Desafíos de la Regulación en América Latina

Arturo L. Vásquez Cordano, Ph.D. Gerente de Estudios Económicos – Osinergmin, Perú

© Oficina de Estudios Económicos

Osinergmin, Cusco, 27 de setiembre del 2013

Seminario ARIAE Los Principios Jurídicos de la Regulación y el Papel de los Reguladores

Contenido

Introducción

1. Características de la Inversión y el Rol del Regulador

2. La Regulación del Mercado de Energía: Osinergmin vs.

otros reguladores latinoamericanos

3. Principales cambios regulatorios en los sectores de

energía de Latinoamérica

4. Desafíos de regulación en América Latina

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Fallos de Regulación: Crisis Sistémicas (1) • Las Crisis del Siglo XXI

– Collapso de la burbuja dotcom (2000) – Gripe Aviar (2005)

– Colapso Financiero (2007 -- ?)

– Crisis Energética (2008 -- ?)

– Catástrofe Ecológica (2010)

– Crisis Nuclear (2011)

– Crisis Europea (2012 – ?)

– Crisis del Medio Oriente y China (2014?) Arturo L. Vásquez Cordano, Osinergmin

Fallos de Regulación: Crisis Sistémicas (2)

• Riesgos de baja probabilidad pueden tener efectos adversos sistémicos sobre la humanidad.

• Conclusiones de las últimas crisis:

– Previsibles – Estado no preparado para afrontar las crisis – Agencias supervisoras y reguladoras débiles regulación

ineficaz. Confusión sobre el rol de los reguladores. – Escasez de transparencia – Gestión empresarial no ética – Inexistencia de rendición de cuentas

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El Péndulo • La regulación económica enfrenta desafíos en ambos extremos del péndulo.

Estado Empresario, Interventor de los Mercados

Planificación Centralizada: Control Estatal Directo

Estado Regulador (Intervención Acotada)

Desregulación: Libre Mercado

Menos Regulación Menos Regulación

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Grupos de interés y objetivos de la actividad regulatoria

Garantizar las inversiones

Proteger a los consumidores

Promover la eficiencia económica

OR

ESTADO

CONSUMIDORES EMPRESAS

¿Dónde se encuentran los reguladores de la energía?

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- Inversiones privadas en el sector energía son vulnerables a expropiaciones administrativas por:

– Grandes montos comprometidos con carácter de costo hundido.

– Importantes economías de escala y de alcance.

– Productos son masivamente consumidos por las poblaciones de votantes.

- Existe tentación para la interferencia política y también riesgos de «captura» por parte de las empresas.

- Los gobiernos pueden ser «oportunistas» y actuar de forma «expropiatoria», por ejemplo mediante reducciones en las tarifas.

- Es necesario asegurar la «credibilidad» y «autonomía» mediante un adecuado diseño institucional: candados institucionales (e.g., contratos ley), organismos reguladores técnicos e independientes.

1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (1)

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Asimetría de Información, Monopolios y Regulación

Relación Principal – Agente y Poder de

Mercado. El regulador no observa directamente

el esfuerzo de cumplimiento de las normas por

parte de la empresa. Monopolios

Delega poder regulatorio por no contar con

información suficiente sobre el comportamiento

de la empresa

ESTADO

REGULADOR

EMPRESA DE

ENERGÍA

Captura Regulatoria por parte de Privados (Corrupción)

Politización de la Regulación (Captura por parte del Estado)

- Política Energética

- Marco Normativo

- Recursos Presupuestarios

- ¿Autonomía ?

- Tarifas (eficiencia)

- Supervisión y

Monitoreo

- Sanciones (ejecución

pública de la ley)

Oportunismo privado y público: Hay incentivos “bilaterales” para interferir con la labor del regulador con el objeto de obtener rentas económicas o réditos políticos (hasta populistas). ¿Cómo enfrentar el problema?

Fuente: Vásquez Cordano (2012)

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Politización y Oportunismo: La expropiación de cuasi-rentas de empresas mediante un cambio en las reglas de juego. Falla de la regulación en crear la credibilidad necesaria para promover la inversión en las industrias de energía.

Favoritismo o captura de la regulación:

El uso del poder coercitivo del Estado a través de la regulación por parte de grupos de interés (corrupción) Falla de la regulación en controlar los monopolios naturales.

Politización Captura O.R.

1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (2)

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• Ambos tipos de reguladores realizan similares funciones; sin embargo tienen diferentes niveles de autonomía e independencia.

- Banco Central de Reserva

- Superintendencia de Banca y Seguros

- Osinergmin

Reguladores Macroeconómico y Financiero (autonomía

constitucional)

- Regulación del Nivel de Precios (Inflación, Tipo de Cambio) - Supervisión Operativa de los Agregados Monetarios y Mercado Cambiario

Supervisión y Monitoreo de Entidades Financieras (Control de Riesgos Financieros, Patrimonio, Créditos, etc.)

Regulador del Mercado de Energía

- Regulación de Tarifas de Energía - Supervisión y Fiscalización de las Empresas en aspectos técnicos y seguridad - Atención de Reclamos de Usuarios - Solución de Controversias - Normativa

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1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (3)

Regulador: Órgano ejecutor de la política energética en su ámbito de competencia

Ministerio: Órgano planificador y diseñador de la

política energética

Regulación de Precios

Continuidad Pérdidas Garantía de suministro

Calidad

Baja competencia (Monopolios)

Tarifas

Ambiental (Tributos Verdes)

Inversiones

Eficiencia

Acceso universal

Eficiencia Energética (Smart Grids)

Confiabilidad del Suministro de Energía (Margen de Reserva)

Expansión de las Redes

Mix energético (diversificación de la matriz energética)

Seguridad de las instalaciones

Regulación ambiental (LMP, ECAS)*

* En el caso peruano el tema es tratado por otra entidad

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Planificación Energética de Largo Plazo

Elaboración: Vásquez Cordano

Diseño de la autonomía de los Organismos Reguladores

Procedimientos de apelación

Presupuesto autónomo

Estabilidad del Directorio

Mandato independiente

Criterios de

designación

Personal calificado y adecuado

Accountability

(Responsabilidad)

Transparencia

Fuente: Laffont y Tirole (1993), Levy y Spiller (1995).

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1. Características de la Inversión y Rol del Regulador (4)

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Argentina

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Ente Nacional Regulador de la Electricidad

Funciones: Normativa, fiscalizadora, sancionadora, resolución de controversias, alienta inversiones, incentiva y asegura eficiencia

Entes Provinciales

Funciones principales: Regulación y control

Brasil

Implementar políticas y directrices del gobierno federal, promover las licitaciones, sancionar, regular tarifas, fiscalizar, supervisar, normar, resolución de conflictos

Agencia Nacional de Energía Eléctrica

Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles

Regula, licita y fiscaliza la industria del petróleo, gas natural y biocombustibles. Coordina la regulación tarifaria del gas natural asociado a la generación eléctrica.

Chile

Comisión Nacional de Energía

Diseña y propone normas conforme a la política energética, calcula tarifas reguladas, PPIs, revisa y recomienda proyectos de inversión estatales.

Superintendencia de Electricidad y Combustibles

Supervigila el sector energía, mejora la normativa y la fiscaliza

2. Funciones de los principales reguladores de energía en Latinoamérica

Fuente: Organismos reguladores

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Colombia

Comisión de Regulación de Energía y Gas

Regula sectores electricidad, gas natural y GLP, normar, resolver conflictos, regular tarifas, promover competencia

2. Funciones de los principales reguladores de energía en Latinoamérica

En algunos países, el regulador tiene funciones para más de un sector de servicios públicos (Uruguay, Panamá, Costa Rica) o todos (Bolivia); mientras que en otros sólo se encargan de algunas de las funciones vistas aquí, como regular sólo tarifas de energía. Regulador Ecuatoriano: múltiples funciones que trascienden al ámbito tradicional de los reguladores convencionales.

Fuente: Organismos Reguladores

México

Comisión Reguladora de Energía

Regula tarifas, norma, verifica cumplimiento, sanciona, resuelve conflictos

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Funciones de OSINERGMIN en Energía (no incluye Hidrocarburos Líquidos

Gas Natural Electricidad

Fijación tarifas

Normativa

Fiscalización - Supervisión

Reclamos de Usuarios

Solución de Controversias

Post-Privatización

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (1990s) Péndulo hacia el “Libre Mercado” - Se deja el modelo del Estado Empresario y se adopta el modelo de Estado

Regulador: Libre competencia y regulación de mercados imperfectos.

- La mayoría de países fomentó mercados dinámicos con diferentes grados de liberalización de las actividades (vía contratos de concesión o privatizaciones).

- Regulación por incentivos de actividades monopólicas (price caps, empresa modelo eficiente..) siguiendo las prácticas de regulación de EE.UU. y Europa.

- Resultados diversos, dependiendo de los arreglos institucionales y mecanismos utilizados para promover la inversión privada y fomentar la competencia, así como de los mecanismos para incentivar la eficiencia de las empresas monopólicas.

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (2000s) Varios países optaron por la modificación del esquema de remuneración de la capacidad de producción de energía introduciendo mecanismos de mercado (incentivos privados). Búsqueda de la competencia y remuneración adecuada para la producción de energía

• Brasil: Licitaciones y subastas de contratos de largo plazo entre distribuidores y generadores a través del Ambiente de Comercialización Regulado. Planificación de la generación y transmisión eléctrica.

• Perú, Chile: Licitaciones con precios libres resultado de negociaciones, pero sujetos a precios tope para contratos de largo plazo negociados con anticipación.

• Colombia: Remuneración de la capacidad de generación vía un cargo de capacidad administrativo (cargo por confiabilidad) a partir de subastas de capacidad para cobertura del sistema (obligaciones de energía firme).

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (2000s) Otros mantuvieron o aumentaron el papel de empresas estatales:

• Venezuela: Creación de Corporación Eléctrica Nacional Integrada Verticalmente.

Intervención de PDVSA. • México: Mantuvo integración vertical estatal. • Ecuador, Bolivia y Uruguay: Debate y medidas en pro de la participación estatal.

Nacionalización de gas natural en Bolivia. Uruguay, empresa estatal integrada con competencia de generadores privados.

• Argentina: Nacionalización de Repsol-YPF.

Fomento de la Entrada de Energías Renovables • En la mayoría de países de América Latina se han dictado normas de promoción

para la entrada de energías renovables, estableciendo cuotas en sus parques generadores: Licitaciones vs. Adjudicaciones Directas

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Búsqueda del Acceso Universal

Régimen de subsidios: - Argentina: Subsidios directos (problemas con el equilibrio presupuestario) y

subsidios cruzados masivos para abaratar los costos del acceso y uso a la energía.

- Brasil, Colombia y Perú tienen regímenes permanentes de subsidios cruzados a favor de clientes con bajo nivel de consumo eléctrico y de bajos recursos. Perú recientemente cuenta con un sistema de subsidios directos a la energía (FISE).

- Chile: El régimen fue transitorio, lo financió el Estado a hogares de bajos recursos y estuvo sujeto a un porcentaje de alza de las tarifas.

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Búsqueda del Acceso Universal

Mejora en el acceso de zonas no interconectadas y rurales: Se alcanzó acceso a electricidad en más del 90% de hogares en AL y Caribe. Perú 84% debido a dificultades en la electrificación rural. Mayores avances en áreas rurales de: - Brasil: Programa Nacional de Universalización de acceso «Luz para todos» (2002)

Cobertura eléctrica 98% - Chile: Programa Nacional de Electrificación Rural (1994) Cobertura eléctrica 98% - Colombia: Resolución CREG 79 (1997), CREG 108 (2003) y CREG 040 (2004).

Cobertura eléctrica 97% - Argentina: Cobertura eléctrica 95%

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3. Principales cambios regulatorios en los sectores de energía en Latinoamérica (recientemente): Debilitamiento de los Reguladores Péndulo hacia el “Estado Empresario” - Incremento de la influencia del Estado (mediante empresas públicas) en el

sector energía motivado por objetivos estratégicos, de seguridad de suministro o control político, relegando a los reguladores a un rol secundario.

- Distorsiones en las funciones de los reguladores

- Cortes Presupuestales: Fusión de reguladores en algunos países por la crisis económica, mermando la especialización sectorial.

- Reducción de la autonomía e independencia (manejo presupuestal, RR.HH.) para satisfacer intereses particulares.

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4. Desafíos de Regulación en América Latina

- Fortalecer el rol de los reguladores como ejecutores de la política energética: Reguladores independientes, autónomos, altamente técnicos, blindados ante la interferencia política y la captura.

- Buscar la mínima intervención del Poder Ejecutivo (sólo elección del Presidente del Consejo Directivo al igual que en el caso del Banco Central), pero manteniendo los controles constitucionales para limitar la discrecionalidad regulatoria (Contraloría, Poder Judicial).

- Los reguladores de los servicios de energía tienen una importancia similar a las que ostentan los bancos centrales y reguladores financieros, por lo tanto deberían tener autonomía reconocida a nivel constitucional.

- Mantener un marco legal regulatorio estable y transparente para fomentar la predictibilidad de la política regulatoria y para incentivar inversiones.

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4. Desafíos de Regulación en América Latina

- Integración Energética: México, Centroamérica, Comunidad Andina y Mercosur:

• Población conjunta 16 países: Más de 400 millones de personas • Beneficios en Centroamérica: Economía de escala, ahorros en generación • Beneficios en Comunidad Andina: Importación, Exportación, Optimización • Beneficios en Mercosur: Optimización, proyectos de hidroeléctricas

binacionales

Para ello se requiere: Convergencia Regulatoria • Diseño de mercado energético similar en los países involucrados. • Definición de lineamientos de armonización, generar reglas con reducida

discrecionalidad • Eliminación de barreras regulatorias

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4. Desafíos de Regulación en América Latina

- Establecer esquemas tarifarios que contribuyan a incrementar el acceso a la energía (objetivo equidad). Falta de acceso a electricidad para 34 millones de personas, equivalente al 7.3% de la población de AL.

- Adaptar los marcos regulatorios para promover la inversión de capacidad de generación eléctrica confiable para satisfacer la creciente demanda en AL.

- Regular la entrada de fuentes de energías renovables no convencionales a fin que sea compatible con la sostenibilidad del sector energético (estabilidad del sistema, redes inteligentes).

- Diseñar sistemas tarifarios que incentiven la eficiencia energética. - Modernizar los sistemas judiciales para garantizar un proceso regulatorio con los debidos controles de la discrecionalidad regulatoria.

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4. Desafíos de Regulación en América Latina

- La regulación debe ser limitada en los segmentos potencialmente competitivos (evitar la sobreregulación). - Regular la seguridad y calidad de los servicios de energía de forma consistente con el sistema de remuneración de la energía (tarifas). - Implementar mecanismos de incentivos (supervisión, sanciones disuasivas) para prevenir la ocurrencia de accidentes en el sector energético. - Procedimientos tarifarios estables para respetar la recuperación de las inversiones (consistencia de la política regulatoria) Establecer reglas claras y reducir la discrecionalidad del regulador. - ¿Cómo regular eficientemente a empresas estatales? Politización en la provisión de servicios de energía vs. control regulatorio eficaz y transparente.

Arturo L. Vásquez Cordano, Osinergmin

GRACIAS

Desafíos de la Regulación en América Latina

Seminario ARIAE Los Principios Jurídicos de la Regulación y el Papel de los Reguladores

Cusco, 27 de setiembre del 2013

avasquez@osinergmin.gob.pe