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Desafíos para construir nación

Conferencia Epsicopal de ColombiaSecretariado Nacional de Pastoral Social

Sección de movilidad humana

Consultoría para los Derechos Humanosy el Desplazamiento

CODHES

El país ante el desplazamiento,el conflicto armadoy la crisis humanitaria1995-2005

Desafíos para construir naciónEl país ante el desplazamiento,el conflicto armado y la crisis humanitaria1995-2005

SECRETARIADO NACIONAL DE PASTORAL SOCIALMons. Héctor Fabio HenaoDirector

CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOSY EL DESPLAZAMIENTO -CODHES-Jorge Enrique RojasPresidente

EQUIPO DE INVESTIGACIONInvestigadores principalesHarvey Danilo Suárez MoralesErnesto Fabián Mieles GonzálezFanny Uribe IdárragaPadre Maurizio Pontin, c.s.

Elaboración del texto base del Capítulo IIAna Rico de Alonso y Olga Lucía Castillo

Apoyo en la sistematización de bases de datosHelbert Guevara (CODHES) y Rodrigo García (SNPS)

Apoyo en la elaboración de mapasSala de Situación Humanitaria,Oficina de Coodinación Humanitariade las Naciones Unidas, OCHA

Coordinación EditorialCODHES

Diseño y DiagramaciónNadeyda Suárez [email protected]

ImpresiónRuben´s Impresores,Carrera 62 # 8-35 – Bogotá D.C.

©Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES-©Secretariado Nacional de Pastoral Social

Impreso y hecho en Colombia – Printed and made in Colombia

Esta investigación se desarrolló con el apoyo financiero del Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- / Alto Comisionado delas Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR / Consejo Noruegopara Refugiados.

Las opiniones expresadas por los autores en nada comprometen a lasinstituciones financiadoras.

ISBN 958-33-8853-XPrimera edición 2006

Prólogo 7

Introducción 13

Capítulo IMagnitud e impacto del desplazamiento forzado:1995-2005 19Una crisis humanitaria crónica y sostenida 21Expansión e intensificación del conflicto 25

• Impacto diferenciado del desplazamientoen los municipios del país 29• Municipios expulsores y receptores:un análisis desde las cifras gubernamentales 33

- Principales municipios afectadospor la expulsión de población 33- Principales municipios de llegada de población 40

• Municipios expulsores y receptoresdesde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia 47

- Principales municipios afectadospor la expulsión de población 48

- Principales municipios de llegada de población 53• Tendencias emergentes 60

Capítulo IIPerfil sociodemográfico de la poblaciónen situación de desplazamiento 63Introducción 63Grupos poblacionales y fuentes de información 64Características demográficas 66

• Población y familias 66• Composición por sexo y ciclo vital 67• Parentesco 68• Estado conyugal 69

Contenido

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Trayectorias y tipos de desplazamiento 70• Departamento, región de origen y de residencia actual 70• Tipos de desplazamiento 76

Presuntos autores de desplazamientos forzados 76Bienes abandonados 78Perfil socioeconómico 80

• Educación 80- Asistencia escolar 80- Nivel educativo 82

• Salud 84- Discapacidad 84- Fecundidad 85- Afiliación al sistema de salud 86

• Actividad, ocupación e ingresos 87- Actividad 87- Ocupación 88- Ingresos mensuales 89

• Consumo de alimentos 90• Tenencia y superficie de la tierra 91• Necesidades actuales y entidadesque han prestado ayuda 93

- Necesidades 93- Entidades que han prestado ayuda 95

• Intención de permanencia 96

Síntesis del perfil socio-demográfico 96

Capítulo IIIRespuestas institucionales y socialesal desplazamiento: Avances,estancamientos y retrocesos 101Introducción 101La consolidación de la agenda públicasobre desplazamiento forzado en Colombia 103El marco normativo y sus alcances 105

• Avances en la protección normativay en la garantía de derechos 107

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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005

• Legislación nacional 110• Normas internacionales aplicables 114• Línea jurisprudencial constitucional 116• Estancamientos y retrocesos 121

Evolución del marco programático 126Evolución del marco institucional 133Evolución del marco presupuestal 136

Capítulo IVConclusiones y recomendaciones 141

Conclusiones 141Conflicto armado y crisis humanitaria 141Impacto sociodemográfico de la migración forzada 143Población más afectada 143Principales efectos socioeconómicos 144Respuestas institucionales y sociales 150Marco Normativo e institucional 150Avances en la respuesta social 151Barreras y dificultades de la respuesta institucionaly social 152

Recomendaciones 156Al Estado Colombiano 156A los actores armados 158Al Sistema de las Naciones Unidas 158A las entidades de cooperación internacional 159A las organizaciones sociales y ONG 160A las entidades de Iglesia 161

Las recomendaciones del estudiode la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994 163

Textos consultados 172

El desplazamientoProblema de humanidad, estado de emergencia social,

tragedia nacional e indiferencia general

Prólogo

Sentados en mi oficina, hablaban en forma casi telegráfica.Apenas nos avisaron que nos iban a matar -relata la mamá- cogimos una muda deropa y algo más que pudimos echar y salimos corriendo. Tomamos la embarcacióny no miramos para atrás. Allá quedaron los marranitos, las gallinas, los cultivos, latierra y la casa. Ese domingo nos salvamos. Al miércoles siguiente llegaron parabuscarnos, es decir, para matarnos, pero ya no estábamos allí. Ahora necesitamosque nos ayuden de verdad pero nos dicen que no hay recursos. Mi esposoencontró trabajo por unos días en una mina de carbón, desgraciadamente seenfermó.

El relato, en la simplicidad de sus expresiones, es un paradigma de lo que hasido una situación dolorosa repetida muchísimas veces casi de la misma mane-ra, y que ha generado el fenómeno cruel y masivo del desplazamiento forzado.

Este reciente diálogo (noviembre 2005) nos revela una serie de elementosque ya conocemos por ser el desplazamiento una trágica repetición:

* El desplazamiento más que de individuos es de hogares completos.

* El mayor número de desplazados lo constituyen las mujeres y los niños.

* Es una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario por partede los grupos alzados en armas.

* El motivo principal del desplazamiento es la protección de la vida seria-mente amenazada.

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* Algunas regiones de Colombia han sufrido el desplazamiento con mayorintensidad.

* Las personas desplazadas no sólo quedan desarraigadas sino necesita-das de protección y asistencia de tal manera que puedan responder a sus nece-sidades básicas: seguridad, techo, comida, vestido, trabajo.

* Las familias requieren no sólo una ayuda en términos de derecho sino dehecho y es éste el talón de Aquiles de todos los programas de ayuda que de suyodeberían tener el carácter de mayor inmediatez, y que terminan mediados, atora-dos y demorados por la multiplicidad de disposiciones legales: “Si se tienenprincipios elevados, buenas leyes, pero no existe voluntad política para hacerlascumplir, entonces valen tanto como papel mojado” (M.Beelman).

* Las propiedades de los desplazados requieren ser amparadas con nor-mas precisas así que en justicia las puedan recuperar, aunque hayan pasado aterceras manos.

* Las ayudas del Estado a los desplazados parecieran restringirse cada vezmás por no contar con los recursos suficientes, o no tener la claridad necesaria,porque la figura del desplazado se va mezclando con una multiplicidad depseudodesplazados.

* Si el desarraigo es doloroso, tanto en su aspecto ecológico como social ycultural, no menos lo es el encarnarse en una nueva tierra, en una nueva formade vivir y de trabajar, si es que el desplazado encuentra esta posibilidad.

* La vida está hecha de sueños que forjan el futuro, de proyectos que se vangestando con la ilusión de elevar la calidad de vida y de responder a los desafíosde educación y promoción de los hijos. Todo ello se derrumba en un abrir ycerrar de ojos.

* El relato que habla de marranitos y de gallinas, repetido miles de veces,deja inferir que el fenómeno del desplazamiento forzado engendra en su totali-dad unas pérdidas económicas de dimensiones inimaginables.

* No hay que dejarse despistar por la poquedad de los bienes perdidoscomo marranitos o gallinitas. El no hacer justicia a hechos que tocan tan hondo

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a las personas sencillas, como la pérdida de las gallinas, generó la subversiónque ya lleva medio siglo de protesta y de conflicto armado.

* Es necesario proceder a identificar a todos aquellos que con amenazasgeneraron los desplazamientos masivos para obtener ventajas económicas, po-líticas o de otro tipo. La impunidad no tiene cabida en este caso.

* El drama de los desplazados requiere soluciones a largo plazo y estáconectado por lo general con la superación del conflicto armado.

* Los desplazados que deseen volver a sus lugares de origen requieren serayudados para su retorno, pero también para su seguridad y la recuperación desus bienes.

* El desplazamiento se encuadra dentro de las luchas por el poder local ydentro de los vacíos de presencia dejados por el Estado.

* Es necesario que la academia y las organizaciones nacionales e interna-cionales continúen estudiando esta tragedia, signo doloroso de un problemaestructural de la nación.

* Los desplazados suelen recurrir también a la Iglesia en búsqueda deorientación, de apoyo y de consuelo. De allí que sea para nosotros un grandesafío el saber responder con efectividad y creatividad cotidiana al llamado quenos hacen, a la solidaridad que brota de la fe y a las exigencias de la verdad entorno a este drama que ha sido definido como problema de humanidad, estadode emergencia social y tragedia nacional.

Pero, desde el relato inicial nos podemos preguntar: ¿Qué es ser desplaza-do? El P. Javier Sanín, S.J. respondía así a esta pregunta:

Es pasar de la arboleda a los cráteres urbanos, es habitar en las dunas de polvogris extendidas hasta el horizonte de los barrios marginales de nuestras selvas decemento, mal llamadas ciudades. Es ser un trozo de .madera a la deriva, excluidodel bien, de la cultura, del progreso porque la pobreza física y mental aísla de lacivilización. Es tratar de ganarse un espacio entre el desprecio, como lo siguen losanimales con los olores pútridos. Es estar arraigado en la violencia, en la venganza,en la hostilidad y el desajuste. Con el pasado lavado y el futuro empapado de odio.Sabiendo de dónde se llega pero sin noción de hacia dónde se va...

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Ser desplazado es no entender nunca por qué te hicieron huir de los fuegosencontrados de bandas a las que jamás llamaste, de gentes que vinieron a sacartede lo tuyo, de un Estado que no respondió al pacto fundamental de defenderte lavida, los bienes y la honra. Ser desplazado es haber quedado víctima de unabatalla estratégica donde otros se jugaron tu existencia para obtener dividendos enuna balanza de poder en la cual no pesabas. Ser desplazado es arrancarte a lafuerza de tus eras de rábanos y zanahorias, de la platanera y el naranjal, para llegarcansado a comprar papas fritas empacadas, sardinas enlatadas y refrescos cuyogas rebota en la garganta.

¿Cuántos son los desplazados? Las cifras oscilan entre unos millares y unosmillones. No hay duda de que están al lado de los millones. Pero, ¿por qué esascifras son tan vagas? La razón es una: la indiferencia general. Al usar el términogeneral busco referirme tanto al Estado como a la sociedad.

El primero ha sido regañado más de una vez por la Corte Constitucionaldebido a la lentitud en su respuesta a este problema de humanidad y de emer-gencia social. De allí la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.

La segunda ha sido aguijoneada por la Iglesia, por CODHES, por el ACNUR,por la OIM, por la academia y por muchas otras organizaciones, incluidas las delos mismos desplazados, para que despierte el sentido de la solidaridad y de lajusticia ante esta tragedia nacional.

Como en tantas otras ocasiones, la ley avanza mucho más rápido que loshechos. Colombia cuenta con la ley general de desplazamiento forzado interno(Ley 387 de 1997) y con otras poderosas herramientas para responder a muchosinterrogantes y para apoyar jurídicamente las acciones necesarias para respon-der a los desplazados. La ley, como se anotó, debe pasar del papel a la realidadconcreta.

¿Tendrán los desplazados en la nueva ley de justicia y paz una segura res-puesta en términos de verdad, justicia y reparación? ¿O terminarán siendo do-blemente desplazados, así que para no ser objeto de reparación se les niegue lacondición de víctimas? Todo es posible, así que es necesario estar vigilantes.

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Precisamente, la Sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopalde Colombia, se constituye en vigía permanente, en centinela que día y nochesigue con su mirada atenta el drama de los desplazados y los desafíos que noslanza a la Iglesia, al Estado, a la nación entera y a la comunidad internacional.

De esta vigilancia solidaria y fraterna es signo el trabajo que ahora MovilidadHumana, con la colaboración de entidades tan sensibles al drama de los des-plazados, nos ofrece a nuestra reflexión y como una motivación a la acción enfavor de los mismos. Luchar con ellos, en aras de que en el horizonte de sus vidasaparezcan la verdad, la justicia y la reparación, es construir la paz del país, unapaz no minimalista sino completa. El Papa Benedicto XVI nos lo ha hecho notaren su mensaje de paz del 2006:

La paz se presenta de un modo nuevo: no como simple ausencia de guerra, sinocomo convivencia de todos los ciudadanos en una sociedad gobernada por lajusticia, en la cual se realiza en lo posible, además, el bien de cada uno de ellos. Laverdad de la paz llama a todos a cultivar relaciones fecundas y sinceras, estimulaa buscar y recorrer la vía del perdón y la reconciliación, a ser transparentes en lasnegociaciones y fieles a la palabra dada.

Mons. LUIS AUGUSTO CASTRO Q.Arzobispo de TunjaPresidente de la Conferencia Episcopal

Introducción

Hace diez años la Conferencia Episcopal de Colombia publicó los resultadosde una investigación que puso en evidencia ante el país y el mundo la tragedia demiles de personas que huían en medio del conflicto armado. Este estudio titula-do “Derechos Humanos: Desplazados por Violencia en Colombia” establecióque entre 1985 y 1995, más de medio millón de personas fueron obligadas a salirde sus sitios de origen para reasentarse en las grandes ciudades.

“El desplazamiento forzado causado por violencia es un problema socio de-mográfico relevante en el contexto de la situación nacional toda vez que repre-senta el 2% del total de la población nacional, es decir, uno de cada sesentacolombianos fue obligado a migrar por factores de violencia en los últimos diezaños (1985-94)”, precisa el informe.

La reacción del Estado, la sociedad y la comunidad internacional frente aeste informe divulgado en el marco de la LIX Asamblea Plenaria del Episcopadoen julio de 1994, fue diversa y osciló entre la incredulidad, la indiferencia y lapreocupación.

Incredulidad, a pesar de que en 1995 ya se tenía noticia de éxodos de pobla-ción en medio de la guerra, ocurridos tras el fracaso de los procesos de pazrealizados durante el gobierno del presidente Belisario Betancourt. Indiferencia,aunque el país empezaba a percibir en las grandes ciudades la llegada de gente“extraña” que presionó un crecimiento repentino y caótico de las zonas urbanas.Preocupación de algunos sectores que advirtieron sobre la crisis estructural quese gestaba en Colombia como consecuencia de un conflicto armado sin regula-ciones humanitarias, y por la posibilidad de que el desplazamiento derivara en unreordenamiento poblacional mediado por el uso de la fuerza de consecuenciasimpredecibles.

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El logro más importante de este estudio de la Iglesia Católica fue presentar eldesplazamiento forzado como una violación masiva y múltiple de los derechoshumanos y una infracción grave del Derecho Internacional Humanitario y, enconsecuencia, a las personas en situación de desplazamiento como sujetos dederechos. Esta perspectiva cambió la tendencia impuesta desde mediados delsiglo XX cuando el desplazamiento por violencia se asimiló a la “normalidadmigratoria del país”, en un intento por desconocer esta tragedia humanitaria.Desde este momento, el desplazamiento forzado ya no podía ser ignorado por lasociedad.

Cabe anotar que este informe sirvió de base para el debate que contribuyó aincorporar tardíamente a la legislación interna el Protocolo II Adicional a losConvenios de Ginebra de 1977 mediante la Ley 171 de 1994, que establece laprotección de la población civil en situaciones de conflicto armado y prohíbe losdesplazamientos forzados.

Así mismo, la investigación de la Conferencia Episcopal y esfuerzos de insti-tuciones como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR), la naciente Defensoría del Pueblo, algunas asociaciones de la pobla-ción desplazada y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos,hicieron posible el trámite en el Congreso de la República de un proyecto deorigen parlamentario, convertido posteriormente en la Ley 387 de 1997. Esta leypermitió el reconocimiento del desplazamiento forzado en el marco del conflictoarmado interno, y ordenó al Estado acciones para prevenir este fenómeno migra-torio, atender y proteger a las víctimas del desplazamiento, garantizar solucionesduraderas y condiciones de reestablecimiento de la población afectada.

Este avance normativo permitió determinar un marco de derechos que poste-riormente incorpora también al ordenamiento interno los Principios Rectoressobre Desplazamiento Forzado de las Naciones Unidas, el más completo com-pendio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Inter-nacional de los Refugiados y del Derecho Internacional Humanitario para laspersonas en situación de desplazamiento.

El examen retrospectivo de las recomendaciones planteadas por el informe en1995, permite ver con mayor claridad el aporte de la Conferencia Episcopal deColombia a la construcción de una perspectiva de respuesta social e institucional.

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En ese momento, el informe destacaba la responsabilidad primordial quetiene el Estado para la prevención del desplazamiento forzado, la protección delas personas afectadas y el desarrollo de políticas eficaces para la realización delos derechos humanos de todos los colombianos. En el mismo sentido, deman-daba la búsqueda de la paz a partir del dialogo, la creación de formas de convi-vencia basadas en el respeto a la diversidad y la solución de los problemassociales de las poblaciones mas desprotegidas. En particular, el informe de-mandaba profundizar la descentralización democrática, el diseño de una políti-ca pública, la implementación de la reforma agraria, la adopción de modelosincluyentes de desarrollo, la superación de los problemas de corrupción en elmanejo de los asuntos públicos, y la defensa integral de los derechos de ciuda-danía.

En relación con la población desplazada por la violencia, el informe sentóbases conceptuales que posteriormente se incorporarían a las acciones delEstado y a las respuestas sociales:

• La vigencia del Derecho Internacional Humanitario como instrumento deprotección de la población civil.

• El acompañamiento de las comunidades para garantizar el retorno, lareubicación o la integración voluntaria de las personas desplazadas en nuevosterritorios sobre bases ciertas de justicia y dignidad.

• El apoyo de los incipientes procesos de organización autónoma de lascomunidades desplazadas.

• La necesidad de desarrollar políticas de estímulo a procesos de integra-ción entre las personas desplazadas y las comunidades de llegada.

• La reconstrucción del tejido social, antes que el desarraigo cultural y laestigmatización.

• La adopción de lecciones procedentes de las experiencias latinoameri-canas de desplazamiento, migración y refugio; y

• La necesidad de desarrollar procesos de coordinación que impidan lafragmentación de los recursos de la ayuda, así como la ineficacia de las accio-nes institucionales y sociales.

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Sin embargo, el optimismo generado por los procesos exitosos de paz y por laadopción de una formula de Estado Social de Derecho en la Constitución de1991, se vio confrontado al desarrollo exponencial de la guerra y de la crisishumanitaria en la década siguiente.

La expansión del paramilitarismo provocó una disputa abierta con las guerri-llas por el control del territorio y por la apropiación de recursos; así como lacreciente interrelación entre el narcotráfico, el conflicto armado y la vida políticaen general. Es decir, el afianzamiento de la economía política de la guerra, pro-cesos de usurpación y despojo, un promedio de 300 mil personas desplazadaspor año —con un alto porcentaje de mujeres, niñas y niños—, la expansión delconflicto a los territorios habitados por comunidades étnicas, y la concentraciónviolenta de la tenencia de la tierra. En fin, la erosión profunda de las garantíaspara el desarrollo de la organización social y política de las comunidades en elmarco de la concurrencia de diversas prácticas de guerra en los territorios. Todoesto con el telón de fondo de una crisis social de carácter estructural y de laadopción de políticas económicas contradictorias con el espíritu solidario e in-cluyente de la carta de derechos de 1991.

Pero en este período también se multiplicaron las acciones de resistencia,los esfuerzos sociales por la paz, las tentativas de constituir fuerzas políticasdemocráticas, y la conciencia de los colombianos sobre la importancia de losderechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

La política pública para las comunidades en situación de desplazamiento esun espejo de esta realidad. A partir de 1997, el Estado asumió la responsabilidadpor la existencia de una falla en el deber de protección y se inició el proceso dereglamentación de la Ley. Pero han pasado varios años sin que las institucionespúblicas logren trascender del nivel normativo a la práctica efectiva de los dere-chos consagrados formalmente. Así lo puso en evidencia la Corte Constitucionalpor medio de la Sentencia T-025 de 2004, que declaró la existencia de un “esta-do de cosas inconstitucional” para señalar la ausencia y la precariedad de laspolíticas en este campo.

Esta sentencia constituye el avance más importante del Estado colombianoen materia de protección efectiva de los derechos de un grupo social determina-do. Por esta vía el Tribunal Constitucional establece un conjunto de derechos

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básicos que deben ser garantizados objetivamente a todas y cada una de laspersonas en situación de desplazamiento y exige el desarrollo progresivo de losdemás derechos fundamentales.

En este sentido, la sentencia T-025 se convierte en uno de los pilares funda-mentales para hacer del Estado Social de Derecho una realidad y no sólo unaformula retórica. Indica el sentido profundo en el que debe fortalecerse el Estadocolombiano y ratifica la importancia de un tribunal constitucional independiente.A su vez muestra la eficacia de la acción de tutela referida a derechos económi-cos, sociales y culturales, así como la necesidad de proteger estos mecanismosde realización de derechos de los constantes ataques de que han sido objeto enlos últimos años. Si la Sentencia T-025 se cumple cabalmente, la carta de dere-chos de 1991 y los recursos de protección de los derechos habrán ganado unlugar definitivo en la conciencia de los colombianos y colombianas. Pero si esteproceso culmina en una respuesta formal sin contenidos materiales verificablesen las condiciones de vida de las personas desplazadas y excluidas, el paísseguirá transitando el tradicional santanderismo de contar con legislaciones ypolíticas que no se aplican.

Ahora bien, lo más importante de la Sentencia T-025 es que constituye unarespuesta a las acciones organizativas y las luchas de las comunidades despla-zadas que son el sujeto central de este proceso. En este sentido, las comunida-des de desplazados y la Corte Constitucional le están aportando al país unanueva experiencia de relación entre el Estado y la sociedad. Nuevamente espreciso recordar las palabras de Arturo Alape sobre la necesidad de ver a estascomunidades como constructores de nación y no solamente como victimas ocomo clientes de una política. El desplazamiento forzado es el espejo que reflejala manera como se ha construido la nación colombiana.

Pero la lucha de los desplazados ya no es una causa solitaria. El informe dela Conferencia Episcopal cumplió el papel histórico de hacer una convocatorianacional e internacional para enfrentar este problema. Afortunadamente estaconvocatoria ha tenido respuesta por parte de múltiples y diversas organizacio-nes sociales; por algunos servidores del Estado que entienden su tarea desde elhorizonte axiológico de la Constitución de 1991; por las universidades y las aca-demias comprometidas con un conocimiento útil en términos sociales, humani-tarios y democráticos; y por la comunidad internacional que desde diversas ini-

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ciativas ha prestado su concurso a la búsqueda de alternativas de convivencia yjusticias social en Colombia.

Hoy los desafíos siguen siendo descomunales, pero también existe una ma-yor conciencia nacional y un acumulado complejo de experiencias sociales ydesarrollos institucionales sobre los cuales construir una nueva Colombia. Sinlugar a dudas, la suerte que corran los desplazados será también la suerte quecorramos todos los ciudadanos y ciudadanas como proyecto nacional.

De allí el sentido que se quiere dar a la presente investigación como parte deun proceso de monitoreo de la migración forzada, en esta ocasión a través deuna revisión documental y el análisis de sistemas de información, que tienecomo punto de cierre parcial este informe conjunto de la Conferencia Episcopalde Colombia y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento(CODHES).

Queremos por último expresar nuestro agradecimiento con las institucionesque brindaron su valioso apoyo con miras a realizar este trabajo conjunto, enparticular a la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) y el Consejo Noruego para los Refugiados (CNR). Igualmenteal Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Brookings Institution por elconstante interés en la problemática de la migración forzada en Colombia.

Mons. Héctor Fabio Henao Jorge Enrique Rojas R.Director Presidente Junta DirectivaSecretariado Nacional de Pastoral Social CODHES

Capítulo I

Magnitud e impactodel desplazamiento forzado:

1995-2005

En los últimos diez años el número de personas, familias, comunidades ysectores sociales que han sido forzados a abandonar su lugar habitual de resi-dencia o de trabajo ha crecido exponencialmente. Mientras que en el acumula-do abordado en 1994 en el informe de la Conferencia Episcopal de Colombia seestimó un promedio de 586.261 personas en situación de desplazamiento1, en elmonitoreo realizado a partir de este estudio por la Consultoría para los DerechosHumanos y el Desplazamiento (CODHES) entre 1985 y septiembre de 2005, elacumulado alcanza la cifra de 3.662.842 personas2. Entre tanto, la cifra guberna-mental correspondiente al periodo comprendido entre 1995 y 2005, asciende a1.716.662 personas incluidas en el Sistema Único de Registro3 (con corte anoviembre 30 de 2005).

De hecho, en la última década uno de los principales avances respecto de laampliación de la base social de conocimiento sobre la problemática del despla-

1 Conferencia Episcopal de Colombia. Derechos Humanos: Des-plazados por violencia en Colombia. Investigación sobre ”Dere-chos Humanos y Desplazamiento Interno en Colombia”. Bogotá.1995.2 www.codhes.org. Recuperado el día 11 de enero de 2006.3 www.accionsocial.gov.co. Recuperado el día 11 de enero de2006.

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zamiento forzado en Colombia consiste en la posibilidad de contar con sistemasde información gubernamentales (Sistema Único de Registro, SUR, de la Agen-cia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, antes Redde Solidaridad Social), no gubernamentales (CODHES), agencias humanitarias(Comité Internacional de la Cruz Roja) e Iglesia Católica (Sistema RUT de laConferencia Episcopal de Colombia, Secretariado Nacional de Pastoral Social).Estos sistemas realizan el monitoreo periódico de la asistencia brindada, lascondiciones de vida de la población en situación de desplazamiento, y en algu-nos casos análisis de las tendencias del conflicto y las dinámicas de la migra-ción forzada interna y transfronteriza.

El Estado colombiano reconoció mediante la Ley 387 de 1997 la existenciadel desplazamiento forzado de personas en el marco del conflicto armado inter-no, y en consecuencia creó el SUR como un sistema de información y registro.Sin embargo, resulta de especial preocupación que la fuente gubernamental noreconoce la existencia de un flujo migratorio forzado en la década comprendidaentre 1985 y 1995, años críticos en la dinámica de la confrontación armada.Asimismo preocupa que “Colombia carece de un sistema estadístico que recojaadecuadamente la realidad en cuanto a las violaciones de los derechos huma-nos e infracciones al derecho internacional humanitario”, y que “al carecer deestadísticas desagregadas sobre desplazamiento forzado de indígenas yafrocolombianos, no está en capacidad de establecer lo suficientemente bien lasituación de comunidades y poblaciones más vulnerables”.4

4 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos. Declaración de la Alta Co-misionada de las de las Naciones Unidas para los DerechosHumanos ante el 61° período de sesiones de la Comisión deDerechos Humanos al presentar su informe sobre Colombia. In-forme del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos sobre Colombia (del 1 de enero al 31 dediciembre de 2004). E/CN.4/2005/10. Pág.71.

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Una crisis humanitaria crónica y sostenida

Según datos de CODHES, en el período comprendido entre 1985 y 2005, hansido desplazadas de sus lugares habituales de residencia o de trabajo 3.662.842personas, de las cuales 2.942.842 en la última década (se resaltan con colum-nas en color claro en el Gráfico 1). En razón a la magnitud e impacto en la vidaindividual, familiar y social esta situación configura una de las crisis humanitariasmás graves en la actualidad.

Las crisis humanitarias son aquellos fenómenos en los que convergen distintasformas de sufrimiento humano vinculadas a factores económicos, sociales,demográficos, medioambientales, militares o políticos. Tales crisis suelen darse encontextos de pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en los que undesastre natural o un conflicto armado genera la aparición de una crisis alimentaria,enfermedades, desplazamientos forzados de población dentro del país o hacia el

Gráfico 1

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exterior, y una movilización importante de recursos internacionales en términos deayuda.5

Esto significa, en primer lugar que la noción de “crisis humanitaria”6 obedeceal reconocimiento de una serie de condiciones, factores y circunstancias objeti-vas. Es decir, la crisis humanitaria y de derechos humanos es tal, en tanto queexistan y permanezcan elementos fácticos que requieren atención específica yrespuestas institucionales y sociales para mitigarla y, en el mejor de los escena-rios posibles, superarla.

Las sistemáticas violaciones de los derechos humanos, las infracciones alDerecho Internacional Humanitario (DIH) y otras formas de violencia sociopolíticae intolerancia social, configuran, entre otros, algunos elementos de la crisishumanitaria por la que atraviesa Colombia.

Las consecuencias del conflicto y de las diversas violencias aplicadas encontra de la población civil, en particular aquella sometida a procesos de expul-sión, destierro, despojo, despoblamiento y eventual repoblamiento, son profun-das y prolongadas, e incluso abarcan varias generaciones que han tenido queafrontar en distintos momentos de su vida el desplazamiento forzado.

Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana en su calidadde máxima autoridad nacional encargada de la protección de los derechosfundamentales, la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta porla que atraviesan las personas en situación de desplazamiento, constituye una

5 Escuela de Cultura de Paz. Universidad Autónoma de Barcelo-na. Alerta 2003: Informe sobre conflictos, derechos humanos yconstrucción de paz. Barcelona. Icaria Editorial. 2003. Pág. 43.6 Este apartado del documento está basado en Harvey DaniloSuárez. Dimensiones de la crisis humanitaria y de derechoshumanos en Colombia. Ponencia presentada en la Reunión Sub-regional de Sociedad Civil preparatoria de la Conferencia sobre elVigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena, convoca-da por el Consejo Noruego para Refugiados con asistencia derepresentantes de Ecuador, Perú, Panamá y Colombia. Bogotá 7y 8 de octubre de 2004.

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“compleja, sistemática y continuada violación de los derechos fundamentales[…] que testimonia la ocurrencia de una verdadera crisis humanitaria”7.

En esta perspectiva es necesario evidenciar y relacionar algunos de loselementos constitutivos de la crisis humanitaria en Colombia que pueden ayu-dar a entender la gravedad de la misma y la urgencia de abordar sus causasestructurales:

• Las múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectoressociales por parte de los diversos actores de la guerra y de otros agentesviolentos.

• La desprotección a la que se ven sometidas personas, familias, comunida-des y amplios sectores sociales.

• La desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estadocolombiano como obligado principal de la protección, atención, vigencia y rea-lización de los derechos humanos.

• Los obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes reali-zan acciones humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a lascomunidades en riesgo, en situación de desplazamiento, o víctimas de otrasvulneraciones de derechos fundamentales.

• Los bloqueos, sitios o confinamientos a comunidades para impedir su libremovilización, abastecimiento y búsqueda de protección o apoyo humanitario, loque constituye un severo menoscabo, o en algunos casos la imposibilidad realde solicitar, prestar o recibir ayuda humanitaria.

• La desinformación e invisibilización de las violaciones a los derechos hu-manos y de las infracciones al DIH, que en muchos casos obedece a la imposi-

7 Corte Constitucional. Sentencia de Tutela T-602 de 2003.

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bilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos, o a la dificultadpara el contacto directo con las víctimas, el silencio de éstas o sus familiares portemor a nuevas agresiones, y por último, al desinterés o la decisión de no dar aconocer la situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación.

• Los altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violen-cia, agresiones, despojo y destierro, cerrando así las posibilidades de esclarecerlos hechos (verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas respon-sables (justicia), y resarcir moral, material y socialmente a las y los afectados(reparación).

• La progresiva desintegración del tejido social. Las agresiones contra lapoblación civil desestructuran unidades familiares, comunidades y procesos co-munitarios y sociales largamente construidos. En consecuencia se altera pro-fundamente la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de lasredes sociales de aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, generación deingresos, gobernabilidad, control social interno, control cultural y territorial, so-cialización, solidaridad, comunicación y apoyo recíproco, entre otras.

• El deterioro creciente del nivel de vida de cada vez más personas y grupossociales en el país. El desplazamiento forzado, el despojo y las pérdidas materia-les y simbólicas que implican las vulneraciones de los derechos humanos y lasinfracciones al DIH asociadas al mismo, aceleran los procesos de empobreci-miento, exclusión y desigualdad.

• La contracción y desdibujamiento de la respuesta estatal respecto de losderechos y libertades fundamentales de la población en riesgo o en situación dedesplazamiento, así como de sus obligaciones primarias de protección, preven-ción y atención integral.

Mientras persista la situación de extrema vulnerabilidad de la población ensituación de desplazamiento y no se den respuestas efectivas y duraderas a susnecesidades y derechos no es posible superar la crisis humanitaria asociada alos procesos de destierro, despojo y empobrecimiento.

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Expansión e intensificación del conflicto

Más allá de cualquier debate metodológico o político sobre las cifras deldesplazamiento forzado, se mantiene una preocupante tendencia de expulsiónde población y recomposición territorial y poblacional relacionada con este cri-men de guerra y delito de lesa humanidad.

El mapa del desplazamiento forzado ha incluido cada vez más zonas deconflicto, convertidas en áreas de intensa disputa territorial, poblacional y derecursos por parte de quienes participan en las hostilidades o de quienes espe-ran ganancias económicas, políticas y sociales de las mismas. Es decir, dequienes financian, promueven o facilitan el uso estratégico de diversas formasde violencia en aras de sus intereses.

Al listado de zonas expulsoras y receptoras evidenciado en el estudio de laConferencia Episcopal de Colombia realizado en 1994, se suman nuevos depar-tamentos y casi la totalidad de municipios del país, los cuales han tenido queafrontar el despoblamiento de sus territorios, la llegada de población en situa-

Gráfico 2

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ción de desplazamiento, o procesos de repoblamiento con habitantes afines alos proyectos que buscan dominio local, regional o nacional.

Los departamentos expulsores identificados en el estudio de 1994 fueron:Antioquia, Santander, Meta, Córdoba, Boyacá, Cauca, Bolívar, Norte de Santander,Cesar, Arauca, Magdalena, Cundinamarca, Caquetá, Valle, Tolima, Huila, Sucrey Caldas. En el transcurso de la década 1995-2005 han sido incorporados en lasdinámicas de la confrontación armada y otras formas de violencia, los departa-mentos de Chocó, Putumayo, Risaralda, Quindío, Atlántico, Guajira, Vichada,Guainía, Vaupés y Amazonas.

La dinámica de recepción en la última década tampoco ha sido ajena a laexpansión del conflicto armado. Todos los departamentos del país, incluido elArchipiélago de San Andrés y Providencia, recibieron población desplazada. Sinembargo, los principales núcleos de reasentamiento corresponden a las princi-pales ciudades capitales y ciudades intermedias: Bogotá, Medellín, Santa Marta,Sincelejo, Valledupar, Cartagena, Buenaventura, Florencia, Cali, Barranquilla,Villavicencio, Cúcuta, Quibdó, Bucaramanga, Barrancabermeja, Montería, So-ledad, Ibagué y Pasto, según cifras del SUR con corte a agosto 31 de 2005.

En el Gráfico 3 se relacionan cifras de los sistemas de información sobredesplazamiento más relevantes en Colombia. La tendencia de crecimiento sos-tenido de los índices de desplazamiento se referencia por medio de la líneaidentificada como “lineal (Acción Social)” que señala el comportamiento de lascifras del Sistema Único de Registro de Acción Social. Debido a que la poblaciónen situación de desplazamiento puede declarar los hechos que generaron suexpulsión hasta un año después de ocurridos, las cifras presentadas con corte anoviembre 30 de 2005 con toda seguridad van a incrementarse, manteniendo latendencia histórica de crecimiento de dicha población.

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La expansión e intensidad del desplazamiento forzado guarda estrecha rela-ción con el desarrollo del conflicto armado interno y otras formas conexas deviolencia. Independientemente de la fuente que se consulte sobre el número demunicipios y departamentos afectados por el desplazamiento forzado en Colom-bia ya sea en razón a la expulsión, el tránsito o la llegada de población, la princi-pal tendencia evidenciada en los últimos diez años es la expansión yprofundización del conflicto armado interno en Colombia.

Es preciso tomar en cuenta en este análisis que los sistemas de informaciónanalizados asumen metodologías de trabajo distintas, criterios diversos y diferen-tes coberturas y esquemas de aproximación a la población en riesgo y en situa-ción de desplazamiento8. No obstante estas diferencias se presenta una clara

Gráfico 3

8 Para ampliar este aspecto véase: Consultoría para los Dere-chos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Cifras eindicadores del desplazamiento forzado y Derechos Humanos enColombia. Bogotá. 2005.

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tendencia que muestra cómo, en la medida en que se recrudece el conflictoarmado interno, se incrementan los ataques a la población civil y, en consecuen-cia, se expande la cifra de personas y municipios afectados.

Esta realidad ha obligado a todos los sistemas de información a ampliar sucobertura y realizar ajustes metodológicos y operativos para responder a lasexigencias relacionadas con el mayor conocimiento de su existencia por partede los agentes concernidos. Además de lo anteriormente mencionado, se hahecho más relevante la utilidad de la información en función del acceso a laprestación de apoyos estatales y gubernamentales, del conocimiento de la pro-blemática y de la formulación y aplicación de políticas públicas.

Por otra parte, es preciso tomar en cuenta que las cifras disponibles presen-tan un considerable subregistro de población en riesgo o en situación de despla-zamiento, debido al desconocimiento que las víctimas tienen de sus derechos yde la oferta institucional; a la desconfianza en entidades estatales o guberna-mentales; al temor a nuevas amenazas o agresiones; o a interpretaciones restric-tivas del marco de protección, que dejan por fuera de los mecanismos de aten-ción gubernamental a personas que objetivamente se encuentran en riesgo o ensituación de desplazamiento.

Cabe también aclarar que la información del Sistema Único de Registro(SUR), y la del Sistema RUT, se actualiza periódicamente. En el primer casosegún mandato legal, debido a que las personas en situación de desplazamientopueden realizar la declaración de los hechos generadores de la expulsión, hastaun año después de su ocurrencia, y por lo tanto las cifras de cada año puedentomar al menos otro más para consolidarse. En el caso del Sistema RUT, laspersonas pueden ser encuestadas independientemente del tiempo transcurrido.Las cifras de estos dos sistemas son dinámicas y con tendencia al incremento, amedida que se recoge información de la población que acude a Acción Social,o es encuestada en las jurisdicciones eclesiásticas. Mientras esto ocurre, la cifrade monitoreo, que permite consolidar el estimativo de población en situación dedesplazamiento anual realizado por CODHES, tiene fechas anuales de cierredefinitivo que no se actualizan con posterioridad, en razón al diseño metodológicoestablecido en aras de la consistencia y confiabilidad del modelo.

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En la siguiente sección de este capítulo se presentan algunos datos quepermitan establecer el impacto territorial y poblacional del desplazamiento forza-do por medio de la identificación de los municipios más afectados. Los mapasincluidos permiten visualizar el proceso de expansión, la intensidad y la cobertu-ra geográfica y poblacional del desplazamiento forzado. En los mapas es posibleidentificar con claridad las áreas o regiones que concentran el mayor impacto:Urabá, Catatumbo, Montes de María, Oriente Antioqueño, Sierra Nevada de San-ta Marta, el área de influencia de la antigua zona de distensión con las FARC(Meta, Caquetá, Putumayo), Chocó y Nariño, entre otras. Estas áreas aparecenen los mapas con tonos más fuertes en relación con la intensidad de los proce-sos de expulsión y recepción de población. Así, se seleccionaron los 50 munici-pios más afectados por la expulsión y recepción en el período de análisis y seelaboraron mapas de contraste de los dos extremos de la serie: 1995 y 2005.Asimismo, es necesario precisar que se retomaron las cifras de los dos sistemasde información que aplican encuestas continuas (SUR y RUT).

Impacto diferenciado del desplazamiento en los municipios del país

El impacto provocado por la expulsión o llegada de población en situación dedesplazamiento varía según el número de habitantes del municipio, la capaci-dad de respuesta local y la dinámica del conflicto, entre otros factores.

La expulsión de población en municipios o ciudades grandes tiene un im-pacto distinto al de pueblos pequeños, que en cortos períodos deben afrontar laexpulsión violenta de un número significativo de sus habitantes, o que en otroscasos deben brindar atención a un número de personas que desborda la capa-cidad instalada local. Las tasas de expulsión y de recepción o llegada de perso-nas por cada cien mil habitantes son el resultado del contraste entre la poblaciónforzada a salir, o que busca protección y atención en un determinado municipio,y el número total de habitantes estimado por el Departamento AdministrativoNacional de Estadística (DANE).

Al diferenciar el impacto de la expulsión o de la llegada de población en cadaunidad territorial (municipio o departamento) y en el ámbito nacional, es posibleestablecer los puntos de la geografía nacional, la institucionalidad y las socieda-

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des locales y regionales que afrontan de manera más intensa los efectos deldesplazamiento forzado.

En este sentido, las tasas de expulsión o de llegada (recepción) permitenevidenciar aquello que las cifras absolutas ocultan. Es decir, si se revisa el im-pacto del desplazamiento exclusivamente sobre números absolutos de expul-sión o recepción de población, los resultados son muy distintos a los analizadoscon las tasas correspondientes.

Por ejemplo, a partir de las cifras absolutas consignadas en el SUR el listadode los 20 municipios más afectados entre 1995 y 2005 es el siguiente:

Tabla 1

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Con base en este tipo de análisis por años y según la información provenientedel SUR, entre 1995 y 2005, la mayoría de los municipios más afectados por lallegada de población en situación de desplazamiento corresponde a las princi-pales capitales departamentales del país, con excepción de los municipios deEl Carmen de Bolívar y Buenaventura en 2000 y 2001, con el arribo de 15.372 y12.372 personas respectivamente. El caso más grave, bajo esta perspectiva esel de Santa Marta, con la llegada en 2002 de 33.339 personas.

No obstante la validez inicial de los análisis basados en cifras absolutas, esnecesario complementarlos con miradas más ajustadas a los contextos y reali-dades locales y regionales. En otras palabras, para lograr una comprensión máscabal del impacto diferenciado del desplazamiento forzado en los distintos ám-bitos territoriales, es indispensable tomar en cuenta otras variables. Contar conesta información permite aplicar de manera más efectiva medidas de preven-ción, protección y atención integral de comunidades en riesgo y en situación dedesplazamiento.

En términos del diseño, aplicación y ajuste de la política pública dirigida a loslugares de llegada, si sólo se acogen los análisis que parten exclusivamente delas cifras absolutas, el mayor esfuerzo presupuestal y de gestión se concentra enlas capitales departamentales, dejando de lado la situación de municipios leja-nos de los centros de mayor interés, inversión y visibilidad en las agendas estatal,gubernamental y social.

Otro tanto ocurre con las cifras de expulsión vistas tan sólo desde la lecturade los números absolutos. Desde esta mirada el listado de los 20 municipios conmayores guarismos de expulsión son los siguientes:

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La aproximación al impacto territorial y demográfico del desplazamiento for-zado en términos de la expulsión de población, a la luz de las cifras absolutas,muestra una serie de municipios cómo los más afectados. Sin embargo, estalectura no permite correlacionar la expulsión de población con la población totaldel municipio en cuestión, y por lo tanto no visibiliza adecuadamente las dimen-siones del proceso de destierro. De esta manera las políticas de prevención yatención no se concentran en las situaciones más graves de acuerdo con lastasas de expulsión.

Es relevante considerar que en muchos casos los municipios son escenariosimultáneo y en otros escalonado de eventos de expulsión y recepción de pobla-ción. Por este motivo las tablas y mapas presentados en esta sección del docu-mento muestran cómo algunos lugares de recepción son también lugares deexpulsión, lo que a su vez demuestra la intensificación del conflicto en estaszonas.

Tabla 2

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Municipios expulsores y receptores:un análisis desde las cifras gubernamentales

A continuación se presentan algunas cifras basadas en los datos del SUR,con el propósito de identificar las localidades del país que han recibido elmayor impacto del desplazamiento forzado entre 1995 y 2005.

Principales municipios afectados por la expulsión de población

Gráfico 4

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La información consignada en el Gráfico 4 da cuenta del incremento delnúmero de municipios afectados por la expulsión de población entre 1995 y2005. De manera resumida, en este gráfico es posible colegir el crecimiento delnúmero de municipios expulsores en el período de análisis, situación que alcan-za su punto más crítico entre 2002 y 2005, especialmente en 2002 donde cercadel 87% de los municipios del país, 982 de 1119, fueron escenario de la expul-sión de segmentos significativos de su población.

Así es posible evidenciar cómo la reducción en el número de personas expul-sadas en los dos últimos años, no ha significado necesariamente una disminu-ción del impacto territorial del conflicto armado por medio de las estrategias deexpulsión. La tendencia en el impacto del desplazamiento en los ámbitos loca-les entre 2002 y 2005 permanece sobre la línea de los 900 municipios de loscuales se expulsa población.

El total de personas incluidas en el Sistema Único de Registro a noviembre30 de 2005 era de 1.772.662 personas, correspondiente a 386.106 hogares.

A partir de los datos del SUR se elaboró el listado que contiene los cincuentamunicipios más afectados por la expulsión de población (Tabla 3).

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Tabla 3

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En el periodo 1995-2005 los casos más graves de expulsión de población sepresentan entre los años 2000 y 2002, que además corresponden a los años demayor intensidad de la confrontación armada y, a su vez, a los registros de mayorexpulsión de población en la historia reciente de la migración forzada en el país.

A partir de esta información Antioquia presenta 18 municipios expulsoresdentro de los primeros 50 del país y 6 dentro de los primeros 10. Los casos másrelevantes corresponden a Peque con la expulsión de aproximadamente el 77%de su población en 2001, Buriticá, Yondó, Alejandría, Cocorná y San Francisco,con porcentajes de expulsión en el rango comprendido entre el 45% y el 48% desu población.

Los siguientes casos de mayor impacto ocurrieron en Chámeza (Casanare),Bojayá (Chocó) y Colosó (Sucre) con la expulsión de cerca del 59%, 57% y 56%de la población, respectivamente. El caso más conocido por la opinión públicacorresponde a Bojayá en donde murieron 119 personas a causa del lanzamientode un cilindro bomba que explotó en el interior de la iglesia de la cabeceramunicipal de Bellavista, en la cual se intentaba refugiar la población civil enmedio de los combates entre guerrillas y grupos paramilitares, que se disputa-ban al control del río Atrato y sus afluentes.

Los departamentos de Sucre, Chocó, Bolívar, Norte de Santander y Magdale-na con 7, 6, 5, 3 y 2 municipios dentro de los primeros 50 más afectados por laexpulsión de población, corresponden a zonas de intensa disputa armada. Cauca,Casanare y Caquetá tienen un municipio cada uno en el listado de los 50 muni-cipios más afectados por la expulsión de población.

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Mapa 1

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Mapa 2

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Mapa 3

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Principales municipios de llegada de población

Los municipios de llegada de población en situación de desplazamientopasan de 506 en 2000 a 799 en 2004, lo cual implica un incremento de cerca del36% en este guarismo en cinco años. En otras palabras, este es el nivel más altode recepción en el período analizado, al 71.4% (799 de 1119) de los municipiosdel país arribó población en búsqueda de protección y atención integral.

Esta situación cobra dimensiones críticas en pequeños poblados que enlapsos muy cortos se ven abocados a prestar asistencia a un gran caudal depersonas que han sido forzadas a abandonar sus lugares de origen. En la granmayoría de municipios todavía no existen medidas preventivas puestas en mar-cha por medio del diseño de planes de contingencia, que permitan afrontardesplazamientos masivos o la paulatina llegada de población en situación dedesplazamiento. Los 50 principales municipios receptores del país se identificanen la Tabla 4.

Gráfico 5

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Tabla 4

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Mapa 4

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En términos de los principales municipios que han recibido el mayor impactode la llegada de población en situación de desplazamiento, el departamento deAntioquia presenta algunos de los casos más significativos. En este departamen-to se reportaron 14 de los 50 municipios en los que más personas llegaron enbúsqueda de protección y atención integral, con 6 de sus municipios entre losprimeros 10. A Murindó, en 2001, arribó el equivalente al 92% de su población —es el caso de mayor afectación en el registro de Acción Social entre 1995 y2005—, el 34% en 2000, y el 14% en 2002. A San Francisco llegó en 2003 unvolumen de población en situación de desplazamiento equivalente al 17.4% desu población, el 16.8% en 2004, y el 12.2% en el 2000; en esa misma situaciónse encontraron San Luis en los años 2001 (24%), 2003 (17%) y 2000 (13.7%), yCocorná en los años 2000 y 2001 con el 22.8% y el 11% respectivamente.

El segundo caso más grave de llegada de población entre 1995 y 2005 fue elde Bojayá, que en 2004 recibió el equivalente al 54.9% de su población, seguidode Alejandría (Antioquia) con el 46%, en 2001; Betulia (Antioquia) con el 35%, en2000; el ya reseñado caso de Murindó, en 2000; Convención (Norte de Santander)con el 29.2%, en 2002; Montecristo (Bolívar) con el 25.4%, en 2000; nuevamenteBojayá (Chocó) en 2005, con el 24.4%; y los ya mencionados casos de San Luisy Cocorná (Antioquia) en 2001 y 2000.

Entre 1995 y 2005, los departamentos con mayores tasas de recepción, lue-go de Antioquia, son: Bolívar, con 5 municipios entre los primeros 50, conespecial gravedad en el caso de El Carmen de Bolívar con tasas de recepcióndel 19.4% y el 10% en 2000 y 2001 respectivamente; Caldas, con 3 municipiosde llegada, que en el caso de Samaná presentó tasas de recepción del 11% y9%, en 2005 y 2002 respectivamente; Chocó, con 3 municipios, que ademásde Bojayá (ya reseñado) incluye los casos de El Carmen y Bahía Solano, queen 2001 presentaron tasas del 11.4 y el 10% respectivamente; y Sucre quepresentó en 2000 los casos de San Onofre y Guaranda con tasas en su ordendel 18% y el 10%.

Entre tanto, en Cundinamarca se presentaron los casos de Viotá (2003), ElPeñón y La Palma (2002) con guarismos del 16.8%, 14.8% y 12.6% respectiva-mente. Los departamentos de Norte de Santander y Magdalena, cuentan en ellistado con dos municipios cada uno, con los casos de Convención y El Tarra,

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con tasas del 29% y el 10% en 2002 y 2001; y Pueblo Viejo y Fundación en elMagdalena con tasas del 17.9% y del 10% en 2000 y 2001.

El listado antes mencionado lo completan municipios de los departamentosde Meta, Cesar, Cauca, Córdoba, La Guajira, Putumayo y Risaralda con un mu-nicipio cada uno, con tasas de recepción comprendidas entre los rangos del17% y el 9% de la población estimada por el DANE.

Una vez más las cifras analizadas guardan concordancia con los estimativosde CODHES, los registros de Acción Social y las cifras del RUT, que señalan enlos años 2001 y 2002 las cotas más altas de agudización de la expulsión depoblación en los últimos 10 años e incluso en los últimos 20 años (según elSistema de información de CODHES).

En esta lógica, la mayor agudización del conflicto mantiene relación estre-cha con los casos más dramáticos de migración forzada en el país. La presiónsobre la población civil se refleja de manera muy intensa en las sociedadeslocales. Aunque no se debe desconocer el impacto acumulado generado por lasdinámicas de desplazamiento forzado en las ciudades medianas y grandes delpaís, que terminan siendo el lugar de llegada de muchas de las personas que noencontraron respuestas adecuadas de protección y atención en la proximidadde los lugares de los cuales fueron expulsados.

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Mapa 5

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Mapa 6

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Municipios expulsores y receptoresdesde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia

En esta sección del texto se analizan las cifras del Sistema RUT, cuyos obje-tivos son analizar las principales tendencias del desplazamiento, identificar zo-nas expulsoras, receptoras y de tránsito, caracterizar la población forzada a mi-grar (personas y familias), reconocer sus necesidades prioritarias y la ofertainstitucional y social, así como conocer los motivos de expulsión y la intención depermanencia, reubicación o retorno.

Resulta indispensable en los análisis que siguen tomar en cuenta que elnúmero de encuestas de familias y personas en situación de desplazamientoincluidas en el RUT, es significativamente menor al acumulado del registro delSUR de Acción Social. A diciembre 31 de 2005, el Sistema RUT incluye registrosde 306.522 personas, equivalentes a 63.064 hogares. Sin embargo, esta basede datos permite realizar algunos contrastes con el propósito de identificar ten-dencias relacionadas con el impacto territorial y demográfico del desplazamien-to forzado.

En esta sección del análisis comparativo no se incluye la encuesta anualaplicada por CODHES debido a que su sistema tiene dos componentes: el deestimación, basado en el monitoreo diario y acumulativo de cifras a través de lacontrastación de diversas fuentes; y el de caracterización sociodemográfica,basado en diseños estadísticos a partir de la cifra estimada anual. En este caso,a diferencia de las cifras de CODHES, las del RUT y la del SUR proceden de laaplicación continua de una encuesta de registro familia por familia.

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Principales municipios afectados por la expulsión de población

En el caso de la información proveniente del Sistema de Información RUT dela sección de Movilidad Humana del Secretariado Nacional de Pastoral Social,el número de municipios que reportaron expulsión de población pasa de 287 en1995 a 529 en 2005. Sin embargo entre 2001 y 2004 se presentó la serie mayorde municipios expulsores: 2001 con 596 municipios, 2002 con 644, 2003 con634 y 2004 con 647.

Gráfico 6

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La última cifra corresponde a cerca del 60% del total de municipios del país.Los municipios afectados están ubicados en la totalidad de los departamentosdel país, lo que muestra el grado de expansión territorial y poblacional relaciona-do con la aplicación de formas de violencia que generaron el desplazamientoforzado de población.

Según la información del Sistema RUT, los municipios más afectados por laexpulsión de población hacen parte de los departamentos de Caquetá con 8municipios, Antioquia con 6, Bolívar con 5, Chocó y Meta con 4, Guaviare,Tolima y Sucre con 2, y finalmente Cauca con un municipio. Excepto el caso deCaquetá, en donde se realizó un exhaustivo estudio de caso por parte del Siste-ma RUT en 2004, las cifras de los demás departamentos guardan correspon-dencia con las consignadas en el SUR.

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Mapa 7

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Mapa 8

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Mapa 9

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Principales municipios de llegada de población

Según las cifras del Sistema RUT, cuya cobertura geográfica y poblacionalestá ligada al trabajo de acompañamiento y asistencia a las comunidades reali-zado por las distintas jurisdicciones eclesiásticas, el número de municipios dellegada se duplicó entre 1995 y 2000 (79 y 145 respectivamente), se incrementóen 2001 y mantuvo una tendencia por encima de los 150 municipios registradosen dicho sistema como principalmente receptores.

Una vez más es necesario aclarar que este sistema es dinámico en términosde captura de información puesto que realiza encuestas a familias y personas,independientemente del año en el cual ocurrió el primer desplazamiento forza-do. Esta situación implica que las cifras anuales se modifican al alza en tantoque ingresa nueva información.

Gráfico 7

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Gráf

ico 8

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En el Gráfico 8 es posible identificar una leve tendencia a la reducción delnúmero de municipios de llegada entre 2004 y 2005. Sin embargo, en los casosde la información de Acción Social y de CODHES los municipios de llegadapermanecen por encima de los 670, es decir cerca del 60% de los municipiosdel país.

Las diferencias en el volumen de información consignado en cada sistemacorren por cuenta de las distintas coberturas territoriales, la infraestructuraefectiva y los recursos disponibles, en particular considerando que el SistemaRUT funciona a partir del compromiso que de manera autónoma adquierecada jurisdicción eclesiástica respecto de la aplicación de las encuestas basedel sistema.

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Tabla 5

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Mapa 10

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Mapa 11

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Mapa 12

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Tendencias emergentes

Finalmente, en este análisis deben tomarse en cuenta algunos de los facto-res que intervienen en la reducción del número de personas que los sistemas deinformación reportan como desplazadas en los últimos tres años (2002-2005):

* La existencia de comunidades bloqueadas y confinadas, es decir, aque-llas a las cuales: (i) se les impide de manera sistemática el libre acceso a bienesindispensables para la supervivencia, tales como alimentos, medicinas, com-bustibles, insumos agrícolas y agua potable; (ii) se les obstruye la posibilidad desolicitar o recibir ayuda humanitaria; y (iii) se les prohíbe la movilización tendentea salvaguardar su vida e integridad. Esta estrategia, relativamente reciente, essin duda una de las caras menos visibles del conflicto armado interno colombia-no. Comunidades campesinas, afrocolombianas e indígenas han sido someti-das al confinamiento en sus propios territorios de tal forma que literalmente ya nopueden desplazarse como medida de protección.

* Los desplazamientos dentro de una misma unidad territorial7, que siguenen muchos casos ignorados y desatendidos, pese a la decisión de la CorteConstitucional en la Sentencia T-268 de 2003 que establece la perentoria nece-sidad de atención estatal de estos casos.

* El número creciente de colombianos(as) que solicitan asilo en otros paí-ses como consecuencia de persecución política, violaciones masivas de losderechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violen-cia generalizada, entre otros factores. Entre 1999 y 2004, más de 90 milcolombianos(as) han presentado solicitudes de asilo: Ecuador: 28.742 perso-nas; Estados Unidos: 18.967; Costa Rica: 12.802; Canadá: 10.844, España: 5142;Reino Unido: 3.631; Venezuela: 1.739; Panamá: 853, y otros países suman 8. 67personas)8.

8 Es decir, los desplazamientos forzados en el interior de unmismo municipio, ciudad, resguardo o territorio colectivo.9 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados, ACNUR. ”Principales países recep-tores de solicitantes de asilo de colombianos. Infografía cifras”.En: www.acnur.org. Recuperado el 12 de diciembre de 2005.

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* El no reconocimiento gubernamental de casos de desplazamientos porcausa de las fumigaciones de cultivos de uso ilícito. Las solicitudes de inclusiónen el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) presentadas por laspersonas que se ven forzadas a desplazarse por causa de las fumigaciones noson consideradas por Acción Social, antes, Red de Solidaridad Social.

Pese a los esfuerzos institucionales y sociales el desplazamiento forzado enColombia sigue constituyendo una crisis humanitaria crónica y sostenida querequiere aún de mayor compromiso por parte del Estado colombiano, de lasociedad y la comunidad internacional.

Mientras no sea posible superar las causas estructurales que generan impu-nidad, tan profundas desigualdades y el imperio de agendas de exclusión yviolencia como las que todavía prevalecen, el desplazamiento y sus nefastasconsecuencias seguirán siendo un tema prioritario en el presente y en el inme-diato futuro.

Capítulo II

Perfil sociodemográfico de la poblaciónen situación de desplazamiento

Introducción

En este capítulo se hace una caracterización de la población en situación dedesplazamiento incluida en los principales sistemas de información existentesen el país. Se retoman datos del Sistema RUT del Secretariado Nacional dePastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia; de la Consultoría paralos Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES); y de la AgenciaPresidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional1.

Cada una de estas entidades tiene misiones, mandatos, coberturas geográ-ficas, temáticas y poblacionales distintas, así como metodologías y programasen muchos aspectos similares, en otros complementarios y, en algunos casos,posturas bien diferenciadas. Tomando como base estas consideraciones fue-ron seleccionados los datos que mayor consistencia, posibilidad de contrastacióny fuerza analítica aportaran al presente documento.

El Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS) presta una labor de acom-pañamiento, atención y ayuda a la población en situación de desplazamiento pormedio de las parroquias y los centros de Pastoral Social en todo el país. El SNPS,incluye información de población que ha sido desplazada desde 1990 por mediode una encuesta a las personas y familias que llegan a las jurisdicciones ecle-siásticas y, en otras ocasiones, a personas ubicadas en zonas de asentamientoen las comunidades donde ejerce su acción pastoral.

1 Antigua Red de Solidaridad Social.

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CODHES es una organización no gubernamental de derechos humanos queextiende su acción en diferentes regiones del país, realiza registros periódicos yha ido configurando una base de datos de monitoreo sobre la migración forzadaen Colombia.

Acción Social, en tanto entidad del Estado colombiano, se encarga de pres-tar atención a la población que realiza la respectiva declaración de su situaciónde desplazamiento y que, posteriormente, es admitida en el Sistema Único deRegistro (SUR).

Con base en la información facilitada por estas tres entidades se ha elabora-do el diagnóstico que aquí se presenta y que tiene como objetivos:

• Analizar las principales características sociodemográficas y económicas delas personas y familias que han padecido el desplazamiento forzado en Colom-bia en los últimos 10 años.

• Identificar las regiones de expulsión y recepción, así como los actores deldesplazamiento.

• Construir la tipología del desplazamiento forzado.

• Aportar información sobre la tenencia y tipo de bienes abandonados por lapoblación afectada en sus lugares de origen.

• Presentar un inventario de necesidades, ayudas recibidas y entidades quehan prestado atención.

Grupos poblacionales y fuentes de información

Las fuentes en que se basa este análisis son las siguientes:

• Sistema RUT. La información que aquí se considera abarca el períodocomprendido entre 1990 y diciembre de 2004. Cabe precisar que a diciembre de2005 este sistema tiene registradas 63.064 familias para un total de 306.522personas.

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• La encuesta de hogares en situación de desplazamiento realizada ysistematizada por CODHES en 2003. Es preciso aclarar que se retoma estaencuesta en razón a la cobertura nacional y la fiabilidad de la información allíconsignada.

• La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Interna-cional, que cuenta con los siguientes instrumentos de registro:

• Ficha de información de familias desplazadas

• Formato Único de Declaración

• Formulario Único de Declaración: información complementaria

Aunque hay información básica que se recoge en todos los instrumentos,como edad y sexo, hay variables de análisis que sólo se registran en una de lasfuentes.

Dada la magnitud de la información incluida en las bases de datos y la hete-rogeneidad de procesos de recolección, fue necesario establecer algunas co-rrecciones en el procesamiento y elaboración de los cuadros estadísticos:

• Se excluyeron aquellos registros “sin información”.

• Los registros referidos a la edad y al último año de escolaridad aprobadofueron corregidos o se eliminaron cuando su asignación no era coherente conlos rangos válidos de la variable correspondiente.

Tabla 6

Total de personas, familias y períodos de recolección según fuente Fuente Total personas Total familias Período RUT 242.565 49.748 1990-2004 CODHES – Encuesta

7.249 1933 2003

SUR 1.240.592 282.990 Registros continuos

66


• Con fines de comparación se homologaron algunos términos de las va-riables, sin afectar el contenido. Por ejemplo: la región del primer desplazamien-to se ha denominado “región de origen”.

Los datos analizados configuran tres segmentos poblacionales distintos quepueden considerarse universos independientes. Por ello, la comparación se rea-liza con base en indicadores de las distintas características. En esta sección deldocumento no se abordan análisis sobre el volumen de toda la población des-plazada en Colombia, pues se realizaron en el capítulo anterior.

Características demográficas

Población y familias

Los promedios de personas por hogar varían entre 4.9 en el Sistema RUT, 4.4en el SUR, y 3.7 de acuerdo con la información de CODHES. Estas variacionespueden explicarse en razón a las diferencias en la composición demográfica delas familias, a las formas de desplazamiento que fragmentan los hogares, o a lasdistintas metodologías de registro.2

Tabla 7

2 Para realizar el registro en Acción Social se requiere pre-sentar el registro civil de todas las personas de la familia que sedesplazaron.

Total de personas y familias Fuente Total

personas Total

familias Personas por familia

RUT 242.565 49.748 4.9 CODHES 7.249 1.933 3.7

SUR 1.240.592 282.990 4.4

67


Composición por sexo y ciclo vitalLa composición por sexo entre hombres y mujeres es muy similar en las

distintas fuentes. En cada caso representan la mitad de la población en situaciónde desplazamiento. Según un análisis del ciclo vital, es posible concluir quedicha población es extremadamente joven, puesto que cerca del 50% son me-nores de 15 años. La media de edad oscila entre 21.8 y 25.2 años. Entre tanto, laspersonas mayores registradas en el SUR corresponden al 12%. Con el fin detener referentes de comparación se incluyen los datos totales de la poblacióncolombiana.

Estas características demográficas deben ser tomadas en cuenta al diseñary aplicar políticas de prevención y atención, en especial al definir necesidadesespecíficas y ofrecer servicios sociales diferenciados según los grupos de edady género. En términos generales la niñez y las personas jóvenes requieren edu-cación preescolar y escolar, mientras que los adultos necesitan capacitaciónadecuada a los nuevos entornos y fuentes de trabajo. Cada grupo requiere aten-ción en salud, en especial los niños y niñas, las mujeres en edad reproductiva ylas personas mayores.

Tabla 8

1 Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2005.Bogotá. Noviembre 2005.

Ciclo vital y edad media Fuente Hombres Mujeres 0 - 14 15 a 64 65 y + Total Edad media

RUT 50.1 49.9 47% 50% 3% 100 21.8 CODHES 50,2 49.8 41% 57% 2% 100 23.0

SUR 49.7 50.3 43% 45% 12% 100 25.2 COLOMBIA 1 47.6 52.4 31% 62% 7 % 100 29.4

68


Parentesco

En la gran mayoría de los casos las familias desplazadas están conformadaspor jefaturas de hogar, cónyuges e hijos. De la diferencia numérica entre cónyu-ges y jefaturas se infiere una presencia de hogares monoparentales, lo cual secorrobora con las elevadas tasas de jefatura femenina, entre 32% según CODHES,41% en RUT y 48% en SUR. La tasa nacional es de 32% a la fecha.

Los otros parientes representan entre 10% y 15% de las unidades familiaresen situación de desplazamiento. En este grupo se encuentran hermanos, nietos,padres, e incluso, personas sin vínculo de parentesco que son asumidas en laestructura familiar. Las mujeres predominan como cónyuges y como otras pa-rientes, mientras que en los hijos hay una menor proporción de mujeres.

Tabla 9

Familias según parentesco y proporción de mujeres RUT CODHES SUR

Parentesco % % Mujer % % Mujer % % Mujer Jefe del Hogar 20.5 40.6 21,1 32.4 22.8 48.3 Cónyuge o compañero/a 12.7 77.6 14,8 84.7 11.1 63.9 Hijos 53.1 47.3 53,3 46.6 51.0 47.9 Otros parientes 13.7 54.3 10.9 51.8 15.1 51.1 TOTAL 100.0 100.0 100.0

69


Estado conyugalLa situación de conyugalidad difiere según el sexo: entre las mujeres, el 55%

se encontraba sin compañero al momento de realizar la encuesta, en compara-ción con el 6% de hombres sin pareja. Se identificó además una elevada inci-dencia de viudez entre las mujeres: ocho veces mayor que la población de hom-bres viudos. En este análisis es preciso tener en cuenta que los hombres son lasprincipales víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y vio-laciones a los derechos humanos (homicidios, desapariciones forzadas ymasacres, entre otras).

Gráfico 9

0

10

20

30

40

50

60

Jefe

del

Hog

ar

Cón

yuge

oco

mpa

ñero

/a

Hijo

s

Otro

spa

rient

es

RUTCODHESACCIÓN SOCIAL

Tabla 10

Situación de conyugalidad

Fuente Estado conyugal

Sexo Unido(a) Casado (a) Viudo(a) Separado(a) Soltero(a) TOTAL

RUT

Mujeres 33 15 16 14 22 100

Hombres 30 64 2 3 1 100

CODHES

Mujeres 36 21 8 7 28 100

Hombres 37 22 1 2 38 100

70


Alrededor de una tercera parte de hombres y mujeres está en unión libre, lossolteros representan entre 22% a 38%, según la fuente. Los hombres en uniónlegal o consensual son el 94% en el RUT y 59% según CODHES. Las mujeres queconforman uniones libres son 45% y 47% respectivamente en las dos fuentes.

Trayectorias y tipos de desplazamiento

Departamento, región de origen y de residencia actual

El sitio de destino constituye la residencia actual, entendiendo por “actual” ellugar en donde fue obtenida la información al momento de la aplicación de lasencuestas. La información presentada en este apartado del documento abordauna perspectiva de análisis regional, de tal forma que sirve de contraste delenfoque del impacto diferenciado abordado en el capítulo inicial.

Gráfico 10

71


Tabla 11

Nota: En el Sistema RUT yen el Sistema de CODHESel total corresponde a fami-lias; en el SUR el total es depersonas.

Departamento de origen de la población en situación de desplazamiento RUT CODHES SUR Departamento de Origen

No. % No. % No. % Antioquia 5.499 11,1 111 5,7 194.762 15.7 Atlântico 49 0,1 23 1,2 1.952 0,2

Bogotá, D.C. 34 0.0 282 14,6 712 0,1 Bolívar 6.351 12,8 36 1,9 132.413 10,7 Boyacá 156 0,3 29 1,5 5.587 0,5 Caldas 939 1,9 46 2,4 19.191 1,6

Caquetá 5.019 10,1 37 1,9 69.396 5,6 Cauca 684 1,4 93 4,8 11.476 0,9 Cesar 2.843 5,7 76 3,9 32.844 2,7

Córdoba 1.436 2,9 15 0,8 84.778 6,8 Cundinamarca 674 1,4 128 6,6 26.374 2,1

Chocó 2.565 5,2 79 4,1 57.410 4,6 Huila 889 1,8 69 3,6 18.366 1,5

La Guajira 146 0,3 16 0,8 19.729 1,6 Magdalena 1.040 2,1 105 5,4 79.300 6,4

Meta 2.853 5,8 56 2,9 41.298 3,3 Nariño 2.543 5,1 56 2,9 25.061 2,0

Norte Santander 1292 2,6 90 4,7 48.440 3,9 Quindío 98 0,2 31 1,6 61.385 5,0

Risaralda 272 0,5 28 1,4 2.337 0,2 Santander 919 1,9 29 1,5 8.934 0,7

Sucre 1.143 2,3 56 2,9 64.295 5,2 Tolima 3.489 7 106 5,5 36.445 2,9

Valle del Cauca 2.777 5,6 43 2,2 34.820 2,8 Arauca 302 0,6 53 2,7 16.140 1,3

Casanare 305 0,6 32 1,7 11.476 0.9 Putumayo 2.849 5,7 99 5,1 61.385 5,0 Amazonas 19 0 2 0,1 323 0.01

Guainía 25 0,1 867 0.02 Guaviare 1.874 3,8 99 5,1 17.172 1.4 Vaupés 85 0,2 1 0,1 1.584 0.1 Vichada 161 0.3 7 0,4 2.716 0,2

Fronteras 7 0,0 5 5 Sin Información 20.448 1.7

TOTAL 49.586 100.0 1.933 100 1.240.592 100.0

72


En la Tabla 12 se puede observar la clasificación de departamentos según elrango de expulsión de población.

Puede concluirse que prácticamente ningún departamento del país escapaa la acción de la violencia sobre la población civil. No obstante, un grupo dedepartamentos —en los rangos medio y alto— concentra el 50% de la poblacióndesplazada. En todas las fuentes, pese a las diferencias metodológicas, apare-cen Bolívar, Antioquia, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle,Chocó, Nariño y Guaviare como departamentos más expulsores.

En la Tabla 13 se registra el movimiento poblacional de acuerdo con losdepartamentos de llegada (receptores).3

Tabla 12

3 Cabe anotar que esta categoría varía según la fuente: enCODHES se tomó el lugar donde se hizo la encuesta; en RUTestá la información de “residencia actual”; y en el SUR es eldepartamento receptor.

Departamentos expulsores según nivel y rango de expulsión Nivel de

expulsión Rango RUT CODHES SUR

ALTO 10% y más

Bolívar, Antioquia, Caquetá

Bogotá Antioquia, Bolívar

MEDIO

5% a 9.9%

Tolima, Meta, Putumayo, Cesar,

Valle, Chocó y Nariño

Antioquia, Tolima, Magdalena,

Putumayo, Guaviare

César, Magdalena, Caquetá, Sucre,

Putumayo BAJO Menor

a 5% Los demás

departamentos Los demás

departamentos Los demás

departamentos

73


Tabla 13

Departamento de llegada ENCUESTA

RUT % CODHES % SUR %

Antioquia 3.356 6,7 89 5,0 155.143 12.5 Atlântico 1.140 2,3 22 1,2 64.519 5.2 Bogota, D.C. 3.346 6,7 280 15,8 95.543 7.7 Bolívar 7.600 15,3 28 1,6 89.361 7.2 Boyacá 189 0,4 29 1,6 6.586 0.5 Caldas 1.067 2,1 44 2,5 10.235 0.8 Caquetá 3.810 7,7 32 1,8 40.164 3.2 Cauca 43 0,1 84 4,7 20.214 1.6 César 2.673 5,4 72 4,1 63.985 5.2 Córdoba 1.422 2,9 14 0,8 54.704 4.4 Cundinamarca 858 1,7 127 7,2 29.641 2.4 Chocó 1.872 3,8 75 4,2 34.585 2.4 Huila 1.814 3,6 64 3,6 27.697 2.2 La Guajira 13 0,0 14 0,8 25.019 2.0 Magdalena 237 0,5 101 5,7 60.000 4.8 Meta 3.472 7,0 47 2,6 38.572 3.1 Nariño 4.756 9,6 53 3,0 37.212 3.0 N Santander 1.168 2,3 81 4,6 39.844 3.2 Quindío 219 0,4 29 1,6 10.298 0.8 Risaralda 1.011 2,0 27 1,5 21.001 1.7 Santander 864 1,7 23 1,3 56.032 4.5 Sucre 988 2,0 54 3,0 92.372 7.4 Tolima 2.770 5,6 90 5,1 29.679 2.4 Valle del Cauca 3.114 6,3 38 2,1 64.910 5.2 Arauca 70 0,1 49 2,8 7.814 0.6 Casanare 133 0,3 30 1,7 7.976 0.6 Putumayo 52 0,1 92 5,2 31.617 2.5 Amazonas 67 0,1 2 0,1 476 0.0 Guainía 17 0,0 986 0.1 Guaviare 1.424 2,9 79 4,4 8.396 0.7 San Andrés 27 0.0 Vaupés 2 0,0 948 0.1 Vichada 13 0,0 7 0,4 1.157 0.1 Sin información 13.875 1.1 TOTAL 49.586 100.0 1.776 100.0 1.240.588 100.0

74


En la Tabla 14 se ordenan los departamentos según la proporción de pobla-ción que reciben.

Fuente CODHES

Es posible inferir que los departamentos expulsores en general son a su vezreceptores, pues la gran mayoría de las personas en situación de desplazamien-to se movilizan a municipios cercanos en el mismo departamento de origen talcomo se evidenció en Capítulo I, en algunas ocasiones a departamentos veci-nos, y en algunos casos a zonas alejadas del lugar de expulsión. Los departa-mentos con mayor nivel de recepción son Bolívar, Bogotá y Antioquia en primerlugar; en un segundo grupo se encuentran los departamentos de la Costa Atlán-tica, Caquetá, Tolima y Valle del Cauca. No obstante, al menos una cuarta partede las personas se desplaza a distancias mayores, como se presenta en la mis-ma tabla. De acuerdo con los datos del Sistema RUT, la población que perma-nece en la región de expulsión se encuentra en la región Caribe (85%), en laPacífica, la Central y Oriental (70%).

Para efectos del análisis se asumieron regiones con agrupaciones departa-mentales consignadas en la Tabla 15.

Tabla 14Departamentos según nivel de recepción

Nivel de recepción

Rango

RUT

CODHES

SUR

ALTO 10% y más Bolívar Bogotá Antioquia MEDIO 5% a 9.9% Antioquia, Bogotá,

Caquetá, Meta, Nariño, Tolima, Valle

Antioquia, Cundinamarca, Magdalena, Tolima, Putumayo

Atlántico, Bogotá, Bolívar, César, Sucre, Valle

BAJO Menor a 5%

Los demás departamentos



75


Fuente CODHES

Las mayores movilizaciones fuera de la región se identifican en la Pacífica yen la Central. A Bogotá llega entre un 10% y 25% del total de desplazados detodas las regiones.

Tabla 15

Tabla 16

Regiones según departamentos que las conforman Región Departamentos que la conforman Caribe Atlántico Guajira, Magdalena, Cesar, Bolivar, Sucre y Córdoba Pacífica Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño Andina Huila, Tolima, Cundinamarca, Boyacá, Caldas, Quindío, Risaralda, Antioquia,

Santander y Norte de Santander Bogotá,dc Orinoquia Meta, Arauca, Casanare y Vichada Amazonia Putumayo, Caquetá, Guaviare, Vaupés, Guainía, Amazonas

Región de origen (expulsión) según región de residencia actual.

Región de residencia actual Región Origen Atlántico Pacífico Central Oriental Bogotá Orinoquía Amazonía TOTAL Atlántico 74 0 2 9 14 0 0 100 Pacífico 1 69 15 0 9 0 5 100 Central 4 3 59 9 23 1 1 100 Oriental 3 0 2 68 24 2 0 100

76


Tipos de desplazamiento

Predomina el desplazamiento de toda la familia en la casi totalidad de loscasos (75% según CODHES y 90% en el SUR). Este patrón se conserva en lasregiones con algunas variantes: en las regiones Central, Oriental y Pacífica, entreel 12% y el 22% de los casos prevalecen los desplazamientos unifamiliares; en laregión Pacífica hay mayor incidencia de desplazamientos masivos.

En relación con el número de desplazamientos a los que han sido sometidaslas personas y familias encuestadas existe concordancia en los datos consigna-dos tanto en CODHES como en el Sistema RUT: el 92% ha sido desplazado unavez, el 7% dos veces y el 1% ha sufrido tres o más desplazamientos.

Presuntos autores de desplazamientos forzados

En el contexto nacional, las diversas guerrillas aparecen como el principalautor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del total de actores

Tipo de desplazamiento por región de origen (expulsión)

TIPO DE DESPLAZAMIENTO Individual Familiar Grupo /masivo Totales

Región De origen

CODHES SUR CODHES SUR CODHES SUR CODHES SUR Atlántica 3,0 75,0 92,5 25,0 4,5 100,0 100,0 Bogotá 3,2 96,8 100,0 Central 22,2 2,9 77,8 88,0 9,0 100,0 100,0 Oriental 16,7 2,9 83,3 96,6 8,1 99,5 Pacífica 12,5 2,5 87,5 82,0 15,5 100,0 100,0 Amazonía 2,6 50,0 94,0 50,0 3,5 100,0 100,0 Orinoquía 4,0 85,7 93,3 14,3 2,7 100,0 100,0 Otras 3,0 93,5 3,4 100,0 TOTAL 8.2 2.9 75.3 90.1 16.4 7.0 100.0

Tabla 17

77


identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última cifra al tomar en cuentala información proveniente de la encuesta de 2003, que no necesariamenterefleja la tendencia de la década. La proporción atribuida a las autodefensasvaría según la fuente, siendo mayor su actuación en la población incluida en elsistema de información de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acu-mulado 1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza pú-blica es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES); otros actoresen el Sistema RUT son descritos como “grupos armados no identificados” (15.5%)o como desconocidos (10%), razón por la cual la respuesta de la jefatura dehogar es clasificada como “no sabe o no responde”. Estas cifras reiteran lanecesidad de ampliar la comprensión del desplazamiento forzado, no sólo en-tendido a partir de las hipótesis relacionadas con el desarrollo del conflicto ar-mado interno; sino que además se requiere analizar la presencia de otras violen-cias y móviles ligados a procesos de destierro, despojo, control poblacional,territorial y de recursos, que no se pueden agotar solamente en el campo expli-cativo de la guerra.

Presuntos responsables del desplazamiento forzado según región de procedencia AUC Guerrillas Fuerza Pública Otros o NS/NR Región de Origen RUT CODHES RUT CODHES RUT CODHES RUT CODHES

Atlántico 31 30 12 16 22 8 43 33 Pacífico 23 10 18 19 22 45 9 22 Central 22 19 26 24 11 14 19 22 Oriental 8 17 5 9 5 7 7 7 Bogotá 0 0 0 0 7 0 Orinoquía 6 15 8 7 10 11 13 11 Amazonas 10 9 31 25 30 15 1 4 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 No. 13.570 910 21.364 1.146 548 106 14.266 27 TOTAL 27.2 41.6 42.9 52.3 1.1 4.8 28.7 1.2

Tabla 18

78


Bienes abandonados

La información sobre bienes abandonados tiene un porcentaje de omisióndel 30% en la base de datos de CODHES. Del 70% de las familias que han dadoinformación sobre este aspecto, dos terceras partes dejaron abandonada unafinca o una parcela con casa; el 20% dejó abandonada su vivienda, y el 3.9% unafinca sin casa. En las regiones se conserva esta tendencia, aunque en laOrinoquía y en la región Atlántica se encuentran los mayores porcentajes dequienes dejaron abandonada una casa o apartamento; en la región Pacífica, asu vez, la mayoría de las familias dejó abandonada una parcela con casa.

Gráfico 11

1

ParamilitaresRUT

ParamilitaresCODHES

Guerrillas RUT GuerrillasCODHES

Fuerza PúblicaRUT

Fuerza PúblicaCODHES

Otros o NS/NRRUT

Otros o NS/NRCODHES

1,2

28,7

4,8

1,1

52,3

42,941,6

27,2

0

10

20

30

40

50

60

Presuntos autores del desplazamiento

79


Proporción de familias con tierras abandonadas Región de origen %

Atlántica 39,8 Pacífica 67,3 Central 51,4

Orinoquía 33,2 Amazonía 47,9

Bogotá 8,8 Oriental 44,5

Fronteras 3,1 TOTAL 48,4

TOTAL FAMILIAS 49.748

Fuente CODHES

En los datos del RUT (Tabla 19) se consigna información sobre tierras aban-donadas, pero no se abarcan elementos de la categoría más general de bienesabandonados. Con excepción de las familias que residían en Bogotá y en lasregiones de frontera, entre el 30% y el 67% dejaron tierras al tener que desplazarse.

Tabla 19

Tabla 20

Fuente: RUT

Bienes abandonados en el desplazamiento Tipo de bien abandonado

Región de origen

Finca o parcela con casa

%

Finca o parcela sin casa

%

Casa o apartamento

% TOTAL

Atlántico 182 68 16 6 69 26 267 Pacífico 196 85 6 3 29 13 231 Central 206 74 13 5 59 21 278 Oriental 119 73 8 5 36 22 163 Orinoquía 91 62 2 1 53 36 146 Amazonas 220 76 9 3 62 21 291 TOTAL 1.014 54 309 1.377 % 73.6 3.9 22.4 100.0

80


Perfil socioeconómico

Educación

La información sobre educación se ha dividido en asistencia escolar de lapoblación infanto-juvenil, y escolarización alcanzada por las personas mayoresde 5 años.

Asistencia escolar

Se dispone de información sobre asistencia escolar en el lugar de origen y enel sitio de residencia actual, tal como se presenta en las tablas siguientes.

En primer lugar, se muestra la asistencia escolar de niños y jóvenes, antes ydespués del desplazamiento.

Tabla 21

Tasas de asistencia escolar antes y después del desplazamiento

CODHES RUT SUR Edad Antes Ahora Antes Ahora Antes Ahora

0 a 4 2.6 5.4 4.3 0.6 0,3 0,2

5 a 7 32.3 41.8 24.0 19.4 4,7 2,7

8 a12 74.5 64.9 43.3 34.5 9,1 4,5

13 a 17 70.5 55.4 41.0 26.7 8,0 3,5

18 a 22 24.9 10.2 22.1 9.2 3,0 0,8

23 y + 9.2 2.4 4,9 2,3

TOTAL 44.3 37.9 20.4 12.6 2.1 1.1

81


0 10 20 30 40 50 60 70 80

5 a 7 8 a 12 13 a 17 18 a 22

Antes Después

Gráfico 12

Tasas de asistencia escolar según CODHES

Gráfico 13Tasas de asistencia escolar según RUT

0 5

10 15

20 25 30 35 40 45

5 a 7 8 a 12 13 a 17 18 a 22

Antes Después

82


La tendencia general indica una gran disminución de los niveles de asisten-cia escolar, en especial en los adolescentes. Es necesario anotar que el porcen-taje de omisión en esta variable en el SUR es muy alta, y las tasas obtenidas noreflejan la cobertura escolar en los niños de estas familias.

De acuerdo con CODHES, la cobertura escolar antes del desplazamientoestaba en 3% en el grupo de 5 a 7 años, ascendía a 75% en la franja de 8 a 12años, que corresponde con la básica primaria en las zonas rurales, y en el grupode 13 a 17 años asistían el 70% de los niños. En la situación actual han aumen-tado las tasas de asistencia para las edades de 0 a 4 años, que siguen siendoapenas de 5%, y para los de 5 a 6 años aumenta en 9.5 puntos porcentuales.

A nivel agregado, la tasa de asistencia escolar disminuye de 44% a 38%. Losdatos del Sistema RUT muestran coberturas en general más bajas en las eda-des de 5 a 17 años, pero igualmente señalan una tendencia a la disminución enla asistencia escolar de los hijos de familias en situación de desplazamiento. Lareducción en la tasa de asistencia escolar obedece a diversos factores, entre loscuales cabe destacar: la falta de cupos, las dificultades de sostenimiento por loscostos de pensiones, útiles y uniformes —pese a las decisiones de la CorteConstitucional respecto de la gratuidad de estas erogaciones—, así como losreferidos a transporte y alimentación. Influyen además la discriminación en con-tra de la población en situación de desplazamiento, la extra-edad, los casos dedeserción escolar debido a dificultades de integración a los nuevos entornos y eltrabajo infantil como estrategia de afrontamiento de las necesidades de sosteni-miento de las familias.

Nivel educativo

La escolarización de la población en situación de desplazamiento es unasíntesis, tanto de las oportunidades que tiene a su alcance los segmentos infanto-juveniles y adultos en sus zonas de origen, como del acceso que han podidotener las niñas, niños y jóvenes en las zonas de llegada.

83


(1) Incluye: educación técnica, superior y postgrado NS/NR= No sabe/No responde

Esta variable presenta un altísimo grado de omisión del 83.3%, en los regis-tros del SUR y de 30% en el Sistema RUT. Los perfiles educativos obtenidosevidencian las siguientes características: alrededor de la mitad de las personasapenas ha cursado algunos estudios primarios, y entre 13% y 21% ha llegado asecundaria. La proporción con estudios superiores es del 1.0%, aunque se en-contraron algunos casos excepcionales de personas con estudios de postgrado(197 personas en el Sistema SUR).

En el otro extremo, entre una décima y una cuarta parte no ha cursado estu-dios formales, y muy probablemente muchas de estas personas son analfabetas,lo cual muestra una tasa muy elevada si se compara con la tasa nacional que esdel 8% en promedio, y del 12% en las zonas rurales.

Es pertinente hacer una precisión frente a este perfil educativo. Tal como sepresentó en el análisis de la estructura demográfica, éstas son poblaciones muyjóvenes, que además de los múltiples efectos generados por el proceso de des-plazamiento forzado, no han podido culminar el ciclo educativo, debido al hechode haber superado los rangos de edad que en condiciones de normalidad per-miten adelantar estudios formales. Otro factor por considerar son las bajas co-berturas educativas en zonas rurales de las que procede la mayoría de la pobla-ción en situación de desplazamiento.

Tabla 22

Nivel educativo de la población de 5 años y más Nivel Educativo Alcanzado

Fuente Ninguno Preescolar Primaria Secundaria Superior (1)

N ° NS/NR Total

SUR 23.3 2.7 52.2 20.6 1.2 207.157 83.3 100.0 CODHES 25.9 2.6 49.6 21.0 0.7 9.182 100..0

RUT 11.4 2.8 41.0 13.8 1.0 242.565 30.0 100.0

84


Salud

La información básica disponible con la cual se pudo lograr una aproxima-ción a los niveles de salud de la población desplazada hace referencia a laincidencia de discapacidades, al embarazo en las mujeres de estos grupos, y ala afiliación al sistema de protección y seguridad social.

Discapacidad

En los registros de todas las entidades consultadas se consigna informaciónsobre la incidencia de discapacidades físicas y/o mentales en los integrantes delas familias desplazadas. En esta variable también se encuentra un nivel muyalto de omisión.

Tabla 23

Personas con discapacidad CODHES SUR RUT Discapacidad No. % No. % No. %

Ninguna 8.875 64 482.151 64.1 Con discapacidad Ceguera 66 31 571 9.2 1.048 19.9 Sordera/mudez 40 19 582 9.4 1.014 11.0 Mental 18 8 642 10.4 885 9.5 Parálisis total 4 2 Motora superior 26 12 241 3.9 531 5.7 Motora inferior 41 19 478 7.7 615 6.6 Enfermedad Terminal 17 8 3.686 59.5 Otra 4.384 47.3 Total 212 100 6.200 9.277 NS/NR 95 752.241 233.288 96.2 Total 9.182 1.240.592 242.565

85


Tasas de fecundidad por edad de las mujeres

Edad Tasas de fecundidad por mil mujeres

RUT CODHES 13 a 15 12.27 15 a 19 51.30 31,93 20 a 24 92,25 25 a 29

80.92* 51,72

30 a 34 31,20 35 a 39

54.53* 18,00

40 a 44 7,91 45 a 49

20.84* 14,29

TOTAL NACIMIENTOS 3.472 185

Las personas que reportan alguna forma de discapacidad son en total 10.796,de las cuales, 1.685 son ciegas, 1.636 sordomudas, 1.535 tienen problemasmentales, 802 sufren alguna forma de parálisis, y 3.693 presentan una enferme-dad terminal. Si bien puede suponerse en algunos casos la posibilidad de undoble registro, de todas maneras hay un grupo de una magnitud considerableque requeriría atención adicional a la cobertura de salud de la población nodiscapacitada.

El cuestionario base de la encuesta del Sistema RUT indaga sobre morbilidaddurante el desplazamiento. Una tercera parte (37%) de las personas, sin diferen-cia entre hombres y mujeres, manifestaron haberse sentido enfermas en el mo-mento de la entrevista o durante el desplazamiento.

Fecundidad

Se reportan 209 niñas de 13 a 15 años que tuvieron hijos (RUT), y 728 madresen las edades de 15 a 19 años (RUT y CODHES), lo que significa que casi milniñas y jóvenes tienen la responsabilidad de un hijo o una hija.

* Tasas de mujeres de 20 a 29, 30 a 39 y 40 a 49 años.

Tabla 24

86


Afiliación al sistema de salud

Las condiciones de desprotección respecto de los servicios de salud afectana la mitad de la población: 47% en el SUR y 54% según CODHES. En el caso delSUR se encuentra una omisión de la información del 85%.

La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía en un rangocomprendido entre el 17% y 2%, hecho que se relaciona con la situación deinestabilidad laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total depersonas con información sobre esta variable, está cubierta por el régimensubsidiado. En las familias incluidas en el Sistema de CODHES un 6% de susintegrantes se reportan con una afiliación “especial” o como “vinculados”.

Tabla 25

Afiliación a régimen de salud

SUR CODHES Régimen de salud

No. % No. %

Régimen contributivo 30.872 17,2 175 2.0

Régimen subsidiado 63.688 35,6 3.445 37.5

Especial / vinculado 565 6.1

No afiliado 84.421 47,2 4.990 54.4

SUB TOTAL 178.981 100,0 9.175 100.0

No sabe/No responde 1.061.611 85,57

TOTAL 1.419.573 100 9.175

87


Actividad, ocupación e ingresos

Actividad

En esta sección se hace referencia a las actividades que realizaban las per-sonas en edad de trabajar (mayores de 15 años) en su lugar de origen y las quedesempeñan en la residencia actual. Se incluye información sobre la ocupacióndesempeñada antes y después del desplazamiento, así como sobre el nivel deingresos familiares.

Las actividades que desarrollaban las personas en sus lugares de origen seven interferidas y modificadas con la situación de desplazamiento yreasentamiento, como lo muestran los datos del Tabla 26. Los mayores cambiosse encuentran en los registros de CODHES, con una notable reducción de laproporción de personas que tenían trabajo, que equivale al 36%, pues pasan de3.104 a 1.983 trabajadores. Entre tanto, la proporción de persona que buscantrabajo se quintuplica: en el lugar de origen sólo 243 personas se hallaban enesta condición y en el lugar de asentamiento ha aumentado a 1.421, lo quesignifica un incremento de 485%.

Actividad desempeñada antes y después del desplazamiento

CODHES RUT Actividad

Antes % Después % Antes % Después % Trabajando 3.104 48.1 1.983 30.7 65.052 43.8 60.659 43.0 Buscando trabajo 243 3.8 1.421 22.0 58.727 39.5 61.173 43.4 Estudiando 2.000 31.0 1.721 26.6 Oficios del hogar 897 13.9 1.062 16.4 24.685 16.6 19.245 13.6 Otra/sin actividad 204 3.2 278 4.3 TOTAL 6.448 100.0 6.465 100.0 148.464 100.0 141.077 100.0

Tabla 26

88


Las cifras sobre inasistencia escolar mencionadas en el apartado corres-pondiente, se relacionan con el aumento en la cifra de quienes se dedican aoficios del hogar, que pasan del 14% a 16.4%. Las personas sin actividad defini-da también experimentan un leve incremento.

La población incluida en el Sistema RUT conserva la proporción de perso-nas ocupadas en un 43%, a la vez que se registra un incremento en el desem-pleo, que ya era muy alto en el lugar de origen. Por el contrario, las personas entrabajos del hogar disminuyen su participación del 16.6% al 13.6%.

Ocupación

La información respecto de la ocupación laboral de los trabajadores en elregistro de CODHES indica que en su sitio de origen un tercio de esta poblaciónestaba empleada, otro tercio trabajaba de manera independiente, una cuartaparte se desempeñaba como trabajador familiar sin remuneración, y el 5% comoempleadas domésticas. En la actualidad, según esta fuente, ha aumentado laproporción de empleados, trabajadores familiares y empleadas domésticas.

Ocupación laboral anterior y actual CODHES RUT Antes Después Antes Después

Posición

No. % No. % No. % No. % Empleado 1.439 33.3 1.263 37.0 817 0,5 1.105 0,8 Cuenta propia 1.495 34.6 736 21.5 8.842 5,9 4.047 2,8 Familiar sin remuneración 991 23.0 1.049 30.7 6.524 4,4 5.212 3,6 Empleada doméstica 216 5.0 344 10.1 Otros 177 4.1 22 0.6 133.417 89,2 135.821 92,9 TOTAL 4.318 100.0 3.414 100.0 149.600 100,0 146.185 100,0

Tabla 27

89


Ingresos mensuales

La información sobre ingresos mensuales sólo está disponible en los datosde CODHES. La distribución resultante está concentrada en un 90% en losingresos entre 0 y $50.000 mensuales en pesos del año 20034, lo cual da unpromedio mensual de $35.013 por persona que informa. Al convertir este mon-to en pesos de 2005 se obtiene un promedio de $40.086, y al multiplica éste porel número de personas del hogar encontrado en la encuesta de CODHES (3.7)da como resultado un ingreso familiar de $148.318, inferior a medio salariomínimo legal vigente.

De acuerdo con este nivel de ingresos promedio es posible afirmar que lagran mayoría de la población en situación de desplazamiento recibe menos deun dólar por día, lo que significa que se encuentra por debajo de la línea depobreza y bordeando la de indigencia.

Tabla 28

5 Se asignó un valor de ingreso mensual a toda la población,independiente de su edad y actividad. Por ello, las personasmenores de 18 años, las personas no trabajadoras, y los ancia-nos, tienen una asignación de 0 ingresos.

Fuente CODHES

Población por rango de ingresos Ingresos mensuales No. %

De 0 a $50.000 8.244 89.80 50. 001 a100.000 395 4.30 100001 a 150-000 224 2.40 15. 0001 a 200.000 164 1.80 200.001 a 300.000 87 1.00 300.001 a 500.000 59 0.70

500. 001 y más 9 0.01 Total 9.182

Ingreso promedio $35.013

90


Consumo de alimentos

Dentro de la dieta alimenticia identificada en las respuestas de los desplaza-dos, prevalecen los cereales, los almidones (papa, plátano y yuca entre los prin-cipales), los granos y la panela, con proporciones entre el 12% y el 13% paracada uno de estos subgrupos de alimentos. Las proteínas, las hortalizas y lasfrutas tienen un menor consumo, entre 6% y 10%. Al revisar las frecuencias deconsumo se observan los siguientes patrones: la población en situación de des-plazamiento consume diariamente cereales, almidones y panela, y en menorproporción huevos, granos, hortalizas y lácteos; una vez por semana se adicio-nan carnes y frutas; y dentro del consumo más ocasional o mensual, se aumentalevemente la proporción de carnes, y frutas.

Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos, la die-ta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada e insuficiente,incrementando los niveles de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de estas per-sonas.

Tabla 29

Fuente CODHES

Frecuencia y tipo de alimentos consumidos

Frecuencia del consumo

Diaria Semanal Mensual Total

Tipo de Alimento

No. % No. % No. % No. %

Cereales (arroz, maíz, trigo) 1.354 21,9 264 6,7 24 1,4 1.671 13,9

Papa, plátano, yuca 1.100 17,8 446 11,3 43 2,5 1.618 13,4

Leche, derivados lácteos 399 6,5 420 10,6 231 13,5 1.067 8,9

Panela 1.305 21,1 217 5,5 37 2,2 1.586 13,2

Huevos 678 11,0 562 14,2 133 7,7 1.398 11,6

Carnes o pescados 102 1,7 482 12,2 559 32,6 1.157 9,6

Granos (fríjol, garbanzo) 529 8,6 744 18,8 162 9,4 1..462 12,1

Hortalizas y verduras 507 8,2 486 12,3 191 11,1 1.205 10,0

Frutas 156 2,5 299 7,6 326 19,0 791 6,6

Otros alimentos 45 0,7 28 0,7 11 0,6 85 0,7

TOTAL 6.175 100,0 3.948 100,0 1.717 100,0 12.040 100,0

91


Tenencia y superficie de la tierra

Los datos sobre tenencia de la tierra que aquí se presentan corresponden ainformación del Sistema RUT. De acuerdo a esta fuente alrededor del 50% delas familias eran poseedoras de tierra en su lugar de origen, bien sea a través depropiedad individual (37.1%), propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%).De la población restante el 19.1% no abandonó tierras, 7.9% eranarrendatarios(as), 8.2% eran poseedores o ejercían otra forma de tenencia, y losdemás (20.8%) no suministraron información. En total, el 58% de las familiasencuestadas tenía una relación con la tierra como elemento central de los siste-mas de sustento familiares. Por esta razón el desplazamiento no sólo tieneimplicaciones relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales,sino que además genera profundas transformaciones en las formas de vida ysupervivencia de significativos grupos y sectores sociales (comunidades cam-pesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas). Las características culturales ydemográficas de la población en situación de desplazamiento dificultan aúnmás su adaptación a entornos urbanos a los que se llega sin bienes, sin mediosde subsistencia y sin raíces.

Gráfico 14

Frecuencia de consumo por tipo de alimento

13,9

13,4

8,9

21,2 13,2

12,1

10 6,6 0,7 Cereales (arroz, maíz, trigo)

Almidones (papa, plátano y yuca) Leche, derivados lacteos Proteínas (huevos, carnes o pescados) Panela Granos (fríjol, garbanzo) Hortalizas y verduras Frutas Otros alimentos

92


Pr

Tenencia de la tierra en lugar de origen Tipo de tenencia No. % 1. Propietario/a 18.465 37.1

2. Arrendatario/a 3.924 7.9 3. Colono/a 1.023 2.1 4. Posesión 2.134 4.3

5. Otra forma 1.945 3.9 6. No dejó tierra 9.493 19.1

7. Propiedad colectiva 2.436 4.9 9. No sabe/ No responde 10.328 20.8

TOTAL 49.748 100

Tabla 30

Fuente RUT

Gráfico 15Tenencia de la tierra

Fuente RUT

93


Superficie de la tierra en hectáreas Hectáreas No. % 1 - 4.9 6.820 33.4 5 - 9.9 3.332 16.3 10 – 19.9 3.237 15.9 20 – 49.9 3.632 17.8 50 – 99.9 1.733 8.5 100 - 499.9 1.417 6.9 500 - 999.9 143 0.7 1000 - 4999.9 61 0.0 5000 y más 16 0.0 Total 20.391 100

La superficie de la tierra abandonada era inferior a 10 hectáreas en la mitadde los predios; los de tamaño mediano, entre 10 y 50 hectáreas corresponden al33.7%; aquellos de 50 y más hectáreas apenas llegan al 16.6%, la mayoría deéstos con una superficie de entre 50 y 500 hectáreas.

Necesidades actuales y entidades que han prestado ayuda

Necesidades

La Tabla 32 ilustra la multiplicidad de necesidades que afrontan las personasy familias en situación de desplazamiento en los lugares de llegada. Es impor-tante aclarar que la encuesta de CODHES solicita información sobre necesida-des de cada una de las personas que componen el núcleo familiar, mientras quela encuesta del Sistema RUT recoge la misma información respecto de todo elgrupo familiar.

En la población incluida en el Sistema de CODHES, la principal necesidadidentificada es contar con un empleo y/o medios para trabajar, con un 31.5%,

Tabla 31

Fuente RUT

94


seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina— con un 30.9%.Esta información denota cómo la mayoría de la población en situación de des-plazamiento permanece en condiciones de emergencia, en algunos casos cró-nica, lo que refleja que esta población no puede en muchos casos superar lasituación de extrema vulnerabilidad.

En un segundo nivel se encuentran las necesidades relacionadas con lasalud física y mental, y con el suministro de medicamentos, señaladas por el17.2% de las personas, seguidas por la educación de los hijos e hijas en el13.6% de los casos.

Entre tanto las familias incluidas en el Sistema RUT mencionan igualmentela salud y la vivienda como las necesidades más apremiantes, en 85.3% y 83.8%respectivamente. Tres cuartas partes mencionan la necesidad de acceder aservicios de educación, y el 55.9% reclama oportunidades de trabajo. Una cuar-ta parte demanda asesoría jurídica, y un 64% requiere elementos de aseo yvestuario. El dinero y el transporte fueron mencionados por el 45% de las jefatu-ras familiares.

Tabla 32

Necesidades de las personas y las familias

CODHES RUT

Necesidad identificada No. Proporción de familias

Proporción de familias **

Salud física, mental, medicamentos 923 17,2 42.445 85.3

Educación 731 13,6 37.682 75.7

Vivienda y dotación 1.660 30,9 41.702 83.8

Empleo y medios de trabajo 1.695 31,5 27.824 55.9

Asesoría jurídica/documentos 39 0,7 12.224 24.6

Asistencia Humanitaria 326 6,1

Elementos de aseo, vestuario 31.836 64.0

Otras * 22.529 45.2

TOTAL PERSONAS 5.374 100

TOTAL FAMILIAS 49.750

*Dinero, transporte** Hace referencia a la proporción de familias que declaró tener cada una de estas necesidades

95


Entidades que han prestado ayuda a los desplazados CODHES RUT

ENTIDAD No. % No. % Acción Social 909 25,1 12.430 18.5

Comité internacional Cruz Roja 575 15,9 7.286 10.9 Cruz Roja colombiana 295 8,1 7.192 10.7

Iglesia Católica 410 11,3 14.767 22.0 Otras iglesias 92 2,5 228 0.3

Entidades estatales nacionales / locales ** 201 5,5 2.876 4.3 Sistema atención población desplazada 125 3,5

Naciones Unidas / ACNUR 59 1,6 666 1.0 ONG 211 5,8 1.295 1.9

Organizaciones comunitarias 158 4,4 Comunidad receptora 158 4,4

Otras entidades* 430 11,9 5.525 8.2 Familiares/ amigos 10.497 15.7

TOTAL PERSONAS 3.623 100.0 TOTAL RESPUESTAS 67.010

Entidades que han prestado ayuda

Aunque las listas de entidades que proveen ayudas no son totalmente equiva-lentes, se intenta homologar aquellas categorías que son comparables.

Existen distintas entidades públicas y privadas, nacionales e internacionalesque ofrecen ayuda a las personas y familias en situación de desplazamiento.Para el Sistema de información de CODHES, la mayor ayuda proviene, en ordendescendente, de Acción Social (25%), el Comité Internacional de la Cruz Roja(15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras entidades (11.9%).

La información del Sistema RUT muestra una tendencia parecida en cuantoal peso de entidades como Acción Social y la Cruz Roja Internacional y la CruzRoja Colombiana (entre 18% y 10%). Por otra parte, por razones relacionadascon la cercanía con instituciones eclesiásticas, en la base de datos del SistemaRUT, la mayor proporción de familias (22%) ha sido atendida por la Iglesia Cató-lica por medio de las pastorales sociales de las jurisdicciones eclesiásticas y lasparroquias en las localidades de llegada. Para estas familias ha sido igualmentesignificativa la ayuda de familiares y de amigos, mencionada por 15.7% de ellas.

Tabla 33

* ACNUR, Otras ** ICBF,Red de Solidaridad, Secretarías

de Salud y EducaciónFuente: CODHES y RUT

96


Intención de permanencia

En la encuesta del Sistema RUT se encuentra una variable referente a laintención de retorno, permanencia o reasentamiento dentro o fuera del país. Unaproporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el sitio en dondereside al momento de aplicación de la encuesta; otro 21.7% desea otro lugar deresidencia; tan sólo el 12.4% quiere volver a su localidad de origen, y el 1.2%manifiesta su intención de salir del país.

El desplazamiento acarrea altísimos costos de adaptación en todas las di-mensiones de la organización de la vida individual y colectiva. Sin embargo, elretorno no es considerado una opción por la persistencia de los factores genera-dores del desplazamiento, que se refleja en las cifras citadas.

Síntesis del perfil socio-demográfico

• La población más afectada por el desplazamiento forzado corresponde aniños, niñas y adolescentes menores de quince años, toda vez que alrededor del50% del total de las personas en situación de desplazamiento hacen parte deeste ciclo vital de existencia.

• Más de la mitad de las familias en situación de desplazamiento están com-puestas por la jefatura de hogar, su pareja y los hijos. La presencia de otrosparientes es apenas del 13%. Se encuentra una proporción relativamente alta de

Tabla 34


Intención No. %

Permanecer 128.723 64.7 Reubicarse 43.101 21.7

Retornar 24.735 12.4 Salir 2.345 1.2

TOTAL 198.904 100.0

97


hogares monoparentales, con jefaturas femeninas entre 32% y 48%, según lafuente de información, en todo caso muy superior a la tasa nacional que es de29%.

• La expulsión de población es un fenómeno que afecta todo el territorionacional. Los departamentos en donde más se expulsa población son Antioquia,Bolívar, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle, Chocó, Nariño yGuaviare. La mayoría de la población intenta permanecer en la proximidad delos entornos de expulsión y cerca de sus referentes territoriales, afectivos y cultu-rales; esta tendencia implica que los lugares de asentamiento, en general, seubican en otros municipios del mismo departamento. Los departamentos quereciben la mayoría de la población que huye son: Bolívar, Antioquia, Caquetá,Meta, Nariño, Tolima, Valle y los departamentos de la Costa Caribe.

• Los mayores flujos de expulsión fuera de la región de origen ocurrieron enlas regiones Pacífica y Central. A Bogotá llega entre el 10% y 25% del total dedesplazados de todas las regiones, según la fuente consultada.

• Alrededor de dos terceras partes de las familias abandonaron sus bienes enla salida forzada.

• La asistencia y permanencia en el sistema educativo de niños, niñas yadolescentes se ve afectada por el desplazamiento. El acceso a la educacióndisminuye en todas las edades, con mayor intensidad para el grupo de adoles-centes.

• La escolarización es baja, con un promedio de 3.7 años cursados, lo cualrefleja tanto el impacto negativo del desplazamiento forzado, como el alto por-centaje de la población infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formalen las áreas rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de lapoblación en situación de desplazamiento se convierten en catalizadores deldesempleo y la pobreza.

• Se registran preocupantes casos de embarazos y maternidad prematuros,lo cual se refleja en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el SistemaRUT, y 728 casos en el rango de 15 a 19 años, agregadas las cifras de RUT yCODHES.

98


• La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobre esteaspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas al régimensubsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es prácticamente inexis-tente. Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de las condi-ciones básicas de vida digna de la población adulta mayor en situación de des-plazamiento actual y futura.

• En este sentido se agudiza la extrema vulnerabilidad de la población ensituación de desplazamiento, debido a los altos niveles de desprotección a losque se encuentran sometidas personas y familias que han sido expulsadas desus entornos, alejadas de sus raíces culturales y despojadas de sus bienes patri-moniales. Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educa-tivos, las dificultades para sostener a los hijos e hijas en el proceso educativo, lasescasas posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación deingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de protecciónsocial.

• En el desplazamiento forzado —expulsión, destierro, despojo, pérdida deactivos y ruptura de lazos sociales, entre otros aspectos— se presenta disminu-ción en la población trabajadora, incremento de la población desempleada, ypor ende de aquella que busca empleo.

• La información sobre ingresos familiares arroja un promedio de $148.000mensuales para una familia promedio de 3.7 personas. Esta suma equivale al40% de un salario mínimo mensual vigente en 2005, lo que influye en la situaciónde pobreza aguda y extrema vulnerabilidad de estas personas.

• El consumo diario de alimentos es altamente precario, toda vez que seconcentra en cereales, almidones y panela, y en bajas proporciones de lácteos,frutas, carne y verduras. Estos productos se consumen una vez por semana, y enmayor cantidad, sólo una vez al mes.

• El 58% del total de los hogares desplazados tenía vínculos rurales, es decir,una estrecha relación con la tierra y el territorio como referente identitario y me-dio de vida. En consecuencia, el desplazamiento forzado no sólo tieneimplicaciones en el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino que ade-más impacta de manera profunda y duradera los sistemas de sustento, las for-

99


mas de vida y las estrategias de supervivencia de comunidades enteras. Estasituación se agrava aún más debido a las dificultades de adaptación e inclusiónen entornos urbanos.

• Las necesidades más apremiantes identificadas y priorizadas por las perso-nas y familias en situación de desplazamiento, se relacionan con la salud físicay mental, vivienda y dotación doméstica, oportunidades de trabajo y educaciónpara los hijos e hijas.

• La población en situación de desplazamiento identifica como entidades einstituciones que ofrecen ayuda a la Iglesia Católica, Acción Social, Comité Inter-nacional de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, y amigos y familiares.

• La mayoría de las familias, 64% según el RUT, desean permanecer en elsitio donde tienen su residencia actual. A pesar de las carencias y dificultades, lasfamilias insisten en buscar estabilidad en los lugares de asentamiento, condicio-nes para reemprender el proyecto de vida individual y familiar y seguridad para lafamilia. En algunos casos influye la imposibilidad de regresar al sitio de origenpor razones de seguridad personal o familiar, relacionadas con la permanenciade las causas generadoras de la expulsión, la presencia de actores armados osituaciones de violencia.

100


Capítulo III

Respuestas institucionales y socialesal desplazamiento:

Avances, estancamientos y retrocesos

Introducción

En este capítulo se presentan algunos de los aspectos más relevantes de laúltima década en relación con la política pública orientada a brindar respuestasa la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. En modo alguno sepretende exponer un balance de las diferentes respuestas gubernamentales oestatales al tema, o realizar una evaluación exhaustiva de los procesosorganizativos de la población en situación de desplazamiento, o un completoanálisis de las estrategias, programas o proyectos puestos en marcha con apoyoo ejecución directa de entidades de cooperación internacional. Estos propósitossuperan los alcances de este documento y requieren de procesos participativosamplios que seguramente deben adelantarse con posterioridad y con el concur-so de los diversos agentes concernidos1.

La intención de este capítulo consiste en proponer algunos elementos bási-cos del debate público sobre las respuestas institucionales y sociales dirigidas aafrontar la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. Muy segura-

1 Es decir, agentes obligados —entidades e instituciones es-tatales y gubernamentales del orden nacional, departamental ymunicipal, entidades descentralizadas— agentes afectados —per-sonas, familias, comunidades, sectores y organizaciones en ries-go o en situación de desplazamiento—, y agentes interesados —iglesias, organizaciones comunitarias, ONG, agencias de coope-ración, organismos intergubernamentales, entre otros— .

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mente quedan por fuera de este apartado ejes de análisis y componentes de lapolítica que requieren posterior profundización.

Se propone una lectura de la política pública desde un enfoque de realiza-ción de derechos. Esto quiere decir, en pocas palabras, que las respuestasinstitucionales y sociales para afrontar la compleja problemática del desplaza-miento forzado en Colombia, en el marco del Estado Social de Derecho definidoen la Constitución Política de 1991, requiere de respuestas ajustadas a parámetrosbásicos establecidos en el Derecho Internacional de Protección: Derecho Inter-nacional de los Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario(DIH), Derecho Internacional de los Refugiados (DIR), Principios Rectores de losDesplazamientos Internos (PRDI) 2, y los Principios sobre la Restitución de lasViviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas3, entreotros instrumentos.

Bajo esta perspectiva, las respuestas más adecuadas al desplazamiento for-zado interno son aquellas que garantizan la realización de los derechos y liberta-des que asisten a quienes requieren de especial protección por parte del Estado.

A la luz del enfoque de realización de derechos, el conjunto de normas aplica-bles definen y regulan la actividad institucional, y de esta forma se constituye eneje transversal, medida y referente principal del análisis de las políticas públicas.Esto es así, en tanto que el marco normativo define derechos, establece meca-nismos de protección, prevención, atención y restablecimiento de la poblaciónafectada, y aborda instrumentos y medidas para afrontar causas estructuralesgeneradoras de desplazamientos forzados.

2 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisiónde Derechos Humanos. Principios Rectores de los Desplaza-mientos Internos. Documento E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 defebrero de 1998.

3 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisiónde Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protecciónde los Derechos Humanos. Principios sobre la restitución de lasviviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas despla-zadas. Aprobados por consenso el 3 de agosto de 2005m median-te resolución L.4 (numeración provisional, 57° período de sesio-nes. Documento E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.

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La existencia del marco normativo es de hecho un avance muy importante enla definición de los componentes básicos de la política pública. Sin embargo,este análisis se debe complementar revisando el grado de cumplimiento y apli-cación de dicha normatividad. La mera existencia de normas de referencia parala protección, prevención, atención y restablecimiento, incluidos, los procesosde verdad, justicia, reparación y no repetición de los hechos de desplazamiento,no es suficiente sin la voluntad política y el funcionamiento de la correspondienteinstitucionalidad responsable de adelantar las acciones eficaces para lograr lospropósitos generales de la política: prevenir, proteger, atender y restablecer.

Asimismo, la garantía y realización de libertades y derechos fundamentalesrequiere de recursos presupuestales que hagan posible la inversión en las estra-tegias, planes, programas y proyectos constitutivos de la política pública.

La consolidación de la agenda públicasobre desplazamiento forzado en Colombia

Un examen detenido de las respuestas institucionales y sociales al desplaza-miento forzado interno permite reconocer que Colombia cuenta hoy con unapolítica pública para la atención a la población internamente desplazada. Estasituación contrasta notablemente con la diagnosticada por la ConferenciaEpiscopal de Colombia en 1994. Para ese momento era evidente la ausencia defines y metas de una política específica para responder a la problemática, la faltade los correspondientes diseños institucionales que permitieran responder opor-tuna e integralmente a esta crisis humanitaria, la ausencia de referentes norma-tivos nacionales específicos para enfrentarla, así como la falta de recursos espe-cíficos para implementar adecuadamente las acciones gubernamentales.

En los diez años de desarrollo de la respuesta gubernamental e institucionalal desplazamiento forzado interno en Colombia, es necesario destacar:

• Los avances en la adopción de un preciso marco normativo internacionaly nacional de protección y atención a las personas, familias, comunidades ysectores en riesgo o en situación de desplazamiento.

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• La consolidación de una línea jurisprudencial relacionada con los dere-chos y libertades fundamentales que amparan a la población afectada por eldesplazamiento forzado y sus múltiples consecuencias.

• La tipificación del desplazamiento forzado como un delito de lesa huma-nidad y un crimen de guerra.

• La conformación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Pobla-ción Desplazada (SNAIPD), conformado por instancias gubernamentales y esta-tales.

• El compromiso de la comunidad internacional con las comunidades,gobiernos locales y el Estado colombiano en su conjunto. La cooperación inter-nacional en muchos casos soporta el trabajo de entidades públicas y privadas enprogramas de prevención, atención humanitaria, restablecimiento e integración.

• La inclusión de la problemática en la agenda de organismos e institucio-nes como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, laContraloría General de la República y el Congreso de la República, entre otros.

No obstante estos valiosos avances, la política pública presenta múltiplesfalencias estructurales, que han sido reconocidas por diversos actores en losúltimos diez años. En el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004,la Corte Constitucional ha mencionado entre otras, las siguientes:

Dificultades y falencias del marco programático

• Un excesivo énfasis en las soluciones asistencialistas y de corto plazo.• Atención de la población desplazada como destinataria de programas

generales para la población vulnerable. Es decir, ausencia de una política deacción afirmativa que tenga como destinataria específica a la población despla-zada.

• Limitaciones en la participación efectiva de la población desplazada y lasociedad civil en la formulación y la evaluación de la política pública.

Fallas del marco institucional• Escasa cobertura de los programas de atención a población desplazada.

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• Falta de claridad en la definición de algunas competencias institucionales.• Falta de coordinación interinstitucional efectiva.• Bajo nivel de compromiso de las entidades territoriales con el cumpli-

miento de los objetivos y metas de la política.• Falta de capacitación de los funcionarios en atención a población des-

plazada.• Debilidad en el diseño y aplicación de los mecanismos de evaluación y

seguimiento de la gestión institucional.

Falencias del marco presupuestal• Insuficiencia en la apropiación de recursos para la adecuada

implementación de la política.• Ausencia generalizada de rubros específicos de atención a la población

desplazada lo cual dificulta el seguimiento y evaluación de la política.• En este contexto, resulta indispensable revisar, aunque brevemente, la

evolución de cada uno de los ejes de la política pública de atención al desplaza-miento forzado interno.

El marco normativo y sus alcances

Una lectura de las respuestas institucionales y sociales dadas al desplaza-miento forzado interno en los últimos diez años permite advertir notables avancesen el desarrollo del marco normativo de protección de las víctimas de este delito.

A la existencia de un amplio conjunto de normas orientado a la garantíaefectiva de los derechos y libertades fundamentales de la población desplazada,se suma la consolidación de metodologías para la evaluación de la políticapública. Entre las más importantes están la formulada en la sentencia T-025 de2004 y el modelo de seguimiento y evaluación del Sistema Nacional de AtenciónIntegral a la Población Desplazada (SNAIPD) elaborado por la Procuraduría

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General de la República4, así como los balances participativos realizados por laOficina del Alto Comisionado para los Refugiados ACNUR en 2002 y 20045.

En todos los casos precitados el enfoque de derechos constituye la columnavertebral de dichas metodologías. La consolidación del marco normativo y losdiversos avances metodológicos relacionados, dan cuenta de un completo es-quema de exigibilidad de derechos por parte de la población desplazada6, asícomo de los importantes niveles de incidencia alcanzados por los organismosde control, las organizaciones de desplazados, las agencias internacionales ylas organizaciones sociales colombianas.

Como lo sostuvo la Defensoría del Pueblo con ocasión de una evaluación dela política de restablecimiento a las personas en situación de desplazamientorealizada en 2003:

El problema del desplazamiento forzado y el restablecimiento de los derechos de lapoblación desplazada es hoy un problema de relevancia y ha sido incluido en laagenda de Gobierno, en la agenda legislativa y en la agenda de la sociedad, gracias

4 Procuraduría General de la Nación. Procuraduría delegadapara la prevención en materia de Derechos Humanos y AsuntosÉtnicos. Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado.Manual de procedimientos: Modelo de seguimiento y evaluacióndel SNAIPD. Bogotá. ACNUR - Europe AID. 2004.

5 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugia-dos. Oficina para Colombia. Balance de la política de prevención,protección y atención al desplazamiento interno forzado en Co-lombia. Agosto 2002- agosto 2004. Bogotá. 2005; y Alto Comisio-nado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Oficina paraColombia. Balance de la política de prevención, protección yatención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto2000-2002. Bogotá. 2003.

6 Sobre los procesos de exigibilidad de derechos y los meca-nismos de incidencia política, véase: David Martínez O. (ed.).Para exigir nuestros derechos. Bogotá. Plataforma Interamericanade derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2001; y VíctorAbramovich y Christian Courtis. “Algunas vías de exigibilidad delos derechos económicos, sociales y culturales”. En: Ídem. Losderechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002.

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a la movilización de argumentos, al debate político generado y a la persuasión quehan logrado la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de los desplazados, lasorganizaciones defensoras de los derechos humanos, las Altas Cortes, lasorganizaciones sociales y políticas, y algunos medios de comunicación, por másde una década. En tal sentido, la Política Pública para el desplazamiento forzado, nopuede obedecer a un modelo de “oferta política” (enfoque de asistencia social) sinoa un marco de demanda social (enfoque de protección y reparación de derechos)7.

Avances en la protección normativa y en la garantía de derechos

Gracias a los avances en la protección normativa alcanzados en los últimosdiez años (1995-2005), los jueces y los agentes de política pública concernidos,tienen a disposición, tanto el contenido como el alcance de los derechos de lapoblación desplazada. De igual forma el marco normativo internacional y nacio-nal aplicable señala con claridad la responsabilidad primaria del Estado colom-biano en la solución de los problemas derivados del desplazamiento forzadointerno.

Son varios los deberes de protección y asistencia de los Estados para con lapoblación desplazada interna o en riesgo de desplazamiento. Entre otros:

• Adoptar medidas que prevengan los desplazamientos internos.• Prohibir desplazamientos arbitrarios y buscar medidas alternativas en

casos de desplazamientos arbitrarios inminentes.• Garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado a las personas en

situación de desplazamiento.• Consultar a la población desplazada cuando se trate de adoptar medidas

administrativas que puedan afectarla.

7 Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública enprocesos de restablecimiento de la población desplazada desdeun enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.

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• Evitar medidas discriminatorias en contra de las víctimas del desplaza-miento.

• Poner en práctica programas para garantizar los derechos humanos delos desplazados en áreas reasentamiento, y asegurar que el retorno al lugar deorigen sea llevado a cabo bajo los Principios Rectores de voluntariedad, seguri-dad y dignidad.

Colombia cuenta desde 1997 con una ley general sobre desplazamientoforzado interno, la Ley 387 de ese mismo año, que constituye un verdadero hitomundial en este campo. Otros países afectados por este tipo de situaciones nisiquiera disponen de un marco legislativo interno. Incluso, en algunas ocasionesla legislación colombiana resulta más favorable a los desplazados internos quela normatividad internacional sobre la materia, según lo ha señalado en diversasoportunidades la Corte Constitucional.

La existencia del marco normativo de protección y atención a la población enriesgo o en situación de desplazamiento, es pilar de los demás ejes de la res-puesta:

• El marco programático que permite establecer los fines y las metas decorto, mediano y largo plazo de la política pública de prevención y atención.

• El marco institucional, conformado por las entidades y dependencias es-tatales y gubernamentales obligadas.

• Y el marco presupuestal, que hace referencia a los recursos necesariospara satisfacer los derechos fundamentales de los desplazados.

En todo caso el marco de protección y atención aplicable representa unaherramienta de acción institucional (estatal y gubernamental) y un valioso insumopara organizaciones y sectores interesados en hacer un seguimiento serio yriguroso a la política pública.

En esa misma línea de análisis, la vigencia de normas específicas de protec-ción y atención para afrontar las causas y consecuencias del desplazamientoforzado, ha servido de base para la construcción de agendas de visibilización eincidencia en políticas públicas por parte de organizaciones, sectores y entida-des obligadas, afectadas e interesadas en superar la crisis asociada al desplaza-miento forzado.

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Por su parte, los agentes afectados e interesados están facultados pararealizar las siguientes acciones8:

• Monitorear la asistencia humanitaria.• Promover el derecho a un nivel de vida adecuado.• Evaluar la oportunidad y efectividad de la asistencia humanitaria.• Promocionar leyes que beneficien a la población internamente desplazada.• Evaluar las normas relevantes para determinar los derechos de la pobla-

ción desplazada.• Promover la plena participación de las mujeres en todos los programas

de asistencia a la población desplazada.• Abogar por los derechos de las minorías étnicas.• Incidir en el diseño y aplicación de programas que permitan a las perso-

nas desplazadas obtener ingresos.• Abogar por el acceso de los niños desplazados a la educación, y promo-

ver la educación secundaria y la capacitación en destrezas para los adolescen-tes y adultos.

• Abogar por la adopción de medidas que garanticen los derechos a latierra y al patrimonio de las personas desplazadas.

• Incidir en la adopción de medidas técnicas y financieras que permitan alas autoridades encargadas cumplir sus responsabilidades en la asistenciahumanitaria a la población internamente desplazada.

8 Véase: Manual on Field Practice in Internal Displacement.Adaptado en la Guía para la aplicación de los Principios Rectoresde los Desplazamientos Internos, del Proyecto sobre Desplaza-miento Interno del Instituto Brookings, editada en 1999.

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Legislación nacional

La legislación aplicable en materia de prevención y atención al desplaza-miento forzado interno en Colombia es abundante. Entre las leyes expedidaspara enfrentar este drama social cabe destacar las siguientes:

* Ley 387 de 1997, por la cual se adoptaron medidas para la prevención deldesplazamiento forzado y la atención y protección de los desplazados internospor la violencia.

* Ley 589 de 2000, por medio de la cual se tipificaron como delitos elgenocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura. Estaley fue derogada por el nuevo Código Penal, el cual, sin embargo, mantiene latipificación.

* Ley 599 de 2000, por la cual se expidió el nuevo Código Penal y setipificaron las conductas de la deportación, la expulsión, el traslado y el despla-zamiento forzado de población civil, considerados como delitos contra personasy bienes protegidos por el DIH.

* Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo2003-2006 (Hacia un Estado Comunitario), y en consecuencia se adoptó unaestrategia para enfrentar los retos del desplazamiento forzado, especialmente enlo que tiene que ver con el retorno de la población desplazada a su lugar deorigen.

* Ley 975 de 2005 (también llamada Ley de Justicia y Paz), por la cual sedictaron disposiciones para la reincorporación de integrantes de grupos arma-dos organizados al margen de la ley, entre ellas la creación de la ComisiónNacional de Reparación y Reconciliación, que se encargará de garantizar losderechos de las víctimas de violaciones de derechos humanos, entre ellos a laverdad, la justicia y la reparación. Esta ley se reglamentó mediante el Decreto4760 del 2005.

* Ley 962 del 2005, que modificó el artículo 32 de la ley 387/97 respecto delregistro de población desplazada.

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La Ley 387 de 1997, regula la actuación estatal durante las tres etapas de lamigración forzada: una primera que antecede a los eventos de desplazamiento,otra que constituye la fase de desplazamiento como tal, y una última en la que seproducen el retorno o la reubicación de la población afectada. En su artículo 1ºestablece una definición de desplazado forzado interno:

Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorionacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicashabituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personaleshan sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión decualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios ytensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los DerechosHumanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstanciasemanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamenteel orden público9.

Para enfrentar las exigencias de la compleja crisis humanitaria y de dere-chos humanos que implica el desplazamiento forzado de personas, la ley referi-da creó el SNAIPD, conformado por entidades que deben actuar teniendo encuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización yconcurrencia (artículo 3º).

De acuerdo con el artículo 5º de la precitada ley el SNAIPD estará constituidopor “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizanplanes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atenciónintegral de la población desplazada”.

9 “La condición de desplazado no se adquiere por la certifica-ción que haga la entidad [correspondiente], pues esa es unasituación de hecho. Si bien es cierto la Ley exige el requisito dela inscripción [en el Registro Único de Población Desplazada –SUR -], ello debe interpretarse como una pauta para facilitar unaorganizada protección de los derechos fundamentales de los des-plazados” (Sentencia T-985 de 2003).

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Asimismo la ley determina10:

* La creación de una Red Nacional de Información para la atención a lapoblación desplazada que permita estimar el número de desplazados y cuantifi-car los sujetos pertenecientes a los distintos segmentos poblacionales.

* La obligación de prevenir los desplazamientos.

* La obligación de prestar asistencia humanitaria a las víctimas: ayudas deurgencia, de emergencia y de transición.

* La obligación de desarrollar estrategias que garanticen un retorno digno,seguro y voluntario de los afectados a su lugar de origen, o el reasentamiento delos mismos en un lugar distinto al de expulsión —relocalización en el sitio derecepción o reubicación en otro sitio—.

Por último, por medio de la mencionada ley se creó el Consejo Nacional parala Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD), cuyafunción es consultiva y asesora, pues se le asigna la responsabilidad de formularla política pública y garantizar la asignación presupuestal de los programas quelas entidades del SNAIPD tienen a su cargo.

La Ley 397 de 1997 ha sido reglamentada y desarrollada por una serie dedecretos de alcance general, entre los cuales cabe destacar los siguientes:

* Decreto 173 de 1998, por el cual se adoptó el primer Plan Nacional parala Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.

* Decreto 2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 387de 1997 ante la necesidad de evitar la dispersión institucional, y con el fin deprecisar las competencias a la Red de Solidaridad Social y los Comités territoria-les de atención; así como fijar pautas para la inscripción y exclusión de estapoblación en el registro único oficial, y establecer normas relativas a la estabiliza-ción y consolidación socioeconómica de los afectados.

* Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el actual Plan Nacional parala Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictaron otras

10 Sentencia T-602 de 2003.

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disposiciones en el marco de las acciones orientadas a cumplir las órdenesproferidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004.

* Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionaron la Agencia Colombianade Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), queahora se denomina Agencia Presidencial para la Acción Social y la CooperaciónInternacional, Acción Social.

En esa misma línea de respuesta institucional, en los últimos diez años sehan expedido una serie de decretos que regulan componentes y ejes sectorialesespecíficos de la respuesta estatal, como los siguientes:

* Decreto 2562 de 2001, por el cual se reglamentó la Ley 387 de 1997, encuanto a la prestación del servicio público educativo a la población desplazadapor la violencia.

* Decreto 951 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente las Le-yes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio devivienda para la población desplazada.

* Decreto 2007 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente losartículos 7, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna protecciónde los derechos a la tierra y al patrimonio de la población desplazada y en riesgode desplazamiento, y se adoptaron medidas tendentes a prevenir esta situación.

El marco normativo nacional de protección a las personas, familias y comu-nidades desplazadas o en riesgo de desplazamiento constituye un importantedesarrollo de los mandatos constitucionales de brindar asistencia preferencial alos más vulnerables y erradicar las injusticias presentes (Sentencia T-602 de2003). Así mismo, representa un avance notable en el proceso de diseño y con-solidación de una política pública gestionada por instituciones a las que se asig-nan funciones y precisas responsabilidades.

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Normas internacionales aplicables

Uno de los avances más importantes en la consolidación del marco de pro-tección a la población desplazada interna, lo constituye la inclusión de lanormatividad internacional pertinente en la estructura constitucional del país.

La Corte Constitucional ha puntualizado que todos los actos de política públi-ca deben estar dirigidos a la reparación moral, material y simbólica de los dañosocasionados a las personas en situación de desplazamiento, de conformidadcon el ordenamiento constitucional, las leyes y decretos pertinentes, y los Princi-pios Rectores de los Desplazamientos Internos. El marco normativo de protec-ción de la población desplazada interna no se agota entonces en la legislaciónnacional colombiana, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la CorteConstitucional, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y lanormatividad internacional relevante, como los recientemente aprobados Princi-pios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y lasPersonas Desplazadas, hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Los alcances de esta última noción han sido precisados en diversas ocasio-nes por la Corte Constitucional. En la Sentencia C-067 de 2003 dijo la Corte:

La normatividad constitucional no es privilegio exclusivo de los artículos queformalmente integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuestopor un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo queconforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con losartículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. Eneste sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea deque la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional,dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos orecopilaciones, que también son normas constitucionales.[…] El hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tenganjerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que significaque los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus comportamientosoficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así como el preámbulo,los principios, valores y reglas constitucionales son obligatorios y de forzosocumplimiento en el orden interno, las normas del bloque de constitucionalidad sonfuente de derecho obligatoria para todos los asociados.

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Pues bien, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos hacenparte del bloque de constitucionalidad en Colombia a pesar de no estar consa-grados en un tratado, pues están basados en el Derecho Internacional de losDerechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho de LosRefugiados11. En relación con la fuerza vinculante de estos principios, la CorteConstitucional precisó que “deben ser tenidos como parámetros para la crea-ción normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplaza-miento forzado […] sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normasya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de DerechoInternacional Humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucio-nal, como lo señala el artículo 93 de la Constitución” (Sentencia SU-1150 de 2001).

Según los Principios Rectores, las personas desplazadas internamente difie-ren de otras personas únicamente con respecto a su situación de desplazamien-to forzado. Ellas tienen los mismos derechos y las mismas responsabilidadesque todas las otras personas en su país, por lo cual los gobiernos no puedendiscriminarlas debido a su situación de desplazamiento. En particular, los Princi-pios Rectores reconocen a los desplazados los derechos a la elección del lugarde residencia y a la protección contra el retorno forzado.

Además, de acuerdo con el Principio Rector No. 3, “las autoridades naciona-les tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protec-ción y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en elámbito de su jurisdicción”. Ligado a ello, “los desplazados internos tienen dere-cho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades[y] no serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”.

Por otra parte, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patri-monio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, aprobados en 2005, con-ciben el derecho a la restitución como un “medio preferente de reparación en los

11 Proyecto sobre Desplazamiento Interno del InstitutoBrookings. Guía para la aplicación de los principios rectores delos desplazamientos internos. Bogotá. OCHA - InstitutoBrookings. 2002.

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casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva”.Según el Principio N°. 2.2, “el derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y elpatrimonio, es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o noefectivo al regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”.

En todo caso, la incorporación de la normativa internacional al bloque deconstitucionalidad colombiano garantiza una protección ampliada de los dere-chos de los desplazados internos. Las normas internacionales aplicables, lalegislación nacional y la jurisprudencia constitucional pertinente determinan laadopción de un enfoque de derechos humanos en todas las fases de la políticapública: diseño, aplicación, evaluación, seguimiento y reformulación.

Línea jurisprudencial constitucional

La jurisprudencia constitucional colombiana completa el marco normativode protección de la población desplazada o en riesgo de desplazamiento, sonfundantes los siguientes pronunciamientos:

• Sentencia C-225 de 1995, por medio de la cual la Corte Constitucionalcolombiana determinó la constitucionalidad del Protocolo II Adicional a los Con-venios de Ginebra de 1949, que prohíbe los desplazamientos forzados internos12.

• Sentencia T-227 de 1997, a través de la cual la Corte determinó los alcan-ces de los derechos a la permanencia y a la circulación, y rechazó actuacionesdiscriminatorias de autoridades locales contra la población desplazada.

12 De acuerdo con el artículo 17 del Protocolo II, que haceparte del bloque de constitucionalidad en Colombia, “1. No sepodrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razonesrelacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguri-dad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si taldesplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las me-didas posibles para que la población civil sea acogida en condicio-nes satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad yalimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles aabandonar su propio territorio por razones relacionadas con elconflicto”.

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• SU- 1150 de 2000, en la cual la Corte constató que el desplazamientoconstituye una violación masiva, sistemática y compleja de derechos fundamen-tales, determinó que la Nación asumiera los costos finales del desplazamiento,y atribuyó preferencia al gasto para atención a desplazados.

• Sentencia T-1635 de 2000, donde la Corte dispuso la integración de lasnormas del derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho Inter-nacional Humanitario en el bloque de constitucionalidad en materia de despla-zamiento forzado interno.

• Sentencia T-327 de 2001, por medio de la cual la Corte estableció que eldesplazamiento es una situación de hecho, subrayó la obligación estatal deinterpretar las normas relativas al desplazamiento forzado de la manera másfavorable al desplazado, y ordenó tener en cuenta la presunción de buena fe enfavor del desplazado.

• Sentencia T-098 de 2002¸ donde la Corte se refirió al derecho de losdesplazados a un urgente trato preferente13, y a la necesidad de restablecer losderechos de los desplazados por vía de tutela.

• Sentencia T-268 de 2003, por medio de la cual la Corte estableció que eldesplazamiento intraurbano merece atención a la luz de la normativa nacional einternacional de protección, y sostuvo la prevalencia del derecho sustancial so-bre las formas y las interpretaciones restrictivas.

• Sentencia T-602 de 2003, mediante la cual la Corte consideró válida ladiscriminación positiva a favor de los desplazados, y definió el contenido y losalcances del derecho al restablecimiento de la población desplazada.

13 En términos generales las “acciones afirmativas” a las quese ha referido la Corte Constitucional son políticas o medidasdirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos desaven-tajados con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tiposocial, cultural o económico que los afectan. Cf. Alfonso RuizMiguel. “Discriminación inversa e igualdad”. En: Amelia Valcárcel(comp.). El concepto de igualdad. Madrid. 1994. Citado en laSentencia C-371 de 2000. Véase también: Roberto Gargarella.Derecho y grupos desaventajados. Barcelona. Gedisa - YaleLaw School. 1999.

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• Sentencia T-721 de 2003, donde la Corte se refirió a la necesidad deincorporar la perspectiva de género en la política de atención a población des-plazada por la violencia.

• Sentencia T-025 de 2004, mediante la cual la Corte declaró formalmenteel “estado de cosas inconstitucional” en materia de atención al desplazamiento,estableció una carta básica de derechos para la población desplazada, y reiteróla prohibición de regresividad de las políticas públicas que realizan derechossociales.

Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado14

El estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forza-do interno es consecuencia de una gestión gubernamental que ha res-pondido al desplazamiento forzado con el desmonte o el desconocimientode referentes normativos constitucionales y legales estrechamente vin-culados con el cumplimiento de obligaciones y compromisos estatalescontraídos en virtud del Derecho Internacional de los Derechos Huma-nos y del Derecho Internacional Humanitario.

Según la Corte Constitucional, existe una enorme distancia entre lasprevisiones normativas que consagran los derechos de la población des-plazada, de un lado, y la respuesta gubernamental al desplazamientoforzado interno, por el otro. En este contexto, la declaratoria del estado decosas inconstitucional obedece al reconocimiento de factores objetivos:1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucio-nales que afecta a un número significativo de personas; 2) la prolongada

14 Aparte basado en CODHES. “El Gobierno frente al despla-zamiento: ¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.).Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno deÁlvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de DerechosHumanos, Democracia y Desarrollo. 2004.

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omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones paragarantizar los derechos; 3) la adopción de prácticas inconstitucionales,como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedi-miento para garantizar el derecho conculcado; 4) la no expedición demedidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias paraevitar la vulneración de los derechos; 5) la existencia de un problemasocial cuya solución compromete la intervención de varias entidades,requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de accionesy exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adi-cional importante (Sentencia T-025 de 2004).

Entre las principales obligaciones estatales que surgen de la jurisprudenciaconstitucional se encuentran15:

• Satisfacer los niveles mínimos de protección de los derechos de los des-plazados. Los derechos mínimos de la población desplazada que deben sersatisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades son:

* El derecho a la vida.* Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral.* El derecho a la familia.* El derecho a una subsistencia mínima.* El derecho a la salud.* El derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias.* El derecho a la educación.* El derecho a la provisión de apoyo para el autosostenimiento.* El derecho al retorno y al restablecimiento.

15 Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, y AutoNo. 178 de agosto 29 de 2005 sobre el cumplimiento de estasentencia.

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• Apropiar recursos suficientes para superar la crisis humanitaria que impli-ca el desplazamiento forzado.

• Caracterizar las necesidades y derechos de los desplazados, a fin deestablecer las prioridades de la respuesta institucional al desplazamiento forza-do interno.

* Definir metas a corto, mediano y largo plazo para los programas y compo-nentes de atención a desplazados que están a cargo de las distintas entidadesque conforman el SNAIPD.

* Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados para lapoblación desplazada, de tal forma que sea posible hacer seguimiento perma-nente al tratamiento específico que debe darse a la población desplazada.

* Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coor-dinación interinstitucional que aseguren una acción adecuada y oportuna.

* Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manerapermanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o compo-nente de atención a cargo de la respectiva entidad.

* Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la ofertainstitucional y de los procesos de atención a la población desplazada.

* Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejaso solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada.

* Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de infor-mación adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada so-bre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metasinstitucionales frente a los distintos componentes de atención.

* Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones depoblación desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en elproceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detecta-dos por la entidad.

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Estancamientos y retrocesos

La presión social ha jugado un papel fundamental en la reforma jurídica de lapolítica pública de atención al desplazamiento forzado, según lo corrobora elanálisis efectuado por CODHES en relación con el origen y sentido de la Senten-cia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, que sin duda representa el hitomás importante en la mencionada evolución normativa:

El pronunciamiento de la Corte es producto de una acción social alimentada porexigencias de verdad, justicia y reparación, que fueron canalizadas en su momentoa través de la acción de tutela, es decir, a través de un mecanismo extraordinario deprotección y realización de derechos fundamentales. En otras palabras, la SentenciaT-025 de 2004 es consecuencia de una presión social legítima que fue ejercida conel propósito de obtener el reconocimiento explícito de la gravedad del problema, ycon el objeto de obligar al gobierno nacional a proporcionar una respuesta integral,oportuna y eficaz16.

Como consecuencia de la actividad de los actores sociales concernidos,que no sólo constituyen una comunidad de política pública17, sino también unacomunidad interpretativa18, en la actualidad se encuentra prácticamente superadala lectura según el cual la respuesta al desplazamiento forzado debe estar condi-cionada a la existencia de recursos suficientes, pero no a la normativa nacional einternacional de protección (Constitución Política, Derecho Internacional de losDerechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, entre otros).

16 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplaza-miento, CODHES. Op.cit.

17 Cf. Harvey Danilo Suárez. “La comunidad de políticapública y las alianzas para la incidencia”. En: Ídem. Cartilla parala capacitación a funcionarios del Ministerio Público y ComitésDepartamentales de Atención a la Población Desplazada. Bogo-tá. Defensoría del Pueblo. 2003. Págs. 9-21.

18 Sobre la noción de comunidad interpretativa, véanse, entreotros, Robert Cover. Derecho, narración y violencia, Barcelona.Gedisa - Universidad de Palermo - Yale Law School. 2002; yJosé Antonio Estévez Araujo. La Constitución como proceso y ladesobediencia civil. Madrid. Trotta. 1994.

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Más allá de los valiosos esfuerzos por armonizar la respuesta estatal y guber-namental con esos estándares de protección, persisten las dificultades estructu-rales evidenciadas especialmente en la Sentencia T-025 de 2004, que recoge yreitera la línea jurisprudencial citada líneas atrás. En contravía de lo dispuesto enel marco normativo, la respuesta institucional al desplazamiento forzado en Co-lombia se ha constituido como una aglomeración de acciones dispersas, desar-ticuladas y centradas en el asistencialismo, que no logran consolidar el restable-cimiento de los derechos de la población en situación de desplazamiento, nicontribuyen a la reparación de los daños causados a los derechos y libertadesfundamentales de los afectados.

Esta distancia entre lo dispuesto en el marco normativo de protección y lasacciones concretas de política pública es más que evidente, según lo consigna-do en diversos análisis:

El problema relativo a los estándares normativos [que permiten definir la maneracomo se deben enfrentar las exigencias de verdad, justicia y reparación] es aquélrespecto del cual existe más claridad, en la medida en que se han ido consolidandociertos principios de derecho internacional y de derecho constitucional colombianosobre los derechos de la población desplazada a la verdad, la justicia y la reparaciónen contextos transicionales [hacia la paz]. En contraste, la cuestión relativa a laforma concreta en la que tales estándares normativos deben ser puestos en prácticaa través de políticas públicas, mecanismos institucionales y reclamos ciudadanosplantea importantes desafíos que, en buena medida, aún no han sido resueltos19.

Una de las manifestaciones más visibles de la discordancia entre lanormatividad existente y los logros de la política pública específica de atención aldesplazamiento forzado es el incumplimiento sistemático del deber de protec-ción especial a las víctimas de este delito, según lo señaló la Defensoría del

19 Rodrigo Uprimny Yepes. “Justicia transicional y desplaza-miento forzado”. Ponencia presentada en el III Seminario Interna-cional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestasinstitucionales y sociales al desplazamiento forzado”, realizado enBogotá en noviembre de 2004.

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Pueblo en la evaluación mencionada20, y lo ratificó la Corte Constitucional en losautos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004:

Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada en algunas entidadescomo destinataria de programas generales relativos a la población vulnerable. Eneste sentido, los desplazados no son distinguidos del resto de la población vulnerablecuando su condición especial de extrema penuria e indefensión ha llevado a quelas normas nacionales e internacionales vigentes exijan que los desplazados recibanuna atención específica, adecuada y oportuna para proteger sus derechos [lo cualimplica] la realización de esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativoque se concreten en medidas efectivas de protección de los derechos de losdesplazados, sin perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programasdirigidos a la población vulnerable en general. (Corte Constitucional. Autos 176, 177y 178 de agosto 29 de 2005).

Así pues, en los últimos diez años (1995-2005) hemos asistido tanto a unincremento cuantitativo de las normas de protección como a una transformacióncualitativa de este cuerpo normativo, sin que ello redundara necesariamente enla realización integral de los derechos concernidos. Dentro de los factores queinciden para la configuración de esta situación cabe destacar los siguientes:

• Limitaciones en los contenidos y alcances de las normas que establecenmecanismos y estrategias para la garantía de los derechos de las personas ensituación de desplazamiento. Estas limitaciones obedecen generalmente a fa-llas de diseño de carácter técnico-legislativo o a desarrollos administrativos in-adecuados. En este contexto resultan preocupantes los vacíos normativos, lasvaguedades y ambigüedades respecto de los contenidos de las rutas de realiza-

20 “Los enfoques y la gran mayoría de los desarrollos prácti-cos de las políticas públicas para la atención a la población des-plazada corresponden a un modelo de asistencia social regular agrupos vulnerables, aunque existen algunas normas legales yjurisprudencia que contemplan el reconocimiento de derechos enlas respuestas que el Estado debe brindar a la población despla-zada”. Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública enprocesos de restablecimiento de la población desplazada desdeun enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.

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ción de los derechos de la población desplazada, y por tanto respecto de lascompetencias, procedimientos, recursos e instancias, presupuestos, y escena-rios de fiscalización, veeduría y rendición de cuentas.

Ilustra este punto la inexistencia de normas que precisen las competencias yprocedimientos institucionales que garanticen el derecho al autosostenimientode la población desplazada a través de proyectos productivos. Este es un autén-tico punto ciego de la política pública.

• Desconocimiento de la normatividad aplicable por parte de algunos fun-cionarios. Esto es producto de falta de procesos de capacitación, y de lecturasque consideran que basta con retomar el contenido literal de la norma paracumplir con los propósitos generales de la política pública. Resulta preocupanteque se acuda a esta manera de interpretar y aplicar la norma, denominadaformalismo jurídico, para aproximarse a una normatividad que pretende desarro-llar derechos humanos y disposiciones nacionales e internacionales sobre lamateria21.

Ejemplo de ello es el desconocimiento generalizado de las medidas contem-pladas en el Decreto 2007 de 2001 para evitar o anular los negocios jurídicosocurridos en virtud de los desplazamientos forzados. Las transferencias no con-sentidas o fraudulentas de la propiedad sobre la tierra y el territorio continúanpese a la existencia de esta norma22.

21 Por formalismo se entiende la postura interpretativa que (1)considera que la solución de casos concretos no exige al intérpre-te detenerse en argumentos de justicia o equidad, (2) estima que lainterpretación versa exclusivamente sobre textos, por lo cualresulta innecesario determinar y ponderar los intereses y necesi-dades en juego, (3) relega la jurisprudencia a un papel meramenteauxiliar de la actividad interpretativa, y (4) asume que el derechointernacional de los derechos humanos no puede irradiar el orde-namiento jurídico colombiano de manera vinculante. Sobre el con-cepto de formalismo, ver Diego Eduardo López Medina. El dere-cho de los jueces. Bogotá. Legis. 2000; e Ídem. Teoría impura delderecho. Bogotá. Legis. 2004.

22 Rodrigo Uprimny Yepes. Op. cit.

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Cabe aclarar que para responder a esta situación recientemente fue publica-da por parte del proyecto de Protección de los Derechos Patrimoniales de laPoblación Desplazada, la Caja de Herramientas constituida por el Manual Ge-neral de Procedimientos para la Protección de los Derechos sobre los BienesInmuebles de la Población en Riesgo de Desplazamiento o Desplazada, la Guíade Sensibilización y Formación para la Protección de los Derechos sobre laTierra y el Compendió Normativo.

• Interpretaciones restrictivas forjadas desde los espacios donde se diseñay aplica la política pública. No se trata de simples yerros interpretativos osustantivos, sino de verdaderas restricciones en la protección y atención.

Estas restricciones están fuertemente ligadas al pensamiento jurídico forma-lista y a la focalización resultante. Las actitudes formalistas contrastan con loestablecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003, y reitera-do en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004, en cuanto a los parámetrosque deben guiar a las autoridades al momento de definir el alcance de lasmedidas destinadas a proteger a la población desplazada: 1) el principio defavorabilidad en la interpretación de las normas por medio de las cuales sebusca proteger a las personas en situación de desplazamiento; 2) la aplicaciónde los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; y 3) el principio deprevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades en el contexto de unEstado Social de Derecho. Principios a los cuales debe agregarse la presunciónde buena fe a favor de la población en situación de riesgo o desplazamiento, deacuerdo con el cual es el Estado quien debe probar que las afirmaciones he-chas por el solicitante en la declaración de la situación de desplazamiento soninexactas o falsas.

La actitud asumida frente a las personas en situación de desplazamientoprocedentes de zonas donde se realizan fumigaciones de cultivos de uso ilícitoresulta ilustrativa de la reducción de la protección por la vía de la interpretaciónrestrictiva del marco normativo nacional e internacional: “Uno de los aspectosque genera diferencias en la valoración de los casos de personas que solicitanprotección y atención por parte del Estado –como obligado principal– es el delas personas que han tenido que migrar de su lugar habitual de residencia y/otrabajo de manera forzada como consecuencia de las fumigaciones de cultivos

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de uso ilícito. Según interpretación de las entidades gubernamentales encarga-das del tema, las personas que se ven obligadas a desplazarse de zonas defumigación no pueden ser consideradas como desplazados internos porque laseguridad brindada a las aeronaves o los equipos en tierra por parte de la fuerzapública, así como los ‘eventuales’ efectos medioambientales y sobre las econo-mías legales, no pueden ser considerados como causales válidas de desplaza-miento forzado, puesto que dichas actividades se desarrollan a partir de accio-nes legítimas del Estado colombiano”23.

• La fragilidad de los canales de participación e incidencia efectiva de lapoblación desplazada en la definición y aplicación de la política pública. Lainterpretación de normas que pretenden desarrollar mecanismos de protecciónde derechos humanos requiere la consolidación de referentes comunes entrediversos agentes sociales. Por esta razón, sin la participación efectiva de lossectores afectados e interesados es muy probable que el contenido y los alcan-ces de la normatividad de protección se vean menoscabados. Es el caso, porejemplo, de la Ley de Justicia y Paz y su decreto reglamentario. Estas normaspresentan serias limitaciones en el necesario propósito de lograr una efectivareparación por los daños causados a la población desplazada, así como la res-titución de los bienes perdidos.

Evolución del marco programático

El establecimiento de los fines y principios de la gestión institucional ha sidodesde siempre una preocupación de los diversos agentes concernidos en lapolítica de prevención y atención al desplazamiento forzado interno. Sin embar-go, a partir de 2004, y con motivo de la expedición de la Sentencia T-025 por

23 Harvey Danilo Suárez. “De la necesidad de un debate másallá de las cifras”. En: CODHES. Cifras e indicadores del des-plazamiento forzado y derechos humanos en Colombia. Bogotá.2005. Págs. 16-17.

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parte de la Corte Constitucional, el diseño de la política ya no se proyecta sola-mente en la definición de fines y principios generales, sino que además se tradu-ce en la disposición de líneas estratégicas de acción e intervención, en la defini-ción de metas de corto, mediano y largo plazo, y en la creación de indicadores degestión que permitan medir el goce efectivo de los derechos fundamentales porparte de la población afectada.

Ejemplifica este cambio de énfasis el Decreto 250 de 2005, a través del cualfue expedido el nuevo Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada porla Violencia, en el que se integran los enfoques diferencial, territorial, humanita-rio, restitutivo y de derechos.

En una etapa temprana de formulación de la política, la Ley 387 de 1997constituyó un importante avance para la determinación de los fines y principiosde la acción institucional. Los principales propósitos de la política son de acuer-do con esta norma:

* Atender integralmente a los afectados con el fin de lograr su “reincorpora-ción” a la sociedad.

* Enfrentar las causas estructurales del desplazamiento forzado medianteestrategias de desarrollo de las zonas expulsoras y garantía de los derechoshumanos.

* Articular alianzas estratégicas entre los sectores público y privado.

* Garantizar respuestas institucionales oportunas, adecuadas y eficientesal drama humanitario que representa el desplazamiento forzoso.

De otro lado, la lectura de los principios generales de la política planteadosen la Ley 387 de 1997 permite apreciar una construcción desde lo que hoy seconoce como la carta básica de derechos de la población desplazada:

Artículo 2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente leyse orienta por los siguientes principios:

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1º. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda interna-cional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional parabrindar la ayuda humanitaria.

2º. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reco-nocidos internacionalmente.

3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discrimina-dos por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opiniónpública, lugar de origen o incapacidad física.

4º. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho funda-mental de reunificación familiar.

5º. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a susituación.

6º. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.7º. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su

libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en laley.

9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivenciaentre los colombianos, la equidad y la justicia social.

Mediante el Decreto 173 de 1998 se expidió el primer Plan Nacional de Aten-ción Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Los objetivos fijados enesta norma fueron:

• Elaborar diagnósticos que integren causas y agentes generadores del des-plazamiento, se analicen zonas de desarrollo de dinámicas migratorias, y se ca-ractericen los perfiles socioeconómicos de las personas y comunidades afecta-das.

• Diseñar y adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado.• Adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia.

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· Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a lapoblación desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitu-ción de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados.

• Diseñar y adoptar medidas que garanticen la estabilizaciónsocioeconómica de la población desplazada.

• Aplicar enfoques diferenciales en la atención.• Impulsar y establecer las condiciones para el retorno voluntario o el

reasentamiento.

Los objetivos enunciados en el Decreto 173 de 1998 son recogidos en elnuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Vio-lencia, expedido a través del Decreto 250 de 2005. Además de éstos, el nuevoplan representa un avance significativo en la definición de líneas estratégicas deacción e intervención. Cabe destacar el énfasis en las acciones de prevencióndel desplazamiento que se centran en el fortalecimiento de la administracióncivil y la protección de las personas, sectores y comunidades en riesgo de des-plazamiento, mediante el acompañamiento humanitario, la acción de laDefensoría del Pueblo, el fortalecimiento del Comité Interinstitucional de AlertasTempranas (CIAT), y la protección de la tierra y los bienes patrimoniales de laspersonas y comunidades susceptibles de ser despojadas y desarraigadas.

Igualmente es preciso resaltar la incorporación de disposiciones relativas ala provisión de asistencia humanitaria a población en riesgo de desplazamiento,especialmente a través de la adopción de medidas que garanticen la seguridadalimentaria (como el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA).

Finalmente, en relación con la estabilización socioeconómica, el Decreto250 de 2005 enfatiza las líneas de hábitat, acceso y protección de tierras y pro-moción de programas de generación de ingresos; estos últimos articulados aldesarrollo de alianzas productivas.

Por otra parte, el informe remitido por el SNAIPD a la Corte Constitucional el13 de diciembre de 2005 se estructura a partir de un conjunto detallado de metasde corto, mediano y largo plazo de la política, a las que corresponden indicadoresde resultado concretos. Además de responder a los requerimientos específicos

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de la Corte, este informe atiende una de las recomendaciones planteadas demanera unánime y reiterada por organizaciones no gubernamentales y agen-cias del Sistema de las Naciones Unidas24.

La formulación de la política también se ha realizado a través de variosdocumentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)del Departamento Nacional de Planeación, en particular:

• Conpes 2804 de 1995, que constituyó el primer abordaje específico ysistemático del desplazamiento forzado interno en Colombia, por medio delcual se fijaron estrategias para garantizar el retorno voluntario o el reasentamientode la población desplazada en lugares distintos al de origen.

• Conpes 2924 de 1997, que consolidó el Sistema Nacional de AtenciónIntegral a la Población Desplazada por la Violencia, SNAIPD y el Plan Nacionalde Atención Integral a la Población Desplazada.

• Conpes 3057 de 1999, en el que a partir de un análisis de la magnitud ycaracterísticas de la problemática se expidió el “Plan de acción para la preven-ción y atención del desplazamiento forzado”, con el propósito de perfeccionarla oferta institucional desde el punto de vista técnico, financiero y territorial,

24 Así, por ejemplo, la recomendación número 3 consignadaen el Balance de la política pública de prevención, protección yatención al desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto2002-agosto 2004), realizado por el ACNUR, plantea la necesi-dad de: “Construir y poner en práctica indicadores de seguimientoque permitan evaluar el resultado de la política pública frente a lamaterialización del contenido del derecho y constatar que: i) lasinstancias establecidas por la Ley están siendo operativas; ii) seavanza hacia el cumplimiento de los objetivos y el goce efectivode los derechos de la población internamente desplazada; iii) losrecursos asignados son suficientes en función de los objetivos dela política pública y del logro del disfrute efectivo de los derechosy las necesidades de la población internamente desplazada, enconcordancia con el principio de coherencia establecida por laCorte Constitucional”.

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mejorar el sistema de información y registro de la población desplazada, y articu-lar las acciones del Estado con las de las ONG y las agencias internacionales eintergubernamentales.

• Conpes 3400 de 2005, que estableció las metas institucionales de lasentidades del SNAIPD en el contexto del Plan Nacional de Atención Integral a laPoblación Desplazada (Decreto 250 de 2005), así como el esfuerzo presupuestalque estas entidades deberán realizar durante el período 2007 –2010.

Pese a todos estos avances, las acciones institucionales distan todavía de sercoherentes con los principios, fines, metas, líneas estratégicas, e indicadoresreferidos. Al tiempo que se desarrolla el marco programático de la política deprevención y atención al desplazamiento forzado, se impulsan o adoptan medi-das administrativas y disposiciones legislativas que representan retrocesos en elmarco de protección o contribuyen a la generación de escenarios adversos a larealización de los derechos de la población afectada.

Bajo esta lógica, el Congreso de la República ha sido escenario de fuertesdebates sobre la conveniencia de proyectos de reforma legislativa que, en lugarde contribuir a la prevención de las causas estructurales del desplazamiento,han estado orientados a la promoción de un esquema de distribución, uso de latierra y explotación de recursos naturales, que en nada modifican los altos nive-les de concentración de la misma, y que por el contrario ponen en riesgo losderechos colectivos de los grupos étnicos, entre otros sectores. Los proyectos deley presentados en 2004 y 2005 para el saneamiento de la propiedad inmueblede carácter rural por medio de procedimientos administrativos especiales, y laLey Forestal, así lo ilustran. Estos proyectos, sin embargo, no se han convertidoen leyes de la República, debido a la presión social legítima ejercida por ampliossectores de la sociedad civil que los consideran lesivos para el interés general.

Por otra parte, según la Corte Constitucional, la inclusión de la poblacióndesplazada en programas generales de atención a la población vulnerable des-conoce la aplicación de los principios de atención diferencial y acción afirmati-va, necesaria para afrontar la situación de extrema penuria e indefensión en laque se encuentra la población en situación de desplazamiento.

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Estas y otras falencias estructurales de la política pública han sido identifica-das en numerosos documentos de evaluación, en los cuales se han reconocidoavances en la protección, pero también dificultades y retrocesos, como por ejemplolos siguientes:

• Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado enColombia 1999-2002, realizado por ACNUR.

• Balance de la política pública de prevención, protección y atención aldesplazamiento interno forzado en Colombia (agosto 2002 –agosto 2004), reali-zado por ACNUR.

• Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Dere-chos Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2005),presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2005/10, 28 de febrero de 2005.

• Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DerechosHumanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2004), presen-tado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2004/13, 17de febrero de 2004.

• Informe del Secretario General Adjunto de la ONU para Asuntos Humani-tarios y Coordinador de la Respuesta de Emergencia, Sr. Kenzo Oshima, presen-tado con base en datos recabados durante la misión a Colombia, realizada enjunio de 2003.

• Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia,presentado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, DocumentoOEA/Ser.L/V/II.102, doc.9 rev.1.

• Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cues-tión de los desplazados internos al 55 período de sesiones de la Comisión deDerechos Humanos, presentado por el Sr. Francis Deng, Documento E/CN.4/1999/79, 25 de enero de 1999.

A pesar de la importancia intrínseca de estos informes, que muestran la vo-luntad política de la comunidad internacional para incluir la problemática del

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desplazamiento forzado interno en su agenda, muchas de las recomendacionesallí consignadas no han sido puestas en práctica por el Estado colombiano,como la formulada por el Sr. Francis Deng en el sentido de establecer un meca-nismo de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los Principios Rectoresen el ámbito nacional. Por ello, las ONG de derechos humanos han urgido alSistema de las Naciones Unidas para que refuerce sus actividades de inciden-cia con el fin de que el Estado colombiano aplique las recomendaciones inter-nacionales en materia de protección de las personas desplazadas25.

Evolución del marco institucional

El establecimiento de fines, principios y metas de gestión institucional haestado acompañado de la formulación de arreglos institucionales por medio delos cuales se han realizado esfuerzos por precisar las competencias y procedi-mientos de acción e intervención. Así dispuesto, el marco institucional respondea un claro enfoque sistémico sobre el que se ha pronunciado ACNUR:

El Estado colombiano le ha apostado a un modelo sistémico en la respuesta y queaplica, de acuerdo con la Ley 387 de 1997, los principios de subsidiariedad,complementariedad, descentralización y concurrencia. La falla en alguno de losniveles genera desequilibrios en el sistema que a la postre no facilitan el desarrollode las acciones que permitirían superar el estado de cosas inconstitucional26.

En una primera fase de desarrollo de dicho modelo fue promulgada la Ley387 de 1997, y a partir de ésta se generó una dinámica centrada en la orientacióny el diseño de un marco de responsabilidades de las entidades adscritas alSNAIPD, y aquellas que integran el Consejo Nacional de Atención.

25 Comisión Colombiana de Juristas, CODHES, Colectivode Abogados “José Alvear Restrepo”, Servicio Jesuita para Re-fugiados. “Principales aspectos de preocupación sobre la protec-ción de las personas desplazadas en Colombia”. Documentopresentado a la Sra. Erika Feller, Alta Comisionada Auxiliar parala Protección –ACNUR. Bogotá. Enero de 2006.

26 Informe a la Corte Constitucional, 18 de marzo de 2005.

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Esta dinámica tuvo concreción en el Decreto 2569 de 2000, por medio delcual se reglamentó la mencionada ley en aspectos fundamentales como la de-finición de las competencias de la Red de Solidaridad Social y los ComitésTerritoriales de Atención. Específicamente el decreto asignó a la Red de Solida-ridad Social (hoy Acción Social) la función de coordinar el SNAIPD y la obligaciónde desarrollar varias actividades, entre ellas:

• Establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Pobla-ción Desplazada.

• Diseñar y poner en ejecución el plan estratégico para el manejo del des-plazamiento forzado interno.

• Determinar, en coordinación con el Departamento Nacional dePlaneación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimientoy evaluación de los resultados generales de los programas de atención a lapoblación desplazada por la violencia.

• Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionalesy locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamenteatención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabiliza-ción y consolidación a la población desplazada.

• Promover la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamen-tales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistira las sesiones de dichos Comités.

• Coordinar la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario ala zona de origen o la reubicación de la población desplazada.

Como consecuencia de lo anterior se elaboró la Guía de Atención Integral ala Población Desplazada por la Violencia, publicada en el 200127. En esta guíase identificaron, precisaron y señalaron con detalle instancias, mecanismos y

27 Red de Solidaridad Social -Unidad Técnica Conjunta (RSS-ACNUR). Guía de Atención Integral a la Población Desplazadapor la violencia. Bogotá. 2001.

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procedimientos de coordinación, participación y atención a la población en si-tuación de desplazamiento, entre estos los siguientes:

• Red Nacional de Información de Población Desplazada, conformada porel Registro Único de Población Desplazada, y el Sistema de Estimación delDesplazamiento por Fuentes Contrastadas (que actualmente no presenta esta-dísticas públicas).

• Las estrategias de coordinación interinstitucional y participación social* Comités municipales, distritales, y departamentales para la

atención integral a la población desplazada.* Mesas permanentes de trabajo con población desplazada.* Unidades de Atención y Orientación a la Población Despla

zada (UAO)• Sistemas de Alertas Tempranas• Protección humanitaria• Misiones humanitarias• Espacios humanitarios• Promoción de la convivencia pacífica• Fortalecimiento de las condiciones de arraigo• Instrumentos para el diagnóstico de riesgos

En una segunda etapa del desarrollo del marco institucional, se observa unatendencia a la reformulación del mismo. Fusiones como la que tuvo lugar entreel Fondo de Inversiones para la Paz (FIP), la Agencia Colombiana de Coopera-ción Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), por medio delDecreto 2467 de 2005, o supresiones como la del Instituto Colombiano de laReforma Agraria (Incora), a través del Decreto 1300 de 2003, son clara muestrade ello. Respecto de la referida fusión, que dio origen a la Agencia Presidencialpara la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, CODHESprecisó:

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La Red de Solidaridad ha sido una instancia válida para la atención de lapoblación en situación de desplazamiento, en la medida en que acumula unaexperiencia, cuenta con un importante recurso humano y disposiciones legalespara desarrollar su gestión. Esta reforma institucional podría afectar la RSS endetrimento de la población desplazada, sobre todo si se tiene en cuenta que losrecursos de cooperación internacional serán tramitados en función de la nuevaagencia y, probablemente, destinados a desplazados, desmovilizados o a pro-gramas sociales en el marco de la aplicación del Plan Colombia28.

Respecto de la supresión del Incora, la Procuraduría General de la Naciónmencionó:

No fue un mero acto de reforma administrativa, en la que las funciones de ladesaparecida institución pasaron a una nueva, el Incoder, con el trauma burocráticoy funcional que esa decisión conllevó y que aún hoy se padece. El mensaje quepareciera subyacer en dicha decisión es el aplazamiento indefinido de la pretensiónoriginaria de hacer una verdadera y justa reforma agraria en Colombia y lainvisibilización del drama del desplazamiento, pues recuérdese que en el Decretode creación del Incoder (D. 1300 de 2003) no se mencionó a la población desplazadapor la violencia, ni se estableció de manera concreta la función relativa a la protecciónde las tierras de los desplazados29.

Evolución del marco presupuestal

En los últimos años, y especialmente luego de que fuera expedida la senten-cia T-025 de 2004, ha sido evidente el esfuerzo presupuestal realizado por elgobierno colombiano para sostener la atención a la población desplazada. Entre1995 y el 2004, el Estado colombiano dispuso con este objetivo rubros por cerca

28 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplaza-miento. CODHES. “¿Hay derecho?”. Boletín No. 64. Neiva. 26de octubre de 2005.

29 Palabras del señor Procurador General de la Nación, Dr.Edgardo José Maya Villazón, en el acto de instalación del semi-nario “Territorio, patrimonio y desplazamiento”, organizado con elapoyo del Consejo Noruego para Refugiados.

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de 1.3 billones de pesos. De acuerdo con el Departamento Nacional dePlaneación (DNP), para la vigencia 2005 las entidades del SNAIPD dispusieron$519.071 millones de pesos para la atención de la población desplazada, mien-tras que para la vigencia de 2006 se tiene programado un presupuesto de$847.620 millones30.

Ahora bien, según datos aportados por el DNP en el Conpes 3400 de 2005,“durante el período 1995-2004, el Estado colombiano, sin contabilizar el aportede las entidades territoriales, invirtió cerca de 1.3 Billones de pesos de 2005 parael desarrollo de la política de atención integral a la PD [población desplazada].De estos recursos, $1 billón de pesos fueron aportes de la Nación (95.3% delpresupuesto de inversión y 4.7% del presupuesto de funcionamiento) y $370.201millones de pesos provinieron de cooperación internacional”.

Esta afirmación contrasta con informes de la Red de Solidaridad Social (hoyAcción Social) sobre la inversión de la cooperación internacional en el tema queseñalan que “en los últimos años se han invertido US$ 155.8 millones y la contra-

30 Documento Conpes 3400 de 2005, de donde se toma elgráfico incluido en esta página.

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partida nacional ha sido de US$ 36.5 millones”31. Teniendo en cuenta este pano-rama, CODHES sostuvo:

Esta política de cooperación se basa en la consideración según la cual la comunidadinternacional debe asumir la responsabilidad primaria que le compete al Estadocolombiano. En este contexto, resulta revelador que el esfuerzo estatal seahistóricamente subsidiario frente a la ayuda proveniente de la cooperacióninternacional, como lo muestran diversas fuentes32.

Es necesario reconocer que con posterioridad a la Sentencia T-025 de 2004el Estado colombiano ha hecho un importante esfuerzo presupuestal que haconvertido a la Nación en la principal fuente de recursos para la prevención yatención al deslazamiento forzado, lo que demuestra significativos avances delEstado en el propósito de asumir de manera más efectiva sus responsabilidadesprimarias, así como en reconocer el carácter complementario y no sustitutivoque deben tener los recursos provenientes de la cooperación internacional.

En este orden de ideas, el actual gobierno ha expresado en diversos foros suvoluntad política de realizar un esfuerzo presupuestal sin precedentes en materiade financiación de los programas de atención a población desplazada33, que severía reflejado en asignaciones presupuestales para los próximos años cerca-nas a los 5 billones de pesos.

Sin embargo, resulta preocupante la posibilidad de que el gobierno respondaa los requerimientos de la Corte Constitucional por medio de la recomposición

31 Información tomada textualmente del informe remitido por laRed de Solidaridad Social a la Corte Constitucional el 14 de mayode 2004. Citado en: Oficina del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados. Balance de política pública de pre-vención, protección y atención al desplazamiento interno en Co-lombia. Agosto 2002-agosto 2004.

32 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplaza-miento, CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Comoel cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.). Reelección: Elembrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro UribeVélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,Democracia y Desarrollo. 2004.

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del gasto social, y no con un esfuerzo económico adicional, que es en el fondo loque solicita la Corte. En la práctica esta decisión se traduciría en que la solidari-dad para con los desplazados sea exigida a los estratos socioeconómicos másbajos, quienes se verían compelidos a competir con aquellos por los recursosescasos que constituyen la fuente de los programas destinados a la atención depoblación vulnerable.

Los importantes avances en las políticas públicas entre 1995 y 2005 en ma-teria programática, normativa, institucional y presupuestal, requieren ser com-plementados por acciones estatales, gubernamentales y sociales acordes conlas necesidades y derechos que asisten a la población en riesgo o en situaciónde desplazamiento. La capacidad destructiva de la violencia, generada por acto-res que sacan provecho de la desestructuración institucional y social para suspropios fines, necesita de contrapesos basados en la vigencia del Estado Socialde Derecho, como el referente principal para tramitar los conflictos, realizar losderechos, afirmar la inclusión y responder al desafío de construir nación.

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Capítulo IV

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

Esta primera aproximación desde una metodología de revisión documentalsobre la problemática del desplazamiento forzado en Colombia entre 1995 y2005 permite establecer, de manera general, algunas conclusiones:

Conflicto armado y crisis humanitaria

1. La persistencia, expansión e intensificación del conflicto armado internoy otras formas de violencia se constituye como principal contextogenerador de la crisis humanitaria ligada a los procesos dedesplazamiento forzado.

2. Entre 1995 y 2005 cerca de tres millones de personas han sidoexpulsadas de sus lugares habituales de residencia o trabajo en el marcodel conflicto armado interno y de otras violencias ligadas a la disputaterritorial, poblacional y de recursos.

3. La crisis humanitaria crónica y sostenida arroja un acumulado depersonas en riesgo y en situación de desplazamiento que la ubica entrelas más graves del mundo actual.

4. La población en riesgo y en situación de desplazamiento es una de lasprincipales víctimas del conflicto armado, tanto por la cantidad de

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personas, familias, comunidades y sectores afectados, como por lasituación de extrema vulnerabilidad en la que ésta se encuentra.

5. Entre 1995 y 2005 el gobierno reconoce que alrededor de 1.772.000personas en situación de desplazamiento han sido obligadas aabandonar sus lugares de origen.

6. En esta década la expansión e intensificación del conflicto armadointerno y de otras violencias paralelas al mismo, ha implicado laexpulsión de población del 87% de los municipios del país, y que el 71%de los municipios hayan recibido población desplazada. Esto quieredecir que la totalidad de los departamentos son escenario de expulsión,tránsito y/o recepción de personas forzadas a migrar.

7. Los grupos paramilitares y las guerrillas son los principales expulsoresde población en Colombia. Las diversas guerrillas aparecen como elprincipal autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% deltotal de actores identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta últimacifra al tomar en cuenta la información proveniente de la encuesta de2003, que no necesariamente refleja la tendencia de la década. Laproporción atribuida a los grupos paramilitares varía según la fuente,siendo mayor su actuación en la población incluida en el sistema deinformación de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerzapública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES). Porotra parte, el 15% de los casos fue atribuido a agentes violentos noidentificados.

8. El desplazamiento forzado interno implica la negación de derechos civilesy genera consecuencias lesivas en el plano económico, social y cultural.Además, conlleva la negación de la ciudadanía política.

9. Según cifras de CODHES, entre 1995 y 2003 la población desplazadafue forzada a abandonar al menos 4.8 millones de hectáreas.

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Impacto sociodemográfico de la migración forzada

10. El desplazamiento forzado sigue generando un proceso violento detransformación demográfica y recomposición territorial con gravesconsecuencias económicas, políticas, sociales, culturales yambientales.

11. Los pequeños y medianos municipios ubicados en las zonas de máscruenta confrontación han recibido, proporcionalmente, el mayorimpacto de la dinámica de expulsión, destierro, despojo y fragmentacióndel tejido social. La precaria capacidad de respuesta institucional ysocial, la ausencia de planes de contingencia, la crisis financiera de losmunicipios y las fallas estructurales en el proceso de descentralizacióninfluyen en las dificultades de respuesta.

12. Las ciudades grandes e intermedias siguen siendo el principal lugar dellegada de la mayoría de la población en situación de desplazamientoque busca protección y atención integral.

13. Los mayores flujos de expulsión hacia regiones distintas a las de origense identifican en la región Pacífica y en la Central. A Bogotá llega entre el10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones dependiendode las fuentes consultadas.

14. Los desplazamientos individuales y unifamiliares constituyen el mayorporcentaje de los casos, lo cual influye en la relativa invisibilidad de laproblemática, dado que la respuesta tiende a concentrarse en los casosde desplazamientos masivos.

Población más afectada

15. Las mujeres, niñas y niños, personas discapacitadas y personas mayoressufren las peores consecuencias del desplazamiento. No obstante, loshombres también afrontan serias dificultades para la inserción laboral yla generación de ingresos estables en los lugares y entornos deasentamiento.

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16. En el momento del desplazamiento el 50% de la población afectada esmenor de 15 años.

17. El 55% de las mujeres en situación de desplazamiento se encontrabansin pareja en el momento de aplicación de la encuesta, en comparacióncon el 6% de los hombres en la misma situación, lo cual reflejacomplejos procesos de ruptura familiar y cargas desproporcionadas encabeza de las mujeres.

18. Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas seencuentran dentro de los grupos poblacionales que en mayor medidahan sido sometidos al destierro y al despojo. Su ubicación tradicional enzonas estratégicas los ha convertido en objetivo de la disputa porterritorios, recursos y control económico, social y político.

Principales efectos socioeconómicos

19. La población en situación de desplazamiento se encuentra en unaextrema vulnerabilidad debido a los altos niveles de desprotección, a lapérdida de los lazos culturales y al despojo de sus bienes patrimoniales.Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos,las dificultades para sostener a los hijos e hijas en la escuela, las escasasposibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación deingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema deprotección social.

20. La ruptura del tejido social que implica el desgarramiento de las redesbásicas de sostenimiento, participación, solidaridad y reciprocidad,provoca el deterioro y en muchos casos el colapso de los sistemas desustento de las personas, familias y comunidades forzadas a migrar.

21. La pérdida de medios de subsistencia básicos, activos y bienespatrimoniales afecta notoriamente la calidad de vida y el bienestar de lapoblación en riesgo o en situación de desplazamiento. En este sentido,

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los sistemas de sustento de esta población se encuentran sometidos allímite de sus posibilidades, al punto que la mayor parte de los desplazadosentra en acelerados y sostenidos procesos de empobrecimiento e inclusoindigencia.

22. Cerca del 60% de las familias encuestadas manifestó haber dejadobienes abandonados, en especial fincas, parcelas y casas, entre otros.

Educación

23. El restablecimiento y la estabilización socioeconómica de los afectadosse ven restringidos por el bajo nivel educativo de las personas en situaciónde desplazamiento. La escolarización general de la población es baja,con un promedio de 3.7 años cursados. Estas cifras reflejan el impactonegativo del desplazamiento forzado, el alto porcentaje de la poblacióninfanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal en las áreasrurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la poblaciónen situación de desplazamiento, se convierten en catalizadores deldesempleo y la pobreza.

24. En las condiciones que genera el desplazamiento y tomando comoreferencia el universo de edades, la asistencia escolar se reduce del44% al 38%. Pese a los esfuerzos por ampliar cupos para población ensituación de desplazamiento, las dificultades de permanencia, sumadasa la necesidad de que niñas y niños aporten económicamente a lasfamilias, influyen en esta elevada tasa de desescolarización.

25. Sólo la mitad de la población en situación de desplazamiento accede aalgunos cursos de educación básica primaria, y entre el 13% y el 21%alcanzan el nivel secundario. Entre tanto, sólo el 1.0% alcanza estudiossuperiores. Según la fuente consultada, entre un 10% y un 25% no hacursado estudios formales y muchas de estas personas son analfabetasfuncionales. Estas estadísticas superan la tasa nacional que oscila entreel 8% y el 12% en las zonas rurales.

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Salud

26. Más de una tercera parte de las personas (37%), indistintamente entrehombres y mujeres, informó sobre el padecimiento de enfermedadesen el momento de la entrevista o durante el desplazamiento.

27. Se registran preocupantes cifras de embarazos y maternidad prematuros,lo que se expresa en 209 casos de niñas menores de 15 años, según elSistema RUT, mientras que en el rango de 15 a 19 años se registran 728casos.

28. Las condiciones de desprotección de servicios de salud afectanaproximadamente a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54%según CODHES.

29. La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobreeste aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadasal régimen subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones esprácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmentepreocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de lapoblación en situación de desplazamiento adulta mayor, actual y futura.

30. La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía entre el2% y el 17%, hecho que se sustenta en la situación de inestabilidadlaboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total depersonas está cubierta por el régimen subsidiado. El 6% de losintegrantes de las familias incluidas en el Sistema de información deCODHES reporta una afiliación “especial” o se consideran “vinculados”.

Actividad, ocupación e ingresos

31. Por sus características, el desplazamiento forzado implica la pérdidadel empleo y la reducción de los ingresos de quienes han sido forzadosa migrar y contribuye a incrementar los índices de desempleo en el país.Cerca del 36% de las personas en situación de desplazamiento

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perdieron su trabajo. La proporción de personas que luego de laexpulsión busca trabajo creció cinco veces.

32. El promedio de ingresos de cada familia desplazada es de $148.000mensuales. Esta suma equivale a 40% de un salario mínimo mensualvigente en 2005, lo que influye en la situación de pobreza aguda yextrema vulnerabilidad que padece esta población.

33. Como resultado del desplazamiento la mayoría de personas,principalmente las mujeres, cambiaron su ocupación básica. Antesdel desplazamiento su principal actividad estaba relacionada contrabajo independiente (30%), asalariado (30%), actividades del hogarno remuneradas (25%) y servicio doméstico (5%). En el momento dela aplicación de la encuesta la mayoría de ellas realizaba actividadesdel hogar no remuneradas o labores de servicio doméstico.

Consumo de alimentos

34. Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos,la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuadae insuficiente, lo cual incrementa los niveles de vulnerabilidad ydebilidad manifiesta de estas personas.

Tenencia y superficie de la tierra abandonada

35. Según el Sistema RUT, el 58% de las familias encuestadas tenía unarelación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustentofamiliares. Por ende su desplazamiento no sólo tiene implicacionesrelacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sinotambién con profundas transformaciones en las formas de vida ysupervivencia de significativos grupos y sectores sociales, en particularde las comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas.En muchos casos estas características culturales y demográficasdificultan aún más la adaptación de estos grupos a entornos urbanos a

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los que se llega sin bienes, sin medios de subsistencia y sin relacionessignificativas.

36. Algo menos de la mitad de las familias eran propietarias de tierras en sulugar de origen, bien sea a través de propiedad individual (37.1%),propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%). De la poblaciónrestante el 19.1% no tenía tierra, el 7.9% correspondía a arrendatarios,el 8.2% era poseedora y el 20.8% no suministró información.

37. El desplazamiento forzado afecta principalmente minifundios lo quesugiere procesos violentos de concentración de la tenencia de la tierra.En la mitad de los casos la superficie de la tierra abandonada era inferiora 10 hectáreas. Los predios de mediano tamaño, entre 10 y 50 hectáreas,corresponden al 33.7%. Por último, sólo el 16.6% corresponde a prediosde entre 50 y 500 hectáreas.

Principales necesidades identificadas

Según datos de CODHES:

38. La principal necesidad identificada por la población en situación dedesplazamiento consiste en tener un empleo y medios para trabajar(31.5%), seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocinacon un 30.9%—. Esta información muestra cómo la mayoría de lapoblación afectada permanece en condiciones de emergencia, enalgunos casos crónica, sin que se logren superar las condiciones deextrema vulnerabilidad, no obstante el paso del tiempo e incluso de lasayudas proporcionadas.

39. Un segundo bloque de necesidades priorizadas tiene que ver con lasalud física y mental, el suministro de medicamentos (17.2% de loscasos), y la educación de los hijos e hijas (13.6% de los casos).

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Según datos del Sistema RUT:

40. Las necesidades priorizadas por la población en situación dedesplazamiento son: salud (85.3%), vivienda (83.8%), educación (75%)y oportunidades de trabajo (55.9%). Una cuarta parte requiere asesoríajurídica y un 64% demanda elementos de aseo y vestuario. El apoyo endinero y los auxilios para transporte fueron mencionados por el 45% delas jefaturas familiares como necesidades prioritarias.

Entidades que han prestado ayuda

41. Según cifras de CODHES, la población desplazada identifica comoentidades que les prestan ayuda a: Acción Social (25%), el ComitéInternacional de la Cruz Roja (15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras(11.9%).

42. Según cifras del RUT, las entidades de ayuda identificadas son la IglesiaCatólica (22%), Acción Social (18%), el Comité Internacional de la CruzRoja (11%) y la Cruz Roja Colombiana (10%). La ayuda brindada porparte de familiares y amigos llega al 15% de las familias encuestadas.


43. Una proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en elsitio en donde reside al momento de aplicación de la encuesta; otro21.7% desea buscar otro lugar de residencia; tan sólo el 12.4% quierevolver a su localidad de origen; y el 1.2% quiere salir del país. Estascifras dependen de las condiciones objetivas y las percepciones deprotección, seguridad y sostenibilidad en los lugares de expulsión,asentamiento o reubicación, según el caso.

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Respuestas institucionales y sociales

Marco Normativo e institucional

44. Colombia es uno de los pocos países en conflicto que cuenta con unaley específica para la protección y atención integral a la población ensituación de desplazamiento: la Ley 387 de 1997. Existen además clarosreferentes en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, elDerecho Internacional Humanitario y la Constitución Política sobre laobligación primaria del Estado en estos temas.

45. Colombia es el único país del mundo en el cual los Principios Rectoresde los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas tienen rangoconstitucional, y por ende fuerza vinculante.

46. En Colombia la legislación penal vigente contempla el desplazamientoforzado interno como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra.

47. El país cuenta con la definición legal de espacios e instancias decoordinación, ejecución y seguimiento de las respuestas locales,departamentales y nacionales de atención a población desplazadainterna: el Sistema Nacional de Atención Integral a la PoblaciónDesplazada (SNAIPD), el Consejo Nacional de Atención a la PoblaciónDesplazada (CNAIPD), los Comités Territoriales de Atención a laPoblación Desplazada y las Unidades de Atención y Orientación (UAO).

48. Asimismo, se han formulado una serie de documentos Conpes sobredesplazamiento, los Planes Naciones de Atención a la PoblaciónDesplazada y más recientemente los Planes Integrales Únicos.

49. Frente a uno de los temas estructurales en la prevención de losdesplazamientos y la mitigación de sus consecuencias, resulta deespecial importancia el Decreto 2007 de 2001, que establece laprotección de bienes patrimoniales de la población en riesgo y ensituación de desplazamiento —tierras, territorio y bienes muebles— pormedio de la puesta en marcha de mecanismos administrativos y sociales.

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50. Existen avances relacionados con el programa de protección acomunidades en riesgo de desplazamiento que, por ahora, se encuentraen la fase preliminar de diseño y prueba de las metodologíascorrespondientes.

51. Se reconoce como valioso el compromiso y la voluntad política dealgunas administraciones de ciudades como Bogotá, Medellín yBucaramanga, entre otras, que han movilizado recursos institucionalesy económicos para afrontar de manera más integral esta problemáticay que apoyan y facilitan el funcionamiento de los Comités territoriales deatención.

Avances en la respuesta social

52. El desplazamiento forzado ha venido ocupando paulatinamente un lugarcada vez más relevante en las agendas de la comunidad internacional.Esto se expresa en la presencia activa en Colombia de un númerosignificativo de entidades, organizaciones e instituciones de lacomunidad internacional, algunas de ellas con mandato y misiónconcretos.

53. Las organizaciones de población en situación de desplazamiento seconsolidan como sujetos activos de la política pública por medio dediversas mesas y coordinaciones del orden local, regional y nacional,pese a las dificultades que acompañan este tipo de procesos.

54. La agenda de sectores sociales como las organizaciones de indígenas,afrocolombianos(as), mujeres, y movimientos e iniciativas de paz, haincluido de manera creciente la problemática del desplazamientoforzado.

55. El interés cada vez mayor de estamentos académicos por estaproblemática se expresa en programas de extensión académica,procesos de investigación, conformación de redes de investigadores(as);así como en la oferta de cursos especializados, diplomados, seminarios,

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foros, simposios, publicaciones temáticas, asesorías y consultorías aentidades internacionales, nacionales y locales.

56. La constitución de observatorios locales y regionales que desarrollanactividades en torno al monitoreo sistemático de la migración forzada.Estos esfuerzos en muchos casos incluyen aportes y el respaldo deentidades locales, iglesias, sectores sociales y diversas formas decooperación internacional.

Barreras y dificultades de la respuesta institucional y social

Relacionadas con el contexto de conflicto armado interno y crisis humanitaria

57. Las fallas en el deber de protección estatal a quienes se encuentran enriesgo o en situación de desplazamiento. Los distintos mecanismosestablecidos, entre éstos el Sistema de Alertas Tempranas y el ComitéInterinstitucional de Alertas Tempranas, así como las medidas deprotección aplicadas, presentan en términos generales seriasdificultades operativas referidas a la pertinencia, oportunidad y efectividadde las respuestas.

58. El incumplimiento por parte de los diversos actores armados de expresasobligaciones de respeto irrestricto a la población civil, y en general, delos principios básicos de la normativa de protección.

59. Las estructuras de impunidad existentes relacionadas con lasviolaciones de los derechos humanos y de las infracciones al DerechoInternacional Humanitario —entre ellas el desplazamiento forzado—,facilitan que los distintos agentes desplazadores sigan aplicando diversasformas de violencia como mecanismo de control territorial, poblacionaly de recursos.

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Aspectos programáticos

60. El lugar secundario que todavía, pese a su gravedad, ocupa laproblemática en la agenda estatal y social. En este sentido, eldesconocimiento de esta realidad sigue mediado por ideas y creencias,que en muchos casos derivan en prácticas discriminatorias en contrade los sectores en riesgo o en situación de desplazamiento y, cuandono, de las personas e instituciones que realizan actividades deprotección, atención y monitoreo de la situación.

61. El énfasis en respuestas de corto plazo que no establecen condicionespara consolidar soluciones duraderas e integrales. Priman, en estesentido, criterios y acciones de carácter asistencialista que resultancontraproducentes con miras a lograr procesos de restablecimiento eintegración sostenibles.

62. El desconocimiento de la necesidad de aplicar respuestas diferenciadasy políticas de acción afirmativa que generen las condiciones básicas desuperación de la situación de desigualdad, desventaja, vulnerabilidadextrema y debilidad manifiesta en la que se encuentra la población ensituación de desplazamiento. Las respuestas basadas en líneas deatención general a grupos vulnerables no contemplan lasespecificidades de la situación de la población que ha sido forzada amigrar, ni aplican estándares básicos de atención —cuyo contenido ypropósito se dirige a lograr respuestas integrales y duraderas a partir delreconocimiento y dignificación de las personas afectadas—.

Aspectos normativos

63. El desconocimiento por parte de algunos funcionarios y otros agentesconcernidos de los elementos centrales de la problemática por falta deinformación básica y capacitación sobre le normatividad aplicable, elmarco institucional de respuesta y los fundamentos de la política públicarespectiva.

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64. La introducción de reformas jurídicas, políticas y administrativas que enlugar de contribuir al logro de los objetivos y metas de la política pública,erosionan el marco de derechos de la población desplazada.

65. La aplicación de interpretaciones restrictivas por parte de algunosfuncionarios e instituciones obligadas. Este tipo de decisiones implicanla desatención de población en situación de desplazamiento que cumple,bajo la aplicación de los principios de buena fe y favorabilidad, con lascondiciones objetivas para ser sujeto de la protección y atención previstasen los instrumentos normativos e institucionales correspondientes.

Aspectos presupuestales

66. La distancia entre las dimensiones y necesidades de respuesta delproblema, y las asignaciones presupuestales efectivas, que pese a losesfuerzos realizados, no logran los niveles de cobertura y realización delos derechos básicos de la población en situación de desplazamiento.

67. La ausencia de rubros específicos para la atención a la poblaciónafectada según componentes, ejes sectoriales y enfoque diferencial.Esta situación significa una seria dificultad para realizar los derechosconcernidos, así como para adelantar las acciones de monitoreo,veeduría, fiscalización y rendición de cuentas.

Aspectos institucionales

68. La desarticulación y descoordinación de las respuestas estatales ygubernamentales que no logran todavía responder a los objetivos y metasde la política.

69. Frente al impacto del desplazamiento en la inmensa mayoría de losmunicipios del país, muy pocos comités territoriales de atención a lapoblación en situación de desplazamiento han sido conformados,funcionan periódicamente y han logrado consolidar accionessostenibles.

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70. Los mecanismos y procedimientos institucionales siguen ceñidos aesquemas de normalidad. Por lo tanto, desconocen la necesidad derespuestas adecuadas a situaciones de emergencia, que sin embargosean integrales, prontas y efectivas. La ausencia de mecanismospreferenciales de atención que correspondan a las necesidadessurgidas en contextos de conflicto armado interno y crisis humanitariava en detrimento de los derechos de la población afectada.

71. La ausencia de información desagregada sobre la oferta y la gestióninstitucional, y la correlativa dificultad para adelantar acciones deseguimiento.

72. La falta de voluntad política para realizar procesos de rendición decuentas sobre la gestión y el gasto público en materia dedesplazamiento forzado en los escenarios locales, departamentales ynacionales, que sean resultado de la madurez institucional, y nosolamente producto de los llamados perentorios de la CorteConstitucional.

73. Las dificultades para la participación oportuna y efectiva de lasorganizaciones de población en situación de desplazamiento en losespacios de deliberación y toma de decisiones en los ámbitos local,departamental y nacional.

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Recomendaciones

Al Estado Colombiano

1. Asumir políticas de larga duración encaminadas a la superación delconflicto armado interno, la búsqueda de la paz, y la consolidación derespuestas duraderas que incluyan procesos de verdad, justicia,reparación y no repetición para todas las víctimas de la confrontación,incluyendo a quienes fueron forzados(as) a migrar.

2. Promover en toda la estructura estatal el cumplimiento de la normativainternacional de protección y realización de los derechos humanos y lanormativa humanitaria, así como las respectivas recomendacionesprovenientes de las instancias correspondientes.

3. Promover respuestas estatales y gubernamentales basadas en larealización integral de los derechos civiles y políticos; económicos,sociales y culturales; y colectivos y del medio ambiente.

4. Consolidar el esfuerzo presupuestal encaminado a lograr respuestasde prevención, protección y atención, que guarden concordancia conla magnitud y las consecuencias del conflicto, así como con la necesidadde realización integral de los derechos de la población afectada.

5. Desarrollar las acciones institucionales encaminadas a satisfacer elmínimo vital y de protección de la población desplazada sin que elloimplique la afectación de los derechos de otras poblaciones vulnerables.

6. No cesar en los esfuerzos de lucha contra la impunidad en los casos deviolaciones de los derechos humanos e infracciones al DerechoInternacional Humanitario que dan lugar al destierro, el desarraigo y eldespojo.

7. Garantizar mecanismos integrales de reparación moral, material ysimbólica a todas las víctimas.

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8. Promover la aplicación de respuestas que tomen en cuenta la necesidadde acciones afirmativas de atención a la población en riesgo o ensituación de desplazamiento, en razón de las condiciones dedesigualdad, desventaja, vulnerabilidad extrema y debilidad manifiestaen la que se encuentra dicha población.

9. Fortalecer los distintos mecanismos, escenarios e instancias nacionales,departamentales y municipales de aplicación de la política deprevención, protección y atención a población en riesgo o en situaciónde desplazamiento.

10. Fortalecer las medidas conducentes a lograr un manejo participativo eincluyente de los recursos públicos destinados a la prevención,protección y atención de la población afectada, por medio delfortalecimiento de los mecanismos y procesos de veeduría social,fiscalización de organismos de control y rendición pública de cuentas.

11. Promover y facilitar el mandato y las tareas de agentes humanitarios,ONG, defensores(as) de derechos humanos, iglesias y otras entidadesinteresadas en la protección y atención a la población en riesgo osituación de desplazamiento y aquella ubicada en los lugares deasentamiento.

12. Incrementar los esfuerzos orientados a la activación de mecanismoseficaces de protección de los activos y bienes patrimoniales de lapoblación en riesgo o en situación de desplazamiento.

13. Establecer políticas estructurales de redistribución de la tierra queimpidan la expulsión, el desarraigo y el despojo.

14. Incentivar, por medio de estrategias fiscales y tributarias, la participaciónde sectores económicos y financieros en la búsqueda de solucionesduraderas relacionadas con políticas de empleo, vivienda y generaciónde ingresos en zonas rurales y urbanas, dirigidas a población en situaciónde desplazamiento que además incluyan las comunidades de los sitiosde asentamiento.

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15. Promover acciones de control institucional y social que eviten medidaslegislativas o administrativas que conlleven retrocesos en el marco deprotección.

16. Facilitar el cumplimiento del mandato de las agencias de las NacionesUnidas relacionadas con la realización de los derechos humanos y lanormativa humanitaria en Colombia, en especial las Oficinas enColombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losRefugiados (ACNUR) y del Alto Comisionado para los Derechos Humanos(ACNUDH).

17. Apoyar y fortalecer las tareas de las relatorías especiales y representantesdel Secretario General, en particular del Representante para losDesplazamientos Internos y de ACNUR y ACNUDH.

A los actores armados

18. Acatar de manera irrestricta los postulados del Derecho InternacionalHumanitario y de derechos humanos, en especial las normas deprotección de la población civil y aquellas que prohíben eldesplazamiento forzado de población.

19. Adelantar todos los esfuerzos conducentes a la búsqueda de la paz y lanegociación del conflicto con la activa participación de la sociedadcivil.

20. Reparar integralmente los daños ocasionados a las víctimas deldesplazamiento forzado interno.

21. Abstenerse de realizar bloqueos y confinamientos en contra de lapoblación civil.

22. Respetar el trabajo de los agentes humanitarios que actúan a favor de lapoblación en riesgo, sometida a restricciones o en situación dedesplazamiento.

Al Sistema de las Naciones Unidas

23. Consolidar las estrategias, planes y programas institucionales einteragenciales existentes, dirigidos al monitoreo y al apoyo técnico yfinanciero al Estado colombiano.

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24. Apoyar y fortalecer las capacidades de comunidades y organizacionessociales en la búsqueda de la paz y el desarrollo integral.

25. Integrar y articular respuestas en un plan conjunto de acción interagencialque recoja los esfuerzos realizados en la formulación del Plan de AcciónHumanitario.

26. Promover en el corto plazo una visita de seguimiento de la situación deldesplazamiento interno en Colombia por parte del RepresentanteEspecial para los Desplazamientos Internos, y de los relatores y relatorassobre la situación y el cumplimiento de los derechos de mujeres,indígenas y defensores y defensoras de derechos humanos, entre otros.

A las entidades de cooperación internacional

27. Promover acciones encaminadas a la protección de la población civil,en particular de la población forzada a migrar, basadas en elreconocimiento y activación de la responsabilidad primaria del Estado.

28. Fortalecer en las distintas líneas de cooperación el enfoque derealización de derechos como elemento central en el fortalecimientode la capacidad de respuesta estatal y social.

29. Promover acciones integrales y soluciones duraderas que superen elasistencialismo y las respuestas coyunturales.

30. Fortalecer las instancias, escenarios y mecanismos de coordinaciónde las distintas agencias, organismos y entidades que abordan laproblemática del desplazamiento forzado y temas afines ocomplementarios.

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A las organizaciones sociales y ONG

31. Consolidar los procesos de monitoreo, evaluación y formulación depropuestas relacionadas con la situación de derechos humanos y crisishumanitaria, en particular respecto de la población desplazada internay aquella que solicita refugio en otros países.

32. Afianzar la conformación de redes y alianzas estratégicas encaminadasa lograr soluciones estructurales y duraderas a la problemática dederechos humanos, en particular de la población en riesgo, desplazadao que ha tenido que salir del país en búsqueda de protección.

33. Incluir el enfoque de realización de derechos como parte de la agendade monitoreo, evaluación y seguimiento de las respuestas institucionalesy sociales relacionadas con la crisis humanitaria y de derechos humanosen Colombia, con especial énfasis en la población en riesgo o ensituación de desplazamiento.

34. Profundizar la investigación sobre las dimensiones más problemáticasdel desplazamiento, las tendencias emergentes del conflicto, lascaracterísticas diferenciales de las poblaciones afectadas y lasestrategias de organizaciones y comunidades para afrontar los contextosde violencia. Este conocimiento resulta vital para el desarrollo de políticaspúblicas adecuadas en escenarios de conflicto, justicia transicional ypostconflicto.

35. Afianzar y cualificar los sistemas de información de las organizacionesde la sociedad civil e Iglesia que sirvan como referentes autónomos dedebate publico, conocimiento social, así como de acciones efectivasde protección y atención integral.

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A las entidades de Iglesia

36. Fortalecer y apoyar los mecanismos e instancias de Iglesiacomprometidos con la búsqueda de la paz, la negociación política delconflicto y la reconciliación.

37. Promover y facilitar el trabajo de las entidades de Iglesia, jurisdiccionesy organismos de la Conferencia Episcopal encargadas de los temasantes citados, en especial aquellos relacionados con el trabajo pastoralcon población migrante.

38. Promover y consolidar el trabajo de la Pastoral de la Movilidad Humanay demás estructuras de Iglesia, especialmente en las parroquias, paraque realicen el trabajo pastoral de acogida y apoyo a la población enriesgo y en situación de desplazamiento.

39. Impulsar los diálogos y acciones ecuménicas de trabajo conjunto entemas de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, enparticular sobre atención a la población forzada a migrar dentro y fueradel territorio nacional.

40. Continuar los esfuerzos de visibilización de la problemática de lamigración forzada en Colombia.

41. Promover y facilitar el trabajo de monitoreo y formulación de propuestasadelantado por medio del Sistema RUT.

42. Incluir en la agenda de las entidades de Iglesia el enfoque de realizaciónde derechos como elemento de análisis de realidad, misión profética ytrabajo pastoral.

43. Incentivar el trabajo de coordinación con organizaciones, entidades yorganismos nacionales e internacionales de promoción, defensa yrealización de los derechos humanos.

44. Incentivar las acciones de solidaridad a favor de la población en riesgoy situación de desplazamiento.

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Las recomendaciones del estudiode la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994

Corresponde al Estado tanto la prevención del desplazamiento como la pro-tección y asistencia de la población afectada, ya que es su responsabilidadconstitucional garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de todoslos colombianos.

También es norma constitucional el artículo 22 de la Carta de Derechos,según el cual «la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento».

Este propósito nacional exige un cambio de mentalidad que lleve a los co-lombianos a tomar conciencia sobre el valor de la convivencia fraterna, el mane-jo adecuado de los conflictos, el respeto a las diferencias, la defensa y protec-ción de los derechos humanos de todos, en especial los de los débiles ydesprotegidos y los que atañen a la vida.

La paz demanda un proceso de descentralización política –en nivel de tomade decisiones, manejo fiscal y utilización de recursos, delegación y gobernabilidad,etc.- que haga eficaz la presencia del Estado en las regiones, fortalezca la legis-lación, permita el compromiso y la participación, optimice la atención a las ne-cesidades de la población e impida la impunidad generalizada.

No se concibe la pacificación sin una política agraria que beneficie a laszonas rurales y a los sectores de población más desprotegidos. Dicha políticadebe tener como premisa una mejor calidad de vida para las gentes del campo,que sólo es posible a través de una profunda y eficaz reforma agraria.

La convivencia y la paz son antagónicas de la corrupción y el envilecimientoacelerado que se vive en el país. Hay que promover una formación en principios

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y valores y difundir una ética social que penetre en todos los sectores, fundamen-talmente a través de la educación y los medios de comunicación, en formasistemática, masiva y programada.

Conquistar la paz y avanzar hacia la plena vigencia de los derechos huma-nos, y también los sociales, económicos y culturales, son condiciones inheren-tes a la dignidad humana sin las cuales es imposible evitar las migraciones y eldesplazamiento forzoso.

Mientras este proceso de pacificación y convivencia es posible,

Hay necesidad de generar mecanismos de protección de la población civil en laszonas de conflicto, demandando de los actores armados respeto de las normasconsagradas en el artículo 3º. Común y el Protocolo II adicional a los Convenios deGinebra, que regulan las hostilidades en casos de conflictos armados nointernacionales.

En lo inmediato se requiere apoyo humanitario y acciones de acompaña-miento en la perspectiva del retorno, reubicación o inserción voluntaria de losdesplazados en condiciones de justicia y dignidad.

Si bien es cierto no existen organizaciones nacionales de desplazados por laviolencia con suficiente consolidación y capacidad de interlocución, a pesar delos significativos esfuerzos que se adelantan en este campo, la magnitud delproblema exige la acción conjunta y concertada de organismos gubernamenta-les, organismos estatales no gubernamentales, organizaciones sociales, la co-munidad internacional, la Iglesia y los propios desplazados, entre otros sectores.

Una premisa importante es tener en cuenta que la población desplazada porla violencia hace parte de un núcleo más amplio de migrantes, especialmentedel campo a la ciudad, con los cuales se confunden en las precarias condicio-nes de vida de la marginalidad urbana.

Si bien es necesario dirigir una atención focalizada a los desplazados, tam-bién es urgente tener en cuenta a las poblaciones de las zonas de asentamiento,no sólo de las grandes ciudades, sino también de ciudades intermedias queafrontan más recientemente estos problemas migratorios.

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Las experiencias de atención a poblaciones desarraigadas de otros paísesde América Latina deben ser tenidas en cuenta para el caso de los desplazadosen Colombia.

Algunas recomendaciones que surgen de los resultados de la investigaciónson las siguientes:

Al Gobierno:

• Insistir en procesos útiles de diálogo y negociación, como única opciónposible para avanzar en la superación del conflicto armado interno.

• Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el respeto a lasnormas del derecho internacional humanitario.

• Combatir a los grupos paramilitares cuya presencia en amplias zonasdel territorio nacional provoca desplazamientos masivos de población.Si bien se tomó la controvertida decisión de crear los “Comandos deAcción Inmediata Rural”, con funciones de policía, es necesario hacerevaluaciones periódicas para evitar los peligros y desviaciones que sepueden derivar de estas formas de seguridad privada, manteniendo unapolítica coherente de desarme en el marco de los propósitos de paz.

• Generar un documento del Comité Nacional de Política Económica ySocial (CONPES), sobre el desplazamiento forzoso provocado por laviolencia en Colombia.

• Incluir en la red de solidaridad social a la población desplazada por laconfrontación como sujeto de acciones inmediatas de atenciónhumanitaria, en tanto que población vulnerable. Priorizar a la mujercabeza familia, niños y la tercera edad.

• Incluir el tema del desplazamiento forzoso en el Plan General deDesarrollo, con el propósito de incorporar a los ministerios e institutosdescentralizados en programas de prevención y atención.

• Institucionalizar la Mesa de Concertación y Seguimiento sobreDesplazamiento y tener en cuenta sus propuestas.

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• Incluir el tema de los desplazados, como víctimas del conflicto armadointerno, en eventuales negociaciones de paz, en la perspectiva de crearmecanismos de retorno, reubicación e/o inserción voluntaria de losafectados.

• Tener en cuenta las recomendaciones de la Misión In Situ de la ConsultaPermanente para el Desplazamiento en las Américas y del InstitutoInteramericano de Derechos Humanos, que por solicitud de laPresidencia de la República visitó el país en 1993 para evaluar la situaciónde los desplazados por la violencia.

• Reconocer públicamente la legitimidad de aquellas OrganizacionesNo Gubernamentales que adelantan un trabajo válido y serio de derechoshumanos con poblaciones desplazadas y brindarles plenas garantíaspara su actividad.

A los gobiernos departamentales y municipales:

• Tener en cuenta la planeación gubernamental a las poblacionesdesplazadas por la violencia y contribuir a la erradicación de las causasde estas migraciones forzosas.

Promover mecanismos de concertación interinstitucional, gubernamentales yno gubernamentales, para acciones conjuntas de prevención, protección yatención humanitaria.

A los grupos guerrilleros:

• Acatar sin condiciones las normas del derecho internacional humanitario,en particular las relativas a la protección de la población civil nocombatiente, que en su mayoría señala a la guerrilla como el principalresponsable de su desplazamiento.

• Definir una postura política por la paz negociada y contribuir a losesfuerzos que en tal sentido adelanta la sociedad civil.

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A la Organización de Naciones Unidas:

• Asumir mayor responsabilidad, voluntad y decisión política en cuanto aldesplazamiento por razones de violencia.

• Fortalecer el papel del Representante del Secretario General paraDesplazados y estudiar mecanismos que permitan definir una instanciapermanente de Naciones Unidas para esta población migrante.

• Unificar procedimientos de emergencia de Naciones Unidas que tenganen cuenta a las poblaciones desplazadas por violencia que se encuentrenen niveles de alto riesgo.

• Crear un cuerpo general de normas de carácter universal para laprotección de los desplazados.

A la Organización de Estados Americanos:

• Incluir el desplazamiento de poblaciones por causas violentas en el sistemainteramericano de derechos humanos, para que adopte normas mínimasde protección.

• Solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la inclusiónen sus informes anuales, misiones in loco o misiones in situ, de unaevaluación de la situación de los desplazados internos en los países delárea.

• Integrar a los desplazados por la violencia en programas de los organismosregionales que adelantan labor con población en situación devulnerabilidad (mujeres, niños, indígenas).

A los organismos de cooperación internacional:

• Destinar mayores recursos y asumir un apoyo más decidido en las áreasde prevención del desplazamiento, así como para la protección y atenciónhumanitaria de las poblaciones afectadas.

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A las Organizaciones No Gubernamentales:

• Incluir en la agenda de las ONG que desarrollan actividad en derechoshumanos y/o desarrollo comunitario, el tema de las poblacionesdesplazadas por razones de violencia en Colombia.

• Llamar a las ONG que están comprometidas con esta actividad acontinuar su esfuerzo de una manera objetiva e imparcial.

• Aunar esfuerzos en la coordinación interinstitucional para avanzar enlos objetivos de concertación y acción que redunden en bien de lascomunidades desplazadas.

A la Iglesia:

• Crear conciencia sobre la gravedad del fenómeno de los desplazadosinternos para que pueda asumir una actitud comprometida frente a dichoproblema, a la luz del Evangelio y de la Doctrina Social de la Iglesia.

• Reajustar las estructuras en las jurisdicciones de mayor desplazamientopara atender pastoralmente este problema.

• Solicitar al Secretariado Nacional de Pastoral Social su decididacolaboración para promover el conocimiento y análisis de la realidaddel problema y formar agentes para una pastoral específica.

• Utilizar los mecanismos existentes de coordinación interdiocesana quepermitan planear, sistematizar y evaluar los esfuerzos adelantados eneste campo.

• Conjugar esfuerzos con el Plan Global de Pastoral para la Paz en laperspectiva de soluciones al desplazamiento forzoso y capacitar agentesde pastoral para facilitar los diálogos pastorales de paz.

• Denunciar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones alderecho internacional humanitario. Promover un proceso desensibilización y concientización sobre el tema.

• Registrar los flujos migratorios por parte de las parroquias, de tal maneraque les permita responder a las necesidades de los desplazados.

• Extender el servicio de atención de las víctimas del desplazamiento atodas las diócesis y parroquias de las zonas afectadas por este fenómenomigratorio.

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• Concertar con entidades públicas y privadas proyectos de generaciónde ingresos y atención integral para las comunidades desplazadas.

• Promover la pastoral de la movilidad humana para la acogida y elacompañamiento de los migrantes en general y de los desplazados porla violencia en particular.

• Recomendar a las Jurisdicciones Eclesiásticas más afectadas lacontinuidad de la Investigación sobre derechos humanos ydesplazamiento interno en las condiciones particulares de sus zonas deinfluencia.

• Colaborar en la elaboración de propuestas de prevención deldesplazamiento, teniendo en cuenta iniciativas de atención, retorno,reubicación e inserción de los afectados en las diversas regiones delpaís.

• Difundir los resultados de este estudio y sus recomendaciones para quesean puestas en práctica en cada región.

• Fortalecer el organismo de la Conferencia Episcopal de Colombia queanima la pastoral de la Movilidad Humana a fin de que actúe con mayoreficacia y canalice los recursos de organismos nacionales einternacionales de ayuda para responder a las necesidades inmediatasde los desplazados.

• Crear el Banco de datos y el Centro de Documentación sobre derechoshumanos y desplazamiento interno en Colombia.

• Incluir el desplazamiento interno por motivos de violencia y los derechoshumanos como tema de especial importancia en la Dirección Nacionalde la Pastoral de Movilidad Humana.

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Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Alta Comisionada de lasNaciones Unidas para los Derechos Humanos. Informe sobre la situación de losderechos humanos en Colombia. Documento E/CN.4/2005/10. 28 de febrero de2005.

Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del Señor Amerigo Incalcaterra.Director (e) de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos en el Foro ‘Paramilitarismo, desmovilizacióny política”. Bogotá. 21 de septiembre de 2005.

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Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos. OACNUDH. “Observaciones sobre la ley de justicia y paz”.Bogotá. 27 de junio de 2005.

Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos, durante la clausura del Seminario: RespuestasInstitucionales y Sociales frente al desplazamiento forzado”. Bogotá. 10 denoviembre de 2004.

Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos. OACNUDH. “El ejercicio de la ciudadanía y el derecho atener derechos de los miembros de la población desplazada”. Intervención delseñor Amerigo Incalcaterra, Director Adjunto de la Oficina en Colombia del AltoComisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en elSeminario Nacional “Derecho de ciudadanía y población en situación dedesplazamiento”, Bogotá. 28 de octubre de 2004.

Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos, durante el Seminario Internacional: La Corte PenalInternacional: Instrumento de Paz para Colombia”. Bogotá. 16 de septiembre de2003.

Oficina en Colombia del Alto Comisionado para las Naciones Unidas para losRefugiados. ACNUR. “Intervención del Representante del Alto Comisionado delas Naciones Unidas para los Refugiados en Colombia, Sr. Roberto Meier, ante laCorte Constitucional en la audiencia de información en cumplimiento de laSentencia T–025 de la Corte Constitucional”. Bogotá. 29 de junio de 2005.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. “El conflicto, callejóncon salida”. Septiembre de 2003.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. “Un pacto por laregión. Informe regional de Desarrollo Humano 2004”. Manizales. Junio de 2004.

Programa Mundial de Alimentos. PMA. “Evaluación de las necesidades dealimentos de la población desplazada en Colombia”. Bogotá. 13 de mayo de2003.

Ponencias no publicadas

Barnés, Javier. “Sobre la reparación patrimonial de los desplazados y la restituciónde la propiedad en el contexto de la justicia transicional. Perspectiva comparada”.Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelandolos derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.Bogotá. Noviembre de 2004.

Contraloría General de la República. Contraloría delegada para el sector defensa,justicia y seguridad. “La gestión de la reforma agraria y el proceso de incautacióny extinción de bienes rurales”. Ponencia presentada en el seminario “La extinciónde la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reforma agraria?”. Bogotá. Junio 9 de2005.

Contraloría General de la República. Vice -contraloría General de la República,“Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz”. Ponencia presentadaen el seminario “La extinción de la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reformaagraria?”. Bogotá. junio 9 de 2005.

Gómez, Mayra. “Comentarios a la intervención del Señor Paulo Sergio Pinheiro,Relator Especial sobre el derecho a la restitución de vivienda y de propiedadespara comunidades desplazadas”. Ponencia presentada en el Taller sobre elDerecho a la Restitución de Vivienda y Propiedad de la Población Desplazada.Bogotá. ILSA. 6 y 7 de Noviembre de 2004.

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Jaworski, Hélan. “Justicia, verdad y reconciliación desde la experiencia de trabajode la comisión de la verdad y reconciliación (CVR) del Perú”. Ponencia presentadaen el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestasinstitucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.

Peral, Luis. “Protección de derechos humanos en situaciones que afectan a laseguridad nacional. Cuestiones sobre la vigencia y aplicación de las normasinternacionales”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional deCODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales aldesplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.

Rey Marcos, Francisco. “Crisis humanitaria y cooperación internacional”.Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelandolos derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.Bogotá. Noviembre de 2004.

Uprimny Yepes, Rodrigo. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”.Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelandolos derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.Bogotá. Noviembre de 2004.

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La presente edición de Desafíos para construir naciónEl país ante el desplazamiento, el conflicto armado

y la crisis humanitaria 1995-2005se terminó de imprimir en el mes de febrero

de 2006 en Bogotá, D.C.Para su composición se utilizaron las fuentes FritzQuadrata

y Arial Narrow en 12 y 11,5 y el programa Adobe PageMaker 7.0.

Impreso en Colombia - Printed and made in Colombia

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