des y Riesgos WAWA WASI

8/4/2019 des y Riesgos WAWA WASI

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Oportunidades y riesgos

de la transferencia delservicio Wawa Wasi a losGobiernos Locales Provinciales

Gabriela Guerrero y Claudia Sugimaru*

* Las autoras agradecen a Santiago Cueto, Director de Comunicaciones del Proyecto Nios del Milenioy supervisor general de este estudio, por sus valiosos aportes a lo largo del proceso. Tambin ha sidomuy valiosa la colaboracin de Amparo Muguruza, Directora Ejecutiva del Programa Nacional WawaWasi, as como de su equipo tcnico para la coordinacin del trabajo de campo en las dierentes sedesdel programa incluidas en la muestra de este estudio. Finalmente, las autoras agradecen a AndreaBaertl, Carla Pajares, Mara Ins Romero y Mercedes Ayarza por su colaboracin en el trabajo de campo.


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Edicin en espaol, enero 2010

GRADE, Grupo de Anlisis para el DesarrolloAv. Del Ejrcito 1870, San Isidro, LimaTelono: 264-1780

Nios del MilenioE-mail: [email protected]: www.ninosdelmilenio.org

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-16479

Impreso en el PerPrimera edicin

Edicin y correccin de estilo: Virginia Rey-SnchezRevisin de texto: Johann PageFoto de cartula: Carlos Juregui / Nios del MilenioImpresin: EDICIONES NOVA PRINT S.A.CAv. Ignacio Merino 1546, Lince, Lima

Ejemplares de esta publicacin se encuentran en la Biblioteca Nacional del Per.

Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccin, copia o traduccin total o parcialde esta publicacin sin permiso previo de Nios del Milenio. Sin embargo, se permite lareproduccin para uso educativo o investigacin, sin nes comerciales, siempre que seavise a los editores y se indique la uente.

Los padres del nio y las nias del Wawa Wasi que guran en la portada de este libroautorizaron que la oto de sus hijos sea publicada. Agradecemos al Programa Wawa Wasiy a su personal por permitirnos tomar la imagen, as como por su ayuda en obtener lospermisos para la posterior publicacin.

CENDOC / GRADE

GUERRERO, Gabriela; SUGIMARU, ClaudiaOportunidades y riesgos de la transerencia del servicio Wawa Wasi a los Gobiernos

Locales Provinciales /Gabriela Guerrero y Claudia Sugimaru. Lima: GRADE; Niosdel Milenio, 2010.

PROGRAMAS SOCIALES / WAWA WASI / GOBIERNO LOCAL / ACTORES SOCIALES /GASTO SOCIAL / DESCENTRALIZACION / PERU


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I5

Sobre Nios del Milenio 7

Resumen 9

Agradecimiento 0

Las Autoras 0

Introduccin 11

Captulo I: Marco conceptual sobre la descentralizacin 17

Captulo II: Preguntas de investigacin 23

Captulo III: Mtodos 25III.1. Lugares y participantes 25III.2. Instrumentos 26III.3. Procedimientos 26

Captulo IV: Proceso de transerencia del programa Wawa Wasi

a los Gobiernos Locales Provinciales 29IV.1. Diseo y planicacin del proceso de transerencia 29IV.2. Actividades de sensibilizacin y entrega de asistencia

tcnica a los Gobiernos Locales 31

ndice


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Oportunidades y riesgos de la transferencia del servicio Wawa Wasi a los Gobiernos Locales Provinciales

IV.3. Mecanismos de vericacin y acreditacinde Gobiernos Locales 33

IV.4. Implementacin del proceso de transerencia entre abrilde 2006 y diciembre de 2008 35

IV.5. Rol del Estado una vez nalizada la transerencia 41IV.6. Situacin actual del proceso de transerencia del

Programa Nacional Wawa Wasi 42

Captulo V: Percepcin de los actores respecto al proceso

de transerencia del Programa Nacional Wawa Wasi 45V.1. Conocimiento del Programa Wawa Wasi 45V.2. Conocimiento del proceso de transerencia 54V.3. Mecanismos de vericacin 56V.4. Actitudes hacia la transerencia 57

Captulo VI: Conclusiones y recomendaciones 67

Reerencias 75

Anexos

Anexo 1: Lista de acrnimos 77Anexo 2: Cronologa de la normatividad del procesode transerencia del Programa Nacional Wawa Wasi 78


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I7

Nios del Milenio es un innovador proyecto internacional de investigacina largo plazo que estudia la naturaleza cambiante de la pobreza inantil.Nios del Milenio, conocido internacionalmente como Young Lives, lleva a

cabo un seguimiento del desarrollo de 12 000 nias y nios de Etiopa, India(Andra Pradesh), Per y Vietnam por medio de investigaciones cuantitativas ycualitativas durante un perodo de 15 aos (2000-2015). El proyecto busca: Mejorar la comprensin de las causas y consecuencias de la pobreza

inantil y examinar de qu manera aectan las polticas pblicas elbienestar de nias y nios.

Proporcionarinformacintilparaeldesarrolloylaimplementacinde

uturas polticas y prcticas que reducirn la pobreza inantil.

En Nios del Milenio coordinan instituciones de investigacin y gobiernosde los cuatro pases del estudio, la Universidad de Oxord, Open University,otras universidades del Reino Unido y Save the Children UK.

Nios del Milenio es nanciado principalmente por el Departamentopara el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) para el benecio delos pases en vas de desarrollo. Estudios secundarios son nanciados por la

Fundacin Bernard van Leer y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) enPer, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) enEtiopa, y Oak Fundation.

Los puntos de vista expresados en este documento son de la autora y nonecesariamente expresan los de Nios del Milenio, la Universidad de Oxord,DFID u otros auspiciadores.

Sobre Nios del Milenio/Young Lives


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El presente estudio analiza la inormacin recogida en una investigacin reali-zada en el marco del Proyecto Nios del Milenio acerca de las oportunidades yriesgos que representa la transerencia del servicio Wawa Wasi a los Gobiernos

Locales Provinciales, segn la opinin de diversos actores clave. El ProgramaWawa Wasi ha brindado sus servicios de manera centralizada desde 1993. Sinembargo, en el ao 2003, el Gobierno de entonces decidi la transerencia devarios programas sociales a los municipios provinciales. Durante el ao 2006,el Gobierno empieza a tomar medidas concretas para ejecutar la transerenciadel programa Wawa Wasi, junto con otros programas sociales, a los GobiernosLocales Provinciales. Este documento se centra en la transerencia inconclusa

del servicio Wawa Wasi durante el periodo comprendido entre abril de 2006 ydiciembre de 2008.El estudio incluye una breve descripcin del programa Wawa Wasi, as como

una revisin de la literatura internacional sobre descentralizacin de programassociales, para luego concentrarse en los resultados de las entrevistas. En totalse realizaron 73 entrevistas a diversos actores clave en Ancash, Ayacucho,Junn, Lima y Piura. Los resultados sugieren que el proceso de transerencia seha caracterizado por un escaso avance sobre lo planicado, bsicamente por:

a) la alta de una planicacin adecuada del proceso que caus la constantemodicacin del marco normativo y b) la decisin de usionar varios programassociales, entre ellos Wawa Wasi, lo que hizo ms complejo el proceso ya quese estaban realizando paralelamente usin y transerencia. Ello gener unproceso de transerencia sin lineamientos claros que nalmente puso en riesgola implementacin del programa debido a retrasos en la entrega de recursos

Resumen


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econmicos para nanciar la compra de alimentos, los gastos operativos delprograma y el pago de Madres Cuidadoras y Socias de Cocina. Asimismo, esta

alta de lineamientos claros gener dudas acerca de la estabilidad laboral delEquipo Tcnico, por lo que muchos del grupo renunciaron. La alta de avancesen el proceso origin un sentimiento de incredulidad respecto de la transe-rencia entre los diversos actores involucrados.

Asimismo, entre los hallazgos ms importantes entorno a las percepcionesde los entrevistados se encontr que en general las autoridades y uncionariosmunicipales no tenan conocimientos detallados del programa Wawa Wasi; el

proceso de transerencia era conocido en mayor medida por el Equipo Tcnicoy los actores comunales y en menor medida por los uncionarios municipales.En eecto, la principal ventaja sealada de transerir el programa ue la posi-bilidad de un contacto ms directo entre las autoridades, el programa y susbeneciarios; entre las desventajas se mencion el cambio o desarticulacin delEquipo Tcnico o la eventual alta de recursos para implementar el programa.Todo ello, nalmente deriv en la existencia de opiniones divididas respecto ala transerencia del servicio Wawa Wasi a los Gobiernos Locales Provinciales.


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Las autoras agradecen a Santiago Cueto, Co-Investigador Principal del ProyectoNios del Milenio por sus valiosos aportes a lo largo del proceso. Las autorastambin reconocen a la Directora Ejecutiva del Programa Nacional Wawa Wasi,

Amparo Muguruza, as como de su equipo tcnico, por su gentil colaboracinpara llevar a cabo el trabajo de campo en las sedes del programa incluidas enla muestra del estudio. Finalmente, las autoras agradecen a Andrea Baertl,Carla Pajares, Mara Ins Romero y Mercedes Ayarza por su colaboracin en eltrabajo de campo.

Agradecimientos


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Gabriela Guerrero

Es Licenciada en Psicologa Educacional de la Ponticia Universidad Catli-ca del Per y en el ao 2005 obtuvo la Maestra en Estudios de Desarrollo

con Especializacin en Polticas Pblicas en el Institute o Social Studies enLa Haya, en Holanda. Actualmente, Guerrero est haciendo un doctorado enEducational Sciences en la universidad Universit Catholique de Louvain, enBlgica.

Guerrero es Investigadora Adjunta en el rea de Educacin de GRADE yha sido proesora del curso de Evaluacin de Programas Educativos en el De-partamento de Psicologa de la PUCP.

Sus principales reas de inters son niez y educacin primaria, inequi-dad en educacin, educacin intercultural bilinge, y monitoreo y evaluacinde programas sociales.

Claudia Sugimaru

Es Investigadora Asistente en el rea de Educacin de GRADE y Bachiller enLetras y Ciencias Humanas con especialidad en Psicologa Educacional de laPonticia Universidad Catlica del Per. Tambin ha sido jee de prctica del

curso de Evaluacin de Programas Educativos en dicha universidad.

Las autoras


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El Programa Nacional Wawa Wasi (WW) es el servicio de mayor cobertura enel Per destinado a nias y nios1 entre 6 y 48 meses de edad y tiene comoobjetivo general promover alrededor del pas acciones orientadas a generar

condiciones avorables para el desarrollo integral de los nios por debajo delos 4 aos de edad, especialmente para aquellos que se encuentran en situa-cin de riesgo2.

El programa se inicia en el ao 1993 bajo la responsabilidad del Ministeriode Educacin. Sin embargo, desde el ao 1996 pasa a ser responsabilidad delentonces Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), que a partirdel ao 2002 se transorma en el actual Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social (MIMDES), responsable a la echa de la implementacin del programaa nivel nacional.El programa ha sido tradicionalmente implementado desde el nivel central,

pero en el ao 2006 se estableci -mediante una serie de decretos supremos- latranserencia de este y otros programas sociales a las municipalidades provin-ciales, en el marco del proceso de descentralizacin que se viene impulsandoen el pas. Entre los aos 2006 y 2008 se implementaron algunas accionespara la transerencia del programa a los Gobiernos Locales. Sin embargo, dicha

1 Para acilitar la lectura de este inorme, se usarn las palabras nio o nios para reerirse anias y nios, sin que esto constituya una omisin o discriminacin de gnero.

2 Los objetivos ueron tomados de la seccin correspondiente en el portal del programa WawaWasi. Para una descripcin ms detallada del programa consultar: www.mimdes.gob.pe/wawawasi

Introduccin


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transerencia no lleg a concretarse y el Programa Wawa Wasi volvi a serunidad ejecutora (estatus que conserva actualmente). Asimismo, el proceso

de transerencia se desaceler para que el MIMDES y los dems sectores invo-lucrados repensaran la estrategia ms adecuada para culminar el proceso dedescentralizacin.

En este contexto, el Proyecto Nios del Milenio3, en coordinacin conel Programa Nacional Wawa Wasi, realiza el presente estudio para analizarel proceso de transerencia del servicio entre abril de 2006 y diciembre de2008. Es decir, durante lo que podra considerarse como la primera ase de

este proceso de transerencia. El propsito era recabar la opinin de unaserie de actores entrevistados clave sobre el programa. Es decir, respecto delas eventuales posibilidades que traera consigo la transerencia del servicioWawa Wasi a los Gobiernos Locales, as como los potenciales riesgos quepodra involucrar. El estudio identicar lecciones aprendidas de la primeraase que puedan ser tomadas en cuenta, principalmente, para las siguientesetapas del proceso de transerencia de este servicio, pero en general para latranserencia de servicios de proteccin social a Gobiernos Locales.

Programa NacioNal WaWa Wasi

El Programa Nacional Wawa Wasi tiene entre sus objetivos especcos lossiguientes: a) provisin de servicios de atencin integral para nios que vivenen situacin de pobreza o pobreza extrema; b) promocin y desarrollo de una

adecuada cultura de crianza en las amilias y la comunidad; c) promocin dela co-gestin entre el Estado, la comunidad y el voluntariado comunal a avorde la niez; y d) contribucin en el desarrollo personal de las mujeres paraelevar su calidad de vida, acilitando la bsqueda de oportunidades educativasy de trabajo4.

3 El proyecto Nios del Milenio es un estudio realizado en el Per, Etiopa, India (estado de

Andhra Pradesh) y Vietnam para producir inormacin que permita entender causas, correlatosy consecuencias de la pobreza en la niez, as como para analizar cmo las polticas aectanel bienestar de nias y nios. Se brinda esa inormacin a los Estados y la sociedad civil parapropiciar el diseo y la implementacin de polticas pblicas y prcticas que ayuden a reducirla pobreza inantil. En el ao 2002 se realiz la primera ronda de recoleccin de datos en unamuestra de dos cohortes de nios de 1 y 8 aos de edad, respectivamente, y entre el 2006 y2007 se realiz la segunda recoleccin de datos. La tercera ronda se ha realizado durante el ao2009. Ver www.ninosdelmilenio.org para mayor inormacin.

4 Los objetivos ueron tomados de la seccin correspondiente en el portal de Wawa Wasi.


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Introduccin

En el cuadro 1 se muestra inormacin acerca del presupuesto anual delprograma para lograr estos objetivos y el nmero de nios atendidos en los

ltimos aos5:

Cuadro 1: Presupuesto y cobertura del Programa Wawa Wasi 2001-2008(Nuevos Soles)

Ao Gasto en Nuevos Soles Nmero de nios benefciarios

2001 42 174.699,35 35 199

2002 30 057.944,89 36 381

2003 36 102.962,01 40 1192004 39 027.232,88 39 082

2005 49 225.624,65 45 895

2006 48 679.582,56 49 076

2007 55 627.645,00 50 000

2008 46 000.000,00 53 000

Las modalidades de Wawa Wasi que actualmente se estn implementandoson: gestin comunal y gestin institucional. La primera modalidad de gestincomunal incluye dos modelos de Wawa Wasi, que son: a) Wawa Wasi Familiar,donde 6 a 8 nios se encuentran bajo la supervisin de una madre cuidadora dela localidad. La modalidad amiliar es la ms usada. Y b) Wawa Wasi Comunal, queunciona en locales entregados por la comunidad o el programa, en los que unao ms Madres Cuidadoras se encargan de 16 a 24 nios. La segunda modalidad

es de gestin institucional. Los Wawa Wasi institucionales son aquellos dondeuna institucin pblica o privada dona un Wawa Wasi y recibe entrenamiento yacompaamiento del personal del programa. Existe adems una ltima modalidadde atencin del servicio de Wawa Wasi denominado Qatari Wawa, que trabajaen zonas rurales para avorecer el desarrollo de nios menores de cuatro aos apartir de la ormacin de capacidades en las amilias.

Un aspecto importante del programa Wawa Wasi es el Wawa Net, quees un sistema de evaluacin y monitoreo usado simultneamente en las 33

sedes regionales que tiene el programa para realizar el registro, seguimientoy evaluacin de los resultados obtenidos en la intervencin de la poblacinbeneciaria. A travs de este sistema es posible tener inormacin individua-

5 http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi/


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lizada acerca de: los logros y cambios de los nios beneciarios, respecto asu entorno amiliar, social, regional y econmico, y tambin sobre los Comits

de Gestin y las Madres Cuidadoras a nivel nacional. Ello permite medir enlnea los logros y resultados de la intervencin del programa por cada bene-ciario, Wawa Wasi, comunidad, Sede Regional y Nivel Nacional. Este sistemarepresenta una ortaleza del programa, y as lo demuestra el hecho de haberobtenido el primer lugar en su categora en el concurso de Buenas PrcticasGubernamentales del ao 2006.

El Programa Wawa Wasi ha sido evaluado en varias oportunidades a lo

largo de los ltimos aos. La mayora de dichas evaluaciones coinciden ensealar que este es altamente valorado por la comunidad. Ello se debe a que elprograma provee a los nios de un servicio de cuidado diurno, una alimenta-cin nutritiva, vigilancia de su salud y permite a las madres usar su tiempo enotras actividades o tareas (Cunto, 2004; INFORMET, 2001 y MED-BID-UNICEF,1996). Asimismo, los padres usuarios se encuentran sumamente satisechoscon el servicio del programa, pues observan progresos en el desarrollo de sushijos (MED-BID-UNICEF, 1996).

En el ao 2006, y en el marco de la primera ronda de recoleccin de datos,Nios del Milenio realiz una evaluacin del Programa Wawa Wasi en una mues-tra de nios del estudio6. Dicho estudio tena como objetivos, por un lado,evaluar el impacto del programa en el desarrollo psicomotor de los nios y, porotro, conocer las opiniones de los principales actores involucrados (amiliasusuarias y personal local de Wawa Wasi) respecto al programa. En relacin conel primer objetivo, el estudio no encontr impacto en el desarrollo cognitivo

y motor de los nios. Sin embargo, la literatura internacional sugiere que laaproximacin seguida por Wawa Wasi que combina distintas intervenciones(salud, nutricin y estimulacin) en un centro de cuidado diurno, usualmentetiene un impacto positivo en el desarrollo de los nios. Por lo que, al parecer,Wawa Wasi solo necesitara anar algunos detalles en su implementacin paralograr la mejora en el desarrollo cognitivo y motor de los nios.

En relacin con el segundo objetivo, el estudio encontr que Wawa Wasiera altamente valorado por los dierentes representantes de la comunidad, pues

el programa cuidaba a los nios en horario diurno, durante el cual recibanuna alimentacin adecuada y buena atencin en salud. Asimismo, el programapermita a las madres trabajar dentro o uera del hogar con la tranquilidad de

6 Cueto, S.; Guerrero, G.; Leon, J.; Zevallos, A. y Sugimaru, C. (2009) Promoting early childhooddevelopment through a public programme: Wawa Wasi in Peru. Young Lives. Working Paper N 51.


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Introduccin

saber que sus hijos estn bien atendidos. Tal como se observa, los comentariospositivos acerca del programa recogidos por este estudio son similares a los

obtenidos por los estudios previos antes mencionados.En el ao 2008, cuando se realiz este estudio, el programa Wawa Wasi se

encontraba en una etapa de cambios debido al proceso de descentralizacinque se viene implementando en el pas desde inicios de la presente dcada7.En este contexto, el Gobierno Central tom la decisin de transerir el servicioWawa Wasi a las municipalidades provinciales, que en un principio seran 97municipios de tal extensin territorial. El proceso de transerencia ue ordenado

en octubre de 2006 y, aunque ue iniciado, luego de una serie de avances yretrocesos nalmente se detuvo en junio de 2008 para evaluarlo.El presente estudio pretende ser un insumo importante para la evaluacin del

proceso de transerencia, en la medida en que busca que los principales actoresinvolucrados opinen sobre cules son las posibilidades que trae consigo la des-centralizacin del programa a las municipalidades provinciales, as como respectode los potenciales riesgos.

7 La Ley de Bases de la Descentralizacin ue promulgada en junio de 2002 durante el Gobiernodel Presidente Alejandro Toledo.


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La descentralizacin de unciones polticas y administrativas y su transerenciaa niveles de Gobierno sub-nacionales surge a partir de la democratizacin delos pases en Amrica Latina. Un contexto de mayor apertura a la participacin

cvica permite que la descentralizacin emerja como un esuerzo por promo-ver el desarrollo socio-econmico de los Gobiernos sub-nacionales, as comoposible solucin rente a la insatisaccin de la poblacin por la entrega deservicios de manera centralizada (Inter-American Development Bank, 2001 yWorld Bank, 1997).

La descentralizacin busca estar ms cerca de los ciudadanos y elevarla calidad de vida de la poblacin. De esta manera, algunas de las acciones

involucradas en este proceso son, por ejemplo, la bsqueda de la mejora enla correspondencia entre los bienes y servicios provistos por el Gobierno y lasnecesidades de la poblacin. Asimismo, rente a un Gobierno centralizado aveces lejano y ajeno a las preocupaciones de las regiones, busca incrementarlos niveles de compromiso y el sentido de pertenencia de la misma comunidadpara que ella sea partcipe del desarrollo local. Este compromiso y conanzaen el aparato estatal puede retomarse mediante un proceso en que se tomandecisiones y rindan cuentas de orma transparente, adems de hacerlo cerca

del escrutinio de la poblacin (Inter- American Development Bank, 2001; WorldBank, 1997; Klugman, 1994).

Sin embargo, tambin existe una serie de temores en torno a la descentra-lizacin que hacen reerencia a la pobre calidad administrativa que existe enalgunos pases a nivel sub-nacional. En estos casos, las administraciones soncaracterizadas como de personal poco capacitado, carente de motivacin, con

CAPTULO I

Marco conceptual sobre la descentralizacin


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alta rotacin y alto de planeamiento estratgico, por lo que resultan en ineca-ces. Como consecuencia, estas deciencias permiten que los puestos pblicos

sean usados como instrumentos para otorgar avores polticos. Asimismo,existe el riesgo de que el poder poltico o la distribucin de recursos seancontrolados por una lite, lo que podra nalmente generar mayor inequidad(Inter-American Development Bank, 2001).

Estos temores resultan vlidos ya que un proceso de descentralizacin invo-lucra la transerencia de una serie de responsabilidades que van desde aspectosscales (de unciones y recursos) hasta polticos (del poder de decisin) u orga-

nizacionales (provisin eciente de servicios). As, al ser un proceso complejo,resulta necesario que se empiece por establecer y coordinar las unciones que setranseren, a qu nivel de Gobierno, as como denir claramente los roles quetendran el Gobierno Central y el Gobierno Local, para luego estimar el costode las unciones transeridas. A partir de ah se pueden transerir los ingresospertinentes. El costo resulta un punto lgido, ya que si bien la descentralizacinimplica la transerencia de recursos, ello a veces resulta contraproducente: losGobiernos Locales reciben gustosos el presupuesto, pero rechazan las nuevas

responsabilidades o dejan de buscar sus propias uentes de ingresos (Inter-American Development Bank, 2001 y World Bank, 1997).

Otro aspecto de la descentralizacin es a qu nivel de Gobierno se des-centraliza, lo que puede ser variable: a nivel regional, provincial o distrital.Asimismo, el tamao del municipio tambin puede variar. Existen, por ejemplo,municipalidades muy pequeas que sirven a poblacin bsicamente rural y quevive dispersada a lo largo del territorio, en pequeos centros poblados. Otros

municipios tienen habitantes en zonas urbanas y rurales alejadas. Estos tiposde municipalidades, por lo general, cuentan con una capacidad limitada paraproveer servicios debido a una alta de recursos nancieros e institucionales, adierencia de municipalidades que tienen poblacin bsicamente urbana y conmayores recursos. Estos contrastes en el tamao de las municipalidades y sus

jurisdicciones territoriales refejan grandes dierencias a nivel institucional ynanciero. Tal situacin crea el riesgo de traducirse en la alta de capacidad dealgunas municipalidades para asumir las unciones que la descentralizacin les

plantea. Finalmente, ello podra resultar en retrasos en el proceso de descen-tralizacin, as como en la generacin de una mayor inequidad en trminos dela calidad de servicios que recibe la poblacin (UNESCO, 2005; Inter-AmericanDevelopment Bank, 2001; Klugman, 1994).

Frente a estas grandes dierencias, resulta clave el ortalecimiento delas capacidades del personal de la municipalidad. Es necesario mejorar sus


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Marco Conceptual sobre Descentralizacin

habilidades mediante capacitacin y asistencia tcnica, as como generar unambiente de motivacin y compromiso, de manera que busquen obtener bue-

nos resultados. Adems es importante establecer un proceso de rendicinde cuentas, a travs del cual los ciudadanos puedan monitorear los serviciosbrindados y dar su opinin. Sin embargo, un problema grave expresado por elBanco Mundial (1997) es la alta rotacin de personal de las municipalidades,en cuyo caso la capacitacin no tiene sentido.

Como puede observarse, existen una serie de actores que aectan laadministracin eectiva de los recursos y servicios a ser transeridos en la

descentralizacin. UNESCO (2005) establece que una descentralizacin exitosaocurre a partir de un Gobierno Central estable, solvente y comprometido con elproceso, as como por Gobiernos Locales capaces de asumir la responsabilidady en los que haya una participacin eectiva y organizada de la poblacin civil.Por este motivo, la descentralizacin por s misma no constituye la respuestaa todos los problemas. La descentralizacin es vlida cuando existen dieren-cias en la demanda del servicio en distintas localidades, o si los costos deentregar el servicio de manera central superan los benecios (Inter-American

Development Bank, 2001; Di Gropello, 1999; World Bank, 1997).Asimismo, es errado pensar que la descentralizacin naliza con la trans-

erencia de recursos y responsabilidades. Esta, ms bien, es un medio paraoptimizar la entrega de servicios, ampliar la participacin de los ciudadanos yaumentar la conanza de los mismos en el Gobierno, por lo que es importanteque exista estabilidad en los uncionarios de una municipalidad. La nalidades que se llegue a conormar una red de personal instruido en el proceso, que

conozca las demandas de la poblacin, pero que adems sea lo sucientementefexible como para adaptar su institucin a las necesidades que surjan en eluturo y, posteriormente, instruir a nuevo personal (Inter-American Develop-ment Bank, 2001 y World Bank, 1997).

En cuanto a experiencias de descentralizacin en Amrica Latina, esinteresante destacar el caso de Colombia. En una primera etapa de la des-centralizacin, Colombia trat de transerir un gran nmero de unciones demanera simultnea a una serie de municipalidades, pero posteriormente se

vio en la necesidad de desacelerar el proceso. Despus que se dispuso que ladescentralizacin sera ms gradual, el sector salud colombiano, por ejemplo,desarroll un plan de cinco aos que se inici con la transerencia de uncionesa aquellas municipalidades de ms recursos, de mayor cantidad de personal yque contaran con un sistema de salud bien desarrollado. Una vez que la trans-erencia de las unidades ms slidas estuvo encaminada, se inici el proceso


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con localidades ms pequeas. Esta descentralizacin gradual reduce posiblesallas en el nterin pues permite un constante ajuste del proceso mismo. Ello

resulta sumamente importante puesto que cada municipalidad tiene capaci-dades institucionales distintas y, por lo tanto, enrenta dicultades y retosparticulares (Inter-American Development Bank, 2001 y World Bank, 1997).

Uno de de los pocos estudios acerca del proceso de descentralizacin deprogramas sociales en el Per es el de Alczar y Lovatn (2006). Esta investi-gacin analiza los primeros aos de descentralizacin de FONCODES y PRONAA.Los autores encuentran una serie de retrasos en la elaboracin y cumplimiento

de los planes de transerencia debido a la dicultad para consolidar las trans-erencias ya iniciadas.En el caso especco de FONCODES, los autores hallaron cambios impor-

tantes en el uncionamiento del programa, luego de la transerencia. En primerlugar, reportan que se modic el mtodo de seleccin de los beneciarios.Antes de la transerencia del programa, solo los distritos ms pobres del paspodan participar y estos eran elegidos a travs de mapas de pobreza, con-centrndose en localidades rurales. Sin embargo, a raz de la transerencia

se generaron ndices para asignar geogrcamente los recursos, por lo queactualmente la mayor parte de distritos del pas recibe un presupuesto paraeste programa.

En segundo lugar, encontraron una alta de uniormidad y lgica en laentrega de presupuesto puesto que en la prctica terminaban ms beneciadoslos municipios que no haban pasado por la llamada vericacin, proceso alcual eran sometidos los concejos por parte de la PCM. Si los municipios eran

considerados aptos para que se les transeran las unciones, adquiran el cali-cativo de vericados. Lo curioso es que mientras aquellas municipalidadesvericadas tenan un presupuesto mensual, a las no vericadas se les entregabacasi la totalidad del presupuesto anual que les haban asignado, lo cual laspona en ventaja respecto de las primeras puesto que tenan mayor libertadpara usar su dinero. As, tendran menos restricciones de gasto en meses queeventualmente tuvieran compromisos de pago ms elevados que los usuales.

En tercer lugar, los autores reportan que existe debilidad tcnica de parte

de los Gobiernos Locales para la ormulacin de proyectos de mayor enverga-dura. De manera que an es necesario que el programa brinde asistencia tcnicaa los municipios para que elaboren y presenten el perl de los proyectos, ascomo para que seleccionen personal proesional calicado.

Finalmente, uno de los cambios ms grandes que ha surido FONCODESluego de la transerencia es la modalidad de la puesta en marcha de los proyec-


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Marco Conceptual sobre Descentralizacin

tos. Antes de la transerencia, el programa era ejecutado a travs de la gura delNcleo Ejecutor, que estaba ormado por voluntarios de la comunidad, quienes a

su vez podan ser parte de alguna organizacin. El Ncleo Ejecutor era elegidoen asamblea por la comunidad y se encargaba de velar por sus intereses, ascomo de la administracin de los recursos del proyecto, los trmites y rendicinde cuentas. Esta gura ha sido modicada luego de la transerencia, puestoque adems de los miembros de la comunidad, el ncleo ejecutor tambin esintegrado por un representante de la municipalidad. Actualmente, esta soloconstituye una de las modalidades de ejecucin del programa. La otra alter-

nativa es la ejecucin directa por parte de las municipalidades.En opinin de los autores, son tantas las modicaciones a FONCODES luegode la transerencia, que resulta vlida la interrogante acerca de si el programatranserido es el mismo que el original (Alczar y Lovatn, 2006).

La transerencia del PRONAA, de su lado, solo ha sido concluida para lossiguientes programas de complementacin alimentaria: comedores populares,hogares y albergues, y alimentos. La administracin de este programa enetapas previas a la transerencia dependa bsicamente de los lineamien-

tos establecidos por organismos centrales, mientras que las gerencias localesse responsabilizaban de identicar a la poblacin beneciaria (atencin depersonas en extrema pobreza); denir las raciones de alimentos para cadaprograma; comprar los alimentos y distribuirlos, y nalmente, de supervisarel programa.

La estructura del programa antes descrita ue sustituida por la creacinde la gura de los Comits de Gestin, ormado por tres representantes de los

beneciarios, uno de la municipalidad y dos del MIMDES, de manera que seincluy la participacin de la sociedad civil. Entre sus unciones se encuentranla seleccin de beneciarios, establecimiento de procesos de admisin, pro-puesta de la canasta alimentaria, coordinacin con la municipalidad provincialpara la compra de alimentos y scalizacin del proceso, entre otros (Alczary Lovatn, 2006).

Los autores destacan los siguientes puntos dbiles de la transerenciade este programa: la alta de planeamiento de la transerencia que produjo

problemas en la adquisicin de productos, una poco clara delimitacin deunciones (de municipios provinciales y distritales), as como la creacin deindicadores de gestin y monitoreo que no pueden ser medidos en la prctica(Alczar y Lovatn, 2006).

Como puede observarse, tanto el PRONAA como FONCODES logran unode los objetivos ms importantes de la descentralizacin: estar ms cerca


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de los ciudadanos a partir de los Comits de Gestin y Ncleos Ejecutores,respectivamente. Sin embargo, para que este acercamiento resulte productivo,

es necesario que los ciudadanos se encuentren bien inormados y existan loscanales adecuados de participacin. Es decir, unas reglas claras, transparentes ypredictibles en el proceso son necesarias, de manera que se pueda ir deniendola participacin de los ciudadanos y su colaboracin con el municipio (Alczary Lovatn, 2006; World Bank, 1997).

En conclusin, si bien la descentralizacin presenta una serie de retos,es importante tomar en cuenta que el Gobierno Central no necesariamente

ha sido capaz de entregar servicios de manera eectiva. Por este motivo, nosorprende que la construccin de capacidades adecuadas para enrentar a losretos de la descentralizacin sea lenta. Sin embargo, parte de la demora delos Gobiernos Locales es debido a la alta de preparacin tcnica del personal,la ausencia de denicin de las responsabilidades a transerir, una regulacininadecuada y contradicciones entre las obligaciones y los recursos disponibles(World Bank, 1997).


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I25

Tal como se mencion anteriormente, el objetivo de este estudio es identicarcules son las oportunidades que se abriran para el programa Wawa Wasi altranserir el servicio a los Gobiernos Locales Provinciales, as como los potencia-

les riesgos que esta transerencia conllevara en el marco de descentralizacinen que se encuentra el aparato Estatal.

Las preguntas principales de investigacin para este estudio ueron: laprimera,Qu opinan los uncionarios del Gobierno Central, las autoridades yuncionarios de las municipalidades provinciales, el Equipo Tcnico del programa

y los actores comunales acerca de la eventual transerencia del servicio Wawa

Wasi? Esta pregunta busca indagar las expectativas, actitudes y temores de los

principales actores involucrados ante la eventual transerencia del programa.La segunda pregunta ue: En opinin de estos actores clave, cules son lasventajas y desventajas de transerir el servicio Wawa Wasi a los municipios

provinciales? Esta pregunta recoge las percepciones de los distintos actoressobre las oportunidades y riesgos percibidos ante la eventual transerencia delservicio. Finalmente, la tercera pregunta a los mismos actores ue: Qu senecesitara para que la eventual transerencia del servicio Wawa Wasi sea exitosa?

Esta pregunta busca recomendaciones de parte de los dierentes actoresdel

programa para optimizar el proceso de transerencia, as como para asegurarel buen uncionamiento del servicio cuando est en manos de los GobiernosLocales Provinciales.

CAPTULO II

Preguntas de investigacin


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I27

El presente estudio de caso busca analizar cualitativamente las percepciones deactores clave sobre la etapa de transerencia del servicio Wawa Wasi a los Muni-cipios Provinciales, comprendida entre abril de 2006 y diciembre de 2008.

iii.1 lugaresyParticiPaNtes

El estudio se llev a cabo en un municipio distrital de la provincia de Limay cuatro municipios provinciales ubicados en los siguientes departamentos:Ancash, Ayacucho, Junn y Piura. Se eligi un municipio distrital en la provinciade Lima porque la normativa estableci que, en esta provincia, la transerencia

se dara a nivel distrital y no provincial, como en el resto del pas. Todas lasmunicipalidades seleccionadas se encontraban en zonas en las que se imple-menta el proyecto Nios del Milenio. La seleccin ue intencional con el nde asegurar variedad geogrca, de manera que se obtuvieran puntos de vistade la costa norte, sierra centro, sierra sur, selva centro y la capital.

Los participantes del estudio ueron cuatro tipos de actores. El primergrupo estuvo conormado por uncionarios del Gobierno Central, tanto delMIMDES (Programa Wawa Wasi y Direccin General de Descentralizacin), como

de la PCM (Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo deMinistros). El segundo grupo de actores era integrado por autoridades (alcaldeo teniente-alcalde) y uncionarios (gerentes) de los municipios provincialesencargados de los siguientes temas: programas sociales, planicacin y pre-supuesto, estadstica e inormtica, y participacin vecinal. El tercer grupode actores ue integrado por el Equipo Tcnico del programa de cada una de

CAPTULO III

Mtodos


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las zonas visitadas (jees zonales y coordinadoras de campo). Finalmente, elcuarto grupo estuvo ormado por los actores comunales que participan en la

implementacin del programa, es decir, Madres Cuidadoras y miembros delcomit de gestin.

El siguiente cuadro muestra la lista de participantes que ueron entrevis-tados para este estudio. La lista se encuentra organizada por niveles (uncio-narios del Gobierno Central, uncionarios de las municipalidades provinciales/distritales, Equipo Tcnico del Programa Wawa Wasi y actores comunales).

Cuadro 2: Participantes del estudio segn zona

Departamento /

Provincia

Funcionarios del

Gobierno Central

Funcionarios de

la Municipalidad

Equipo

Tcnico del

PNWW

Actores

Comunales del

PNWW

Lima 6 5 3 5Ancash - 7 3 5Ayacucho - 5 3 6

Junn - 3 3 5Piura - 6 3 5

Total 6 26 15 26

iii.2 iNstrumeNtos

Se utilizaron dos tipos de instrumentos: guas de entrevista a proundidad paradistintos actores y una cha de inormacin general acerca de las caracters-ticas de la municipalidad.

Se disearon guas de entrevista dierenciadas segn tipo de actor. Todaslas guas exploraban temas comunes relacionados a la eventual transerenciadel programa, el conocimiento que se tena del proceso y la opinin de losentrevistados acerca del mismo, as como las ortalezas y debilidades queidentican a lo largo de esta transerencia.

iii.3 ProcedimieNtos

El trabajo de campo ue realizado durante el mes de junio de 2008 por personalcalicado con experiencia previa en la realizacin de entrevistas a proundidad.


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Mtodos

Todo el personal ue capacitado en Lima por el equipo de Nios del Milenioantes de viajar a cada una de las zonas de aplicacin. El trabajo de campo

ue coordinado con el Programa Wawa Wasi, que se encarg de inormar a susequipos descentralizados acerca de la visita de los trabajadores de campocontratados para el estudio.

Adicionalmente a estas entrevistas, tambin se identicaron y analizarondecretos supremos, decretos de urgencia y resoluciones de los sectores involu-crados que regulaban el proceso de transerencia del programa entre los aos2006 y 2008, y establecan las unciones del Gobierno Central y los municipios

provinciales en el uturo.El anlisis de la inormacin ue de tipo cualitativo. Se llev a cabo unanlisis de contenido de las entrevistas realizadas a uncionarios del GobiernoCentral, autoridades de las municipalidades provinciales, personal del programay actores comunales. El objetivo ue identicar las oportunidades y riesgosinvolucrados en la transerencia del programa. El anlisis cualitativo ue rea-lizado por medio del sotware Atlas.Ti (versin 5.0), el cual orece mltiplesposibilidades para el estudio de contenido, dado que permite establecer rela-

ciones entre categoras predenidas de anlisis.Debido a que el estudio se realiz en el mes de junio de 2008, el anlisis

se centra exclusivamente en el periodo comprendido entre los aos 2006 y2008, correspondiente a lo que hemos denominado como la primera ase deeste proceso de transerencia. Sin embargo, durante el ao 2009 se siguieronemitiendo disposiciones o tomando acciones en relacin con la transerencia,por lo que presentamos inormacin adicional, hasta el primer semestre de

2009, acerca del estado de aquella, especcamente para el programa WawaWasi.


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iV.1 diseoyPlaNificaciNdelProcesodetraNsfereNcia

La iniciativa de descentralizar los servicios de proteccin social, el Programa

Wawa Wasi entre ellos, se da en un contexto ms amplio de descentralizacinestablecido en el pas. Tal como lo seala la Direccin General de Descentrali-zacin (DGD) del MIMDES la descentralizacin es una poltica de Estado cuyacaracterstica undamental es la transerencia de poder de decisin de manera

progresiva y ordenada a los Gobiernos subnacionales y a la sociedad civil, segn

lo dispuesto en la Ley de Bases de Descentralizacin, en la Ley Orgnica de

Gobiernos Regionales, en la Ley Orgnica de Municipalidades y en la Ley Orgnica

del Poder Ejecutivo8

.De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin (2002), esta tienepor nalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediantela separacin de competencias y unciones, y el equilibrado ejercicio de poderpor los tres niveles de Gobierno (nacional, regional y local), en benecio dela poblacin (Artculo 3).

El proceso de transerencia de unciones del MIMDES a los Gobiernos Regio-nales y Locales se inici en el ao 2003, aunque recin en el ao 2006 cobra

impulso la transerencia de los servicios de proteccin social a los GobiernosLocales Provinciales, y se empiezan a tomar medidas ms concretas orientadasa ello.

8 Tomado del portal de la DGD: http://www.mimdes.gob.pe/descentralizacion/transerencias.html

CAPTULO IV

Proceso de transerenciadel programa Wawa Wasia los Gobiernos Locales Provinciales


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En lneas generales, segn la DGD, el proceso de transerencia de programassociales debe realizarse de manera gradual -constituye uno de los principios

de la descentralizacin-, lo que quiere decir que tiene que ser ordenado, poretapas, con criterios adecuados que permitan una correcta asignacin de com-petencias y unciones. Adems, es un proceso condicionado, lo que implicaque la transerencia se realizar a los Gobiernos Regionales o Locales que losoliciten. Una vez solicitada la transerencia, es necesario que los GobiernosRegionales cumplan con acreditarse -medio por el cual los Gobiernos Regionaleslegitiman que cuentan con la suciente capacidad tcnica y de gestin- y que

los Gobiernos Locales realicen los mecanismos de vericacin: exigencias degestin para poder asumir ondos, programas y proyectos.El plan anual de transerencias sectoriales del MIMDES para el ao 2006

no contemplaba originalmente la transerencia del programa Wawa Wasi a losmunicipios provinciales. Sin embargo, una resolucin posterior del mes deoctubre dictamin que los programas INABIF, Wawa Wasi y el Programa Nacionalcontra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) deban ser incluidos dentro delPlan de Transerencia del ao 20069.

La normativa indicaba que en el caso de INABIF, Wawa Wasi y PNCVFS invo-lucraba aspectos como personal, activos, recursos nancieros y acervo docu-mentario. En el caso especco de la transerencia de Wawa Wasi se precisabalo siguiente. En primer lugar, se transere personal, es decir, el Equipo Tcnicodel programa. En segundo lugar, se traspasaban los recursos destinados a gastosoperativos del programa, pago del equipo local y compra de alimentos para losnios. En tercer lugar, se transeran el mobiliario y los equipos de las ocinas

de las Sedes desconcentradas. Finalmente, la transerencia inclua, adems delos documentos y lineamientos del programa, el sistema de monitoreo Wawa Net.Los pasos a seguir durante el proceso de transerencia comprendan, en

principio, los siguientes puntos (segn lo sealado en el Decreto SupremoN 15 2007 - PCM/SD):I. Suscribir el convenio de cooperacin hasta el 31 de diciembre de

2007.II. Presentar los documentos de vericacin, lo cual se poda realizar desde

el 1ro de septiembre de 2007.

9 Las resoluciones iniciales hacen reerencia a la transerencia de los programas INABIF y PNVFS.Sin embargo, resoluciones posteriores aclaran que no se transere todo INABIF, sino solo losCentros de Desarrollo Integral de la Familia (CEDIF). Del mismo modo, no se transere todo elPNCVFS, solo los Centros de Emergencia Mujer (CEM).


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Proceso de transferencia del programa Wawa Wasi a los Gobiernos Locales Provinciales

III. Publicacin de las listas de los Gobiernos Locales que hayan cumplido losmecanismos de vericacin, desde octubre de 2007.

IV. Suscripcin de los Convenios de Gestin entre el MIMDES y los GobiernosLocales vericados por la PCM. El convenio deba ser suscrito para denirindicadores susceptibles de ser medidos, para garantizar que la ecacia delprograma se mantenga. El acuerdo establece una serie de compromisos entemas como: asistencia tcnica y entrenamiento por parte de la DireccinGeneral de Descentralizacin del MIMDES, transerencia de recursos,metas y objetivos, evaluacin, monitoreo y reporte de estos indicadores

al MIMDES y los Gobiernos Regionales.V. Finalmente, la transerencia de recursos se iniciara en enero de 2008,luego de la suscripcin del Convenio de Gestin y la aprobacin de la leyque lo permite.

iV.2 actiVidadesdeseNsibilizaciNyeNtregadeasisteNciatcNicaalos gobierNos locales

Uno de los roles de la DGD es dar capacitacin y asesora tcnica a los GobiernosLocales, de manera que se reuercen las capacidades de gestin, se sensibilicenen materia del programa y se asegure la continuidad y calidad del serviciobrindado a travs del programa Wawa Wasi y de los programas de ProteccinSocial en general.

El MIMDES organiz un conjunto de reuniones y talleres con los actoreslocales para abordar el tema de la transerencia, como parte de las actividadesrelacionadas con este proceso. De acuerdo a lo inormado por uncionarios delPrograma Nacional Wawa Wasi, las actividades planicadas con las autoridades yuncionarios municipales incluan: a) Una primera reunin inormativa para pre-sentar la Red de Proteccin Social, es decir, los programas de la Red que serantranseridos: Wawa Wasi, CEM y CEDIF (como parte de la actividad, los participan-tes eran llevados a conocer las instalaciones de cada uno de los programas); y b)Cuatro reuniones para tratar especcamente cada uno de los componentes del

programa Wawa Wasi: Gestin Tcnica, Gestin Comunal, Gestin Administrativay Wawa Net. Por otro lado, se realiz un taller en Lima para los especialistaszonales de cada regin donde opera el programa Wawa Wasi: all se les expliclos lineamientos del proceso de transerencia para ayudarlos a entender la lgicamunicipal. Adems se llevaron a cabo reuniones inormativas con los equipostcnicos locales en cada una de las zonas donde se implementa el programa.


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Segn el reporte de los propios uncionarios del Programa Wawa Wasi, nose pudo cumplir con todas las actividades previstas. Sin embargo, de acuerdo

a lo estimado por los uncionarios, se habra realizado al menos un taller inor-mativo con autoridades y uncionarios locales en cada zona, lo que convierte aWawa Wasi en el programa de Proteccin Social que desarroll el mayor nmerode experiencias de sensibilizacin. Esto concuerda con lo reportado por losentrevistados en este estudio en las dierentes provincias, pues la mayoramaniesta haber asistido por lo menos a un taller o reunin sobre el tema dedicha transerencia. La principal razn por la que no ue posible realizar todas

las actividades originalmente programadas habra sido la alta de presupuesto.De acuerdo a lo reportado por uncionarios del programa Wawa Wasi, y talcomo se mencion anteriormente, el MIMDES a travs de la Direccin Generalde Descentralizacin habra promovido la realizacin de actividades de diu-sin y sensibilizacin, pero sin asignar recursos para ello. Por este motivo, lasactividades que s llegaron a implementarse ueron nanciadas con recursosregulares del programa, que tuvo que dejar de hacer algunos otros gastos parananciar las visitas a las municipalidades e inormar sobre la transerencia.

Los entrevistados -especialmente el Equipo Tcnico del programa en lasdierentes sedes- maniestaron lo siguiente en relacin con el contenido y uti-lidad de los talleres: en primer lugar, los talleres o reuniones de preparacin nohabran empezado oportunamente. De acuerdo a lo sealado por especialistaszonales, la municipalidad demandaba de ellos inormacin respecto al procesode transerencia y los pasos a seguir, que ellos no estaban en condicionesde brindar. En segundo lugar, los entrevistados, en general, reportaron que

los talleres les haban permitido inormarse sobre el uncionamiento tantodel programa como de la municipalidad. Sin embargo, tambin dijeron quela inormacin recibida haba sido insuciente y an tenan dudas sobre elproceso de transerencia en s mismo. Un tema sobre el que haba mucha incer-tidumbre y alta de inormacin clara, tanto en opinin de los uncionarios dela municipalidad como del Equipo Tcnico del programa, era la transerenciade recursos humanos y las condiciones en que esta iba a darse. Por ltimo,tambin ue comentado que las reuniones y talleres de preparacin se haban

detenido, que se haba cortado toda la inormacin. Agregaban que si bienellos se haban enterado que el MIMDES haba vuelto a ser unidad ejecutora yque la transerencia haba quedado postergada, no tenan mayor inormacinal respecto ni saban qu iba a ocurrir en adelante.

Es notorio que los talleres realizados y la inormacin brindada no ueronsucientes para una clara comprensin del proceso de transerencia del Pro-


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grama Wawa Wasi por parte del Equipo Tcnico y las autoridades o unciona-rios municipales. Sin embargo, la alta de inormacin transmitida acerca del

proceso se debi a la carencia de inormacin de la transerencia en general.Funcionarios del Programa Wawa Wasi arman que conversaban con sus equiposen las dierentes regiones regularmente, pero al no contar con inormacin clarasobre la transerencia, ellos mismos no podan brindar mayor inormacin, loque explica la percepcin del corte de inormacin.

Otro punto importante es la alta de asignacin de recursos para lasactividades de capacitacin y sensibilizacin de Gobiernos Locales. Tal como

lo mencion un entrevistado de la PCM, es necesario que exista una corres-pondencia entre responsabilidad y disponibilidad de recursos que permitan,en el caso de la DGD, que este cumpla con su rol, tanto de ente rector depolticas como de responsable de brindar capacitacin y asesora tcnica.

iV.3 mecaNismosdeVerificaciNyacreditaciNde gobierNos locales

El MIMDES estableci cinco requisitos (publicados en agosto de 2007 segnel Decreto Supremo N 15 2007 - PCM/SD) que deban ser cumplidos porlos Gobiernos Locales Provinciales para certicar capacidades de gestin ydemostrar que estaban aptos para la transerencia de programas sociales. Estosindicadores constituyen los Mecanismos de verifcacin y ueron denidos porel MIMDES, en parte, segn de la experiencia del equipo de descentralizacin

en la transerencia de FONCODES. Los mecanismos de vericacin estabanconormados por:

LasuscripcindelConvenio de Cooperacin entre el MIMDES y el GobiernoLocal Provincial.

Plan de Desarrollo Social Concertado (PDC) que incluya un programa,proyecto o actividad orientada a la proteccin social de la poblacin ensituacin de riesgo o vulnerabilidad o la lucha contra la desnutricin

inantil (en caso de no tenerlo, el Gobierno Local deber comprometersea actualizarlo en el 2008).

Plan Operativo Institucional (POI) con metas de Proteccin Social yLucha contra la Desnutricin Inantil.

Existenciadeunaunidadresponsabledegestionarlosprogramasyser-vicios: Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) que considere


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una unidad orgnica (rea, jeatura, direccin, etc.) responsable tcnicay operativamente de la gestin de los programas y servicios de proteccin

social y de lucha contra la desnutricin inantil a ser transeridos. Launidad deba estar dentro de la estructura orgnica de la municipalidad.

Contar con personal preparado para la gestin de los programas y ser-vicios de proteccin social y lucha contra la desnutricin inantil.

Segn lo indicado por la Secretara de Descentralizacin, el procedimientoseguido para la certicacin de capacidades de gestin de los Gobiernos Locales

tena, en lneas generales, tres etapas. La primera era constatar los docu-mentos presentados por los Gobiernos Locales, y luego cerciorarse de que secumplieran los indicadores expresados en los cinco mecanismos de vericacinque, en principio, tornaban a la municipalidad apta para la transerencia. Lasegunda etapa es la acreditacin, en la que la PCM reconoce ormalmente queel Gobierno Local est apto para la transerencia, mediante la publicacin dedicha inormacin en el diario ocial El Peruano. Al respecto, los GobiernosLocales eran acreditados tanto si cumplan con presentar todos los requisitos,

como si se comprometan a honrarlos, mediante un acta de Consejo, duranteel siguiente ao (2008). Finalmente, la tercera etapa es la puesta en marchade la transerencia.

Entre noviembre de 2007 y enero de 2008, un total de 143 GobiernosLocales ueron vericados y acreditados por la PCM puesto que cumplieroncon los mecanismos de vericacin para la transerencia de los Programas yServicios de Proteccin Social y el Programa Integral de Nutricin del MIMDES,

tal como se observa en el cuadro que se presenta a continuacin.

Cuadro 3: Gobiernos Locales verifcados por la PCM

Nov. 2007 Dic. 2007 Enero 2008 Total

Gobiernos Locales vericados 46 51 46 143

Fuente: RSD 038-2007, RSD 047-2007 y RSD 005-2008.

De esas 143 municipalidades vericadas, hasta enero de 2008, solo en79 existan programas de proteccin social; y de esas 79, apenas 16 habransido vericadas y acreditadas porque cumplan con los mecanismos de veri-cacin en la prctica. Mientras que 63 habran sido vericadas y acreditadasporque se comprometieron, mediante acuerdo de Consejo, a cumplir con los


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requisitos en el siguiente ao (2008) y, por lo tanto, requeran asistenciatcnica de parte del MIMDES para cumplir en la prctica con los mecanismos

de vericacin. En la seleccin de estos mecanismos de vericacin se tuvo en cuenta dosconsideraciones: por un lado, que en su mayora ueran documentos de gestinque regularmente orman parte de la organizacin de los Gobiernos LocalesProvinciales, para que la municipalidad vaya realizando acciones que incluyanal programa dentro de su uncionamiento. Por otro lado, que ueran requisitosque aseguraran condiciones mnimas, de manera que todas las municipalidades

pudieran cumplirlas.Los mecanismos de vericacin exigidos en el marco de la transerencia selimitaban bsicamente a la revisin documental de los requisitos exigidos. Enese sentido, es necesario preguntarse qu tan tiles resultan estos mecanismospara aproximarse a las capacidades reales de gestin de las municipalidadesque recibirn los programas transeridos.

Por otro lado, aunque la municipalidad incumpliese los requisitos, smediante un acta de consejo se comprometa a cumplirlos para el siguiente

ao, tambin era acreditada por la PCM. Paralelamente, el MIMDES tena laresponsabilidad de brindar la asistencia tcnica necesaria a la municipalidadpara que esto se cumpliera en el marco del convenio de cooperacin entre dichoministerio y el municipio. Sin embargo, de acuerdo a la inormacin recogidadurante el trabajo de campo para este estudio, no exista en el MIMDES unapartida presupuestal que contemplara la prestacin de asistencia tcnica aGobiernos Locales.

iV.4 imPlemeNtaciNdelProcesodetraNsfereNciaeNtreabrilde 2006ydiciembrede 2008

Responsables de liderar el proceso

El proceso de transerencia del servicio Wawa Wasi ha sido liderado por la

Direccin General de Descentralizacin (DGD), que es responsable de la eje-cucin del proceso de transerencia y descentralizacin en el MIMDES. Dos delas unciones ms importantes desarrolladas por la DGD son: a) elaboracin yormulacin de estrategias para la gestin descentralizada de los programassociales y b) provisin de capacitacin y asesora tcnica a los dierentesniveles de Gobierno y la poblacin civil.


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Durante el proceso, la DGD ha trabajado articuladamente con la Secretarade Descentralizacin, entidad de la PCM que conduce, acilita e impulsa todo el

proceso de descentralizacin. Ello implica que la Secretara de Descentralizacindebe analizar la viabilidad de los pedidos de transerencia, as como orientary dirigir el proceso, mediante la generacin de la normatividad necesaria paraque los Gobiernos Locales Provinciales sepan cmo operar el servicio pblicoque estn recibiendo. As, la Secretara de Descentralizacin busca garanti-zar que el proceso de transerencia tenga los mecanismos organizacionalesde estructura y uncionamiento para que la calidad del servicio mejore o se

mantenga. En este sentido, la Secretara de Descentralizacin, al igual que laDGD, ue denominada responsable de la supervisin y el seguimiento de laspolticas de descentralizacin implementadas.

Ambas instancias han coordinado acciones con el Equipo Tcnico delPrograma Wawa Wasi a lo largo del periodo 2006-2008.

Experiencias piloto en materia de descentralizacin del servicio

Ante la inminencia del proceso de transerencia de los dierentes programasde Proteccin Social del MIMDES a los Gobiernos Locales, en el ao 2006 elPrograma Wawa Wasi intent trabajar junto con algunos Gobiernos Locales unaEstrategia Concertada para la Transerencia. Con tal n, inicio una suertede experiencia piloto con tres municipalidades provinciales elegidas intencio-nalmente: Casma, Huancavelica y Maynas. Los criterios para la seleccin deestos tres lugares ueron que eran provincias ubicadas en dierentes regiones

geogrcas, las que podran tener necesidades dierentes en relacin con elprograma, y donde sus autoridades municipales colaboraban cercanamente conel Equipo Tcnico del programa en la regin.

El Programa Wawa Wasi planic rmar convenios con los reeridos Gobier-nos Locales Provinciales para desarrollar junto con ellos Planes de DesarrolloConcertado. En el marco de este convenio se ormara un equipo municipal quetrabajara, junto con los uncionarios de Wawa Wasi, el diseo de un modelodel programa en un escenario municipal provincial.

En el transcurso del ao 2006, el Programa Wawa Wasi lleg a rmaracuerdos con los Gobiernos Locales Provinciales de Casma y Maynas, perono se pudo concluir el proceso de disear una estrategia concertada para latranserencia porque en octubre del mismo ao, el Gobierno orden -medianteDecreto Supremo N 068-2006-PCM- acelerar el proceso de transerencia eindic que este deba concluirse el 31 de diciembre del ao 2007.


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Esta situacin oblig al Programa Wawa Wasi a abandonar la idea de realizarun proceso gradual de preparacin para la transerencia y, en vez de ello, se

tuvo que poner a trabajar en acciones concretas que permitieran cumplir conlos plazos sealados en la norma legal mencionada.

Proceso de transferencia a Gobiernos Locales Provinciales

La implementacin de la transerencia del Programa Wawa Wasi entre los aos2006 y 2008 se ha caracterizado por surir retrasos respecto de lo que estabaoriginalmente programado, en parte debido al poco tiempo invertido en laplanicacin del proceso.

El Plan de Transerencia 2006 aprobado a inicios de ese ao estableca unproceso gradual de transerencia de competencias a los Gobiernos Regionales yLocales, aunque no se inclua al Programa Wawa Wasi dentro del paquete portranserir. Sin embargo, en octubre de ese mismo ao se aprueba un nuevoPlan de Transerencia de mediano plazo 2006 2010 que aceleraba el proceso

y estableca que deba concluir el 31 de diciembre de 2007. Adicionalmente,este nuevo plan especicaba que el servicio Wawa Wasi y otros programas deproteccin social ormaban parte de las competencias a ser transeridas.

En un inicio, el proceso de transerencia implicaba que se entregaba alos Gobiernos Locales Provinciales un conjunto de programas sociales, que enltima instancia eran independientes uno de otro. Sin embargo, en el ao 2007y con la transerencia en marcha, se inicia en paralelo otro proceso de reormadel Estado para reordenar los programas sociales del Estado y evitar duplicidadde unciones. En ese contexto, el Gobierno de entonces decide usionar a losprogramas INABIF, Wawa Wasi y PNCVFS, y en mayo de ese ao, medianteel D.S. N 005-2007 MIMDES, ordena la creacin de la Direccin General deProteccin Social en el MIMDES, que absorbi las unciones de los programasmencionados. A consecuencia de ello, dichos programas perdieron su estatusde unidad ejecutora dentro del Ministerio.

Se podra decir que se dispusieron dos procesos complejos paralelos:

por un lado, la usin de diversos programas en una Direccin de ProteccinSocial y, por otro, la transerencia de esos servicios de proteccin social a lasmunicipalidades provinciales.

En agosto de 2007, y altando cuatro meses para la echa lmite establecidapara culminar la transerencia, se denieron los mecanismos y procesos queguiaran la transerencia de los programas sociales. Como era de esperarse,


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en enero del ao 2008 la transerencia an no haba culminado y el plazo ueampliado hasta el 31 de marzo del mismo 2008.

Se decidi entonces dividir los recursos correspondientes a la imple-mentacin del Programa Wawa Wasi en dos porciones. Una primera parte delos recursos para la implementacin del programa durante los tres primerosmeses del ao ue transerida al MIMDES, que seguira como responsable dela ejecucin del programa hasta nes de marzo. El resto de los recursos paraser usados entre abril y diciembre 2008 ueron transeridos a los pliegos delos municipios provinciales (acreditados y no acreditados). Los municipios en

cuestin solo podran hacer uso de esos recursos una vez que hubieran rmadoel convenio de gestin con el MIMDES.Al cumplirse el plazo del 31 de marzo de 2008, sin tener an los conve-

nios de gestin rmados con los municipios provinciales, el MIMDES evaluque la continuidad del servicio del programa Programa Wawa Wasi se hallabaen riesgo y mediante un Decreto de Urgencia orden que el propio Ministeriocontine con la ejecucin del programa durante el ao scal 2008, y detuvoel proceso de transerencia temporalmente.

Poco tiempo despus, en junio de 2008, tambin se interrumpi el otroproceso de reorma paralela y mediante una ley se disolvi la Direccin Generalde Proteccin Social que haba usionado diversos servicios, de manera queel Programa Wawa Wasi recuper su estatus de unidad ejecutora dentro delMIMDES.

A partir de ese momento, el proceso de transerencia entr en una etapa derevisin y reestructuracin, y hacia nes del ao 2008 se orm una Comisin

Especial para la Transerencia de Programas y Servicios de Proteccin Socialencargada de replantear el proceso a uturo. Los pasos siguientes tomadospor la reerida Comisin ya escapan al tema del presente estudio, pero en unaseccin posterior presentamos brevemente inormacin sobre la situacin actualdel proceso de transerencia.

En la pgina siguiente se presenta un diagrama que resume los principa-les hitos del proceso de transerencia de los servicios de proteccin social, yespeccamente del servicio Wawa Wasi, entre abril de 2006 y diciembre de

2008, que es el periodo contemplado en este estudio. El diagrama muestralos avances y retrocesos experimentados durante la transerencia, y ha sidoelaborado por las autoras tomando como reerencia los decretos y resolucio-nes que han ido normando el proceso a lo largo de ese tiempo. Tal como seobserva en el diagrama, el punto de inicio y de n a lo largo de estos dosaos es prcticamente el mismo con una serie de avances y retrocesos en


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Diagrama1.

Transfe

renciadelservicioWawaW

asialosGobiernosLocale

sProvincialesyfusinde

losProgramasdeProtecci

n

Socialenelperiodo

comprendidoentrelosa

os2006y2008

DSN068-2006

Fecha

lmitepara

transerencia

(PATCS)

31/12/07

D

SN076-2006,

P

ATCS:en

e

lcasode

M

IMDES,

transerencia

incluyeWW,

C

EDIF,CEM.

DS

N

008

-2007,

Lineamientos

paratranserencia

deondos

pblicosparaP.S.

aG.L.conC.G.

RSDN

15-2007

Establecemecanismos

deverifcacin,

procedimientos

yplaz

ospara

trans

erenciadel

MIMDES

RSD

N038-2007

1er

grupo

de

G.L.verifcados

(46)

RSD

N047-2

007

2dogrupo

deG.L.

verifcados.

(51)

D.U.

N002-2008

WW,1ertrimestre

ejecutaMIMDES.

Transerenciade

ondosparaWW

(Abril-diciembre)

aG.L.conC.G.

RSD

N005-2008

3ergrupo

deG.L.

verifcados

(46) D

.U.N013-2

008

MIMDEScont

ina

conatencin

de

WWpara200

8

OJO:Recurso

sen

pliegosdeG.

L.

RSDN31-2008

Nuevaecha

lmitepara

transerencia

(PATCS):el

31/12/08

D.U.

N015-2007

Transerenciade

recursosdeG.L.

alMIMDES

Conormac

in

delaComisin

Especialparala

Transerenciade

losProgramas

yServicios

de

Proteccin

Social

FONDOSDEEJECUCINWWCONGELADOS

LeyN29247,

Restitucin

delPNWW

comoUnidad

Ejecutora.

Disolucinde

laDGPS

DS

N

021

-2006

Aprobacindel

PATCS*aG.L.

2006-2010

DSN0036-200

7

Todoslossectores

debensimplifcar

procedimientosde

transerenciapara

cumplirconplazo

31/12/07

DSN

001-2008

Nueva

echa

lmite

para

transe

rencia

(PATCS

):

31/03/08

PNWWes

Unidad

Ejecutora

DSN005-2007,

Creacindela

DGPS(comprende

WW,CEDIF,CEM)

2006

Octubre,

13

Octubre,

31

Febrero,

6

Agosto,

7

Noviembre,

24

Diciembre,

13

Enero,

8

Enero,

24

Enero,5

Marzo,

27

Abril,17

Mayo,

7

Junio,

25

Mayo,

5

WWn

oesU.E.

PATCS:PlanAnualdeTransferenciadeCompetenciasSectoriales

G.L

.:GobiernosLocales

P.S.:

Programassociales

C.G.:

ConveniodeGestin

DGP

S:DireccinGeneraldeProteccinSocial

Abril,12

Abril,27

Hastaabrilde

2006

Diciembre,2

0

TRANSFERENCI USIN

2007

2008


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el medio10. Paralelamente al proceso de transerencia, hemos consideradoimportante sealar tambin los hitos ms importantes del proceso de usin

de diversos programas sociales en la Direccin General de Proteccin Social.Optamos por ello puesto que el Programa Wawa Wasi perdi su estatus deunidad ejecutora, lo que comprometi la entrega del servicio a la poblacinbeneciaria durante los aos de transerencia, tal como se seal anterior-mente.

Los avances y retrocesos en la transerencia que se muestran en eldiagrama anterior, sumados al inicio de la usin de los dierentes servicios

de proteccin social, generaron una serie de dicultades que aectarongravemente la implementacin del programa. Entre las ms importantes gurala desercin de algunos miembros del Equipo Tcnico descentralizado delprograma. Este personal estaba contratado bajo la modalidad de Servicios NoPersonales (SNP) y no tena ninguna garanta de que una vez transerido elprograma a los municipios provinciales, los alcaldes le renovaran el contrato.Esta incertidumbre respecto a su uturo laboral motiv que muchos miembrosde los equipos tcnicos abandonaran el programa en busca de puestos de

trabajo ms seguros. A continuacin una cita que ejemplica este punto:

Tuvimos a los equipos locales con mucha preocupacin, desconcertados de su situa-

cin porque siempre nos toca a nivel personal. La gente ah tiene su amilia que

mantener. Tuvimos como resultado la renuncia de muchas coordinadoras de campo

que buscaban otras opciones laborales en otras instituciones. Es que ellas tuvieron

que irse... Con mucha pena nosotros hemos tenido que dejar que la gente se vaya

porque no podamos retener y decir: no, sabes qu, no te vayas porque nosotrosvamos a seguir contigo. Entonces esa ue una de las grandes dicultades que tuvi-

mos a nivel del proceso (Funcionario del Programa Wawa Wasi, Gobierno Central).

Otra dicultad que aect la implementacin del Programa Wawa Wasi enopinin de uno de los uncionarios del servicio (a nivel del Gobierno Central)ue que dejara de ser unidad ejecutora en mayo de 2007. En ese momento,la Ocina de Administracin del MIMDES pas a ser responsable de la parte

administrativa y legal del programa, lo que involucraba, por ejemplo, queellos deban encargarse de todos los procesos de adquisicin, todo lo legal quetuviera que ver con convenios de gestin y contratos.Debido a que el MIMDES

10 En el anexo 1 se presenta un cuadro que resume la cronologa de la normativa dictaminada parala transerencia del programa a los Gobiernos Locales Provinciales en el periodo antes reerido.


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no contaba con la experiencia y rapidez necesaria para generar los conveniosdentro de los plazos previstos, se atras la transerencia de dinero a los comits

de gestin que tenan que adquirir los alimentos y pagar los gastos operativosdel programa.

La implementacin del programa tambin ue seriamente aectada a nesde marzo de 2008, cuando se decidi que el MIMDES lo siguiera ejecutandocentralmente. El problema es que, para esa echa, el MIMDES ya no podahacerlo pues el dinero asignado para tal n haba sido derivado a los pliegosde los Gobiernos Locales y retornarlo al pliego del MIMDES tom mucho tiempo.

De acuerdo a lo sealado por el uncionario del programa, el MEF peda quelas municipalidades aprobaran en sesin de concejo trasladar nuevamenteesos recursos de su pliego al pliego MIMDES para poder atender a los nios y

nias. Este cambio retras la transerencia de dinero a los pliegos del MIMDESy, durante todo el mes de abril, los ondos asignados al programa ProgramaWawa Wasi estuvieron congelados en los pliegos de los Gobiernos Locales alos cuales haban sido transeridos cuando estaba en marcha la transerencia.Esta situacin retras las transerencias de dinero a los Comits de Gestin que

no tenan recursos para pagar la propina de las Madres Cuidadoras, comprarlos alimentos para el comedor, y pagar a sus proveedores. Esto, a su vez, nosolo provoc que los comits surieran de alta de liquidez, sino que tambinperdieran la conanza de alguno de sus proveedores impagos.

iV.5 roldel estadouNaVezfiNalizadalatraNsfereNcia

Un punto importante sobre la transerencia del servicio Wawa Wasi que tambinse explor con los uncionarios entrevistados es el rol que asumira el GobiernoCentral, una vez culminado el proceso.

Para la mayora de los uncionarios entrevistados, resultaba evidente que,una vez transeridos todos los aspectos del programa, era necesario monitorearel cumplimiento de los acuerdos a los que llegaron el MIMDES y los GobiernosLocales Provinciales, as como vericar que el programa mantuviera sus estn-

dares de calidad.Los entrevistados sugirieron que la vericacin del cumplimiento de

los convenios debera ser una tarea que involucrara tanto a la PCM comoal MIMDES. As, la Secretara de Descentralizacin de la PCM cuenta conun mecanismo de seguimiento del estado de los dierentes convenios r-mados entre las municipalidades y los distintos sectores, entre ellos el


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MIMDES. Este seguimiento consiste, en primer lugar, en determinar el tipode convenio acordado: de cooperacin (incluye asistencia tcnica y capa-

citacin), de colaboracin (alguna de las partes oreci brindar recursos) ode coordinacin (ninguna de las partes posee recursos y, por lo tanto, debenbuscar a una tercera instancia que los apoye). Una vez reconocido el tipo deconvenio se hace un seguimiento de sus avances y de las acciones que denanla implementacin del programa transerido. De esta manera, la PCM estarainvolucrada tambin en el seguimiento del programa.

Desde el MIMDES se plantea igualmente que el Estado -a nivel central-

monitoreara los programas transeridos y continuara brindando asistenciatcnica a las municipalidades provinciales, as como a los Gobiernos Regionales.Ello est relacionado al rol post transerencia que los Gobiernos Regionalesy Locales deberan asumir. As, en primer lugar se planica que el GobiernoRegional vaya asumiendo un rol ormativo y monitoree el cumplimiento delconvenio de transerencia y sus indicadores. Este nuevo rol de los GobiernosRegionales implicara que el Estado realice un acompaamiento y oriente acada Gobierno para incorporar estas nuevas unciones de orma progresiva, de

manera que logren ortalecer sus capacidades. En segundo lugar, los GobiernosLocales -municipalidades- seran los responsables del monitoreo directo delprograma para asegurar la entrega de un servicio de calidad.

Asimismo, como ente rector, el Estado central mantendra su papel orga-nizador y de direccin u orientacin del programa, generando la normatividadnecesaria que garantice su correcto uncionamiento.

De esta manera, se busca lograr una distribucin equilibrada de unciones

y competencias en cada uno de los niveles de Gobierno (Central, Regional yLocal). Ello permitira que cada una de estas instancias desarrolle plenamentesus capacidades, de tal orma que adquieran mayor eciencia y control, yaseguren la entrega de un mejor servicio a la comunidad.

iV.6 situaciNactualdelProcesodetraNsfereNciadel PNWW

El proceso de transerencia del programa se encuentra en una etapa de evalua-cin y bsqueda de acuerdos para mejorarlo y realizar los ajustes necesarios,puesto que se concluy que los Gobiernos Locales Provinciales no contabanan con las condiciones necesarias para hacerse cargo de los servicios deproteccin social. En caso se hubiera continuado con la transerencia de losprogramas sociales, su implementacin eectiva se habra puesto en riesgo.


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Como consecuencia de esto, el Programa Nacional Wawa Wasi volvi a serunidad ejecutora y contina con la administracin del programa.

Como parte de las acciones concretas tomadas para evaluar los dos pri-meros aos del proceso de transerencia, en diciembre de 2008 se cre unaComisin Especial para la Transerencia de los Servicios de Programas y Serviciosde Proteccin Social que incluye tanto al Programa Wawa Wasi, como a CEDIF,CEM y Educadores de la Calle. Esta Comisin era liderada por la Vice-ministrade la Mujer del MIMDES11 y conormada adems por un representante de laDGD (quien cumple la uncin de secretario tcnico), un representante del

Programa Nacional Wawa Wasi, un representante de CEM y un representantede INABIF. Adems de uncionarios del MIMDES, dicha comisin congrega aun representante del MEF (de la Direccin General de Asuntos Econmicos ySociales), un representante de la Red de Municipalidades Rurales del Per, unrepresentante de la Asociacin de Municipalidades del Per, un representantede la Asociacin de Nacional de Gobiernos Regionales y un representante dela Secretara de Descentralizacin.

Esta Comisin se cre para integrar a actores de distintos sectores, as

como diversos niveles de Gobierno que pudieran participar en el diseo de unproceso de transerencia concertada, y que culminara con las transerenciasdictaminadas en el Plan de Transerencia de Competencias Sectoriales del ao2007. Los objetivos especcos de esta Comisin son: determinar el estadosituacional de cada uno de los programas y servicios de proteccin social;proponer el diseo de la gestin descentralizada de los programas y serviciosde proteccin social; y establecer el esquema de plazos, as como los proce-

dimientos para hacer eectiva la transerencia.Das despus de conormada la Comisin Especial para la transerencia delos Programas de Proteccin Social, la PCM mediante el Decreto Supremo 083 2008 estableci una serie de medidas para culminar el proceso de transerenciadel ao 2007: primero, estableci como nuevo plazo lmite el 31 de diciembrede 2009; segundo, ormul que la transerencia de competencias y uncionesdeba incluir recursos humanos y tercero, estableci que los viceministros decada sector presidiran una comisin responsable de ormular y ejecutar el

cronograma para la culminacin de la transerencia. Por su parte, la Secretarade Descentralizacin tena la responsabilidad de elaborar inormes mensualespara la PCM.

11 En ese entonces era la Dra. Cecilia Aldave.


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Asimismo, una resolucin posterior de la Secretara de Descentralizacin(N 001 2009 PCM/SD) detall los procedimientos y plazos para la or-

macin de comisiones y culminacin de las transerencias. Dicha resolucinestableca: a) los viceministros de cada sector tenan plazo hasta el 16/01/09para comunicar a Gobiernos Regionales o Locales sobre ormacin de comi-siones; b) deban realizarse las coordinaciones necesarias para designar a losrepresentantes de Gobiernos Regionales o Locales; c) la Secretara de descen-tralizacin brindara apoyo tcnico; y d) la echa lmite para la conormacinde comisiones por parte de cada Ministerio era el 23/01/09. Adems, cada

comisin deba generar un cronograma de transerencia, el que deba seraceptado de manera consensuada y ser publicado en el portal del sector paraluego desarrollar dicha transerencia. En el transcurso, los presidentes de cadacomisin deban entregar un inorme mensual acerca de los avances realizados.Finalmente, un siguiente Decreto de Urgencia (el N 002 2009) termina deespecicar algunos detalles de la conormacin de las respectivas Comisionesy se rearma que se ampla el plazo de la culminacin de las transerencias2007, hasta el 31 de diciembre de 2009.

Los productos elaborados por la Comisin Especial para la transerenciade los Programas de Proteccin Social ueron entregados en abril de 2009 ypublicadas en la Directiva N 002 2009 PCM/SD: Normas especcas para laEectivizacin del Proceso de Transerencia del Programa Integral de Nutriciny los Servicios de Proteccin Social. Este documento establece las etapas enque se realizar el proceso de transerencia, as como las unciones que se leatribuirn al Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local Provincial.

Sin embargo, no se establecen plazos concretos para la realizacin o culmi-nacin de cada una de las etapas.


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En la seccin anterior se describieron las principales caractersticas del procesode transerencia entre los aos 2006 y 2008 y en esta seccin se presentanlas opiniones de los principales actores involucrados en torno al proceso de

transerencia. Como se dijo, los actores entrevistados para estos nes ue-ron autoridades y uncionarios de las cinco municipalidades visitadas (cuatroprovinciales y una distrital en el caso de Lima), miembros del Equipo Tcnicodel programa Wawa Wasi en cada una de las zonas visitadas (jeas de sede ycoordinadoras de calidad) y actores comunales que participan en el programa(Madres Cuidadoras y representantes del comit de gestin.

En primer lugar se presentan las opiniones de los entrevistados acerca del

Programa Nacional Wawa Wasi para conocer qu tan amiliarizados estn conel servicio (particularmente en el caso de autoridades y uncionarios munici-pales) y cules consideran que son sus ortalezas y sus debilidades. Luego seconsigna inormacin acerca del conocimiento que tienen los entrevistadossobre el proceso de transerencia en general, y los mecanismos de vericacinen particular. Finalmente, se describen las actitudes de los entrevistados haciala transerencia, as como sus recomendaciones para que este proceso seaexitoso.

V.1 coNocimieNtodel Programa WaWa Wasi

Si bien el proceso de transerencia del Programa Wawa Wasi se inici a nesdel ao 2006, son pocos los uncionarios de las municipalidades visitadas

CAPTULO V

Percepcin de los actores respectoal proceso de transerenciadel Programa Nacional Wawa Wasi


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que demuestran tener un conocimiento detallado del servicio. Entre estos,los gerentes de desarrollo humano o desarrollo social evidencian estar mejor

inormados pues conocen aspectos como el grupo etario al que atiende elprograma, el enoque de atencin integral que promueve y, en algunos casos,hasta el componente de gestin comunal del programa y el trabajo que realizacon los Comits de Gestin. Entre las municipalidades de la muestra, la reginde Ayacucho cuenta con la mayor cantidad de personal bien inormado acercadel programa.

En general, se encontr que las autoridades municipales (alcalde o tenien-

te-alcalde) y los gerentes municipales de los cinco lugares visitados no cono-can realmente el programa Wawa Wasi. Ellos describan al servicio como unacuna en la que se cuida a nios de manera emprica, aludiendo a que lasMadres Cuidadoras no reciban mayor capacitacin para desempear su labor.Otros entrevistados pensaban que se trataba de un programa que brindabaalimentacin y/o educacin, y reeren incluso que atenda a adolescentes.

Otro aspecto vinculado al programa Wawa Wasi sobre el que las autoridadesy uncionarios tampoco tenan adecuada inormacin era el Wawa Net, que es el

sistema de monitoreo y evaluacin del servicio. Wawa Net es bsicamente unabase de datos que contiene inormacin desagregada a nivel de beneciariode cada Wawa Wasi, as como de cada una de las Madres Cuidadoras y Comitsde Gestin. Sin embargo, menos de la mitad de las autoridades y uncionariosentrevistados conocan el sistema.

Tambin se les pregunt a todos los entrevistados su opinin acerca delas ortalezas y debilidades del programa Wawa Wasi. En cuanto a las ortale-

zas, si bien el servicio brinda una atencin integral que incluye aspectos denutricin, aprendizaje inantil, salud y seguridad, menos de la mitad de losentrevistados reconoce ese multipropsito como ortaleza. El componente msvalorado es el nutricional, pues tanto el personal local del programa comolos actores comunales y uncionarios municipales destacaron principalmenteeste tema. Ello se haya relacionado en parte a otro actor mencionado comoortaleza: que los beneciarios del programa sean nios en extrema pobreza.Resulta pues comprensible que los entrevistados le otorguen tanto valor a

la aceta nutricional. A continuacin se presenta una cita que ejemplica loencontrado:

() Yo hablo a veces con las madres beneciarias De repente [ellas] no se

dan cuenta, pero yo me he dado cuenta. Les digo yo: Sabes qu, mamita?

Deben poner en el programa Wawa Wasi a sus niitos, deben traer porque al


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Percepcin de los actores respecto al proceso de transferencia del PNWW

menos estn dando alimentacin buena (...) Entonces mientras que haya

un apoyo hay que llevarlo. Algunos me entienden y los traen, algunos de

repente hay todava mamitas que incomprenden [sic] no? (Presidenta deun Comit de Gestin en la regin Ayacucho).

El componente de aprendizaje inantil, a

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