas generales obligatorias
y permanentes, relativas a materias de orden interno de la municipalidad. Los decretos alcaldicios serán resoluciones que versen
sobre casos particulares, mientras que las instrucciones serán directivas impartidas a los subalternos.
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–participar en concursos, hacer uso de feriados, permisos y licencias, recibir asistencia ante la ocurrencia de un delito-.
Se deben mencionar las obligaciones funcionarias –desempeñar la labor en forma regular y continua y cumplir la jornada laboral. Otro de los temas relevantes es señalar de manera clara las obligaciones de las autoridades municipales.
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Ideas Fuerza
1.- Para el correcto funcionamiento de las Muncipilades estas se organizan en unidades más pequeñas tales como Dirección, Departamento, Sección u Oficina, las que a su vez están a cargo de un funcionario determinado quien es responsable del cargo.-
2.- Uno de los funcionarios más importantes dentro de la Corporación es el Administrador Municipal que asiste directamente a Alcalde.-´
3.- La normativa que regula la función laboral de los trabajadores Municipales es la L.O.C 18.883.-
4.- No obstante lo anterior, podemos señalar que el personal que cumple funciones en una Municipalidad puede desempeñar un cargo de planta o de contrata. Estos últimos poseen un estatuto laboral complejo que es regulado en parte por el código del trabajo.-
5.- Por último, los trabajadores municipales son frecuentemente evaluados e incluso pueden llegar a perder su trabajo producto de una calificación deficiente.-
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1. Organización interna de las Municipalidades
Tal como se indicó en la introducción, las Municipalidades tienen su propia organización interna que permite que estas Corporaciones definidas como autónomas, funcionen y cumplan con los objetivos para los que fueron constituidas.
Para entender cómo, en la práctica, funcionan internamente las municipalidades, partiremos explicando que estas Corporaciones se organizan en unidades conocidas como Dirección, Departamento, Sección u Oficina. Ahora bien, dependiendo de la cantidad de habitantes que exista en una determinada comuna, en el ordenamiento que se da, es decir, de las unidades que se forman. Por ejemplo, en el caso de comunas con una población superior a 100.000 habitantes, los municipios deben incorporar la Secretaría Municipal, la Secretaría Comunal de Planificación, además de unidades encargadas del desarrollo comunitario, de obras municipales, de administración y finanzas, y de asesoría jurídica.
En el caso de comunas con un número de habitantes igual o inferior a 100.000, el municipio tiene que contar con las unidades mencionada en el párrafo anterior y se les permite incorporar una Secretaría Comunal de Planificación. De acuerdo a lo que establece la normativa, los municipios están facultados para refundir en una sola unidad dos o más funciones genéricas, en la medida en que las necesidades de la respectiva comuna, así lo precise.
A modo de ejemplo y para tener una idea generalizada de las funciones que estas diferentes unidades tienen, bajo su cargo, explicamos en líneas generales cuáles son éstas.
a) Secretaría Municipal: Está encargada de dirigir las actividades de secretaría administrativa del alcalde y del concejo. Asimismo, desempeñarse como ministro de fe en los actos municipales.
b) Secretaría Comunal de Planificación: Tiene a su cargo la asesoría tanto al alcalde como al concejo municipal en áreas de estudios y evaluación, por ejemplo, en la formulación de la estrategia municipal, planes y proyectos de desarrollo.
c) Unidad de Desarrollo Comunitario: Entre sus atribuciones destaca el prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, asesorar al alcalde y al concejo municipal en la promoción del desarrollo comunitario y, además,
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proponer y ejecutar, alternativas en el ámbito de la salud pública, el empleo, deporte y cultura.
d) Unidad de Servicios de Salud y Educación: Asesora al alcalde y también al concejo municipal en lo que es la formulación de las políticas relativas la salud y educación. Estos servicios puede ser ejercidos por la municipalidad o, bien, mediante una corporación municipal.
e) Unidad de Obras Municipales: Tiene dentro de su ámbito de competencia, el aprobar las subdivisiones de predios urbanos y urbano-rurales, otorgar permisos de edificación y fiscalizar las obras en uso.
f) Unidad de Aseo y Ornato: Le corresponde el servicio de extracción de basura, la limpieza de las vías públicas, parques, plazas, jardines.
g) Unidad de Tránsito y Transporte Públicos: Está a cargo de señalizar adecuadamente las vías públicas y otorgar y renovar licencias para conducir vehículos.
h) Unidad de Administración y Finanzas: En términos generales, asesora Asesorar al alcalde en la administración del personal y en la gestión financiera de bienes municipales.
i) Unidad de Asesoría Jurídica: En general le corresponde prestar apoyo en materias legales al alcalde y al concejo. Además, informar en derecho los asuntos legales que las distintas unidades municipales le plantean.
j) Unidad de Control: Entre sus funciones está, por ejemplo, realizar la auditoría operativa interna del municipio, junto con controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal. A esto se suma que trimestralmente elabora un informe sobre el estado de avance del ejercicio programático presupuestario.
Por otra parte, cabe mencionar que el cargo de Administrador Municipal tiene, en la práctica, una serie de funciones que cumplir, entre las que están:
-Ser colaborador directo del alcalde en tareas de coordinación y gestión.
-Elaborar y hacer un seguimiento del Plan Anual de Acción Municipal.
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2.- Materias que regulan a los trabajadores
Todo lo que dice relación con el llamado Régimen de Personal se encuentra normado en la Ley de Municipalidades y, asimismo, en el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipalidades, correspondiente a la Ley Nº 18.883.
El desempeño de la función municipal impone a quien se incorpora a sus cuadros administrativos una serie de deberes y obligaciones, otorgándoles también, una serie de derechos o facultades. Esto es un antecedente relevante y que no se debe olvidar.
Es importante tener presente que la Ley de Municipalidades fija las normas básicas que afectan al personal y, mediante, el Estatuto Administrativo se regula la carrera funcionaria, para la que se consideran algunos aspectos que son, en la práctica, fundamentales, como es el caso de los niveles de ingresos (remuneraciones), los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.
Podemos señalar que el personal que cumple funciones en una Municipalidad puede desempeñar un cargo de planta o de contrata. En tal caso, se les aplica el Estatuto Administrativo. Asimismo, se autoriza la contratación sobre la base de honorarios y, excepcionalmente, se aprueban contrataciones de conformidad a las normas del Código del Trabajo.
Cuando hablamos del personal de planta, nos referimos a quienes conforman la organización estable de la municipalidad y que incluye al alcalde y los jueces de policía local, no así a los concejales, a quienes se les aplica las normas sobre probidad administrativa. A esto se agrega que las Municipalidades sólo pueden tener los siguientes escalafones: de Directivos, de Profesionales, de Jefaturas, de Técnicos, de Administrativos y de Auxiliares.
Los requisitos para ser personal de planta son los siguientes:
- Ser ciudadano. - Haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilización. - Tener salud compatible con el desempeño del cargo. - Haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título
profesional o técnico que por la naturaleza del empleo exija la ley. - No haber cesado en un cargo público como consecuencia de haber obtenido una
calificación deficiente o por medida disciplinaria. - No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos, ni hallarse
condenado por crimen o simple delito.
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Hay que señalar que el Estatuto Administrativo también garantiza la posibilidad de que las Municipalidades cuenten con cargos a contrata, los que tendrán el carácter de transitorios. Es así, entonces, que los trabajadores a contrata duran, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año.
Retomemos lo del personal de contrata. A ellos se le aplica el Estatuto Administrativo, de acuerdo a sus derechos y obligaciones, capacitación, calificación y responsabilidad administrativa. Cuando se habla de Estatuto Administrativo, para ser claros, nos referimos al texto que rige para los funcionarios municipales y que contempla su ingreso, deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.
El Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, establece todo el marco jurídico aplicable a las personas que se desempeñan en una municipalidad.
En cuanto a los diferentes tipos de trabajadores en una municipalidad, también existe la figura del personal a honorarios, que seguramente usted ha escuchado en más de una ocasión o ha conocido a alguien que trabaja bajo esa modalidad. En este sentido, el Estatuto Municipal establece que vía decreto, el alcalde puede contratar, sobre la base de honorarios, a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando se deban realizar labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad.
Asimismo, el alcalde puede contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera.
Antes de seguir con el próximo punto, hay que tener presente que el Estatuto Administrativo Municipal dispone que quedan sujetas a las normas del Código del Trabajo, las siguientes actividades y personal:
- Las actividades que se efectúen en forma transitoria en municipalidades que cuenten con balnearios u otros sectores turísticos o de recreación.
- El personal no docente que se desempeñe en servicios traspasados desde organismos o entidades del sector público y que administre directamente la municipalidad.
a) Funcionarios titulares, suplentes y subrogantes
Son titulares aquellos funcionarios que se nombran para ocupar en propiedad un cargo que se encontraba vacante, mientras que tienen la calidad de suplentes, los trabajadores designados en esta calidad en algún cargo vacante que no pueda ser proveído por ascenso y aquellos que ingresan a ocupar un cargo cuyo titular, por
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cualquier circunstancia, que no pueda desempeñarlo durante un lapso no inferior a un mes.
En el caso de los funcionarios subrogantes, éstos serán los que entran a desempeñar el empleo de un titular o suplente, cuando éstos están imposibilitados desempeñar dicho cargo.
b) Funcionarios de exclusiva confianza del alcalde
De acuerdo a la Ley de Municipalidades, entran en esta categoría quienes son designados como titulares en los cargos de secretario comunal de planificación y también en las unidades de asesoría jurídica, de salud y educación.
c) Derechos de los funcionarios en general: Aquí es importante señalar que el Estatuto Administrativo establece los siguientes derechos para los trabajadores municipales:
- Gozar de estabilidad en el empleo. - Ascender en el respectivo escalafón. - Participar en los concursos. - Hacer uso de feriados, permisos y licencias. - Recibir asistencia médica en caso de accidente en acto de servicio o de
enfermedad contraída a consecuencia del desempeño de sus funciones. - Participar en las acciones de capacitación. - Solicitar la permuta de sus cargos.
d) Obligaciones funcionarias: El mismo Estatuto Administrativo también establece las obligaciones que los funcionarios municipales deben cumplir, como por ejemplo:
- Desempeñar personalmente las funciones del cargo en forma regular y continua. - Orientar el desarrollo de sus funciones al cumplimiento de los objetivos de la
municipalidad. - Realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia. - Cumplir la jornada de trabajo. - Obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico. - Observar estrictamente el principio de probidad administrativa. - Guardar secreto en los asuntos que revistan el carácter de reservados. Hay que tener presente que el trabajador o funcionario que infrinja sus obligaciones o deberes está afecto a anotaciones de demérito o de medidas disciplinarias. En el
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primer caso, son las destinadas a dejar constancia en la hoja de vida del funcionario de cualquier acción u omisión que implique una conducta o desempeño reprochable. Y, en el segundo caso, se refiere a las que se aplican luego de realizada una investigación sumaria o sumario administrativo, como se conoce.
e) Obligaciones del alcalde y jefes de unidad: Algunas de sus obligaciones son, por mencionar:
El alcalde está sometido a tres clases de responsabilidades: civil, penal y administrativa. Además,
- Tiene a su cargo el ejercer un control jerárquico del funcionamiento de las unidades municipales y, al mismo tiempo, de la actuación del personal que depende de ellos.
- Velar por el cumplimiento de los planes y de la aplicación de las normas dentro del ámbito de sus atribuciones.
3.- ¿Bajo qué criterios se califica a los funcionarios en determinados escalafones?
Sin duda, alguna vez, usted se ha preguntado ¿cómo se determina que un funcionario municipal pertenezca a un escalafón específico, mientras que otros, de una repartición o unidad diferente, estén en un escalafón distinto? Hay que saber que no se trata de que, arbitrariamente, un funcionario sea incorporado a un escalafón, sino que la ley establece mecanismos para su designación, porque existen evaluaciones a su desempeño, las que, en la práctica, permiten saber si el trabajador ha cumplido con las metas que se establecieron previamente, si su curva de desempeño asciende o, por el contrario, se estanca o retrocede.
Así, por ejemplo, las calificaciones son resorte, dentro de los respectivos municipios, de una junta calificadora integrada por tres funcionarios de más alto nivel jerárquico, sin que sea ni el alcalde ni el juez de policía local, y, además, un representante de los trabajadores.
Cabe señalar que todos los funcionarios tienen que ser calificados una vez al año,
en las listas Nº 1, de Distinción, Lista Nº 2, Buena, Lista Nº 3, Condicional y Lista Nº 4, de Eliminación.
Dentro del sistema de calificaciones, en las listas que mencionamos anteriormente,
el perfeccionamiento y la capacitación cumplen un rol importante, ya que entregan a los funcionarios las herramientas para mejorar su desempeño, para que actualicen sus conocimientos, lo que, en la práctica, debiera permitir que el funcionario tenga un mejor resultado laboral.
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Cuando se habla de las capacitaciones, es necesario distinguir que existen de tres
tipos: aquellas que tienen como finalidad que el trabajador asuma un cargo superior, es decir, que ascienda. Luego están los perfeccionamientos destinados a que mejore las funciones que, actualmente, desempeña. Y, en tercer lugar están las capacitaciones conocidas como voluntarias, que no están vinculadas a un cargo habilitante, sino que se trata de materias que son de interés del municipio. Por ejemplo, que los funcionarios se capaciten en la técnica para redactar eficazmente textos tipos, que participen en talleres de Habilidades Comunicacionales para que mejoren el trato y la forma de relacionarse con los usuarios del sistema.
¿Cómo se pierde el trabajo en una municipalidad? Si alguien cree que un funcionario municipal que hace mal su trabajo y anualmente
es evaluado y su calificación es deficiente e, incluso, peor que eso, seguirá en la institución, se equivoca, al menos así lo establece el Estatuto Administrativo.
En la permanencia de un funcionario mediocre o flojo, hay indudablemente otros factores que lo pueden favorecer, como es el contar con buenos contactos redes de apoyo, así de simple.
No obstante, el Estatuto Municipal dispone que un funcionario cesa en su correspondiente cargo, si comete los siguientes actos:
- Aceptación de renuncia. - Obtención de jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, en
relación al respectivo cargo municipal. - Declaración de vacancia. - Destitución. - Supresión del empleo. - Fallecimiento.
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Conclusiones
Como señaláramos en la introducción de este capítulo, el ámbito de la gestión municipal se ajusta a una legislación concreta, la que fija, en teoría, cuáles son los lineamientos y directrices a los que se debe ajustar para su correcto desempeño y para que se cumpla con el ordenamiento legal.
Es así, entonces, la importancia que adquiere la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, a la hora de referirnos al marco jurídico que afecta a estas corporaciones autónomas que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio.
En este capítulo nos referimos, precisamente, al ordenamiento interno de una Municipalidad en la que no sólo están las obligaciones y garantías de los alcaldes, sino también del personal que, a diario, cumple funciones en la institución y que lo hacen, como vimos, bajo distintas modalidades, ya sea, de planta, a contrata u a honorarios.
Cabe mencionar un punto altamente relevante que dice relación con el personal a honorarios que, en Chile, es frecuente. Si bien se establece que esa categoría tiene un plazo determinado, no podemos dejar de indicar que, lamentablemente, en nuestro sistema, muchos funcionarios a honorarios pasan años de su vida restringidos a esa categoría. El tema no es menor, sino todo lo contrario, porque se trata de una materia controversial y que ha tenido debates en los medios de comunicación.
Recordemos, por ejemplo, que en abril de 2015, la Corte Suprema reconoció la relación laboral de un trabajador, “transitorio” con la Municipalidad de Santiago. De transitorio, en todo caso no tenía nada, porque el funcionario se desempeñó por espacio de cuatro años en esa administración comunal. El trabajador fue despedido y el máximo Tribunal, estableció que la Municipalidad de Santiago debía cancelar todo lo que se le adeudaba -$14.000 millones- como si se tratara de un trabajador contratado, considerando indemnización sustitutiva del aviso previo, indemnización por años de servicios, recargo y compensación de feriado legal.
Sobre este tema, en entrevista en la prensa, Raúl de la Puente –presidente de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF)-, dijo, en su momento: “Este es un fallo muy importante para los trabajadores a honorarios, que son los informales del sector público, porque no se les reconocen las leyes sociales, no tienen carrera funcionaria ni pueden sindicalizarse”.
Este ejemplo es para graficar, cómo a pesar de la existencia de normas que expresamente establecen el funcionamiento de las Municipalidades, su ordenamiento interno, en la práctica, la legislación no siempre se aplica al pié de la letra, lo que hace, indudablemente, que las condiciones laborales de los trabajadores sean un tema sensible.
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Bibliografía 1.- L.O.C de Municipalidades 18.695.
2.- L.O.C 18.883
3.- Ley 19.704 de 3 de Mayo de 2002.
4.- Manual de gestión Municipal de la Subdere de 2008.
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LEGISLACIÓN MUNICIPAL UNIDAD Nº III
Corporaciones y fundaciones municipales y servicios traspasados
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Introducción
En Chile, las Municipalidades están contempladas dentro de la Constitución política para lo que es su ordenamiento y manejo, pero si tenemos que hablar en específico de una Ley a la que se deba, ésta es la Ley N° 18.695 que se publicó el 31 de marzo de 1988. Esta normativa tiene que ver, entre sus directrices, con las funciones, garantías o atribuciones con que cuentan estas corporaciones autónomas y también con la forma en que regulan su organización interna y la manera en que administran los fondos para financiar políticas públicas y proyectos en diferentes áreas. Su función concreta, podemos decir, es administrar las comunas satisfaciendo las necesidades de la comunidad local y asegurando su participación en el progreso económico, social y cultural.
La Ley N° 18.695, en su Artículo 1º establece que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio e institucional, es decir, distinto al del Fisco. En el Artículo N° 13 de esta misma legislación, se menciona que las Municipalidades tienen patrimonio, el que estará constituido, por ejemplo, por “los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran a cualquier título, el aporte que les otorgue el gobierno regional; los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal, y los derechos que cobren por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen…”.
SEMANA 5
Fig. 1
Municipalidad de
Santiago
Texto
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Cabe consignar que para el cumplimiento de sus objetivos, los municipios requieren utilizar sus recursos y tratar, por supuesto, de hacerlo del modo más eficiente posible y siempre teniendo el interés comunitario como valor primordial.
Para entender, desde el punto de vista práctico, cómo funciona el Patrimonio Municipal, en esta Unidad de estudio abordaremos el tema en profundidad y, además, aprenderemos a distinguir entre los bienes y recursos que componen a estas corporaciones autónomas.
Fig. 2
Texto
Fuente: Gentileza Google
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1. Patrimonio Municipal (Bienes Muebles e inmuebles)
¿Cómo distinguir entre los bienes y los recursos que forman el Patrimonio
de una Municipalidad?
Lo primero que hay que saber es que el Artículo N° 13 de la Ley N° 18.695 estipula que se trata de: a) Los bienes corporales o incorporales que la municipalidad adquiera a cualquier
título. b) El aporte que le otorgue el gobierno regional respectivo. c) Los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal. d) Los derechos que cobren por los servicios que presten y por los permisos y
concesiones que otorguen. e) Los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de las de los
establecimientos de su dependencia. f) Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las
autoridades comunales, dentro de los marcos que la ley señale, que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local, para ser destinados a obras de desarrollo comunal, comprendiéndose dentro de ellos, tributos tales como el impuesto territorial, el permiso de circulación de vehículos, las patentes de vehículos y las patentes que establece la Ley Sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas.
g) Las multas e intereses establecidos a beneficio municipal, y h) Los demás ingresos que les correspondan en virtud de las leyes vigentes. Es necesario, en este punto aclarar, que los recursos de los que una Municipalidad dispone pueden ser de dos tipos: internos y externos. En el caso de los primeros, se trata, por ejemplo, de los bienes inmuebles municipales (no pueden ser trasladados de un lugar a otro como es el caso de los bienes raíces –terrenos, edificios-, de los bienes muebles municipales (pueden ser trasladados de un lugar a otro por fuerzas externas), las concesiones y permisos municipales y los ingresos o rentas municipales. En tanto, los llamados Recursos Externos son los que obtienen las municipalidades como consecuencia de una postulación a ellos y pasan a formar parte de estas corporaciones autónomas, sólo en la medida en que su postulación es aceptada.
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1.1. Procedimiento para adquirir y administrar bienes inmuebles
municipales
Hay que tener presente que, en virtud de la Ley de Municipalidades, la adquisición del dominio de los bienes inmuebles debe estar sujetar a las normas del derecho común, lo que significa que se aplican las mismas disposiciones que en el caso de los particulares. Los municipios, por ejemplo, cuentan con las facultades para adquirir bienes raíces, mediante procesos de expropiación y, además, la misma ley declara de utilidad pública los inmuebles destinados a vías locales y de servicios y a plazas que hayan sido definidos como tales por el Concejo Municipal a propuesta del alcalde. Para tal efecto, se debe cumplir el requisito previo de efectuarse la provisión de fondos necesarios para proceder a su inmediata expropiación. Los bienes inmuebles municipales sólo pueden ser enajenados, gravados o arrendados en caso de necesidad o utilidad manifiesta. Seguramente, usted se pregunta ¿quién está a cargo de administrar los bienes municipales? La respuesta es muy clara: la administración de los bienes municipales corresponde a la municipalidad y, concretamente al alcalde, que es la autoridad que tiene la atribución legal de administrarlos.
1.2. Procedimiento para adquirir y administrar bienes muebles
municipales
El alcalde tiene la atribución exclusiva de adquirir, administrar y disponer de los bienes muebles municipales. En este caso, no se requiere del acuerdo del Concejo Municipal, aunque esta instancia debe, de todas formas, dar cumplimiento a su facultad de fiscalizar y hacer los seguimientos oportunos para que, el proceso en general, esté en regla.
1.3. Concesiones y permisos municipales
¿Ha escuchado alguna vez hablar de las concesiones y de los permisos que otorgan las municipalidades? Quizás, sí, aunque sin entender muy bien, a qué se refieren. Ahora, precisamente, abordaremos estos puntos que son relevantes en el manejo administrativo de un municipio. Para ahondar en esta materia, lo primero que se tiene que dilucidar es el concepto de Concesiones Municipales, es decir, saber de qué se trata este término. Según
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la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en su Artículo 4° letra e, las Municipalidades pueden establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen.
Desde el punto de vista de la teoría, entenderemos la Concesión como un contrato, a través del que un municipio otorga autorización a un tercero para que realice la prestación de un determinado servicio a su nombre, con la finalidad de atender las necesidades de la comunidad local y/o o para la administración de establecimientos o bienes específicos, tales como bienes nacionales de uso público o bienes municipales.
¿Y qué son los permisos municipales? Son autorizaciones mediante una resolución, en la que una autoridad municipal faculta a una determinada persona natural o jurídica a utilizar o explotar comercialmente un determinado bien municipal o nacional de uso público.
En el caso de los llamados servicios municipales, es necesario también saber de qué se tratan. Por ello, entendemos este concepto como todas aquellas
Fig. 4
Texto
Fuente: Gentileza Google
Fig. 3
Fuente: Gentileza Google
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prestaciones otorgadas por parte de la municipalidad o a través de terceros autorizados por la misma y en su representación, bajo los parámetros establecidos por las leyes vigentes, y cuyo fin es responder a las necesidades de la comunidad local.
2. Ingresos o Rentas Municipales
De acuerdo a su origen (como los obtienen) pueden ser clasificados en recursos propios y recursos externos. Entenderemos por recursos propios aquellos que, por disposición legal, corresponden a las municipalidades. El principal texto legal que se refiere a los ingresos municipales es la Ley de Rentas Municipales (Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, cuyo texto refundido y sistematizado se encuentra actualmente contenido en el Decreto Supremo Nº 2.385, de 1996, del Ministerio del Interior). Ejemplo: Fondo Común Municipal, ingresos propios permanentes y otros ingresos propios.
2.1. Fondo Común Municipal:
Se trata de un mecanismo de redistribución solidaria de recursos financieros entre las municipalidades del país, tendiente a garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento.
El Fondo Común Municipal (FCM) es un caudal de recursos que se constituye con el aporte de todas las municipalidades del país y que luego se distribuye, anualmente entre ellas mismas, de acuerdo a las normas establecidas en el Artículo N° 38 de la Ley de Rentas Municipales y su reglamento (Decreto Supremo Nº 1.824, de 1997).
La Ley de Municipalidades dispone que el Fondo Común Municipal se integra con los siguientes aportes que deben realizar todas las municipalidades y el propio Fisco:
-Un 60% del impuesto territorial que resulte de aplicar la tasa a que se refiere el Artículo 7º de la Ley sobre Impuesto Territorial. No obstante, el aporte de las Municipalidades de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura por este concepto es de un 65%.
Un 62,5% del derecho que las municipalidades recauden por permisos de circulación de vehículos.
Un 55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que recauden las Municipalidades de Providencia, Las Condes y Vitacura por concepto del pago de patente por el ejercicio de toda profesión, oficio industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria y por el pago de patente de expendio de bebidas alcohólicas.
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Un 50% del derecho establecido en el Nº 7 del Artículo N° 41 del Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, Ley de Rentas Municipales, en la transferencia de vehículos con permisos de circulación.
El monto total del impuesto territorial que paguen los inmuebles fiscales afectos a dicho impuesto, conforme lo establece la Ley Nº 17.235 y por un aporte fiscal cuyo monto será equivalente en pesos a 218.000 unidades tributarias mensuales, a su valor de agosto del año precedente, que se considerará anualmente en la Ley de Presupuestos de la nación.
El 100% de lo recaudado por multas impuestas por los Juzgados de Policía Local, por infracciones o contravenciones a las normas de tránsito, detectadas por medio de equipos de registro de infracciones (foto-radares, por ejemplo).
2.2. Ingresos Propios Permanentes: Son aquellos que la municipalidad percibe, año a año. En este caso, distinguimos los siguientes:
2.2.1. Impuesto territorial:
Es el pago de contribuciones por concepto de bienes raíces. El monto de este impuesto está relacionado con el avalúo fiscal que tenga una determinada propiedad raíz. El avalúo fiscal es determinado por el Servicio de Impuestos Internos (SII).
Cabe señalar que sólo el 40% de este impuesto va en beneficio directo de la comuna, donde se encuentra ubicado el inmueble, dado que el 60% restante debe ser integrado al Fondo Común Municipal.
2.2.2. Tarifa por extracción de residuos sólidos domiciliarios o derecho de aseo domiciliario:
Se consideran residuos sólidos domiciliarios a las basuras de carácter doméstico, generadas en viviendas y en toda otra fuente, cuyos residuos presenten composiciones similares a los de las viviendas.
2.2.3. Patentes municipales:
En la Ley de Rentas Municipales se establece textualmente que: El
ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra
actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o
denominación, está sujeta a una contribución de patente municipal, con
arreglo a las disposiciones de la presente ley.
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2.3. Ingresos externos:
En el caso de los llamados recursos externos, estos se definen como aquellos que obtienen las municipalidades como consecuencia de una postulación que es, finalmente, aceptada. Algunos ejemplos:
2.3.1. Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB):
Es un programa social de Gobierno, administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a través del cual, se financian acciones concurrentes y obras civiles.
2.3.2. Provisión Saneamiento Sanitario:
Su objetivo es el financiamiento de proyectos de agua potable y/o alcantarillado sanitario, plantas de tratamiento de aguas servidas y casetas sanitarias.
2.3.3. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR):
Es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y de compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo.
2.3.4. El Fondo Nacional para el Fomento del Deporte:
Se trata de recursos provenientes del Ministerio del Deporte, destinados a la ejecución de programas de prácticas deportivas para la población vulnerable.
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Conclusiones
Como primer antecedente, hay que tener claro que los bienes muebles e inmuebles son parte del activo con que una Municipalidad cuenta y, por lo mismo, su inversión puede ser un componente de gran utilidad para las corporaciones autónomas, como sabemos, se definen a los municipios. En esta unidad hablamos de variados conceptos que es importante entender de qué se tratan cuando hablamos sobre ellos. Para ello, un resumen concreto: -Patrimonio: Conjunto de bienes, derechos e inversiones que el Municipio y sus entidades han acumulado y poseen a título de dueño o propietario. -Bienes: Aquellos que pueden ser objeto de apropiación. -Bienes Inmuebles: Son aquellos que no pueden trasladarse por tener permanencia o fijeza, es decir, son aquellas cosas que se encuentran por sí mismas inmovilizadas como el suelo y todo lo que está incorporado a él de manera orgánica, como edificios, casas o monumentos. -Bienes Muebles: Son los objetos que, por su naturaleza, pueden trasladarse de un lugar a otro, ya sea, que se muevan por sí mismos o, bien, por el efecto de una fuerza exterior. Puede ser el mobiliario o equipo de oficina o vehículos, por ejemplo.
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Bibliografía
1.- Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda.http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-
content/uploads/2015/07/Estructura-Juridica-del-Estado-de-Chile.pdf
2.- Educar Chile http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?id=133295
4.-Wikipedia https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_territorial_de_Chile
5.- CHILE, Subsecretario de Desarrollo Social. Manual de Gestión Municipal año
2008.-
6.- Nogueira Alcalá, Humberto. Tomo II, Santiago de Chile 1992
7.- Gajardo Falcon, Jaime. Revista ICAL 2.0.-
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LEGISLACIÓN MUNICIPAL UNIDAD Nº III
Corporaciones y Fundaciones Municipales y servicios
traspasados
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SEMANA 6
Introducción
Las Municipalidades, tal como lo hemos señalado en las unidades anteriores, tienen el rol de administrar las comunas satisfaciendo las necesidades de la población local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural. Precisamente, una de las formas a través de las que se promueve la interacción con la comunidad es mediante las corporaciones y fundaciones. En este sentido, la legislación establece en forma explícita el derecho de todo ciudadano a participar en los distintos espacios de la gestión pública. La idea en concreto es acercar a los gobiernos locales y a la administración central a la ciudadanía. En definitiva, se apunta a crear mejores condiciones y más expeditas para que los ciudadanos puedan generar corporaciones, asociaciones y federaciones, por ejemplo, sin verse limitados por las tradicionales trabas burocráticas. La Ley de Municipalidades dispone que los municipios pueden constituir o participar en corporaciones o fundaciones de derecho privado, indicando, al respectom que “Estas personas jurídicas se constituirán y regirán por las normas del Título XXXIII del Código Civil, sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en esta ley”. Entenderemos el concepto de Corporaciones como las asociaciones formadas por la reunión de personas en torno a objetivos de interés común a los asociados. Los elementos básicos para su formación son, por ejemplo: la pluralidad de los miembros, no tener fines lucrativos y su organización que equivale a la estructura cómo se compone –directorio, asamblea-.
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SEMANA 6
1.- Corporaciones y Fundaciones Municipales
A la hora de abordar estas nuevas materias, partiremos por definir lo que se entiende por Corporación y, en caso contrario, por Fundación. Al respecto, una Corporación es un conjunto de personas agrupadas con el propósito de desarrollar o lograr un fin común y permanente en el tiempo, mientras que una Fundación es un conjunto de bienes, un patrimonio, destinado a cumplir un fin benéfico.
Para ser más claros, ¿cuál es la diferencia entre un término y otro? La diferencia esencial entre corporación y fundación, radica en que las primeras corresponden a una agrupación de personas y en las segundas el elemento básico es la existencia de un patrimonio o conjunto de bienes destinados a la obtención de un fin.
Los elementos básicos para la existencia de las corporaciones son, de acuerdo a lo que establece la normativa:
a) Pluralidad de miembros: No existe en la ley un número mínimo de personas para formar una corporación, sin embargo, teniendo presente las incompatibilidades y los órganos que deben existir al interior de ella, se requiere de, al menos, seis o nueve miembros según si se establece o no la comisión revisora de cuentas.
b) El fin por el que las personas se asocian debe ser no lucrativo: El propósito de la corporación no es obtener ganancias para sus miembros, sino por el contrario, cumplir fines culturales, educativos, etc.
c) Organización: Estructura de la corporación (directorio, asamblea, órgano disciplinario, por ejemplo).
Ahora bien, los elementos básicos para la existencia de las fundaciones son:
a) La adscripción de un bien o conjunto de bienes al cumplimiento de un fin.
b) El fin de la fundación debe ser de carácter no lucrativo.
c) Organización. Estructura orgánica de la fundación. Una fundación, a diferencia de una corporación, no cuenta con una asamblea.
2.- Servicios traspasados
El texto original del Artículo N° 38 del Decreto Ley Nº 3.063 (de 1989) sobre Rentas Municipales, autorizó a las Municipalidades a “tomar a su cargo servicios que están siendo servidos por organismos del sector público”. De manera, entonces, que esta disposición permitió traspasar los servicios de educación, salud y atención de
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menores, que antes estaban en manos del nivel central y se derivaron después a los municipios. Los servicios traspasados también se conocen como servicios incorporados a la gestión municipal y su principal problema es de financiamiento. Los expertos, en todo caso, no son partidarios de que estos servicios retornen al nivel central, sino que concuerdan en que los recursos deben elevarse en forma sustantiva. Educación municipal: La Constitución establece en su Artículo 19º N° 10 que la educación es un derecho que tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida. “La educación básica y la educación media son obligatorias, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la población”. ¿Cuándo comenzó, por ejemplo, en el área de educación el traspaso desde el nivel central a las municipalidades? Esto ocurrió a principios de los años 80, bajo la premisa de que la ciudadanía tuviera, en la práctica, un control más directo de la institucionalidad educativa por medio de la relación directa entre padres y apoderados y el Alcalde y la Corporación, ya que “Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho1.
Fue así, entonces, que los municipios asumieron la administración de la educación, a través de dos vías concretas: mediante la creación de Corporaciones Municipales de educación, donde el alcalde era el presidente es el alcalde y se nombra un directorio
1 CHILE, Constitución Política de la República, Artículo 19 N° 10.
Fig. 1.
Fuente: Gentileza Google
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representativo de la comunidad. La segunda opción era, a través, de los departamentos municipales de educación. Un ejemplo concreto del problema que, en algunos casos generó el traspaso de la educación desde el nivel central a los municipios es la llamada Deuda Histórica de los profesores, que se arrastra y mantiene desde hace años. Para entender la historia, hay que retroceder en el tiempo y recordar que el Decreto Ley N° 3.551 de 1981, en su Artículo N° 40 (publicado el 2 de enero 1981), dispuso un régimen de remuneraciones para el sector público, con aumentos desde un 20% hasta un 95%. En el caso del personal docente que dependía del Ministerio de Educación, estableció una asignación especial no imponible, según el escalafón que correspondiera. Para los docentes titulados, por ejemplo, significaba un 90% del sueldo base de la asignación profesional docente y las asignaciones del D.L. N° 2.411 -de 1978- y, en el caso de los docentes no titulados, era de un 50%. El pago de esta asignación debía realizarse gradualmente entre 1981 y 1984. ¿Qué ocurrió? El aumento se pagó en enero de 1981 a todo el personal docente dependiente del Ministerio de Educación, pero, a contar de febrero de 1981, el Ministerio de Educación inició el traspaso de los establecimientos educacionales al sector municipal y, en virtud del Decreto Ley N° 3.063, -de 1980-, más de 80.000 profesores no alcanzaron a recibir el 100% de la asignación, ya que, al ser traspasados al sector municipal, los nuevos empleadores desconocieron los derechos adquiridos por los docentes. Ese decreto estableció en su Artículo N° 4 que “el personal del sector público que se traspase a la administración municipal se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado”. Esta misma situación se produjo en el caso de los docentes de educación media técnico-profesional transferidos a las corporaciones educacionales, por efecto de la aplicación del Decreto Ley N° 3.166 -febrero de 1980-. En 1981, el grueso de los docentes recibió un 25% de la asignación, pero en 1987, a un grupo menor se le pagó un 75% -quedando un porcentaje de pago pendiente-. De acuerdo a un informe de la Biblioteca del Congreso Nacional, el Ministerio de Educación remitió una base de datos que permite inferir que entre marzo de 1981 y enero de 1987, fueron traspasados 84.548 profesores a 322 municipios. El monto de la deuda ascendería a $6.574.767.465.392, es decir, US$ 11.637 millones. Para seguir avanzando en el tema, otro aspecto importante a considerar es cómo se financia la educación municipal. ¿Usted lo sabe, quizás? Bueno, ahondaremos, precisamente en este punto.
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En Chile, la educación puede ser gratuita, de financiamiento compartido (Estado y padres y apoderados) o particular (pagada). En este sentido, el régimen de subvención del Estado a establecimientos educacionales está contenido en el DFL Nº 2 de Educación (1988) y “propenderá a crear, mantener y ampliar establecimientos educacionales cuya estructura, personal docente, recursos materiales, medios de enseñanza y demás elementos propios de aquélla, proporcionen un adecuado ambiente educativo y cultural”. En el caso de la subvención a la educación gratuita, este DFL –Decreto con Fuerza de Ley- exige la existencia de un responsable del establecimiento educacional, persona natural o jurídica, que se denomina “sostenedor”. Salud municipal: La Constitución asegura a todas las personas “el derecho a la protección de la salud” con las siguientes ideas esenciales:
Que el Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo.
Que, asimismo, le corresponde al Estado la coordinación y control de las acciones relacionadas con la salud.
Que es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud, sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en la forma y condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones obligatorias.
Que cada persona tendrá el derecho a elegir el sistema de salud al que desee acogerse, sea éste estatal o privado.
Fig. 2.
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Es necesario indicar que las bases orgánicas del Sistema Nacional de Servicios de Salud, las fijó el Decreto Ley Nº2.763 (de 1979), en virtud del cual hubo una reorganización del Ministerio de Salud, se crearon los Servicios de Salud, el Fondo Nacional de Salud (FONASA), el Instituto de Salud Pública (ISP) y la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud.
La Ley AUGE N° 19.966, se promulgó en 2004 y su importancia radica en que establece el llamado Régimen General de Garantías. ¿En qué consiste? Se trata de un instrumento de regulación sanitaria que define las prestaciones de carácter promocional, preventivo, curativo, de rehabilitación y paliativo, y, al mismo tiempo, los programas que el Fondo Nacional de Salud deberá cubrir a sus respectivos beneficiarios, en su modalidad de atención institucional, conforme a lo establecido en la ley Nº 18.469. Cabe señalar que el Decreto Supremo N° 44, de 2007, del Ministerio de Salud, aprobó garantías explícitas en salud, considerando algunos factores, como por ejemplo se indica en el mismo texto del Decreto:
‐ “Que nuestro país vive un proceso de transformación del perfil de enfermedades que afectan a la población, como consecuencia del progresivo envejecimiento de ésta, del cambio en los hábitos de vida y de las condiciones de trabajo.
‐ Que Chile presenta un perfil epidemiológico donde coexisten, por una parte, enfermedades infecciosas y problemas derivados de malas condiciones de saneamiento ambiental propios de una sociedad en desarrollo, y por otra, enfermedades cardiovasculares, cánceres y traumatismos, que predominan en el patrón de mortalidad actual y que se asemejan al perfil epidemiológico de una sociedad desarrollada”. Para tener una idea un poco más detallada del tema, recordemos que se aprobaron
Fig. 3.
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algunos de los siguientes problemas de salud y garantías explícitas: insuficiencia renal crónica terminal, cardiopatías congénitas operables en menores de 15 años, cáncer cervico-uterino e infarto agudo del miocardio, entre otras. Atención a menores (SENAME):
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) se creó en 1979 en virtud del Decreto Ley Nº 2.465. Esta entidad, depende del Ministerio de Justicia y, entre sus funciones, está la idea de ejecutar las acciones que sean necesarias para asistir o proteger a los menores y estimular, orientar, coordinar y supervisar técnicamente la labor que desarrollen las entidades públicas o privadas que coadyuven con sus funciones.
El SENAME tiene definidos cuatro objetivos estratégicos:
1. Diseñar y desarrollar en forma participativa un modelo de intervención integral para la protección de los derechos de la infancia y adolescencia, financiando y asesorando la implementación y ejecución descentralizada de atenciones de calidad que promuevan, prevengan y restituyan sus derechos, con un enfoque territorial e intersectorial. 2. Implementar la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, con estándares de calidad de atención y orientaciones técnicas que permitan aplicar las sanciones y desarrollar programas que promuevan la reinserción social de los /as adolescentes infractores, con apoyo de sus familias y la comunidad. 3. Focalizar la intervención programática en niños y niñas menores de 6 años, mediante el diseño y ejecución de programas eficaces, que busquen mejorar e innovar la oferta vigente, restituyendo sus derechos y reduciendo al mínimo el tiempo de permanencia y efectos de la institucionalización. 4. Asegurar los resultados de la inversión programática a través de un proceso de fortalecimiento de las direcciones regionales, un programa de desarrollo de los organismos ejecutores y colaboradores, y el mejoramiento de los sistemas de información, de supervisión técnica y financiera de la intervención. De todo esto se desprende que existe un marco legal que rige la acción del SENAME, tanto en lo que respecta a la vulneración de derechos como a las infracciones a la ley penal. Este marco legal al cual nos referimos está dado por, ejemplo, por la Ley de Subvenciones (Nº 20.032), publicada el 25 de julio de 2005, que establece un sistema de concursabilidad de los programas y permite el financiamiento de las instituciones colaboradoras acreditadas. Cabe consignar que en 2007, se comenzó a aplicar la Ley N° 20.084 que fija un marco legal para los adolescentes que cometan infracciones a la ley penal.
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Los establecimientos de atención de menores a cargo de las municipalidades deben entenderse como entidades colaboradoras del SENAME, situación que se ajusta perfectamente al Artículo 4º de la Ley de Municipalidades en cuanto dispone que estas corporaciones pueden desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la asistencia social, como sería en este caso. Los cementerios: Con la Ley Nº 18.096 (de 1982), las municipalidades se hicieron cargo de los cementerios públicos ubicados dentro de sus respectivos territorios comunales. Asimismo, adquirieron su dominio, con sus terrenos, instalaciones, equipos y, en general, con todo su activo y pasivo. La normativa general relativa a los cementerios se encuentra contenida en el Libro Octavo del Código Sanitario, que se refiere a las inhumaciones, exhumaciones y traslado de cadáveres, y en el Decreto Supremo Nº 357, de 1970, del Ministerio de Salud, Reglamento General de Cementerios.
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Conclusiones
Como Se revisó detalladamente en esta unidad, las Municipalidades cumplen o, mejor dicho, debieran cumplir un activo rol social en áreas que para la población son altamente sensibles, como es la educación, la salud y la atención a los menores de edad. Es por esta razón que el traspaso de ciertos servicios que, originalmente correspondían al gobierno central y, luego se derivaron a los municipios no ha sido una tarea fácil de asumir, particularmente, porque una de las principales dificultades tiene que ver con la falta de financiamiento, la escasez de recursos que pueden llegar a hacer inviables algunos proyectos importantes para la ciudadanía. El ejemplo concreto lo vimos en el caso de la llamada Deuda Histórica de los Profesores que se mantiene hasta el día de hoy y que implica millones de pesos que se adeudan a docentes que, en la década de los ochenta, fueron traspasados a los municipios. Cada vez, las Municipalidades están asumiendo mayores responsabilidades y, por lo mismo, se hace necesario que quienes las conduzcan cuenten con los recursos necesarios, pero también con los conocimientos para idear políticas de apoyo social y genere una activa participación de la comuna.
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Bibliografía
1.- Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda. http://goo.gl/sTuSnk
2.- Vial Cossani, Camilo. Ob.cit.
3.- Educar Chile http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?id=133295
4.- Wikipedia https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_territorial_de_Chile
5.- Chile, Subsecretario de Desarrollo Social. Manual de Gestión Municipal año 2008.-
6.- Nogueira Alcalá, Humberto. Tomo II, Santiago de Chile 1992
7.- Gajardo Falcon, J. Revista ICAL 2.0.
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