Desarrollo de la experiencia profesional en el cargo de ...

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN HOTELERA, TURISMO Y

GASTRONOMÍA

Carrera de Administración en Turismo

DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA PROFESIONAL

EN EL CARGO DE PROFESIONAL EN TURISMO DE LA

DIRECCIÓN DE NORMATIVIDAD Y SUPERVISIÓN DEL

MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO -

MINCETUR

Trabajo de Suficiencia Profesional para optar el Título Profesional

de Licenciado en Administración en Turismo

DANIEL ARTURO MALAVERRY RIVADENEIRA

Asesor: Mg. Fernando Tavera Vega

Lima – Perú

2018

ÍNDICE GENERAL

Capítulo 1: Generalidades de la entidad ........................................................2 1.1 Datos generales ....................................................................................2 1.2 Nombre o razón social de la entidad .....................................................2 1.3 Ubicación de la entidad .........................................................................2 1.4 Giro de la entidad ..................................................................................3 1.5 Tamaño de la entidad ...........................................................................3 1.6 Breve reseña histórica de la entidad .....................................................3 1.7 Organigrama de la entidad ....................................................................4 1.8 Misión, Visión y Política.........................................................................5 1.9 Estructura que comprende el sector ......................................................5 1.10 Premios y certificaciones ........................................................................5 1.11 Relación de la entidad con la sociedad ...................................................6

Capítulo 2: Planteamiento del Problema que fue abordado .........................9

2.1 Caracterización del área en que se participó ............................................9 2.2 Antecedentes y definición del problema ..................................................11 2.3 Objetivos: General y específico ...............................................................12 2.4 Justificación ............................................................................................13 2.5 Alcance y limitaciones .............................................................................14

Capítulo 3: Marco Teórico .............................................................................16

3.1 La informalidad en el Sector Turismo ......................................................16 3.2 Marco Normativo.....................................................................................18 3.3 El proceso de Fiscalización a prestadores de servicios turísticos ...........22

Capítulo 4: Desarrollo del proyecto ..............................................................26

4.1 Desarrollo metodológico para la elaboración del Plan Anual de

Inspecciones 2015. ................................................................................26 4.2 Aplicación de la metodología desarrollada .............................................30

Capítulo 5: Análisis y resultados ..................................................................36

5.1 Análisis y resultados ...............................................................................36

CONCLUSIONES ............................................................................................39 RECOMENDACIONES ....................................................................................40 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................41 ANEXOS ..........................................................................................................43

ÍNDICE DE CUADROS

Tabla 1 Prestadores de Servicios Turísticos registrados en MINCETUR .......18

Tabla 2 Establecimientos de hospedaje clasificados y categorizados de

Lima Metropolitana ............................................................................30

Tabla 3 Restaurantes categorizados de Lima Metropolitana ..........................31

Tabla 4 Prestadores de servicios turísticos que presentaron Declaración

Jurada ...............................................................................................31

Tabla 5 Porcentaje de prestadores de servicios clasificados y categorizados 32

Tabla 6 Porcentaje de Prestadores de servicios turísticos que presentaron

Declaración Jurada............................................................................32

Tabla 7 Muestra final de prestadores de servicios turísticos registrados ante

el MINCETUR ....................................................................................32

Tabla 8 Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios

turísticos clasificados y/o categorizados ............................................33

Tabla 9 Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios

turísticos que presentaron declaración jurada ...................................33

Tabla 10 Cronograma mensual de inspecciones a establecimientos

informales ..........................................................................................34

Tabla 11 Definición de muestra de guías de turismo ........................................34

Tabla 12 Cronograma de inspecciones a guías de turismo ..............................34

Tabla 13 Relación de Museos de Lima Metropolitana seleccionados ...............35

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Mapa de Ubicación .............................................................................2

Figura 2. Organigrama de Mincetur ....................................................................4

Figura 3. Organigrama .......................................................................................9

LISTADO DE ANEXOS

ANEXO 01 Declaración Jurada de Restaurantes

ANEXO 02 Declaración Jurada de Establecimientos de Hospedaje.

ANEXO 03 Declaración Jurada de Agencias de Viajes y Turismo.

ANEXO 04 Solicitud para clasificación y/o categorización.

ANEXO 05 Modelo de Acta de Supervisión.

ANEXO 06 Reglamento de Establecimientos de Hospedaje.

ANEXO 07 Reglamento de Restaurantes.

ANEXO 08 Reglamento de Agencias de Viajes y Turismo.

1

INTRODUCCIÓN

La presente monografía expone el desarrollo de la experiencia profesional del autor en el cargo de Profesional en Turismo de la Dirección de Normatividad y Supervisión del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, en la cual ejerció funciones de orientación, supervisión y evaluación a prestadores de servicios turísticos. En tal sentido, la presente monografía expone el desarrollo y aplicación de la metodología empleada en la elaboración de una de las principales herramientas de gestión de la Dirección de Normatividad y Supervisión denominada Plan Anual de Inspecciones 2015, que permitió la planificación y estructuración de las acciones de fiscalización; cuya elaboración estuvo a cargo del equipo de supervisores, el cual estuvo liderado por el autor del presente documento, contribuyendo en la elaboración, aplicación y ejecución de todas las etapas del desarrollo metodológico del Plan. Asimismo, la importancia metodológica radica principalmente en su difusión a nivel nacional mediante capacitaciones y asistencias técnicas a las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Turismo con el fin de que repliquen su aplicación en el ámbito de su jurisdicción, contribuyendo a mejorar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos en el país. Es importante resaltar que la elaboración del Plan se dio en un contexto en el cual se buscaba revertir el creciente aumento de la informalidad en el sector, al ser este un problema que vulnera directamente el desarrollo sostenible de la actividad turística y la imagen país, generando desorden y servicios de baja calidad, resultado del incumplimiento de las disposiciones establecidas en los reglamentos correspondientes, provocando competencia desleal y un lamentable efecto dominó entre empresarios del mismo rubro, lo cual impide una adecuada recaudación tributaria para el estado. Por ello, fue sumamente relevante que el ente rector de la actividad turística tenga la iniciativa para implementar este tipo de herramientas que contribuyan al fomento de la formalización y la mejora de la competitividad en la prestación del servicio turístico. Finalmente, es necesario señalar que a la fecha la Dirección de Normatividad y Calidad Turística – DNCT, denominada hasta el año 2015: Dirección de Normatividad y Supervisión – DNS, sigue siendo la encargada de velar por el cumplimiento de la normativa vigente que rige a los que brindan servicios turísticos dentro del área de Lima Metropolitana, por ser de competencia del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR. En tal sentido, estas acciones de fiscalización que ejerce busca garantizar el estricto acatamiento por parte de los administrados de las condiciones y requisitos mínimos de funcionamiento acorde a lo estipulado por la normativa vigente.

2

Capítulo 1: Generalidades de la entidad 1.1 Datos generales

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo es el Organismo Rector del Sector Comercio Exterior y Turismo, que forma parte del Poder Ejecutivo y que constituye un pliego presupuestal con autonomía administrativa y económica de acuerdo a la Ley.

Cuenta con Registro Único de Contribuyente – RUC N° 20504774288 y con un total de 578 trabajadores, 811 pensionistas y 109 prestadores de servicios acorde a lo declarado por la entidad en el mes de enero del presente año la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT.

1.2 Nombre o razón social de la entidad

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR.

1.3 Ubicación de la entidad

Dirección: Calle Uno Oeste N°050 Urb.Corpac – San Isidro – Lima, Perú.

Teléfono : Central Telefónica: (01) 513-6100

Mapa de ubicación:

Figura 1. Mapa de Ubicación Fuente: Google Maps.

3

1.4 Giro de la entidad

Comercio Exterior y Turismo – Administración pública.

1.5 Tamaño de la entidad

Organismo Gubernamental con alrededor de 1500 trabajadores al presente año según lo declarado a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT.

1.6 Breve reseña histórica de la entidad

El 10 de julio del año 2002 a través de la Ley N°27779 - Ley orgánica que modifica la organización y funciones de los ministerios - se crea el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, estableciendo tal denominación y definiendo las funciones que le corresponden.

En tal sentido, el artículo 34° de dicha Ley establece que:

El Ministerio de Comercio Exterior Turismo define, dirige, ejecuta, coordina y supervisa la política de comercio exterior y de turismo. Tiene la responsabilidad en materia de la promoción de las exportaciones y de las negociaciones comerciales internacionales, en coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas y los demás sectores del Gobierno en el ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo está encargado de la regulación del comercio exterior. El titular del sector dirige las negociaciones comerciales internacionales del Estado y está facultado para suscribir convenios en el marco de su competencia. En materia de turismo promueve, orienta y regula la actividad turística, con el fin de impulsar su desarrollo sostenible, incluyendo la promoción, orientación y regulación de la artesanía. (Congreso, 2002)

4

1.7 Organigrama de la entidad

Figura 2. Organigrama de MINCETUR Fuente y elaboración: MINCETUR.

5

1.8 Misión, Visión y Política

Visión:

Según: Mincetur (2015)

Contribuir a que el Perú sea un país exportador de una oferta de bienes y servicios con valor agregado, competitiva, diversificada y consolidada en los mercados internacionales; reconocido internacionalmente como destino turístico sostenible; donde el Comercio Exterior y el Turismo contribuyen a la inclusión social y a mejorar los niveles de vida de la población.

Misión:

Según: Mincetur (2015)

Ser el Órgano Rector del Sector Comercio Exterior y Turismo que define, dirige, ejecuta, coordina y supervisa la política del Sector. Tenemos la responsabilidad en materia de las negociaciones comerciales internacionales, así como de la promoción, orientación y regulación del comercio exterior, el turismo y la artesanía, para lograr el desarrollo sostenible del Sector.

Política:

“Garantizar el cumplimiento de los requisitos del Sistema de Gestión de la Calidad, y el mejoramiento continuo de los procesos administrativos y de gestión en la ejecución de la Política de Comercio Exterior y Turismo, de acuerdo con los estándares internacionales de calidad. Para este propósito, MINCETUR se compromete, como organización, a lograr entre sus miembros actitudes y acciones que contribuyan con el desarrollo sectorial, regional y nacional” (Mincetur, 2015).

1.9 Estructura que comprende el sector

La estructura del sector “Comercio Exterior y Turismo” comprende al MINCETUR, a los Organismos Públicos Descentralizados, Proyectos y Comisiones bajo su ámbito, y personas naturales y jurídicas que están vinculadas en actividades relacionadas al sector del Comercio Exterior y el Turismo.

1.10 Premios y certificaciones

Mincetur y Promperú obtuvieron el reconocimiento sobre Buenas Prácticas en Gestión Pública el año 2014, que según Mincetur (2015) la categoría premiada fue “Fiscalización y Cumplimiento de la Ley, Relación con la Prensa, Promoción

6

de la Cultura e Identidad, Promoción de Desarrollo Económico y Simplificación de Trámites” el cual fue otorgado por la organización Ciudadanos al Día (CAD) cuya evaluación estuvo a cargo del equipo técnico del Premio a las Buenas Prácticas en Gestión Pública, el cual estuvo conformado por 63 profesionales de distintas disciplinas y experiencia en diversos campos de acción. El Mincetur (2015) indicó que:

Gracias al Sistema Unificado de Control de Tiempo Real, que se da mediante interconexión de máquinas tragamonedas y que fortalecen las labores de fiscalización y control; y a la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), facilitando los trámites de comercio exterior. Dentro de los reconocimientos, Promperú fue destacado por su labor de promoción al país mediante los viajes de prensa nacional e internacional, la campaña nacional de imagen país “Representantes de lo Nuestro” y el programa de la Ruta Exportadora.

1.11 Relación de la entidad con la sociedad Según Medición Económica del Turismo presentada por MINCETUR (2016), el turismo en el Perú es la tercera actividad económica más importante y representa el 3.9% del PBI total del país, el ingreso de divisas por turismo ascendió a US$4,151 millones, significando un incremento de 47.5% entre el 2011 y el 2015; y en cuanto al turismo interno, el consumo se incrementó a 26 mil millones de soles el año 2015, representando el 6.9% del gasto total de la economía, constituyéndose así en una actividad que tiene una alta incidencia en la generación de empleo y por lo tanto en el desarrollo socio económico del País. Asimismo, lo más impórtate y sensible que se ofrece de la cadena de suministros, son los servicios turísticos, el cual tiene relación estrecha con el turista y la percepción de este con el entorno turístico, así entre las principales actividades económicas que generan ingresos por turismo están referidas al transporte turístico (27%), alojamiento para visitantes (14%) y provisión de alimentos y bebidas (22.6%); asimismo, la producción y comercio de artesanía (4%) y agencias de viajes (3.2%) se encuentran en el sexto y séptimo lugar respectivamente. Por lo tanto, se puede inferir que el sector turístico, se ha convertido en un aspecto clave del avance socioeconómico del país, constituyéndose dentro de los cimientos del desarrollo sostenible para la política económica, al ser una actividad que ataca directamente a la pobreza por ser generadora de empleo y vía para el fomento de la inclusión social. En tal contexto, el MINCETUR se rige como ente rector de la actividad turística a nivel nacional, promoviendo programas y estrategias para consolidar la política de inclusión, a través del desarrollo de iniciativas que involucran la participación directa de los miembros de las mismas comunidades, como por

7

ejemplo la “Estrategia de Turismo Rural Comunitario”, “De mi tierra, un Producto”, “Turismo Social” y “Al Turista lo Nuestro”. Asimismo, el Artículo 4° de la ley General de Turismo, indica que es facultad del MINCETUR:

“aprobar y actualizar el Plan Estratégico Nacional de Turismo – PENTUR, coordinar y orientar a los gobiernos regionales y locales en la materia, fomentando el desarrollo del turismo social y la implantación de estrategias para la facilitación turística, inversión y promoción del turismo interno y receptivo” (Congreso, 2016)

Cabe señalar que según Apoturperu.org (2009), el MINCETUR acorde a la Ley General de Turismo tiene como funciones lo siguiente:

Aprobar y actualizar el PENTUR, como instrumento de planeamiento y gestión del sector turismo en el ámbito nacional.

El órgano regional desarrollará el producto turístico especificando las necesidades propias de cada destino turístico

Coordinar, orientar y asesorar a los gobiernos regionales y locales en el

desarrollo de sus competencias en la materia.

Expedir los lineamientos para la elaboración y actualización del Inventario Nacional de Recursos Turísticos

Diseñar y ejecutar planes, proyectos y programas destinados a la promoción del turismo social.

Coordinar, dirigir, ejecutar y supervisar los proyectos de inversión

pública de interés turístico de nivel nacional y prestar apoyo para la ejecución de proyectos turísticos a los gobiernos regionales, locales y otras entidades públicas que lo requieran.

Coordinar con las autoridades competentes el desarrollo de mecanismo

y la aprobación de procedimientos de facilitación turística. Emitir opinión técnica vinculante en materia turística: - Respecto de los planes de uso turístico y recreativo de las Áreas

Naturales Protegidas (ANP), previa a su aprobación por parte del SERNANP.

- Respecto de los planes de manejo forestal de las concesiones para

ecoturismo y de los planes de manejo complementarios para realizar actividades turísticas como actividad secundaria dentro de las concesiones forestales, como requisito previo a su aprobación por la autoridad competente.

8

Fomentar el desarrollo de planes, programas, proyectos u otros similares referidos al uso turístico del patrimonio arqueológico, cultural, histórico y artístico a cargo del Instituto Nacional de Cultura (INC), en cuanto a lo que no fuera competencia de los gobiernos regionales o locales.

Aprobar la regulación ambiental de la actividad turística según la legislación ambiental vigente.

Promover el fortalecimiento institucional en el sector turismo,

fomentando los espacios de coordinación públicos y privados para la gestión y desarrollo de la actividad turística, así como la protección y seguridad al turista en cuanto a lo que no fuera de competencia de los gobiernos regionales o locales.

Formular los planes y estrategias nacionales de promoción del turismo

interno y receptivo.

Coordinar con las autoridades competentes las acciones vinculadas a la elaboración de los instrumentos de gestión del patrimonio cultural inmueble de la Nación, en los que respecta a su uso turístico.

Promover la formulación de normas de seguridad integral de los turistas y de acceso eficiente al sistema de administración de justicia.

Emitir opinión técnica respecto de los instrumentos de gestión del

patrimonio cultural inmueble de la Nación en lo relativo a su uso turístico, como requisito previo para su aprobación. (Aportur.org, 2009)

9

Capítulo 2: Planteamiento del Problema que fue abordado 2.1 Caracterización del área en que se participó

La presente monografía se desarrolla respecto a la Dirección de Normatividad y Calidad Turística, la cual es una de las tres unidades orgánicas que componen a la “Dirección General de Políticas de Desarrollo Turístico” la que acorde al artículo 68 del Reglamento de Organización y Funciones – ROF del MINCETUR, lo publica el El Peruano (2015) el cual indica lo siguiente:

Es el órgano de línea encargado de ejecutar, evaluar y supervisar el cumplimiento de la política del sector turismo orientada a contribuir al desarrollo sostenible del mismo, emitiendo la normativa de alcance nacional respectiva. Asimismo, le corresponde a esta Dirección General formular, coordinar y ejecutar acciones encaminadas en la mejora de la calidad de los servicios turísticos, la gestión ambiental en el sector, la facilitación turística, la protección al turista y el fomento de la cultura turística, con el objeto de asegurar la calidad de la experiencia turística, dependiendo jerárquicamente del Despacho Viceministerial de Turismo. (pág. 554893)

Figura 3. Organigrama Fuente: Mincetur

Cabe señalar, que la Dirección de Normatividad y Calidad Turística, se denominó Dirección de Normatividad y Supervisión hasta el 12 de junio del año 2015, fecha en la cual se aprobó la modificación del Reglamento de Operaciones y Funciones del MINCETUR, el cual reestructuró la organización interna del ministerio asignando nuevas denominaciones para cada órgano de línea.

10

Asimismo, El Peruano (2015), indica que en el artículo 71° del Reglamento de Organización y Funciones del MINCETUR; las funciones de la Dirección de Normatividad y Calidad Turística son las que siguen:

a) Promover el desarrollo sostenible de los destinos y los productos turísticos, ejecutar la política de consolidación de la oferta turística que tiene como base el recurso humano apto para el desarrollo del sector.

b) Proponer e implementar normas y directivas que regulen la actividad turística; así como evaluar su aplicación por parte de las entidades de otros niveles de gobierno.

c) Gestionar estrategias para mejorar la calidad del turismo en el Perú, y promover la implementación del Plan Nacional de Calidad Turística del Perú – CALTUR.

d) Implementar las principales herramientas para el Plan Nacional de Calidad Turística – CALTUR, en todos sus planos de intervención, para promover buenas prácticas de gestión de empresas, sitios y destinos turísticos.

e) Velar por el desarrollo de una oferta turística que tenga como base recursos humanos aptos para el desarrollo del sector.

f) Desarrollar capacitación y brindar asistencia técnica basada en las normas técnicas peruanas dirigidas a los prestadores de servicios turísticos para la obtención del Sello de Calidad Turística PERÚ.

g) Emitir opinión técnica evaluando las solicitudes para la obtención del uso del Sello de Calidad Turística PERÚ.

h) Emitir opinión técnica respecto al uso indebido del Sello de Calidad Turística PERÚ.

i) Efectuar el seguimiento, monitoreo y supervisión de resultados del proceso de transferencia de funciones a los gobiernos regionales respecto a las funciones transferidas en materia de turismo, conforme a los lineamientos de gestión descentralizada y en coordinación con la Comisión intergubernamental del Sector.

j) Brindar asistencia técnica a los Gobiernos Regionales y Locales en el desarrollo de las funciones transferidas en materia de turismo, en coordinación con la Comisión Intergubernamental del Sector.

k) Las demás funciones que le asigne el Director General de Políticas de Desarrollo Turístico (El Peruano, 2015: 554893)

11

2.2 Antecedentes y definición del problema

El 10 de julio del año 2002 se da la Ley N°27779, Ley Orgánica que modifica la organización y funciones de los Ministerios, denominando y creándose así el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR. El 23 de julio del año 2002 se da la Ley N°27790, “Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo”, señalando que MINCETUR es el ente principal en comercio exterior y turismo, y sus funciones son: dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes y programas nacionales sectoriales de desarrollo en materia de comercio exterior, integración, promoción de exportaciones, turismo y artesanía. El 19 de diciembre del año 2007, se da la Ley N°29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en cuyo artículo 22 precisa que los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales asumiendo la rectoría respecto a ellas. El 17 de setiembre del año 2009, se da la Ley N°29408, Ley General de Turismo, en cuyo numeral 5.11 del artículo 5 establece que el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, en materia de turismo, entre otras, tiene la función de fortalecer la institución en cuanto al sector turismo, fomentando espacios apropiados para la coordinación pública y privada para la gestión y desarrollo de la actividad turística y la protección y seguridad al usuario sobre lo que no fuera de competencia de los gobiernos regionales o locales. (Aportur.org, 2009) Acorde al Reglamento de Operaciones y Funciones del MINCETUR, la Dirección de Normatividad y Supervisión era la encargada de velar por el cumplimiento de la normativa relacionada a prestadores de servicios turísticos, a través de acciones de fiscalización posterior, la cual se refiere a la verificación de la información presentada por los administrados, posteriormente a la fecha de presentación de sus documentos. En ese sentido, la fiscalización posterior consistía específicamente en la verificación de la información consignada en los formatos de Declaraciones Juradas (ver Anexos 1, 2 y 3) ante prestadores de servicios turísticos, posteriormente a su presentación. Asimismo la fiscalización posterior también abarcaba la verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos para aquellos que solicitaban la calificación y/o categorización de sus establecimientos. Es importante mencionar que la presentación de las Declaraciones Juradas es considerada un procedimiento de aprobación automática, debido a que están sujetos a la presunción de veracidad, considerándose aprobadas desde el mismo momento de su presentación ante la entidad, sin necesidad de tener que constatar y/o verificar la información en el momento de su presentación. Por otro lado, la solicitud de clasificación y/o categorización es considerada

12

como un procedimiento de evaluación previa, debido a que en este caso sí es necesaria la verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos para que entidad emita y otorgue el certificado correspondiente que otorgue derecho al prestador de servicios a ostentar la clase y/o categoría y su registro correspondiente en el Directorio Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos. En tal contexto, el problema radicó en que dicha fiscalización se efectuaba de manera eventual y esporádica debido principalmente a dos factores: No se contaba con una herramienta de gestión que permitiese planificar y estructurar las acciones de fiscalización; estableciendo cronogramas, metas de cumplimiento, sistema de selección y muestreo, entre otros; y el escaso personal dedicado a esta labor. De este modo, las acciones de fiscalización eran prácticamente nulas y no representativas a nivel de Lima Metropolitana, repercutiendo negativamente en el sector, pues al no ejecutarse acciones de fiscalización de manera permanente y sistemática, dejando espacio para que la informalidad aumente y los requisitos mínimos de operación establecidos en la normativa dejen de cumplirse, generando denuncias cada vez más reiterativas por parte de turistas por estafa y mal trato. Por ese motivo, en el año 2015 la Dirección de Normatividad y Supervisión decide hacer frente al problema con la contratación de nuevo personal y encargando al equipo de supervisión la elaboración de una herramienta de gestión que permitiera planificar y estructurar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos y que además incorpore por primera vez a establecimientos informales. Cabe precisar, que la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444, se refiere al término de Fiscalización como a la acción de examinar una actividad para comprobar si cumple con las normativas vigentes. Por otro lado, los reglamentos de prestadores de servicios turísticos aprobados por el MINCETUR, utilizan los términos supervisión, supervisor, inspección e inspector indistintamente sin definirlos ni hacer distinción alguna, refiriéndose en todos los casos a la acción de fiscalizar. 2.3 Objetivos: General y específico

Objetivo General:

Planificar y estructurar las acciones de fiscalización a fin de contribuir con la formalización de prestadores de servicios turísticos en el ámbito de Lima Metropolitana.

Objetivo Específico:

13

Desarrollar una metodología para la elaboración de una herramienta de gestión que permita planificar y estructurar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos dentro del ámbito de Lima Metropolitana.

2.4 Justificación

Desde su creación, el artículo 32.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444, establece que a través de la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos y de las informaciones proporcionadas por el administrado. Asimismo, el artículo 32.2 dispone que la inspección alcanza al 10% de los expedientes con modalidad de aprobación automática, siendo un máximo de 50 semestralmente, el cual puede se puede incrementar si el impacto al interés general, la economía, la seguridad o la salud ciudadana, conlleve al fraude o falsificación de información, documentos o declaraciones que se hayan presentado. Esta inspección, será efectuada cada seis meses, según los lineamientos que disponga la Presidencia del Consejo de Ministros (Indecopi, 2016). En tal sentido, en el año 2007 a través del Decreto Supremo N°096-2007-PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros establece los lineamientos aplicables a las acciones de fiscalización posterior en los procedimientos administrativos sujetos a aprobación automática y aprobación previa. Sin embargo, a pesar de ello, la Dirección de Normatividad y Supervisión no implementó las disposiciones mencionadas; como por ejemplo para el caso de procedimientos administrativos de aprobación automática la referida norma establecía que el sistema de selección debería garantizar una muestra aleatoria simple de no menos del 10% del total de expedientes tramitados en el semestre, con un máximo de 50 expedientes por cada procedimiento administrativo previsto en el TUPA de la institución, lo cual en la práctica no era efectuado por la Dirección. Por lo tanto, las acciones de fiscalización de la Dirección de Normatividad y Supervisión durante un largo periodo de tiempo no se implementaron adecuadamente, no estando correctamente orientadas y estructuradas. Asimismo, en las acciones de fiscalización ejercidas por la Dirección no se tomaban en cuenta a los establecimientos informales, siendo este uno de los principales problemas del sector. En tal sentido, en el año 2015 la Dirección requiere revertir tal situación, decidiendo hacerlo a través de la elaboración e implementación de una herramienta de gestión que permitiese planificar y estructurar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos formales e informales dentro del ámbito de Lima Metropolitana; cuya elaboración demandaba el desarrollo

14

de una metodología que tome en cuenta las disposiciones legales y técnicas para su implementación. Así, a la herramienta de gestión que se elaboró se le denominó Plan Anual de Inspecciones 2015, cuyo desarrollo metodológico estuvo a cargo del equipo de supervisores del cual fue parte el autor de la presente monografía; cuyo aporte académico consiste en transmitir el conocimiento adquirido de dicha experiencia profesional, a través de la explicación del desarrollo y aplicación de la metodología empleada para la elaboración del Plan en mención, cuya importancia metodológica radica principalmente en la réplica de su aplicación a nivel nacional por parte de las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Turismo en el ámbito de su competencia. 2.5 Alcance y limitaciones El alcance de la presente monografía se limita a la explicación del desarrollo y aplicación de la metodología empleada para la elaboración de la herramienta de gestión denominada Plan Anual de Inspecciones 2015 ejecutada por la Dirección de Normatividad y Supervisión, la cual se realizó durante el periodo de tiempo en el que el autor se desempeñó en el cargo de Profesional en Turismo, ejerciendo labores de orientación, supervisión y evaluación a prestadores de servicios turísticos, acorde a los términos contractuales. Cabe mencionar, que la función de orientación se refiere a la acción de orientar a toda persona que se encuentre prestando servicios turísticos o que tenga interés en iniciar sus actividades como prestador de servicios turísticos, facilitándole información en lo relacionado a las normas vigentes que regulan el sector y los requisitos mínimos de cumplimiento para el comienzo y desarrollo adecuado de sus actividades. Asimismo, la función de supervisión se refiere a la acción de fiscalizar a prestadores de servicios turísticos, verificando el cumplimiento de las disposiciones establecidas en los reglamentos que regulan cada actividad, pudiendo originarse alguna sanción al detectar el incumplimiento de las mismas. Por último, la función de evaluación se refiere a la acción de evaluar y atender las solicitudes y documentación presentadas por los ciudadanos y otras instituciones relacionadas a la prestación de servicios turísticos, como por ejemplo solicitudes de clasificación y/o categorización de hospedajes, denuncias contra alguna empresa, descargos de administrados, entre otras. Por otro lado, con relación a las limitaciones de la presente monografía se encuentra principalmente la escaza información bibliográfica y teórica relacionada al tema de fiscalización a prestadores de servicios turísticos, por lo que es una materia bastante técnica y especializada a su vez; asimismo existe poca información relacionada a la informalidad de prestadores de servicios

15

turísticos, lo cual dificulta la recolección de datos históricos para su observación y el análisis de la evolución y el impacto del Plan en la informalidad. Finalmente, una limitación fundamental fue que no existía un documento oficial de gestión precedente relacionado a la planificación de acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos formales e informales en donde se pueda apreciar y analizar la metodología empleada para su elaboración y que pueda ser usada como referencia o guía metodológica.

16

Capítulo 3: Marco Teórico 3.1 La informalidad en el Sector Turismo La informalidad vulnera algunos de los principios de la actividad turística que establece la Ley General de Turismo, como por ejemplo la calidad de los servicios, el comercio justo, la competitividad y el fomento de la inversión privada, todo ello afectando al desarrollo sostenible de la actividad turística. En la actualidad, no se cuentan con indicadores actualizados para la medición de la informalidad; sin embargo de acuerdo a estudios del INEI , en la última década el sector informal ha representado en promedio 19% de la economía, concentrando el rubro de restaurantes y hoteles el 7% (aproximadamente medio millón) de un total de 7 millones de unidades productivas informales; asimismo, el 47% del valor agregado generado de esta actividad, proviene del sector informal y el 53% del formal, por lo que se puede inferir que siendo una actividad, que a pesar de ser la más pequeña en términos económicos, tiene una alta incidencia de informalidad, pues como lo expresan las cifras casi la mitad de su producción proviene del sector informal, convirtiéndose así en la segunda actividad con mayor participación del sector informal después de la actividad agropecuaria (89%). En base a las cifras expuestos y acorde al “Plan de Apoyo a la Formalización del Sector Turismo”, publicado por el MINCETUR, la informalidad en el sector es de alta incidencia y forma parte de las principales trabas para establecer políticas de mejora en la prestación de los servicios turísticos, asimismo, los efectos de este problema debilitan el sector, repercutiendo negativamente en el desarrollo del destino, generando pérdidas importantes en la economía peruana, al dejar de percibir la recaudación fiscal correspondiente. Asimismo, la informalidad se ve acrecentada por la deficiencia en la toma de medidas por parte del Estado que permitan disminuir este problema, el cual surge cuando los costos de circunscribirse al marco legal y normativo son superiores a los beneficios que ello conlleva. En ese sentido, la formalización involucra costos tanto en términos de ingresar al sector formal (largos, complejos y costosos procesos de inscripción y registro) como en términos de permanecer dentro del mismo (pago de impuestos, cumplimiento de normas referidas a beneficios laborales y remuneraciones, manejo ambiental salud, entre otros). Por ello, se puede deducir que el sector informal predomina cuando el marco legal y normativo es opresivo, cuando los servicios ofrecidos por las entidades del gobierno son deficientes y cuando la presencia y control del estado son débiles, por lo que es necesario contar con acciones de fiscalización eficientes y orientadas a la reducción de la informalidad. Por otro lado, con relación al proceso de formalización, el MINCETUR a través del “Plan de Apoyo a la Formalización del Sector Turismo”; el cual es un

17

documento de gestión para promover la formalización en el sector; plantea la teoría que en atención al marco regulatorio nacional, se puede inferir que el proceso de formalización de los prestadores de servicios turísticos, puede ser enfocado desde dos momentos definidos: El primer momento, se refiere al cumplimiento de los requisitos para iniciar operaciones específicamente la obtención del Registro Único de Contribuyentes (RUC), los trámites referentes a la constitución legal de la empresa bajo la competencia de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), respectivamente; y además, la obtención de las licencias de carácter sectorial de distinto orden, regulados por diversas entidades rectoras como el Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio de Trabajo, entre otros. El segundo momento, se refiere al mantenimiento de los prestadores de servicios turísticos en la formalidad, que implica; además del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones y licencias referidas en el párrafo anterior; el desarrollo e implementación de diversos mecanismos que permitan que los prestadores de servicios turísticos mejoren sus procesos y actividades con el fin de garantizar su competitividad y sostenibilidad. En el sector turismo, este último momento es de crucial importancia y se explica en la medida que las certificaciones que se derivan de las obligaciones asignadas al MINCETUR como por ejemplo: los certificados de clasificación y categorización de hospedajes, categorización de restaurantes, calificación de agencias de viajes y turismo, entre otros; para ser otorgados requieren del cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones que se exigen para iniciar operaciones y el cumplimiento de aspectos mínimos de infraestructura, equipamiento y servicio, según corresponda, relacionadas con la calidad en la prestación de los servicios turísticos, regulados por el MINCETUR. Asimismo, el documento señala que de conformidad con la información procesada por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR cruzada con la información remitida por la SUNAT, en el caso de las actividades de establecimientos de hospedaje, restaurantes y agencias de viajes y turismo, se obtuvo que existen gran cantidad de prestadores de servicios turísticos con RUC que se encuentran operando sin estar registrados y autorizados por el MINCETUR, acorde a la siguiente información:

18

Tabla 1 Prestadores de Servicios Turísticos registrados en MINCETUR

Fuente y elaboración: MINCETUR

Considerando estos datos se evidencia una amplia brecha existente entre el número de prestadores de servicios turísticos que poseen “Registro Único de Contribuyentes” – RUC y los que se encuentran registrados en el sector (mediante Declaración Jurada o Certificado de Calificación) pudiendo inferir que existe un amplio sector informal sin registro ni autorización sectorial del MINCETUR que es necesario superar. Cabe resaltar, que el “Plan de Apoyo a la Formalización del Sector Turismo”, propone abordar la formalización de una forma integral, con intervenciones dirigidas a personas naturales y jurídicas que están al margen de la formalidad, por incumplir con los requisitos y procedimientos mínimos y obligatorios para el inicio de operaciones (primer momento de la formalidad); los prestadores de servicios turísticos formales, que no cumplen con las normas que les permiten mantenerse en la formalidad; los gestores de los tres niveles de gobierno; y los turistas. 3.2 Marco Normativo Durante el periodo de la experiencia profesional fue de suma importancia el conocimiento del marco normativo que regula las acciones de fiscalización a los prestadores de servicios turísticos, así como también el dominio de los reglamentos de cada actividad, en los cuales se establecen las obligaciones y derechos de los prestadores de servicios turísticos; todo aquello a fin de cumplir las funciones de orientación, supervisión y evaluación de manera eficiente, sin sobrepasar y/o excederse de las disposiciones legales establecidas. Asimismo, para elaborar e implementar el Plan Anual de Inspecciones fue necesario tomar en consideración el marco normativo conformado principalmente por los siguientes dispositivos legales:

TOTAL

NACIONAL

% REGISTRADOS

EN MINCETUR

Cuenta con Registro Único de Contribuyente - RUC 19,682

Presentaron Declaración Jurada al Sector Turismo 2,529 12.85%

Cuentan con certificado de clase y/o categoría 2,035 10.34%

Cuentan con Registro Único de Contribuyentes - RUC 149,378


Cuentan con certificado de categorización 173 0.12%

Cuentan con Registro Único de Contribuyentes - RUC 10,023


PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS FORMALES

ESTABLECIMIENTOS DE HOSPEDAJE

RESTAURANTES

AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO

19

I. Ley General de Turismo - Ley N°29408 El Anexo 1 de la Ley General de Turismo establece que se consideran prestadores de servicios turísticos, sujetos a fiscalización, a aquellos que realicen las siguientes actividades: Servicios de hospedaje. Servicios de agencias de viajes y turismo. Servicios de agencias operadoras de viajes y turismo. Servicios de guías de turismo. Servicios de organización de congresos, convenciones y eventos. Servicios de orientadores turísticos. Servicios de restaurantes. Servicios de turismo de aventura, ecoturismo o similares. Servicios de juegos de casino y máquinas tragamonedas. Asimismo, en el Artículo 28° de la referida Ley establece que los prestadores de servicios turísticos dentro de sus actividades deben cumplir con las siguientes actividades para el desarrollo de sus actividades, las cuales cabe señalar son objeto de supervisión:

1. Cumplir con las normas, requisitos y procedimientos establecidos para el desarrollo de sus actividades.

2. Preservar y conservar el ambiente, los recursos naturales y culturales

debiendo prestar sus servicios en el marco de lo dispuesto en las normas que regulan dichas materias.

3. Denunciar todo hecho vinculado con la explotación sexual comercial

infantil y cualquier otro ilícito penal del cual tomen conocimiento en el desarrollo de su actividad, ante la autoridad competente.

4. Informar a los usuarios, previamente a la contratación del servicio, sobre

las condiciones de prestación del mismo, así como las condiciones de viaje, recepción, estadía y características de los destinos visitados.

5. Prestar sus servicios cumpliendo con las condiciones de prestación

pactadas. 6. Cuidar el buen funcionamiento y mantenimiento de todas sus

instalaciones, así como la idoneidad profesional y técnica del personal, asegurando la calidad en la prestación del servicio.

7. Cumplir con las disposiciones de salud, seguridad y protección al turista

durante la prestación de sus servicios, asimismo facilitar el acceso a personas con discapacidad a los servicios turísticos referidos.

20

8. Informar al turista sobre las normas de conducta que debe realizar para la preservación del patrimonio humano, natural y cultural, así como del medio ambiente.

9. Entregar información apropiada para actualizar el Sistema de Información

Turística (Aportur, 2009:4). II. Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N°27444 Esta ley regula las actividades de la administración del estado y el procedimiento administración común que se desarrolla en las entidades, el cual tiene como propósito el establecimiento del régimen jurídico aplicable, y que sirva de amparo al interés de todos, y que garantiza los derechos sujetos al ordenamiento constitucional y jurídico universal. En tal sentido, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo es una entidad del estado que rige sus procedimientos administrativos sobre la base de la Ley del Procedimiento Administrativo General y por lo tanto es necesario seguir sus lineamientos en todo lo dispuesto por la misma para la preparación e implementación del Plan Anual de Inspecciones 2015. A continuación se detalla de manera general aquellas disposiciones que se tomaron en cuenta para su desarrollo: La referida Ley define al Procedimiento Administrativo como al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados, es el caso por ejemplo de las Declaraciones Juradas de restaurantes o las solicitudes de clasificación y/o categorización de hospedajes (ver anexo 4). Asimismo, establece sobre los procedimientos administrativos con exigencia legal, iniciar ante las entidades ejercer sus derechos o intereses, los cuales se clasifican según las disposiciones en este capítulo, del procedimiento de aprobación automática (Declaraciones Juradas) o evaluación previa (clasificaciones). Este último sujeto a silencio positivo o negativo en caso de falta de pronunciamiento oportuno. Estas entidades cuentan con los procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, según los criterios establecidos en el ordenamiento. En cuanto a las acciones de fiscalización posterior, el artículo 32 establece que la entidad que está realizando la aprobación automática o evaluación previa, está obligada a verificación de oficio a través del sistema de muestreo, documentos, informaciones, autenticidad de declaraciones, y traducciones proporcionadas por el administrado. Asimismo, indica que la fiscalización se comprende de no menos del diez por ciento de expedientes que tiene la modalidad de aprobación automática, con

21

máximo 50 expedientes por semestre, que se puede incrementar si el impacto es de gran interés, y puede ser parte de fraude o falsedad de datos, documentos o declaración presentada. En tal sentido, especifica que si se comprueba algún fraude o falsedad en la información, declaración o documentación que presentara el administrado, la entidad decidirá la insatisfacción sobre todos los efectos, y comunicará el hecho a las autoridades superiores, de haberlas, para declararlas en nulidad del acto administrativo observado, lo cual conllevará a imponer una multa que va de dos a cinco Unidades Impositivas Tributarias (UIT) y si la conducta contiene supuestos previstos en el Título XIX “Delitos contra la Fe Pública del Código Penal”, deberá ser comunicada al Ministerio Público para interponer la acción penal que corresponda. En tanto, el artículo 156 señala las disposiciones para la elaboración de las actas de fiscalización, indicando que las declaraciones serán documentadas mediante actas (ver anexo 5), y su elaboración seguirá según estas reglas: 1. indicar fecha y lugar del evento, nombre de los involucrados, objeto de actuación u otros relevantes, que será formulada, leída y firmada por los declarantes, partícipes y autoridades administrativas inmediatamente después para consignar la manifestación. 2. Si las declaraciones o actuaciones estén grabadas, las autoridades y administrados aprobaran el acta, y puede ser finalizada dentro del quinto día, o antes de la decisión final. III. Ley de Infracciones y Sanciones - Ley N°28868 La Ley N°28868 publicada por Mincetur (2006) faculta al Ministerio de Comercio exterior y turismo a “tipificar infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables” El Reglamento tipifica las infracciones para los que incurran en delito relacionados con los servicios turísticos y hoteleros o de hospedaje; también establece las sanciones al respecto. Estas infracciones y sanciones se aplican o son consecuencia de las acciones de fiscalización, por ello es necesario el conocimiento de ellas para orientar adecuadamente a los administrados, así como también para su correcta interpretación y aplicación en los casos que amerite. El artículo 2 de dicho Reglamento indica se aplica a personas naturales y jurídicas que realicen cualquiera de las ítems señalados en el Anexo N°1 de la Ley General del Turismo, como prestadores de servicios turísticos; así como a los calificadores de establecimientos de hospedaje.

22

Mincetur (2006) en el artículo 7, establece los tipos de sanciones administrativas, a los que están sujetos las empresas prestadoras de servicios turísticos y de hospedaje. Estas sanciones son: 1) Amonestación: Se impone a los tipos de infracciones consideradas leves, el

cual puede ser una llamada de atención escrita.

2) Multa: Tiene carácter pecuniario, las infracciones consideradas graves están sujetas a multa y se establece según la gravedad de la infracción, el monto es según la base de la U.I.T. Estas multas tienen un importe de entre 0.5 U.I.T. hasta 10 U.I.T.

3) Suspensión del derecho, autorización, concesión, designación, carné o

certificación otorgada: Esta sanción es temporal y se le impone a las que son graves; la suspensión puede ser hasta de un (1) año.

4) Anulación del derecho, autorización, concesión, designación, carné o

certificación autorizada: la presente sanción es para infractores graves o muy graves, en el que se le retira o anula la autorización hasta por cinco (5) años. Solo después del vencimiento del plazo solicitara nuevamente autorización de la prestación de servicios para obtener nuevamente sus derechos.

IV. Reglamentos de Prestadores de Servicios Turísticos Los reglamentos son normas legales en las cuales se estipulan las obligaciones y derechos de los prestadores de servicios turísticos; y es relevante el conocimiento y dominio de las disposiciones por parte de los supervisores para que al momento de implementar las acciones de fiscalización establecidas en el Plan Anual de Inspecciones, se ejecuten en el marco de cada reglamento (ver anexos 6, 7 y 8). 3.3 El proceso de Fiscalización a prestadores de servicios turísticos El proceso de fiscalización se divide en tres etapas que se describen a continuación: Planificación y programación: Es la etapa en la cual se deben planificar y

programar las acciones de fiscalización a fin de contar con una estructura sólida que permita el desarrollo adecuado de las supervisiones, teniendo en cuenta el recurso humano adecuado, las disposiciones legales correspondientes, la logística y los materiales necesarios como cámaras fotográficas, actas, guinchas, credenciales, entre otros.

Supervisión in situ: Es la etapa en la cual se realiza la verificación in situ de las obligaciones de los prestadores de servicios turísticos, así como también de los requisitos mínimos de infraestructura, servicios ,personal y equipos acorde a la normativa vigente. Es el momento en el que se redacta el acta

23

especificando al detalle las características y situación actual de los establecimientos.

Evaluación y elaboración de informe técnico: Es la etapa en la cual se evalúa

el acta elaborada y se emite una notificación al administrado en caso haya incurrido en conducta infractora, dándole un plazo de cinco días hábiles acorde a lo estipulado por la Ley 27444, para que realice el descargo correspondiente. Finalmente, cumplido el plazo se procede a elaborar un informe técnico en el cual se detalla la descripción de los hechos, luego el análisis técnico del acta emitiendo una conclusión y recomendación en base al reglamento de infracciones y sanciones del MINCETUR. Cabe señalar, que en caso el establecimiento haya pasado la supervisión sin observaciones se procede a elaborar el informe recomendando el archivamiento del caso.

En función al proceso de fiscalización descrito, la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015 se enmarca en la primera etapa de Planificación y Programación, por ser una herramienta de gestión que buscaba planificar y estructurar las acciones de fiscalización del año 2015 a prestadores de servicios turísticos formales e informales, determinando criterios de selección, sistema de muestreo, cantidades y cronogramas. Por otro lado, es importante esclarecer y recalcar la existencia de niveles o momentos de formalidad debido a que el Plan de Inspecciones 2015 se enfoca en aquellos establecimientos que no se encuentran formalizados sectorialmente, es decir, cuentan con RUC (SUNAT) y/o Licencia de Funcionamiento (Municipios) pero no se han registrado en el sector turístico (MINCETUR), y por lo tanto se configuran como informales al no cumplir con las disposiciones establecidas en la Ley General de Turismo, así como en los Reglamentos que regulan cada actividad, que establecen la obligatoriedad de registrarse ante la autoridad competente demostrando y garantizando el cumplimiento de las disposiciones y requisitos mínimos para su operación. En tal sentido, el primer momento en el proceso de formalización, se refiere al cumplimiento de los requisitos para iniciar operaciones específicamente la obtención del RUC, los trámites concernientes a la constitución legal de la empresa ambos bajo competencia de la SUNAT y la SUNARP, respectivamente; y además, la obtención de las licencias de carácter sectorial de distinto orden, regulados por diversas entidades rectoras como el Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio de Trabajo, entre otros. El segundo momento, se refiere al mantenimiento de los prestadores de servicios turísticos en la formalidad, que implica; además del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones y licencias referidas en el párrafo anterior; el desarrollo e implementación de diversos mecanismos que permitan que los prestadores de servicios turísticos mejoren sus procesos y actividades con el fin de garantizar su competitividad y sostenibilidad.

24

En el sector turismo, este último momento es el que define a una empresa como formal y es de crucial importancia y se explica en la medida que las certificaciones que se derivan de las obligaciones asignadas al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo como por ejemplo: los certificados de clasificación y categorización de hospedajes, categorización de restaurantes, calificación de agencias de viajes y turismo, entre otros; para ser otorgados requieren del cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones que se exigen para iniciar operaciones y el cumplimiento de aspectos mínimos de infraestructura, equipamiento y servicio, según corresponda, relacionadas con la calidad en la prestación de los servicios turísticos, regulados por el MINCETUR. Por tal motivo, a través de la ejecución del Plan se busca contribuir a la formalización sectorial a través de acciones de fiscalización estructuradas buscando que aquellos establecimientos que se encuentran en el “primer momento de formalización” avancen hacia el “segundo momento”, que muchas veces en la práctica no se da por razones de ausencia de incentivos o información por parte de las autoridades.

25

Capítulo 4: Desarrollo del proyecto El presente proyecto se refiere a la herramienta de gestión denominada Plan Anual de Inspecciones 2015 que permitió estructurar y planificar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos formales e informales; cuya elaboración estuvo a cargo del equipo de supervisores de la Dirección de Normatividad y Supervisión, liderado por el autor de la presente. En tal sentido, el aporte del autor en la elaboración de dicha herramienta radica principalmente en el diseño, estructuración y aplicación de las ocho fases que componen el desarrollo metodológico del Plan; para lo cual estuvo a cargo de la coordinación y organización de diversas mesas de trabajo con representantes de los principales actores involucrados tanto públicos y privados, como la SUNAT, Municipalidades distritales, gremios y asociaciones privadas. Por otro lado, una vez establecida la metodología estuvo a cargo de delegar las funciones a cada miembro del equipo a fin de que puedan aplicar los criterios definidos cruzando y filtrando tanto la información interna como la proporcionada por las instituciones mencionadas, debiendo supervisar su correcta aplicación en todo el proceso. Finalmente, estuvo a cargo de la difusión de la herramienta de gestión impartiendo talleres y capacitaciones a nivel nacional dirigidas a las Gerencias y Direcciones de Comercio Exterior y Turismo de sus respectivos Gobiernos Regionales, a fin de que su desarrollo metodológico y elaboración puedan ser usados de guía y/o ser replicados en sus respectivas jurisdicciones.

Asimismo, el aporte académico del presente documento consiste en transmitir el conocimiento adquirido de dicha experiencia profesional, a través de la explicación en detalle del desarrollo metodológico empleado y su aplicación en la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015, cuya importancia metodológica radica principalmente en que esta fue difundida a nivel nacional mediante capacitaciones y asistencias técnicas a las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Turismo con el fin de que repliquen su aplicación en el ámbito de su jurisdicción, contribuyendo a mejorar las acciones de fiscalización a nivel nacional. Cabe señalar, que los términos técnicos y criterios expuestos en el presente documento son exactamente los que se emplearon en la práctica por la Dirección de Normatividad y Supervisión, pudiendo generar otro tipo de interpretación desde el punto de vista académico y/o teórico. Sin embargo, el autor ha decidido no alterar la terminología empleada en la práctica a efectos de transmitir de la manera más realista y precisa posible lo actuado durante la experiencia profesional.

26

Capítulo 4: Desarrollo del proyecto

4.1 Desarrollo metodológico para la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015.

La metodología empleada para la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015 consistió en la determinación del universo de prestadores de servicios turísticos en Lima Metropolitana, para luego determinar la muestra por cada rubro en base a criterios específicos de selección para finalmente establecer el cronograma de inspecciones y el personal requerido. En tal sentido, su desarrollo se compone en ocho fases que se explican a continuación: I. Delimitación del área de trabajo. Se delimitó el área de trabajo al ámbito de Lima metropolitana, conformada por 43 distritos, no considerando el ámbito del Gobierno Regional del Callao. En tal sentido, únicamente se consideró a Lima Metropolitana por ser ámbito de competencia del MINCETUR, acorde a las normas de descentralización y a lo determinado en la Tercera Disposición Transitoria del Reglamento de la “Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables” - Ley N° 28868. II. Lineamientos técnicos. A fin de garantizar que el universo y la muestra del Plan se determinen sin ir más allá del marco técnico y normativo correspondiente, se establecieron lineamientos técnicos y normativos para su elaboración, entre los cuales se establecieron los siguientes: Se debía considerar inspecciones a prestadores de servicios turísticos que

cuenten con calificación expedida por la Dirección Nacional de Desarrollo Turístico, es decir a aquellos que hayan atravesado por procedimiento de evaluación previa. Definiéndose así una cobertura del 25% del universo total de prestadores de servicios turísticos calificados, acorde al criterio y la experiencia profesional del equipo de supervisores. Cabe señalar que para el caso de procedimientos de evaluación previa la Ley del Procedimiento Administrativo General no indica un porcentaje mínimo de fiscalización, quedando a criterio de la entidad.

Se debía considerar inspecciones a prestadores de servicios turísticos que hayan presentado el formato de Declaración Jurada correspondiente, es decir a aquellos que hayan atravesado por el procedimiento de aprobación automática. Estableciéndose que se tenía que aplicar lo dispuesto por el artículo 32.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la cual

27

dispone que “la fiscalización comprende no menos del 10% de todos los expedientes sujetos a la modalidad de aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en el interés general, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la información, documentación o declaración” presentadas (Indecopi, 2016).

Se debía priorizar las inspecciones a establecimientos informales, y en

especial a los establecimientos de hospedaje, los cuales debían representar la mayor cantidad de inspecciones; en el marco de la lucha contra la informalidad que emprendió el MINCETUR en el año 2014. Cabe señalar, que por su propia naturaleza, para el caso de la fiscalización a establecimientos informales, la determinación de su muestra no estaba sujeta a ningún criterio normativo existente quedando a criterio de la entidad.

Se debía establecer criterios cuantitativos y cualitativos para la selección de

la muestra, así como también priorizar zonas y distritos de Lima Metropolitana para la ejecución de los cronogramas.

Para efectos del Plan se consideran establecimientos informales, a aquellos prestadores de servicios turísticos que no tienen calificación sectorial, que no han cumplido con la presentación de la Declaración Jurada de requisito mínimo pero ostentan una clase y/o categoría que no tiene por ley y brindan servicios propios del ámbito del sector turismo.

III. Determinación del universo de prestadores de servicios turísticos. Para la determinación del universo de prestadores de servicios turísticos calificados y/o categorizados y para aquellos que presentaron Declaración Jurada, se utilizó la base de datos del Directorio Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos y el Sistema Estadístico de Turismo – SET, que administraba la Dirección de Normatividad y Supervisión, acorde a los lineamientos técnicos descritos en el punto anterior. Cabe señalar, que en dicho directorio se encuentran la totalidad de prestadores de servicios turísticos registrados en el sector a nivel nacional y puede filtrarse la información por región, ciudad, distrito, rubro, clase y categoría. Por otro lado, para el caso de los establecimientos informales, por su propia naturaleza, no existe una fuente o base de datos oficiales, así como tampoco información cuantitativa precisa y actualizada en relación a los mismos que permita cuantificar el universo informal. Por ello, en el año 2014 se instaló una mesa de coordinación contra la informalidad en Lima Metropolitana presidida por el MINCETUR y conformada por representantes de distintas entidades además como la SUNAT, la Fiscalía de la Nación, municipios distritales, entre otros; cuyo objetivo fue establecer acciones conjuntas para afrontar este problema. En ese sentido, las entidades se comprometieron con el MINCETUR

28

a remitir información con relación a establecimientos que presten servicios turísticos dentro de su jurisdicción y competencia, a efectos de que el Ministerio pueda cruzar la información con su base de datos y ejecutar las acciones de fiscalización. IV. Determinación de la muestra de prestadores de servicios turísticos. Luego de haber determinado el universo de prestadores de servicios turísticos calificados, con declaraciones juradas e informales, se estableció el sistema de muestreo. En el caso, de prestadores de servicios turísticos calificados, acorde a los lineamientos técnicos establecidos se definió una muestra anual del 25% del universo total de prestadores de servicios turísticos calificados al cierre del año 2014. Asimismo, para el caso de los prestadores de establecimientos que presentaron Declaración Jurada se aplicó lo estipulado en los lineamientos técnicos definiéndose el 10% del total de expedientes de aprobación automática por cada rubro, generando una muestra total de 170 establecimientos que presentaron declaración jurada. Finalmente, la determinación de la muestra para prestadores informales se estableció en función al rendimiento diario alcanzado por los supervisores en años anteriores, considerándose 05 inspecciones por día a establecimientos informales, a fin de que se pueda cumplir con elaborar los informes y oficios pertinentes al término de cada semana, resultando en total una muestra de 1,100 establecimientos para el año 2015. V. Cronograma mensual de inspecciones. Posterior a la determinación de la muestra, se tuvo que estructurar las inspecciones a través de cronogramas que reflejen la muestra anual, sirviendo de guía y meta de cumplimiento mensual al equipo de supervisores; por lo tanto se elaboraron los siguientes cronogramas, cuya aplicación se detallará posteriormente: Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos

clasificados y/o categorizados. Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos

que presentaron declaración jurada. Cronograma mensual de inspecciones a establecimientos informales. VI. Criterios de selección de prestadores de servicios turísticos. Habiendo logrado planificar cuantitativamente las inspecciones, se tuvo que definir los criterios de selección cualitativos de las empresas que brindas servicios turísticos que formarían parte de la muestra preestablecida, las cuales

29

se definieron en base a la experiencia acumulada del equipo de supervisores en fiscalización y las indicaciones de la Dirección de Normatividad y Supervisión. Para prestadores de servicios turísticos calificados y aquellos que presentaron Declaración Jurada: Se estableció que debían cumplir con las siguientes características: Establecimientos de hospedaje de las categorías 3,2 y 1 estrellas, por tener

mayor número de sanciones en años anteriores.

Restaurantes con categoría de 5 tenedores turístico, por estar relacionados a las salas de juegos y máquinas tragamonedas. Cabe señalar, que en el Perú según la normativa vigente para operar una sala de juegos es indispensable contar con un restaurante 5 tenedores turísticos.

Establecimientos ubicados en los distritos de: Lince, Miraflores, Barranco,

San Juan de Miraflores, Chorrillos, Jesús María, La Molina, Ate, Surco, Los Olivos, San Martín de Porres, San Juan de Lurigancho, Pueblo Libre, Comas, Villas María del Triunfo; por ser distritos donde se concentra la mayor cantidad de empresas de servicios turísticos según el Directorio Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos del MINCETUR.

Para establecimientos informales se estableció que debían cumplir con las siguientes características: Establecimientos que se promocionan con clase y categoría no autorizada.

Establecimientos ubicados en Lince, San Juan de Miraflores, Chorrillos,

Jesús María, Ate, Los Olivos, San Martín de Porres, San Juan de Lurigancho, Comas y Villa María del Triunfo. Al respecto, se consideró principalmente áreas metropolitanas priorizadas al notar mayor índice de informalidad según información remitida por los municipios.

VII. Determinación de la muestra de guías de turismo. Para la determinación de la muestra de guías de turismo se estableció una cobertura del 25% del universo de guías de turismo registrados en el Directorio Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos, en base a las disposiciones de la Dirección de Normatividad y Supervisión, que cabe señalar mantuvo constantes reuniones con los gremios de guías oficiales en turismo para incorporar las acciones de fiscalización respectivas. Asimismo, se dispuso que la fiscalización a guías de turismo tomara en cuenta a guías de turismo en general; es decir a aquellas personas que no son Guías Oficiales de Turismo y se les encuentre realizando actividades de guiado sin la autorización sectorial correspondiente.

30

Por otra parte, dada la naturaleza de la supervisión en la que no se puede ubicar con exactitud a los Guías ejerciendo la actividad, se determinó que no habría una selección de Guías de Turismo previa a la supervisión del servicio como en los otros casos de prestadores de servicios turísticos. Para este caso, se estableció que los supervisores seleccionarían al azar a los guías en plena actividad, en los lugares donde presten el servicio de guiado, priorizando a museos los cuales se detallan más adelante. VIII. Determinación del personal necesario para ejecutar el Plan. La Dirección de Normatividad y Supervisión al inicio del año 2015 disponía de cinco supervisores, por lo cual a través de la herramienta de gestión se recomendó la contratación de dos más para inspecciones a establecimientos informales y guías de turismo, lo cual permitiría ejecutar el cronograma establecido en el Plan. 4.2 Aplicación de la metodología desarrollada Este punto concentra la aplicación en la práctica de la metodología expuesta en el punto anterior. Determinación del universo de prestadores de servicios turísticos

clasificados, categorizados y con declaración jurada – 2014 en Lima Metropolitana.

a. Clasificados y categorizados: Para determinar el universo de establecimientos clasificados y categorizados se utilizó como fuente principal el Directorio Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos del MINCETUR, el cual al finalizar el año 2014 arrojaba la siguiente información:

Tabla 2 Establecimientos de hospedaje clasificados y categorizados de Lima

Metropolitana

Fuente: MINCETUR Elaboración: Propia

HOTELAPART

HOTELHOSTAL RESORTS ALBERGUES TOTAL

N°Estab. N°Estab. N°Estab. N°Estab. N°Estab. N°Estab.

8 8

1 ESTRELLA 3 0 48 0 51

2 ESTRELLAS 97 0 79 0 176

3 ESTRELLAS 54 7 11 0 0 72

4 ESTRELLAS 25 5 0 0 0 30

5 ESTRELLAS 15 7 0 0 0 22

TOTAL 194 19 138 0 0 359

LIMA

METROPOLITANA

31

Tabla 3 Restaurantes categorizados de Lima Metropolitana


b. Declaración Jurada: Para determinar el universo de establecimientos que se registraron con formato de Declaración Jurada se utilizó como fuente principal el Sistema Estadístico de Turismo – SET MINCETUR, el cual al finalizar el año 2014 arrojaba la siguiente información:

Tabla 4 Prestadores de servicios turísticos que presentaron Declaración Jurada


Por lo tanto, el universo total de establecimientos de hospedajes clasificados y categorizados era de 359, restaurantes categorizados y calificados 96, sumando un total de 455 establecimientos certificados. Por otro lado, el universo total de prestadores de servicios turísticos que presentaron Declaración Jurada sumaba un total de 1703, resaltando que la mayoría de establecimientos se han registrado en el MINCETUR a través del procedimiento de aprobación automática. Declaraciones Juradas. Determinación de la muestra de prestadores de servicios turísticos

calificados y con declaración jurada. En función al universo definido, se estableció la muestra aplicándose de la siguiente manera: a. Prestadores de servicios turísticos clasificados y categorizados

RESTAURANTE TURÍSTICO TOTAL

N°Estab. N°Estab. N°Estab.

1 TENEDOR 1 0 1

2 TENEDORES 8 0 8

3 TENEDORES 14 4 18

4 TENEDORES 0 0 0

5 TENEDORES 3 66 69

TOTAL 26 70 96

LIMA

METROPOLITANA

AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO 1101

RESTAURANTES 239

ESTABLECIMIENTOS DE HOSPEDAJE 363

TOTAL 1703

PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS CON DECLARACIÓN

JURADA

32

Tabla 5 Porcentaje de prestadores de servicios clasificados y categorizados


Acorde a los lineamientos expuestos, la muestra debía representar al 25% de los establecimientos clasificados y categorizados, por lo tanto luego de aplicar dicha cifra al total que se muestra en el cuadro de 455 la muestra resultó 114.

b. Prestadores de servicios turísticos que presentaron declaración jurada.

Tabla 6

Porcentaje de Prestadores de servicios turísticos que presentaron Declaración Jurada


Para definir la muestra de prestadores de servicios turísticos que presentaron

Declaración Jurada se tomaron en cuenta los lineamientos descritos aplicando

el 10% al total de 1,703 Declaraciones Juradas presentadas que figuran en el

cuadro, resultando 170 en total.

De este modo, la muestra de prestadores de servicios turísticos calificados y

con declaración jurada resulto finalmente acorde al consolidado que se muestra

en el cuadro siguiente.

Tabla 7 Muestra final de prestadores de servicios turísticos registrados ante el

MINCETUR


Por último, con relación a la muestra a establecimientos informales se definió una muestra de 1,100 establecimientos, en función a la cantidad de personal y

PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS CANTIDAD PORCENTAJE

Establecimientos de Hospedaje 359 78.90%

Restaurantes 96 21.10%

TOTAL 455 100%

PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS CANTIDAD PORCENTAJE

D.J. de Agencias de Viajes 1101 64.65%

D.J. de Restaurantes 363 21.31%

D.J. de Establecimientos de Hospedaje 263 15.44%

TOTAL 1703 100%

TOTAL (%) INSPECCIONES

a. Prestadores de Servicios Turísticos Calificados 455 25% 113.75

b. Prestadores que presentaron Declaración Jurada 1703 10% 170

283.75

PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS

2158TOTAL

33

no a un universo preestablecido, resultando 05 inspecciones por día y en total 100 al mes. Cronograma mensual de inspecciones. Para la determinación de los cronogramas mensuales se utilizó la muestra previamente definida, dividiéndola entre los 12 meses del año para calcular el número de inspecciones al mes, buscando que sean idénticas en todos los meses. Así, del total de inspecciones que correspondían al mes se aplicaron los porcentajes descritos en los cuadros superiores para determinar proporcionalmente cuántas inspecciones correspondían a cada rubro, resultado de la siguiente manera: a. Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos

clasificados y/o categorizados.

Tabla 8 Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos

clasificados y/o categorizados


b. Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos

que presentaron declaración jurada.

Tabla 9 Cronograma mensual de inspecciones a prestadores de servicios turísticos que

presentaron declaración jurada


ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

a. Establecimientos de Hospedaje 2 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8

b. Restaurantes 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

4 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10TOTAL 113.75 (114 redondeo)

INSPECCIONES

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

a. Agencias de Viajes 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

b. Establecimientos de Hospedaje 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

c. Restaurantes 0 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

5 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15

INSPECCIONES

TOTAL: 170

34

c. Cronograma mensual de inspecciones a establecimientos informales.

Tabla 10 Cronograma mensual de inspecciones a establecimientos informales


Supervisión a Guías de Turismo.

Según el Registro de Guías de Turismo del MINCETUR, al finalizar el año 2014 se contaba con 380 guías inscritos, procedentes de los diferentes distritos de Lima Metropolitana. Por lo tanto, la muestra fue definida en base a lo establecido en el desarrollo metodológico del 25% del universo total resultando una muestra de 95, estableciéndose un cronograma de 9 inspecciones mensuales, como se aprecia en el siguiente cuadro.

Tabla 11 Definición de muestra de guías de turismo


Tabla 12

Cronograma de inspecciones a guías de turismo


Por otro lado, se determinó como atractivos turísticos prioritarios a los Museos de Lima Metropolitana para realizar las inspecciones a guías de turismo, por ser establecimientos con alta frecuencia de actividades de guiado. En tal sentido, para la selección de museos se tuvo en consideración lo siguiente:

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DICTOTAL

ANUAL

a. Agencias de Viajes 0 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 110

b. Establecimientos de Hospedaje 0 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 880

c. Restaurantes 0 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 110

0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1100

INSPECCIONES A INFORMALES

TOTAL

REGISTRO DE GUIAS DE TURISMO CANTIDAD PORCENTAJE

Guías Oficiales de Turismo 380 100%

TOTAL 380 100%

MUESTRA 95 25%

SUPERVISIONES A GUÍAS

DE TURISMOENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

Guías de Turismo 0 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9

TOTAL 95 SUPERVISIONES

(99 REDONDEO)9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9

35

Museos con afluencia turística elevada. Museos ubicados en área urbana. Museos ubicados en los distritos de Cercado de lima, Pueblo Libre, Jesús

María, Santiago de Surco, San Borja, Miraflores, Barranco y Rímac. De este modo, y con la facilitación del Directorio de Museos remitidos por la Asociación Peruana de Profesionales Guías Operadores de Turismo – APEPGOTUR, se seleccionaron los museos priorizados en donde se debían efectuar las inspecciones y a quienes se les remitió Oficios firmados por las autoridades del MINCETUR, comunicando las labores de fiscalización a desarrollarse en sus instalaciones.

Tabla 13

Relación de Museos de Lima Metropolitana seleccionados

Fuente: APEPGOTUR Elaboración: Propia

N° DENOMINACIÓN NOMBRE DISTRITO

1 Museo Arte popular y Tradición Peruana Cercado de Lima

2 Museo Arte Italiano Cercado de Lima

3 Museo Arte Cercado de Lima

4 Museo Banco Central de Reserva Cercado de Lima

5 Museo Casa de la Moneda Cercado de Lima

6 Museo Casa Osamblea Cercado de Lima

7 Museo Casa Ricardo Palma Miraflores

8 Museo Catedral de Lima Cercado de Lima

9 Museo Centro Cultural San Marcos Cercado de Lima

10 Museo Combatientes del Morro de Arica Cercado de Lima

11 Museo Convento de los Descalzos Rímac

12 Museo Cultura Peruana Cercado de Lima

13 Museo Historia Natural Cercado de Lima

14 Museo Josefina Ramos de Cox Cercado de Lima

15 MuseoNacional de Arquología, Antropología

e Historio de PerúPueblo Libre

16 Museo Electricidad Barranco

17 Museo De la Nación San Borja

18 Museo De Oro Surco

19 Museo Panteón Nacional de los Próceres Cercado de Lima

20 Museo Pedro de Osma Barranco

21 Museo Rafael Larco Pueblo Libre

22 Museo San Francisco Cercado de Lima

23 Parroquia San Pedro Cercado de Lima

24 Museo Mini Mundo Jesús María

25 Museo Santuario Santa Rosa Cercado de Lima

26 Museo Cementerio Presbítero Maestro Cercado de Lima

27 Museo Santo Domingo Cercado de Lima

28 Museo Aeronáutico Surco

29 Museo Cripta de los Héroes Cercado de Lima

30 Museo Museo Interectavio de la Imaginación San Miguel

36

Capítulo 5: Análisis y resultados

En el presente capitulo se presentan los principales resultados producto del análisis razonado realizado por el autor a partir de la experiencia profesional obtenida en el cargo de Profesional en Turismo en el ejercicio de las funciones.

5.1 Análisis y resultados

Durante el desarrollo de la elaboración del Plan se tuvo como limitante el no contar con una línea base que permitiese proyectar las metas y objetivos anuales del Plan Anual de Inspecciones 2015 así como tampoco medir resultados respecto al año anterior, debido a que anteriormente la Dirección no contaba con una herramienta de gestión que permitiese estructurar las acciones de fiscalización, así como tampoco medir su impacto.

El impacto de las acciones de fiscalización se puede medir a través de la relación directa entre la cantidad de inspecciones realizadas durante el año y la cantidad de empresas inspeccionadas que se registraron o formalizaron sectorialmente ante el MINCETUR durante ese periodo, lo cual demostraría la efectividad de las inspecciones y su impacto en la formalización.

Durante la ejecución del Plan se tuvo dificultad al momento de efectuar las inspecciones debido a que los reglamentos estaban desfasados y presentaban vacíos legales que permitían que los establecimientos se amparen en ellos para evitar ser sancionados y seguir operando de manera informal, por lo cual es necesario que los reglamentos de hospedajes, restaurantes y agencias de viajes sean modificados y actualizados acorde al contexto actual, evitando que los empresarios tengan posibilidad de evitar las sanciones correspondientes.

En base a la experiencia adquirida una política que podría fortalecer la formalización, sería la de primero enseñar y/o capacitar a los empresarios del sector antes de fiscalizar y sancionar, debido a que en la mayoría de los casos que han sido evaluados en la práctica, desconocen la normatividad y el desconocimiento no exime de la falta y por lo tanto se les aplica sanción. Sin embargo, esto podría modificarse en determinados casos a efectos de dar oportunidad a los establecimientos a aprender e implementar sus negocios acorde a las normas establecidas. Otra política importante a implementar sería la de premiar a aquellos establecimientos que pasen una inspección impecable, pues así como a aquellos que se les encuentra que no cumplen y se les sanciona debería reconocerse a aquellos que si operan dentro del marco legal con algún beneficio tributario o publicitario para garantizar y motivar a que sigan en esa línea de cumplimiento.

Sería importante la vinculación del Plan Nacional de Calidad Turística – CALTUR con las acciones de fiscalización a efectos de que se pueda dar facilidades a aquellos que aún no se encuentran formalizados para que puedan asistir a los talleres de capacitación del CALTUR motivando a que se

37

formalicen para recibir asistencia técnica in situ gratuita con el objetivo de mejorar la calidad de sus servicios. Asimismo, en dichos talleres podrían impartirse temas relacionados al cumplimiento de requisitos mínimos que deben cumplir cada prestador, situación que en la actualidad no se brinda pues es enfocado únicamente a aplicación de buenas prácticas.

El autor de la presente lideró al equipo profesional que participó en la elaboración del Plan, interviniendo en la estructuración y aplicación de las ocho fases que componen su desarrollo metodológico; para lo cual coordinó y organizó diversas mesas de trabajo con los principales actores involucrados tanto públicos y privados, como la SUNAT, Municipalidades distritales, gremios y asociaciones privadas.

Resultado de la aplicación de la metodología desarrollada fue la adecuada elaboración de una de las principales herramientas de gestión de la Dirección de Normatividad y Supervisión, la cual contribuyó a la planificación y estructuración de las acciones de fiscalización de la Dirección; y al mejor desempeño de sus funciones.

La herramienta de gestión elaborada se denominó Plan Anual de Inspecciones 2015, la cual fue la primera que incorporó en sus acciones de fiscalización al sector informal, así como también a guías de turismo, por lo que se puede decir que resultó una herramienta de gestión innovadora para el sector.

A partir de la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015, se empezó a difundir la metodología empleada en su elaboración, mediante capacitaciones y asistencias técnicas a las Direcciones de Turismo de los gobiernos regionales, las cuales no contaban con este tipo de herramientas, a efecto de que puedan replicar la misma metodología, planificando sus acciones de fiscalización con eficiencia, al contar con un recurso metodológico referente probado en la práctica.

En el Plan se dio prioridad cuantitativa a establecimientos informales, debido a que uno de los principales objetivos de la Dirección de Normatividad y Supervisión era fomentar la formalización en los prestadores de servicios turísticos a través de acciones de fiscalización.

Durante la ejecución del Plan se observó que existe un gran desconocimiento de la normatividad turística entre los prestadores de servicios turísticos, lo cual repercute directamente en la calidad de los servicios que brindan, al incumplir con las condiciones y requisitos mínimos que los reglamentos estipulan para cada actividad.

El proceso de fiscalización se divide en tres etapas: Planificación,

supervisión in situ y evaluación. La elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015 se ubicó en la primera etapa de planificación.

38

Durante la elaboración y ejecución del Plan se tuvo constante comunicación e intercambio de información con los municipios de los distritos involucrados, manteniendo información actualizada y facilitando el desarrollo de las acciones de fiscalización.

Los términos técnicos y criterios expuestos en el presente documento son exactamente los que se emplearon en la práctica por la Dirección de Normatividad y Supervisión, pudiendo generar algún otro tipo de interpretación desde el punto de vista académico y/o teórico. Sin embargo, el autor decidió no alterar la terminología aplicada en la práctica a efectos de transmitir de la manera más real y precisa posible lo actuado durante la experiencia profesional.

Durante el año 2015 surgieron cambios estructurarles dentro del MINCETUR como la modificación de su Reglamento de Operaciones y Funciones, así como también cambios normativos en el sector como la promulgación del nuevo Reglamento de Establecimientos de hospedajes; los cuales no alteraron ni repercutieron en el desarrollo metodológico aplicado en la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015.

Con relación a los criterios cualitativos para definir la muestra de restaurantes del Plan, se estableció a los restaurantes calificados como cinco tenedores turísticos, debido a que en años anteriores se detectó que la mayoría de restaurantes que se encuentran categorizados y calificados como restaurantes cinco tenedores turísticos, son restaurantes de fachada que únicamente se han registrado como tales para desarrollar actividades de casinos y máquinas tragamonedas, ya que según la normativa peruana es obligatorio contar con restaurantes categorizados y calificados como Restaurantes Cinco Tenedores Turístico para poder obtener autorización a la actividad de juegos de casino y tragamonedas. En tal sentido, este tipo de restaurante únicamente desprestigian al rubro puesto que la calidad de insumos y servicios que brindan son muy inferiores a los de uno real.

Para la determinación de la muestra de prestadores de servicios turísticos que presentaron Declaración Jurada, al estar configurados como procedimiento de aprobación automática acorde al TUPA institucional, se aplicó lo establecido por la Ley del Procedimiento Administrativo General, acorde a las recomendaciones del Órgano de Supervisión Interna – OSI, del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

39

CONCLUSIONES

La herramienta de gestión denominada Plan Anual de Inspecciones 2015

permitió estructurar y planificar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos formales e informales.

La elaboración del Plan estuvo a cargo del equipo de supervisores de la Dirección de Normatividad y Supervisión, del cual el autor de la presente monografía formó parte.

El aporte académico del autor consiste en transmitir parte del conocimiento de la experiencia profesional adquirida en la Dirección de Normatividad y Supervisión del MINCETUR, a través de la explicación del desarrollo metodológico empleado y su aplicación para la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015.

La metodología desarrollada para la elaboración del Plan Anual de Inspecciones 2015 consistió en la determinación del universo de prestadores de servicios turísticos de Lima Metropolitana, para luego determinar la muestra por cada rubro en base a criterios específicos de selección para finalmente establecer el cronograma de inspecciones y el personal requerido.

La importancia de la metodología desarrollada para la elaboración del Plan radica principalmente en que esta misma fue difundida a nivel nacional a través de capacitaciones y asistencias técnicas a las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Turismo con el fin de que repliquen su aplicación en el ámbito de su jurisdicción, buscando contribuir a mejorar las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos a nivel nacional.

El plan anual de inspecciones 2015 fue la primera herramienta de gestión

de la Dirección de Normatividad y Supervisión que incorporó a establecimientos informales y guías de turismo, lo cual generó buena acogida por parte de los principales gremios del sector turístico.

En el año 2015 se priorizó la fiscalización a establecimientos informales debido a la coyuntura y contexto local en el marco de la lucha contra la informalidad. Por tal motivo, el Plan dirige la mayoría de las inspecciones hacia el sector informal.

El Plan contribuyó en la mejora de las acciones de fiscalización, al lograr

organizar las inspecciones a través de la instauración de metas, sistema de muestreo y cronogramas, lo cual permitió que el equipo de supervisores cuente con una herramienta sólida que permitió organizar y medir el avance de las acciones ejecutadas mensualmente; así como mejorar la logística y organización del equipo.

40

RECOMENDACIONES

Es necesario que el MINCETUR como órgano rector de la actividad turística imparta talleres, charlas y seminarios dirigidos prestadores de servicios turísticos con relación a normatividad turística, a fin de mantenerlos informados y actualizados, y no solamente obligar a que cumplan a través de sanciones.

Las acciones de fiscalización se deberían realizar de manera conjunta con

otras autoridades como por ejemplo personal de fiscalización de los municipios locales y la policía de turismo, sobre todo a los establecimientos informales, a efecto de darle mayor seriedad y rigurosidad a las acciones de fiscalización.

El Reglamento de Establecimientos de Hospedaje se debería modificar a

efecto de que en su contenido no se presenten contradicciones dentro del mismo generando vacíos legales que a la hora de fiscalizar evitan que los infractores sean sancionados efectivamente pues ellos se amparan en dichos vacíos.

Es recomendable que el equipo de supervisores sea constantemente

capacitado en materia de fiscalización, así como también en el entendimiento, interpretación y aplicación de normas legales como por ejemplo la Ley del Procedimiento Administrativo General.

El aumento de la informalidad hace que resulte necesaria la contratación de

más supervisores con la finalidad de poder abarcar un mayor número de establecimientos, atacando la informalidad con un alcance superior.

Es recomendable que se mantenga la difusión de la metodología

desarrollada para la elaboración del Plan a efectos de lograr estandarizar la metodología a nivel nacional, permitiendo que las Direcciones Turismo de los gobiernos regionales cuenten también con una herramienta de gestión sólida que garantice el óptimo desarrollo de las acciones de fiscalización a prestadores de servicios turísticos.

Una alternativa novedosa y que podría tener efectos positivos sería que

aquellos establecimientos que pasen una supervisión impecable se les otorgue algún tipo de incentivo o reconocimiento, a efecto de motivar que sigan manteniendo las condiciones y requisitos mínimos de funcionamiento exigidos por Ley.

Una medida que contribuiría a fomentar la formalización sería la de dirigir las

acciones y actividades del área de Calidad Turística del MINCETUR al

sector informal, ya que en la actualidad sus esfuerzos se concentran

únicamente en aquellos prestadores que se encuentran registrados.

41

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Aportur.org. (2009). Ley 29408 - Ley General de turismo. Obtenido de

http://apoturperu.org/wp-

content/uploads/2014/11/LEY_GENERAL_DE_TURISMO_LEY29408.pd

f

Congreso. (2002). Ley 27779- Ley orgánica que modifica la organización y

funciones de los ministerios. Obtenido de

http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/iiap/ley27779.pdf

Congreso. (2016). Ley General de turismo . Obtenido de

http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/RelatAgenda/proapro20112016.nsf/Pr

oyectosAprobadosPortal/304B67EF2FED2F2305257FF8006D4AD2/$FI

LE/2257LeyGeneraldeTurismo.pdf

El Peruano. (13 de junio de 2015). Modifican el reglamento de organizacion y

funciones del mini Decreto Supremo Nº 002-2015-MINCETUR. Obtenido

de http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/modifican-el-

reglamento-de-organizacion-y-funciones-del-mini-decreto-supremo-n-

002-2015-mincetur-1250734-3/

El Peruano. (s.f.). D.S.N°007-2007-MINCETUR Reglamento de la “Ley que

faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar

infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios

turísticos y la calificación de establecimientos de hospedaje y est.

Obtenido de En Diario Oficial el Peruano. 346565:

https://www.mincetur.gob.pe/wp-

content/uploads/documentos/turismo/funciones_y_normatividad/normativ

idad/infracciones_sanciones/Ley_Infracciones_y_Sanciones.doc

Indecopi. (2001). Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Obtenido de

https://www.indecopi.gob.pe/documents/20795/225805/07.+Ley+del+Pro

cedimiento+Administrativo+General+-+Ley+27444.pdf/725a60ce-7f01-

4542-9e1f-82ac40dd5810

Indecopi. (2016). Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del

Silencio Administrativo. Obtenido de

https://www.indecopi.gob.pe/documents/20182/1604324/Decreto%20Leg

islativo%201272

Mincetur. (2006). LEY Nº 28868. Ley que faculta al Ministerio de Comercio

Exterior y Turismo a tipificar infracciones por vía reglamentaria en

materia de prestación de servicios turísticos y calificación de

establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables.

Obtenido de https://www.mincetur.gob.pe/wp-

42


idad/infracciones_sanciones/Ley_Infracciones_y_Sanciones.doc.

Mincetur. (2015). Ministra Magali Silva agradece reconocimiento del Mincetur y

Promperú como Buenas Prácticas en Gestión Pública 2014 y reafirma

compromiso del sector en beneficio del país. Obtenido de

https://www.mincetur.gob.pe/ministra-magali-silva-agradece-

reconocimiento-del-mincetur-y-promperu-como-buenas-practicas-en-

gestion-publica-2014-y-reafirma-compromiso-del-sector-en-beneficio-del-

pais/

Mincetur. (2015). Visión, Misión, Objetivos. Obtenido de Ministerio de Comerco

Exterior y Turismo: https://www.mincetur.gob.pe/institucional/acerca-del-

ministerio/vision-mision-y-objetivos/

Peruano, E. ((2015) ). D.S.N°001-2015-MINCETUR, Reglamento de

Establecimientos de hospedaje. 554647 . Obtenido de En Diario Oficial

El Peruano:

http://www.elperuano.com.pe/normaselperuano/2015/06/09/1248181-

2.html

Peruano, E. (2004). D.S.N°026-2004-MINCETUR, Reglamento de Agencias de

Viajes y Turismo. . Obtenido de el Peruano 280052:

https://www.mincetur.gob.pe/wp-


idad/prestadores_servicios_turisticos/REGLAGVT_

43

ANEXOS

Desarrollo de la experiencia profesional en el cargo de ...

Documents

Transcript of Desarrollo de la experiencia profesional en el cargo de ...