Desarrollo regional y agenda legislativa - CAMARA DE DIPUTADOS

DESARROLLO REGIONALY AGENDA LEGISLATIVA

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA

COMITÉ

MESA DIRECTIVA

Dip. Daniel Gabriel Ávila RuizPresidente

Dip. Sergio Mancilla ZayasDip. Alberto Esquer Gutiérrez

Dip. Feliciano Rosendo Marín DíazSecretarios

Dra. María de los Ángeles Mascott SánchezDirectora General

Desarrollo regionaly agenda legislativa

Gustavo Meixueiro Nájera(coordinador)

Desarrollo regional y agenda legislativa

Primera edición: junio de 2012

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LXI LegislaturaAv. Congreso de la Unión 66Edifi cio I, Primer PisoCol. El ParqueMéxico, D.F.Tel. 5036-0000 ext. [email protected]://diputados.gob.mx/cesop

ISBN: 978-607-7919-34-6

J. Guadalupe Cárdenas SánchezDiseño de portadaAlma Jordán y Fernando CruzEdiciónAlejandro López MorcilloCuidado de la edición

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra –incluido el diseño tipográfi co y de portada–, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito de los editores.

Impreso en México / Printed in Mexico

Índice

Presentación 9

PRIMERA PARTEDESARROLLO REGIONAL E INFRAESTRUCTURA

Acercamiento al desarrollo regionaly a los programas implementados en 2000-2010 19Roberto Ocampo Hurtado

Relaciones intergubernamentales en materiade infraestructura e infraestructura social básica 69Cornelio Martínez López

Los resultados de los fondos metropolitanos en México 115 Salvador Moreno Pérez

El federalismo fi scal en México:entre la economía y la política 195Iván H. Pliego Moreno

Sector privado y generación de energía eléctrica.Posicionamientos, propuestas legislativas y opinión pública 229José de Jesús González Rodríguez

SEGUNDA PARTEAGENDA LEGISLATIVA Y POLÍTICA SOCIAL

Migración y derechos humanos. La migraciónindocumentada en México y algunas opinionessobre la Ley SB1070 279Salvador Moreno Pérez

Trabajo infantil. Datos para su análisis legislativo 333José de Jesús González Rodríguez

Reformas electorales en México: evolución y pendientes 387Gustavo Meixueiro Nájera, Iván H. Pliego Moreno

Presentación

Uno de los adjetivos que mejor describe la situación en México es contrastante. Si bien el gobierno federal puede decir que la pola-rización de los ingresos ha disminuido en los últimos sexenios, la desigualdad en el país continúa en niveles muy altos. Asimismo, las diferencias no son únicamente socioeconómicas, sino también re-gionales. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 2006 existían entidades federativas como el Distrito Federal y Nuevo León, con niveles de desarrollo humano similares a los de la República Checa y Eslovaquia, pero también era posible encontrar territorios como Chiapas y Oaxaca comparables con Cabo Verde y con los Territorios Palestinos Ocupados.1

Desde esta misma línea se pueden advertir tres realidades en México que generalmente pueden traslaparse con las tres zonas geográfi cas: el norte, con niveles de desarrollo altos, tasas de creci-miento económico elevadas y una competitividad sólida; el centro, con niveles de bienestar medios, y con tasas de crecimiento y de competitividad variables; y el sur, con niveles de bienestar y tasas

1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano, México 2006-2007, México, Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo, 2007, pp. 26-27.

10 DESARROLLO REGIONAL Y AGENDA LEGISLATIVA

de crecimiento bajas o medias y un desempeño bajo en competiti-vidad.2 Este hecho también se manifi esta en los indicadores de la pobreza para 2010, los cinco estados con mayor población en po-breza se encontraban en el sur: Chiapas (78.4%), Guerrero (67.4%), Oaxaca (67.2%), Puebla (61%) y Tlaxcala (60.4%). Mientras que de los cinco estados con menores niveles de pobreza, cuatro se encontraban en el norte, a pesar de la agudización de la pobreza con la crisis de 2009: Nuevo León (21.1%), Coahuila (27.9%), Dis-trito Federal (28.7%), Baja California Sur (30.9%) y Baja California (32.1%).3

Desde fi nales de la década de los ochenta, las administraciones mexicanas adoptaron una política de combate a la pobreza y a las disparidades regionales,4 y para los noventa, reconocieron que con la inserción a la economía internacional, las diferencias de desarro-llo al interior del país seguirían agudizándose. Por este motivo, se lanzaron programas sociales de gran escala dirigidos hacia los terri-torios más rezagados y con un enfoque más que asistencialista, de

2 El PNUD elabora un ranking del IDH en las regiones de México y las coloca éstas en el siguiente orden, de mayor a menor desarrollo: noreste, noroeste, centro, occidente y sur. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe…, op. cit., p. 24. De acuerdo con el Instituto Mexicano de Competitividad, las entidades más competitivas se encuentran en el norte del país (de nueve entidades localizadas en la zona noreste y noroeste, siete se encuentran en los primeros 10 lugares del índi-ce). Mientras que de la zona sur-sureste, sólo dos de los nueve estados están dentro de los primeros 15 lugares. Por otro lado, en el centro y centro-occidente existen entidades muy competitivas, pero también muy rezagadas. Instituto Mexicano para la Competitividad, Índice de Competitividad Estatal 2010: la caja negra del gasto público, México, Instituto Mexicano para la Competitividad, 2010, p. 156.

3 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, “Anexo estadístico-Pobreza 2010”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/Pobreza_ 2010/Anexo_estadistico.es.do (fecha de consulta: 10 de junio de 2011).

4 Marco Antonio Malthus Robles, “La lucha contra la pobreza en México”, Observatorio de la Economía Latinoamericana No. 109, http://www.eumed.net/cursec-on/ecolat/mx/2009/mamr.htm (fecha de consulta: 15 de junio de 2011).

11PRESENTACIÓN

desarrollo de capacidades y de dotación de infraestructura básica.5 De acuerdo con datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), la pobreza ha disminuido desde su máximo en 1996, aunque ha repuntado en los últimos años.6

El Poder Ejecutivo parece ser el protagonista en la política de desarrollo social, pues sus atribuciones constitucionales le permiten llevar a cabo las políticas de desarrollo. Sin embargo, en cada uno de los programas federales, el Poder Legislativo ha infl uido de una u otra manera en su diseño, ejecución y fi nanciamiento. Sus inter-venciones han ido desde la reasignación de recursos y la aprobación de comparecencias de los secretarios de Estado, hasta la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social en 2003. El objetivo de este libro es ofrecer una visión básica de diversos temas de desarrollo re-gional y de creación de infraestructura: cómo ha sido su evolución, cuáles son sus retos actuales y cuál es el papel de la legislación, y la agenda legislativa en materia de avance de los derechos humanos.

El texto es una colección de ocho documentos de trabajo pre-parados por los investigadores del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados para el año 2010. Para su edición, los textos se agruparon en dos grandes ejes: desarrollo regional e infraestructura, y agenda legislativa y política social. Am-bos guardan una profunda relación, evidente al observar su varia-ción conjunta con los cambios del sistema político.

En este contexto, Roberto Ocampo Hurtado nos introduce en el tema mediante una descripción cronológica de los esfuerzos fe-derales por mejorar el desarrollo regional, desde la presidencia de José López Portillo hasta los programas sociales de gran escala de la

5 Miguel Székely, “Hacia una nueva generación de política social”, Este País, 17 de abril de 2004, www.estepais.com/inicio/.../21_Suplemento_Hacia%20una%20nueva_Szekely.pdf (fecha de consulta: 16 de junio de 2011).

6 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, “Anexo…”, op. cit.


década de los noventa. Después se centra en dos iniciativas de la última década, ambas destinadas a abatir la marginación mediante la dotación de infraestructura básica: el programa Hábitat y el de Desarrollo de Zonas Prioritarias. La importancia de este documen-to radica en que es un buen preámbulo a la historia de las políticas de desarrollo de las últimas administraciones y al enfoque federal para atacar los problemas de marginación y subdesarrollo.

Un componente fundamental de este texto es el énfasis puesto en las relaciones entre los diversos niveles de gobierno. En esta colección, tres documentos versan sobre tal cuestión, pero siguen perspectivas diferentes. El primero de ellos, “Relaciones interguber-namentales en materia de infraestructura e infraestructura social”, es una rica descripción sobre la evolución de los contactos de los estados y de los municipios con la federación en materia de infra-estructura desde 1980, cuando el gobierno federal tenía un mayor control sobre los otros órdenes de gobierno, hasta estos días. En su participación, Cornelio Martínez López destaca que los profundos cambios en la confi guración del sistema político del país afectaron los vínculos intergubernamentales. Particularmente, estudia el caso de la inversión en infraestructura, prioridad del gobierno federal.

El segundo texto sobre las relaciones estatales explora los re-sultados de los fondos metropolitanos en México. En principio, el acelerado crecimiento poblacional de las últimas décadas, la pérdida de espacios políticos del partido hegemónico y la determinación federal por expandir la acción de sus iniciativas resultaron en una mayor preocupación por el desarrollo de las zonas metropolitanas. Salvador Moreno hace un detallado recuento de la evolución de los fondos metropolitanos, cuyo punto de partida es la asignación de recursos especiales del ramo 23 para la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) en 2005. El autor revisa los mecanismos de asignación y describe las obras de infraestructura, estudios y proyectos llevados a cabo en las diez zonas que más recursos han recibido desde la creación del fondo.

13PRESENTACIÓN

El tercer ensayo sobre los órdenes de gobierno se titula “El federalismo fi scal en México: entre la economía y la política”. Este capítulo recuerda la frase “el federalismo, o es fi scal o no es federalismo”,7 y deduce que, paradójicamente, el federalismo mexi-cano ha propiciado una mayor concentración de actividades y de poder en el centro. La exposición inicia con la historia del fede-ralismo fi scal y cómo es que las participaciones federales habían sido discrecionales hasta la etiquetación de los ramos 28 y el 33. Finalmente, retoma el debate actual que se dio en la LXI Legislatura respecto de las reformas fi scales.

El quinto capítulo del libro le da un giro a la discusión al abor-dar las relaciones gubernamentales con el sector privado. Especí-fi camente, el documento titulado “Sector privado y generación de energía eléctrica” analiza los cambios en el marco legal del sector eléctrico mexicano desde que en 1960 se estableció en el artículo 27 la exclusividad de la nación en generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer la energía eléctrica. Identifi ca sus resultados y el intenso debate respecto de la participación de entes privados en la industria eléctrica luego de las modifi caciones constitucionales en 1992 y de las provisiones del Programa de Desarrollo y Reestructu-ración del Sector de Energía Eléctrica de 1996.

En la primera parte del libro se relatan los cambios en las rela-ciones de la federación con los actores políticos y con los privados desde una perspectiva de políticas públicas para el desarrollo. Sin embargo, no fue lo único que cambió; a la par de estos procesos, se dieron transformaciones en el estado de los derechos humanos. Por ello, se optó por incluir en la segunda parte la relación de la agenda legislativa con la protección de los derechos humanos.

Para México, uno de los elementos más signifi cativos en las agendas gubernamentales es la migración; particularmente, la de-

7 Dicha por el entonces director del programa A fondo, producido por el CESOP en el Canal del Congreso, en la presentación del documento titulado 200 años de federalismo en México.


fensa de los derechos humanos de los mexicanos radicados en el exterior, pero no era así con la protección de los derechos de los in-migrantes centroamericanos. Hasta hace poco, los derechos de los inmigrantes centroamericanos en México no parecían fi gurar entre las prioridades gubernamentales. Fue hasta 2010 con el asesinato de 72 centroamericanos en San Fernando, Tamaulipas, y la conse-cuente condena internacional, que el tema se volvió una prioridad gubernamental.

Obedeciendo a esta nueva demanda de información, el artículo “Migración y derechos humanos. La migración indocumentada en México y algunas opiniones sobre la Ley SB1070” combina de ma-nera perfecta ambos temas. En la primera parte del texto, el autor analiza el fenómeno migratorio a escala internacional y describe la normatividad y el estado de los inmigrantes centroamericanos en México, y más adelante, aborda la polémica Ley SB1070 de Ari-zona, que se convirtió en un dolor de cabeza para las autoridades mexicanas desde su aparición.

José de Jesús González prosigue con el estado de los derechos humanos en México en el capítulo “Trabajo infantil. Datos para su análisis legislativo”. El autor narra la situación del trabajo infantil a escala internacional y destaca el actual consenso para armonizar las legislaciones nacionales con los instrumentos internacionales. Observa que México también se ha sumado a dicha cruzada desde la modifi cación del párrafo sexto del artículo cuarto constitucional en abril de 2000, que instituyó las medidas de protección de los derechos de la infancia. En esta perspectiva, el gobierno federal ha emprendido esfuerzos para promover una refl exión al respecto, como talleres y conferencias para los distintos órdenes de gobierno, e incluso el INEGI incluyó en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo el módulo de trabajo infantil 2007.

Para concluir, el capítulo fi nal trata de uno de los principales temas que han permitido la reconfi guración política del país: “Re-formas electorales en México: evolución y pendientes”. Los autores

15PRESENTACIÓN

detallan las distintas reformas electorales efectuadas desde 1946, y posteriormente analizan la reforma de 2007.

Se eligió como la conclusión debido a que las reformas elec-torales combinan dos aspectos: por un lado permitieron un mejor goce de los derechos humanos, y por el otro modifi caron completa-mente los equilibrios políticos nacionales, lo que derivó en profun-dos cambios en las relaciones del gobierno federal con los actores estatales y los municipales, y con la sociedad civil, y en el diseño e instrumentación de políticas. Transformaciones que dieron origen a los temas incluidos en esta colección.

PRIMERA PARTE

DESARROLLO REGIONALE INFRAESTRUCTURA

Este artículo acerca al lector al desarrollo regional en México, para lo cual parte de una revisión de los antecedentes y el progreso que el tema ha presentado durante las últimas décadas.

Asimismo, analiza los programas implementados en la materia durante 2000-2010, con énfasis en los programas de desarrollo re-gional con rostro social que enfocan sus acciones a la supresión de las desigualdades regionales y la pobreza de los estados, municipios y localidades.

Al fi nal del documento se anexa un apartado en el que el lector podrá observar una breve descripción de algunas teorías de creci-miento y desarrollo regional surgidas en Europa a mediados del siglo XX, las cuales determinaron la evolución de las políticas de desarrollo regional. Este último apartado permitirá, en futuros aná-lisis, determinar cuáles de esas teorías pueden asociarse con algunos de los programas descritos en este documento.

Acercamiento al desarrollo regional y a los programas implementados en 2000-2010Roberto Ocampo Hurtado*

* Investigador del CESOP en el área de Desarrollo Regional. Líneas de inves-tigación: vivienda, federalismo, migración y pobreza. Correo electrónico: [email protected]


Introducción

Con base en la defi nición de desarrollo regional referida por Sergio Boi-sier, en la que se asegura que el “desarrollo regional es un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como fi nalidad últi-ma el progreso permanente de la región, la localidad, la comunidad y de cada individuo residente en ella”,1 sostenemos la idea de que, durante los últimos diez años, el gobierno federal ha pretendido, a partir de programas de desarrollo regional, alcanzar un progreso económico y social en todas las regiones del país.

Tal supuesto parte del hecho de que, como todo gobierno, el mexicano fue constituido para proveer a los gobernados, además de seguridad, de herramientas que les permitan superar lagunas de tipo educativo, de salud y de espacio para habitar, así como de oportuni-dades para desempeñar un empleo remunerado.

Al respecto, el artículo 25 de la Constitución Política determina que es al Estado al que le corresponde la rectoría del desarrollo nacional, el cual debe sustentarse en el “fomento del crecimiento y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza”. En igual sentido, en el artículo 26 se determina que el gobierno instituirá un “sistema de planeación democrática del desarrollo na-cional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía”.2

El gobierno mexicano, sustentado en el texto de su Carta Mag-na, contempla la confección de programas de desarrollo económi-co y social entre los cuales se encuentran los relativos al desarrollo regional, concepto que en la Constitución Política aparece en el artí-culo 2º, en su inciso b, fracción I, donde se indica que se impulsará

1 Sergio Boisier, “La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cua-si-Estados y cuasi-Empresas”, Estudios Sociales, núm. 72, Santiago de Chile, 1992, p. 6.

2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 25 y 26.

21ACERCAMIENTO AL DESARROLLO REGIONAL

el desarrollo regional en las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales.3

Asimismo, la noción de desarrollo regional se incluye en el artículo 115, fracción quinta, inciso c, donde se determina que los munici-pios estarán facultados para “participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia”.4

El desarrollo regional es, entonces, una acción política de enor-me trascendencia para el progreso nacional y, por ello, desde hace varios sexenios se han implementado diversos programas en la ma-teria.

En torno a ellos, este documento describe, en un primer mo-mento, los esfuerzos realizados desde el sexenio de José López Por-tillo hasta la presidencia de Ernesto Zedillo Ponce de León; poste-riormente se analizan algunos de los programas puestos en marcha durante la administración de Vicente Fox Quesada y los correspon-dientes al sexenio vigente.

Se consideró pertinente poner el acento en aquellos programas que se enfocan, acorde con sus objetivos, a reducir las desigual-dades y la pobreza regional, tales como Hábitat y el Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria.

El desarrollo regional en México

A fi n de comprender la evolución del desarrollo regional como po-lítica pública en México, se apunta brevemente que si bien desde los primeros años posteriores a la Revolución mexicana los gobernan-

3 Respecto del párrafo citado, relativo al artículo 2 de la Constitución Política, debe precisarse que éste es producto de la reforma constitucional publicada el 14 de agosto de 2001 en el Diario Ofi cial de la Federación, en el marco de las reformas en materia de derechos y cultura indígena.

4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115.


tes electos delinearon proyectos relativos al fortalecimiento del ám-bito regional, el centralismo que prevaleció durante décadas limitó los resultados de tales proyectos. En este sentido, Roberto Gómez Collado apunta que “el obstáculo más grande que ha enfrentado el desarrollo regional en nuestro país, está representado por el tradi-cional centralismo”.5

No fue sino hasta los sexenios de Luis Echeverría Álvarez y José López Portillo que el concepto de desarrollo regional se proyectó, al menos en el discurso, como una política pública a la que debía otorgársele mayor atención.

En alusión a lo anterior, en algunos de sus discursos –los cua-les pretendían traducirse en acciones de gobierno– Luis Echeverría sugería la necesidad de “reorientar los esfuerzos relacionados con desarrollo comunitario, vivienda, salud pública y seguridad social hacia las áreas rurales y urbanas más atrasadas”.6

Por su parte, López Portillo incluyó en su Plan Global de De-sarrollo 1980-1982 la propuesta de “reorientar el gasto público en un sentido tanto sectorial como regional de tal manera de lograr un crecimiento acelerado de sectores prioritarios, reducir las di-ferencias en el desarrollo regional, y asistir a grupos socialmente marginados”.7

Al respecto, Roberto Gómez Collado apunta que ni las inten-ciones de Echeverría ni los programas de López Portillo obtuvie-ron buenos resultados debido a que, en los hechos, era complejo dejar atrás la inercia histórica en la que la inversión pública se con-centraba en unos cuantos estados y la ausencia de una política de desarrollo regional fortalecía al centralismo.

5 Roberto Gómez Collado, El desarrollo regional y el municipio, en <www.jurídi-cas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/16/pr/pr54.pdf>, p. 23.

6 Jorge E. Navarrete, La política económica del nuevo gobierno, Banco Nacional de Comercio Exterior, México, 1971, p. 71.

7 Presidencia de la República, Plan Global de Desarrollo 1980-1982, p. 93.


Así, tras los intentos citados, fue durante la presidencia de Mi-guel de la Madrid Hurtado cuando los programas en materia de desarrollo regional se planifi caron de forma distinta.

En su correspondiente Plan Nacional de Desarrollo 1983-1989, la política de desarrollo regional se dividía en tres acciones funda-mentales: en primer término, se pretendía consolidar un desarrollo estatal integral, el cual era entendido como la necesidad de dotar a la totalidad de las entidades federativas con la capacidad econó-mica y administrativa que les permitiera alcanzar mayores niveles de bienestar y progreso;8 en segundo lugar se buscaba fortalecer a los municipios, lo cual signifi caba convertirlos en auténticos pro-motores del desarrollo; fi nalmente, la tercera acción se enfocaba al reordenamiento de la actividad económica en el territorio nacional, es decir, a fomentar que todos los estados del país fueran incluidos en el desarrollo económico nacional.

Plasmadas las tres acciones por realizar, el gobierno de Miguel de la Madrid recurrió al denominado Sistema de Planeación Demo-crática, el cual, sustentado en las atribuciones que la Constitución Política le confi ere al gobierno federal, aludía a la necesidad de for-talecer la capacidad del Estado para generar un desarrollo integral a lo largo y ancho del país.

El Sistema de Planeación Democrática contemplaba, en uno de sus apartados, los lineamientos sobre el desarrollo regional, mismos que se referían, entre otros a: la “federación es el elemento regu-lador del desarrollo regional;” “la democracia nos abrirá caminos hacia un mayor equilibrio en el desarrollo regional”; y “tenemos que ir desterrando el desequilibrio entre estados y, dentro de los estados, entre municipios” (cuadro 1).

Acorde con la visión de algunos analistas, y pese a que se re-conoce que los lineamientos generales sobre el desarrollo regional representaron un intento serio por obtener resultados favorables, Concepción Ceja Mena apunta que “estos movimientos legales y

8 Roberto Gómez Collado, El desarrollo regional y el municipio, op. cit., p. 24.

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administrativos no tuvieron mayor impacto en la provisión de la política social, en buena medida porque no se acompañaron de re-formas institucionales que modifi caran la madeja política que atra-paba a la política social”.9

Una vez concluido el sexenio de Miguel de la Madrid, en el subsecuente Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 las acciones en materia de desarrollo regional continuaron sustentándose en el denominado sistema de planeación democrática, al cual, sin embar-go, se le añadió la propuesta de generar una plena coordinación del gobierno federal con los gobiernos estatales, así como la inclusión en el discurso de un concepto clave: la descentralización.10

En el texto del Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 se afi r-maba que: “El Plan Nacional de Desarrollo promoverá la partici-pación más activa de los gobiernos estatales en la defi nición de las estrategias de desarrollo regional y urbano, armonizándolas con la federación; se desalentará el crecimiento de las zonas sobrepobla-das y de las que tienen carencias graves de recursos”.11

En ese plan se apuntaba que se apoyaría “el fortalecimiento de las actividades de planeación y programación del desarrollo regio-nal y urbano en el nivel local, base fundamental de un crecimiento más racional y equilibrado de los centros de población y de un me-joramiento de las condiciones de vida de sus habitantes”.12

Asimismo, en el texto del plan se menciona que la base en la que se apoyarían buena parte de las estrategias de desarrollo re-gional del sexenio serían algunos de los programas e instancias

9 Concepción Ceja Mena, “La política social mexicana de cara a la pobreza”, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, 1 de no-viembre de 2004, p. 32, en <www.ub.es/geocrit/sn/sn_176.htm>.

10 Sobre el concepto de descentralización pueden citarse innumerables defi ni-ciones para su comprensión, sin embargo, abonando el camino, se señala que la descentralización administrativa es la transferencia de responsabilidades de gasto público y recaudación de impuestos del gobierno central a los gobiernos subna-cionales.

11 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994, p. 15.12 Ibid., p. 19.


ya existentes en la materia, tales como la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, los Convenios Únicos de Coordinación y los Comités Únicos de Desarrollo y de Planeación para el Desarrollo Estatal (cuadro 2).

Las instancias citadas en el cuadro 2, con sus respectivos objeti-vos, se mantuvieron vigentes tal y como se había proyectado el plan de desarrollo; sin embargo, éstas serían, en la praxis, incorporadas al programa insignia del sexenio de Carlos Salinas de Gortari, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol).

Cabe recordar que el Pronasol fue un programa que concentró sus esfuerzos en el combate a los problemas relativos a la desnu-trición, la tenencia de la tierra, la escasez de vivienda y la salud, así como en la infraestructura agropecuaria; todo ello implicó el uso de buena parte del presupuesto destinado al gasto social.

Así, integrados al Pronasol, durante el sexenio de Carlos Salinas los programas de desarrollo regional obtuvieron, en comparación con administraciones anteriores, un signifi cativo avance.

Al respecto, Rolando Cordera afi rma que “el sector más diná-mico de la política social fue el de Solidaridad y Desarrollo Regio-nal: los recursos manejados por el ramo XXVI entre 1988 y 1993 pasaron de 11,800 millones de pesos de 1980 a 39,800 millones, también de 1980, o lo que es lo mismo, el gasto social en Solida-ridad y Desarrollo Regional creció entre 1988 y 1993, 337.3%”.13

Avanzando en el tiempo, durante el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León la planifi cación en materia de desarrollo regional continuó abriéndose camino entre los temas de mayor interés en la agenda nacional.

En tal sentido, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el desarrollo regional aparecía incluido en el punto 4.5.3, en donde se admitía: “Los indicadores del bienestar, particularmente de educa-

13 Rolando Cordera Campos, La política social moderna: evolución y perspectivas, p. 5, en www.rolandocordera.org.mx/textos/politicamoderna.pdf (fecha de consul-ta: 30 de junio de 2010).

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ción y salud, infraestructura y grado de industrialización, muestran desequilibrios profundos”.14

En aquel documento se presentaba una breve radiografía de lo que el gobierno consideraba que se requería en cada región del país:

La cuestión regional tiene dos dimensiones: la primera son las mar-cadas desigualdades en las macrorregiones del norte, centro, sur, las costas del Golfo y las del Pacífi co; la segunda corresponde a las mi-crorregiones que en cada entidad federativa muestran condiciones de desventaja económica y social. La estrategia de desarrollo regional debe hacer frente a ambos retos.15

Una vez diagnosticadas las necesidades por región, en el plan de desarrollo se afi rmaba que el gobierno federal se plantearía como objetivo central promover una mayor integración y homogeneidad entre las regiones y otorgar atención prioritaria a las zonas de reza-gos mayores.

El concepto de desarrollo regional también aparecía en los apar-tados correspondientes a Infraestructura e insumos básicos y Políticas sectoriales pertinentes; en el primer caso se afi rmaba que una infraes-tructura adecuada y moderna era requisito para el desarrollo eco-nómico, mientras que en el caso de las políticas sectoriales se hacía referencia a que la generación de empleo, la captación de divisas y la actividad turística resultaban esenciales para el desarrollo regional.

Partiendo de los objetivos esgrimidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el gobierno de Ernesto Zedillo diseñó una política social más amplia (en comparación con sexenios anteriores) en la cual se incluía el tema del desarrollo regional: “Para alcanzar plenamente los propósitos de mayor desarrollo social, político y económico a que aspiran los mexicanos, se requiere combatir la

14 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, p. 105.15 Idem.


inequidad que distingue a las actividades productivas y sociales en distintas regiones y sectores del país”.16

Una vez puesta en marcha la política social del gobierno de Er-nesto Zedillo y transcurrido el tiempo, las acciones más relevantes pueden resumirse del siguiente modo: se decretó que el Programa Nacional de Solidaridad fuera sustituido –en nombre y en ciertos objetivos– por el Programa Nacional de Educación, Salud y Ali-mentación (Progresa), el cual, si bien en un principio sólo consi-deraba dar atención en zonas rurales a individuos en situación de extrema pobreza, con el tiempo amplió sus márgenes de atención a distintas regiones del país.

Aunado al Progresa y como una de las acciones más signifi ca-tivas ocurridas en aquel sexenio, los recursos del ramo 26, Solidari-dad y Desarrollo Regional (que en 1997 y 1999 modifi có su nombre por Superación de la Pobreza y por Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza, respectivamente), fueron reorientados a pro-yectos de alcance regional y social.

Como síntesis de lo analizado hasta este punto, durante las úl-timas tres décadas del siglo XX los programas relativos al desarrollo regional tuvieron una evolución signifi cativa, hecho que no debe interpretarse bajo la idea de que su puesta en marcha se tradujo en resultados plausibles. Al respecto, Javier Delgado apunta que “lejos de resolverse el problema de las desigualdades regionales, éstas se han profundizado a lo largo del tiempo”.17

16 Ibid., p. 18.17 Javier Delgado, Felipe Torres y José Gasca Zamora, “Distorsiones del de-

sarrollo regional de México en la perspectiva de la globalización”, Revista Momen-to Económico, núm. 115, mayo-junio de 2001, p. 32, en <www.ejournal.unam.mx/moe/no115/MOE11503.pdf>.


Programas en materia de desarrollo regional en México, 2000-2010

Una vez observada la evolución (durante las últimas tres décadas del siglo XX en México) de los programas de desarrollo regional, revisaremos algunos planes de desarrollo implementados en el país durante la última década.

En párrafos anteriores se comentó que si bien tras las admi-nistraciones presidenciales de Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León los programas relativos al desarrollo regional tuvieron una evolución signifi cativa, ello no signifi có que las desigualdades regionales en el país fueran subsanadas.

Así, pese a la implementación de programas en materia de de-sarrollo regional durante el periodo de 1982 a 1999, mismos que partieron de lo propuesto en tres planes nacionales de desarrollo, en el 2000 diversas regiones del país continuaban padeciendo la centralidad de las decisiones políticas.

Tal desequilibrio regional se presentaba, al dar inicio el siglo XXI, como una de las primeras causas de problemas relativos a la desigualdad económica y social.

Al respecto, los indicadores que permiten distinguir el grado de desigualdad económica, social y regional que presenta una zona geográfi ca son diversos, entre ellos: el Índice de Desarrollo Huma-no, el Índice Absoluto de Marginación, el producto interno bruto (PIB) y el Índice de Competitividad (cuadro 3).

El Índice de Marginación, desarrollado por el Consejo Na-cional de Población (Conapo), permite diferenciar a las localida-des censales del país de acuerdo con las privaciones que padecen en materia de educación y viviendas adecuadas. Las cifras que se mostraban a inicios del 2000, en comparación con el inicio de la década de los noventa, mostraban, por ejemplo, que en todas las entidades del país la marginación descendió visiblemente, aunque

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en estados como Chiapas y Oaxaca ésta continuaba siendo alta (gráfi cas 1 y 2).18

Debido a los índices de marginación y, en general, producto de las cifras relativas al desarrollo regional que presentaba el país al iniciar el 2000, la recién inaugurada administración presidencial de Vicente Fox Quesada delinearía, en su respectivo plan de desarro-llo, las acciones a seguir.

Así, en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se dio aten-ción al tema del desarrollo regional, al cual, como política pública, se le denominaría Sistema de Planeación para el Desarrollo Regio-nal, y cuyo fundamento fue “el respeto de la libertad de cada región y entidad de controlar su propio destino en armonía con el resto del país; propiciar la interacción en sentido ascendente (desde los estados hacia la región y de ésta a la Federación) y en sentido des-cendente (de la Federación hacia la región)”.19

En ese sistema de planeación para el desarrollo regional se em-pleaban como elemento clave las mesorregiones, a las que se defi nía como las “unidades base del sistema de planeación para el desarro-llo regional”, las cuales se constituían “de varias entidades federati-vas que en forma práctica se integran para coordinar proyectos de gran envergadura con efectos que trascienden los límites de dos o más entidades federativas”.20

18 El Índice de Marginación se calcula como una media ponderada de cada uno de los nueve indicadores socioeconómicos contemplados por el Conapo (por-centaje de población analfabeta de 15 años o más, porcentaje de población sin pri-maria completa de 15 años o más, porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario, porcentaje en viviendas sin energía eléctrica, porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua entubada, porcentaje de viviendas con algún nivel de hacinamiento, porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra, porcen-taje de población en localidades con menos de 5 000 habitantes y porcentaje de población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos). Consejo Nacional de Población, Metodología para el cálculo de los índices de marginación, p. 18, en <http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/marginabsoluto/02.pdf>.

19 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, p. 10.20 Sistema de Planeación Participativa, Sistema Internet de Presidencia, Plan

Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población con base en los XI y XII Censos Generales de Población y Vivienda, 1990 y 2000.

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Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población con base en los XI y XII Censos Generales de Población y Vivienda, 1990 y 2000.


Acorde con esa división se establecieron cinco mesorregiones (cuadro 4).

Cabe señalar que al mismo tiempo que, acorde al plan de desa-rrollo, se dividió al territorio nacional en mesorregiones, el gobier-no federal creó fi deicomisos para el desarrollo regional, los cuales se concentraron en el fi nanciamiento de estudios y proyectos iden-tifi cados como detonadores del desarrollo económico y social.

Por cada región se creó un fi deicomiso, confi gurándose así la siguiente estructura (cada fi deicomiso se denominó Fideicomiso para el desarrollo): Fidesur (región sur-sureste), Fiderco (región centro-occidente), Fidcentro (región centro), Fidenoreste (región noreste) y Fidenoroeste (región noroeste).

En cada mesorregión, de acuerdo con su fi deicomiso, se ge-neraron diversos proyectos y acciones, como: Programa de Desa-rrollo Regional Frontera Norte 2001-2006, Eje carretero costero (Sonora, Baja California, Sinaloa), 70 macroproyectos para la región centro-occidente, 10 consejos sectoriales en la región centro-país, y el estudio mesorregional de ordenamiento territorial en la región sur-sureste, entre otros.

Por otro lado, una vez delineadas las cinco mesorregiones, el gobierno de Vicente Fox impulsaría, a partir de programas espe-cífi cos, el desarrollo regional en dichas zonas; estos programas se enfocarían, entre otros aspectos, a impulsar la competitividad, a dotar de infraestructura básica y a canalizar la inversión pública y privada.

De esta forma, algunos de esos programas fueron, según lo informado en el sexto informe de gobierno del presidente Vicente Fox Quesada, los siguientes:

• Programa de Ordenamiento Territorial. Puesto en marcha en 2001, el programa de ordenamiento territorial se instituyó

Nacional de Desarrollo 2001-2006, en <http://pnd:fi x.presidencia.gob.mx/index.php?idsección=19>.

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como un instrumento de la planifi cación del desarrollo na-cional cuyo objetivo principal sería la reducción de las desi-gualdades regionales. Bajo un esquema en el que intervinie-ron los tres órdenes de gobierno, se emprendieron diversos planes de acción con participación de la inversión pública y privada; planes como la capacitación a funcionarios esta-tales y municipales en materia de ordenamiento territorial, asistencia técnica a los ejecutores del programa y regulación de la situación jurídica de asentamientos en todo el país.

• Programa Marcha hacia el Sur. Este programa comprometió la aportación de recursos federales por 493.7 millones de pesos para la ejecución de 392 proyectos en las regiones de menor desarrollo económico del país; las aportaciones del programa promediaron una inversión total de 8 366.9 millones de pesos. Los esfuerzos del programa se destina-ron a los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán, así como a los municipios con más alto nivel de marginalidad en todo el país.

• Programa de Desarrollo de la Frontera Norte. Se propuso desa-rrollar y fortalecer los vínculos comerciales con los países socios del TLCAN. El programa se comprometió a dar apoyo y fi nanciamiento a la infraestructura carretera y comercial en las entidades fronterizas del norte del país.

• Programa de Gran Visión para la Región Centro. Partió de la idea de desarrollar comercial e industrialmente, vía la construc-ción de infraestructura carretera, portuaria y urbana, a los estados interiores del centro del país y el norte de Veracruz.

• Programa de Desarrollo de Escalera Náutica del Mar de Cor-tés. Buscó desarrollar turísticamente a los estados de Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Nayarit mediante apoyos y fi nanciamiento a la infraestructura ca-rretera, aeroportuaria y urbana de dichas entidades.


• Programa Suelo-Reserva Territorial. Su objetivo fue desarrollar y ordenar el sistema urbano nacional mediante apoyo y fi -nanciamiento a todos los estados del país, a través del fon-do Hábitat y Red Ciudadana.

• Plan Puebla-Panamá. El Plan Puebla-Panamá fue, sin duda, el proyecto más ambicioso en materia de desarrollo regional durante el periodo 2001-2006. El plan partía de la idea de integrar una zona económica desde la ciudad de Puebla, pasando por los estados de Veracruz, Oaxaca, Chiapas, Ta-basco, Campeche, Yucatán, Quintana Roo, hasta Guatema-la, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y el norte de Colombia. Su objetivo principal era contribuir, a partir de un esquema de desarrollo regional y bajo la coor-dinación de las entidades mexicanas y países adherentes, a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región te-rritorial mesoamericana. El Plan defi nió ocho áreas de tra-bajo, las cuales serían denominadas iniciativas mesoamericanas, mismas que cubrieron los siguientes aspectos: iniciativa de transporte (red internacional de carreteras), iniciativa ener-gética mesoamericana (producción de energía eléctrica en comunidades rurales), iniciativa facilitación del intercambio comercial (reducción de costo y de tiempo de transacciones transfronterizas), iniciativa desarrollo humano (calidad de vida), iniciativa de desarrollo sostenido (medio ambiente), iniciativa de telecomunicaciones, iniciativa de prevención de desastres e iniciativa mesoamericana de turismo.

Los logros y avances reportados por el gobierno federal en cada una de las iniciativas comentadas se sintetizan en el cuadro 5.

Visto lo anterior, si se pretendiera realizar un diagnóstico sobre los programas de desarrollo regional puestos en marcha durante el sexenio de Vicente Fox, muy probablemente se encontrarían tanto voces a favor como en contra; sin embargo, como tal dictamen

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no es tema de este documento, basta señalar que de acuerdo con diversos análisis, pese a la gran cantidad de programas relativos al desarrollo regional que surgieron en el sexenio 2000-2006, el ba-lance indica que los centros regionales más dinámicos continuaron atrayendo las inversiones privadas y extranjeras, mientras que las entidades con altos niveles de marginación mantuvieron tal condi-ción.21

Pese a ello, conforme a cifras ofi ciales, los presupuestos desti-nados al desarrollo social (en donde se incluye al desarrollo regio-nal) superaron a los de sexenios anteriores, ya que, por ejemplo, los montos destinados fueron equivalentes a 62.3% del gasto progra-mable y, de igual modo, en lo que se refi ere al desarrollo regional y urbano, éste contó con un presupuesto de 73,449.1 millones de pesos, cifra superior a la de años anteriores (gráfi ca 3).

Probablemente por el aumento en el presupuesto destinado al desarrollo regional que se observó en el sexenio 2000-2006, o quizá por la correcta estructura de algunos programas en tal materia, en el actual sexenio presidencial varios de los programas citados en este documento continúan vigentes.

Antes de comentar cuáles de esos programas se mantienen en este sexenio, cabe añadir que en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el desarrollo regional aparece incluido en el Eje 2, Eco-nomía competitiva generadora de empleos, en el objetivo 13, por medio del cual se pretende “superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordi-nación y colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región y a nivel nacional”.22

21 Entre varios de los artículos que pueden consultarse relativos a los resultados negativos de los programas de desarrollo regional en México, se recomienda: “Dis-torsiones del desarrollo regional en México en la perspectiva de la globalización”, disponible en <www.ejournal.unam.mx/moe/no115/MOE11503.pdf>.

22 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, p. 121.


En el plan de desarrollo vigente, al concepto de desarrollo regional se le agrega la palabra ‘integral’ (desarrollo regional integral) y se menciona que “se requiere de una estrategia regional que permita afrontar los retos de empleo y bienestar de su población a todo lo largo del territorio nacional”.23

Para coadyuvar en el cumplimiento del objetivo 13, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se presentan siete estrategias, las cuales tienen que ver con: fomentar mecanismos de coordinación intergubernamental y otorgar mayores responsabilidades y compe-tencias a estados y municipios; fomentar la competitividad en todas las regiones (con énfasis particular en las regiones más desfavoreci-das); asegurar que exista la infraestructura necesaria en todo el país; y considerar la dimensión espacial y las características particulares de cada región en el diseño de programas y políticas públicas.

23 Idem.

Desarrollo regional y urbano (millones de pesos corrientes).Gasto total programable en desarrollo social (millones de pesos corrientes).

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2001 y Presu-puesto de Egresos de la Federación 2002, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Gráfi ca 3. Presupuestos en desarrollo socialy desarrollo regional 1998-2002


Ahora bien, retomando el punto sobre los programas de de-sarrollo regional puestos en marcha en el sexenio anterior y que continúan vigentes, éstos son:

• Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (hoy denomi-nado Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Prio-ritaria).

• Programa de Desarrollo de Escalera Náutica (hoy denominado Proyecto Mar de Cortés).

• Programa Hábitat.• Programa para el Desarrollo Local (hoy denominado Programa

de Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria).• Programa Piso Firme (durante este sexenio 2006-2012, la

Estrategia del Gobierno Federal para la dotación de Piso Firme involucra los siguientes programas: Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria, Programa de Empleo Temporal y los programas correspondientes al Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares Vivienda Rural y Tu Casa).

• Plan Puebla-Panamá (en la X Cumbre del Mecanismo de Diá-logo y Concertación de Tuxtla, celebrada los días 27 y 28 de junio de 2008, se acordó modifi car el nombre de Plan Puebla-Panamá, por el nominativo de Proyecto Mesoamé-rica).

• Programa de Regularización de Lotes y Programa de Suelo Libre (hoy Programa de Apoyo a los Avecindados en Condicio-nes de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamien-tos Humanos Irregulares).


Programa Hábitat

Como ya se mencionó, durante varias décadas los esquemas sobre desarrollo social, tanto en México como en diversas regiones del orbe, concentraron sus esfuerzos en las regiones más “desfavoreci-das”, es decir, en zonas rurales y localidades alejadas de los centros urbanos.

En México, tal visión continúa vigente dado que la pobreza y la marginación encuentran en dichas zonas un caldo de cultivo. Sin embargo, producto del propio desarrollo industrial y de la continua llegada de familias a los centros urbanos (motivadas por la búsque-da de una mejor calidad de vida), se han reproducido, en regiones contiguas a las grandes ciudades, espacios habitados en donde la pobreza es también el elemento común.

Por lo anterior, impulsado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), en 2003 el gobierno federal puso en marcha el programa Hábitat, el cual fue diseñado y coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

El programa Hábitat fue defi nido como un programa social que busca hacer frente a las condiciones de pobreza de la población que reside en barrios o zonas urbano-marginadas.24

Un factor muy relevante de este programa es el hecho de que sus esfuerzos se destinan al auxilio de la población urbana en situa-ción de pobreza patrimonial; esto signifi ca que Hábitat orienta su trabajo hacia los individuos que carecen de los ingresos necesarios para cubrir el consumo básico de alimentación, salud, educación, vivienda, transporte público, vestido y calzado.25

24 Luis Alberto Jiménez Trejo, “El programa Hábitat y la superación de la pobreza urbana en México”, en Observatorio de la Economía Latinoamericana, núm. 99, 2008, p. 2, en <http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2008/laj2.htm>.

25 Tal objetivo del programa Hábitat permite suponer (sin que ello signifi que una afi rmación contundente, dado que para ello se requeriría


Desde la puesta en marcha del programa Hábitat en 2003, sus reglas de operación (publicadas el 25 de marzo de 2003 en el Diario Ofi cial de la Federación) se fi jaron como metas las siguientes modali-dades (algunas de ellas fueron añadidas durante el periodo 2004-2006): 1) superación de la pobreza rural; 2) oportunidades para las mujeres en situación de pobreza patrimonial; 3) seguridad para las mujeres y sus comunidades; 4) mejoramiento de barrios (servicios básicos); 5) ordenamiento del territorio y mejoramiento ambien-tal; 6) planeación urbana y agencias de desarrollo Hábitat (mejora-miento del entorno urbano y ciudades ordenadas); 7) suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano; y 8) equipamiento urbano e imagen de la ciudad (rehabilitación de equipamiento y mobiliario urbano).

Defi nidos estos objetivos, y a medida que fueron generándose resultados, el presupuesto de cada año destinado al Programa Há-bitat se incrementó, pasando de 926 millones de pesos en 2004, a 2 070 millones de pesos para su ejercicio en 2006 (gráfi ca 4).

Conforme el programa Hábitat comenzó a generar resultados, adquirió relevancia. Algunos de estos resultados durante el periodo 2004-2006 pueden resumirse en lo siguiente:

• Durante 2004, con un presupuesto de 926 millones de

pesos, se diseñó una metodología de evaluación del mejo-ramiento de barrios, misma que se aplicó en 10 zonas de atención prioritaria en igual número de ciudades y zonas de desarrollo urbano de centros de planeación. Se creó la red de Agencias de Desarrollo Hábitat, la cual cuenta con 238 unidades locales, de las cuales 128 son de ciudad, 97 son

un análisis más profundo) que la orientación de este programa encuentra cercanía con la teoría centro-periferia, misma que aparece brevemente sin-tetizada en el Anexo al fi nal de este documento.


municipales, 10 son metropolitanas, una es estatal y dos son regionales.26

• De enero a julio de 2005, con una inversión de 1 805.2 mi-llones de pesos, se instalaron cerca de 10 500 proyectos que incluyen, entre otros: el equipamiento de 258 Centros de Desarrollo Comunitario y 650 proyectos para prevenir la violencia social y de género. Asimismo, se pusieron en marcha más de tres mil obras de ampliación, mejoramiento o introducción de redes de infraestructura, pavimentación y construcción de equipamientos urbanos en 730 zonas de atención prioritaria.27

• De enero a julio de 2006, con un presupuesto de 2 070 mi-llones de pesos, se realizaron obras y acciones en 208 ciuda-des y zonas metropolitanas en todo el país, correspondien-

26 Secretaría de Desarrollo Social, Avances y logros. Acciones dentro del programa Hábitat, en <http://sedesol/2006.sedesol.gob.mx/subsecretarias/desarrollourba-no/dgdus/avances.html>.

27 Gobierno de la República, Quinto Informe de Gobierno del Presidente de los Esta-dos Unidos Mexicanos, 1 de septiembre de 2005, p. 1, en <http://quinto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=58>.

Gráfi ca 4. Aportación federal al programa Hábitat.Ejercicio presupuestal 2003-2006 (millones de pesos)

Fuente: Luis Alberto Jiménez Trejo, “El programa Hábitat y la superación de la po-breza urbana en México”, Observatorio de la Economía Latinoamericana, núm. 99, 2008.

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tes a 269 municipios y 983 zonas de atención prioritaria. Algunas de esas acciones fueron: se atendió a 208 ciudades y zonas metropolitanas; se benefi ció a 708 mil hogares en situación de pobreza patrimonial; se apoyaron obras y ac-ciones en 246 Centros de Desarrollo Comunitario; se cons-truyeron o mejoraron alrededor de 379 mil metros lineales de infraestructura básica; se suscribieron 41 acuerdos de coordinación para la asignación y operación de subsidios.28

Ahora bien, tras la administración presidencial de Vicente Fox, y con la llegada a Los Pinos de Felipe Calderón Hinojosa, el progra-ma Hábitat continuó como uno de los proyectos más importantes en materia de desarrollo social y regional.

De esta forma, inmerso en los planes sociales de la Sedesol, se afi rma que el propósito del programa Hábitat durante el sexenio 2006-2012 es “contribuir a la superación de la pobreza y al mejo-ramiento de la calidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organización y participación social, así como el entorno urbano de dichos asentamientos”.29

Una innovación respecto del sexenio anterior fue que para el periodo 2007-2012 se denominó a todas las zonas marginadas con alta concentración de hogares en pobreza patrimonial como Polígonos Hábitat, a partir de los cuales resulta más sencillo ubicar geográfi camente las zonas y el tipo de pobreza que presentan tales regiones, mismas en las que el programa Hábitat deberá actuar.

La forma más usual para determinar los Polígonos Hábitat es mediante una encuesta socioeconómica en la que se observa, entre otros factores, la procedencia de la población que habita el área de

28 Secretaría de Desarrollo Social, “Objetivo general del programa Hábi-tat”, pp. 1-12, en <http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccion xv/2dotrim/1era parte/Habitat.pdf>.

29 Idem.


estudio, su historia reproductiva, sus opiniones sobre temas como pobreza, calidad de vida, felicidad, etcétera.

Otro aspecto nuevo fue que durante el sexenio 2006-2012 el programa Hábitat daría curso a sus objetivos a partir de las tres modalidades que se describen en el cuadro 6.

Cabe mencionar que en lo que va de la actual administración presidencial, cada año los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios que participan en el programa suscriben un acuerdo de coordinación por medio del cual se ubican las ciudades (mayores de 15 mil habitantes) y zonas marginadas en donde se realizan o realizarán obras y acciones relativas al programa Hábitat.

Una vez delineadas las modifi caciones al programa Hábitat, la administración presidencial vigente (2006-2012) dio marcha a los trabajos de tal programa y, a partir de ello, durante los años transcurridos se han publicado diversos resultados, algunos de los cuales son:

• Al mes de julio de 2007 se habían realizado obras y acciones en 1 130 polígonos de 219 ciudades y zonas metropolitanas en todo el país; algunas de estas acciones se relacionaron con el fortalecimiento de las capacidades (creación de infra-estructura social y desarrollo comunitario) y las oportuni-dades de ingreso de las personas que viven en condiciones de pobreza patrimonial. La Secretaría de Desarrollo Social, con la coordinación del programa Hábitat, instrumentó la Estrategia de Combate a la Pobreza Urbana, mediante la cual se pretende mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en las zonas urbano-marginadas.30

• Al mes de agosto de 2008 se habían llevado a cabo acciones en 1,145 polígonos de 238 ciudades, benefi ciando a 449,425 hogares. Se dio atención a los Centros Históricos de Cam-

30 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Primer Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2007, p. 260.

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peche, Ciudad de México, Guanajuato, Morelia, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Tlacotalpan y Zacatecas. Mediante el programa Hábitat se fi nanció la construcción, habilitación o equipamiento de 382 inmuebles que fortalecen la infra-estructura social, se mejoraron 235 mil metros lineales de redes de infraestructura básica y se pavimentaron 3.5 millo-nes de metros cuadrados de vialidades.31

• Al cierre del 2009 se habían atendido 1,164 polígonos, 36.7% de los 3,175 que constituyen el universo potencial de actuación de Hábitat y que se ubican en 245 ciudades y 354 municipios y delegaciones políticas del Distrito Fede-ral. A partir de sus tres modalidades, se realizaron 10,900 proyectos para benefi cio de 1.3 millones de hogares que es-tán integrados por 5.1 millones de personas. Se mejoraron 427.6 millones lineales de redes de agua potable, drenaje y electricidad y se pavimentaron 3.9 millones de metros cua-drados de vialidades. Se apoyó la ejecución de 95 proyec-tos dirigidos a la elaboración o actualización de 19 planes y programas de desarrollo urbano y territorial y se realizaron 67 estudios relativos a la pobreza y el desarrollo urbano.32

Como dato adicional a los logros y avances que de manera ofi -cial se han publicado en torno al programa Hábitat, en el Tercer Informe del Ejecutivo Federal se presentan algunas cifras en be-nefi cio de este documento y, en general, para evaluar al programa Hábitat.

En dicho informe se destaca que para la ejecución del progra-ma Hábitat, a partir de 2007 y hasta junio de 2009 se ejercieron 11,727.6 millones de pesos, de los cuales 5,985.3 millones corres-

31 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Segundo Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2008, pp. 302-303.

32 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Tercer Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2009, pp. 412-413.


pondieron a recursos federales y 5 742.3 millones a las aportacio-nes locales. Se informa que con dichos recursos se realizó un total de 26 748 proyectos, 13 828 en la modalidad de desarrollo social, 13 089 en la modalidad de mejoramiento del entorno urbano y 831 para la promoción del desarrollo urbano.33

Ahora bien, cabe añadir que pese a los datos citados, algunas evaluaciones remiten a la idea de que el programa Hábitat no ha resultado, desde su instauración en 2003 y en lo que va del actual sexenio, tan benéfi co como se esperaba.34

A partir de estas evaluaciones se describe, por ejemplo, que pese a que el índice de marginación se ha reducido desde la década de los noventa en cada una de las entidades del país (como se obser-va en las gráfi cas 1 y 2), tal condición continúa siendo un problema nacional.35

En alusión a lo anterior, si se considera que la marginación se encuentra relacionada con la pobreza, en 2007 el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) afi rmó que uno de cada cinco mexicanos padece pobreza alimentaria; uno de cada cuatro se ubica en po-breza de capacidades y 47% de la población presenta pobreza de patrimonio.36

33 Ibid., p. 413.34 Con respecto de las evaluaciones externas a los programas sociales y a las

políticas públicas, cabe mencionar que éstas comenzaron a implementarse durante la década de los noventa, pero fue hasta 1999 cuando el Congreso de la Unión introdujo en el Decreto de Presupuestos de Egresos de la Federación los linea-mientos para constituir estas evaluaciones en una práctica sistemática. En 2007 se publicaron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, disponibles en <http://www.colef.mx/academicos/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=87&id=71&Itemid=291>.

35 Sobre el tema de la marginación en zonas urbanas del país consúltese Pro-grama Nacional de Vivienda 2007-2012: Hacia un desarrollo habitacional sustentable (versión ejecutiva), en <http://www.coparmex.org.mx/upload/comisionesDocs/PROGRA-MA%20NACIONAL%20DE%20VIVIENDA%202007-2012%20VERSION%20EJECUTIVA.pdf>.

36 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Cone-val), Informe Ejecutivo de Pobreza, México 2007, junio de 2007, p. 2, en <http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf>.


Otro argumento que lleva a refl exionar sobre los resultados del programa Hábitat es que si bien el gobierno federal muestra datos reales sobre la construcción o del mejoramiento de infraestructura, debe analizarse la relevancia de esas obras.

Al respecto, Alfonso Iracheta y Carolina Pedrotti se preguntan si el mejoramiento de redes de agua potable y de alcantarillado re-presenta realmente una mejora en la calidad de vida de las personas que viven en las orillas de las grandes ciudades: “Se dice que se cuenta con buenas fuentes de información sobre las condiciones socioeconómicas en las zonas urbanas, pero éstas no permiten ha-cer un diagnóstico completo en materia de tenencia irregular de la propiedad, de la proporción de hogares establecidos en zonas inadecuadas y de riesgo (inundables o deslizables), o del número o peso relativo de los asentamientos irregulares en las ciudades”.37

Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias

El segundo de los programas de desarrollo regional que aquí se ana-lizan es el hoy denominado Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP).

Este programa es resultado de la fusión (2009) de dos progra-mas puestos en marcha durante el sexenio 2000-2006: Programa de Desarrollo Local (Microrregiones) y Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria.

El primero de ellos tuvo como objetivo general “coadyuvar al desarrollo de las microrregiones a través de la realización de obras y acciones en benefi cio de sus habitantes, buscando la correspon-

37 Alfonso Iracheta y Carolina Pedrotti, “Las ciudades mexicanas frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio: la responsabilidad del Estado ante la urbani-zación descapitalizada y desordenada”, texto presentado en el Coloquio México y las Metas del Milenio, del Seminario de Estudios Estratégicos e Internacionales de El Colegio Mexiquense, p. 1, en <http://www.cdhdf.org.mx/index.php?id=dfemar09IrachetaPedrotti>.


sabilidad de los otros órdenes de gobierno y de la propia población en el desarrollo social, económico y humano”.38

Antes de continuar, cabe precisar que el concepto microrregiones parte de una estrategia puesta en marcha el 14 de febrero de 2001, la cual tenía por meta superar la pobreza y promover el desarrollo integral sostenible de las microrregiones, conformadas éstas por todos los municipios de alta y muy alta marginación, así como por aquellos con población predominantemente indígena.

Al ponerse en marcha la estrategia de microrregiones, se acor-dó que en ella trabajarían, de manera coordinada, 12 secretarías de Estado (Sedesol, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Se-cretaría de Economía, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, entre otras), a las cuales unieron sus esfuerzos en 2002 la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Energía.

Para defi nir qué zonas serían catalogadas como microrregiones, la Sedesol consideró los datos estadísticos del Consejo Nacional de Población (Conapo) relativos a marginación y a partir de ello se contabilizaron 263 microrregiones.39

Retomando el análisis del Programa de Desarrollo Local, el go-bierno federal impulsó como plan de acción la creación de los de-nominados Centros Estratégicos Comunitarios, los cuales serían es-tablecidos en localidades aledañas a las microrregiones y fungirían como centros proveedores de servicios básicos para la población.40

38 Secretaría de Desarrollo Social, Objetivo General del Programa de Desarrollo Local (Microrregiones), pp. 1-5, en <http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/transparen-cia/fraccionxv/2dotrim/1eraparte/Desarrollo_Local.pdf>.

39 Informe metodológico de la evaluación externa 2006 del Programa de Desarrollo Local (Microrregiones), Universidad Autónoma Chapingo, Secretaría de Desarrollo Social, diciembre de 2006, p. 10, en <http//www.sedesol.gob.mx/archivos/801559/fi le/microrregiones/informe.pdf>.

40 Respecto de los Centros Estratégicos Comunitarios nos permitimos co-mentar que su función bien puede asociarse a una de las teorías de desarrollo regional descritas en el Anexo al fi nal de este documento. La teoría en cuestión, denominada polos de crecimiento, al igual que los centros comunitarios, establece que


Al respecto, Ricardo Carmona menciona que los Centros Es-tratégicos Comunitarios (CEC) son localidades que, por su potencial en infraestructura y ubicación, están en posibilidad de brindar ser-vicios básicos a otras localidades más pequeñas y dispersas.41

Sobre los resultados del Programa para el Desarrollo Local, el gobierno federal reportó que durante el periodo 2003-2005, a partir de una inversión de 1,244 millones de pesos provenientes de los tres órdenes de gobierno y de los propios benefi ciarios, se establecieron 2,372 banderas blancas (cada una equivale a una obra desarrollada que incrementa el capital físico de las comunidades, como agua entubada, electrifi cación, drenaje, piso fi rme, caminos, educación, salud, servicio público de computación e internet, abas-to, telefonía y apoyo a proyectos educativos).42

De igual modo, se informó que a partir de los CEC se apoyaron 1,400 obras en las microrregiones en 465 municipios; hacia sep-tiembre de 2006 se informó también que se habían logrado estable-cer 8,411 banderas blancas, lo que representaba 80.9% de avance de la meta establecida.43

Hacia 2009, como se comentó, el Programa de Desarrollo Lo-cal se fusionó con el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, el cual, al surgir en el sexenio 2000-2006, tuvo como objetivo “contribuir a la reducción de las desigualdades municipales y regionales a través de una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación del país”.44

a partir del desarrollo de una región es factible que localidades aledañas también se desarrollen o al menos tengan el potencial para acceder al desarrollo.

41 Ricardo Carmona Abrego, “La estrategia de Microrregiones”, revista Hitos de Ciencias Económico Administrativas, año 8, núm. 21, mayo-agosto, 2002, pp. 1-5, en <http://www.publicaciones.ujat.mx/publicaciones/hitos/ediciones/21/editorial.pdf>.

42 Gobierno de la República, Cuarto Informe de Gobierno del Presidente de los Esta-dos Unidos Mexicanos, 1 de septiembre de 2004.

43 Idem.44 Monografías Comisiones, Fichas Técnicas, Desarrollo Metropolitano, Cen-

tro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, en


Los apoyos de este programa tenían como objetivo las locali-dades con alta o muy alta marginación, en donde se buscaría, con el trabajo conjunto del gobierno federal y el de los estados y mu-nicipios, incrementar la calidad de vida de las personas eliminando, por ejemplo, los pisos de tierra, dando a las comunidades acceso a servicio sanitario y mejorando la infraestructura social básica y de comunicaciones.

Hacia 2008, los resultados del Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria arrojaban datos interesantes, ya que el go-bierno informaba que de acuerdo con estimaciones, al concluir ese año sería factible alcanzar la meta en materia de piso fi rme de 480 976 viviendas; de igual modo, se habría cubierto 80% del pro-ceso de levantamiento de las Cédulas de Información Socioeco-nómica de las viviendas con défi cit de piso fi rme; tales cédulas permitirían confeccionar el padrón que debería cubrirse a lo largo del sexenio 2006-2012.45

Se reportaba también que como parte de las acciones del Pro-grama de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, se había estable-cido como meta en materia de apoyo alimentario mejorar la alimen-tación y nutrición de los hogares de las zonas de atención prioritaria con un apoyo equivalente a 245 pesos mensuales por hogar, apoyo que se añadía al ya existente, el cual se destinaba a niños y niñas en-tre seis meses y seis años de edad, así como a mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.46

Ahora bien, para 2009, ya durante la presidencia de Felipe Cal-derón Hinojosa y como parte de la estrategia Vivir Mejor, los dos programas citados se unifi caron y surgió el Programa para el Desa-rrollo de Zonas Prioritarias (PDZP).47

<http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/3_dmetropolitano.htm>, actualización al 31 de enero de 2009.

45 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Tercer Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2009, p. 409.

46 Idem.47 El programa Vivir Mejor fue presentado en 2008 como una estrategia de


La tarea principal de este programa era atender

[...] integralmente los rezagos vinculados con la infraestructura básica comunitaria y la carencia de servicios básicos en las viviendas, ubica-das en los municipios de alta y muy alta marginación que conforman las Zonas de Atención Prioritaria, de manera específi ca, y de otras localidades, territorios o regiones que presentan iguales condiciones de rezago.48

Se determinó que el programa operaría en las 32 entidades y, de manera particular, como su nombre lo indica, en territorios defi ni-dos como “zonas de atención prioritaria” (ZAP), las cuales compren-den: 1) los municipios de alta y muy alta marginación; 2) los munici-pios con presencia predominantemente indígena; 3) las localidades de alta y muy alta marginación ubicadas en municipios de margina-ción media, baja y muy baja; 4) viviendas de todo el país en las que sus habitantes presenten condiciones de pobreza y marginación; y 5) localidades identifi cadas como estratégicas para el desarrollo (o zonas de atención prioritaria).

Respecto del último de los incisos del párrafo anterior, la estra-tegia para el desarrollo de las ZAP nació tras la publicación, el 20 de enero de 2004, de la Ley de Desarrollo Local, la cual tenía como principio “garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales con-sagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social”.49

desarrollo social de la actual administración presidencial y delinea como tarea “concentrar todas las acciones del gobierno encauzándolas hacia el mismo objeti-vo, el Desarrollo Humano Sustentable, evitando su dispersión y sacando el mayor provecho de los recursos públicos invertidos”, en <http://www.presidencia.gob.mx/vivirmejor/>.

48 Secretaría de Desarrollo Social, Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP), p. 1, en <http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php? sec=802364>.

49 Ley General de Desarrollo Social, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Centro de Documentación, Información y Análisis. Diario Ofi cial de la


En el capítulo IV de la Ley de Desarrollo Local se incluye la estrategia para el desarrollo de las ZAP, en donde, además de defi nir tales zonas, se establece que

[...] el Ejecutivo Federal revisará anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de pobreza que emita el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social e informará a la Cá-mara de Diputados sobre su modifi cación para los efectos de asigna-ciones del Presupuesto de Egresos de la Federación.50

Retomando el Programa para el Desarrollo de las Zonas de Atención Prioritaria, cabe destacar que éste destina sus recursos, obras y acciones a las áreas que se muestran en el cuadro 7.

En ese marco en el que el Programa para el Desarrollo de Zo-nas de Atención Prioritaria impulsa acciones y genera obras, a partir de 2009 el Ejecutivo Federal ha reportado lo siguiente:

• Se aprobaron recursos por 8 161 millones de pesos para la

puesta en marcha del Programa para el Desarrollo de Zo-nas de Atención Prioritaria, con el objetivo de aplicar accio-nes que permitan la integración de las regiones marginadas, rezagadas o en pobreza a los procesos de desarrollo.51

• Al mes de junio de 2009, se habían aprobado proyectos para proporcionar servicio sanitario a 15 145 viviendas, así como agua potable para 34 062 y energía eléctrica a 30 971 hogares. Se aprobó la construcción de 293 proyectos de saneamiento de plantas de tratamiento de aguas residuales,

Federación, 20-01-2004, p. 1, en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf>.

50 Ibid., p. 7.51 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Tercer Informe de Gobierno, 1 de

septiembre de 2009, p. 409.

Cuadro 7. Rubros en los que actúa el Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria

Infraestructura social y deservicios

• Sistema para la provisión de agua potable. • Obras de saneamiento, incluyendo alcantarilla-

do, drenaje, colectores y plantas de tratamiento de aguas residuales, entre otras.

• Rellenos sanitarios.• Redes o sistemas de energía eléctrica.• Infraestructura educativa.• Centros de salud.• Infraestructura productiva comunitaria (inver-

naderos, silos, infraestructura pecuaria, entre otros).

• Sistemas de comunicación (telefonía y conecti-vidad digital, entre otros).

Mejoramiento de la vivienda

• Pisos fi rmes (eliminación de pisos de tierra).• Servicio sanitario (baños, letrina, fosas sépti-

cas, pozos de absorción o similares).• Fogones altos, estufas rústicas o similares.• Muros reforzados y techos.

Apoyoscomplementarios

• Actividades de apoyo para la organización comunitaria y la planeación participativa.

• Promoción social y acciones para la coordi-nación entre los órdenes de gobierno, con instituciones de educación superior y de investigación.

• Proyecto de servicio social comunitario.• Estudios e investigaciones para el desarrollo

municipal y regional.• Acciones de difusión y promoción del progra-

ma entre la población objetivo, así como de capacitación y asesoría a autoridades locales.

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social, Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria, p. 1, en <http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php? sec=802364>.


sistema de drenaje, lagunas de oxidación, biodigestores, así como albergues estudiantiles en zonas indígenas en muy alta y alta marginación.52

• El Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria lleva a cabo acciones de manera coordinada con las secretarías de Educación Pública y de Salud, por lo que se han comprometido 706 proyectos para la rehabilitación y construcción de baños en escuelas públicas de los muni-cipios de muy alta y alta marginación, con una inversión de 100.4 millones de pesos.53

Una acción de relevancia en la que trabajó el Programa de De-sarrollo de Zonas de Atención Prioritaria es el abatimiento de pisos de tierra en viviendas, en la cual intervienen de manera coordinada el gobierno federal y los gobiernos locales. De acuerdo con lo re-portado en el Tercer Informe de Gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa, de enero de 2007 a junio de 2009 se construye-ron 872 407 pisos en igual número de viviendas (gráfi ca 5).

52 Idem.53 Idem.

Fuente: Compilación propia con datos de gobierno de los Es-tados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República, Tercer Informe de Gobierno, Ciudad de México, septiembre de 2009.

Gráfi ca 5. Avances en la disminución de viviendascon piso de tierra

Gobierno federal, 791,324

Gobiernos locales, 81,083


Asimismo, se reporta que en materia de erradicación de vivien-das con pisos de tierra la meta fi jada por la Sedesol para 2009 se había establecido en 600 mil viviendas. Si se realiza la suma desde 2006, se considera que conforme a la meta sexenal (2.4 millones de viviendas) se ha avanzado 59 por ciento.54

Es importante comentar que el programa en análisis otorga tres tipos de apoyo: transferencia en efectivo en dos partes, una para mejorar la alimentación y nutrición de los hogares de la población objetivo, y otra para apoyar la economía familiar de la población objetivo ante alzas en los precios de los alimentos; entrega de com-plementos nutricionales, la cual se otorga de acuerdo con el número de infantes y de mujeres embarazadas o en periodo de lactancia que habitan en el hogar; y fi nalmente, orientación y promoción social para el desarrollo del hogar y de la comunidad.

Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que, como se citó con respecto del programa Hábitat, algunos estudios conclu-yen que el Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Priorita-ria no ha resultado tan exitoso como se esperaba.

Al respecto, en septiembre de 2009, el Coneval informó que el Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria mos-traba una defi ciencia en el sentido de que sus apoyos bien podrían confundirse y a la vez duplicarse en cuanto a los apoyos que otorga el programa Oportunidades. Asociado a tal defi ciencia, el Coneval detalló que los indicadores de gestión del programa en análisis re-quieren de adecuaciones y ajustes para ser realmente útiles.

Otro análisis, elaborado en octubre de 2009 por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Ali-mentaria de la Cámara de Diputados –respaldado en evaluaciones del Coneval, la Sedesol y la Universidad Iberoamericana–, refi ere que el Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Priorita-ria presenta, en su apartado relativo al apoyo alimentario, un error inicial, el cual tiene que ver con la propia defi nición de la población

54 Idem.


objeto, misma que resulta “muy amplia y excede la problemática que dio origen al programa”.55

El estudio citado detalla también que en el programa en análisis la población objeto abarca poblaciones no dispersas, de todos los tamaños y que no necesariamente se trata de familias en situación de alta y muy alta marginación.

Conclusiones

La importancia del desarrollo regional como acción pública radica justamente en el fi n que ésta persigue, el cual no es otro más que forjar un progreso permanente en las regiones y, por ende, un be-nefi cio para cada uno de los individuos que las habitan.

En el México de las gestas históricas, en el de los sexenios pre-sidenciales y en el de todos los días, tal aspiración está presente; sin embargo, el centralismo y otros factores de índole político, econó-mico y quizá cultural han propiciado que la marcha del desarrollo regional sea muy lenta.

En ese trayecto, tal como se observó a lo largo de este docu-mento, se implementaron –especialmente a partir del sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado– programas en materia de desarrollo regional cuya importancia residió en que sentaron las bases para la consolidación de un proyecto estatal que, independientemente de cambios políticos, ideologías y metodologías, se enfocó, en forma y fondo, a generar desarrollo regional.

Integrado en los Planes Nacionales de Desarrollo y dividido en diversos programas, el proyecto estatal en pos del desarrollo regional –el cual se encuentra estrechamente relacionado con el

55 Gabriela Rangel Faz, Programa de Apoyo Alimentario 2009: Evaluación, resulta-dos y presupuesto 2010, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, Cámara de Diputados, octubre de 2009, p. 10, en <www.cedrssa.gob.mx/includes/asp/dowload.asp\iddocumento>.


desarrollo social– fue consolidándose durante los sexenios de Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León, lo cual no signifi ca que se alcanzara la aspiración por contar con re-giones económicamente homogéneas y, con ello, escasa desigual-dad social.

Ahora bien, respecto de los programas del periodo 2000-2006, la actual administración federal les dio continuidad con el programa Hábitat y el Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Priori-taria, ambos orientados a reducir la desigualdad y pobreza regional.

El primero de ellos, cuyo objetivo es atender las necesidades de las familias en situación de pobreza patrimonial, fue puesto en mar-cha en 2003 y actualmente, según cifras ofi ciales, es considerado como un programa fundamental en el apoyo al desarrollo regional y en materia de desarrollo social.

En igual sentido, el Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria es producto de la conjunción de dos progra-mas vigentes durante la administración presidencial 2000-2006.

De acuerdo con cifras ofi ciales, el Programa para el Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria –que tiene como objetivo atender integralmente los rezagos vinculados con la infraestructura básica y la carencia de servicios básicos– se ha consolidado como uno de los programas en materia de desarrollo regional más relevantes en México.

A partir de lo analizado en este documento, se deduce que como política pública en México, el desarrollo regional tiene una base consistente en la cual apoyarse; sin embargo, en la práctica y en la búsqueda de resultados consistentes y verdaderamente per-ceptibles, su futuro depende de los recursos que la federación y los estados aporten y de la efi cacia con que los programas se apliquen.


Anexo: Evolución teórica y práctica del desarrollo regional

Para coadyuvar a la comprensión de la evolución teórica del desa-rrollo regional durante el siglo XX, especialmente en el continente europeo, se presenta este anexo como una breve descripción his-tórica que permite asociar tales teorías con los planes y políticas implementados en México.

Los análisis modernos en materia de desarrollo regional se ini-ciaron durante las décadas de los treinta y cuarenta del siglo XX en Alemania, con las obras de A. Weber –Theory of Location of Indus-tries– y Lösh –quien desarrolló la teoría de la localización–. Ambas obras respondían al avance del capitalismo y al crecimiento de los centros urbanos.

En un principio, los análisis sobre desarrollo regional fueron acogidos por la geografía, pero más tarde, la economía comprendió la importancia del desarrollo regional y, atendiéndolo, lo asoció a distintas subramas de estudio como la macro y microeconomía, la economía espacial y la economía regional.

Tanto para la geografía como para la economía, el punto central del desarrollo regional era dilucidar por qué ciertas regiones de un mismo país presentaban desigualdades económicas y sociales evi-dentes en relación con otras zonas.

Con el paso del tiempo, al iniciar la segunda mitad del siglo XX, la economía regional se apropió del estudio sobre desarrollo regional presentando como bandera de análisis la denominada teoría de la localización, que “en términos microeconómicos, [...] se ocupa de investigar las decisiones de localización de las empresas y de los hogares, pero implica también el análisis de las desigualdades en la distribución espacial de las actividades –investigación que permite la interpretación de los desequilibrios y jerarquías territoriales”.

A partir de los análisis concebidos por la teoría de la localiza-ción, la economía regional se adentró aún más en el estudio del desarrollo regional y de ello se desprendieron las teorías de crecimiento


y desarrollo regional, mismas que se describen de manera breve a con-tinuación:

• Crecimiento regional: “Las teorías de crecimiento regional son intrínsecamente macroeconómicas; no obstante, se diferen-cian de los enfoques puramente macroeconómicos de Eco-nomía Política por su preocupación por las características territoriales”.56

• Desarrollo regional: “Las teorías de desarrollo regional adop-tan, en cambio, un enfoque micro-territorial y micro-com-portamental; se llaman teorías de desarrollo porque su fi -nalidad no es explicar la tasa de crecimiento agregado de la renta y el empleo –como es el caso de las teorías de creci-miento regional– sino identifi car todos los elementos tan-gibles e intangibles del proceso de crecimiento”.57

Las teorías del crecimiento y desarrollo regional resultaron de suma importancia para lo que hoy son, en la práctica, las políticas públicas en tal materia. Para Roberto Capello, estas teorías constitu-yen “el núcleo de la Economía Regional, el centro de una disciplina en la que la mayor fertilización cruzada entre la teoría de locali-zación y la teoría del desarrollo permite el análisis del desarrollo regional”.58

Algunas de estas teorías son: teoría de la base económica, teo-ría neoclásica, teoría de los polos de crecimiento y teoría centro-periferia.

56 Roberto Capello, “La economía regional tras cincuenta años: desarrollos teóricos recientes y desafíos futuros”, Investigaciones Regionales, núm. 9, Asociación Española de Ciencia Regional, Alcalá de Henares, España, p. 172, en <http://redalyc.uamex.mx/pdf/289/28900909.pdf>.

57 Idem.58 Idem.


La teoría de la base económica fue formulada por Metzler, Good win y Chipman durante 1949 y 1950; su postulado central es que “el crecimiento y desarrollo de un área geográfi ca está de-terminado en función de la demanda externa de bienes y servicios originada fuera de dicha área geográfi ca. Las industrias que expor-tan o producen los bienes y servicios de la demanda externa se les denomina la base económica del área geográfi ca”.59

A partir de la teoría de la base económica se han desprendido otros supuestos, como la teoría del ciclo del producto (1966) y la teoría de la competitividad de las ciudades internas y deprimidas (1995): “La primera relaciona el ciclo de los productos desde la fase de innovación y difusión hasta la fase de madurez y estandarización con el tipo de áreas geográfi cas que las producen. La segunda teo-ría se basa en el aprovechamiento de las oportunidades perdidas por la situación de pobreza en la que se encuentran las ciudades internas”.60

En detrimento de la teoría de la base económica se menciona que se basa en la suposición de una oferta perfectamente elástica de insumos como mano de obra, capital y servicios públicos, situación que implica que la oferta de insumos no es una restricción para el crecimiento y, por tanto, la región sólo se desarrollará en la medida en que sus industrias exportadoras puedan competir en otras re-giones.

Por otra parte, la teoría neoclásica fue enunciada por diversos autores durante las décadas de los cincuenta y sesenta, entre ellos Solow, Borts y Stein, y posteriormente fue retomada en los noventa por Mella Márquez y otros.

59 Mario D. Tello, “Las teorías del desarrollo económico local y la teoría y práctica del proceso de descentralización en los países en desarrollo”, documento de trabajo 247, Departamento de Economía, Pontifi cia Universidad Católica del Perú, julio de 2006, p. 12, en <http://www.pucp.edu.pe/economia/pdf/DDD247.pdf>.

60 Ibid., pp. 8-9.


Se reconoce que la teoría neoclásica es, además de un modelo de crecimiento regional, un modelo de movimiento interregional, lo que supone que no sólo se ocupa, a partir de sus preceptos teóricos, de favorecer el desarrollo de una región, sino que pretende que el desarrollo se expanda a diversas regiones.

Esta teoría parte de un conjunto de hipótesis que buscan ex-plicar el desigual crecimiento regional desde la oferta. Su principio básico es “que el capital y la mano de obra se mueven de las regio-nes de rendimiento bajo a las de alto rendimiento. El capital buscará localizarse en donde las ganancias esperadas son altas”.61

Cabe apuntar que, al igual que la teoría de la base económica, la teoría neoclásica también ha sido cuestionada debido a que sus hipótesis resultan difíciles de verifi car.

Al respecto, se alude que el capital rara vez fl uirá desde las re-giones prósperas a las regiones atrasadas:

La hipótesis sobre la existencia de una única función de producción referida tanto a economías avanzadas como a economías atrasadas es difícilmente aceptable por las diferencias existentes en tecnologías, fac-tores específi cos de producción, información técnica, capacitación de la mano de obra, etc., necesarias en cada uno de estos tipos de regiones.62

La teoría de los polos de crecimiento se sustentó en los trabajos de Francosis Perroux (1955) y Jacques Boudeville (1968) y presen-ta como hipótesis principal que los mecanismos de acumulación de capital producen un desarrollo desigual dentro del territorio; “mientras que en unas cuantas ciudades se acumulan los benefi cios, en el resto del país existe un marcado subdesarrollo”.63

61 Rafael Tamayo Flores, “Crecimiento económico regional: una hipnosis”, Gestión y Política Pública, vol. VII, núm. 1, México, 1998, p. 7.

62 Antonio Rafael Peña Sánchez, Las disparidades económicas intrarregionales en Andalucia y Teoría de la causación circular acumulativa, tesis doctorales de economía, 2006, en <http://www.eumed.net/tesis/2006/arps/1e.htm>.

63 Maribel Lozano Cortés y Alejandro Ramírez Loria, “El impacto de las po-


Para Perroux, el desarrollo desigual tenía como causa que “el crecimiento económico no aparece en todos los lugares al mismo tiempo. Surge de un determinado punto geográfi co para después difundirse a través de diferentes canales de intensidad variable”.64

Perroux daba también una importancia vital a la capacidad ex-portadora que ostentara una región, en virtud de que ésta era vista como una fuente generadora de desarrollo.

La teoría de los polos de crecimiento ha sido empleada para sus-tentar planes de desarrollo regional cuyo objetivo sea fundamentar acciones de política regional encaminadas a la concentración mera-mente geográfi ca de las actividades económicas como factor de de-sarrollo.

Finalmente, la teoría centro-periferia fue desarrollada por John Friedmann (1966), quien refería, como primera aportación, que el crecimiento económico de una región se divide en cuatro etapas:

• Primera etapa: “El espacio geográfi co presenta algunos centros de desarrollo independiente e inconexos”.

• Segunda etapa: “Se produce la industrialización en un nú-cleo central único que atrae las materias primas, mano de obra y capital desde la periferia hasta el centro”.

• Tercera etapa: “Elementos de difusión desde el centro infl uyen en el crecimiento de áreas periféricas, en las que empiezan a surgir nuevos enclaves industriales interconec-tados con el área central inicial”.

líticas de planifi cación regional en el desarrollo del Caribe mexicano”, Revista La-tinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales, núm. 75, septiembre, p. 44, en <www.teoriaypraxis.uqroo.mx/doctos/Numero3/Lozano-Ramirez.pdf>.

64 Ma. Amparo Toral Arto, El factor espacial en la convergencia de las regiones de la Unión Europea: 1980-1996, tesis doctoral, Universidad Pontifi cia Comillas de Ma-drid, en <http://www.eumed.net/tesis/ata/d8.htm>.


• Cuarta etapa: “Corresponde a un sistema económico post-industrial, muestra un sistema de regiones interdependien-tes y un reparto equilibrado de producción y riqueza”.65

La teoría centro-periferia defi ende la tesis de que las regiones no compiten entre sí con igualdad de oportunidades, “sino que la concentración inicial de actividades en la zona centro marca tam-bién la centralización del poder económico en esa área, y los efectos difusores del crecimiento hacia la periferia no tendrán lugar más que al ritmo y según los intereses de los detentadores de ese poder en las regiones o ciudades centrales”.66

En términos más llanos, en la teoría centro-periferia el creci-miento económico regional es comprendido como un fenómeno inducido por el surgimiento de una actividad económica inicial que estructura en torno de sí un conjunto de actividades económicas, generándose con ello relaciones de dependencia que alcanzan tanto al sistema social como al cultural e incluso al político; tales relacio-nes permitirán un desarrollo polarizado.

La teoría centro-periferia presenta en su discurso una refl exión interesante: el crecimiento del centro puede expandirse hacia la pe-riferia a partir del descubrimiento de nuevos recursos productivos, por la expansión de los mercados, por mejoras en los medios de transporte o por la descentralización de los procesos de produc-ción.

Sobre la teoría en cuestión es importante comentar que, tanto en sus primeras formas teóricas como al ser rebautizada en años posteriores con el nombre de desarrollo polarizado, fue empleada por diversas naciones de América Latina durante la segunda mitad del siglo XX, y para el caso de México fue, en parte, sustento de los modelos económicos que permitieron la gestación del denominado “milagro mexicano”.

65 Idem. 66 Idem.


Ahora bien, tras el breve análisis de las teorías sobre desarrollo regional, resta comentar que durante las dos últimas décadas del siglo XX, la denominada Nueva Geografía Económica (NGE) desa-rrolló teorías en materia de desarrollo regional que tienen como ob-jeto de estudio al espacio y la geografía de una región; tales teorías partían de una vieja pregunta: “¿por qué unas regiones atraen más actividad productiva y población que otras?”.67

Las teorías impulsadas por la NGE tienen como concepto clave el término endógeno, el cual “tiene que ver con el supuesto de que la acumulación de capital y el cambio tecnológico (innovación) son consecuencia de decisiones de inversiones tomadas por agentes ra-cionales maximizadores de ganancias en un determinado contexto histórico”.68

67 Edgar Moncayo Jiménez, Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regiona-les e impacto territorial de la globalización, Serie Gestión Pública, núm. 27, Organización de las Naciones Unidas, CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani-fi cación Económica y Social-ILPES, Dirección de Gestión del Desarrollo Local y Regional, Santiago de Chile, diciembre de 2002, p. 8.

68 Ibid., p. 12.

Este trabajo analiza las relaciones intergubernamentales asociadas a la inversión en infraestructura y a la ejecución de programas socia-les correspondientes a la infraestructura social básica en los estados y municipios. Su objetivo es recapitular y presentar la forma en que se han concretado en México las competencias y responsabilida-des entre los tres niveles de gobierno, las relaciones que rigen la inversión en la infraestructura asociada al ejercicio del gasto social desde 1997, y la infraestructura en general, especialmente a partir de 2007, año en que se dio a conocer el Programa Nacional de Infraestructura.

El texto se apoya en la evidencia de que durante estos años han sido varios los patrones y alcances con que se ejecuta la inversión en infraestructura y, por ello, es sano matizar la idea de que la inversión pública en infraestructura económica (e.g., carreteras, aeropuertos, puertos, puentes, telecomunicaciones, parques industriales, etc.) es un factor determinante para promover el crecimiento de las activi-dades económicas en cualquier región.

* Candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autó-noma de México (UNAM) e investigador del área de Estudios Regionales del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP).

Relaciones intergubernamentales en materia de infraestructura e infraestructura social básica

Cornelio Martínez López*


Introducción

En México, como en otras partes del mundo –sobre todo en países de organización federal–, las interacciones entre los distintos órde-nes de gobierno son de naturaleza dinámica. Parte de este dinamis-mo son los esfuerzos que estados y municipios llevan a cabo para coordinarse, horizontal y verticalmente, con distintos propósitos.

Sin embargo, el marco jurídico-institucional en que se interre-lacionan los tres órdenes no ha sido actualizado con la velocidad o con la pertinencia necesaria, por lo que la falta de coordinación para realizar acciones sociales se hace evidente en la generalizada capa-cidad de gestión de la mayoría de los gobiernos locales.

Revertir esta situación es uno de los principales retos para que las relaciones entre los tres niveles de gobierno en México evolu-cionen hacia uno más acorde con la organización federal del país.

Para exponer de manera breve el desarrollo de las relaciones entre los órdenes de gobierno en México, en la primera parte de este trabajo se expone la naturaleza del enfoque; en él se destaca la importancia organizativa de la coordinación intergubernamen-tal. Posteriormente se retoma y complementa la propuesta de Ady Carrera1 respecto de una periodización de la evolución de las rela-ciones entre los tres órdenes de gobierno, pero acotándola con la infraestructura como eje articulador. Es así como se defi nen cuatro periodos y se pone énfasis en la dinámica del periodo 2000-2010.

Se resaltan de forma particular las características e identifi ca-ción de dinámicas de desenvolvimiento de la infraestructura social básica y de la infraestructura que detona a partir de 2007 con el Programa Nacional de Infraestructura.

1 Ady Carrera, “Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)”, ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2-5 nov., 2004.

71RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

El desarrollo de la infraestructura y la naturalezade su coordinación en el marco de las relacionesintergubernamentales

Originado en Estados Unidos durante la década de 1930,2 el tér-mino relaciones intergubernamentales (en adelante RIG) ha sido defi ni-do de diversas formas. Abarca desde una “dimensión escondida del gobierno”3 o el “conjunto de relaciones funcionales, fi nancie-ras y administrativas, que no son estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales”,4 hasta las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de gobierno preocu-pados por asuntos comunes.5

Un tema asociado a las RIG es el federalismo, pues incluye con-ceptos y relaciones que no están contemplados en esta última dis-ciplina. La relación entre ambos resulta más bien complementaria (fi gura 1) en la dinámica y los patrones de conducta de represen-tantes de organizaciones en diferentes contextos de organización de los estados.

En los análisis realizados con el instrumental de las RIG, el inte-rés se centra en el papel de autoridades y funcionarios de todas las esferas de gobierno, así como de los grupos de interés. Estos acto-res están en permanente interacción y tienen objetivos y metas bien defi nidas. Con el fi n de lograr acuerdos relacionados con dichos objetivos, emplean canales de información formales e informales.

2 Una de las primeras veces que apareció este término fue en 1937, cuando Clyde Snider escribió un artículo acerca de condados y ayuntamientos. Muchos estudiosos han señalado que la teoría de la RIG evolucionó en Estados Unidos de-bido al fortalecimiento del papel de estados y gobiernos locales como tomadores de decisiones y en el escenario político.

3 Robert McCulloch, “Intergovernmental Relations as Seen by Public Of-fi cials”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 359, mayo, 1965.

4 Ibid., p. 132.5 Thomas Graves, “IGR and the Executive Branch: The New Federalism”, The

Annals of the American Academy of Political and Social Science; vol. 414, julio, 1974.


De entre las opciones de análisis que ofrecen las relaciones intergubernamentales predomina la infl uencia de los asuntos fi s-cales6 para explicar su evolución. Sin embargo, con frecuencia se reconoce que es necesario ir más allá de las arenas fi scal y econó-mica para tener un panorama integral de las fuerzas que infl uyen en el desarrollo de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno.

Considerar los asuntos fi scales como la principal arena de las RIG subestima el poder relativo que posee cada ámbito o nivel de gobierno,7 pues los actores políticos disponen de una gran variedad de recursos para llevar a cabo el proceso de negociación, mismos que pueden clasifi carse en cuatro categorías: constitucionales o le-gales, fi nancieros, políticos y de información.

6 Idem.7 R. A. Rhodes, Control and Power in Central-Local Government Relations, Gower

Publishing Company, Gran Bretaña, 1981.

Federalismo

Dinámica y patrones de conductade los funcionarios de y entre los

niveles de gobierno

RIG’S

Principios de organizaciónpolítica de los estados

COMPLEMENTARIAS

Figura 1. Federalismo y relaciones intergubernamentales


La coordinación entre órdenes de gobierno también ha sido analizada desde el punto de vista organizacional. Enrique Cabre-ro8 ha señalado que hace varias décadas, en un estudio realizado para analizar el comportamiento de las organizaciones adaptables al medio ambiente cambiante en que se desenvuelven, Lawrence y Lorsch9 observaron que en la medida en que el entorno es más dinámico, las organizaciones se ven obligadas a desplegar dos fun-ciones simultáneas: la diferenciación y la integración.

Ambas funciones son contradictorias entre sí: la primera es de carácter centrífugo, intenta fragmentar las partes y comprender los problemas a que se enfrenta la organización. La diferenciación maximiza la especialización del trabajo de cada parte y desarrolla lenguajes diversos e incluso valores e identidades propias. Sólo a partir de esta función las organizaciones entienden de mejor mane-ra los retos que enfrentan para procesarlas e imaginar nuevas for-mas de abordarlas.

Sin embargo, si estas fuerzas centrífugas no se equilibran de al-guna manera, las organizaciones tenderán inevitablemente a la des-articulación entre sus partes. Por ello, de forma simultánea se ven obligadas a desplegar una función contraria, de carácter centrípeto, que intenta cohesionar y encontrar valores comunes de coherencia institucional.

Ambas fuerzas son necesarias para una acción organizada, efi -caz y coherente. La coordinación es el instrumento que equilibra am-bos procesos: por una parte, es una contención a la diferenciación, aunque la permite; y por la otra, mantiene la integración, pero no a costa de la centralización.

8 Enrique Cabrero, “De la descentralización como aspiración a la descentra-lización como problema; el reto de la coordinación intergubernamental en las políticas sociales”, documento de trabajo, CIDE-DAP, núm. 197, 2007.

9 P. R. Lawrence y J. W. Lorsch, Organization and Environment Managing Dife-rentiation and Integration, Cambridge, Mass., Harvard Graduate School of Business Administration, 1967.


Visto así, desde la perspectiva de Cabrero, la coordinación es el elemento regulador que permite a la acción social diversa mantener el atributo de la acción organizada en un marco institucional.

En ese mismo nivel de análisis del marco institucional, pero en materia específi ca de infraestructura, autores como Aschauer10 sugieren que la inversión pública tiene un efecto signifi cativo en las tasas de crecimiento económico de los países. Sin embargo, es-tudios con una perspectiva más amplia –como el realizado por Ba-rro11 en la década de los noventa– apuntan a señalar que no existe evidencia de los efectos de la inversión pública en el crecimiento de 98 economías.

Este contraste hace necesario poner atención en el impacto y en la experiencia disponible para cada país.

En el caso específi co de México, Noriega y Fontenla12 muestran que la infraestructura (referida en cantidades de kilowats de electri-cidad y kilómetros de carreteras) tiene un efecto signifi cativo y po-sitivo en la actividad económica a nivel nacional. Pero aun cuando este planteamiento es acorde con los postulados que han orientado varias acciones gubernamentales, existen señalamientos de que las relaciones entre inversión en infraestructura no son únicas, ni di-rectas, ni tan automáticas. Para Laura Sour,13 por ejemplo, en el aná-lisis de gasto en inversión en México entre 1998 y 2005 no queda sufi cientemente clara la autoría –del Ejecutivo, del Legislativo o del sector privado– que defi ne los distintos niveles de inversión que se detonan en los estados.

10 David Aschauer, “Public Expenditure Productive”, Journal of Monetary Eco-nomics, núm. 23, 1989.

11 Robert Barro, “Economic Growth in a Cross Section of Countries”, Quar-terly Journal of Economics, MIT Press, vol. 106, núm. 2, mayo, 1991, pp. 407-443.

12 Antonio Noriega y Matías Fontenla, “Infraestructura y crecimiento econó-mico en México”, El Trimestre Económico, núm. 296, 2007, p. 885.

13 Laura Sour, “Regional Differences in Infraestructure Investment at the State Level in México, 1982-2005”, documento de trabajo CIDE-DAP, núm. 220.


Evolución de las transferencias y aportaciones que rigen el gasto de infraestructura en México

Al analizar la forma en que México se ha organizado para fi nanciar el gasto en infraestructura, podemos elegir como ejemplo de desa-rrollo de las relaciones entre federación, estados y municipios al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que en tanto fondo del ramo 33 reemplazó a una serie de programas que lo antecedieron en el ramo 26.

Desde su creación en 1983, este ramo ha tenido cinco deno-minaciones: Promoción Regional (1983-1984), Desarrollo Regional (1984-1989), Solidaridad y Desarrollo Regional (1990-1995), Supe-ración de la Pobreza (1996-1997), y Desarrollo Social y Producti-vo en Regiones de Pobreza (1998). Desde entonces, este ramo del presupuesto se ha orientado a impulsar el desarrollo y a combatir la pobreza en las entidades de la república y los municipios, y se destina a acciones sociales básicas y a inversiones que benefi cian directamente a sectores de la población que se encuentran en con-diciones de rezago social y pobreza extrema.14

A lo largo de casi tres décadas, se ha defi nido un marco norma-tivo que rige los mecanismos de fi nanciamiento intergubernamen-tal de la infraestructura social hacia los gobiernos estatales y mu-nicipales. Además, a partir de 2007 se pusieron en marcha nuevos mecanismos de fi nanciamiento de infraestructura que se sintetizan en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI).

En ambos casos, el primer tipo de fondos y los objetivos y avances del PNI se refi eren a inversión en infraestructura, pero en dimensiones, escalas y lógicas tan distintas que inducen a pensar que hay una escasa articulación y complementariedad entre ambos.

14 Guillermo Cejudo y Roberto Gerhad, “La rendición de cuentas de transfe-rencias intergubernamentales: el caso del FAIS”, documento de trabajo, CIDE-DAP, México, 2008.


Estudiar la trayectoria de ambos tipos de proyectos en el de-sarrollo reciente del país podría ayudar a aclarar estas diferencias. Como se aprecia en la fi gura 2, primero ocurrió una concentración de facultades tributarias relevantes en el gobierno federal, y después un proceso de ampliación de gasto federalizado. Como parte de la evolución en materia de coordinación intergubernamental, muy probablemente estemos ante ejemplos concretos de integración y diferenciación, funciones a las que hicimos referencia en el aparta-do anterior.

Primera fase (hasta 1980)

Hasta la década de 1980, las RIG en el México posrevolucionario obedecían al modelo llamado de “Autoridad Incluyente”, ya que los gobiernos estatales y municipales dependían completamente de las decisiones tomadas por el gobierno federal.

La relación entre federación, estados y municipios se basaba en la dependencia de los gobiernos subnacionales.15 La pauta de auto-ridad que prevalecía era más bien jerárquica. Este tipo de relaciones pueden representarse como se muestra en la fi gura 3.

Durante la década de 1980, la administración federal identi-fi có el fortalecimiento fi nanciero de estados y municipios como uno de sus principales propósitos; asimismo, se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) como instrumento prin-cipal para fortalecer a los gobiernos subnacionales, el cual se con-virtió en el más importante instrumento fi scal para apoyar el fe-deralismo.16

15 Por gobiernos subnacionales se entienden estados y municipios.16 Secretaría de Programación y Presupuesto, Filosofía política de José López Por-

tillo, SSP, México, 1980, p. 46.

Figura 2

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), “Evaluación del desempeño del gasto federalizado”, ponencia, Foro de Análisis del Des-empeño y el Proceso Presupuestal 2009. Perspectivas y Oportunidades, México, octubre, 2008.

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Aunque el nuevo sistema estableció fórmulas bien defi nidas para la distribución de recursos, fueron los actores políticos federa-les los que, como muestra la fi gura 3, determinaron dichos criterios.

La Ley de Coordinación Fiscal17 determinó que el porcentaje de las transferencias que los estados debían entregar a los municipios tenía que ser distribuido a partir de criterios fi jados por cada legisla-tura estatal. Esto implicó que los gobiernos estatales reforzaran su control fi nanciero y político sobre las municipalidades.18

El SNCF no redujo la concentración de recursos fi scales en el ámbito federal. La situación privilegiada del gobierno federal, en términos de ingreso, no cambió de manera sustancial después de la creación del nuevo sistema.

Cuando Miguel de la Madrid asumió la presidencia en 1982, identifi có a la descentralización como un componente clave en la

17 Véase en la gráfi ca 1 el contexto en que ocurrió el surgimiento de la LCF.18 John Bailey, “Fiscal Centralism and Pragmatic Accommodation in Nuevo

Leon”, en Victoria Rodríguez y Peter Ward (coords.), Opposition Government in Mex-ico, University of New Mexico Press, Nuevo México, 1995.

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Figura 3


agenda del gobierno federal. Su preocupación por la descentrali-zación refl ejaba los problemas enfrentados por el régimen. En ese sentido, su administración dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en el que se defi nieron tres estrategias para combatir los problemas derivados de la centralización, todas ellas vinculadas con una transformación de la dinámica de las RIG: for-talecimiento del federalismo; promoción del desarrollo regional; vi-gorización de la vida municipal.19

El desarrollo regional fue la piedra de toque del proceso de descentralización, y una de las principales acciones para su imple-mentación en la esfera fi scal fue la reforma del artículo 115 cons-titucional.

Adicionalmente, la llamada “reforma municipal” de 1983 vali-dó en la arena fi scal el control que el SNCF le había otorgado a los estados sobre los municipios en 1980. A partir del artículo 115 se estableció que las transferencias federales que correspondían a los gobiernos locales serían determinadas por la Ley de Coordinación Fiscal, debiendo ser distribuidas con base en los criterios fi jados por los congresos estatales (gráfi ca 2).

Además, se reforzó el control de los estados sobre los munici-pios, pues la reforma señaló que también correspondía a las legisla-turas estatales determinar las tasas del impuesto predial, fuente de ingresos recién asignada, con exclusividad a las municipalidades.20

De acuerdo con Ady Carrera,21 en términos de relaciones fi sca-les intergubernamentales, las bases de distribución del nuevo siste-ma fi scal eran meramente políticas y su objetivo principal era man-

19 SPP, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, México, 1983, p. 375.20 Planeación del uso del suelo, promoción del desarrollo y protección am-

biental. La reforma de 1983 también incorporó el principio de representación pro-porcional en la elección de los miembros del ayuntamiento.

21 Ady Carrera, “Evolución de las relaciones intergubernamentales en Méxi-co”, op. cit., p. 9.


tener la predominancia del gobierno federal por encima de estados y municipios.22

Segunda fase (1989-1996)

Hacia el último tercio de la década de 1980, se perfi laron varios y profundos cambios estimulados por los siguientes factores.

El primero, y quizá el más poderoso, provino de los cambios experimentados por la sociedad. Stephen Morris explica que el ac-ceso de mayor número de personas a la educación, la industrializa-ción, el crecimiento urbano y el desarrollo hicieron más difícil para el gobierno manejar con efi cacia las muchas veces contradictorias demandas a través de la estructura de un sistema de partido único.23

En el segundo factor se aglutinan efectos de otra crisis econó-mica; después de disfrutar de cuatro décadas de crecimiento econó-mico, la economía mexicana no se pudo recuperar completamente de la crisis de 1982. El producto interno bruto (PIB) disminuyó 0.6% en 1982, y otro 4.2% en 1983. Después de una ligera recuperación durante 1984 y 1985, cayó de nuevo 3.7% en 1986 como resulta-do de una más grave disminución del precio del petróleo y de los devastadores terremotos de 1985.24 La caída de la bolsa de valores en 1987, además, trajo una mayor devaluación, fuga de capitales e infl ación más alta.

El tercer factor fue una mezcla de los dos anteriores: los efectos políticos del proceso de estabilización y de reforma estructural de

22 De acuerdo con la teoría y práctica, un elemento esencial para la autonomía fi scal de los municipios es que éstos posean la capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los gobiernos locales no pueden modifi car sus tasas, no pueden empatar el nivel de sus servicios públicos con las preferencias locales; ello implica un serio confl icto entre esas necesidades y su capacidad fi scal.

23 Stephen D. Morris, Political Reformism in Mexico. An Overview of Contemporary Mexican Politics, Lynne Rienner Publishers, Londres, 1995, p. 61.

24 Ibid., p. 52.


la economía que fueron implementados por la nueva élite política para enfrentar la crisis.

El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de pre-cios e incrementó el costo de los bienes públicos. Sin embargo, es-tas medidas no restauraron el crecimiento económico. El programa de reforma económica cambió la relación histórica entre los líderes de negocios, obreros, campesinos y otros sectores que habían ope-rado durante largo tiempo como mediadores entre el gobierno y sus agremiados.

Fue en este contexto cuando la situación de monopolio por parte de un solo partido empezó a transformarse. A partir de 1989, el número de municipios de oposición aumentó de manera signifi -cativa por diversas razones.

Uno de los primeros asuntos abiertamente denunciados por los presidentes municipales de oposición fue la discrecionalidad en el manejo de las transferencias federales de los municipios. Desde el primer gobierno estatal panista –el de Ernesto Ruffo en Baja Cali-fornia– se insistió en revisar los mecanismos de recaudación y asig-nación de partidas, así como la libertad de aplicarlas en programas propios diseñados en cada entidad.25

Como explica Rogelio Hernández, para los gobernadores que se desempeñaban en la lógica del régimen se abrieron dos fuentes de confl icto: el local, en el que la oposición avanzaba y el priísmo regional esperaba acciones que la controlaran; y el federal, en el que el presidente de la república deseaba que la oposición no fuera un motivo de inestabilidad política. Así, ante congresos opositores que buscaban más participación y ejercían mayor vigilancia, y ayun-tamientos que exigían más aportaciones del presupuesto federal y mayores atribuciones, los gobernadores fortalecieron el papel de

25 Rogelio Hernández Rodríguez, “Los gobernadores y el federalismo. La des-centralización del poder”, en Ilán Bizberg y Lorenzo Meyer (coords.), Una historia contemporánea de México: las instituciones, op. cit., p. 207.


intermediarios que ya desempeñaban frente a la federación, aunque ahora como voceros de la oposición.26

En ese contexto se había implementado, desde el inicio del sexenio de Carlos Salinas, el Programa Nacional de Solidaridad, que estimuló el crecimiento de nuevos liderazgos a partir de la par-ticipación de grupos sociales que habían sido ignorados por largo tiempo.27 Solidaridad también proporcionó nuevos canales para hacer demandas, ayudando a desarrollar la noción de corresponsa-bilidad.28 Sin embargo, los especialistas señalan que sus efectos en términos de relaciones intergubernamentales fueron muy negativos para los interlocutores locales tradicionales.29

Los estados y municipios tenían una participación muy limitada en la implementación de los programas del Solidaridad, pues los recursos llegaban etiquetados a los estados.

Se estableció un mecanismo efectivo para fortalecer la interlo-cución entre el Ejecutivo federal y los comités que éste promovía en los estados y municipios. La percepción entre las autoridades locales era que este mecanismo debilitaba a los gobiernos estatales y que perdían capacidad de decisión frente al gobierno federal. Los municipios no sólo no ganaron infl uencia en el proceso de toma de decisiones, sino que se vieron debilitados todavía más al sólo convertirse, en algunos casos, en meros canales para transferir re-cursos a organismos que representaban estructuras paralelas pero

26 Idem.27 Wayne Cornelius, Ann Craig y Jonathan Fox, “Mexico’s National Solidarity

Program: An Overview”, en Wayne Cornelius, Ann Craig y Jonathan Fox, Trans-forming State-Society Relations in México. The National Solidarity Strategy, Centro de Es-tudios Estados Unidos-México, University of California, San Diego, 1994.

28 Nikki Craske, “Dismantling or Retrenchment? Salinas and Corporatims”, en Rob Aitken, N. Craske, G. A. Jones y D. E. Stansfi eld (coords.), Dismantling the Mexican State?, MacMillan Press, Gran Bretaña, 1996.

29 Al respecto coinciden las posturas de Ady Carrera y Rogelio Hernández en sus respectivas obras.


incluso con más poder, ya que disponían de fondos para fi nanciar obra pública.30

Durante esta fase, el gobierno federal reforzó su posición do-minante sobre estados y municipios, y el presidente fortaleció su papel como el actor más importante del país en la toma de decisio-nes. Desde la perspectiva propia de los actores locales de estados y municipios, este proceso se percibió como un mecanismo para reforzar la institución presidencial y recuperar la legitimidad del ré-gimen.31

Tercera fase (1997-2000)

A partir de varios esfuerzos de centralización, la economía había mantenido controladas las tensiones entre las regiones y el gobier-no federal, pero la crisis económica de 1994 las agudizó aún más. Las transferencias federales a estados y municipios se redujeron de manera considerable.

Durante la primera mitad de 1995, tres estados cambiaron a su Ejecutivo estatal por candidatos de oposición: Jalisco, Guanajuato y Baja California.32 En las mismas elecciones, pero en el ámbito municipal, el voto del Partido Revolucionario Institucional (PRI) dis-minuyó de cerca de 70% a 52%. En las elecciones de 1996, el PRI también tuvo pérdidas importantes en estados que tradicionalmen-te había controlado: el Estado de México, Guerrero y Morelos.33

30 Véanse John Bailey, “Fiscal Centralism and Pragmatic Accommodation in Nuevo Leon”, op. cit.; y Alan Knight, “Salinas and Social Liberalism in Historical Context”, en Rob Aitken, N. Craske, G. A. Jones y D. E. Stansfi eld (coords.), Dis-mantling the Mexican State?, MacMillan Press, Gran Bretaña, 1996.

31 Ady Carrera, “Evolución de las relaciones intergubernamentales en Méxi-co”, op. cit., p. 13.

32 Joy Langston, “Why Rules Matter: Changes in Candidate Selection in Mexico’s PRI, 1988-2000”, Journal of Latin American Studies, vol. 33, núm. 3, agosto de 2001, p. 504.

33 Beatriz Magaloni, “Is the PRI Fading?”, en Jorge Domínguez y Alejan-


Los problemas derivados de la última crisis económica, el nue-vo poder de los gobernadores y la mayor competencia electoral unieron a actores políticos de los ámbitos estatales y municipales en busca del mismo objetivo: la descentralización.

El presidente Zedillo denominó Nuevo Federalismo a su políti-ca de descentralización. Vinculó el problema de desarrollo regional a las políticas federales más importantes: el fortalecimiento del fe-deralismo y la reducción de la pobreza.34

En 1995 el gobierno federal anunció la transferencia del ramo 26 del presupuesto federal, Programa de Superación de la Pobreza, hacia los estados y municipios. En 1996 se llevó a cabo un cambio sustancial ya que estos recursos se dividieron entre estados y muni-cipios con base en criterios bien defi nidos.

Un par de años después hubo cambios sustantivos aún mayores derivados de un evento político histórico, gracias al cual se avanza-ría en materia de descentralización, fortalecimiento del federalismo y transformación del modelo de las RIG. Durante las elecciones de 1997 se renovaron la Cámara de Diputados; una cuarta parte del Senado; seis gubernaturas; y congresos estatales y ayuntamientos en siete estados. Además, por primera vez en la historia moderna del país, se efectuó la elección directa del jefe de gobierno de la ciudad de México. Este proceso electoral representó un parteaguas, pues signifi có transformar sustancialmente la dinámica de las relaciones intergubernamentales. El resultado más importante, por sus con-secuencias en el sistema político y por su impacto en materia de federalismo, ocurrió en el nivel federal, pues el PRI perdió el control de la Cámara de Diputados por primera vez en la historia.35

dro Poiré (coords.), Toward Mexico's Democratization, Routledge, Estados Unidos, 1999.

34 SHCP, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, México, 1995.35 La distribución de las curules en la Cámara fue: 238 para el PRI, 125 para el

Partido de la Revolución Democrática (PRD), y 122 para el Partido Acción Nacional (PAN). El Partido de los Trabajadores (PT) ganó siete asientos y el Partido Verde Ecologista (PVEM) ganó ocho.


Hasta 1996, el presidente Zedillo había sido capaz de decidir la evolución del proceso de descentralización. Las elecciones de 1997, no obstante, transformaron completamente este panorama, pues permitieron el acceso de nuevos actores políticos al proceso de toma de decisiones.

El primer y más claro reto surgió con la aprobación del pre-supuesto anual de la federación para el ejercicio de 1998.36 El pre-supuesto federal había sido el principal mecanismo para transferir recursos a los gobiernos subnacionales, y el presidente había tenido la capacidad de adaptar esas transferencias a los intereses económi-cos y políticos del sistema.

Hasta entonces, el titular del Ejecutivo había podido decidir cómo transferir recursos a estados y municipios, pero el fortale-cimiento del Legislativo acotó ese poder. A partir de entonces, la legislatura compartiría la toma de decisiones acerca del diseño, implementación y control de esas transferencias.37

El proceso de descentralización, iniciado a fi nales de los no-venta, había mostrado una clara tendencia a fortalecer a los acto-res de la esfera estatal en la administración y control de las nuevas transferencias federales. Los gobernadores se mostraban desde entonces como los más benefi ciados con los nuevos arreglos fi s-cales. Aunque también a partir de ese momento empezó a ha-blarse de una mayor infl uencia y autonomía, cuyos elementos de contrapeso en sus legislaturas estatales no necesariamente madu-raban con la misma velocidad que la federal, con una composición pluripartidista.38

36 Luis Rubio, “Coping with Political Change”, en Susan Kaufman Purcell y Luis Rubio (coords.), Mexico under Zedillo, Lynne Rienner Publishers, Estados Unidos, 1998.

37 Katya Rodríguez, “Las relaciones intergubernamentales en la operación del FAISM”, documento de trabajo, CIDE-DAP, México, 2000.

38 Victoria Rodríguez, “Conclusions. Regents from the Opposition”, en Vic-toria Rodriguez y Peter Ward, Opposition Government in Mexico, op. cit..


De acuerdo con Enrique Cabrero y Ady Carrera,39 la política de descentralización desarrollada entre 1996 y 2000 careció de un elemento fundamental: el fortalecimiento institucional de los muni-cipios. La distribución de recursos fue llevada a cabo sin el diseño e implementación de una política consistente y sistemática de cons-truir capacidad institucional en el ámbito municipal.

No obstante lo anterior, en esta fase se originaron cambios sus-tanciales en el modelo de las RIG. La crisis económica de 1995, la mayor competencia electoral en estados y municipios, el decline del poder presidencial y el fortalecimiento del Congreso federal forza-ron a iniciar un auténtico proceso de descentralización.

El aspecto fi scal de las RIG fue la primera arena en la que los nuevos actores iniciaron la transformación del modelo que había prevalecido durante más de medio siglo. Es importante destacar que el caso mexicano muestra claramente cómo, con base en re-cursos políticos y no fi nancieros, los actores políticos de las esferas estatal y municipal fueron capaces de producir un cambio en la di-námica de las RIG.

A partir de los cambios políticos sucedidos de 1996 a la fe-cha, se podía presumir que el nuevo modelo a consolidar era el de “autoridad coordinada”, en el cual los gobiernos federal y estatales cuentan con esferas de acción claramente señaladas, mientras que los gobiernos municipales siguen dependiendo de los estados (fi -gura 4).

39 La diferencia entre la capacidad profesional de los servidores públicos, el marco legal, los sistemas de gestión y la infraestructura técnica se vuelven parti-cularmente importantes a fi n de explicar y determinar los logros y las fallas de la descentralización. Enrique Cabrero y Ady Carrera, “Fiscal Decentralisation and Institutional Constraints. Paradoxes of the Mexican Case”, México, documento de trabajo, CIDE-DAP, México, en [http://www.presupuestoygastopublico.org/do-cumentos/presupuesto/DT%2085.pdf].


Cuarta fase (2000-2010)

En los años que siguieron a la alternancia del Ejecutivo federal, el papel de la inversión en infraestructura y las relaciones interguber-namentales asociadas a ésta evolucionaron a partir de varias condi-ciones.

De acuerdo con Laura Sour,40 después de la crisis de 1994 la inversión en infraestructura se ha incrementado, pero sin llegar a mantener una tasa estable de crecimiento; existe, además, evidencia de que la tendencia en su desarrollo estuvo infl uenciada por la evo-lución de los precios del petróleo.41 Dejando de lado los recursos de los ramos 33 y 28, que en su defi nición han sido resultado de la negociación entre legisladores, el titular del Ejecutivo y los go-

40 Laura Sour, “Regional Diferences in Infraestructure Investment at the State Level in México, 1998-2005”, op. cit.

41 Para Laura Sour, por ejemplo, desde 2001 es posible encontrar una alta correlación positiva –de 0.931– entre el precio del petróleo mexicano y la inver-sión pública. Debe considerarse que durante esos años el comportamiento de los precios del petróleo fue ascendente (de 23.04 dólares en 2002 a 49.51 dólares en 2005).

Gobierno nacionalEstatal

Local

Modelo de “Autoridad coordinada”Relación independientePatrón de autoridad: Autonomía

Figura 4


bernadores, se puede analizar la inversión aprobada y ejecutada en infraestructura. Los resultados se muestran en el cuadro 2.

El cuadro muestra que entre 1998 y 2001 hubo un subejercicio de los recursos aprobados, pero éste se revirtió entre 2002 y 2005. La diferencia se puede apreciar en el cuadro 2.

Esta diferencia implica que si bien el presupuesto de egresos es negociado y aprobado en el Congreso, durante el transcurso del año ocurren modifi caciones que pueden ser diferentes con los montos originales. Con todo y ello, prevalece una tendencia ascendente en los recursos destinados a entidades y municipios, como bien puede apreciarse en la gráfi ca 1.

En el periodo que se analiza también se observa una sobrein-versión de 8.96%, a pesar de que solamente 11 de 32 entidades presentan sobreinversión. Esto indica que los recursos ejercidos en las 11 entidades son considerablemente mayores que en el resto de los estados. Es en dichas entidades en las que se nota la aplicación del poder del Ejecutivo federal para relocalizar inversiones de infra-estructura (cuadro 3).

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Cuadro 2. Inversión en infraestructura a estados y munici-pios como porcentaje del gasto programable (1998-2005)


Gráfi ca 1. Gasto en infraestructura pública en estadosy municipios

Fuente: Laura Sour, “Regional Diferences in Infraestructure Investment at the State Level in México, 1998-2005”, CIDE-DAP, México, 2008, p. 7.

Al detallar las diferencias entre las inversiones aprobadas y apo-yadas, es posible dividir el periodo de análisis entre las administra-ciones de Ernesto Zedillo y Vicente Fox con la intención de de-tectar si existen patrones de colocación de recursos. Si se contrasta el cuarto y quinto año de los gobiernos de ambos mandatarios, es posible apreciar que durante el primer caso, la diferencia entre inversión aprobada y ejecutada fue de 5.8%, mientras que en la ad-ministración del presidente Fox hubo un sobreejercicio de 35.66%. A partir de este dato, Laura Sour afi rma que ello obedece a que el presidente Fox empleó su poder discrecional de ejecución de recur-sos en los estados de forma más intensa que el presidente Zedillo.42

Durante la administración de Ernesto Zedillo la entidad con ma-yor sobreejercicio fue Hidalgo, con 275.69%, mientras que con Fox fue el Estado de México, con 850.04% (caso que contrasta con el sub-ejercicio que se reporta durante el mandato de Zedillo, de 43.23%). En

42 Ibid., pp. 10-11.

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este último periodo presidencial en análisis, Quintana Roo se detecta como la entidad con mayor subejercicio de recursos.

Uno de los componentes más importantes del gasto federal ejercido en las entidades federativas es el fi nanciamiento de la in-fraestructura en sus distintas modalidades. De hecho, a partir de ella se ha argumentado en los diagnósticos ofi ciales la necesidad de incrementar la competitividad del país por la vía de mejorar sus ventajas en un mundo abierto y competitivo.

Entre 2000 y 2010 se ha proyectado concretar el papel de la inversión pública como detonadora del desarrollo y no sólo como inversión única frente a una amplia gama de posibilidades de aso-ciaciones con inversión privada en el sector de infraestructura.

Sin embargo, a pesar de que las expectativas de crecimiento de inversión son muy altas, uno de los mayores obstáculos a este proyecto es la crisis de 2009 y la complejidad que implica atraer inversión haciendo compatibles los compromisos de rentabilidad prometidos en las modalidades de inversión con los requerimientos económicos y sociales de las regiones.

Objetivos y alcances del Programa Nacionalde Infraestructura y los recursos destinadosa infraestructura social

Infraestructura

Desde 2007, año en que se presentó el Plan Nacional de Desarrollo de la presente administración, las comparaciones internacionales disponibles señalan que, por la calidad y competitividad de su infra-estructura, México se ubicaba entre el quinto y el séptimo lugar en América Latina. Asimismo, los montos de inversión de nuestro país son relativamente bajos: la inversión en infraestructura, excluyendo petróleo, como porcentaje del PIB en México es de alrededor de 2%.


Chile invierte más del doble, mientras que China destina un monto equivalente a 9% de su PIB para inversión en infraestructura.

Las metas para incrementar la inversión en el sector han sido asumidas por el gobierno federal, como se muestra en el cuadro 4.

El Banco Mundial ha estimado que, tan sólo para alcanzar la cobertura universal en servicios básicos, atender el crecimiento de la demanda y dar un mantenimiento adecuado a la infraestructu-ra existente, México debe incrementar su inversión entre 1.0% y 1.25% del PIB, y que para elevar la competitividad del país de mane-ra signifi cativa, la inversión en infraestructura como porcentaje del PIB debe incrementarse de manera considerable.

El objetivo primordial del Plan Nacional de Desarrollo en esta materia es incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura, de modo que al fi nal de la presente administración México se ubique entre los 30 países líderes en infraestructura de acuerdo con la evaluación del Foro Económico Mundial.

Fuente: SHCP, “Mecanismos de fi nanciamiento de la infraestructura en México”, en [http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/conferencias/index.html].

Cuadro 4. Inversión requerida y metas sociales

Sector Inversión(MMDD)

% deltotal Principales metas 2012

Carreteras 26.49 11.3% Construir o modernizar 17,600 km de autopistas y caminos rurales.

Ferrocarriles 4.52 1.9% Construir 1,418 km de vías férreas.

Puertos 6.55 2.8% Construir 5 puertos nuevos y ampliar o modernizar otros 22.

Aeropuertos 5.45 2.3% Construir al menos 3 nuevos aeropuertos y ampliar otros 31.

Telecomunicaciones 26.12 11.2%Alcanzar una cobertura de 24 líneas fi jas y 78 móviles por cada 100 habitantes. Aumentar el uso de Internet a 70 millones de usuarios.

Agua potable y saneamiento 18.64 8.0% Aumentar la cobertura de agua potable a 92% y la de

alcantarillado a 88% de la población.

Electricidad 35.07 15% Incrementar la capacidad efectiva de generación de 9 mil Megawatts.

Hidrocarburos 110.85 47.4%

Producción superior a los 2.5 millones de barriles diarios de petróleo (bdp). Producción de gas natural en 5 mil millones de pies cúbicos diarios.Incrementar la capacidad de proceso de crudo a por lo menos 1.4 millones de bdp.

Total 233.69 100%


En el citado plan se reconoce que no basta con incrementar los montos de inversión. Es necesario también establecer mecanismos para garantizar el acceso a recursos sufi cientes y a su mejor uso.

Para lograrlo se ha puesto especial atención en los mecanismos con que se había fi nanciado la inversión en infraestructura; ahora se promueven mayores opciones con la fi nalidad de cumplir con una variedad más amplia y diversifi cada de metas, a partir de la promo-ción de opciones de inversión privada enfocada como opciones de negocios en distintas modalidades y plazos (esquema 1).

Combinar modalidades para promover la inversión en sectores tan disímiles como carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos o telecomunicaciones ha implicado diferenciar las metas de cada sector y los objetivos de cada unos de los actores involucrados, así como defi nir el alcance de los instrumentos con los que cuenta cada unos de los participantes. Esto ha llevado a madurar distintos es-quemas para desarrollar proyectos de infraestructura, como puede apreciarse en el esquema 2.

De esta manera, los recursos destinados a infraestructura han diversifi cado sus fuentes, objetivos y vehículos. Además, se ha bus-cado ampliar considerablemente los recursos potencialmente apli-cables a la infraestructura mediante el uso de alternativas como fi -nanciamiento de la banca de desarrollo, créditos privados en obra pública y el desarrollo del mercado de deuda privada, tal como se muestra en el esquema 2 y en la gráfi ca 2.

La dimensión de las inversiones proyectadas implica considerar que el gobierno federal ha reservado el manejo de tres áreas de competencia de naturaleza muy distinta, pero que convergen en un punto: crear, desarrollar y regular redes.

Se trata del fomento de inversión en industrias que conectan usuarios por medio de un sistema de infraestructura física compati-ble o interoperable, que se componen de nodos y aristas de número y complejidad variable. En el pasado, estas redes se concebían y desarrollaban de manera independiente y aislada. En la actualidad

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Inversión presupuestal

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Desarrollar proyectos de infraestructura con alta rentabilidad social

Fortalecer la estructura de capital de proyectos a través del financiamiento de largo plazo

Alentar la participación privada mediante apoyo financiero

Apoyar y desarrollar proyectos con atractivos rendimientos de largo plazo

Transferencias federales

Financiamiento tradicionalDeuda preferente

Deuda subordinadaGarantíasCapital de riesgoCapital subordinado

Deuda preferenteDeuda subordinadaCapital de riesgo

VehículoObjetivoFuente


la tendencia es justo la opuesta. Por ejemplo, en el transporte cada vez se concreta más la composición de sistemas multimodales y, en contraste con las telecomunicaciones, hay una tendencia hacia la convergencia total.

Esto implica revisar todas las etapas de desarrollo de los pro-yectos de infraestructura, desde la planeación y la evaluación, así como la presupuestación, contratación y ejecución, a fi n de lograr que los proyectos que se desarrollen sean los de mayor rentabilidad social y económica, y que no se incurra en retrasos y sobrecostos innecesarios.

El gobierno federal debe, además, mediante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), resolver problemas de media-ción de confl ictos inherentes a las industrias de redes que pueden generarse tanto entre proveedores –motivados por accesos, interco-nexión o interoperabilidad– como entre proveedores y consumido-res –con motivo de la defi nición de precios–. Asimismo, debe ha-cerse cargo de fomentar y operar concertando entre los diferentes órdenes de gobierno en el marco del pacto federal y del mandato constitucional, desde la idea de que el mercado no resuelve por sí solo estos problemas.

Siendo tan cuantiosos los recursos encaminados a tan diversos fi nes (gráfi ca 3), así como el impacto a diferentes niveles de gobier-no en las distintas zonas del país, será importante poner atención en la capacidad gubernamental para articular la promoción de las inversiones, su rentabilidad y el benefi cio social.

La consistencia con la que pueda mediarse entre estos elemen-tos derivará de la capacidad para planear con nuevos marcos nor-mativos e instrumentos fi nancieros, pero además, de la habilidad con que se propongan soluciones de signifi cativo impacto social.

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La infraestructura social básica

El FAIS es uno de los ocho fondos que conforman el ramo 33, Apor-taciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Se in-tegra por dos subfondos: el de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS municipal) y el de Aportaciones para la In-fraestructura Social Estatal (FAIS estatal). Su dimensión relativa, a lo largo de estos años, puede apreciarse en la gráfi ca 4.

El monto de los recursos para este fondo, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación; mien-tras que su objetivo o destino se encuentra establecido en el artículo 33 de dicha ley.

El objetivo y destino de los recursos del FAIS son inversiones que benefi cien directamente a la población en condiciones de reza-go social y pobreza extrema. Por su parte, el FAIS estatal se destina a obras y acciones de alcance o ámbito de benefi cio regional o inter-municipal (cuadro 5).

De acuerdo con un reporte del Centro de Estudios de las Fi-nanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados,43 en el periodo 1998-2009 se observa que en los últimos años, 88% de esos recur-sos se destina al FAIS municipal y el 12% restante se canaliza al FAIS estatal. La tendencia está determinada por el peso que representa el comportamiento del FAIS municipal (gráfi ca 5).

De acuerdo con el artículo 32 de la LCF, el monto anual se de-termina conforme a los siguientes criterios:

• El FAIS total se calcula tomando en cuenta, sólo para efectos de referencia, el equivalente a 2.5% de la Recaudación Fe-deral Participable (RFP) estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fi scal del año en curso.

43 CEFP, Diagnóstico del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, México, 2009, p. 8.

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Cuadro 5. Destino de los recursos del FAIS según el artículo 33de la Ley de Coordinación Fiscal

FISM FISE

• Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas

• Urbanización municipal• Electrifi cación rural y de colonias

pobres• Infraestructura básica de salud• Infraestructura básica educativa• Mejoramiento de vivienda• Caminos rurales• Infraestructura productiva rural

• Obras y acciones de alcance o ámbito de benefi cio regional o intermunicipal

Fuente: Guillermo Cejudo y Roberto Gerhad, “La rendición de cuentas de trans-ferencias intergubernamentales: el caso del FAIS”, documento de trabajo, CIDE-DAP, México, 2008, p. 11.

Fuente: CEFP, Diagnóstico del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Munici-pal, México, 2009, p. 12.

Gráfi ca 5. Evolución del Fondo de Aportacionespara Infraestructura Social (millones de pesos constantes de 2009)


• El FAIS estatal se calcula con base en 0.303% y el FAIS muni-cipal con 2.197% de la RFP.

• Asimismo, se requiere identifi car la proporción que com-prende cada estado respecto de la pobreza extrema a nivel nacional, la cual se determina mediante la identifi cación de la Masa Carencial de cada entidad, en función del número total de hogares pobres extremos.

• Los hogares pobres se determinan en función de las bre-chas existentes para cinco necesidades básicas: ingreso per cápita del hogar; nivel educativo promedio por hogar; disponibilidad de espacio de la vivienda; disponibilidad de drenaje; y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar (una brecha es igual a la situación que guarda cada necesidad básica). Estas variables se aplican a una fórmula establecida en el artículo 34 de la LCF.

De acuerdo con el artículo 35 de la LCF la distribución entre estados y sus municipios debe hacerse con base en la misma fór-mula que la utilizada para la distribución de la federación hacia los estados; asimismo, en este artículo se establece que la metodolo-gía y el calendario de recursos para los municipios deberá comu-nicarse a los gobiernos municipales por parte de los gobiernos estatales, y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fi scal, en su respectivo órgano de difusión ofi cial.

Debido a que la mayor parte de los recursos del FAIS se canaliza a los municipios, en el contexto nacional dicho fondo registra un crecimiento constante y sostenido, con una tasa media de creci-miento anual de 6.0% en términos reales entre 1998 y 2009.

Los estados más favorecidos con el FAIS municipal son los mismos que tradicionalmente han registrado los más bajos nive-les de calidad humana y, por lo tanto, donde se localizan los nú-cleos de población con mayores rezagos sociales: Veracruz, Chia-


pas, Guerrero, Oaxaca, Estado de México, Puebla, Michoacán, Guanajuato, Jalisco, Hidalgo, San Luis Potosí, Yucatán y Tabasco.

Por el contrario, la variación registrada en otro grupo de enti-dades federativas es negativa, lo cual demuestra que los recursos otorgados han disminuido durante el periodo en términos reales. Éstos son los casos de Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Baja California, Quintana Roo, Nayarit, Tlaxcala, Morelos, Sonora, Coahuila, Campeche, Sinaloa, Querétaro, Nuevo León, Durango, Chihuahua, Tamaulipas y Zacatecas.

En lo que corresponde a la variación porcentual del Índice de Marginación registrada durante el periodo 1995-2000, no contribu-ye a esclarecer si se ha abatido la marginación en algunas entidades. Por el contrario, se observa que ésta se ha incrementado, en parti-cular en Tamaulipas, Nayarit y Quintana Roo.

Si la comparación se hace para un periodo más amplio –es decir, 1998-2005 para los recursos del FAIS municipal y 1995-2005 (debido a que no hay información más reciente) para el Índice de Margina-ción–, la situación de las entidades federativas no cambia. La más alta variación de los recursos por mayor marginación sigue estando en Chiapas, Veracruz, Oaxaca, México, Puebla y Guerrero; en tanto que en el otro extremo se ubican los estados de Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Quintana Roo, Baja California y Coahuila, con lo cual las grandes tendencias que se observan en la gráfi ca 6 no muestran mucha diferencia, como se aprecia en la gráfi ca 7.

Existen distintas difi cultades para evaluar la efectividad de los recursos del FAIS para abatir la pobreza en las entidades federativas y municipios. Entre los argumentos más recurridos se encuentra, primero, que las posibilidades de gasto de estos recursos son muy amplias y que, en consecuencia, es muy difícil dar seguimiento a la efi cacia de los recursos; y segundo, que la pulverización de los recursos es muy importante.

No obstante el incremento constante de los recursos del FAIS en términos reales hacia los programas de apoyo a la pobreza y a la

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marginación, no existe evidencia contundente de que en los muni-cipios se hayan registrado mejoras signifi cativas en las condiciones de vida de los hogares y, por consecuencia, los Índices de Margi-nación de 2005 registran cambios negativos con respecto de los observados en 2000. Por esta razón no se advierte con claridad una correlación entre inversión en infraestructura social y disminución de la marginación y la pobreza.

Al analizar los cambios registrados en el Índice de Marginación entre 2000 y 2005, en más de 2 400 municipios del país se observa que 53.2% de los municipios mejoró, en tanto que 46.8% decreció.

Algunos problemas de diseño que presentan estos fondos con-sisten en que más allá de la Ley de Coordinación Fiscal, no existen reglas precisas sobre su funcionamiento; si bien hay requisitos ge-nerales sobre el tipo de obras que pueden fi nanciarse, no hay meca-nismos para hacerlos valer.


Figura 5. Cómo bajan los recursos

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Se ha construido un entramado complejo de relaciones entre municipios y autoridades estatales y federales, en los ejecutivos y en los legislativos. Sin embargo, ello no basta para que los ciudadanos sepan dónde se aplica el dinero, qué se logra con él y si realmente se emplea para reducir la marginación. Tampoco es posible saber si los criterios con los que se aplican están alineados con las acciones potencialmente más efectivas para contribuir al desarrollo de las regiones del país.

Conclusiones

Hasta el periodo comprendido entre 1980 y 1988, la relación entre los diferentes ámbitos de gobierno obedecía a un patrón altamente


Figura 6. Cómo se rinden cuentas

ASF Cuenta Pública

Comisión de Vigilancia / Comisión de Desarrollo Social

SHCP (informesmensuales y trimestrales)

Municipio (FISM)

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reportes del FISE y FISM

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centralizado basado en el sistema político construido por el régi-men anterior.

Estados y municipios se encontraban subordinados a las di-rectrices del gobierno federal y el titular del Ejecutivo era el actor principal en la toma de decisiones. La etapa de 1989 a 1996 puede ser defi nida como el principio de una transición hacia un nuevo modelo de relaciones intergubernamentales (RIG).

El proceso iniciado en esta etapa no rindió frutos sino años después. Durante esta fase, el modelo de las RIG alcanzó su centrali-zación más extrema, reforzándose el dominio del titular del Ejecu-tivo federal, mientras que estados y municipios se debilitaron más.

A partir de 1997 se observa claramente un cambio en el modelo de las RIG. El fortalecimiento de los gobiernos subnacionales a par-tir de la descentralización fue un imperativo para la administración del presidente Zedillo, y tal vez su única alternativa para mantener la estabilidad del sistema.

Los recursos destinados a la infraestructura no han sido ajenos a esta dinámica.

En los años posteriores a los cambios aquí referidos, la princi-pal difi cultad que ha enfrentado al desarrollo de la infraestructura es la escasez de recursos derivada de una insufi ciente recaudación fi scal y de presiones de gasto derivadas de los distintos rescates.

A partir de 1997, ninguna fuerza política ha logrado ganar la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y otro tanto ocurre en la de Senadores desde el año 2000. Además, desde la elección de gobernadores que no pertenecen al partido político del presiden-te, las discusiones sobre el tema del federalismo han trascendido los límites de la disciplina partidaria que prevaleció durante varias décadas, dando lugar al renacimiento en la defensa de facultades de los gobiernos estatales y municipales en materia de políticas de gasto. A la par, en lo concerniente a las políticas de ingresos, las propuestas surgidas de los estados y municipios han sido mucho más conservadoras.


A partir de la organización de gobernadores y presidentes mu-nicipales, las propuestas se han centrado en incrementar el porcen-taje de recaudación participable a estados y municipios, así como en aumentar la autonomía de los gobiernos estatales y municipales en el ejercicio de los ramos 26 y 33.

Han sido escasos los avances para revisar las competencias tri-butarias y los mecanismos para incrementar la recaudación propia de estos niveles de gobierno, o –lo que es materia del presente estu-dio– revisar los mecanismos de colaboración y coordinación entre las partes integrantes del pacto federal en materia social que permi-tan actualizar instrumentos, diseñar estrategias y evaluar resultados para acelerar el desarrollo del país y lograr una más equilibrada dis-tribución de los recursos destinados al gasto social.

Por ello, deberá ponerse atención en perfeccionar el sistema de toma de decisiones en materia de infraestructura, de manera que se tomen en cuenta las intersecciones intra e intersectoriales y exista la adecuada armonía para que la rentabilidad socioeconómica de la inversión pública en general se maximice. Es fundamental lograrlo para que la brecha en desarrollo regional se cierre. Esto necesaria-mente implica ligar el presupuesto con el Plan Nacional de Desa-rrollo.

Desde el punto de vista institucional, se han realizado esfuerzos para detonar a partir de 2007 un mayor fl ujo de recursos destinados a la inversión. Sin embargo, persisten defi ciencias en la aplicación del gasto que provienen de un sistema de presupuestación incapaz de costear las actividades en materia de inversión. Existen elemen-tos para suponer que el gasto en inversión se realiza de manera inercial y no necesariamente obedece a un plan donde el benefi cio social se maximice.

En el periodo que va de 2000 a 2010 es posible observar que cuando se ha abordado la perspectiva más general de la promoción de la infraestructura (carreteras, electricidad, telecomunicaciones, puertos), el Programa Nacional de Infraestructura parece ser un


valioso instrumento de innovación institucional, pero hasta ahora la atención se ha centrado más en los mecanismos de promoción de la inversión de los proyectos, sin estar claro si los mecanismos de planeación que orientan a estos últimos son complementarios o no con los esfuerzos de inversión pública que se fi nancia con re-cursos federales en los gobiernos locales, al ampliar los benefi cios sociales, reducir costos y ampliar las ventajas competitivas de las regiones.

Como puede apreciarse, durante este periodo es verifi cable la transmisión de los fondos federales a los estados y a algunos mu-nicipios.

En los diagnósticos ofi ciales sobre infraestructura se argumenta la necesidad de incrementar la competitividad del país por la vía de mejorar sus ventajas en un mundo abierto y competitivo.

En la cuarta etapa –comprendida entre 2000 y 2010– se apre-cia que en los diagnósticos ofi ciales se proyecta y busca concretar el papel de la inversión pública como detonadora más que como inversión única frente a una amplia gama de posibilidades de aso-ciaciones con inversión privada en el sector de infraestructura.

Sin embargo, a pesar de que las expectativas de crecimiento de inversión son muy altas, uno de los mayores obstáculos ha sido la crisis de 2009 y la complejidad que implica atraer inversión hacien-do compatibles los compromisos de rentabilidad prometidos en las modalidades de inversión con los requerimientos económicos y so-ciales de las regiones.

Adicionalmente, prevalece la división entre las lógicas de inver-sión por la vía de recursos transferidos.

Siendo tan cuantiosos los recursos encaminados a tan diversos fi nes, y el impacto a diferentes niveles de gobierno en las distin-tas zonas del país, será importante poner atención en la capacidad gubernamental para articular la promoción de las inversiones, su rentabilidad y benefi cio social.


La consistencia con la que pueda mediarse entre estos elemen-tos seguramente impactará en la capacidad efectiva de planear con un marco normativo e instrumentos fi nancieros, pero además, en la capacidad con la que se propongan soluciones de signifi cativo impacto social.

El presente documento da seguimiento a la evolución de los montos del Fondo Metropolitano, las reglas de operación y los mecanismos de asignación; asimismo, revisa las obras de infraestructura y los estu-dios y proyectos llevados a cabo en diez de las zonas metropolitanas que más recursos reciben desde la creación del fondo. Como conclu-sión se destaca que estos fondos son un medio para la construcción de infraestructura vial, carretera, hidráulica, de salud y educativa en las ciudades y contribuyen a mejorar la calidad de vida de la pobla-ción. Sin embargo, es necesario revisar ciertos aspectos para mejorar la asignación de recursos, la transparencia y la rendición de cuentas.

Introducción

El crecimiento de las ciudades y las metrópolis es el resultado del de-sarrollo económico y demográfi co que obliga a la población a residir

Los resultados de los fondos metropolitanos en México

Salvador Moreno Pérez*

* Cursó la maestría en Desarrollo Urbano en El Colegio de México. Investiga-dor del área de Desarrollo Regional en el CESOP. Líneas de investigación: desarrollo urbano, regional y metropolitano, migración, ciudades y competitividad. Correo electrónico: [email protected]


en lugares donde las actividades y las expectativas son mayores. A su vez, la concentración de población y actividades en grandes centros urbanos genera desequilibrios tanto sociales como territoriales.

Es en las grandes aglomeraciones urbanas o metrópolis donde se desarrollan las actividades más dinámicas e innovadoras, pero también donde se localizan los mayores problemas de marginalidad, desigualdad y desequilibrio. En las zonas metropolitanas, la realidad social, económica y cultural desborda los límites de la ciudad entendi-da como municipio e, incluso, los límites superiores como el estado.1

Lo anterior difi culta la administración de servicios públicos y la solución de problemas que no tienen carácter local, como el ma-nejo de desechos, transporte y vialidad, seguridad y justicia, entre los más importantes. Para atender los problemas de carácter metro-politano es necesario contar con recursos mediante la recaudación de impuestos en el ámbito local y asignaciones federales y estatales.

Por la importancia del crecimiento metropolitano en nuestro país, a partir de 2005 los legisladores federales asignaron una par-tida presupuestal en el ramo 23 (más adelante se explica amplia-mente este ramo) destinada a la zona metropolitana de la ciudad de México. A partir de entonces, el llamado Fondo Metropolitano se ha incrementado año con año y poco a poco ha incorporado a un mayor número de zonas metropolitanas.

Una de las limitaciones del fondo –señaladas en 2008 por el diputado Obdulio Ávila Mayo, en ese entonces presidente de la Co-misión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados–, fue que no existían lineamientos o reglas que determinaran a qué obras se les asignarían los recursos, porque eran los propios gober-nantes quienes asumían, a su criterio, la decisión de realizar obras en benefi cio de determinados municipios o delegaciones.2

1 Jordi Borja y Manuel Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información, Taurus, México, 2002.

2 Metrópoli 2025, archivo de noticias, México, en www.metropoli.org.mx.

117LOS RESULTADOS DE LOS FONDOS METROPOLITANOS

Algunos especialistas consideran que crear un fondo sólo para algunas metrópolis es, de entrada, inequitativo, por lo que reco-miendan pensar en fondos que atiendan proporcionalmente a todas las metrópolis del país. Al respecto, Jaime Arceo plantea que la apli-cación del Fondo Metropolitano no obedece a objetivos concretos que tengan que ver con el desarrollo económico y la generación de empleos en la zona metropolitana e incluso difi culta la conciliación entre las entidades participantes, razón por la cual propone que la operación del fondo permita solicitar fi nanciamiento a cualquier ciudadano, empresario o miembro de una asociación de desarrollo local que tenga un proyecto susceptible de ser fi nanciado por el fondo.3

En ese contexto, el presente trabajo se propone dar seguimien-to a la evolución de los montos del Fondo Metropolitano, analizar las reglas de operación y los mecanismos de asignación, y hacer una revisión de las obras de infraestructura en las diez zonas metro-politanas que mayores recursos han recibido durante varios años fi scales.

Para ello, en primer lugar, se detallan los aspectos metodológi-cos; enseguida, se describe cómo se conforman y defi nen las zonas metropolitanas y se hace una refl exión sobre el papel de los fondos metropolitanos en el marco del federalismo mexicano y las rela-ciones intergubernamentales necesarias para su funcionamiento; se revisa, además, la evolución y el funcionamiento de los fondos metropolitanos, sus reglas de operación y la rendición de cuentas. Finalmente, se describen y analizan los mecanismos de negociación para la incorporación de las zonas metropolitanas como benefi cia-rias de los fondos y se hace un análisis de las obras llevadas a cabo con estos recursos en diez metrópolis.

3 Jaime Arceo, foro “Realidad y perspectivas de la coordinación metropoli-tana”, Comisión de Desarrollo Metropolitano, Cámara de Diputados, México, 25 de abril, 2007.


Aspectos metodológicos

Hacer una revisión y un análisis descriptivo de las obras, los estu-dios y los proyectos de carácter metropolitano fi nanciados con los fondos metropolitanos es una labor no exenta de complicaciones, ya que estos fondos se han modifi cado con el paso de los años y las zonas metropolitanas benefi ciadas han incrementado.

Para el análisis de las obras, proyectos y estudios se utilizó la información que los gobiernos de los estados entregaron a la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), misma que se publicó en los informes sobre la situación económica, las fi nanzas públicas y la deuda pública de las entidades federativas para los ejercicios fi scales 2007, 2008 y 2009.

La información corresponde al cuarto trimestre de cada año y se concentra en el Anexo XIX, que es un formato único sobre las aplicaciones de los recursos federales. En dicho formato, las enti-dades federativas entregan a la SHCP información sobre destino del gasto; denominación o descripción de los tipos de fondos; muni-cipio, localidad y ámbito (rural o urbano); monto de los ejercicios presupuestales (ministrado, programado y ejercido); porcentaje de avance, rendimientos acumulados al trimestre generados y ejerci-dos; avance físico acumulado y programado; y unidad de medida y porcentaje de avance físico.

En el caso de los fondos metropolitanos, de esos informes se seleccionaron las obras, planes, estudios y proyectos, el monto to-tal de los recursos, el total ministrado, programado y ejercido, y el porcentaje de avance fi nanciero y físico. La idea es dar cuenta del número de proyectos en las zonas metropolitanas, así como de los avances, retrasos físicos y fi nancieros de los fondos.

Además, se llevó a cabo una revisión de los informes de go-bierno de las entidades correspondientes a las zonas metropolitanas seleccionadas, las páginas de internet de algunos de los consejos metropolitanos, información hemerográfi ca y versiones esteno-


gráfi cas de las reuniones de trabajo de la Comisión de Desarrollo Metropolitano con gobernadores y presidentes municipales para la negociación de los fondos.

La información estadística y fi nanciera se complementa con la revisión de la bibliografía de especialistas en la temática urbana y metropolitana. Finalmente, el documento brinda un análisis des-criptivo de la operación de los fondos metropolitanos, así como algunos de los resultados (estudios, planes, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento) con el Fondo Metropolitano en diez zonas metropolitanas.

Las zonas metropolitanas se seleccionaron con base en los si-guientes criterios: son las que más recursos recibieron de 2008 a 2010; de 2008 se eligieron las siete zonas metropolitanas que reci-bieron recursos, más tres zonas metropolitanas que se incorporaron en 2009 y volvieron a recibir recursos en el ejercicio presupuestal de 2010. Así pues, la selección de las zonas metropolitanas se debe al mayor número de recursos obtenidos con el fondo y coincide con que son las más pobladas del país. De la selección se excluyó la zona metropolitana de Acapulco porque en los informes de la SHCP Gue-rrero no reportó información sobre el uso del fondo metropolitano.

Las zonas metropolitanas en México (diagnóstico)

Una de las características del proceso de urbanización es el creci-miento de las grandes ciudades o megaciudades, así llamadas por su gran número de habitantes. La zona metropolitana surge cuando una ciudad rebasa su límite territorial político-administrativo para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios en los cuales no se ubica la ciudad central.4

4 Jaime Sobrino, “Zonas metropolitanas de México en 2000: conformación territorial y movilidad de la población ocupada”, Estudios Demográfi cos y Urbanos, vol. 18, núm. 3, México, 2003, p. 461.


Según Héctor Suárez y María Eugenia Negrete, el término zona metropolitana se acuñó y desarrolló en Estados Unidos a partir de la década de 1820 y se utilizaba la mayoría de las veces para referir-se a una ciudad “grande” cuyos límites rebasaban los de la unidad político-administrativa que originalmente la contenía.5

En sus inicios, las ciudades se caracterizaban por contener un centro en el que se concentraban las principales actividades econó-micas –también llamado distrito central de negocios–. En la actualidad, los enfoques sobre el crecimiento urbano ponen énfasis en la nue-va forma territorial, caracterizada por una gran dispersión y por la incorporación de pequeños subcentros urbanos. Los especialistas coinciden en que se ha evolucionado de una ciudad monocéntrica a una policéntrica.6

En esa transición, las zonas metropolitanas desempeñan un pa-pel importante y plantean un gran desafío porque son urbes con-formadas por ciudades; ello implica que lo que sucede en una tiene repercusiones en las otras. Además, no se puede separar la ciudad metropolitana de su región de infl uencia.

Según Jordi Borja, seis factores han puesto en la agenda el tema de las grandes ciudades y metrópolis: 1) la globalización económica y cultural y el consiguiente debilitamiento de los Estados ‘naciona-les’; 2) la urbanización regionalizada y el paso de aglomeraciones metropolitanas a regiones urbanas con un gran centro que articula una red de centros pequeños; 3) la consolidación de las regiones como espacios socioeconómicos signifi cativos; 4) la reacción polí-tica de las sociedades regionales que exigen una cuota de autogo-

5 Héctor Salazar y María Eugenia Negrete, “Zonas metropolitanas en Méxi-co”, Estudios D emográfi cos y Urbanos, vol. 1, núm. 1, México, 1986.

6 Las ciudades y las grandes metrópolis se han estudiado más en función del papel que desempeñan en la economía global, o de su importancia como distritos centrales de negocios, la polarización social y los nuevos fenómenos de multi-culturalismo. Al respecto pueden citarse Manuel Castells, “La ciudad de la nueva economía”, La Factoría, núm. 12, julio-septiembre, 2000, disponible en www.lafac-toriaweb.com; y Jordi Borja, John Friedmann y Manuel Castells, Local y global, op. cit.


bierno; 5) la reivindicación política del autogobierno y la afi rmación de la identidad cultural; y 6) la tendencia de las grandes ciudades o áreas metropolitanas a desarrollar estrategias propias en todos estos ámbitos.7

Por tanto, se puede afi rmar que las zonas o áreas metropolita-nas son las unidades territoriales que concentran las principales ac-tividades económicas, políticas, sociales y culturales, y su grado de complejidad aumenta con los procesos de desarrollo económico. Además, las tendencias a futuro apuntan hacia su consolidación en todos los países. Por ello, son espacios territoriales de convivencia importantes y requieren de formas innovadoras –o, por lo menos, especiales– de gestión o gobierno dadas las dimensiones que al-canzan.

Indudablemente, la gestión de recursos para las zonas metro-politanas se relaciona con el gobierno y la gobernanza de las ciuda-des, tema en el cual no existen consensos teóricos ni prácticos. Al respecto, Daniel Pérez Torres considera que la difi cultad de llevar a cabo propuestas para gobernar las zonas metropolitanas se rela-ciona con la necesaria redistribución del poder público, aspecto que genera resistencias dentro de los diversos órdenes de gobierno.8

En buena medida, las experiencias de gestión y gobierno de las metrópolis se relacionan con el sistema de gobierno de los diferen-tes países, sean unitarios o federales. En los primeros, cualquier tipo de unidad de gobierno puede ser creada o abolida y sus poderes pueden ser modifi cados por el gobierno central. En contraste, en los países con sistemas federales los gobiernos locales que forman

7 Jordi Borja, “Informe sobre gobernabilidad en las áreas metropolitanas en el mundo actual”, en Jordi Borja, Esteban Warío et al., Desafío metropolitano, UNAM-Asamblea de Representantes del Distrito Federal, II Legislatura, México, 2004, pp. 32-33.

8 Daniel Pérez Torres, “El reto de legislar y administrar las zonas metropo-litanas y ejemplos internacionales”, en Roberto Eibenschutz Hartman y Ligia González (coords.), El Legislativo ante la gestión metropolitana, Cámara de Diputados/Porrúa/Universidad Autónoma Metropolitana, México, 2009.


parte del pacto federal no pueden ser modifi cados de forma unila-teral por el gobierno federal.9

Independientemente de que el modelo federal tiene como prin-cipio la separación y autonomía de funciones, Karen Stromme pos-tula que las relaciones entre los ámbitos de gobierno en un modelo federal pueden darse en tres formas distintas:

• Federalismo separado: se basa en la separación de poderes, autoridades y funciones entre las diferentes esferas de go-bierno. Aquí no hay posibilidades de traslapes.

• Federalismo funcional: bajo este esquema las relaciones de poder entre los niveles se establece de forma jerárquica y las responsabilidades se organizan de acuerdo con la especiali-dad o sector. Las relaciones son verticales y se basan en el centralismo.

• Federalismo de cooperación: con este esquema los asun-tos públicos deben enfrentarse a partir de una mezcla de atribuciones que responde a la realidad. Las responsabilida-des son compartidas y las decisiones responden a procesos dinámicos. La coordinación sustituye a la subordinación y la igualdad a las jerarquías. Se le da mayor importancia al gobierno compartido que a la independencia.10

Pérez Torres considera que en nuestro país el modelo federal ha transitado de un sistema funcional con tendencia unitaria hacia uno dual que separa las diferentes funciones y se basa en la autono-mía de poderes. Considera, además, que para México el esquema de federalismo de cooperación es el más adecuado para hacer frente a los asuntos metropolitanos debido a que las responsabilidades son

9 Ibid., p. 60.10 Karen Stromme, Cities and Complexity: Making Intergovernmental Decisions, Cali-

fornia, Sage, 1999, citado por Daniel Pérez Torres, “El reto de legislar...”, op. cit., pp. 60-62.


compartidas y ello permite balancear los intereses locales y nacio-nales.11

María Eugenia González Alcocer coincide con este plantea-miento porque considera que México ha dejado atrás un modelo federal caracterizado por la concentración del poder, de las com-petencias y de las facultades y recursos en el gobierno federal en detrimento de la soberanía de los estados y la autonomía de los municipios. Ese régimen experimentó, según González Alcocer, un cambio a fi nales del siglo pasado, provocado por las rupturas del consenso institucional, así como por la desfavorable situación eco-nómica, lo que obligó a replantear el ejercicio de gobierno desde una perspectiva de efi ciencia, con un reparto de facultades y recur-sos menos centralizados. González apunta que asistimos al regreso a un modelo de federalismo de autoridad coordinada y de relacio-nes interdependientes entre los estados y municipios.12

La autora plantea también que en la actualidad el federalismo representa una estrategia del gobierno federal para establecer un equilibrio distinto entre los órdenes de gobierno. En su opinión, el nuevo modelo de relaciones intergubernamentales es un esfuerzo por marcar una corresponsabilidad en el ejercicio de gobierno y tiene su origen en necesidades económicas y políticas. En lo econó-mico, el modelo exige un uso cada vez más efi ciente de los recursos públicos escasos en todos los órdenes; en lo político, la funcionali-dad del poder depende de la negociación y permite la participación ciudadana, como se observa en la fi gura 1.

Por su parte, Enrique Cabrero considera que México ha tran-sitado de un federalismo de jure, que daba cuenta de un modelo unitario y centralizado, a un federalismo disperso en el que los go-

11 Ibid., p. 61.12 María Eugenia González Alcocer, “La asociación de municipios: un de-

safío a los esquemas de relación intergubernamental”, en Roberto Eibenschutz Hartman y Ligia González García de Alba (coords.), El Legislativo ante la gestión metropolitana, op. cit., p. 321.


bernadores centralizan múltiples espacios y la cooperación entre niveles de gobierno no aparece.

Cabrero afi rma que los federalismos más exitosos son aquellos cuya característica principal es la cooperación entre niveles de go-bierno, como sucede en el caso europeo, también conocido como gobierno multinivel. En el caso de México, Cabrero considera que nuestro sistema federal está muy alejado de un modelo cooperativo ya que las ciudades no poseen los instrumentos jurídicos, institucio-nales y administrativos, ni la cultura de cooperación metropolitana que haría posible un funcionamiento adecuado de las mismas; en cambio, en nuestras metrópolis el gobierno se diluye en voluntades dispersas de varios municipios conurbados.13

13 Enrique Cabrero Mendoza, “La ausente coordinación metropolitana en México”, en IMCO, Índice de Competitividad Urbana 2010: Acciones Urgentes para las Ciudades del Futuro, México, 2010, p. 195.

Fuente: María Eugenia González Alcocer, “La asociación de municipios: un de-safío a los esquemas de relación intergubernamental”, en Roberto Eibenschutz Hartman y Ligia González García de Alba (coords.), El Legislativo ante la gestión metropolitana, México, Cámara de Diputados, Porrúa, UAM, 2009, p. 321.

Figura 1. Modelo de autoridad traslapada(relación interdependiente-negociación)

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En ese modelo de relaciones gubernamentales ocurren las ges-tiones metropolitanas y en algunos casos los gobiernos municipales tienden a minimizar su participación frente a decisiones centraliza-das, mientras que en otros se observa mayor participación en un ambiente de colaboración que depende de la voluntad de los go-biernos estatales.

Pedro Pírez analiza tres contradicciones que se presentan en la mayoría de los espacios metropolitanos. La primera tiene que ver con que los problemas en las zonas metropolitanas superan los límites territoriales y, en ese sentido, la problemática metropolitana deviene cuestión “transterritorial” que va más allá del ámbito terri-torial del gobierno y la gestión local. La segunda es la contradicción entre el ámbito territorial de los problemas y el de la representa-ción política; esto es, que la mayoría de las veces los problemas metropolitanos no coinciden con las representaciones políticas. La tercera contradicción consiste en la polarización causada por la desvinculación entre el ámbito territorial de las necesidades y el ámbito territorial de los recursos. Esta contradicción produce una diferenciación social del espacio que se manifi esta en la existencia de municipios ricos con pocas necesidades y municipios pobres con muchas necesidades.14

Ante las contradicciones indicadas, estudiosos del tema, como Alfonso Iracheta, plantean la necesidad de gobiernos metropolita-nos que trasciendan las demarcaciones locales.15 Otros, como Raúl Vera, proponen la modifi cación y adecuación del marco jurídico ya que éste no refl eja adecuadamente la realidad metropolitana ni reconoce la existencia de problemas que van más allá de los límites territoriales, entre ellos: explotación de fuentes escasas de agua po-

14 Pedro Pírez, Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina, Bue-nos Aires, Homo Sapiens, 2001.

15 Alfonso X. Iracheta Cenecorta, “Gobernar la mega metrópoli mexicana”, Compromiso Metropolitano, año 1, núm. 1, Gobierno del Estado de México, 2006, p. 25.


table distribuida por múltiples organismos locales e importación de agua de cuencas externas; evacuación de aguas negras con amplio impacto regional y ambiental que requiere sistemas interconecta-dos; recolección, tratamiento y disposición fi nal de residuos sólidos y peligrosos; localización, manejo y gestión de rellenos sanitarios o de otros métodos alternativos; prevención y control de la contami-nación ambiental; diseño, inversión, mantenimiento, regulación y gestión de vialidades continuas; atención normativa e institucional del transporte entre diferentes unidades político-administrativas; lucha contra la delincuencia y desarrollo de zonas habitacionales que afectan a la metrópoli.16

De esta manera, los problemas metropolitanos y las políticas públicas para atenderlos son aspectos nodales en los estudios ur-banos. Una de las materias en las cuales se logró un gran avance en nuestro país fue la defi nición y delimitación de las zonas metropo-litanas en 2003 por un grupo de trabajo interinstitucional integrado por el Consejo Nacional de Población (Conapo), el Instituto Nacio-nal de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

Un segundo estudio de delimitación realizado por el grupo in-terinstitucional se llevó a cabo en 2007 y da cuenta de la existencia de 56 zonas metropolitanas en el país. En ellas residen poco más de 57 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento de 1.5% anual y 79.3% de incremento poblacional, lo que da una idea de su importancia demográfi ca y su dinámica económica (mapa 1).17

16 Raúl Vera Aguilar, “Desafíos para gobernar las zonas metropolitanas”, en Compromiso Metropolitano, año 1, núm. 1, Gobierno del Estado de México, 2006, p. 41.

17 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Delimitación de zonas metropolitanas de México 2005, México, 2007.

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Independientemente de los problemas colaterales en su desa-rrollo, en la actualidad las zonas metropolitanas son los elementos de mayor jerarquía del Sistema Urbano de México: en ellas se ge-nera 75% del producto interno bruto (PIB) y tienen el potencial de incidir de manera favorable en el desarrollo económico y social de sus respectivas regiones.18

Desde 1940, el crecimiento metropolitano en nuestro país ha sido una constante, a tal grado que en 2005 se reconocía la exis-tencia de 56 zonas metropolitanas,19 cuando 45 años atrás apenas existían 12 (cuadro 1).

En 2005 había en el país 345 municipios metropolitanos, es decir, que formaban parte de una metrópoli, mientras que en 1960 había sólo 64. En la actualidad, 29 de las 32 entidades federativas cuentan con, por lo menos, una zona metropolitana.

Las 56 metrópolis del país son muy diferentes entre sí: las hay muy grandes –como la ciudad de México, Guadalajara y Monte-rrey–, pero también hay pequeñas aglomeraciones urbanas con ca-racterísticas metropolitanas, por lo que su gestión, administración, gobierno, normatividad y recursos económicos exigen un trata-miento diferenciado.

La institucionalización de los fondos metropolitanos (funcionamiento y rendición de cuentas)

Una de las demandas sociales sobre zonas metropolitanas ha sido la de recursos para aplicarlos en obras, estudios y proyectos de infra-estructura. En 2005, producto de la coordinación y negociación de

18 Idem.19 Defi nidas en el segundo ejercicio de delimitación metropolitana por el Gru-

po de Trabajo Interinstitucional conformado por el Conapo, el INEGI y la Sedesol en 2007. El primer ejercicio se llevó a cabo en 2003 y en ese entonces se identifi -caron 55 zonas metropolitanas.

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varios sectores, se logró que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión aprobara recursos para el ejercicio fi scal 2006 de mil millones de pesos en el ramo 23 destinado a la zona metropolitana de la ciudad de México.

El ramo 23 –Provisiones Salariales y Económicas– del Presu-puesto de Egresos de la Federación tiene el propósito de integrar y administrar las asignaciones destinadas a la atención de obliga-ciones y responsabilidades del gobierno federal. Específi camente, busca atender compromisos que no es posible prever en otros ra-mos administrativos o generales, o cuyo ejercicio sólo es posible a través de éste. Además, constituye un instrumento del gobierno federal para atender las funciones relativas al control presupuestario de este poder.

A este ramo corresponde la administración y el control de las ampliaciones líquidas al Presupuesto de Egresos a favor de las de-pendencias y entidades derivado de la obtención de ingresos fi scales excedentes; del traspaso de recursos entre ramos; de la aplicación de políticas orientadas al cumplimiento de las metas de balance pú-blico presupuestario y de fi nanzas públicas; de la relación ingreso-gasto aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación.20

Los recursos que se asignan en este ramo permiten atender compromisos derivados de la política salarial del gobierno federal; la prevención y atención en caso de desastres naturales que afectan tanto viviendas como la infraestructura física estatal o federal; el cumplimiento con el Fondo de Estabilización de Ingresos Petro-leros; la conclusión de la relación laboral de los servidores públi-cos; así como aquellos programas relacionados con mecanismos de compensación y con medidas de ahorro y racionalidad presu-puestaria. Finalmente, en este ramo se incluyen otras previsiones como las relativas al diseño, elaboración y coordinación ejecutiva

20 Cámara de Diputados, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005. Estrategia Programática, México, 2005, en www.diputados.gob.mx.


de proyectos de desarrollo regional, entre los que se encuentran los fondos metropolitanos.21

Los fondos metropolitanos son recursos importantes en el marco del crecimiento de las ciudades y metrópolis ya que es en las grandes aglomeraciones urbanas donde se desarrollan las activida-des más dinámicas e innovadoras, pero también donde se presentan los mayores problemas de marginalidad, desigualdad y desequili-brio.22

A partir de 2006, el Fondo Metropolitano se ha incrementado de forma importante, de tal manera que para 2010 el fondo se in-crementó 750% con respecto de 2006, con una cantidad equivalen-te a 7,455 millones de pesos (gráfi ca 1).

En 2006 y 2007 el Fondo Metropolitano sólo benefi ció la cons-trucción de obras en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). Es a partir de 2008 que los recursos del fondo comenzaron a distribuirse entre más zonas metropolitanas (siete en ese ejercicio fi scal), aunque la ZMVM conservó su primacía con alrededor de 64% de los recursos totales del fondo (gráfi ca 2).

En el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fi scal 2009, se asignaron al Fondo Metropolitano 5,985 millones, cifra que se re-partió entre 16 zonas metropolitanas del país. En ese ejercicio la ZMVM contó con 53.8% del total de los recursos; Guadalajara quedó en segundo con 17.9 y Monterrey en tercero con 9.3%. La zona me-tropolitana de La Laguna y la ciudad de León obtuvieron entre am-bas 10% de los recursos del fondo, como se observa en la gráfi ca 3.

Para el ejercicio fi scal de 2010 se reasignaron 7,455 millones de pesos –la mayor cantidad en la historia del fondo–, mismos que se distribuyeron entre 32 de las 56 zonas metropolitanas que existen (gráfi ca 4). El aumento representó un incremento de 18% en re-lación con el año anterior, aun cuando en la propuesta original de presupuesto había una reducción de 43% al fondo.

21 Idem.22 Jordi Borja y Manuel Castells, Local y global, op. cit.

Gráfi ca 2. Distribución porcentual de los recursos del fondo por zona metropolitana, 2008

Fuente: Gobierno Federal, “Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal, 2006, 2007, 2008 y 2009”, Diario Ofi cial de la Federación, México, en www.dof.gob.mx.

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Fuente: Gobierno Federal, “Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal, 2006, 2007, 2008 y 2009”, Diario Ofi cial de la Federación, México, en www.dof.gob.mx.

Gráfi ca 1. Total de montos asignados en el Fondo Metropolitano, 2006-2010

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Las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano (ROFM) se publicaron en el Diario Ofi cial de la Federación el 28 de marzo de 2008. Las ROFM tienen por objeto defi nir los criterios que deben atenderse para la aplicación, erogación, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y transparencia de los recursos del Fondo Metropolitano.

El fondo tiene el carácter de subsidio federal y puede ser destina-do a planes y programas de desarrollo, estudios, evaluaciones, progra-mas, proyectos, acciones y obras públicas de infraestructura y equi-pamiento en las zonas metropolitanas. Su aplicación busca lograr: a) la competitividad económica y las capacidades productivas; b) la via-bilidad y disminución de la vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfi ca y económica; c) la consolidación urbana; y d) el aprovechamiento óp-timo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas.23

Las reglas de operación establecen los lineamientos sobre los tipos de proyectos, los trámites, la coordinación institucional, la me-cánica de operación, los informes, la evaluación y la rendición de cuentas.

En cuanto a los programas y proyectos apoyados por el fondo, las reglas destacan que los estudios, planes, evaluaciones, progra-mas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y equipamiento que se apoyen con los recursos del Fondo Metropolitano deberán ser viables y sustentables y promover la planeación del desarrollo regional, urbano y del ordenamiento del territorio.

Adicionalmente, señalan que para su fi nanciamiento los pro-yectos deberán sujetarse a criterios de análisis costo-benefi cio, así como a la evaluación de impacto metropolitano, económico, social y ambiental en la respectiva zona metropolitana. En cuanto a los tipos de apoyo, las reglas detallan los siguientes:

23 Poder Ejecutivo, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano”, Diario Ofi cial de la Federación, México, 28 de marzo, 2009.


• Elaboración y actualización de planes y programas de desa-rrollo metropolitano, regional y urbano.

• Estudios y evaluaciones de impacto metropolitano, econó-mico y social, de costo-benefi cio y ambiental.

• Elaboración de proyectos ejecutivos.• Construcción, reconstrucción, rehabilitación, ampliación,

conclusión, mantenimiento, conservación, mejoramiento y modernización de infraestructura y su equipamiento.

• Agua potable.• Alcantarillado y drenaje.• Saneamiento (tratamiento de residuos de todo tipo).• Transporte público metropolitano que impulse la movili-

dad y vialidad urbana.• Protección y cuidado de recursos naturales y del medio am-

biente.• Sistemas de inteligencia, comunicación e información de

seguridad pública metropolitana.• Evaluación y gestión de riesgos de alcance metropolitano.• Adquisición de reservas territoriales y derechos de vía.

Asimismo, se estable que los recursos del Fondo Metropolitano son subsidios federales, por lo que su aplicación y control están sujetos a las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria.

Además de lo anterior, las ROFM establecen que los recursos fe-derales del Fondo Metropolitano que se transfi eran a los gobiernos de las entidades federativas en las que se delimitan o donde están ubicadas las zonas metropolitanas se deben administrar mediante fondos concursables en fi deicomisos de administración e inversión. Los mencionados fi deicomisos deben establecerse en una cuenta bancaria productiva específi ca para la identifi cación de los recursos federales transferidos y de los rendimientos fi nancieros que se ge-neren a efectos de su control y fi scalización.


En cuanto a la coordinación institucional, las reglas establecen que las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones te-rritoriales del Distrito Federal en las que se delimita cada zona metro-politana que reciba recursos del Fondo Metropolitano, deberán cons-tituir un Consejo para el Desarrollo Metropolitano como un órgano colegiado que tendrá por objeto defi nir los objetivos, prioridades, po-líticas y estrategias para el desarrollo de cada zona metropolitana. El Consejo sería una instancia de interés público y benefi cio social para apoyar la planeación, promoción y gestión del desarrollo metropoli-tano y regional, con el objeto de contribuir a una adecuada coordina-ción intergubernamental por medio de los gobiernos locales compe-tentes a los que se destinen los recursos del Fondo Metropolitano.

Las ROFM detallan las funciones del Consejo para el desarrollo metropolitano, así como la forma en que se integran y establecen los acuerdos de los consejos que se harán del conocimiento del Eje-cutivo federal por conducto de la Subsecretaría de Desarrollo Urba-no y Ordenación del Territorio de la Sedesol y del Poder Legislativo federal, a partir de la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados.

Además del Consejo metropolitano, las reglas de operación crean otra fi gura llamada Comité Técnico, instancia facultada para autorizar la entrega de recursos con cargo al patrimonio del fi deico-miso y que administra y da seguimiento al avance físico y fi nanciero de los recursos del Fondo Metropolitano y su fi deicomiso.

Para cumplir con las normas de transparencia y rendición de cuentas, las reglas establecen la entrega de informes trimestrales de avances por parte de las entidades federativas y la evaluación externa de los resultados de la aplicación de los recursos del Fondo Metropolitano; señalan asimismo que el costo de las evaluaciones se cubrirá con los recursos del Fondo Metropolitano.

En el cuadro 2 se presenta un esquema general de las diferentes instancias y sus facultades para regular el funcionamiento de los fondos metropolitanos.

Consejo para el DesarrolloMetropolitano (CDM)

Subcomité Técnico de Eva-luación de Proyectos (STEP)

Comité Técnico del Fi-deicomiso (CT)

• Defi ne los objetivos, prioridades y estrategias para el desarrollo de la ZM.• Defi ne criterios para la alineación con el PND y los programas de desa-rrollo federal y local. • Establece criterios para asignar prioridad y determinar el impacto metropolitano. • Fomenta otras fuentes de fi nanciamiento. • El secretario técnico del CDM será la instancia ejecutiva de recepción de proyectos y enlace con el CT y el STEP.

• Revisa evaluaciones de impacto metro-politano, regional, económico, social y ambiental; de costo-benefi cio y apego a las reglas. • Emite recomenda-ciones para la autori-zación de recursos y observaciones a los proyectos postulados. • Da seguimiento y apoya la rendición de cuentas, la evaluación de resultados y la transparencia.

• Autoriza la asig-nación y entrega de recursos. • Administra la cartera de proyectos y defi ne la prioridad y prelación. • Da seguimiento a la ejecución y defi ne la evaluación de resultados. • Cumple con las reglas y las dispo-siciones sobre la ejecución de los recursos, rendición de cuentas y trans-parencia.

Fiduciario (Banca de Desarrollo) Ejecutor

• Entrega recursos a los ejecutores de las obras y proyectos.• Coadyuva a la administración de los recursos, rendición de cuentas y transparencia.

• Ejerce los recursos y ejecuta las obras y proyectos.• Asume las responsabilidades establecidas en las disposiciones aplicables.• Cumple con la rendición de cuentas y la transparencia.

Cuadro 2. Instancias que regulan el funcionamientode los fondos metropolitanos

Fuente: SHCP, Reglas de Operación del Fondo Metropolitano, México, 2008, en www.shcp.gob.mx.


Las obras de carácter metropolitanofi nanciadas a partir de los fondos

Los fondos metropolitanos nacen para impulsar la competitividad económica, las capacidades productivas y la consolidación urbana. También se usan para mitigar la vulnerabilidad o los riesgos por fenómenos naturales o por la dinámica demográfi ca, así como para potenciar las ventajas competitivas de impacto regional, urbano y económico del espacio territorial de las ciudades y zonas metropo-litanas.

A continuación se enuncian las principales obras fi nanciadas por los fondos en diez de las principales zonas metropolitanas que han recibido mayores recursos.

La Zona Metropolitana del Valle de México

La Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) es la que más recur-sos ha recibido en los últimos cinco años (desde la creación del fon-do). Durante ese tiempo, los recursos acumulados han alcanzado en total poco más de 14 mil millones de pesos corrientes.

En 2006 se asignaron mil millones de pesos al Fondo Metropo-litano de la ZMVM, cifra que se distribuyó entre los siguientes proyec-tos: 572 millones de pesos a infraestructura vial y comunicaciones; 372 millones a obras hidráulicas; y siete millones de pesos a desa-rrollo urbano.24

Para el ejercicio fi scal 2007, el Fondo Metropolitano para la ZMVM ascendió a poco más de tres mil millones de pesos que se utilizaron de la siguiente manera: obras de infraestructura vial y comunicaciones, 1,836 millones; obras de desarrollo urbano, 249

24 Gobierno del Estado de México, Fideicomiso para el Fondo Metropolitano, en www.edomexico.gob.mx.


millones; e infraestructura hidráulica, 949 millones, entre las más importantes.25

En 2008 el fondo representó 3,500 millones de pesos y se fi -nanciaron 31 obras, estudios o proyectos; destacan por su relevan-cia la Línea 2 del Metrobús del Eje 4 Sur (Tacubaya-Tepalcates) con una inversión de 622.3 millones de pesos, de los cuales se ejercieron 517.7 millones en 2008; de este total, 104 millones tenían su origen en el Fondo Metropolitano. La importancia de la obra radica en la conectividad de la zona oriente con el poniente, así como en la atención de zonas habitacionales del oriente del Distrito Federal.26

Otras obras fueron: la construcción del distribuidor Anillo Pe-riférico Arco Norte-Centenario con recursos del fondo equivalen-tes a casi 152 millones de pesos; la construcción de la Planta de Bombeo Indeco-Laguna con una inversión de 93 millones de pesos, y diversas obras viales de pavimentación, remodelación y construc-ción de puentes.27

En 2009 se dispuso para el Fondo Metropolitano de la ZMVM un presupuesto de 3,300 millones de pesos y se tenía contemplado rea-lizar 55 obras o proyectos, tanto en el Distrito Federal como en el Estado de México. En 2010 se destinarían 3,175 millones de pesos y la Comisión de Desarrollo Metropolitano registró alrededor de 130 proyectos. El Fideicomiso del Fondo Metropolitano de la ZMVM da cuenta de 136 obras y proyectos fi nanciados con recursos del Fon-do Metropolitano de 2006 a 2009. Además de las obras señaladas, se han realizado obras viales en el Distrito Federal, como el distri-buidor Ignacio Zaragoza-Los Reyes (Puente de la Concordia) y el inicio de la construcción de la Línea 12 del metro con una inversión de más de 1,100 millones de pesos.28

25 Idem.26 SHCP, Informes sobre la situación económica, las fi nanzas públicas y la deuda pública,

Distrito Federal, Ejercicio Fiscal 2008, Cuarto Trimestre, México, 2009.27 Idem. 28 Gobierno del Estado de México, Fideicomiso, op. cit.


La revisión de los informes a detalle de la SHCP del ejercicio del Fondo Metropolitano en la ZMVM muestra diferencias en la calidad de la información que proporcionan los estados que conforman la zona. El Distrito Federal dispone de información desde 2007 a 2009, mientras que el Estado de México sólo reporta información para el ejercicio fi scal de 2009.

Para el cuarto trimestre del ejercicio fi scal 2009, la ZMVM reporta un monto de recursos ministrado por poco más de 2,114 millones de pesos, que representan 81% del total de recursos presupuesta-dos para ese año. En promedio, el avance físico de las obras para el Distrito Federal es de 54% y para el Estado de México de 59% (cuadro 3).

En el Distrito Federal se reportan tres obras que no cuentan con ningún avance físico, entre las que destaca un distribuidor vial en Chimalhuacán y la rehabilitación de la Plaza de la República, mientras que en el Estado de México existen 12 obras y proyectos con esa característica; entre los más relevantes se encuentra la cons-trucción de un puente en el Río de los Remedios que contempla una inversión de cien millones de pesos, un colector en Zumpango equivalente a 50 millones y la construcción de diversas obras viales y de comunicación con un valor aproximado de 200 millones de pesos (Anexo 1).

En el cuarto trimestre de 2008, el Distrito Federal reportó un avance fi nanciero de 59%, con un presupuesto ejercido de 500 mi-llones de pesos del total de casi 850 millones, y con avances físicos nulos en obras de rehabilitación y equipamiento (cuadro 4 y detalle en Anexo 2).

El Estado de México no reportó avances del Fondo Metropoli-tano para el ejercicio fi scal de 2008.

Debido a la cantidad de rezagos detectados, recientemente la Asamblea Legislativa del Distrito Federal citó a comparecer (5 de abril) al subsecretario de Coordinación Metropolitana y al tesorero del Distrito Federal para explicar las obras realizadas con el Fondo

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Metropolitano, ya que, de acuerdo con la carpeta de obras, el año que más rezagos presentó fue 2009 –con 19 proyectos–, seguido de 2008, con 11; 2007 con cinco; y 2006 con uno.29

En la comparecencia, Luis Rosendo Gutiérrez, tesorero del Distrito Federal, admitió que las reglas del Fondo Metropolitano no son ágiles y afectan la administración de recursos.30 Asimismo, el tesorero dio a conocer la cartera de proyectos aprobados por el Comité Técnico y que serían prioridad en 2010:

• La continuación de la construcción de la Línea 12 del Metro.

• La construcción del Puente Vehicular Carretera México-Toluca Echánove, así como la vialidad del Gran Canal Cir-cuito Interior.

• La construcción del distribuidor vial Chimalhuacán Calle 7 para impulsar el transporte articulado del nororiente, el corredor y agroindustrial segunda etapa.

• La ampliación de la carretera Tlalnepantla-Villa del Carbón.• La construcción del puente vehicular en la carretera Méxi-

co-Puebla y la pavimentación y mantenimiento de vialida-des en la zona oriente.

En la misma reunión, el tesorero solicitó a los legisladores loca-les la revisión de las reglas de operación del Fondo Metropolitano para evitar retrasos en las ministraciones y los proyectos de la zona metropolitana. Además, comentó que algunas obras se estaban eva-luando para ser fi nanciadas con recursos privados o públicos, como es el caso de los segundos pisos.31

29 Diario Reforma, Ciudad, lunes 5 de abril de 2009, p. 2.30 El Universal, martes 6 de abril de 2010, en www.eluniversal.com.mx (abril

de 2010).31 Idem.


Finalmente, aunque el estado de Hidalgo forma parte de la ZMVM –producto de la conurbación del municipio de Tizayuca con esa zona–, en los diferentes ejercicios fi scales no ha sido considera-do y apenas en el actual ejercicio fi scal tendrá representación en el Consejo Metropolitano.

Zona metropolitana de Guadalajara

La zona metropolitana de Guadalajara es la segunda en importancia demográfi ca y económica en el país después de la ZMVM. En 2005 contaba con poco más de cuatro millones de habitantes, lo que sig-nifi ca que seis de cada diez jaliscienses residían en esa zona.

Guadalajara es la segunda zona metropolitana en importancia como benefi ciaria de los recursos del Fondo Metropolitano. Esos recursos han sido utilizados para fi nanciar obras de infraestructura urbana como la continuación de los trabajos del Anillo Periférico, el inicio de la construcción del Puente Atirantado Ingeniero Jorge Matute Remus, entre las avenidas Lázaro Cárdenas y López Mateos, y del puente que conecta la carretera a Chapala con la avenida Láza-ro Cárdenas, obras de mejoramiento integral de la imagen urbana, hidráulicas y adecuaciones para el transporte en sistemas viales.32

Tanto en 2008 como en 2009 se asignaron a la ciudad de Gua-dalajara 1,100 millones de pesos; para 2010 la cifra fue de 919.8 millones de pesos.

En 2008, los recursos del fondo fueron utilizados en 14 pro-yectos; al término del cuarto trimestre la SHCP informó un avance fi nanciero promedio de 88% y un ejercicio de poco más de mil mi-llones de pesos. Destaca la conclusión en 2009 del Nodo Carretera Libre a Zapotlanejo-Periférico en el sistema Anillo Periférico en los municipios de El Salto y Tlajomulco de Zúñiga con una inversión

32 Gobierno Municipal de Guadalajara, Ciudad Metropolitana, Tercer Informe de Gobierno 2007-2009, México, en www.guadalajara.gob.mx.


de alrededor de 120 millones de pesos; así como la continuación de la construcción de terracerías, obras complementarias, pavimenta-ción y señalamiento en el Periférico Oriente en el tramo carretero San Martín de las Flores-El Verde con una inversión de 198 millo-nes de pesos y la construcción de Obras de Mejoramiento en el Ca-nal Santa Catalina, en el municipio de Zapopan, con una inversión de 180 millones de pesos (cuadro 5).

En 2009 se concluyó la totalidad de la cartera de nueve obras y proyectos; entre los más importantes destacan: construcción del Nodo Periférico-Belisario Domínguez en Guadalajara; construc-ción de la primera fase del Boulevard Tlaquepaque; construcción de la primera fase del Nodo El Tapatío Fraccionamiento Revolu-ción en el mismo municipio; construcción del Nodo Pablo Neruda en el sistema Avenida Patria, en el municipio de Zapopan; construc-ción de un puente en Guadalajara; mejoramiento en el Canal San-ta Catarina en Zapopan; y ampliación y modernización del Anillo Periférico en varios municipios. Las obras representaron un total de 1,100 millones de pesos, como habían sido programadas con el Fondo Metropolitano de esa ciudad (cuadro 6).

Zona metropolitana de Monterrey

En la zona metropolitana de Monterrey residen nueve de cada diez personas del estado de Nuevo León. En 2005 la población residen-te en Monterrey y su área conurbada equivalía a poco más de 3.7 millones de habitantes. Por su importancia demográfi ca ocupa el tercer lugar a nivel nacional.

En 2008, Monterrey fue benefi ciada con cien millones de pesos del Fondo Metropolitano. Los reportes enviados a la SHCP indican que estos recursos se utilizaron en ocho proyectos de construcción y remodelación de infraestructura vial. La suma total para concluir-los fue de 200 millones de pesos (cuadro 7).

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Al cuarto trimestre de 2009, la SHCP informó de la ministración de un total de 425 millones de pesos, de los cuales sólo se había ejercido 40% con un promedio de avance físico de 47%. De la car-tera de proyectos se habían concluido 15, siete tenían algún grado de avance y 12 no se habían iniciado o bien no contaban con infor-mación de avance físico pero sí fi nanciero (cuadro 8).

Por la cantidad de recursos que no se habían ejercido destaca-ban las obras siguientes: la ampliación de la avenida Morones Prie-to, del entronque con la autopista Monterrey-Saltillo a la avenida Constitución, con una inversión de 70 millones; la construcción de dos pasos a desnivel, uno en la avenida Lázaro Cárdenas y avenida Acapulco, y otro en Revolución y José Alvarado con una inversión de 45 millones de pesos cada uno. También sobresale la inversión de 10 millones de pesos en ampliación de carreteras.

Zona metropolitana de León

La zona metropolitana de León se integra con la conurbación del municipio de León y Silao; entre ambos, en 2005 contaban con una población de poco más de 1.4 millones de personas que representa-ban 29% de la población del estado de Guanajuato.

La zona metropolitana de León ha sido benefi ciada con los fondos metropolitanos desde 2008. En 2010 había recibido casi 943 millones de pesos que se han aprovechado para inversión en planeación, infraestructura y saneamiento.

Para el ejercicio fi scal de 2008 se contó con una cartera de seis proyectos. Al fi nal del cuarto trimestre se contaba con un avance fi nanciero de 58% y con un avance físico similar (cuadro 9). Sólo dos proyectos se habían concluido: el saneamiento del Canal Tres

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Marías y el distribuidor vial del Rincón (puente vehicular sobre la vía del ferrocarril).

Para el cuarto trimestre de 2009 tenía una cartera con ocho pro-yectos. La SHCP registró un avance fi nanciero de sólo 16%, lo cual equivale a poco más de 48 millones de pesos de los 300 millones que originalmente correspondían al fondo de León. De los ocho proyectos, sólo el saneamiento del Río Silao estaba concluido en su totalidad. Todas las demás obras y proyectos registraron algún grado de atraso (cuadro 9).

Zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala

La zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala se integra por 18 muni-cipios del estado de Puebla y 20 municipios de Tlaxcala. En 2005 esta zona metropolitana contaba con 2.4 millones de habitantes y una tasa de crecimiento medio anual de 1.9%, casi el doble de la tasa nacional (1%).

La zona metropolitana de Puebla es de las que recientemente han sido benefi ciadas por el Fondo Metropolitano con 150 millo-nes, tanto en 2008 como en 2009, y 315 millones en 2010.

En los informes trimestrales que las entidades federativas en-tregan a la SHCP, Puebla reporta que en 2008 la totalidad de recursos de este fondo se destinó a cubrir las necesidades de 44% de los municipios de la zona metropolitana y que los resultados obteni-dos han benefi ciado a poco más de un millón de habitantes por la mejora de vialidades y el desarrollo de proyectos de impacto me-tropolitano. Además, se específi ca que se cumplió con la fi nalidad y objeto del fi deicomiso, así como con los avances tanto físicos como fi nancieros de las obras y los proyectos.33

33 SHCP, Informes sobre la situación económica, las fi nanzas públicas y la deuda pública de Puebla, Ejercicio Fiscal 2008, Cuarto Trimestre, México, 2009.


Sin embargo, en el informe a detalle no se presenta informa-ción para ese año. En 2009, los indicadores del cuarto trimestre dan cuenta de 26 proyectos, 25 de los cuales estaban concluidos. La suma total de recursos fue de casi 148 millones, de los cuales se ejerció 99.7% (cuadro 10).

En el mismo reporte se señala que se recibieron 110 millones el 31 de diciembre de 2009 y que los recursos se consideran en reserva, en concordancia con los términos de la cláusula 11.1 de las ROFM, aunque no se aclara que en el PEF se tenía contemplada la asignación de 150 millones de pesos.34

Al respecto, la cláusula 11 de las reglas de operación del Fondo Metropolitano indica que los recursos que no se eroguen y no estén vinculados a obligaciones de pago deberán ser reintegrados a la Tesorería de la Federación. La cláusula 11.1 habla de las obligacio-nes y los compromisos formales de pago establecidos a partir de la aprobación del Comité Técnico del fi deicomiso: la licitación o su equivalente, la selección o contratación de proveedores y la elabo-ración y suscripción de documentos que justifi quen y comprueben la asignación y aplicación de los recursos del Fondo Metropolitano.

Zona metropolitana de Querétaro

La zona metropolitana de Querétaro está conformada por cuatro municipios: Querétaro, Corregidora, Huimilpan y El Marqués, con una población de poco más de 950 mil habitantes que representan 59.4% del total estatal. Es de las zonas metropolitanas que mayor crecimiento poblacional registraron en los últimos diez años: 3.4% entre 1995-2000 y 2.7% entre 2000 y 2005.

El informe del cuarto trimestre del ejercicio fi scal 2009 de la SHCP da cuenta de que los 100 millones de pesos ejercidos se des-

34 SHCP, Informes sobre la situación económica, las fi nanzas públicas y la deuda pública de Puebla, Ejercicio Fiscal 2009, Cuarto Trimestre, México, 2010.

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tinaron a la ejecución de dos proyectos: la red de monitoreo de la calidad del aire y el sistema urbano metropolitano. Sin embargo, se reporta que ambos proyectos se ejecutarían hasta 2010 debido a que los recursos se recibieron en los meses de octubre y diciembre de 2009 (cuadro 11).35

En el ejercicio fi scal 2008 la ciudad recibió la misma cantidad de recursos (cien millones) y fueron utilizados en la ejecución de cua-tro proyectos: Entronque los Cues, el cual se encuentra concluido al 100%; el saneamiento y mejoramiento urbano del Río Querétaro y el Río Pueblito que a fi nales de ese año reportaba un avance de 90%; la construcción de la avenida El Jacal; y el Plan Maestro Plu-vial de la Zona Metropolitana de Querétaro 2008-2025. Los recur-sos se recibieron entre noviembre y diciembre de 2008 y las obras comenzaron a inicio de 2009 (cuadro 11).36

Zona metropolitana de La Laguna (Coahuila-Durango)

La zona metropolita se conforma por cuatro municipios, dos perte-necientes a Coahuila y dos a Durango. En 2005, La Laguna contaba con 1.1 millones de personas y una tasa de crecimiento de 1.7% anual.

El Consejo Metropolitano determinó que para 2009 se llevarían a cabo 11 proyectos, nueve en la parte de La Laguna correspon-diente a Coahuila y dos en la parte de Durango. Al cuarto trimestre de 2009 se informó de un presupuesto ejercido de casi 54 millones de pesos que representan 19.6% de avance fi nanciero y un avance físico de sólo 5% (cuadro 12).

Por la cantidad de recursos, en 2009 destaca la construcción de la tercera etapa del boulevard Laguna (98.5 millones de pesos);

35 SHCP, Informes sobre la situación económica, las fi nanzas públicas y la deuda pública de Querétaro, Ejercicio Fiscal 2009, Cuarto Trimestre, México, 2010.

36 Idem.

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el estudio para el Plan Estratégico (10 millones) que busca detonar económicamente la zona metropolitana mediante la planeación de la infraestructura urbana y los sistemas de monitoreo de la calidad del aire; la modernización de la Curva del Japonés, tramo de León Guzmán, para unirla con el Periférico Ejército Mexicano, con una inversión de 100 millones; así como el camino Lerdo-Villa Juárez y la modernización de las afectaciones del boulevard Río Nazas con un presupuesto de 25 millones de pesos. Todas las obras estaban programadas para 2009, sin embargo, se informa que iniciarían en 2010 (cuadro 12).

En cuanto a infraestructura hidráulica se destinaron recursos para desarrollar proyectos ejecutivos con la fi nalidad de abastecer de agua potable a la Comarca Lagunera. Además, se inició el pro-yecto vial Metrobús La Laguna que permitirá resolver el problema del transporte público. El proyecto tendrá una longitud de 32 ki-lómetros y permitirá el traslado y la movilización de la población de toda la zona metropolitana.37 En 2008 se tenían asignados 250 millones de pesos para La Laguna. Al cuarto trimestre de ese año se habían ejercido 176 millones de pesos que representan 70% del total de recursos y un avance físico de 79% (Anexo, cuadro 3). En ese año se contaba con una cartera de 44 proyectos, de los cua-les 50% prácticamente estaba concluido y la otra mitad tenía al-gún atraso. Entre las obras más importantes de ese año destacan la construcción del Libramiento Laguna Matamoros-Gómez Palacio tramo Ejido Anna-La Partida con una inversión de 89.5 millones de pesos; el análisis integral de la Cuenca Alta del Nazas y el Acuífero Principal Región La Laguna con una inversión de 10.4 millones de pesos; y las afectaciones de la construcción del boulevard Río Na-zas con una inversión de 44 millones de pesos (Anexo 3).

37 Cámara de Diputados, “Reunión de trabajo de la Comisión de Desarrollo Metropolitano con el gobernador del estado de Durango”, versión estenográfi ca, octubre de 2009, México, en www.diputados.gob.mx.


Zona metropolitana de la ciudad de Aguascalientes

La zona metropolitana de Aguascalientes está integrada por tres municipios (Aguascalientes, Jesús María y San Francisco de los Romo). En ellos residían poco más de 834 mil habitantes en 2005 y representaban 78% de la población total del estado.

En 2009 la zona metropolitana de Aguascalientes fue benefi -ciada con un fondo de 40 mil millones de pesos, mientras que para el ejercicio presupuestal de 2010 el fondo se incrementó más del doble al representar casi 96 mil millones de pesos.38

El secretario de Obras Públicas de Aguascalientes, Luis Gerar-do del Muro Calderas, en reunión de trabajo con los integrantes de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, detalló las principales obras iniciadas y los proyectos a desarrollar con los recursos del fondo de 2010.39

En primer lugar, destacó la prolongación de la avenida Consti-tución, de la cual, en ese momento, estaba por concluirse la primera etapa. La construcción de la segunda etapa la consideró importante porque a través de esta vía de comunicación se podría trasladar de manera segura y ágil la población que habita las comunidades del norte de la ciudad y representaría una vía alterna a la carretera 45 Norte Aguascalientes-Zacatecas.

En segundo lugar, mencionó la modernización de la carretera estatal Aguascalientes Los Pocitos, denominada también boulevard Eugenio Garza Sada, que comunicaría al municipio de Aguasca-lientes con el de Jesús María, así como la construcción de pasos a desnivel sobre la carretera 45. Uno de ellos se concluyó con re-cursos de 2009, pero afi rmó que era necesaria la construcción del

38 En los informes trimestrales de la SHCP, el estado de Aguascalientes no reportó nada sobre los fondos metropolitanos.

39 Cámara de Diputados, “Reunión de trabajo de la Comisión de Desarrollo Metropolitano con representantes del estado de Aguascalientes”, versión esteno-gráfi ca, octubre de 2009, México, en www.diputados.gob.mx.


paso a desnivel del entronque del Tercer Anillo de Circunvalación con el boulevard a Zacatecas, así como un paso a desnivel entre esa vialidad y la avenida Luis Donaldo Colosio para favorecer el descongestionamiento vehicular. Comentó la necesidad de recur-sos para consolidar el tercer anillo de circunvalación equivalente a 13 kilómetros para poder cerrarlo; y la prolongación de la avenida Zaragoza, así como un estudio de movilidad de toda la zona metro-politana. Resaltó la construcción del tren suburbano en su primera etapa que abarcaría alrededor de 14 kilómetros, del cual, informó, estaba por terminarse el proyecto.

En el mismo sentido, destacó el proyecto de la avenida Bicen-tenario, así como la conclusión del primer y segundo anillos en Je-sús María en la zona poniente; el libramiento oriente, así como la construcción de la carretera de Jesús María hacia Calvillo. Añadió que otro proyecto importante para la zona era el relleno sanitario metropolitano, donde todos los municipios del interior podrían ca-nalizar los desechos y almacenarlos de manera segura. Habló de la importancia de la construcción de un parque metropolitano; la consolidación de la ciudad deportiva de Jesús María, un edifi cio de seguridad que pudiese reforzar a los municipios de la zona metro-politana, así como un centro de rehabilitación integral social para el municipio de San Francisco de los Romo.

Finalmente, comentó la necesidad de reubicar la central camio-nera ya que estaba saturando el primer cuadro y anillo de la ciudad, obra que implicaría una inversión de poco más de mil 800 millones de pesos.

Zona metropolitana de Cancún

La zona metropolitana de Cancún se integra por los municipios turísticos Benito Juárez e Isla Mujeres. En 2005, entre ambos conta-ban con 586 mil habitantes que representaban 52% de la población


del estado de Quintana Roo, con una tasa de crecimiento promedio anual de 5.6%, una de las más elevadas en el país por ser un estado de fuerte atracción poblacional.

En 2009 Cancún fue benefi ciado con 40 millones de pesos de recursos del fondo, los cuales se tenían contemplados para destinar-los a dos proyectos: uno de inversión en infraestructura y otro para el mejoramiento de un camino a Rancho Viejo, con 20 millones de pesos cada uno. Al cuarto trimestre de 2009 se reportó un ejerci-cio de poco más de 10 millones de pesos en el mejoramiento del camino con un avance físico de 30%. Del proyecto de inversión en infraestructura no se reportaba ningún avance físico ni fi nanciero y para el presente ejercicio fi scal a esa zona metropolitana le serán asignados poco más de 95.8 millones de pesos (cuadro 13).

Zona metropolitana de Mérida40

La zona metropolitana de Mérida se integra con cinco municipios del estado de Yucatán (Mérida, Conkal, Kanasin, Ucú y Umán). En 2005 en ellos residían alrededor de 898 mil habitantes, que repre-sentan 49% del total de la población de Yucatán.

La zona metropolitana de Mérida fue incluida en el Fondo Me-tropolitano por vez primera en el ejercicio fi scal de 2009 con 40 mi-llones de pesos. En 2010 se tenía contemplado otorgarle recursos equivalentes a casi 68 millones de pesos.

En el informe del ejercicio de Fondo Metropolitano al cuarto trimestre de 2009 en la ciudad de Mérida sólo se reporta una obra: el equipamiento médico del Hospital de Ortopedia de la Cruz Roja Mexicana con una inversión de 2 millones 400 mil pesos, cantidad muy inferior a los 40 millones que se tenían contem-

40 La zona metropolitana que seguía en importancia es Acapulco, pero no se presenta ninguna información sobre el ejercicio del Fondo Metropolitano en los informes de la SHCP.

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plados en el presupuesto de egresos de ese año. Además, no se reporta ningún avance debido a que el proyecto se encuentra en la fase administrativa de licitación, aunque se indica un avance físico de 60% (cuadro 14).

Los mecanismos de asignación de los fondos

En el proyecto de egresos de la Federación que el Ejecutivo pre-senta al Legislativo se incluyen los fondos metropolitanos como parte del ramo 23. Las reglas de operación elaboradas por el Eje-cutivo mencionan que los recursos del fondo se asignan a las zonas metropolitanas con base en criterios de análisis costo-benefi cio y que sus resultados deben tener impactos metropolitanos, económi-cos, sociales y ambientales; deben ser viables y sustentables, y ser congruentes con los planes de desarrollo regional y urbano, tanto estatales como nacionales.

Una vez hecha la propuesta del Ejecutivo, es determinante el papel de la Comisión de Desarrollo Metropolitano en el estudio y la modifi cación de la propuesta. Durante el proceso de negociación previo a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, se presenta un intenso cabildeo realizado tanto por los diputados federales que participan en la comisión como por los gobernadores y los presidentes de los municipios que conforman cada una de las zonas metropolitanas interesadas en recibir recursos para sus dife-rentes proyectos.

Para la determinación de los apoyos fi nancieros a las diferentes zonas metropolitanas, la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados consideró como criterio inicial la incor-poración de las zonas metropolitanas que ya habían sido apoyadas y el otorgamiento de un capital “semilla” para incorporar por vez primera a 13 zonas metropolitanas, con la idea de que en el corto plazo fuesen incorporadas al fondo la totalidad de las zonas metro-

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politanas del país que cumplan con los requisitos establecidos por el fondo y por la propia comisión.41

Entre los criterios principales para la asignación de recursos, la diputada Carolina Viggiano ha señalado: la cantidad de población, el número de municipios, el nivel de competitividad económica, el nivel de transparencia, la tasa de crecimiento, la densidad media ur-bana, y los índices de marginación y desarrollo humano. Destacó que, a diferencia de los programas sociales contra la pobreza que se enfocan en la población marginada, en este caso la comisión privile-gió las zonas con mayores probabilidades de competitividad y desa-rrollo humano como una manera de potenciar dichas capacidades.42

Otro aspecto determinante en la asignación de recursos a las zonas metropolitanas son los proyectos que autoridades munici-pales y estatales hacen llegar a la comisión. Así, para el ejercicio fi scal de 2010 la Comisión de Desarrollo Metropolitano recibió 670 proyectos de 31 zonas metropolitanas del país.43

Los fondos metropolitanos y la rendición de cuentas

En sus numerales 64 a 69, las ROFM otorgan a las entidades federa-tivas donde se localizan las zonas metropolitanas la responsabilidad de la rendición de cuentas al señalar que éstas llevarán a cabo un registro, un control y la rendición de cuentas.

Del numeral 71 al 84 se establecen los lineamientos para la ren-dición de informes y el seguimiento, control y rendición de cuentas para cumplir con la transparencia. Aquí destaca la obligación de las entidades federativas de entregar a la Unidad de Política y Control

41 Comisión de Desarrollo Metropolitano, “Reunión de la Comisión de Desa-rrollo Metropolitano con la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública”, versión estenográfi ca, 9 de noviembre de 2009, Cámara de Diputados, en www.diputados.gob.mx.

42 Idem.43 Idem.


Presupuestario (UPCP) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co (SHCP) los siguientes datos:

a) El estado de posición fi nanciera.b) Saldo o disponibilidad al comienzo del periodo que se re-

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fi deicomiso.

De la revisión de los informes que las entidades entregan a la SHCP se desprende que las reglas de operación de los fondos metro-politanos no se cumplen en su totalidad. La información es incom-pleta pues no todas las entidades federativas cumplen con la totali-dad de las disposiciones; son las menos las que informan sobre los rendimientos fi nancieros de los fondos y su utilización.

En ese sentido, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) lle-vó a cabo una auditoría al desempeño del Fondo Metropolitano cuyos resultados se incluyen en el informe de fi scalización de la Cuenta Pública 2008. El objetivo de la auditoría fue verifi car que los recursos del Fondo Metropolitano se determinaran como espe-cifi can las reglas de operación, lo que signifi ca hacerlo con criterios de planeación del desarrollo regional, urbano y del ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad económica, la susten-tabilidad y las capacidades productivas de las zonas metrpolitanas, así como coadyuvar a su viabilidad y mitigar su vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfi ca y económica.


La auditoría del desempeño se llevó a cabo mediante la revi-sión de los resultados obtenidos por la UPCP de la SHCP, que es la entidad responsable de la administración de los recursos del Fondo Metropolitano. La auditoría abarcó 12 aspectos que a continuación se detallan:

1. Constatar que los estudios, planes, evaluaciones y proyectos fi nanciados con recursos del Fondo Metropolitano en el ejercicio 2008 fueran congruentes con los objetivos y or-denamientos establecidos en los planes de desarrollo regio-nal, urbano y del ordenamiento del territorio, tanto estatal como federal.

2. Verifi car la aplicación de los recursos con base en los obje-tivos de los fondos señalados en las reglas de operación.

3. Revisar los mecanismos y esquemas de información esta-blecidos por la UPCP de la SHCP para verifi car el cumplimien-to de los objetivos y metas del Fondo Metropolitano.

4. Verifi car los mecanismos y esquemas de control de la UPCP para constatar que los recursos del fondo sean utilizados en el fi nanciamiento de proyectos, estudios y obras de infraes-tructura en los municipios y las demarcaciones del Distrito Federal que conforman las zonas metropolitanas.

5. Supervisar que los recursos se ministraron en la cuenta co-rrespondiente del fi deicomiso en congruencia con la pro-gramación del avance fi nanciero de los estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de in-fraestructura y su equipamiento aprobados por el Comité Técnico.

6. Constatar que la transferencia de recursos se haya efectua-do con base en la emisión del acuerdo de asignación de recursos por parte del Comité Técnico del Fideicomiso.

7. Comprobar que la UPCP haya revisado que los siete fondos metropolitanos cumplen con las normas establecidas en las


reglas de operación, en el sentido de presentar a dicha uni-dad administrativa los siguientes informes:– Informes trimestrales y uno fi nal sobre la posición fi nan-

ciera, rendimientos fi nancieros, resultados alcanzados y avance de los objetivos de los estudios, planes, evaluacio-nes, programas, proyectos, acciones, obras de infraestruc-tura y equipamientos apoyados con recursos del fondo.

– Informes de los comités sobre cualquier condición que afecte la buena marcha de los estudios, planes, evalua-ciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraes-tructura y equipamiento.

8. Verifi car los mecanismos y esquemas establecidos por la UPCP para tener un control efi ciente del destino y aplicación de los recursos del fondo metropolitano.

9. Constatar que la UPCP haya verifi cado que se realizaron las evaluaciones externas de los fondos metropolitanos.

10. Constatar que la aplicación y control de los recursos del fondo metropolitano se efectuaron de acuerdo con las dis-posiciones en la materia.

11. Comparar las cifras autorizadas para el fondo metropolita-no en el presupuesto 2008 con las reportadas en la cuenta pública del mismo año y revisar su cumplimiento.

12. Corroborar que los recursos que no se encuentren eroga-dos o ejercidos o vinculados con compromisos y obligacio-nes formales de pago, a más tardar el último día hábil de diciembre de 2008, se hayan reintegrado a la Tesorería de la Federación en los términos que marca la ley.

Los resultados de la autoría son muy amplios y detallados. En este documento sólo se destacan los aspectos más importantes:44

44 Auditoría Superior de la Federación, Informe de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, Sector Hacienda y Crédito Público, t. III, vol. 1, México, 2010, p. 28.


• La generalidad de los objetivos en las reglas de operación es similar a los ordenamientos jerárquicamente superiores, y lejos de contribuir a señalar acciones específi cas permite que muy diversas iniciativas logren califi car como suscep-tibles de fi nanciamiento a través del fondo, aun cuando su impacto metropolitano sea escaso y más bien se trate de obras con implicaciones estrictamente locales.

• El comportamiento de las entidades federativas ha equi-parado el Fondo Metropolitano con un fondo de infraes-tructura vial y de transporte, e hidráulica en menor medida, haciendo casi irrelevantes los fi nes de consolidación urbana y competitividad económica.

• Los objetivos del fondo son congruentes con los del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa Sectorial de Desa-rrollo Social; sin embargo, existe una escasa vinculación de los objetivos del fondo y los proyectos y estudios seleccio-nados con la planeación del desarrollo regional y urbano de las zonas metropolitanas.

• En general, todas las entidades federativas que recibieron fi nanciamiento del Fondo Metropolitano incumplieron en el tiempo de entrega y en el contenido de los informes tri-mestrales y anuales.

• La UPCP no ha implementado mecanismos y esquemas de control presupuestario sufi cientes para asegurar que las en-tidades federativas entreguen en tiempo y forma los infor-mes trimestrales donde se detallen los resultados obtenidos con el Fondo Metropolitano. Los informes se encuentran incompletos y no proporcionan la información adecuada para realizar análisis sobre el destino y aplicación de los recursos ministrados mediante el fondo a las entidades fe-derativas.

• Finalmente, la ASF identifi có que en la Cuenta Pública Fe-deral de 2008 existe un subejercicio que equivale a más de


90% del total de recursos asignados al Fondo Metropo-litano y que los recursos no erogados ni vinculados con compromisos y obligaciones formales de pago no fueron reintegrados a la Tesorería de la Federación como dispone la norma.

Comentarios fi nales

Los fondos metropolitanos, como se ha visto, son un medio para desarrollar estudios, proyectos y la construcción de infraestructura vial, carretera, hidráulica, de salud y educativa.

Es relevante el número de obras y proyectos que se han llevado a cabo en las diferentes zonas metropolitanas con los consecuentes benefi cios de la población y los impactos a nivel regional.

A pesar de todas las ventajas señaladas, existen aspectos que es necesario revisar para mejorar la asignación, la transparencia y la rendición de cuentas. En primer lugar, la información disponible sobre las obras, estudios y proyectos de desarrollo metropolitano realizado con los fondos de ese carácter es escasa e incompleta.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es la instancia del Ejecutivo que diseñó las reglas de operación del Fondo Metro-politano, no dispone de información completa acerca de las obras, avances y subejercicios en la aplicación de los fondos. Así lo de-muestra la existencia de entidades federativas con información muy amplia sobre la aplicación de los recursos de los fondos metropoli-tanos. Sin embargo, en las diez zonas metropolitanas revisadas hay algunas con información incompleta y no se especifi ca la razón.

Las reglas de operación del Fondo Metropolitano obligan a las entidades a informar en las páginas de internet de los Consejos Me-tropolitanos, pero la realidad es que la información que se encuen-tra en esa fuente es escasa. Para solventar lo anterior se recurrió a los informes de gobierno de los estados.


Otra de las limitantes encontradas respecto de la transparen-cia y rendición de cuentas es que en las reglas de operación no se establecen los mecanismos para hacer obligatoria la publicación o difusión de los avances y las obras ejecutadas con esos recursos.

En la determinación del tipo de obras, proyectos y construc-ción de infraestructura es determinante el papel del gobierno estatal con capacidad para reasignar recursos a obras que considere con mayor viabilidad o importancia. Además, se advierte que el papel de los presidentes municipales es limitado ya que en la integración de los Consejos Metropolitanos tienen voz pero no voto, lo que limita su capacidad para determinar el tipo de obras que necesita su demarcación.

Las observaciones que aquí se hacen son congruentes con los resultados de la Auditoría al Desempeño del Fondo Metropolitano realizado por la Auditoría Superior de la Federación. En ese escena-rio, Enrique Cabrero considera que los fondos metropolitanos son una buena noticia porque han incitado poco a poco a la coordina-ción intergubernamental.45

45 Enrique Cabrero, “La ausente coordinación metropolitana en México”, op. cit., p. 195.

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Introducción

Este documento complementa una investigación sobre los 200 años de federalismo en México desarrollada en 2009. En aquel tra-bajo se efectuó un análisis histórico y político. En éste, el propósito es defi nir los términos jurídicos y económicos de la naturaleza del federalismo mexicano que, como se verá, no pueden desligarse por completo del ámbito político.

En la presentación del documento titulado 200 años de federa-lismo en México en el programa A fondo –producido por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) en el Canal del Congreso–, el entonces director general recordó una frase suge-rente que muchos abogados y fi scalistas han acuñado y preservado por generaciones: “El federalismo, o es fi scal o no es federalismo”.

Como continuidad lógica de dicho trabajo, el presente docu-mento tiene como objetivo adentrarse en lo que signifi ca el federa-

El federalismo fi scal en México: entre la economía y la política

Iván H. Pliego Moreno*

* Doctor en Historia Internacional por la London School of Economics and Political Science. Investigador en el área de Desarrollo Regional del CESOP y maes-tro de Historia Económica en la Universidad Anáhuac del Norte. Correo electró-nico: [email protected]


lismo fi scal, tanto en su concepción como en su práctica cotidiana en las relaciones entre los tres niveles de gobierno que constituyen el entramado federal mexicano en nuestro país, particularmente en materia impositiva.

En la primera parte de este escrito se defi nen los principales conceptos del federalismo fi scal; en la segunda, se describe de for-ma somera la mecánica del federalismo fi scal mexicano, desde el marco normativo hasta su operatividad. La tercera parte contiene algunas propuestas que, desde el ámbito académico, se hacen sobre el estado que guarda el federalismo fi scal. Finalmente, se integran los ofrecimientos que los grupos parlamentarios de la LXI Legis-latura incluyeron en sus agendas legislativas sobre el federalismo fi scal o hacendario. Las conclusiones que se adelantan, desde luego, no son defi nitivas, simplemente engloban los elementos comunes de las críticas y propuestas surgidas desde tan disímbolos umbrales.

Defi niciones y conceptos

El objetivo del federalismo fi scal es, a decir de los especialistas, en-tender y defi nir qué instrumentos y funciones recaudatorias convie-ne centralizar y cuáles es mejor poner en esferas descentralizadas de gobierno.1

La naturaleza del federalismo fi scal implica una defi nición de competencias entre los diferentes niveles de la administración fede-ral para llevar a cabo la recaudación de impuestos y el gasto público. El federalismo fi scal, por tanto, es un conjunto de normas utilizado por los países –federalistas o centralistas– que intentan descentra-lizar la labor fi scal. Esta dicotomía conceptual y administrativa ha provocado mucha confusión, además del hecho de que en naciones de corte centralista, como Francia, se discuta el planteamiento de la

1 W. E. Oates, “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, vol. 37, núm. 3, 1999, pp. 1120-1149.

197EL FEDERALISMO FISCAL EN MÉXICO

descentralización fi scal como parte del concepto de federalismo fi scal referido.

Wallace E. Oates, uno de los principales estudiosos de este tema, señala que el federalismo fi scal trata la estructura vertical del sector público. Explora, tanto desde el punto de vista positivo como normativo, las funciones de los diferentes niveles de gobier-no y las formas en que se relacionan a partir de mecanismos como la transferencia de recursos.

Dentro de las discusiones teóricas sobre el particular, vale la pena traer a colación las palabras de otro especialista del federalis-mo, Chanchal Kumar Sharma,2 quien explica de manera sencilla:

Mientras el federalismo fi scal constituye un conjunto de principios guías, un concepto guía, que ayuda a diseñar relaciones fi scales entre el nivel na-cional y los niveles subnacionales de gobierno, la descentralización fi scal, por otro lado, es el proceso de aplicación de dichos principios.3

Tras un siglo de inercia centralizadora en nuestro país, a fuerza de mantener la cohesión nacional, fue hasta mediados de la década de 1920 cuando se inició el lento camino de construcción del fede-ralismo fi scal, buscando los mecanismos de la autonomía tributaria, la descentralización fi scal, el incremento de la capacidad impositiva y una clara diferenciación de facultades impositivas sobre la base del fortalecimiento del municipio.

Durante los primeros años del periodo posrevolucionario se mantuvo en general una forma concurrente de facultades entre los dos niveles de gobierno con facultades legislativas (federal y estatal). Este sistema fue evolucionando lentamente a raíz de la creación del

2 Chanchal Kumar Sharma, “When does Decentralization Deliver? The Di-lemma of Design”, South Asian Journal of Socio-Political Studies, vol. 6, núm. 1, 2005, pp. 38-45; y “The Federal Approach to Fiscal Decentralization: Conceptual Con-tours for Policy Makers”, Loyola Journal of Social Sciences, vol. XIX, núm. 2, 2005, pp. 169-188.

3 Ibid., p. 178. La traducción es mía.


sistema de participaciones en 1922 y la realización de las convencio-nes nacionales fi scales de 1925, 1933 y 1947. Por su parte, la legis-lación en materia fi scal también fue evolucionando, aunque en las leyes de coordinación fi scal de 1948 y 1953 sólo existía posibilidad de coordinación de los sistemas fi scales federal, estatal y municipal en cuanto a participaciones.4

La mecánica del federalismo fi scal mexicano

El marco jurídico referente al federalismo en México parte de la Constitución General de la República, cuyo artículo 40 defi ne el carácter republicano, democrático, representativo y federal del ré-gimen (actualmente se discute en el Senado la propuesta de incluir en dicho artículo el carácter laico del Estado mexicano, aprobado en la Cámara de Diputados), compuesto de estados libres y sobera-nos divididos administrativa y políticamente en municipios. Sólo los estados y la federación cuentan con un sistema de división de pode-res tripartita, según el modelo tradicional de Montesquieu. Aunque con potestades limitadas, conforme al artículo 115 fracción IV, los gobiernos municipales tienen la facultad de administrar libremente su hacienda.

En 1978 se aprobó la Ley Federal de Coordinación Fiscal, cuyo artículo primero señala como objetivo central:

[...] coordinar el sistema fi scal de la Federación con los de los Es-tados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; dis-tribuir entre ellos dichas participaciones; fi jar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fi scales; constituir los or-

4 César Marcelo Barceinas J. y Rubén Monroy Luna, Origen y funcionamiento del ramo 33, en www.inafed.gob.mx


ganismos en materia de coordinación fi scal y dar las bases de su organización y funcionamiento.5

El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Pú-blicas (Indetec) es un organismo del Sistema Nacional de Coordi-nación Fiscal cuyas funciones incluyen apoyar en materia de capa-citación, asesoría y consultoría técnica, así como realizar estudios e investigaciones fi scales, además de informar y difundir todo lo relacionado con la fi scalización.6

Hasta 1999, las participaciones que correspondían a estados y municipios se concentraron en el ramo 26 (denominado original-mente Solidaridad y Desarrollo Regional, más tarde Superación de la Pobreza y fi nalmente Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza), ocasionando que el gasto se ejerciera con un conside-rable grado de discrecionalidad. A partir de 2000 esas participacio-nes se programaron en los ramos 28 y 33, los cuales condiciona-ron –“etiquetaron”– la aplicación de tales recursos a los siguientes rubros: educación básica y normal; salud; infraestructura social; fortalecimiento municipal; educación tecnológica y de adultos; y, fi nalmente, seguridad pública.

La estructura de los recursos federales que perciben los muni-cipios se compone de las participaciones fi scales federales y de las aportaciones, tipifi cados como ramo 28 y 33 respectivamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el cuadro 1 se muestran los datos correspondientes a dichos rubros entre 2002 y 2007, así como los montos destinados a los municipios en el mismo periodo.

El ramo 28 –Participaciones a entidades federativas y muni-cipios– transfi ere recursos federales a las entidades federativas y municipios de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal y los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal. Su característica principal radica en que se trata de recursos de uso

5 En http://www.diputados.gob.mx 6 En http://www.indetec.gob.mx

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irrestricto, mientras que los recursos provenientes del ramo 33 o aportaciones federales son fondos de uso restringido. Antes de la reforma a la ley aprobada en 2007, las participaciones federales que se entregan a las entidades federativas y municipios se distri-buían considerando el número de habitantes (45.17%), los impues-tos asignables (45.17%) y un pequeño fondo resarcitorio (9.66%), como se muestra a continuación:

I. En el primer caso, 45.17% en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. El número de habitantes se tomará de la última información ofi cial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en el año en que se publique.

II. En cuanto a los impuestos asignables, 45.17% en los tér-minos del artículo 3º de la Ley de Coordinación Fiscal, en el cual se determina la fórmula de distribución de esta segunda parte, tomando como base los impuestos asig-nables, o federales, que son responsabilidad de la entidad cobrar; dichos impuestos federales son sobre tenencia o uso de vehículos, sobre producción y servicios y sobre au-tomóviles nuevos.

III. El restante 9.66% se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad; éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refi eren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.

Al Fondo General de Participaciones se adicionará 1% de la re-caudación federal participable en el ejercicio que corresponda a las entidades federativas y los municipios cuando éstos se coordinen en materia de derechos, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de que se ajustan estrictamente


a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas.

Sin embargo, la reforma de 2007 modifi có la fórmula de distri-bución del Fondo General de Participaciones, el cual se constituye con 20% de la Recaudación Federal Participable Neta (RFP) y consi-dera los siguientes fondos:

• El Fondo de Fomento Municipal, integrado con 1% de la RFP.

• El Fondo de Fiscalización, que se integra con 1.25% de la RFP para reconocer la fi scalización que realizan las entidades federativas.

• El Fondo de Compensación, mediante el cual se distribuye la recaudación derivada del aumento a la gasolina y diesel, en una proporción que intenta favorecer a las entidades con menor producto interno bruto (PIB).

• El Fondo de Extracción de Hidrocarburos, que es relativa-mente marginal para la mayoría de los estados.

• El Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automó-viles Nuevos, creado a partir del ejercicio fi scal 2006, con el objetivo de resarcir a las entidades federativas la disminu-ción de ingresos derivada de la ampliación de la exención de dicho impuesto.

• Un porcentaje de 0.136 de la RFP, que se entrega a los mu-nicipios fronterizos y marítimos por los que materialmente se realiza la entrada o la salida del país de los bienes que se importan o exportan.

• Un porcentaje de 3.17 del 0.0143% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, que se distribuye entre los munici-pios por los que se exporta petróleo crudo y gas natural. En los últimos dos casos, es evidente que favorece a un núme-ro reducido de entidades, pero se les reconoce su papel en la actividad comercial internacional.


Como se sabe, el ramo 33 es el renglón presupuestal del go-bierno central que agrupa ocho fondos de aportaciones que se distribuyen a los estados y municipios, cuya asignación también se encuentra plasmada en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y se apega al calendario anual del ejercicio presupuestal propuesto por el gobierno federal y aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

La regulación de este ramo está determinada por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Los fondos agrupados bajo este ramo son:

1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).

2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASA). 3. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Mu-

nicipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamundf).

4. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).

5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).6. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP).8. Fondo de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Fede-

rativas (FAFEF).7

En el cuadro 2 se aprecia el desglose de aportaciones del ramo 33 según los fondos de aportaciones defi nidos por la Ley de Coor-dinación Fiscal (LCF) para los ejercicios fi scales 2008 y 2009.

Para ejemplifi car cómo funciona el entramado de asignaciones de recursos fi scales a las entidades federativas y a los municipios podemos utilizar el caso del estado de Chiapas.

7 http://www.cefp.gob.mx.


Concepto 2008 2009 Var % real

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal 220 333 234 358 2.7%

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud 48 618 53 100 5.5%

Fondo de Aportaciones para la Infraestruc-tura Social, que se distribuye en:

39 881 41 387 0.2%

Estatal 4 834 5 016 0.2% Municipal 35 047 36 370 0.2%

Fondo de Aportaciones para el Fortaleci-miento de los Municipios y de las Demarca-ciones Territoriales

40 875 42 418 0.2%

Fondo de Aportaciones Múltiples, que se distribuye para erogaciones de: 12 985 13 475 0.2%

Asistencia Social 5 923 6 146 0.2% Infraestructura Educativa 7 063 7 329 0.2%

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, que se distribuye para erogaciones de:

4 322 4 477 0.0%

Educación Tecnológica 2 557 2 663 0.5% Educación de Adultos 1 764 1 814 -0.7%

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal 6 917 6 917 -3.5%

Fondo de Aportaciones para el Fortaleci-miento de las Entidades Federativas 22 333 23 176 0.2%

Total 396 262 419 308 2.2%

Cuadro 2. Ramo 33 Aportaciones federales para entidades federativas

y municipios 2008 y 2009 (millones de pesos corrientes)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, Diario Ofi cial de la Federación, 29 de noviembre de 2008; y del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, Diario Ofi cial de la Federación, 7 de diciembre de 2009.


Como hemos señalado, las participaciones fi scales federales se conforman por el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal, el Impuesto Especial sobre Producción y Ser-vicios, el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos, el Fondo de Fiscalización, el Fondo de Compensación, el Fondo de Extracción de Hidrocarburos y el Impuesto a la venta fi nal de Gasolinas y Diesel.

Por su parte, las aportaciones del ramo 33 transferibles a los municipios se integran por el Fondo de Aportaciones para la In-fraestructura Social Municipal (FAISM) –o Fondo III– y por el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Forta-mundf) –o Fondo IV–, los cuales se incorporaron a la LCF a partir del ejercicio fi scal 1998.

En 2006 los recursos aprobados para los municipios de Chiapas ascendieron a 6,261 millones de pesos (mdp); en 2007 se presu-puestaron 6,836 mdp, mientras que en 2008 se ubicaron en 7,776 mdp y en 2009 se aprobaron 9,328 mdp.8 Cabe señalar que de 2006 a 2009 los recursos federales presupuestarios a los municipios chia-panecos han crecido por arriba de los 3,066 mdp, como se muestra en el cuadro 3.

Por otra parte, las participaciones que van hacia las entidades federativas se han incrementado entre 1990 y 2010 en 6.4% en tér-minos reales; sin embargo, cabe recordar que las participaciones federales (ramo 28) constituyen aproximadamente 45 o 50% de los ingresos de cada entidad, como se muestra en la gráfi ca 1, y que estos ingresos son los que cada estado puede ejercer de manera independiente.

En cuanto a los recursos federales provenientes del ramo 33 en el periodo 1998- 2010, se estima que se incrementarán a una tasa promedio de 5.9%, lo cual implica un crecimiento absoluto de 304 607 millones de pesos corrientes (gráfi ca 2).

8 En http://www.fi nanzaschiapas.gob.mx.

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Finalmente, el cuadro 4 muestra la evolución que han seguido los fondos del ramo 33 desde 1998. Es evidente que los mayores recursos corresponden históricamente al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), seguido marginalmente por el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamundf) y por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). En la gráfi ca 3 se aprecia la distribución de los recursos para los ocho programas previstos para 2009.

En suma, los recursos que reciben los estados y municipios del país por parte del gobierno federal denominados como participa-ciones y aportaciones federales llegan a representar en conjunto la mayor proporción (desde 85 hasta 95%) de sus ingresos totales. Sin embargo, ello no ha logrado eliminar la brecha que existe entre la disponibilidad de recursos de los gobiernos subnacionales y la demanda por servicios públicos que corresponden a estos órdenes de gobierno.

Desde la perspectiva de las entidades federativas organizadas en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), aún hay mucho por hacer en ese sentido. Vale la pena recordar que la Cona-go es una instancia que surgió como mecanismo de coordinación entre gobernadores de fi liación partidista distinta a la del presidente de la república en 2002. A partir de 2004 se ha consolidado como instrumento de diálogo entre todos los gobernadores del país, sin importar su fi liación política, pues atiende los principales asuntos de la Reforma del Estado, tales como el federalismo hacendario y la descentralización de las fi nanzas públicas.9

De acuerdo con el diagnóstico de la Conago, desde 1992 ini-ció un fuerte proceso de descentralización del gasto conforme a asignaciones reguladas, lo que contribuyó a la disminución de la discrecionalidad preexistente, lo que provocó un desajuste fi scal ya

9 En http://www.conago.org.mx

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que, por un lado, se dejó al gobierno federal como garante último, y por el otro, no se ofrecieron incentivos para que las entidades observaran un comportamiento fi scal responsable.10

En opinión de Rigoberto Soria, la Conago se ha convertido en un nuevo actor que incide en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), como lo confi rman la aprobación de la convocatoria de la Convención Nacional Hacendaria (CNH) y las propuestas al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Fe-derativas (PAEF).11

10 Relatoría del Foro Nacional sobre Federalismo y Descentralización, Chihua-hua, agosto de 2008, en http://forosfyd.conago.org.mx

11 Rigoberto Soria Romo, La construcción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: poder y toma de decisiones en una esfera institucional, tesis de doctorado, México, Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, 2004.

Gráfi ca 3. Distribución de los fondos que comprendenel ramo 33 para el ejercicio fi scal 2009

Fuente: Elaboración con datos de los presupuestos apro-bados.

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El debate académico sobre el federalismo fi scal o hacendario

Quizá han sido los últimos tres lustros los que han abonado en ma-yor cantidad y profundidad al análisis del federalismo fi scal, habida cuenta, como ya se describió, de los principales efectos del modelo económico preponderante, una de cuyas derivaciones fue el impul-so a reformas económico-fi nancieras que incluyeron el tema fi scal.

A mediados de la década de 1990, Ma. de la Luz Mijangos Borja escribió un artículo sobre la necesidad de redefi nir el régimen de facultades constitucionales en materia fi scal;12 entre otras propues-tas, sobresalía la redefi nición de las fuentes de riqueza e ingreso, es decir, los gravámenes que pueden aplicar exclusivamente cada uno de los niveles de gobierno.13

Retomando la iniciativa que presentó el Partido Acción Na-cional (PAN) en 1992 para reformar la Constitución y proponer un Consejo Federal Tributario con capacidad de iniciar leyes, Mijangos rescató parte de la argumentación en que se sustenta esta propues-ta, sobre todo en cuanto a los argumentos críticos más señalados del sistema de participaciones que, en su opinión, no favorece el desarrollo regional y es unilateral, centralista y discrecional en la asignación de recursos fi scales.

Por ello, dice Mijangos, debe considerarse el hecho de que las haciendas locales presentan défi cits crónicos crecientes, aun cuando las fi nanzas federales muestren superávits. Este tipo de situaciones motiva el impulso de propuestas como la creación de un organismo autónomo del tipo del Banco de México que, con imparcialidad, esté a cargo de la administración del sistema de coordinación fi scal. En la revisión del sistema de transferencias fi scales, se ha llegado a

12 Ma. de la Luz Mijangos Borja, “Federalismo fi scal en México: la necesidad de redefi nir el régimen de facultades constitucionales en materia fi scal”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año XXVIII, núm. 84, septiembre-diciembre, 1995, pp. 1075-1090.

13 Ibid., p. 1088.


proponer que la administración de programas sociales como Soli-daridad y Pro-Campo quedase en manos de los municipios, por y para quienes, se argumenta, han sido creados.14

Desde entonces ha habido propuestas que insisten en la necesi-dad de vincular la consolidación democrática con la consolidación del federalismo. De acuerdo con Horacio Sobarzo Fimbres, la evo-lución de las relaciones fi scales intergubernamentales de las últimas décadas en materia de federalismo fi scal está dando origen a un sis-tema distorsionado en el que “las entidades federativas han estado recuperando capacidades de gasto, pero al mismo tiempo disponen de una muy reducida capacidad para obtener ingresos propios a través de tributación”. Por tanto, sugiere Sobarzo, se debe buscar que los estados dispongan de mayores atribuciones impositivas; de ahí la urgencia de una reforma fi scal que haga planteamientos en esa dirección.15

Sería incorrecto asumir que es lo mismo el federalismo fi scal que una reforma fi scal por profunda que fuese; pero una serie de reformas fi scales como las que se plantean puede contribuir en gran medida al fortalecimiento de aquél. De hecho, los últimos intentos de reforma fi scal han tenido en la mira tal profundidad que, de lle-varse a cabo, iría en la dirección correcta en el apuntalamiento del federalismo en su conjunto.

Por su parte, Leonardo Lomelí, actual director de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), señaló recientemente la urgencia de un diagnóstico adecua-do que haga explícito lo que recauda cada impuesto por grupos de población e ingreso, grupos empresariales, sectores de actividad, y el grado en que los afecta el gasto fi scal junto con las estimaciones de evasión de cada uno de ellos.

14 Idem.15 Horacio Sobarzo Fimbres, “Federalismo fi scal en México”, ponencia, Colo-

quio La Economía del Estado de México en el Contexto del Siglo XXI, El Colegio Mexiquense, diciembre de 2002.


Lomelí señala que las fi nanzas públicas de nuestro país tienen una fragilidad estructural que sólo puede superarse con una refor-ma fi scal profunda:

La baja recaudación, asociada a un régimen fi scal lleno de privilegios, exenciones y lagunas que permiten la elusión y crean incentivos para la evasión, se ha visto agravada por el crecimiento de actividades in-formales y aun ilegales y la falta de continuidad en las políticas orien-tadas a mejorar la efi ciencia tanto de la recaudación tributaria como del gasto público. Resulta necesario construir un sistema tributario más justo y efi ciente si queremos garantizar niveles de bienestar bási-cos para la población y el cumplimiento de los derechos sociales que establece la Constitución.16

Lomelí no sólo señala el error de depender de los ingresos pe-troleros para tener fi nanzas sanas, sino que también advierte que sin una reforma fi scal adecuada se continuará ahondando la brecha que separa a México de los países desarrollados en cuanto a indicadores de bienestar social e infraestructura. Más aún, pone énfasis en que la consolidación de la democracia pasa por la defi nición de las op-ciones de política económica del país y “la discusión de la reforma fi scal debe ser la que inaugure esta discusión tan necesaria”.17

Para entender muchas de las variaciones que se han producido a lo largo de los años respecto de la política fi scal, es necesario re-cordar que en el fondo de las decisiones económicas subyace una ideología más o menos defi nida que imprime su sello como hilo conductor de las políticas públicas en un momento determinado.

Tras los eventos traumáticos de la historia de México en casi doscientos años, es fácil reconocer que el desempeño y dinamis-mo económico “han dependido en gran medida de la participa-

16 Leonardo Lomelí, “Reforma fi scal: datos para un diagnóstico”, El Universal, 23 de febrero de 2010.

17 Idem.


ción estatal”.18 Sin embargo, también resulta evidente que, a partir de 1982, se produjo “un cambio en la concepción de la política económica”19 como respuesta al entorno económico internacional predominante, cambio que se conoce como neoliberalismo.

Es esta nueva orientación económica la que ha defi nido el perfi l económico de fi nes del siglo XX y principios del XXI para nuestro país. Sus principales características están referidas a una serie de reformas económicas y políticas, entre las que resaltan las reformas fi scal y administrativa, la descentralización, la privatización de em-presas públicas y la liberalización comercial.

A partir de dichas reformas se ha modifi cado el equilibrio en-tre lo público y lo privado en materia económica: la tradicional participación del Estado en la economía en el modelo de economía mixta dio paso a una visión menos “estatista” o “intervencionista” que favoreció al mercado como ente determinante del desarrollo económico nacional. Sin embargo, tal enfoque hizo manifi estas sus limitaciones, primero, para promover el desarrollo regional, y después, al evidenciar la necesidad de la intervención estatal para corregir los desequilibrios que han puesto en riesgo la estabilidad económica.

Para defi nir las reformas que el federalismo fi scal requiere es necesario tener presente que los distintos modelos están apuntala-dos en visiones de Estado diferenciadas que proponen proyectos políticos distintos; cada uno de ellos tiene un proyecto de nación preconcebido.

18 José Ayala Espino, Economía del sector público en México, México, UNAM-Facul-tad de Economía, Esfi nge, 2001, p. 133.

19 Idem.


Las propuestas partidistas sobre las reformasfi scales y el federalismo hacendario

Es oportuno recordar que es precisamente en el seno del Congreso de la Unión donde se debaten las propuestas que impulsan los par-tidos políticos por medio de sus legisladores. En esta última parte del trabajo se presentan las intenciones de los principales grupos parlamentarios representados en la LXI Legislatura respecto del tema fi scal.

En la agenda legislativa de la fracción parlamentaria del Par-tido Revolucionario Institucional (PRI), bajo el rubro de federalismo se plantean, entre otros objetivos generales, el fortalecimiento de “la federalización del ejercicio del gasto realizando, para todos los programas, convenios de ejecución con los estados y municipios, en su caso”.

Además, se insiste en “fortalecer el municipio libre, sentando las bases para mejorar su recaudación fi scal, mejorar sus fi nanzas e impulsar su desarrollo”.20

En la presentación de su agenda legislativa para la LXI Legis-latura, los diputados del PAN plantearon, dentro del rubro de com-petitividad económica y empleo, varias reformas estructurales, esta-bleciendo los objetivos que su bancada propondrá en materia fi scal.

Comparativamente, esta agenda hace planteamientos más con-cretos bajo el rubro de Reforma Hacendaria Integral, dentro del que se propone sustituir los ingresos petroleros “por la vía de una base grabable más amplia” e impulsar un federalismo hacendario donde los gobiernos estatales y municipales sean corresponsables tanto de la recaudación de impuestos como del ejercicio de los re-cursos.

Finalmente, se propone “simplifi car el sistema tributario y reor-denar y transparentar el gasto público”, así como revisar los regíme-nes especiales para eliminar prebendas y privilegios.

20 En http://www.diputados-pri.org.mx


En la presentación de esta agenda, el diputado Mario Becerra Pocoroba abundó en el sentido de que ese tema estaría dentro de los objetivos de la fracción parlamentaria del PAN. Al respecto dijo: “Nosotros no sólo planteamos una reforma fi scal, plantearemos una reforma hacendaria, que incluso conlleve a la fi scalización de las participaciones que la federación entregue tanto a las entidades federativas como a los municipios”.21

Por su parte, en su ambiciosa propuesta de agenda legislativa para la LXI Legislatura, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) ha incluido, al igual que el PAN, promover una reforma hacen-daria y modifi car la Ley de Coordinación Fiscal para:

1. Crear un fondo que compense a las entidades que fueron afectadas por la modifi cación a las fórmulas de participa-ciones federales que privilegia el criterio de asignación po-blacional sobre el de contribución a la actividad económica.

2. Aumentar el Fondo General de Participaciones de 20 a 22% de la Recaudación Federal Participable.

3. Incrementar los apoyos a los municipios del país por medio de un fondo especial para fi nanciar reformas que permitan incrementar sus ingresos propios en materia de predial y cobro de agua, además de establecer los cambios necesarios para que las tierras de propiedad ejidal que se encuentren urbanizadas paguen impuestos y derechos locales.

4. Incluir al Distrito Federal en el Fondo de Infraestructura Social (FAIS) y actualizar su cálculo.

5. Establecer criterios para la asignación de los recursos con-tenidos en el Fondo de Aportaciones Múltiples destinados a la infraestructura de la educación básica, media superior y superior.

6. Revisar los criterios del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB), incluyendo el criterio de margina-

21 En http://www.pan.org.mx


lidad o de desarrollo humano en las entidades, para evitar asimetrías entre las entidades federativas.

7. Incluir como criterio en la fórmula de asignación del Fondo de Aportaciones a los Servicios de Salud (FASA) los criterios inerciales, a fi n de que responda de mejor forma a la pobla-ción no cubierta por la seguridad social.22

Como se observa en los párrafos anteriores, las diversas pro-puestas de las agendas parlamentarias de la LXI Legislatura tienen en común como grandes objetivos el fortalecimiento del municipio y, por esa vía, del federalismo, incluido el federalismo fi scal. Las di-ferencias, sin embargo, atienden a los modelos de descentralización que afectan los equilibrios.

Las diversas propuestas sobre la reforma fi scal hechas por los partidos políticos en la LXI Legislatura, así como las de los espe-cialistas en la materia muestran la complejidad que un objetivo tan simple puede alcanzar.

La distribución de los recursos fi scales es altamente sensible a interpretaciones político-partidistas. El éxito o fracaso de los pro-yectos está altamente vinculado a la obtención de recursos econó-micos que los apuntalen y hagan viables o no.

Las reformas fi scales están sujetas a un modelo que preten-de encontrar el equilibrio entre la obtención de recursos y la dis-tribución de los mismos en un complejo entramado de intereses sociales y políticos y sus correspondientes proyectos de desarrollo que se sostiene sobre la base de un Estado federal, democrático y representativo cuyo objetivo último es el bienestar colectivo de todos sus miembros, con equidad de derechos, obligaciones y pre-rrogativas.

22 En http://www.diputadosprd.mx


Conclusiones

Avanzando una conclusión general tentativa, puede advertirse que llevar a cabo una reforma fi scal o hacendaria de gran calado que dé un impulso sustantivo para la consolidación del federalismo fi scal en nuestro país es totalmente factible, habida cuenta de los recípro-cos llamados para tal efecto. Lo único que hace falta es transitar al plano de la negociación política.

El proceso histórico del establecimiento del federalismo como sistema de organización jurídico-administrativa de la República Mexicana ha signifi cado en los hechos una centralización del poder político y del desarrollo económico en un entorno federal.

La necesidad de enfrentar numerosos obstáculos que ponían en riesgo el propio proyecto de construcción de un Estado nacional en las primeras décadas de vida independiente obligó a los responsa-bles de tomar decisiones a centralizar el mando y el modelo nacio-nal para enfrentar las diversas tendencias centrífugas. Ello se dio en detrimento de la soberanía estatal que, de todas formas, no había sido impulsada por agentes locales.

Como lo explicó el propio Aguilar en 1996,

[…] tres procesos históricos interdependientes son claves para explicar el centralismo real en el gobierno federal mexicano: a) la formación del Estado nacional y el nacionalismo; b) la confi guración pos-revoluciona-ria del sistema político, estructurada por el liderazgo del presidente y la hegemonía de un partido que organizaba y contenías en su interior a las principales fuerzas políticas y sociales, y c) el modelo central-estatal de desarrollo económico y de modernización de la vida social.23

23 Luis F. Aguilar Villanueva, “El federalismo mexicano: funcionamiento y ta-reas pendientes”, en Alicia Hernández Chávez, ¿Hacia un nuevo federalismo?, México, Fondo de Cultura Económica, El Colegio de México, 1996, p. 148.


Es por ello que a pesar de los esfuerzos descentralizadores para acercar la toma de decisiones públicas a los lugares directamente afectados y a la participación de las comunidades –como bien re-cuerda Luis F. Aguilar–, aun los sistemas federales de más larga tra-yectoria tienden a concentrar el mando en las áreas sensibles, como la soberanía, la unidad y prosperidad de un país.24

Tras este largo y siempre perfectible proceso, la sentencia de que un pleno federalismo fi scal es expresión de un verdadero régimen federal, democrático y representativo resume la direccionalidad en que coinciden las principales propuestas de reformas fi scales.

Al señalar que “se impone la revisión del federalismo fi scal”, Casar apunta la “conveniencia de otorgar facultades a los esta-dos para establecer contribuciones al consumo y a la prestación de servicios”.25 En tal virtud, sin embargo, y coincidiendo también con las propuestas de Enrique Cabrero sobre la renovada infl uen-cia que tienen los gobiernos estatales en la defi nición del PEF y en la asignación de los recursos municipales, Casar concluye que los retos del federalismo son de carácter fi scal y administrativo, pero también político.

Aun entendiendo las características del desarrollo desigual que la historia del modelo republicano en México integró durante el primer siglo de su existencia y, sobre todo, dadas las reformas lle-vadas a cabo a lo largo del siglo XX, es injustifi cable el desequili-brio en infraestructura, servicios y crecimiento económico entre los estados que integran la federación. En esto coinciden todos los especialistas y quienes proponen cambios que se señalan como ur-gentes para la implementación de un verdadero federalismo fi scal en nuestro país.

La construcción de un nuevo federalismo –concluye la relatoría del foro sobre Federalismo Fiscal y Descentralización de la Cona-

24 Ibid., p. 147.25 María Amparo Casar, Sistema político mexicano, Oxford University Press (Co-

lección textos Jurídicos Universitarios), México, 2010, p. 165.


go de 2008– demanda otorgar mayores potestades y competencias tributarias a las entidades federativas, como pueden ser el impuesto a las ventas o la administración integral del IVA e ISR a cargo de las personas físicas.26 Con estas y otras propuestas sobre el particu-lar, continuará el debate que, eventualmente, dará a nuestro país un perfi l más equilibrado en términos económicos, más integrado en términos de desarrollo social y, sobre todo, más sólido en cuanto a su estructura federalista republicana.

26 Conago, Relatoría del Foro Nacional de Federalismo Fiscal, op. cit.

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La generación de energía eléctrica es un rubro esencial para la pla-neación del desarrollo económico de las naciones, razón por la cual es preciso refl exionar sobre la dirección y la pertinencia de algunos cambios en el marco legal del sector eléctrico en México, así como identifi car las consecuencias de los mismos en la soberanía e inde-pendencia nacionales.

Introducción

La participación de la iniciativa privada en algunas actividades de la economía nacional ha sido presentada por algunos como una alternativa que puede permitirle al Estado canalizar recursos para satisfacer necesidades sociales y con ello reducir el peso fi nan-ciero que implicaría una prestación integral de ciertos servicios públicos. Igualmente –con diferentes matices y en distintos mo-

Sector privado y generaciónde energía eléctricaPosicionamientos, propuestaslegislativas y opinión pública

José de Jesús González Rodríguez*

* Licenciado en Derecho y Economía por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Investigador del área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: trabajo, transportes, migración y derechos humanos, Pemex, Poder Judicial, sistema de justicia. Correo electrónico: [email protected]


mentos–, esa participación ha sido interpretada por otros como una abdicación de las atribuciones constitucionales del Estado mexicano.

La participación privada nacional y extranjera en la generación de energía eléctrica en México ha sido objeto de constantes desen-cuentros entre los actores de la vida pública nacional, académicos, comunicadores y representantes de sectores sociales. Las posturas ideológicas y los intereses económicos implícitos en ese debate ha-cen que la divergencia en las posiciones sobre el tema sean poco menos que irreconciliables.

El presente documento aborda, en primer término, los ante-cedentes del tema, la evolución de la normatividad aplicable, los rasgos básicos de la legislación en la materia y los posicionamientos de actores destacados sobre el particular.

Más adelante se incluyen algunas observaciones de la Auditoría Superior de la Federación derivadas de las revisiones efectuadas por esta instancia al sector de la energía eléctrica en México. Se añaden también las agendas legislativas de los diferentes grupos parlamen-tarios acerca del tema y las propuestas de reforma a la normatividad aplicable presentadas en diferentes momentos por legisladores de distintos partidos. Sumado a lo anterior, se desarrolla un apartado que aborda el tema de la opinión pública sobre el particular.

Antecedentes y contexto

Con motivo de la nacionalización de la industria eléctrica, en di-ciembre de 1960 se publicaron en el Diario Ofi cial de la Federación las reformas al artículo 27 Constitucional que establecieron la exclu-sividad de la Nación de generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público, así como el principio de que en esa materia no se otorgarían concesiones a los particulares.

231SECTOR PRIVADO Y GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA

Más tarde –en 1992– se efectuaron diversas reformas y adicio-nes a la normatividad en la materia –la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica–, y en 1995 a la Ley Reglamentaria del artículo 27 en el ramo de Petróleo, reformas que plantearon importantes mo-difi caciones a la estructura industrial de los sectores de energía eléc-trica y gas natural. Tales reformas abrieron la posibilidad de que el sector privado construyera, operara y tuviera en propiedad plantas de generación de energía eléctrica y sistemas de transporte, alma-cenamiento y distribución de gas natural, actividades previamente reservadas de forma exclusiva a los operadores estatales: Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad.

En lo que se refi ere a las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, éstas defi nieron nuevas modalidades de gene-ración de energía eléctrica con el argumento de que no constituían parte del servicio público y, por ello, eran susceptibles de llevarse a cabo indistintamente por los sectores público, social y privado. Las modalidades implementadas fueron las siguientes: a) autoabasteci-miento; b) cogeneración; c) producción independiente de energía; d) pequeña producción de energía eléctrica; e) importación de energía para autoconsumo; y f) exportación de energía eléctrica.

Con motivo de la inserción legal de estas nuevas fi guras, fue necesario que en 1994 iniciara sus operaciones la Comisión Regu-ladora de Energía (CRE), órgano regulatorio que, entre otras cosas, tiene atribuciones para defi nir el contexto en que se desenvuelve la participación de los inversionistas privados que pretendan involu-crarse en la generación de energía eléctrica.1

En esos años la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (LyFC) se transformó en un organismo con personalidad jurídica y patrimo-nio propio, cuyo proceso de modernización –según se argumentó entonces– se enfocaría a cuatro aspectos fundamentales: la estruc-

1 La CRE se creó en 1993 como un órgano consultivo de la Secretaría de Ener-gía en materia de electricidad, parte de una reforma estructural en la industria del gas natural.


tura organizacional, la relación empresa-sindicato, la situación fi -nanciera y el nivel de inversión.2 Este organismo, junto con la Co-misión Federal de Electricidad (CFE), fue hasta hace algún tiempo la instancia del sector público responsable de la generación, transmi-sión, distribución y comercialización de la energía eléctrica. En el caso de LyFC, su área de atención se limitó a la zona central del país, comprendida por el Distrito Federal y parcialmente por los estados de México, Morelos, Hidalgo y Puebla; la CFE, por su parte, atendía el resto de la nación.

La facultad de conducir la política energética del país recae en la Secretaría de Energía (Sener), instancia que desde 1994 tiene tales atribuciones a raíz de las reformas a la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal aprobadas entonces.3

En el marco del Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000 –publicado en el Diario Ofi cial de la Federación el 19 de marzo de 1996–, el titular del ejecutivo federal impulsó diversas reformas legales y reglamentarias con la fi nalidad de promover un nuevo esquema de fi nanciamiento para realizar proyectos de infraestructura que pudieran ser autofi nanciables bajo el argumento de que así no se impactarían negativamente las fi nan-zas del país.

Durante el periodo 1993-2000, la capacidad de generación del sector privado creció a una tasa de 22.7% anual, mientras que en el sector paraestatal fue de 3.1% anual. Pese a tales indicadores y de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en 2000 estuvo en riesgo el suministro de energía en el país, pues se registró

2 Luz y Fuerza del Centro asumió la prestación del servicio de energía eléctri-ca que antes estaba a cargo de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A., de la Compañía de Luz y Fuerza de Pachuca, S.A., de la Compañía Mexicana Meridional de Fuerza, S.A. y de la Compañía de Luz y Fuerza Eléctrica de Toluca, S.A.

3 La exposición de motivos de la reforma a la Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal señaló que era necesario delimitar el papel de Estado en su doble carácter de propietario de medios de producción y de autoridad reguladora de energía.


un margen menor que el límite establecido para asegurar la confi a-bilidad en el suministro de electricidad. Tal situación llevó a que en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Sectorial de Ener-gía 2001-2006 se estableciera como objetivo de la política pública del sector eléctrico asegurar el abasto sufi ciente de energía.4

Debe destacarse que entre 2001 y 2006, el crecimiento de la capacidad de generación de electricidad fue mayor que la demanda de los usuarios. Esto se originó porque en los escenarios macroeco-nómicos emitidos por la Secretaría de Energía se estimaba para ese lapso un crecimiento en el producto interno bruto (PIB) de 6.3%, cuando la tasa de crecimiento real fue mucho menor, lo que se tra-dujo en un menor crecimiento de la demanda de electricidad. En un contexto con tales particularidades, fueron expedidos el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) y el Programa Sectorial de Energía 2007-2012 (Prosener).

En lo que respecta a los esquemas de fi nanciamiento emplea-dos en el sector, en diciembre de 1995 se aprobaron diversas refor-mas a la Ley General de Deuda Pública que establecen los fi nancia-mientos denominados Proyectos de Infraestructura Productiva de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas).5 Esta dispo-sición originó un esquema de fi nanciamiento en el ramo de la elec-tricidad, del cual se derivaron dos modalidades que se contratarían por medio de licitación pública:

1. Productores Independientes de Energía (PIE). El construc-tor privado lleva a cabo todas las inversiones que requiere el proyecto; al término de la obra le vende la energía a la CFE, previo contrato de compra-venta a largo plazo.

4 Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, Sector Energía, tomo VIII, volumen I, México, ASF, 2009, p. 22.

5 Los Pidiregas establecen que sólo se consideran como pasivo directo los montos de fi nanciamiento a pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente.


2. Obra Pública Financiada (OPF). El constructor privado lleva a cabo todas las inversiones contratadas, para lo cual ob-tiene directamente el fi nanciamiento de largo plazo que le permita pagar las obras realizadas. Al fi nalizar la obra, la CFE paga 100% del precio contratado al aceptar las instala-ciones, cuya operación y mantenimiento corren a cargo de la entidad. En esta modalidad es donde se ha tenido mayor participación de empresas extranjeras o trasnacionales en el mercado eléctrico mexicano.

Por último, respecto del escenario en que actualmente se en-marca el tema de la electricidad en México, no es posible omitir la extinción de Luz y Fuerza del Centro. Las implicaciones econó-micas del confl icto, la importancia política del Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) –titular del Contrato Colectivo de Trabajo de LyFC– y otros factores vinculados al rubro, como la relación entre infraestructura eléctrica y el denominado triple play de las telecomu-nicaciones (transmisión de televisión, internet y telefonía), hacen que el tema del SME y de LyFC sean de mención obligada en un tra-bajo de esta naturaleza.6

Normatividad y sector eléctrico

De acuerdo con María Teresa Sánchez, la historia del mercado eléc-trico de México presenta cuatro etapas desde su formación a la actualidad. En la primera, desde fi nales del siglo XIX hasta 1910, el sector eléctrico funcionó con capital básicamente mexicano y el fi -

6 Pese a que la naturaleza de este trabajo no permitiría desarrollar más pro-fundamente el tema de la extinción de LyFC, los efectos políticos de tal decisión y sus repercusiones sociales obligan a señalar que esta decisión ha generado un escenario social y laboral particularmente complejo, al cual se suman las recientes acciones gubernamentales en Cananea y en Pasta de Conchos.


nanciamiento extranjero sólo se utilizó de manera complementaria; una segunda etapa, de 1910 hasta 1937, se caracterizó por el retiro del capital mexicano de la industria eléctrica y la penetración de capital extranjero proveniente sobre todo de la empresa canadiense Mexican Light and Power Company y de la American and Foreign Power Company.7

Una tercera fase, de 1937 a 1960, se caracteriza por el retiro de la inversión privada y su reemplazo por recursos públicos del gobierno mexicano. Posterior a 1960 y hasta el decenio de 1990, hay una cuarta etapa cuyos rasgos muestran una política expansiva de inversión para satisfacer la demanda de electricidad que había superado el ritmo de crecimiento económico y la electrifi cación de grandes zonas remotas del país, empero, con las reformas que permiten una mayor participación del capital privado en el sector eléctrico, se anuncia una nueva fase caracterizada por una creciente participación privada en el mercado.8

Las disposiciones legales que regulan el sector eléctrico nacio-nal son, entre otras, los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, la Ley para el Apro-vechamiento Sustentable de la Energía, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Energía para el Campo y, desde luego, las disposiciones reglamentarias derivadas de cada una de las leyes en cita.

7 María Teresa Sánchez Salazar et al., “La inversión privada en el sector eléctri-co en México: marco institucional y estructura territorial”, en Investigaciones geográ-fi cas, Boletín del Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México, núm. 54, México, UNAM, 2004, pp. 67-92.

8 Ibid., p. 69.


Las leyes y los reglamentos anotados constituyen el marco jurí-dico que regula las actividades de generación, conducción, transmi-sión, transformación, distribución, abastecimiento, importación y exportación de energía eléctrica. Adicionalmente, deben tenerse en cuenta diferentes normas ofi ciales mexicanas en materia de efi cien-cia energética, seguridad y ecología, así como diversas disposiciones administrativas expedidas por la CRE.

Una vez expedida la Ley del Servicio Público de Energía Eléc-trica en 1975, fue objeto de diversas reformas –la más importante en 1992– que posibilitaron la participación privada en la generación de energía eléctrica sujeta a previo permiso otorgado por la CRE, con la opinión de la Comisión Federal de Electricidad.

Tales reformas, junto con las disposiciones administrativas que propiciaron la inserción y el fortalecimiento de la participación pri-vada –nacional y extranjera– en la generación de energía eléctrica en México, constituyen el punto de partida de un debate nacional que involucra factores de diversa índole.

Gran parte de este debate tiene su origen en la diversidad de posiciones derivadas de la interpretación del artículo 27 constitu-cional y en los alcances del mismo, así como en la naturaleza de las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica vigentes a partir de 1992. Pese a la obviedad, debe destacarse que la natura-leza de la controversia se edifi ca en torno a la función del Estado en la rectoría del desarrollo nacional y la esencia y profundidad de la participación de los particulares en la economía.

Considerando los alcances legales y el contexto en el que se promulgan tanto la norma constitucional como la ley secundaria, es necesario tener presente también el concepto legal denominado interpretación sistemática de la ley, elemento que debe ser valorado para comprender la naturaleza de la polémica al respecto (cuadro 1).9

9 La interpretación sistemática de la normas implica que una ley debe ser consi-derada como parte de un sistema, correlacionándola con las demás disposiciones afi -nes para que constituyan una unidad reglamentaria en la materia objeto de regulación.

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Una de las consecuencias de las reformas de 1992 a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica fue que, además de permitir la participación de particulares en la expansión del sistema eléctrico, se incorporaran nuevas modalidades de generación de energía –au-toabastecimiento, cogeneración, producción independiente, peque-ña producción, exportación e importación–, con la particularidad de que tales modalidades no serían consideradas como parte del servicio público. Ése es uno de los rasgos centrales de las reformas a la normatividad señalada.10

Al respecto, la gráfi ca 1 muestra el número de permisos auto-rizados a particulares –nacionales y extranjeros– en las diferentes modalidades previstas en la ley hasta febrero de 2010. El desglose de los permisos asignados a empresas extranjeras en la modalidad de Obra Pública Financiada (OPF) se detallará más adelante.

En el marco de las reformas legales de 1992 a las que se ha hecho referencia y con motivo de las modifi caciones al Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica expedidas por el poder ejecutivo en mayo de 2001, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión promovió ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) una controversia constitucional cuestionando la naturaleza y los alcances de tal reglamento.11

Dicha controversia es importante en la medida en que permite identifi car la postura del poder judicial sobre los alcances de la par-ticipación privada en el sector eléctrico nacional.

La sentencia que al respecto dictó la SCJN –además de declarar contrarias a la Constitución diversas disposiciones del reglamen-

10 Reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica publicadas en el Diario Ofi cial de la Federación el 23 de diciembre de 1992.

11 La Controversia Constitucional 22/2001 promovida por la Cámara de Di-putados impugnaba, entre otras cosas, que los empresarios privados, al generar el fl uido eléctrico para sí mismos, pudieran vender sus excedentes de energía de for-ma ilimitada a la Comisión Federal de Electricidad para que ésta prestara el servicio público, con el riesgo de que las cantidades vendidas a la CFE desnaturalizaran el carácter de autoconsumo que es propio de esas fi guras.

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to referido– precisó diferentes aspectos jurídicos sobre la partici-pación de los particulares en la generación de energía eléctrica en nuestro país.

Al respecto, la SCJN señaló que la participación privada en la ge-neración de energía eléctrica bajo las fi guras de autoabastecimiento y cogeneración sólo debe hacerse atendiendo estrictamente al sen-tido del artículo 27 constitucional, de tal manera que –de acuerdo con el criterio de la SCJN– no puede admitirse que tales fi guras jurí-dicas violen el texto constitucional ni que los permisos otorgados o el régimen de venta de excedentes de energía eléctrica constituyan una excepción a los principios constitucionales.12

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que no puede establecerse un permiso de autoabastecimiento, de cogene-ración o un convenio de adquisición de excedentes derivados de un reglamento, ya que de hacerse así, tal situación convertiría a los autoabastecedores y cogeneradores en concesionarios del servicio público de energía eléctrica o de alguna de las operaciones que in-tegran la materia y, con ello, se apartaría del texto constitucional que la rige. Además –de acuerdo con la SCJN–, se estaría desnatura-lizando lo que signifi can las fi guras jurídicas de autoabastecimiento y cogeneración.13

A fi n de identifi car la generación de energía por medio de las distintas fuentes utilizadas en el país, la gráfi ca 2 muestra los actua-les porcentajes de fl uido eléctrico y su proyección para 2012. Como se aprecia, las plantas hidroeléctricas, las que funcionan a base de carbón, gas natural y combustóleo, concentran las cifras más des-tacadas en el proceso de generación de energía eléctrica en México.

Según las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Ener-gía Eléctrica y del reglamento que se desprende de la misma, las

12 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sentencia de la Controversia Constitucio-nal 22/2001, 25 de abril de 2002, México, SCJN.

13 Ibid., pp. 294-295.

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modalidades bajo las cuales los particulares pueden generar e im-portar energía eléctrica son las siguientes:

I. Autoabastecimiento: Siempre y cuando dicha generación de energía sea para fi nes de autoconsumo y se destine a sa-tisfacer las necesidades de personas físicas o morales y no resulte inconveniente para el país.

II. Cogeneración: Para esta modalidad, es necesario que la elec-tricidad se destine a personas físicas o morales que utilicen vapor, energía térmica o combustibles que dan lugar a los procesos base de la cogeneración o que sean copropietarios de las instalaciones respectivas.

III. Producción Independiente de Energía (PIE): Es la generación de electricidad proveniente de una planta con capacidad ma-yor de 30 megawatts (MW), destinada exclusivamente a su ven-ta a la CFE o a la exportación.14

IV. Pequeña producción: Es la generación de energía con el fi n de: a) vender la totalidad de la electricidad generada a la CFE, en cuyo caso los proyectos no podrán tener una capacidad total mayor de 30 MW; b) el autoabastecimiento de peque-ñas comunidades rurales o áreas aisladas que carezcan del servicio de energía eléctrica, en cuyo caso los proyectos no podrán exceder de 1 MW; y c) la exportación, dentro del lí-mite máximo de 30 MW.

V. Exportación: Se destinan a la exportación por medio de pro-yectos de cogeneración, producción independiente y pe-queña producción. Los permisionarios en esta modalidad no pueden enajenar dentro del territorio nacional la energía eléctrica generada.

VI. Importación: Es la adquisición de energía proveniente de plantas generadoras establecidas en el extranjero mediante

14 Un megawatt es una unidad de medida empleada en el sector eléctrico que representa una potencia igual a un millón de watts.


actos jurídicos celebrados directamente entre el abastece-dor de la energía y el consumidor de la misma.

De las fi guras anteriores, la modalidad de PIE ha sido objeto de mayores controversias políticas y jurídicas debido a su propia naturaleza, por la vinculación que tiene con los planes de expansión de la CFE, así como por los esquemas de fi nanciamiento que en esta modalidad se aplican.

En la gráfi ca 3 se aprecia la evolución que han tenido algunas de las modalidades de generación de energía en el país entre 2003-2008. Como se advierte, la participación de la CFE ha decrecido de 169 mil a 157 mil GW/h, mientras que, por el contrario, la participa-ción de la producción independiente de energía (PIE) ha pasado de 31 mil a 74 mil GW/h en el mismo lapso.15

Derivado de los datos anteriores, hay que tener presente que en términos porcentuales y según datos de la CFE, la generación privada de electricidad –nacional y extranjera– tuvo en 2003 una participación de 26.2% respecto al total nacional, mientras que en 2008 ese mismo concepto representó 33.7% del total de la energía generada en el país. Por el contrario –y según los propios datos de la CFE–, su participación en la generación total de energía eléctrica a nivel nacional disminuyó de 73.8% en 2003 a 66.3% en 2008 (grá-fi ca 4).16

15 Un GW/h es una medida de energía eléctrica equivalente a la potencia su-ministrada por un gigavatio en una hora. Giga es el prefi jo métrico utilizado para mil millones; en este caso se trataría de mil millones de vatios o de un millón de kilovatios suministrados en una hora.

16 Existe debate sobre los datos citados. Por ejemplo, para el Frente de Traba-jadores de la Energía (FTE) –organización que agrupa a empleados de los sectores petrolero, nuclear y eléctrico–, la participación privada (nacional y extranjera) en la generación eléctrica en México presenta montos diferentes. Por un lado, el FTE afi rma que la privatización de la capacidad instalada es mayor a la señalada por la CFE, e igualmente, señala que en la capacidad de generación la participación pública asciende a 167,834.98 GW/h y la privada a 163,510.22 GW/h, lo que hace un total de 331,345.20 GW/h, de modo que 49.35% de la capacidad de generación eléctrica

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En 2010, la energía generada por los permisionarios privados mantuvo el mismo ritmo ascendente mostrado en años anteriores. La gráfi ca 5 permite identifi car el comportamiento de cada una de las modalidades de generación de electricidad por los permisiona-rios privados, generación que para febrero de 2010 ascendió a un total de 171,244 GW/h.

En 1995, con motivo de la expedición de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, dicha dependencia fue dotada de diversas atribuciones regulatorias, entre otras las correspondientes al ramo de la energía eléctrica. Derivado de dicha normatividad, la CRE se erigió como autoridad reguladora en la materia con autonomía téc-nica, operativa, de decisión y de gestión.

total del país es –según esta fuente– de origen privado. Véase Frente de Trabaja-dores de la Energía (FTE), “Desnacionalización eléctrica”, en Energía, periódico del FTE, vol. 9, núm. 139, octubre 6 de 2009.

Gráfi ca 4. Porcentajes de participación de los permisionariosen la capacidad de generación de energía

en el sistema eléctrico nacional

Fuente: CFE, “Reportes de la capacidad efectiva de generación, 2003-2008”; LFC, “Reportes de la capacidad efectiva de generación, 2003-2008”; CRE, “Reporte de la capacidad autorizada a permisionarios, 2003-2008”; y Sener, “Informe de operación, 2003-2008”.

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La ley otorga a la CRE atribuciones en relación con el suministro y venta de energía eléctrica; generación, exportación e importación de energía que realicen los particulares; la adquisición de la misma que se destine al servicio público; y la prestación de los servicios de conducción, transformación y entrega de energía entre entidades que tienen a su cargo el servicio público, entre otras atribuciones.

En la gráfi ca 6 se identifi ca la evolución de las diferentes op-ciones privadas de generación de electricidad en México entre 2000 y 2008. Las cifras muestran el constante crecimiento de varias de dichas modalidades. La más notoria es la denominada producción independiente, que de 2000 a 2008 tuvo un crecimiento notorio.

La participación extranjera en la generación de electricidad en México ha tenido lugar principalmente bajo la modalidad de Obra Pública Financiada. En los últimos años, la CFE y la CRE reportan el otorgamiento de una veintena de permisos asignados bajo esta fi gura.

Gráfi ca 5. Generación privada de electricidad en las diferentesmodalidades vigentes a 2010 GW/h

Fuente: Comisión Reguladora de Energía, “Generación en GW/h de los permisos administrativos vigentes al 28 de febrero de 2010”, Estadísticas, CRE, México, 2010.

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En el cuadro 2 se concentran los proyectos de generación de energía eléctrica otorgados bajo la modalidad de Obra Pública Fi-nanciada mediante diferentes esquemas. Como se aprecia, las trans-nacionales benefi ciadas son principalmente españolas, estadouni-denses, canadienses, francesas y japonesas, las cuales participan en el mercado de generación eléctrica nacional en las diferentes moda-lidades previstas: hidroeléctrica, turbogas, termoeléctrica conven-cional, geotérmica, ciclo combinado o diesel.

Al respecto, la CFE ha señalado que de la capacidad instalada de generación de energía eléctrica, a nivel nacional 22.43% del total corresponde a Productores Externos de Energía, es decir, empre-sas extranjeras y consorcios transnacionales. Actualmente existen en esa categoría 21 centrales en operación comercial, cantidad a la que deben sumarse las centrales de generación de energía que se encuentran en construcción.17

17 Comisión Federal de Electricidad, información disponible en su página electrónica [www.cfe.gob.mx].

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Prod. independiente Usos propios continuos Autoabastecimiento Cogeneración Exportación

Fuente: Secretaría de Energía, “Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-2024”, Se-ner, México, 2009, p. 101.

Gráfi ca 6. Capacidad de generación de electricidadde permisionarios privados por modalidad (megawatts)

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La empresa española Iberdrola –una de las que participan más activamente en la generación de energía eléctrica en nuestro país– ha señalado sobre sí misma que es la primera productora privada de energía eléctrica en México y la segunda empresa generadora, sólo detrás de la Comisión Federal de Electricidad. Según datos de la misma empresa, la producción de Iberdrola en México en 2009 fue de 35.070 GWh, lo que supone un ascenso de 329% con respecto al mismo periodo de 2008. Para esta empresa, en 2009 su presencia en México se tradujo en un margen bruto de ganancia de 484.9 millones de euros.18

De acuerdo con un texto divulgado por la North American Commission for Enviromental Cooperation (CEC), al menos 90% del total del capital privado invertido en la generación de energía eléctrica en México proviene de fuentes de fi nanciamiento inter-nacionales. Según el documento, pese a que el análisis de los per-misos de generación otorgados por la CRE no permite dilucidar el origen del capital por país (puesto que muchas de las compañías se integran como sociedades anónimas incorporadas y establecidas legalmente en México), en las modalidades de productores inde-pendientes y exportadores –que sumadas aportan casi 60% de la capacidad total de generación autorizada– la presencia del capital extranjero es prácticamente absoluta.19

Por lo que toca al origen de las empresas involucradas en la ge-neración de energía en México –en las modalidades de productores independientes y exportadores–, el documento anotado establece la distribución que se aprecia en la gráfi ca 7.20

18 Véase Iberdrola, “México líder con 5,000 MW”. Disponible en la página electrónica de Iberdrola [www.iberdrola.es/webibd/corporativa/iberdrola].

19 Miguel G. Breceda-Lapeyre, “Private Investment in Mexico’s Electricity Sector (Technology and Energy Selection)”, North American Commission for Enviromental Cooperation (CEC), Environment Economy and Trade Program, México, 2002, p. 2.

20 Según la North American Commission for Enviromental Cooperation, estos datos son aproximados, razón por la que proporcionan una visión parcial indicativa que debe tomarse con reservas.


Al respecto, en la gráfi ca 8 se presenta el monto de la inversión estimada al mes de febrero de 2010 para cada una de las modali-dades de generación privada de energía eléctrica en nuestro país, inversión que, de acuerdo con la Comisión Reguladora de Energía, asciende a más de 28 mil millones de dólares.

Observaciones de la Auditoría Superior de la Federación

En febrero de 2010 fue entregado a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el “Informe del resultado de la fi scalización superior de la cuenta pública del ejercicio 2008”, elaborado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el cual tuvo como objeti-vo dar a conocer los resultados de la revisión practicada a la gestión

Gráfi ca 7. Origen de productoras independientes y exportadoras de electricidad en México

Nota: Se considera una hipotética capacidad instalada de generación de energía de 13,402MW.Fuente: Miguel G. Breceda-Lapeyre, “Private Investment in Mexico’s Electricity Sector (Technology and Energy Selection)”, North American Commission for Enviromental Cooperation (CEC), Environment Economý and Trade Program, México, 2002, p. 3.

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pública llevada a cabo mediante diversas auditorías de carácter fi -nanciero, de cumplimiento, de desempeño, especiales y de situación excepcional.21

Entre las diferentes revisiones llevadas a cabo por la ASF, este órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados responsa-ble de la fi scalización de la cuenta de la hacienda pública federal, dio seguimiento a los diferentes rubros que integran al sector energía con el objeto de fi scalizar la gestión de los recursos públicos aplica-dos por la Secretaría de Energía, la CRE, la CFE y LyFC, en el proceso de generación de energía eléctrica.

Entre las observaciones señaladas por la instancia fi scalizadora destacan:22

21 Auditoría Superior de la Federación, Informe del resultado de la fi scalización superior de la cuenta pública del ejercicio 2008, tomo VIII, vol. 1, México, ASF, Cámara de Diputados, 2010.

22 Las instancias auditadas efectuaron a su vez diferentes comentarios a cada una de las observaciones de la ASF, en donde manifi estan sus puntos de vista res-pecto del dictamen de la instancia fi scalizadora.

Gráfi ca 8. Inversión estimada en millones de dólaresde los permisos administrativos vigentes a febrero de 2010

Fuente: Comisión Reguladora de Energía, “Permisos administrativos vigentes al 28 de febrero de 2010”, Estadísticas, CRE, México, 2010.

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• La Comisión Federal de Electricidad no se ajustó a los principios de economía y de optimización de recursos, ya que en 2008 los costos unitarios de producción de ener-gía superaron la meta fi jada, que para el caso del proceso eoloeléctrico rebasó en 23.1% los costos previstos; en el proceso nucleoeléctrico los superó en 2.5%; y en el proceso termoeléctrico los rebasó en 37.7 por ciento.

• La CRE no cumplió con el artículo 3 fracción III de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, en lo referente a verifi -car que los pagos que se realizan por concepto de compra-venta de energía eléctrica a los particulares deban realizarse por debajo del costo de generación de la CFE, tal como se establece en la ley.23

• La Secretaría de Energía no cumplió el artículo 36-bis frac-ción II de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica (que señala que por comparación de costos, se determinará si las nuevas obras de generación de energía serán ejecuta-das por la CFE o por particulares), ya que de los nueve pro-yectos incluidos en el Presupuesto de Egresos 2008, dos se desarrollaron con la modalidad de fi nanciamiento privado y tuvieron una tasa superior a otros proyectos.24

• En 2008, el costo unitario de las centrales de la CFE fue in-ferior a 40% de los productores independientes de energía y el gasto ejercido por MW/h generado de la CFE fue menor en 21.4% al de LyFC y en 9.3% al gasto ejercido por MW/h comprado a los productores independientes; sin embargo, de 2003 a 2008 este costo se incrementó en 53.6%, lo que es superior en 51% al incremento registrado en LyFC y en 34.6% al incremento del gasto por MW/h comprado a los productores independientes. Lo anterior es el refl ejo del

23 Ibid., p. 96.24 Ibid., p. 106.


incremento de la capacidad de generación ociosa, que en 2008 representó 42.1% de la capacidad disponible.25

La gráfi ca 9 muestra el uso de la capacidad instalada de gene-ración de energía en México y la denominada “capacidad ociosa”.

Apreciaciones sobre el tema

Dada la naturaleza del tema, la multiplicidad de posiciones y análisis que existen sobre el particular es igualmente diversa. Este apartado, entre otras cosas, recoge algunas posturas de diferentes estudiosos que han refl exionado sobre las motivaciones y los efectos de una eventual reforma legal al sector eléctrico, los problemas centrales del ramo y los temas a atender en caso de darse una reforma a la normatividad respectiva.

Según sostiene Paola Martorelli en Reformas estructurales del sector eléctrico en México, las razones para impulsar una reforma al marco normativo del sector eléctrico en México se centrarían, por parte del gobierno federal, en la necesidad de abrir la inversión en el ramo a la participación privada, particularmente en la generación, distri-bución y comercialización de energía eléctrica, ante la posibilidad de que en un futuro cercano se presenten múltiples interrupciones del servicio, apagones o racionamientos derivados de la incapacidad de este sector. La autora destaca que las razones de los adversarios a esta medida discurrirán hacia la no modifi cación de los artículos constitucionales que amparan la rectoría y dominio absoluto del Estado en el sector eléctrico.26

Acorde a lo establecido en el documento Retos y posibles soluciones para el sector energético mexicano, divulgado por la Comisión Económica

25 Ibid., pp. 101-103.26 Paola Martorelli, “Reformas estructurales del sector eléctrico en México”,

Con-ciencia política, año 1, núm. 2, El Colegio de Veracruz, México, 2003.


para América Latina y el Caribe (CEPAL), los ajustes al marco jurídico que regula el funcionamiento del sector eléctrico en México implica-rían ventajas y desventajas, tanto si se llegan a realizar modifi caciones sólo a la legislación secundaria o si se alcanzan consensos para una re-forma constitucional al respecto. Según el texto aludido, tales ajustes deben evaluarse cuidadosamente porque la electricidad no es un bien como los otros, sino que tiene un carácter imprescindible y estraté-gico y se trata de un insumo esencial para la salud, la educación, la seguridad, la comunicación y el bienestar de la población. De acuerdo con la CEPAL, la electricidad tiene además un papel fundamental en la cohesión social y el desarrollo territorial, razones por las cuales una eventual decisión de reforma al marco legal sobre el sector eléctrico en México debe gozar del más amplio consenso social.27

27 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Retos y posibles soluciones para el sector energético mexicano, México, Sede subregional de la CEPAL en México, 2001.

Gráfi ca 9. Grado de utilización y capacidad ociosa de generación eléctrica, 2003-2008 (porcentajes)

Fuente: Comisión Federal de Electricidad, “Reporte del índice de gestión de la subdirección de generación, índices de disponibilidad propia y factor de planta con sobregeneración, 2003-2008”.

85.9 84.7 84.7 85.7 87 87.5

50.747.3 49.9 48.1 46.4 45.4

35.239.7

34.837.6 40.6 42.1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Disponible Utilizada Ociosa


Según la línea argumentativa expuesta en el texto de CEPAL, el problema toral de la industria eléctrica mexicana está centrado en la falta de transparencia de su estructura organizacional y de toma de decisiones, lo que –según ese organismo de la Organización de las Naciones Unidas– se traduce en un alto grado de discrecionalidad, ya que en primer lugar, el gobierno es juez y parte, autoridad tutelar y al mismo tiempo operador del servicio; y en segundo lugar, el gobierno ordena el funcionamiento de la industria eléctrica a partir de objetivos no siempre compatibles con los de continuidad y ca-lidad del suministro, efi ciencia y productividad, cuidado ambiental y compatibilidad social. Dicha discrecionalidad se manifi esta nota-blemente en la fi jación de tarifas, la emisión de licitaciones para la realización de las obras, la gestión del presupuesto de la CFE y las atribuciones de la CRE.28

En esa misma dirección, en Apuntes para la reforma del sector eléctrico mexicano, Josefi na Cortés Campos señala que las propuestas de reforma a ese rubro muestran que aun desde distintas perspec-tivas, se coincide en la necesidad de revisar las condiciones estruc-turales e institucionales bajo las que opera actualmente el sector eléctrico para garantizar su viabilidad como una industria moder-na, amplia, diversa, fi nancieramente sólida y rentable, ecológica-mente responsable y tecnológicamente avanzada. Según Cortés Campos, la revisión del marco legal del sector implicaría examinar las relaciones entre el Estado y sus organismos descentralizados, así como debatir el esquema normativo que regula el suministro eléctrico en su contexto macroeconómico y, sobre todo, revisar tales posibles reformas, sin fragmentar ni vender al sector. Así, debe refl exionarse acerca de cómo reestructurar al sector eléctrico mexicano y en esa revisión es donde tiene lugar el punto central del debate: si la reestructuración del sector hace indispensable una reforma constitucional o, por el contrario, si dicha transfor-

28 Ibid., pp. 45-46.


mación es posible mediante adecuaciones a ordenamientos infra-constitucionales.29

Al respecto, Luis Felipe Bazúa y Leticia Campos, en Reestructura-ción del sector eléctrico en México, una propuesta institucional, sostienen, en-tre otras cosas, que las motivaciones que han permitido la creciente participación privada en el sector eléctrico en México obedecen más bien a un cambio en la concepción del principio de la rectoría económica estatal, pasando a una visión en donde se considera a la electricidad un servicio similar a cualquier otro, dejando de lado la concepción del Estado como propietario de los activos nacionales y la visión estratégica de la energía, situación que a decir de Bazúa y Campos se refl eja en una mayor apertura a la inversión privada en el sector. Tal hecho, según estos autores, implica un proceso de desmantelamiento del sector público y la privatización gradual de la industria eléctrica.30

Sobre el particular, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Reguladora de Energía ha señalado su percepción respecto a las causas que justifi can la modifi cación del marco legal del sector eléctrico, mencionando, entre otras: a) alto grado de inter-vención estatal, en donde –de acuerdo con esta dependencia– existe consenso en que una participación signifi cativa del Estado en la industria conlleva inefi ciencias; b) necesidad de cambios tecnológicos que permitan desarrollar plantas de generación eléctrica más modernas; c) estándares ambientales más estrictos que obliguen a promover proyec-tos de generación con base en energías renovables, así como el uso de turbinas de gas natural; y d) restricciones presupuestarias del gobierno, en donde la escasez de recursos públicos ha motivado la búsqueda de esquemas de complementación con recursos privados.31

29 Josefi na Cortés Campos, Apuntes para la reforma del sector eléctrico mexicano, cuaderno de trabajo núm. 5, México, Fundación Humanismo Político, agosto de 2002, pp. 1-16.

30 Luis Felipe Bazúa, Leticia Campos, et al., Reestructuración del sector eléctrico en México. Una propuesta institucional, México, Porrúa, 2001.

31 Francisco de Rosenzweig, “Principios de Regulación del Sector Eléctrico”,


En ese sentido, Jessica Lorena Escobar Delgadillo y Jesús Sal-vador Jiménez Rivera, señalan los pros y los contras que tiene la inversión privada en el sector eléctrico.32

Entre los benefi cios destacan: a) reestructurar la industria eléc-trica para facilitar la competencia y la regulación; b) separar las funciones del Estado como propietario, responsable de políticas, regulador y operador; c) asegurar que el sistema de precios incor-pore los criterios de rentabilidad comercial; d) imponer al Estado la exigencia de operar bajo estándares comerciales y ambientales, otorgando autonomía y responsabilidad a los ejecutivos; e) incluir un aparato regulador con sufi ciente autonomía y recursos; f) separa-ción de los tres componentes de la cadena (generación, transmisión y distribución); g) competencia al nivel de generación, pero sujeta a un despacho centralizado, y la transmisión y distribución entregada a concesión; h) libre acceso para las líneas de transporte de electri-cidad.33

Agendas de los grupos parlamentarios y sector eléctrico

Pese a su importancia, el tema de la generación privada de energía eléctrica y su regulación no fue abordado de manera unánime en las agendas legislativas de los grupos parlamentarios para el segundo

México, Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Reguladora de Energía, en www.cre.gob.mx.

32 Jessica Lorena Escobar Delgadillo y Jesús Salvador Jiménez Rivera, “Crisis económica, crisis energética y libre mercado”, UNAM.mx, Revista Digital Universi-taria, vol. 10, núm. 5, 10 de mayo de 2009, México, UNAM.

33 En el ámbito cultural de nuestro país, el tema también ha provocado di-versas opiniones. Carlos Montemayor, uno de los más reconocidos intelectuales mexicanos –recientemente fallecido–, señaló que una mayor apertura a la inversión privada en el sector eléctrico, representa un proceso gradual de desmantelamiento del sector público en ese ramo y que lo que se persigue en realidad es la privatiza-ción gradual, pero radical, de la industria eléctrica. Véase Luis Felipe Bazúa, Leticia Campos et al., Reestructuración del sector eléctrico en México, op. cit., pp. 5-7.


periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados. No todas las bancadas pre-sentaron propuestas que atendieran ese tema de manera específi ca.

Dentro del apartado “Energía e independencia económica”, el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en la Cámara de Diputados en la LXI Legislatura planteó diver-sos enunciados que pueden esquematizarse en los siguientes pun-tos: a) mantener la propiedad de la nación sobre la industria eléctri-ca; b) desarrollar la planeación y programación del sector energético con visión de largo plazo, impulsando la autonomía de las empresas públicas para mantener el suministro de la energía con un régimen tributario distinto al actual; c) establecer en la ley que el margen de reserva del sistema eléctrico nacional debe ser considerado un objetivo estratégico de seguridad nacional, cuyas magnitudes debe defi nir el Congreso; d) preservar el principio de servicio público de energía eléctrica que garantice el abasto general, independiente-mente de los niveles de ingreso de los consumidores, e) reducir el costo de las tarifas eléctricas y evitar cualquier nuevo proyecto de producción independiente de energía eléctrica; f) preservar con au-tonomía de gestión y presupuestal a las empresas públicas que son parte de la propiedad de dominio directo de la nación tanto en lo que hace a la industria petrolera y sus ramales de gas, petroquímica y refi nación, así como el servicio público de la industria eléctrica.34

Por otra parte, en la agenda presentada por el grupo parlamen-tario del PAN para el segundo periodo ordinario del primer año de ejercicio de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, no se aborda el tema energético ni se hace referencia expresa al sector eléctrico del país.

La diputación del PRI en la actual legislatura tampoco plantea de manera específi ca el tema del sector eléctrico en su agenda; sin

34 Cámara de Diputados, “Agendas legislativas para el segundo periodo ordi-nario del primer año de ejercicio de la LXI Legislatura”, Gaceta Parlamentaria, 2940-A, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2 de febrero de 2010.


embargo, señala en el apartado “Nueva vía mexicana para el de-sarrollo: una forma para impulsar la economía”, la necesidad de impulsar una política industrial moderna que aproveche las venta-jas comparativas del país, impulse a sectores estratégicos para los nuevos requerimientos económicos a nivel internacional, integre las cadenas productivas y desarrolle y proteja el mercado interno.

La bancada del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) sólo aborda el tema de forma indirecta y desde una perspectiva ambien-talista. El PVEM propone, entre otras cosas: a) revisar la normaliza-ción de efi ciencia energética de electrónicos y electrodomésticos; b) estimular a los diversos sectores para concretar un ahorro energéti-co e impulsar los combustibles de bajo azufre y los bioenergéticos de segunda generación; c) consolidar las energías renovables y crear una base de datos de las reservas eólicas con la fi nalidad de impulsar la inversión en el sector y depender menos de las energías fósiles.35

La agenda legislativa del Partido del Trabajo (PT) aborda el tema enfocándose también en aspectos ecológicos. Así, plantea ajustar la Ley de Ciencia y Tecnología para garantizar que nuestro país pueda migrar hacia las nuevas formas de generación de energía. Esta orga-nización plantea crear un Centro Nacional de Investigación y For-mación en Energías Alternativas y Renovables para dar respuesta a las necesidades de especialización y formación de investigadores en esa materia.36

Por su parte, los legisladores de Convergencia, proponen, entre otras cosas: a) recobrar la función social del servicio de energía eléc-trica y sustraer del ámbito del ejecutivo federal la facultad de fi jar las tarifas eléctricas; b) regular el uso del subsuelo para fi nes comercia-les y servicios como la energía eléctrica y fi bra óptica; c) recuperar las empresas paraestatales petrolera y eléctrica como detonadores

35 Idem.36 Cámara de Diputados, “Agendas Legislativas para el segundo periodo ordi-

nario del primer año de ejercicio de la LXI Legislatura”, Gaceta Parlamentaria, 2940-B, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2 de febrero de 2010.


del desarrollo industrial y adoptar esquemas más efi cientes para au-mentar la rentabilidad de la inversión pública en energías renova-bles; d) promover el establecimiento de una política energética inte-gral; e) dotar de autonomía administrativa y operativa a la Comisión Federal de Electricidad; f) fomentar la generación de electricidad procurando el respeto irrestricto a la Constitución; y g) promover el uso de fuentes alternativas de energía que permitan preservar el medio ambiente y aseguren la viabilidad energética del país.37

Los legisladores del grupo parlamentario de Nueva Alianza no abordan de manera directa el tema del sector eléctrico en su agenda; sin embargo, hacen algunas referencias alusivas. Por ejemplo, esta bancada propone un tratamiento fi scal especial al sector energético que le permita una mayor inversión, así como la revisión de los pa-sivos laborales de Luz y Fuerza del Centro y de la Comisión Federal de Electricidad.38

Propuestas de reforma legislativaa la normatividad del sector

La regulación normativa del sector eléctrico ha sido materia de constantes propuestas de orígenes, perfi les, alcances y naturaleza heterogéneos. Las propuestas legislativas que buscan modifi car as-pectos relacionados con la participación del sector privado en la generación de la energía eléctrica en nuestro país son recurrentes en el tiempo y tienen rasgos particulares que las identifi can.

Las iniciativas promovidas durante el lapso que abarca de la LVII a la LXI Legislaturas, no sólo buscan reformar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en lo individual, sino que, recurren-temente, incluyen también propuestas de reforma a otras disposi-ciones legales, como la propia Constitución Política de los Estados

37 Idem.38 Idem.


Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, la Ley Fe-deral de Telecomunicaciones, la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energé-tica, la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, la Ley de Coordinación Fiscal, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entre otras dis-posiciones legales en vigor.

Al igual que las diferentes reformas legislativas propuestas a disposiciones legales en el lapso aludido, los legisladores han con-siderado necesario crear nuevas normas en la materia, como una Ley Orgánica de la Comisión Reguladora de Energía, una Ley de la Comisión Nacional de Energía, una Ley Orgánica de la Comisión Federal de Electricidad e incluso una Ley Reglamentaria del Artícu-lo 27 Constitucional en materia de Energía Eléctrica, disposiciones estas últimas que no existen a la fecha.

Desde una perspectiva de carácter meramente cuantitativo, hay que tener presente que la única propuesta para reformar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que fue presentada en la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados pretende reivindicar el ca-rácter de servicio público de las actividades que integran el sistema eléctrico nacional, respetando los derechos adquiridos de los parti-culares al respecto. Tal propuesta fue dictaminada negativamente.39

Doce iniciativas sobre el tema fueron presentadas ante la Cáma-ra de Diputados en la LVIII Legislatura. Como primer rasgo, cuando menos en diez de estas iniciativas se aborda el tema de los subsidios y la reducción de tarifas, así como propuestas relacionadas con la suspensión del mismo. En las restantes iniciativas de ese periodo se abordan aspectos como una reforma integral del sector o la modifi -

39 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núm. 508, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 9 de mayo de 2000.


cación de la estructura orgánica de la CFE. De las iniciativas presen-tadas en el lapso referido, cuatro fueron propuestas de diferentes congresos estatales, dos eran minutas enviadas por la Cámara cole-gisladora y el resto fueron promovidas por diferentes bancadas. De todas esas propuestas, ninguna fue materia de dictamen por parte de la Comisión de Energía.40

En la LIX Legislatura, todas las propuestas sobre eventuales re-formas al sector eléctrico y la participación de la iniciativa privada en el mismo tuvieron su origen en iniciativas presentadas sólo por diputados. Ocho de ellas, del grupo parlamentario del PRI, tres por legisladores del PRD y tres emanadas en lo individual de diputados del PVEM y una más de un legislador del PT.

En cuanto a la temática de las propuestas presentadas en la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, una de ellas perseguía establecer, tanto para la CFE como para LFyC, un trato fi scal que permitiera reinvertir parte de sus recursos en el desarrollo del sec-tor; otra buscaba modifi car disposiciones ligadas al sector eléctrico en materia de planeación y desarrollo urbano; una más planteaba aspectos ligados al uso de energías renovables en la generación de electricidad; otra buscaba garantizar la dotación del servicio a to-das las comunidades del país. En otra de las iniciativas se advier-ten aspectos sobre nomenclatura y actualización de denominación de dependencias públicas, y el resto proponen reformas alusivas al tema de subsidios, tarifas preferenciales y cortes del servicio pú-blico en determinadas zonas geográfi cas del país. De las iniciativas presentadas durante la LIX Legislatura, sólo una ha sido dictaminada en Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y Energía,

40 Véase Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núms. 939 del 13 de fe-brero de 2002 (dos iniciativas); 986-III del 24 de abril de 2002; 1131 del 14 de noviembre de 2002; 1197 del 25 de febrero de 2003; 1231 del 14 de abril de 2003 (dos iniciativas); 1233 del 16 de abril de 2003; 1246 del 9 de mayo de 2003; 1251 del 16 de mayo de 2003; 1258 del 27 de mayo de 2003; y 1323 del 29 de agosto de 2003, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


enviándose posteriormente al Senado, en donde aún se encuentra pendiente de trámite.41

Cuatro dictámenes de carácter negativo y ninguno positivo se emitieron por la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados en la LX Legislatura. Los dictámenes expedidos corresponden, en el primer caso, a una iniciativa que pretendía fomentar la genera-ción de energía por los municipios del país. La segunda propuesta dictaminada negativamente pretendía actualizar la nomenclatura de diferentes dependencias; la tercera abordaba la temática de las tari-fas para uso agrícola, los títulos de concesión de pozos, manantiales y la sustentabilidad del uso del agua; y la última estaba enfocada al ahorro de energía. De las iniciativas dictaminadas, dos fueron promovidas por legisladores del PAN, una por diputados del PRI y una más por Nueva Alianza. De los cuatro dictámenes emitidos, tres son expedidos de manera exclusiva por la Comisión de Ener-gía y el otro se emitió con la opinión de la Comisión de Recursos Hidráulicos.42

En lo que respecta a las iniciativas pendientes de dictamen por la Comisión de Energía en la LX Legislatura, dos plantean resta-blecer la exclusividad de la nación en generar, conducir, transfor-mar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público, así como señalar que en tal rubro no se otorgarán concesiones. Tales propuestas establecen una rees-tructuración de los organismos encargados de la prestación de este

41 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núms. 1347 del 8 de octubre de 2003; 1471-I del 6 de abril de 2004; 1479-I del 20 de abril de 2004; 1470-I del 20 de abril de 2004; 1527 del 25 de junio de 2004; 1537 del 9 de julio de 2004; 1605-I del 14 de octubre de 2004; 1614 del 27 de octubre de 2004; 1623-I del 11 de noviem-bre de 2004; 1638 del 1 de diciembre de 2004; 1644-I del 9 de diciembre de 2004; 1735-II del 19 de abril de 2005; 1859-IV del 11 de octubre de 2005; 1888-II del 22 de noviembre de 2005; 1972-I del 22 de marzo de 2006; y 2083-I del 28 de agosto de 2006. México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

42 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núms. 2391-I del 27 de noviem-bre de 2007; 2438-I del 5 de febrero de 2008; 2480-II del 8 de abril de 2008; y 2551 del 18 de julio de 2008. México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


servicio público, así como acotar las fi guras de autoabastecimien-to y cogeneración de energía y eliminar las fi guras de productor independiente, pequeña producción, importador y exportador de energía. Otra propuesta plantea facultar a la CFE y a LyFC para que participen en el servicio de voz, imagen, datos, internet y televisión por cable; y una más busca que, por medio de fi liales o subsidiarias, las empresas señaladas puedan suministrar combustibles para la ge-neración de electricidad y ejercer actividades en el extranjero. Una propuesta más establece mecanismos de defensa administrativos en contra de actos de LyFC; en tanto otra busca fi jar disposiciones en materia de implantación de sistemas de ahorro de energía y una tercera plantea el uso de sistemas de iluminación basados en ener-gía solar. De manera destacada, doce iniciativas más presentadas en la LX Legislatura buscan establecer disposiciones sobre el tema de subsidios, tarifas preferenciales y cortes del servicio público en determinadas zonas geográfi cas del país.43

De las iniciativas no dictaminadas aún en la LX Legislatura, siete fueron promovidas por legisladores de la bancada del PRI e igual número de iniciativas por diputados del PRD; dos propuestas son respaldadas por integrantes del PAN y una por Nueva Alianza.

De las diez iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados en la LXI Legislatura, hasta abril de 2010 una había sido dictami-nada por la Comisión de Energía, siendo positivo el sentido del dictamen. La iniciativa –aprobada en la Cámara de Diputados, pero

43 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núms. 2109 del 10 de octubre de 2006; 2150-I del 12 de diciembre de 2006; 2192-I del 13 de febrero de 2007; 2204-I del 1 de marzo de 2007; 2214-I del 15 de marzo de 2007; 2221-I del 27 de marzo de 2007; 2327 del 27 de agosto de 2007; 2332-II del 3 de septiembre de 2007; 2374-I del 31 de octubre de 2007; 2398-I del 6 de diciembre de 2007; 2403-I del 13 de diciembre de 2007; 2430 del 23 de enero de 2008; 2482-II del 10 de abril de 2008; 2624-II del 30 de octubre de 2008; 2653-I del 11 de diciembre de 2008; 2714-II del 10 de marzo de 2009; 2785 del 25 de junio de 2009; y 2785 del 25 de junio de 2009. México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


pendiente de revisión en el Senado– se enfoca en las energías reno-vables y el fi nanciamiento de la transición energética.44

De las restantes iniciativas promovidas en la LXI Legislatura, una plantea imponer diversas sanciones a quien venda, revenda o enajene capacidad o energía eléctrica, en tanto otra busca ajustar el sector eléctrico del país a los principios constitucionales de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas y austeri-dad. Una minuta enviada por la Cámara de Senadores plantea la posibilidad de que los instrumentos de medición del suministro de energía eléctrica sean verifi cados por la Procuraduría Federal del Consumidor. Las restantes siete iniciativas se refi eren a tari-fas, criterios para suspender el servicio o medición del cobro de energía.45

Las propuestas promovidas al mes de abril de 2010 ante la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados tuvieron diversos orígenes: cinco fueron presentadas por la bancada del PRI. En lo individual, diferentes legisladores del PAN, PRD, PT y PVEM promovieron res-pectivamente una iniciativa cada uno. Finalmente, el Senado de la República turnó a su colegisladora una minuta que –al igual que las restantes nueve propuestas– está a la espera de ser dictaminada (gráfi ca 10).

Por lo que toca a las proposiciones con punto de acuerdo re-lacionadas al tema y que han sido presentadas durante las Legisla-turas LIX, LX y lo que va de la LXI, se advierte que de forma coinci-dente a lo que sucede con las iniciativas sobre el tema, un número importante de tales proposiciones persiguen que la Cámara de Di-

44 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, núm. 2897-II del 24 de noviem-bre de 2009. México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

45 Véase Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, números: 2870-II del 20 de octubre de 2009; 2875-II del 27 de octubre de 2009; 2877-II del 29 de octubre de 2009; 2893-II del 18 de noviembre de 2009; 2902-II del 1 de diciembre de 2009; 2907-II del 8 de diciembre de 2009; 2940-II del 2 de febrero de 2010; 2960-II del 2 de marzo de 2010; y 2969-II del 16 de marzo de 2010.


putados adopte alguna determinación relacionada con las tarifas del servicio o busque tratos preferenciales para sectores sociales determinados. Igualmente, se aprecia que un número importante de las proposiciones presentadas en el periodo se relacionan con solicitudes de eventuales comparecencias de funcionarios, reque-rimientos de información, temas fi nancieros del sector y situación administrativa. En menor número, se promovieron proposiciones sobre aspectos ecológicos o confl ictos sociales vinculados al sector eléctrico. Los temas relacionados con confl ictos laborales y cortes y robo de energía, junto con aspectos ligados a la deuda del sector, fueron igualmente abordados por los legisladores en el lapso refe-rido (gráfi ca 11).46

46 Cámara de Diputados, “Base de datos de proposiciones presentadas en la LIX, LX y LXI Legislaturas”, Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en www.gaceta.diputados.gob.mx

Gráfi ca 10. Propuestas de reforma a la Ley del Servicio Públicode Energía Eléctrica, Cámara de Diputados (LVII-LXI legislaturas)

Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos de la Gaceta Parla-mentaria. Las cifras de la LXI Legislatura abarcan hasta abril de 2010.

1

12

15

22

10

0

5

10

15

20

25

LVII LVIII LIX LX LXI


La reforma eléctrica en la opinión pública

En diferentes momentos, el tema de una posible reforma a la indus-tria eléctrica en nuestro país ha motivado la realización de sondeos y estudios por parte de algunas empresas vinculadas a la medición de la opinión pública. Entre los diversos estudios al respecto, se efectuaron varios en el periodo 2002-2004, y posteriormente algu-nos más entre 2006 y 2007.

A fi n de identifi car la percepción acerca de la necesidad de lle-var a cabo algunas de las reformas que han integrado la agenda pública nacional, la empresa Mitofsky cuestionó a los ciudadanos en los siguientes términos: “El gobierno ha insistido en que nuestro país necesita llevar a cabo varias reformas, entre ellas: la reforma eléctrica, la reforma fi scal y la reforma laboral. ¿De estas tres pro-puestas, cuál le parece la más importante?”. Los resultados de esa interrogante se muestran en la gráfi ca 12.

Gráfi ca 11. Proposiciones con punto de acuerdo presentadasen materia de electricidad, Cámara de Diputados

(legislaturas LIX-LXI)

Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos de la Gaceta Parla-mentaria. Las cifras de la LXI Legislatura abarcan hasta abril de 2010.

5

2

3

3

20

6

5

1

14

15

5

1

0

6

8

0 5 10 15 20

Aspectos ecológicos/conflictos sociales

Conflictos laborales/cortes y robo de energía

Pidiregas, deuda y permisos de importación

Cambios admvos./inversión/comparecencias

de funcionarios

Tarifas eléctricas/subsidios

LXI LX LIX


Aunque el tema de una posible reforma eléctrica en México generalmente se ha asociado a la participación del capital privado en la generación, distribución y comercialización del fl uido eléctrico, la percepción pública ha tenido un comportamiento peculiar al paso del tiempo. Entre junio de 2002 y noviembre de 2003, la empresa Parametría llevó a cabo una serie de mediciones sobre el tema que permiten hacer una primera aproximación sobre el sentir ciudadano acerca de la conveniencia –o no– de permitir la inversión privada en la industria eléctrica. La gráfi ca 13 muestra los datos derivados de los estudios llevados a cabo por esa empresa.47

47 De realizarse actualmente un estudio de opinión sobre la industria eléctrica, algunos aspectos no presentes en la fecha del levantamiento de las encuestas aquí incluidas incidirían en la percepción ciudadana sobre el tema, como la extinción de LyFC y sus efectos sociales, las acciones gubernamentales en Cananea y Pasta de Conchos, así como las eventuales reacciones del movimiento obrero ante una pro-bable reforma a la Ley Federal del Trabajo. Por tal razón, estos datos sólo son in-dicativos de la opinión pública prevaleciente en la fecha de las encuestas señaladas.

Gráfi ca 12. De las propuestas de reforma eléctrica, reforma fi scal y reforma laboral, ¿cuál le parece la más importante? (porcentajes)

Fuente: Consulta Mitofsky, “Encuesta en vivienda levantada del 9 al 13 de diciem-bre de 2006”, Boletín Semanal de Consulta, núm. 200, enero de 2007.

36

20

15

12

11

5

1

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Reforma laboral

Todas

No sabe

Reforma eléctrica

Reforma fiscal

Ninguna

Otra


En el mismo sentido que la encuesta anterior, un estudio de opinión pública levantado unos años más tarde permite encontrar una postura ciudadana semejante. Aunque la metodología y las interrogantes específi cas difi eren –razón por la cual este estudio no podría tomarse en estricto sentido como una secuencia del efectuado por Parametría en 2003–, es posible tomarlo como re-ferencia importante para identifi car la opinión ciudadana acerca del tema.

Al respecto, Mitofsky planteó el cuestionamiento en los si-guientes términos: “Algunas personas creen que debe permitirse la inversión privada en la producción de electricidad, pero otras creen que no debe permitirse. ¿Qué tan de acuerdo está usted en que se permita la inversión privada en la generación de energía eléctrica?”. Los resultados se ilustran en la gráfi ca 14.

Como puede advertirse, los resultados sobre la opinión pública acerca de la participación privada en la generación de electricidad son similares a los obtenidos unos años atrás por Parametría.

Gráfi ca 13. Posición en el tiempo frente a la inversión privadaen la industria eléctrica (porcentajes)

Fuente: Parametría, “Reforma eléctrica”, encuesta nacional en vivienda levantada del 15 al 28 de noviembre de 2003.

22

60

14

4

20

50

16 14

21

40

25

14

0

10

20

30

40

50

60

70

A favor En contra

Ni a favor ni

en contra

Ns/Nc A favor En contra

Ni a favor ni

en contra

Ns/Nc A favor En contra

Ni a favor ni

en contra

Ns/Nc


Otros cuestionamientos incluidos en la misma encuesta –pero que no aparecen en la gráfi ca anterior– se refi eren al respaldo que tiene la medida de permitir la inversión privada en el sector, respal-do que aumenta a medida que es mayor el grado de escolaridad de las personas consultadas. Igualmente, es interesante apreciar que para cerca de 50% de las personas consultadas, la calidad del ser-vicio aumentaría a causa de la inversión privada, y para 42% de los ciudadanos encuestados aumentaría el número de empleos por la misma razón.

La gráfi ca 15 muestra la percepción existente en 2007 acerca del tipo de inversión privada que podría darse en la generación eléctrica en México.

En lo que toca al ámbito legislativo, la medición de la opinión de los diputados integrantes de la LIX y la LX Legislaturas fue obje-to de análisis en otra encuesta levantada sobre el particular por el diario Reforma en 2007. Al respecto, los diputados integrantes de las

Gráfi ca 14. ¿Qué tan de acuerdo está usted en que se permitala inversión privada en la generación de energía eléctrica?

(porcentajes)

Fuente: Consulta Mitofsky, “Encuesta nacional levantada en vivienda del 16 al 19 de marzo de 2007”, Boletín Semanal de Consulta, núm. 209, marzo de 2007.

14

25

1720

44

38

107

1410

05

101520253035404550

Ago. 2006

Mzo. 2007

Ago. 2006

Mzo. 2007

Ago. 2006

Mzo. 2007

Ago. 2006

Mzo. 2007

Ago. 2006

Mzo. 2007

De acuerdo Algo de acuerdo En desacuerdo Algo en desacuerdo

Ns/Nc


Fuente: Consulta Mitofsky, “Encuesta nacional levantada en vivienda del 16 al 19 de marzo de 2007”, Boletín Semanal de Consulta, núm. 209, marzo de 2007.

3

6

8

21

30

32

1

3

7

14

37

38

0 10 20 30 40

Que toda la inversión viniera del extranjero

Que la mayoría de los inversionistas viniera del

extranjero

Ns/Nc

Ninguna porque no estoy de acuerdo

Que la mayoría de los inversionistas fueran mexicanos

Que sólo hubiera inversionistas mexicanos

Ago. 2007 Mzo. 2006

Gráfi ca 15. ¿En caso de abrirse a la inversión privada la generación de electricidad, qué prefi ere usted? (porcentajes)

legislaturas aludidas expresaron la opinión visible en las gráfi cas 16, 17 y 18.

De manera desglosada, los datos de la encuesta levantada por Reforma permiten identifi car las posiciones de los principales grupos parlamentarios acerca de la inversión privada en el sector eléctrico de nuestro país. De acuerdo con la gráfi ca 17, de forma coinciden-te, los legisladores del PRI y del PAN consideran mayoritariamente necesaria la inversión privada para mejorar el servicio eléctrico, con porcentajes de 96% avalando tal posición para el caso de los dipu-tados panistas y de 73% en el caso de los legisladores de la bancada del PRI. Por el contrario, los diputados del PRD muestran una postura opuesta: 71% de los integrantes de ese grupo parlamentario consi-deran que el gasto del gobierno en el sector eléctrico es sufi ciente para mejorar el servicio eléctrico en los próximos años.


Gráfi ca 16. ¿Para mejorar el servicio eléctrico, es sufi ciente el gas-to del gobierno o se requieren inversiones privadas adicionales?

Fuente: Reforma, “Reforma energética”, encuesta efectuada a diputados de la LX Legislatura entre el 6 de febrero y el 2 de abril de 2007, 14 de mayo de 2007.

Se requieren inversiones

privadas 58%

El gasto del gobierno es

suficiente 33%

Ns/Nc 9%

LIX Legislatura

Se requieren inversiones

privadas 69%

El gasto del gobierno es

suficiente 29%

Ns/Nc 2%

LX Legislatura


Gráfi ca 17. ¿Para mejorar el servicio eléctrico, es sufi ciente el gas-to del gobierno o se requieren inversiones privadas adicionales?

(diputados de la LX Legislatura, porcentajes)

Gráfi ca 18. ¿Está a favor o en contra de ampliar la inversiónprivada en las siguientes áreas de la industria eléctrica?

(porcentajes)



96

73

23

3

25

71

0

20

40

60

80

100

120

PAN PRI PRD

Se requieren inversiones privadas El gasto del gobierno es suficiente

42

63

40

10

65

92

66

19

52

32

47

86

33

7

29

81

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Todos PAN PRI PRD Todos PAN PRI PRD

Comercialización de electricidad Producción de electricidad

A favor En contra


Por último, la gráfi ca 18 muestra las tendencias de opinión de los diputados de la LX Legislatura sobre la conveniencia de ampliar o no las inversiones privadas en el sector eléctrico en México en las modalidades de producción y comercialización.


En las diferentes iniciativas de reforma al marco legal del sector eléctrico se manifi estan las distintas visiones que los actores socia-les tienen acerca del ramo. Al respecto, es posible identifi car dos grandes corrientes: una que plantea que debe prevalecer la actual estructura del sector y que deben consolidarse los mecanismos de fi nanciamiento vigentes e incrementarse la participación privada en la generación de energía eléctrica; la otra corriente sostiene que es necesario reorganizar la industria eléctrica mediante cambios sus-tanciales a su marco normativo que garanticen la vigencia de las disposiciones constitucionales en materia de planeación democrá-tica del desarrollo nacional por medio de la rectoría económica del Estado.

De las diferentes iniciativas de ley para reformar el sector eléc-trico presentadas en las diferentes legislaturas, la temática concu-rrente se enfoca a plantear reformas que inciden en aspectos como la naturaleza del servicio público de energía eléctrica y de los activos de empresas públicas, el papel a desempeñar en la generación de energía por las empresas privadas, los alcances del concepto de au-tonomía de gestión para las empresas responsables de la prestación del servicio público y su régimen fi scal, así como otras propuestas en materia de tarifas, subsidios, efi ciencia y productividad.

Hay que considerar que cualquier eventual reforma al sector eléctrico que llegue a debatirse en el poder legislativo tendría que asumir la necesidad de examinar y debatir aspectos macroeconómi-cos, de competitividad y de innovación tecnológica vinculados al


sector eléctrico en su conjunto. Esto debería darse en forma simul-tánea al debate sobre las fi nanzas públicas del sector y al examen de las políticas enfocadas al estímulo de energías renovables en el ramo. Todo ello en el marco de una revisión constitucional en la que se explore la naturaleza y los alcances de la participación priva-da en la generación de energía eléctrica.

La discusión parlamentaria de la normatividad del ramo traerá implícito un aspecto positivo: que los especialistas, líderes sociales y medios electrónicos de comunicación masiva que participen en el escrutinio público del tema tendrá la oportunidad de examinar al sector de la energía en su conjunto y propiciar un debate nacional que permita la refl exión acerca de la electricidad como un eje arti-culador del desarrollo económico de nuestro país.

SEGUNDA PARTE

AGENDA LEGISLATIVAY POLÍTICA SOCIAL

El objetivo del presente documento es revisar algunos aspectos relacionados con la vinculación entre migración y derechos huma-nos. Para ello, se hace una descripción cuantitativa de la migración a nivel mundial, y en particular en México en un contexto de globa-lización; se describen los aspectos principales del debate en torno a la migración no documentada o irregular; y se revisa la normati-vidad que se aplica en México para la protección de los derechos de los inmigrantes internacionales. En el marco de la protección de los derechos de los migrantes se revisan las posibles consecuencias de la aprobación de la iniciativa SB1070 del estado de Arizona en Estados Unidos. Al fi nal se hace un recuento de las principales ini-ciativas aprobadas para la protección de los derechos humanos de los migrantes en México y se da cuenta de algunas de las iniciativas pendientes sobre la materia.

Migración y derechos humanosLa migración indocumentada en México y algunas opiniones sobre la Ley SB1070

Salvador Moreno Pérez*

* Cursó la maestría en Desarrollo Urbano en El Colegio de México. Investiga-dor del área de Desarrollo Regional en el CESOP. Líneas de investigación: desarrollo urbano, regional y metropolitano, migración, ciudades y competitividad. Correo electrónico: [email protected]


Introducción

Los actuales procesos de globalización se caracterizan, entre otras cosas, por su profunda asimetría y por la desigualdad económica que generan entre las diferentes regiones del planeta. El abismo que se abre entre los Estados más ricos y los más pobres del orbe es ahora más profundo que nunca. Juan Carlos Velasco considera que en la medida en que la globalización signifi que la inclusión de ciertas áreas en la prosperidad económica global y la exclusión de otras, la migración seguirá creciendo.1

La migración es un fenómeno mundial que ocurre por diversi-dad de factores, entre los que se encuentran decisiones individuales y diferentes circunstancias sociales, económicas y políticas más ge-nerales. Ello no implica hablar de las migraciones como un éxodo, pues los márgenes de acción y de decisión individual son enorme-mente restringidos en situaciones de escasez y crisis económica.

En ese sentido, Velasco considera que se debe tener en cuen-ta que aunque detrás de muchos procesos migratorios –en cuanto fenómeno social y no como resultado de decisiones individuales– estén la pobreza y la búsqueda de mejores oportunidades de vida, en la práctica general es preciso que confl uyan otras circunstancias para que la pobreza opere como factor de estímulo de la emigra-ción, como son: la existencia de redes migratorias transnacionales; las interacciones constantes de todo tipo entre los distintos países; así como la demanda en época de bonanza económica de mano de obra para desarrollar trabajos no deseados por los nacionales. Por tanto, Velasco afi rma que las migraciones también están determina-das por los países receptores.2

1 Juan Carlos Velasco, “Dejando atrás las fronteras. Las políticas migratorias ante las exigencias de la justicia global”, ARBOR Ciencia, Pensamiento y Cultura, vol. CLXXXVI, núm. 744, julio-agosto, Madrid, 2010, p. 590.

2 Ibid., p. 591.

281MIGRACIÓN Y DERECHOS HUMANOS

En la mayoría de los países receptores, la llegada de inmigran-tes de otras naciones se ve como una amenaza para la fuerza de trabajo local. En ese contexto, “La política migratoria se concentra en el rechazo y se enfatiza el control de fronteras, así como en la persecución y hostigamiento de quienes consiguen esquivarlas, en el refuerzo de los instrumentos jurídicos y de los medios materiales para afrontar lo que se ha denominado ‘lucha’ contra la inmigración irregular”.3

Las políticas restrictivas, considera Margarita Martínez, general-mente vulneran los derechos humanos de los inmigrantes a través de la policía y la población que se siente afectada. Ante ello, los inmigrantes se ven expuestos a privaciones de libertad al margen de sus garantías, sin derecho a asistencia legal o a la supervisión judi-cial de la detención; a tratos inhumanos y degradantes; y a peligro y muerte en la entrada y travesía por los países. De esta forma, afi rma Martínez, el inmigrante irregular se ve atrapado en las redes del derecho penal, en primer lugar por inmigrante y por irregular, pero también por pobre y por excluido social al no disponer de papeles, sin derecho y sin la posibilidad de ganarse un sustento.4

Otro aspecto importante a nivel internacional es el reconoci-miento del derecho de cualquier persona de abandonar el Estado del que es ciudadano y de retornar a él.5 Pero no se contempla, sin embargo, el correlativo derecho a ser aceptado por otro Estado; ello, considera Velasco, representa una paradoja pues si es un dere-cho absoluto de toda persona poder abandonar su propio país, los Estados o países de destino tendrían entonces el deber de admitir a quienes optan por ejercerlo.6

3 Margarita Martínez Escamilla, “Inmigración, Derechos Humanos y Política Criminal: ¿Hasta dónde estamos dispuestos a llegar?”, InDret Revista para el Análisis del Derecho, Barcelona, julio de 2009.

4 Ibid., p. 14.5 Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 13.2. 6 Juan Carlos Velasco, “Dejando atrás las fronteras”, op. cit., p. 596.


En ese contexto, el objetivo del presente documento es revisar algunos aspectos relacionados con la vinculación entre migración y derechos humanos. Para ello, en primer lugar, se hace una descrip-ción cuantitativa de la migración a nivel mundial, y en particular en México en un contexto de globalización; se describen los aspectos principales del debate en torno a la migración no documentada o irregular; y se revisa la normatividad que se aplica en México para la protección de los derechos de los inmigrantes internacionales. En el marco de la protección de los derechos de los migrantes se revisan las posibles consecuencias de la aprobación de la iniciativa SB1070 del estado de Arizona en Estados Unidos. Por último se hace un recuento de las principales iniciativas aprobadas para la protección de los derechos humanos de los migrantes en México y se da cuenta de las iniciativas pendientes sobre la materia.

Al fi nal se anexa una relación de iniciativas turnadas a la Comi-sión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios relacionadas con la migración.

La cuantifi cación de la migración internacional

En la actualidad, la migración es parte de un proceso de integración económica conocido como globalización. Por su parte, la creciente interdependencia entre las naciones está contribuyendo a intensifi -car los movimientos migratorios. En 2010, alrededor de 3% de la población mundial –cerca de 214 millones de personas– residía en un país diferente a aquel en que nació (gráfi ca 1).

Las corrientes migratorias a nivel mundial van de los países en desarrollo a los países desarrollados de Europa, América del Norte y Australia (70 millones de migrantes). Más de tres cuartas partes de los migrantes internacionales se dirigen a un país con un nivel de desarrollo humano superior al de su lugar de origen.7

7 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe


Sin embargo, la mayor parte del desplazamiento de población no se produce entre países desarrollados y en desarrollo. La abru-madora mayoría de quienes cambian su lugar de residencia habi-tual lo hace al interior de su propio país, ya que según el Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los migrantes internos suman aproximadamente 740 millones de personas, es decir, casi cuatro veces la cantidad de aquellos que se desplazaron a otro país.

El PNUD señala que el movimiento refl eja, en primer lugar, la necesidad de las personas de mejorar sus medios de sustento; en segundo lugar, el movimiento está restringido por barreras norma-tivas y económicas, las cuales son mucho más difíciles de superar

sobre Desarrollo Humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo huma-nos, Nueva York, 2009, en http://hdr.undp.org/es/.

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe so-bre Desarrollo Humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos, Nueva York, 2009, en http://hdr.undp.org/es/.

77

156 195

214

0

50

100

150

200

250

1960 1990 2005 2010

Millones de personas

Gráfi ca 1. Migrantes internacionales a nivel mundial, 1960-2010 (millones)


para los pobres que para aquellos en mejor situación; en tercer lugar, la presión para aumentar los fl ujos crecerá en las siguientes décadas ante la divergencia en las tendencias económicas y demográfi cas.8

La migración en México

La migración es un proceso que ha adquirido amplias dimensio-nes en México, modifi cando sustancialmente la distribución de la población en el territorio y provocando que la nación adquiera un perfi l internacional al considerar a los mexicanos residentes en Es-tados Unidos.

En la actualidad, prácticamente 10% del total de mexicanos re-side fuera del país y la mayor parte de ellos emigró hacia Estados Unidos, siendo ésta la más importante de las migraciones en la es-cala mundial. Así, México es un país de emigrantes tanto al interior como hacia el vecino país del norte. A partir de 1970 se observa un incremento en la cantidad de población mexicana que migra a Estados Unidos. En ese año residían en aquel país alrededor de un millón de mexicanos; para 2007, residían 11.9 millones de conna-cionales. La etapa de mayor crecimiento se observó entre 1980 y 2000 (gráfi ca 2).

La dinámica migratoria al interior del país es muy intensa: en promedio, alrededor de cuatro millones de habitantes cambian de entidad federativa de residencia cada cinco años. Entre 1995 y 2000, la población que cambió su lugar de residencia de una entidad fe-derativa a otra fue de 3.6 millones. Para el quinquenio 2000-2005, el fl ujo de migrantes interestatales se redujo a 2.65 millones (gráfi ca 3).

Según los resultados del Conteo de Población y Vivienda 2005, las entidades federativas de mayor atracción poblacional son el Es-tado de México (22.6%), Baja California (16.1%), Quintana Roo (10.6%) y Tamaulipas (8.3%), que en conjunto concentran 57.5%

8 Ibid., p. 51.

Gráfi ca 2. Población mexicana residente en Estados Unidos,1970-2007

0.92.2

4.4

9.3

11.9

1970 1980 1990 2000 2007

Población (millones)

Fuente: Consejo Nacional de Población (Conapo), La situación demográfi ca de México 2009, México, 2010, p. 107.

Fuente: Conapo, Migración y desarrollo: Hacia políticas innovadoras en México, México, 2008.

3,456,159

3,836,9233,975,313

2,651,064

442,070

1,427,074

2,682,0582,864,614

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

3,000,000

3,500,000

4,000,000

4,500,000

1975-1980 1985-1990 1995-2000 2000-2005

Migrantes estatales Inmigrantes en Estados Unidos

12.8%

37.2%

67.5% 108.1

Gráfi ca 3. Migrantes interestatales e inmigrantes mexicanosen Estados Unidos, 1975-2005


de la migración neta. Cuatro entidades se caracterizan como las de mayor rechazo poblacional con 81.2% de la pérdida neta por con-cepto de migración interestatal: Distrito Federal (50.1%), Veracruz (14.7%), Chiapas (9.7%) y Guerrero (6.8%).

En las últimas décadas, la emigración internacional se ha con-vertido en uno de los temas más importantes en la agenda nacional, ya que México es uno de los principales países expulsores de mano de obra, así como un país de transición migratoria de un importante fl ujo de personas que tiene como destino fi nal Estados Unidos de América.

En México, como en la mayoría de los países, el inmigrante puede ser legal (documentado) o ilegal (indocumentado), depen-diendo de la forma en que se interna al país.9

El artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los extranjeros tienen derecho a las ga-rantías individuales, pero el ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, y los extranjeros no podrán de ninguna ma-nera inmiscuirse en los asuntos políticos del país.

La legislación nacional en materia migratoria se deriva de la Ley de Nacionalidad, la Ley General de Población y su reglamento, así como el decreto por el que se crea el Instituto Nacional de Migra-ción (INM) como órgano técnico desconcentrado dependiente de la Secretaría de Gobernación.

La Ley General de Población establece que la Secretaría de Go-bernación es la instancia encargada de los asuntos de orden mi-gratorio, como la coordinación de los servicios y la vigilancia de la entrada y salida de nacionales y extranjeros.

9 Mario Vallejo Hinojosa, “Tráfi co y trata de migrantes”, en Seminario Interna-cional Tráfi co Ilícito de Migrantes, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2008, p. 44.


La ley mandata que los extranjeros podrán internarse legalmen-te en el país de acuerdo con las siguientes calidades: a) no inmigran-te, b) inmigrante. El no migrante es el extranjero que se interna en el país temporalmente con permiso de la Secretaría de Goberna-ción dentro de alguna de las siguientes características: turista, trans-migrante, visitante, ministro de culto o asociado religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal. El inmigrante es el extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiere la calidad de inmigrado.

La ley establece los procedimientos y requisitos que deben cumplir los extranjeros para internarse en el país. Además, todo extranjero está obligado a inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros y cuando sean requeridos por la Secretaría de Gober-nación deberán comprobar su legal internación y permanencia en el país; asimismo, los extranjeros registrados están obligados a infor-mar al Registro Nacional de Extranjeros de sus cambios de calidad o característica migratoria, nacionalidad, estado civil, domicilio y actividades a que se dediquen, y no se permite al extranjero trans-migrante adquirir bienes.

La Ley General de Población (LGP) instrumenta fuertes meca-nismos de control de la población extranjera en el país. No obs-tante, establece que no se podrá negar o restringir a los extranjeros que lo requieran, independientemente de su situación migratoria, la atención de quejas en materia de derechos humanos y la procura-ción de justicia en todos los niveles, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables. Asimismo, les da derecho a ser auxiliados en caso de desastres, así como a recibir la atención médica que requieran en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida sin importar su situación migratoria.

El artículo 74 de la LGP mandata que “Nadie deberá dar ocu-pación a extranjeros que no comprueben previamente su legal es-


tancia en el país y sin haber obtenido la autorización específi ca para prestar ese determinado servicio”.

Por otro lado, el Instituto Nacional de Migración (INM) es un órgano técnico desconcentrado que tiene por objeto la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios mi-gratorios, así como el ejercicio de la coordinación con las diversas dependencias y entidades de la administración pública federal que concurren en la atención y solución de los asuntos relacionados con la materia.

El INM es el encargado de tramitar y resolver sobre la interna-ción, estancia legal y salida del país de los extranjeros, así como la cancelación, cuando el caso lo amerite, de las calidades migratorias otorgadas, además de imponer las sanciones previstas en la Ley Ge-neral de Población y su Reglamento.

La migración transnacional indocumentada10

La política migratoria reconoce la gran complejidad del fenómeno migratorio. En el Informe del Estado Mexicano sobre secuestro, extorsión y otros delitos cometidos contra personas migrantes en tránsito por territorio mexi-cano se señala que el fl ujo más cuantioso de migrantes en México –migrantes mexicanos y nacionales de otros países que cruzan por México– mantiene a Estados Unidos como país de destino fi nal.

10 En este apartado y el resto del documento uso de forma indistinta concep-tos como migración indocumentada, inmigrante indocumentado, migración clandestina o mi-grante irregular para referirme a personas que se desplazan al margen de las normas de los Estados de envío, de tránsito o receptor. Desde el punto de vista de los paí-ses de destino, signifi ca que es ilegal el ingreso, la estadía o el trabajo, es decir, que el migrante no tiene la autorización necesaria ni los documentos requeridos por las autoridades de inmigración para ingresar, residir o trabajar en un determinado país. Desde el punto de vista de los países de envío, la irregularidad se observa en los casos en que la persona atraviesa una frontera internacional sin documentos de viaje o pasaporte válido o no cumple con los requisitos administrativos exigidos para salir del país (Organización Internacional para las Migraciones).


Sin embargo, un porcentaje importante de migrantes centroameri-canos, específi camente guatemaltecos, tiene en México su destino fi nal: 46 por ciento.11

La inmigración de indocumentados centroamericanos en Méxi-co es un tipo de migración forzada y en su trayecto se acompaña de atentados contra la seguridad y la vida misma de los migrantes, así como asaltos, violaciones, extorsiones, secuestros, detenciones, deportaciones, asesinatos, explotación laboral y sexual, inseguridad y exclusión.12

Además, los migrantes indocumentados que pasan por la fron-tera sur de México se enfrentan a los peligros del viaje; muchos mueren o son mutilados por los trenes que los llevan hasta la fron-tera norte, otros son víctimas de los “coyotes” y de trasladados en condiciones infrahumanas.

Las mujeres, además de los riesgos anteriores, se enfrentan a maltratos y abusos sexuales, y algunas veces son presas de las redes de trata de personas. Recientemente se conoce que los inmigrantes indocumentados son víctimas de secuestros y captación por parte de grupos del crimen organizado y el narcotráfi co.

Lo anterior despertó interés en la opinión pública nacional e internacional debido al asesinato masivo de 72 inmigrantes cen-troamericanos en el municipio de San Fernando, Tamaulipas, en agosto de 2010, al parecer victimados por negarse a ser reclutados por un grupo del narcotráfi co mexicano, según la versión de uno de los sobrevivientes.

La versión ofi cial del gobierno federal explica que los cárteles del narcotráfi co (el cártel del Golfo y Los Zetas) son los que están recurriendo a la extorsión y al secuestro de migrantes como meca-

11 Gobierno Federal, Informe del Estado mexicano sobre secuestro, extorsión y otros delitos cometidos contra personas migrantes en tránsito por territorio mexicano, México, julio de 2009, p. 10.

12 Raúl Delgado Wise et al., “Elementos para replantear el debate sobre migra-ción, desarrollo y derechos humanos”, Red Internacional de Migración y Desarro-llo, 2010, p. 16, en www.migraciónydesarrollo.org


nismo de fi nanciamiento y de reclutamiento, debido a que están en-frentando una situación muy adversa para abastecerse de recursos y de personas; sin embargo, Óscar Martínez, autor del libro Los mi-grantes que no importan. En el camino con los centroamericanos indocumenta-dos en México, afi rma que el secuestro de migrantes es un fenómeno que se ha documentado desde 2007.13

Así lo demuestra el propio informe del gobierno mexicano sobre secuestro, extorsión y otros delitos cometidos contra personas mi-grantes. No se sabe con exactitud la magnitud de personas que ingre-san de forma indocumentada por la frontera sur. La Encuesta sobre Migración en la Frontera Sur de México (EMIF-Sur) aporta elementos para medir y caracterizar fl ujos migratorios provenientes de Guate-mala, Honduras y El Salvador que se desplazan a territorio mexicano o estadounidense con el propósito de laborar en estos países.

La frontera sur de México comprende 1 149 kilómetros; 956 con Guatemala y 193 con Belice. Parte de los fl ujos que cruzan por territorio mexicano atraviesan ambas fronteras, por lo que éstas no pueden ser contempladas de manera separada. La región fronteriza del sur es un paso para miles de migrantes centroamericanos que anualmente buscan trabajo en México o transitan por él con el ob-jetivo de llegar a Estados Unidos.14

La frontera sur de México se caracteriza por una intensa vida transfronteriza. Cada año entran por ella 1 700 000 personas en promedio, en su mayoría visitantes y trabajadores locales, así como migrantes en tránsito que buscan llegar a Estados Unidos. Los mo-vimientos locales en la zona fronteriza con Guatemala y Belice, in-cluyendo movimientos documentados e indocumentados, constitu-yen alrededor del 90% del total.15

13 Óscar Martínez, “La versión ofi cial sobre los 72 inmigrantes asesinados es inverosímil”, M Semanal, Milenio Diario, 5 de septiembre de 2010, en www.msemanal.com.

14 Gobierno Federal, Informe del Estado mexicano sobre secuestro, extorsión y otros delitos…, op. cit., p. 10.

15 Ibid., p. 12.


La internación de extranjeros indocumentados a México se ha incrementado consistentemente, aunque no hay cifras precisas al respecto debido a que los inmigrantes entran de forma clandestina. Los datos disponibles son de las personas aseguradas en las esta-ciones migratorias, detenidos por infringir la Ley General de Pobla-ción, su Reglamento u otras disposiciones legales en México y que posteriormente podrían ser expulsados del país si así lo resuelve la autoridad migratoria. La estadística de asegurados incluye a los me-nores de cualquier país a los que, por disposición legal, se les realiza este proceso a fi n de garantizar la protección de sus derechos, y a los migrantes alojados acogidos a la repatriación voluntaria.

En 1980, el número de asegurados por parte del Instituto Na-cional de Migración (INM) alcanzó por primera vez la cifra de 10 mil16 y logró su máximo en 2005 con 226 539. A octubre de 2010 se habían asegurado poco más de 61 mil personas (gráfi ca 4).

De 2005 a 2010 se observa una disminución en el total de ase-guramientos por año, que en parte se explica por los factores que han impactado los fl ujos en la frontera norte –recesión económica y mayores restricciones.17

A octubre de 2010, del total de migrantes asegurados 85 de cada cien eran hombres, el resto mujeres. En Chiapas fueron dete-nidos 35 de cada cien migrantes; 20 de cada cien en Tabasco; y ocho de cada cien en Veracruz (gráfi ca 5). De cada cien detenidos, cinco eran menores de edad.

En 2010, 90 de cada cien de los migrantes asegurados en las estaciones migratorias provenían de tres países: 40 de cada cien de Guatemala, 35 de cada cien de Honduras y 15 de cada cien de El Salvador.

Un estudio de Rodolfo Casillas da cuenta de las rutas que usan los centroamericanos en su paso por México. De manera genérica,

16 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Migración, frontera y pobla-ción, en www.diputados.gob.mx/cesop/.

17 Ibid., p. 12.

Nota: Para 2010, datos al mes de octubre. Fuentes: 1980: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Migración, frontera y población, en [www.diputados.gob.mx/cesop/]; 2001-2010: Instituto Nacional de Inmigración, Boletín mensual de estadísticas migratorias 2010, México, en [www.inami.gob.mx].

10,000

150,530

138,061

187,614

215,695

240,629

182,705

51,700

94,863

69,033

61,143

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

1980 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Personas

Gráfi ca 4. Extranjeros alojados en estaciones migratorias en México, 1980-2010

Gráfi ca 5. Extranjeros asegurados en las estacionesmigratorias por entidad federativa, 2010

Chiapas35%

Oaxaca7%Tabasco

19%

Veracruz8%

Las demás31%

Fuente: Instituto Nacional de Inmigración, Boletín mensual de estadísticas migratorias 2010, México, en [www.inami.gob.mx].


divide las rutas en marítimas, aéreas y terrestres, estas últimas las subdivide en: ferroviarias, de pie, de autobús de pasajeros, de auto-bús de carga, y de autos particulares; el tren de carga es por exce-lencia el medio ferroviario de los transmigrantes. Casillas comenta que las rutas son autónomas cuando sólo sirven para propósitos de fl ujo migratorio y son compartidas cuando se usan para otros fi nes, como narcotráfi co, y afi rma que “los transmigrantes no construyen caminos, hacen suyos los que ya existen”.18

Las situaciones de vulnerabilidad en el trayecto migratorio ha-cia Estados Unidos han sido documentadas por diversas organiza-ciones de la sociedad civil. En un informe de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) se da cuenta de la situación de las estaciones migratorias, que no permiten dar un trato digno a las personas migrantes que allí permanecen aseguradas. En muchos de esos establecimientos, denuncia la CNDH, existe una concepción equivalente a un sistema carcelario debido a que las estaciones mi-gratorias operan con celdas, rejas metálicas, aldabas y candados, y cuentan con bases de cemento que hacen funciones de camastro, características que corresponden más a centros de internamiento que a alojamientos administrativos.19

La Federación Internacional de Derechos Humanos ha dado cuenta de las violaciones de los derechos de los migrantes indocu-mentados en su camino hacia Estados Unidos. El derecho a la vida es una de las primeras violaciones ya que muchos de los migrantes mueren en su intento por llegar a Estados Unidos; otros sufren ex-torsiones, violencia e impunidad por los representantes de la fuer-za pública. Las extorsiones frecuentemente son acompañadas por

18 Rodolfo Casillas, “Las rutas de los centroamericanos por México”, Migración y Desarrollo, Primer Semestre, México, 2008, pp. 163-165.

19 Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Informe especial sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana, México, 2005.


amenazas, golpes, hostigamiento sexual o violaciones de mujeres migrantes. 20

La misma organización da cuenta también de la utilización de violencia desproporcionada en los operativos de detención de mi-grantes indocumentados y la impunidad, ya que por miedo y des-confi anza los inmigrantes no denuncian los abusos.

La Federación Internacional de Derechos Humanos afi rma que en México hay una práctica de los grupos de policía y del ejército de esconder los abusos que se cometen y no sancionar a los respon-sables de los mismos, y en algunos casos existe colusión entre esos elementos, los trafi cantes de personas e incluso narcotrafi cantes.21

Una investigación de Jesús González da cuenta de los señala-mientos realizados por Amnistía Internacional sobre violaciones a los derechos humanos. En particular, sobre los migrantes, la organi-zación destaca los abusos contra miles de migrantes irregulares que cruzan las fronteras norte y sur de México y señala que las personas que ofrecen asistencia humanitaria a los migrantes corren el peligro de ser acusadas de trata de personas.22

En general, los informes y reportes de organismos internacio-nales, organizaciones no gubernamentales, comisiones de derechos humanos, nacionales e internacionales coinciden en señalar que los excesos más frecuentes en nuestro país en contra de los migrantes centroamericanos no documentados son: robo, asalto, extorsión, agresiones físicas y sexuales, intimidación y amenazas, corrupción, destrucción de documentos y detención sin información sobre su

20 Federación Internacional de Derechos Humanos, Estados Unidos-México. Muros, abusos y muertos en las fronteras. Violaciones fl agrantes de los derechos de los migrantes indocumentados en camino a Estados Unidos, núm. 488/3, marzo de 2008, pp. 22-25, en www.fi dh.org

21 Ibid., pp. 27-28.22 José de Jesús González Rodríguez, Propuestas legislativas y datos de opinión pú-

blica sobre migración y derechos humanos, México, CESOP, Cámara de Diputados, docu-mento de trabajo núm. 53, septiembre de 2008, p. 20.


situación legal, entre otras cosas.23 Sin embargo, Rodolfo Casillas afi rma que “no existe un registro nacional sobre el número de viola-ciones de los derechos humanos de los migrantes, ni materia prima sufi ciente para la caracterización de dichas violaciones, periodici-dad, agentes que las comenten y circunstancias sociales y transterri-toriales en que ellas ocurren”.24

Al igual que los abusos de las autoridades mexicanas en la fron-tera sur, las violaciones a los derechos humanos por parte de la patrulla fronteriza en los Estados Unidos han sido divulgadas por diferentes organizaciones. Entre las prácticas más frecuentes se en-cuentran: hostigamiento, maltrato físico, intimidación verbal y en ocasiones la muerte en contra de quienes atraviesan ilegalmente la frontera.25

Además de la patrulla fronteriza existen grupos de la sociedad civil norteamericana que se han organizado para detener a los inmi-grantes ilegales como el Ku Klux Klan, el ‘Rescate del Rancho’ en Texas y el Minuteman Project que se asumen como vigilantes de la frontera y se les conoce como ‘cazadores de inmigrantes’.26

La migración es un componente que ha defi nido a México. Se ha dicho que somos un país de origen, tránsito y destino de impor-tantes fl ujos de migrantes. En ese sentido, según Juan Artola, los temas de tráfi co y trata de personas se encuentran directamente asociados a las características mencionadas.27

En su estudio, Artola considera necesario establecer la diferen-cia entre tráfi co y trata de personas. Así, defi ne el tráfi co de migran-

23 Ibid., p. 2.24 Rodolfo Casillas, “Las rutas de los centroamericanos por México”, Migración

y Desarrollo, primer semestre, México, 2008, p. 168.25 Federación Internacional de Derechos Humanos, Estados Unidos-México.

Muros, abusos y muertos en las fronteras, op. cit., p. 30.26 Ibid., p. 33.27 Juan Artola, “Tráfi co de personas: cruce de fronteras, documentos de iden-

tidad y principales rutas”, en Comisión Nacional de Derechos Humanos, Seminario Internacional Tráfi co Ilícito de Migrantes, México, 2008, p. 3.


tes como la facilitación de la entrada ilegal de una persona en un país, con el fi n de obtener directa o indirectamente un benefi cio fi nanciero u otro benefi cio de orden material. Por otra parte, Artola defi ne a la trata de personas como un fenómeno más complejo ya que implica a) una actividad o acción como captación, transporte, traslado, acogida o recepción; b) determinados medios; c) amenaza, uso de la fuerza, coacción, rapto, fraude, engaño; d) abuso de poder o vulnerabilidad, y la concesión o recepción de pagos o benefi cios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra con fi nes de explotación; e) determinado propósito o fi nalidad: explotación en forma de prostitución, sexual, trabajos o servicios forzados, esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o extracción de órganos.28

El mismo autor señala las similitudes y diferencias entre el tráfi -co y la trata de personas que es importante tener en consideración: a) en ambos casos existe un aprovechamiento de la necesidad de mejorar la condiciones de vida; b) el tráfi co siempre implica el cruce de frontera o fronteras; c) la trata puede darse dentro o fuera de un país, y no hay necesariamente un cruce de fronteras; d) en el tráfi co se da la prestación de un servicio con voluntariedad del migrante; en contraste, en la trata siempre hay engaño o abuso, coacción o explotación; e) en el tráfi co de migrantes, éstos generalmente son indocumentados o viajan con documentos falsos; en cambio, en la trata la mayoría de las veces la salida e ingreso es legal con la debida documentación; f) el tráfi co fi naliza después de haber llega-do al destino y una vez cubierto el pago, mientras que en la trata la explotación puede ser permanente; g) en el tráfi co hay muchas veces riesgos de vida y salud, la trata implica un impacto físico y psicológico prolongado; h) el tráfi co involucra principalmente a hombres, mientras que las víctimas de trata son mujeres, niños y niñas, aunque también hay víctimas masculinas. Finalmente, Artola

28 Ibid., p. 4.


comenta que muchos casos que empiezan como tráfi co de migran-tes terminan como trata.29

En su investigación, Artola describe las diferentes rutas segui-das por el tráfi co y la trata de migrantes, tanto en México como en Centroamérica y Europa. El autor ubica la pobreza y la falta de oportunidades en los países de origen como las causas principales de la migración irregular, el tráfi co y la trata de personas, pero so-bre todo, las políticas migratorias restrictivas en los países ricos, ya que a mayores restricciones para la migración, mayor necesidad de recurrir al tráfi co para emigrar.

Por su parte, Volmar Pérez explica que la trata de personas ge-nera deterioro físico y muerte, aunque no existen cifras precisas al respecto y se desconoce el registro de personas que pierden la vida al tratar de escapar. Las víctimas de trata padecen enfermedades de transmisión sexual e infecciosas, enfermedades generadas por la defi ciencia de alimentación, abortos inducidos y dependencia de drogas, así como el deterioro psicológico. Por último, menciona Volmar Pérez, las víctimas de trata son tratadas como delincuentes porque sus actividades son ilícitas, y generalmente son encarceladas o deportadas, aunque a veces se les niega el ejercicio de sus propios derechos, así como a regresar a los países de los que han sido ex-pulsadas.30

Según datos de Bimal Ghosh, alrededor de 2.4 millones de hombres, mujeres y niños son víctimas de tráfi co de personas; y al menos 20% de toda la mano de obra forzada es consecuencia de ese tráfi co.31

En ese sentido, Rodolfo Casillas afi rma que los crecientes fl u-jos de migrantes internacionales a México no podrían explicarse

29 Ibid., p. 6.30 Volmar Pérez Ortiz, “Tráfi co ilícito de personas y derechos humanos”, en

Comisión Nacional de Derechos Humanos, Seminario Internacional Tráfi co Ilícito de Migrantes, op. cit., p. 41.

31 Bimal Ghosh, “Derechos humanos y migración: El eslabón perdido”, Mi-gración y Desarrollo, México, 2008, p. 55.


sin el concurso de distintas redes de trafi cantes de migrantes que participan de manera activa para facilitar el desplazamiento de po-blación, aunque debido al desconocimiento de cómo se organizan y funcionan esas redes se sobredimensiona la fi gura del “pollero” o “coyote”.32

Finalmente, Vladimiro Valdés afi rma que la inmigración indo-cumentada es un problema social ubicado en el mercado interna-cional del trabajo, y que en el caso de los trabajadores indocumen-tados centroamericanos, la demanda se ubica en Estados Unidos, y la oferta en Centroamérica. México, en ese caso, es un país de tránsito. Valdés plantea que los migrantes no son un peligro pues-to que su destino fi nal es Estados Unidos o Canadá, y agrega que cuando México decide controlar la frontera con Centroamérica no está defendiendo o protegiendo los intereses nacionales mexicanos, sino los intereses de los estadounidenses.33

Por ello, Valdés plantea analizar la inmigración indocumentada como un fenómeno social-laboral, ubicado en el mercado inter-nacional de fuerza de trabajo, lo cual permite: a) comprender la dinámica estructural que da cuenta de la racionalidad económica; b) ubicar las políticas migratorias en el marco de la racionalidad económica del mercado laboral internacional; c) aportar elementos para desenmascarar los binomios ilegalidad/vulnerabilidad, vulne-rabilidad/riesgo y corrupción/impunidad en el marco de relaciones asimétricas de poder entre la oferta y demanda de trabajo; y d) for-mular la pregunta sobre la asignación de responsabilidades frente a la muerte y violaciones de los derechos humanos de los inmigrantes indocumentados.

32 Rodolfo Casillas, “Las rutas de los centroamericanos por México”, op., cit., p. 169.

33 Vladimiro Valdés, “Efectos del ajuste en el fl ujo migratorio centroame-ricano y sus perspectivas”, Seminario Institucional de la Coyuntura Nacional, México, 2003, p. 27.


Los derechos humanos y los derechos de los migrantes

La Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU pro-mulga el compromiso de los países miembro para preservar los de-rechos fundamentales de la humanidad; sin embargo, Delgado Wise afi rma que “los derechos humanos son socavados y supeditados a la doctrina de seguridad nacional y las exigencias de una economía de mercado al servicio de los intereses de las grandes corporaciones mutinacionales”.34

De los instrumentos internacionales de protección a derechos humanos se pueden mencionar: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familias.

El Pacto Internacional establece en su artículo 2° que cada uno de los Estados que conforman el pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territo-rio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, sin distinción alguna de raza, co-lor, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

El artículo 12 establece que toda persona que se halle legalmen-te en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia. El problema se en-cuentra en el hecho de que las disposiciones del pacto no protegen los derechos de los inmigrantes ilegales. En ese sentido, comenta Bimal Ghosh, la falta de especifi cidad en lo que se refi ere al acceso de los no nacionales a los derechos humanos fundamentales en la legislación internacional sobre derechos humanos también se refl eja en la legislación nacional y los migrantes no pueden benefi ciarse de

34 Raúl Delgado Wise et al., “Elementos para replantear el debate sobre migra-ción, desarrollo y derechos humanos”, op. cit., p. 16.


la protección que proporcionan los instrumentos internacionales a menos que éstos se ratifi quen, se incorporen en las leyes nacionales y se pongan en práctica en forma efectiva.35

Lo anterior, según Ghosh, genera una tensión constante entre la ley internacional para proteger los derechos humanos y las leyes nacionales que tienen como principal preocupación proteger los derechos e intereses de los ciudadanos.

La “Convención Internacional para la Protección de los Dere-chos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familias”, es uno de los instrumentos de protección al migrante más completos ya que su aplicación abarca todo el proceso de la migración (Esta-dos de origen, tránsito y destino). Se centra en la prevención de la inmigración ilegal y reconoce los derechos fundamentales de los inmigrantes indocumentados; además, se aplica a todos los traba-jadores migrantes y sus familias, independientemente de si el país de origen es parte o no de la Convención. El texto sólo prevé una protección del trabajador en situación legal; sólo los derechos ci-viles y políticos son aplicados independientemente de la situación migratoria.36

El Estado mexicano suscribió la Convención el 22 de mayo de 1991 y la ratifi có el 8 de marzo de 1999. Fue publicada en el Diario Ofi cial de la Federación el 13 de agosto de 1999 y entró en vigor el 1º de julio de 2003.37

Adicionalmente, México promovió el establecimiento de la Re-latoría Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y anualmente presenta, tanto en el ámbito universal como en el interamericano, resolucio-nes enfocadas a proteger los derechos de las personas migrantes.38

35 Bimal Ghosh, “Derechos humanos y migración”, op. cit., p. 41.36 Federación Internacional de Derechos Humanos, Estados Unidos-México.

Muros, abusos y muertos en las fronteras, op. cit., p. 58.37 Raúl Delgado Wise et al., “Elementos para replantear el debate sobre migra-

ción, desarrollo y derechos humanos”, op. cit., p. 12.38 Ibid., p. 13.


En el ámbito interamericano, México apoyó la creación de la Relatoría Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y ha impulsado activamente la puesta en marcha de un Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes.39

Nuestro país ha suscrito acuerdos binacionales de alcance local y fronterizo con los gobiernos de Estados Unidos y Guatemala, así como memorándums de entendimiento relativos a mecanismos de protección consular, mecanismos de consulta, capacitación e inter-cambio de información sobre cooperación en contra de la violencia fronteriza.40

Además de los anteriores instrumentos de protección a los mi-grantes, se pueden mencionar los relacionados con la trata y explo-tación laboral, como son: el Protocolo de las Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional; Conve-nio 97 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Relativo a los Trabajadores Migrantes con fi nes de Empleo de 1949; Conve-nio 143 de la OIT sobre trabajadores migrantes; Convenio 29 de la OIT sobre Trabajo Forzoso de 1930 y la Convención de las Nacio-nes Unidas sobre la Situación de los Refugiados de 1951.41

Como se observa, existen varios instrumentos internacionales que promueven la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, el tráfi co y la trata de migrantes. Sin embargo, como afi rma Bimal Ghosh, si bien los instrumentos internacionales de protección a los derechos humanos obligan al Estado a proteger los derechos humanos básicos de “todos los individuos dentro de su

39 Idem.40 Ibid., p. 17.41 Volmar Pérez Ortiz, “Tráfi co ilícito de personas y derechos humanos”, op.

cit., p. 29.


territorio y sujetos a su jurisdicción”, el problema reside en el hecho de que la mayoría de los Estados-nación no reconoce explícitamen-te su aplicabilidad a los no nacionales.42

La distinción entre ciudadanos y no ciudadanos en los instru-mentos internacionales de protección a los derechos humanos pro-voca, según Bimal Ghosh, que los migrantes se encuentren en una especie de limbo judicial debido la tensión que se genera entre la ley internacional para proteger los derechos humanos y las leyes nacionales cuya principal preocupación es proteger los derechos e intereses de los ciudadanos.43

La Organización Internacional para las Migraciones reconoce que los trabajadores migrantes en situación irregular son particular-mente vulnerables a la explotación en el trabajo y son expuestos a “daños físicos, o a la amenaza de ocasionar daños físicos al trabaja-dor, la restricción de la libertad de circulación y el confi namiento al lugar de trabajo o a una zona limitada, la servidumbre por deudas, la falta de pago o las reducciones salariales excesivas, la confi scación de pasaportes y documentos de identidad, y la amenaza de denuncia ante las autoridades de inmigración cuando el trabajador está en situación de inmigración irregular”.44

Aspectos del debate sobre la migraciónindocumentada y los derechos humanos

En el contexto de globalización, según Raúl Delgado Wise, la migra-ción experimenta transformaciones que le confi eren un nuevo perfi l y dinamismo, como son: la presión para emigrar que prevalece en las principales zonas expulsoras ante la falta de oportunidades ocupa-

42 Bimal Ghosh, “Derechos humanos y migración”, op. cit., p. 40.43 Ibid., p. 42.44 Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las migraciones

en el mundo 2010, Ginebra, Suiza, 2010, p. 22.


cionales, y la creciente vulnerabilidad que aqueja a la nueva migra-ción laboral y que la somete a condiciones de explotación extrema.45

Desde la perspectiva del desarrollo humano, los movimientos migratorios voluntarios son indicativos del grado de libertad del que gozan las personas. En ese sentido, quien decide migrar ejerce su capacidad de elección, aunque en ocasiones lo hace sobre opcio-nes limitadas y frecuentemente desiguales.46

La propuesta del PNUD es que si se reducen las barreras que frenan el movimiento humano y se mejora el trato para los que mi-gran, se pueden obtener grandes frutos para el desarrollo humano. Esta propuesta aborda las dos dimensiones más importantes de la movilidad humana donde hay cabida para las mejores políticas: la admisión y el trato.47

El PNUD plantea dos recomendaciones básicas para liberar los canales de entrada: ampliar los sistemas para el trabajo estacional en turismo y agricultura y aumentar la cantidad de visas para personas poco capacitadas, haciendo depender su número de la demanda lo-cal. Esta visión reconoce la distribución desigual de oportunidades en el mundo como causa principal de los movimientos migratorios, entiende el desarrollo como un proceso que propicia la libertad de las personas para llevar adelante la vida que cada uno elija, y reconoce que la movilidad es un componente esencial de dicha li-bertad. En ese sentido, la movilidad es un aspecto fundamental del desarrollo humano y el movimiento es una expresión natural de las personas de elegir cómo y dónde vivir.

Según Delgado Wise, la perspectiva dominante del nexo entre migración y desarrollo es la impulsada por los países receptores de migrantes, así como por algunos organismos internacionales (Ban-


46 PNUD, Informe sobre desarrollo humano. México, 2006-2007. Migración y desarrollo humano, México, 2007, p. 1.

47 Ibid., p. 4.


co Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros) que plantean la existencia de un vínculo positivo entre la migración in-ternacional y el desarrollo de los países de origen. La tesis principal de esta postura es que el fl ujo creciente de dinero enviado por los migrantes puede convertirse en un motor del desarrollo de los paí-ses expulsores de población.48

En contraposición, Delgado Wise propone un marco concep-tual alternativo cuya premisa principal es el desarrollo desigual. Este enfoque plantea que ni la migración ni el desarrollo sean concebi-dos como variables independientes y se inscriban en el contexto de la globalización neoliberal.49

En ese contexto, plantea Delgado Wise, se genera una nueva modalidad migratoria que puede caracterizarse como forzada y que integra por lo menos las siguientes categorías: migración por vio-lencia, confl ictos y catástrofes, tráfi co y trata de personas, migra-ción por despojo, exclusión y desempleo, y fi nalmente, la migración por sobrecalifi cación y falta de oportunidades.50

Desde el punto de vista de la relación entre desarrollo, derechos humanos y migración, Wise establece el siguiente catálogo mínimo de derechos: a) derecho al desarrollo, como: acceso a empleo dig-no, seguro y bien remunerado; b) derechos de las y los migrantes y sus familias, corresponde a los derechos humanos en el ámbito de origen, tránsito, destino, permanencia y retorno; c) derecho a no emigrar, que implica la creación de bases naturales y subjetivas de arraigo de la población en un entorno de desarrollo humano gene-ralizado; d) derecho a la libre movilidad, considerada ésta como una necesidad y no como una decisión voluntaria.51


49 Ibid., p. 11.50 Ibid., pp. 14-15.51 Ibid., p. 17.


Finalmente, concluye Delgado Wise, la dinámica de globaliza-ción neoliberal en relación con la migración, los derechos humanos y el desarrollo se sintetiza en tres postulados básicos: a) el desa-rrollo desigual produce migración forzada; b) la inmigración con-tribuye al desarrollo del país receptor en condiciones de creciente precarización laboral y exclusión social; c) la emigración contribuye al sostenimiento de la precariedad socioeconómica.52

Debido a los postulados anteriores, Ariadna Estévez propone que la globalización de las migraciones obliga a replantear la cons-trucción de la ciudadanía como concepto vinculado con el territo-rio. En su lugar, hace la propuesta de la ciudadanía universal, conside-rando sus cuatro dimensiones analíticas: pertenencia, participación, derecho e identidad, con énfasis en la pertenencia para incluir a los migrantes indocumentados. De esta forma, concluye Estévez, “la ciudadanía universal no reemplaza a la ciudadanía nacional, sino que es una alternativa que se basa en los derechos humanos para establecer la responsabilidad moral de los países respecto a la migración internacional (incluso la indocumentada), así como los derechos que permiten a los migrantes ser sujetos sociales en las transformaciones de la estructura y su propio futuro”.53

La iniciativa SB1070 del Estado de Arizonay las consecuencias de su aplicación

Después del 11 de septiembre de 2001, el debate migratorio en Estados Unidos se ha centrado en los aspectos de seguridad con el impacto inmediato del reforzamiento del control de las fronteras. Ese enfoque ha propiciado el endurecimiento de los argumentos

52 Ibid., pp. 18-19.53 Ariadna Estévez, Migración, globalización y derechos humanos. Construyendo la

ciudadanía universal, México, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN), pp. 33-36.


‘anti-inmigrantes’ de los grupos que asocian la migración con el terrorismo, el crimen, la violencia y la pérdida de los ‘valores’ nor-teamericanos.54

Desde entonces, los gobiernos locales y estatales en Estados Unidos han tomado acciones propias para controlar la migración indocumentada. En ese contexto surgió la iniciativa de Ley SB1O70.

La ley endurece las penas al contrabando de indocumentados si la persona introducida al estado de Arizona es menor de 18 años y no viene acompañado por algún miembro de la familia mayor de edad. Además, la ley otorga facultad para que la policía interrogue sobre su situación migratoria a cualquier automovilista detenido por una infracción de tráfi co si cuenta con una sospecha razonable.

Es penalizable que una persona que se encuentre en Arizona de forma ilegal solicite empleo o se desempeñe como trabajador o contratista independiente en este estado, de igual forma, penaliza el alentar o inducir a migrantes a residir en Arizona, ya que su entrada o residencia es ilegal; además, castiga la transportación de indocu-mentados en el interior del estado.

La ley impide que los extranjeros en situación ilegal sean con-tratados por los empleadores. Al respecto, el Tribunal Estatal puede solicitar el cese de los inmigrantes y condicionar al empleador la licencia respectiva durante cinco años.

La ley SB1070 fue decretada por la gobernadora de Arizona Jan Brewer el 23 de abril de 2010 y entró en vigor a fi nales de julio de 2010. Antes de esto una juez de Arizona bloqueó las partes más polémicas de la ley, por lo que su aplicación será parcial.

De las opiniones de los estadounidenses en relación con la ley SB1070, destaca que 73% de los entrevistados aprueba que se les exija a las personas comprobar su estatus legal. En tanto, siete de

54 Alejandra Délano Alonso, “Del congreso a los suburbios: iniciativas locales para el control de la migración en Estados Unidos”, en Migración y Desarrollo, se-gundo semestre, 2007, p. 74.


cada diez ciudadanos aprueban permitir que la policía detenga a cualquier persona que no pueda comprobar su estatus legal.55

El gobierno mexicano advirtió que la ley aprobada por legis-ladores de Arizona podría poner en riesgo los derechos civiles de los inmigrantes mexicanos e incluso afectar los lazos comerciales y turísticos. Además, consideró que la aplicación de la ley conlleva el riesgo de acoso y persecución a ciudadanos mexicanos por parte de agentes de policía del estado de Arizona.

Defensores de los derechos humanos han señalado que la apli-cación de la ley podría propiciar persecución contra personas sólo por sus características raciales. Por su parte, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) consideró que los efec-tos derivados de la aplicación de la ley serán la xenofobia, el racismo y la negación de derechos.

Algunos políticos mexicanos opinan que se avecina un retorno masivo de migrantes como resultado de la ley de Arizona y que hay riesgo de que aumente la violencia en las poblaciones a las que retornen los migrantes, particularmente en la región fronteriza. Al respecto, Jorge Bustamante demuestra que los retornos “masivos” de migrantes desde Estados Unidos ocurren todos los años desde antes de la crisis. En el último año, contrario a lo que se cree, los retornos han disminuido en contraste con los de años anteriores. Bustamante argumenta que se debe a que regresan más los migran-tes que tienen su residencia permanente en México que los que la tienen en Estados Unidos. Además, una de las razones que explican el aumento de la población en el censo de 2010 es la disminución en la tasa de emigración.

Lo anterior se observa en la gráfi ca 6: prácticamente el núme-ro de mexicanos repatriados desde Estados Unidos por año se ha mantenido constante desde 2002. A septiembre de 2010, el número de repatriados es menor que el registrado en 2009. En relación con

55 The Pew Research Center, “Amplia aprobación a la ley de inmigrantes de Arizona”, 12 de mayo de 2010, en www.people-press.org.


los puntos de llegada, 27 de cada cien repatriados tuvieron como punto de recepción el estado de Sonora, vecino de Arizona en Es-tados Unidos, en tanto que la mayoría de los repatriados (40 de cada cien) llegó al estado de Chihuahua .

Jorge Bustamante opina que a pesar de la ley SB 1070 y la crisis de desempleo, los mexicanos que ya radican allá dudan sobre la conveniencia de regresar a México. Muchos inmigrantes mexicanos que residen en Arizona están emigrando a otros estados de la unión americana por temor a que les afecte la SB 1070. De ocurrir un retorno masivo de mexicanos en nuestro país, no habría la infraes-tructura de servicios sufi ciente para atenderlos.56

56 Reforma, El Universal, agosto de 2010.

Nota: Para 2010, datos al mes de octubre. Fuente: Instituto Nacional de Inmigración, Boletín Mensual de Estadísticas Migratorias 2010, México, en www.inami.gob.mx.

Gráfi ca 6. Mexicanos repatriados desde Estados Unidos,1995-2010

853.4838.2879.3

1,099.61,171.1 1,150.9

791.3

583.4

559.9

525.1557.4

530.1

528.5577.8

601.4

410.4

0.0

300.0

600.0

900.0

1200.0

1500.0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Repatriados mexicanos (miles)


Los gobiernos de algunas entidades federativas diseñan estra-tegias para atender el arribo de migrantes deportados, como pro-gramas de empleos temporales, instalación de albergues y planes productivos. Los estados que han empezado ese tipo de programas son Sonora, Guanajuato, Chihuahua, Michoacán e Hidalgo.57

Sin embargo, expertos en la materia aseguran que México no está preparado para un retorno masivo de migrantes mexicanos de Estados Unidos y que hace falta fortalecer un plan de contingencia federal.58

La ley ocasionará en el corto plazo una mayor vulnerabilidad de los inmigrantes al aceptar bajos salarios con tal de obtener un em-pleo y aumentará el costo social de la persecución y criminalización de los inmigrantes. En el mediano plazo, aumentará la probabilidad de que otros estados establezcan leyes similares a la de Arizona para detener los nuevos fl ujos.59

Al respecto, en un estudio sobre las implicaciones de iniciativas de ley y ordenanzas locales anteriores a la SB1070 para controlar la migración en varios estados, Alejandra Délano Alonso llega a la conclusión de que frente a la lentitud del debate migratorio en el Congreso, estas situaciones proporcionan evidencia sobre la necesi-dad de responder al fenómeno de la inmigración indocumentada.60

Délano afi rma que el hecho de que el Congreso no retome el debate sobre la reforma migratoria general ocasionará que se sigan aprobando iniciativas locales en contra de los derechos civiles de grupos de inmigrantes.

A escala federal no se han presentado avances en torno a una reforma migratoria general. Por ello es importante destacar la re-ciente aprobación, el 8 de diciembre de 2010, de la iniciativa de ley

57 El Universal, julio de 2010. 58 El Financiero, El Mundo, Reforma, julio-agosto de 2010. 59 Idem. 60 Alexandra Délano Alonso, “Del Congreso a los suburbios: iniciativas lo-

cales para el control de la migración en Estados Unidos”, Migración y Desarrollo, segundo semestre 2007, México, p. 92.


Dream Act por la Asamblea de Representantes de Estados Unidos que podría permitir que poco más de un millón de hijos de indocu-mentados puedan legalizar su situación migratoria si van a la uni-versidad o se enrolan en las Fuerzas Armadas. Sin embargo, un día después, en el Senado de Estados Unidos los demócratas frenaron su votación en un intento de evitar que la bancada republicana la rechazara defi nitivamente. La decisión de suspender temporalmen-te la votación de la Dream Act en el Senado pone en evidencia las difi cultades para conseguir los 60 votos necesarios a fi n de hacer realidad una iniciativa de ley que podría sacar de las sombras a los de hijos de indocumentados.61

Una muestra de la oposición a estas medidas que benefi cian a los inmigrantes en los Estados Unidos se observa en la convocato-ria que emite la Federation for American Immigration Reform, que a través de su página web y correos masivos invita a la población americana a llamar a sus senadores para que voten por el “NO” a la iniciativa Dream Act y les informen que el Congreso debe en-focarse en los trabajadores americanos, no en los ilegales; que es injusto que los trabajadores americanos subsidien la inmigración ilegal; que es injusto hacer que los estudiantes americanos compi-tan con estudiantes ilegales por su admisión a la universidad y que los contribuyentes subsidien los gastos de estudiantes extranjeros. La página comenta que la Dream Act es una invitación al fraude y caos del sistema de inmigración; agrega que otorgar amnistía sólo fomentará más inmigración ilegal. Además, considera, la amnistía es injusta, sobre todo para todos los que han esperado por años a través del sistema legal, fuera de Estados Unidos, conseguir su tarjeta de residencia permanente (green card).

En esas circunstancias, si esas son las muestras de rechazo de una parte de la sociedad norteamericana a una reforma parcial –que sólo permitiría que un pequeño grupo de jóvenes hijos de inmi-grantes ilegales tuviera acceso a la ciudadanización–, se esperaría

61 El Universal, 9 de diciembre de 2010, México, en www.eluniversal.com.mx


un rechazo mucho mayor una iniciativa de reforma migratoria de mayor alcance.

La agenda legislativa en México(iniciativas aprobadas y pendientes)

En lo que respecta a las propuestas de reforma a la normatividad en materia migratoria, en nuestro país, a partir de septiembre de 2000 se han presentado varias iniciativas en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Cinco de ellas tuvieron su origen en la LVIII Legislatura y 22 más fueron interpuestas en la legislatura siguiente.62

De las cinco iniciativas generadas en la LVIII Legislatura, la pri-mera de ellas perseguía adicionar la Ley General de Población para crear un organismo autónomo denominado Procuraduría General de Migración. Otra propuesta de ese periodo fue presentada en di-ciembre de 2002 y perseguía la expedición de una Ley Sobre los Derechos de los Migrantes. En 2003 se presentaron tres propuestas sobre el tema: la primera de ellas pretendía reformar diversos artí-culos de la Ley General de Población, del Código Penal Federal y de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada en relación con el régimen penal para el tráfi co de indocumentados; la segunda planteaba reformas a la Ley General de Población para prevenir y combatir abusos contra migrantes; y por último, la tercera propues-ta buscaba la expedición de una ley para regular la administración del Fondo de Contingencia para el Apoyo de los ex Braceros del periodo 1942-1946.

En la LIX Legislatura se presentaron alrededor de 20 iniciativas relacionadas con la materia; cuatro prevén adecuaciones legales so-bre remesas, tres plantean reformas penales y sanciones adminis-trativas en materia migratoria, otras tres proponen la expedición de



una ley integral en materia de protección a migrantes y sus familias. Otras propuestas presentadas en el mismo periodo versan, entre otras cosas, acerca de la equidad de género en los actos de gobierno relacionados al ramo migratorio, sobre el voto de los mexicanos en el extranjero, sobre los familiares de los migrantes, sobre la sal-vaguarda de los derechos humanos en las estaciones migratorias, sobre los desplazados, protección civil, Registro Nacional de Pobla-ción y cedula de identidad migratoria, así como diversas iniciativas para adecuar disposiciones específi cas sobre aspectos migratorios de la Ley General de Población.63

En la LX Legislatura se aprobaron algunas reformas legislativas para proteger los derechos humanos de los migrantes; al respec-to, el 21 de junio de 2008 se publicó en el Diario Ofi cial de la Federación el decreto que reformó los artículos 118, 125 y 127 y derogó los artículos 119, 120, 121, 122, 123 y 124 de la Ley General de Pobla-ción, por lo que a partir de su entrada en vigor quedó formalizada en México la despenalización de la migración indocumentada para ser equiparada a una infracción de carácter administrativo.

La reforma eliminó las penas de prisión de entre 18 meses y 10 años a los extranjeros por delitos de internación ilegal, falsifi ca-ción de documentos, ostentación de calidad migratoria distinta de la que poseen, violación del plazo de internación legal, realización de actividades sin autorización en su permiso legal, matrimonio con mexicanos con el sólo objeto de radicar en el país, entre otras. Asi-mismo, se eliminó la pena de prisión por las acciones citadas y se establecieron multas como sanción.64

En esta misma Legislatura fueron aprobadas en la Cámara de Diputados dos iniciativas que quedaron pendientes de dictamen en el Senado. El propósito de la primera es otorgarle un mayor sus-tento jurídico a la matrícula consular, a fi n de que este documento

63 Ibid., p. 15.64 Gobierno Federal, Informe del Estado mexicano sobre secuestro, extorsión y otros

delitos, op. cit., p. 18.


sea considerado “identifi cación ofi cial”; la segunda busca eliminar las penas que se vinculan a las actividades propiamente migratorias, con objeto de despenalizar la acción migratoria, la que únicamente es impulsada por la necesidad y un mayor bienestar. Por el con-trario, se procederá a aplicar sanciones administrativas y posterior deportación a quienes ingresen de manera irregular en territorio mexicano, garantizando en todo momento el respeto de sus dere-chos y su dignidad.

El Senado envió una minuta que quedó pendiente de ser ana-lizada y, en su caso, aprobada por los diputados. La minuta tiene como objetivo precisar las penas impuestas a quienes trafi quen con personas, especialmente si las víctimas son menores.

En la presente legislatura (LXI) se aprobó una minuta del Se-nado de la República que reforma la Ley General de Población para establecer que no se podrá negar o restringir a los extranjeros, cualquiera que sea su situación migratoria, la atención de quejas en materia de derechos humanos y la procuración de justicia en todos los niveles. Además, los extranjeros tendrán derecho a ser auxilia-dos en el caso de desastres, así como a recibir la atención médica que requieran en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida, independientemente de su situación migratoria. También establece que los empleados de la Secretaría de Gobernación serán sancionados con suspensión de empleo hasta por 30 días o destitu-ción en caso grave, cuando no expidan la Cédula de Identidad a la persona que se presente con los documentos requeridos o retengan indebidamente dicha cédula una vez expedida; que hagan uso inde-bido o proporcionen a terceras personas documentación migratoria sin autorización de la Secretaría de Gobernación, y que cometan actos u omisiones que violen los derechos humanos de las personas que se encuentran sujetas a esta ley. El decreto se publicó en el Dia-rio Ofi cial de la Federación el 22 de noviembre de 2010.

Hasta el 2 de diciembre de 2010, a la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios le habían sido turnadas 13 inicia-


tivas, 11 de ellas relacionadas con reformas para proteger los de-rechos de los inmigrantes indocumentados en México. Entre los aspectos que se abordan destacan: penalización a los delitos de trata de migrantes; capacitación de los agentes migratorios en la protec-ción de los derechos humanos de los migrantes; creación de grupos de protección a migrantes estatales y municipales; así como el res-peto y protección de los derechos humanos de los extranjeros en las estaciones migratorias.


La migración es uno de los fenómenos que caracterizan la nue-va sociedad global. Las migraciones, a pesar de los argumentos en contra, tienen benefi cios tanto para los lugares de origen como para los de destino.

Los migrantes por razones económicas, que sin duda constitu-yen la inmensa mayoría, carecen de instrumentos efectivos de de-recho internacional que los amparen expresamente. Y si disponer de unas reglas generales reconocidas por toda la comunidad inter-nacional es un prerrequisito para el establecimiento de un régimen jurídico global, para su implementación y supervisión se requeriría además una agencia específi ca con autoridad efectiva sobre los paí-ses donde se asienta el grueso de la migración internacional.65

Al respecto, Juan Carlos Velasco enfatiza que si se busca real-mente la protección integral de los derechos humanos, incluidos también los derechos de los inmigrantes, se requiere impulsar ac-ciones internacionales concertadas. Al respecto, si bien asegura que la globalización ha superado barreras de la comunicación, consi-dera necesario superar las fronteras políticas. La globalización y la

65 Juan Carlos Velasco, “Dejando atrás las fronteras”, op. cit., p. 594.


validez universal de los derechos humanos están posibilitando la emergencia de un nuevo marco para las reivindicaciones sociales.66

Según la Federación Internacional de los Derechos Humanos, los abusos sufridos por inmigrantes indocumentados en México hacen necesario actualizar la legislación, considerando que Méxi-co es un país receptor, de tránsito y de expulsión de migrantes.67 Al respecto se han llevado a cabo algunas iniciativas importantes, como la reforma a la Ley General de Población que despenalizó la migración internacional irregular o indocumentada.

Según Rodolfo Casillas, la política migratoria en México man-tiene constante la intención de contener la inmigración indocumen-tada y las medidas que se observan responden a ese propósito, con algunas mejoras en los sistemas de registro, detención, conducción y devolución de los indocumentados.68

Garantizar los derechos humanos mínimos de los inmigrantes indocumentados guarda una correspondencia recíproca con los acuerdos y tratados internacionales suscritos por el Estado mexica-no. Al respecto, Jesús González afi rma que uno de los desafíos del mundo contemporáneo es el diseño de políticas de desarrollo so-cial en las regiones expulsoras de población conjuntamente con los países receptores de migrantes. “Los enormes costos sociales y la vulneración a gran escala de los derechos de las personas migrantes no documentadas, deben ser elementos esenciales en la adopción de medidas de emergencia de carácter humanitario y en la defi ni-ción de políticas que tomen en cuenta las posiciones de la sociedad civil y de los organismos internacionales”.69

66 Ibid., p. 598.67 Federación Internacional de Derechos Humanos, Estados Unidos-México.

Muros, abusos y muertos en las fronteras, op. cit., p. 51.68 Rodolfo Casillas, “Las rutas de los centroamericanos por México”, op. cit.,

p. 162.69 José de Jesús González Rodríguez, Propuestas legislativas y datos de opinión pú-

blica sobre migración y derechos humanos, op. cit., p. 25.


En ese sentido, Delgado Wise se manifestó por el impulso de un verdadero proyecto de transformación social que ataque las cau-sas profundas de la migración forzada para ofrecer oportunidades de trabajo y convertir la migración en una opción en vez de una necesidad.70

Algunos especialistas como Bimal Ghosh proponen adminis-trar bien la migración en lugar de controlar, ya que si se administra adecuadamente por medio de la cooperación internacional y ésta se hace ordenada y predecible, entonces puede traer benefi cios para todas las naciones y ganancias no sólo económicas, sino de inter-cambio de ideas, innovaciones y valores, lo que deriva en una cul-tura de enriquecimiento de la sociedad y contribuye a la paz y a la estabilidad globales.71

En Estados Unidos, la Ley SB1070 del estado de Arizona y otras similares que se han aprobado en otros estados son una res-puesta local al fracaso de una reforma migratoria en el Congreso. Al igual que México con su frontera, en Estados Unidos el debate mi-gratorio se ha centrado en la seguridad y el control de las fronteras.

Algunas investigaciones han argumentado que el endureci-miento de las políticas migratorias conlleva al incremento de los argumentos antiinmigrantes de los grupos que asocian la migración con el terrorismo, el crimen, la violencia y la pérdida de ‘valores’ norteamericanos, ante lo cual organizaciones y grupos de la socie-dad civil han incrementado su activismo para apoyar y defender a los inmigrantes indocumentados.72

Al respeto, Alexandra Délano advierte que México debe infl uir en el rumbo que tome el debate sobre la reforma migratoria en Estados Unidos a través de varios mecanismos: a) aprovechar la


71 Bimal Ghosh, “Derechos humanos y migración: El eslabón perdido”, op. cit., p. 55.

72 Alejandra Délano Alonso, “Del congreso a los suburbios”, op. cit., p. 74.


existencia de grupos de apoyo a migrantes para cambiar las per-cepciones negativas de la opinión pública norteamericana sobre los inmigrantes; b) aprovechar la red consular para desarrollar estra-tegias de largo alcance con apoyo de actores de la sociedad civil y autoridades locales y estatales.

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te: F

ranc

isco

Ram

os M

onta

ño ( P

RI)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Con

Opi

nión

de

- Pr

esup

uest

o y

Cuen

ta

Públ

ica

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

29-a

bril-

2010

Est

ablec

er u

n m

arco

juríd

ico

que

impu

lse y

favo

rezc

a el

dere

cho

y pr

otec

ción

de la

s y

los t

raba

jador

es m

igra

ntes

y su

s fa

mili

as; f

avor

ecer

la m

igra

ción

y el

tráns

ito d

e las

y lo

s tra

baja-

dore

s mig

rant

es y

sus f

amili

as

en si

tuac

ión

regu

lar; d

efen

der y

pr

oteg

er a

las y

los t

raba

jador

es

mig

rant

es y

sus f

amili

as e

n si-

tuac

ión

irreg

ular

. Est

ablec

er lo

s de

rech

os d

e las

y lo

s tra

bajad

o-re

s mig

rant

es y

sus f

amili

as, l

os

cuale

s ser

án g

aran

tizad

os p

or e

l E

stad

o m

exica

no e

n to

das l

as

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

29-a

bril-

2010

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

etap

as d

el pr

oces

o m

igra

torio

: or

igen

, pre

para

ción

mig

rato

-ria

, trá

nsito

, des

tino,

per

iodo

de

est

ancia

y re

torn

o, c

on

inde

pend

encia

de

la co

ndici

ón

mig

rato

ria.

Proy

ecto

de

decr

eto

que

expi

de la

Ley

sobr

e Re

fugi

ados

y P

rote

cció

n Co

mpl

emen

taria

, y se

re

form

an, a

dicio

nan

y de

roga

n di

vers

as d

ispos

i-cio

nes d

e la

Ley

Gen

eral

de P

oblac

ión.

Prop

onen

te: E

jecut

ivo

Fede

ral (

Ejec

utiv

o)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

12-m

ayo-

2010

Regu

lar la

con

dició

n de

l re

fugi

ado

y el

otor

gam

iento

de

prot

ecció

n co

mpl

emen

taria

, así

com

o es

tabl

ecer

las b

ases

par

a la

aten

ción

y as

isten

cia d

e lo

s re

fugi

ados

que

se e

ncue

ntra

n en

te

rrito

rio n

acio

nal,

con

la fi n

a-lid

ad d

e ga

rant

izar

el r

espe

to a

su

s der

echo

s hum

anos

. Est

able-

cer c

omo

prin

cipio

s y c

riter

ios

para

la a

plica

ción

de la

ley,

la no

de

volu

ción,

no

disc

rimin

ació

n,

inte

rés s

uper

ior d

el ni

ño, u

nida

d fa

mili

ar, l

a no

sanc

ión

por i

ngre

-so

irre

gular

y la

confi d

encia

lidad

.

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

14-

may

o-20

10

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

Proy

ecto

de

decr

eto

que

refo

rma

dive

rsos

artí

culo

s de

la L

ey G

ener

al de

Po

blac

ión.

Prop

onen

te: E

duar

do

Lede

sma

Rom

o ( P

VE

M)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

7-ju

lio-2

010

Resp

etar

y p

rote

ger l

os d

erec

hos

hum

anos

de

los e

xtra

njer

os

en la

s est

acio

nes m

igra

toria

s, ex

pulsi

ones

y re

patri

acio

nes,

en

caso

de

aseg

uram

iento

, tra

slado

y

alojam

iento

. Ate

nder

por

par

te

de la

Sec

reta

ría d

e G

ober

nació

n,

en la

s est

acio

nes m

igra

toria

s, al

inte

rés s

uper

ior d

e lo

s niñ

os,

niña

s y a

doles

cent

es, e

n es

pecia

l al

men

or e

xtra

njer

o no

aco

mpa

-ña

do. L

as e

stac

ione

s mig

rato

rias

debe

rán

cont

ar c

on in

stala

cio-

nes a

decu

adas

que

evi

ten

el ha

cinam

iento

de

los m

igra

ntes

, pr

ovey

éndo

les lo

nec

esar

io p

ara

su e

stan

cia te

mpo

ral,

así c

omo

adop

tar l

as m

edid

as p

ertin

ente

s. Sa

ncio

nar a

los e

mpl

eado

s de

la Se

cret

aría

de G

ober

nació

n cu

ando

com

etan

act

os u

om

i-sio

nes q

ue v

iolen

los d

erec

hos

hum

anos

. Des

tinar

50%

de

los

ingr

esos

que

la F

eder

ació

n

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

9-ju

lio-2

010

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

obte

nga

de m

ulta

s por

infr

ac-

cione

s a e

sta

ley, a

la c

reac

ión

de

un fo

ndo

para

que

la S

ecre

taría

de

Gob

erna

ción

gara

ntice

en

las

esta

cione

s mig

rato

rias a

tenc

ión

espe

cializ

ada

a m

enor

es d

e ed

ad

mig

rant

es.

Proy

ecto

de

decr

eto

que

expi

de la

Ley

que

cre

a un

O

rgan

ismo

Des

cent

rali-

zado

que

se d

enom

inar

á O

rgan

ismo

Rect

or p

ara

el D

esar

rollo

de

las Z

onas

Fr

onte

rizas

de

Méx

ico.

Prop

onen

te: C

ésar

San

tia-

go R

amíre

z A

ugus

to ( P

RI)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

con

opin

ión

de P

resu

pues

to

y Cu

enta

Púb

lica

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

19-o

ctub

re-2

010

Crea

r el O

rgan

ismo

Rect

or p

ara

el D

esar

rollo

de

las Z

onas

Fro

nter

i-za

s de

Méx

ico c

omo

un o

rgan

is-m

o pú

blico

des

cent

raliz

ado

con

pers

onali

dad

juríd

ica y

pat

rimon

io

prop

io, i

nteg

rado

por

un

Órg

ano

de G

obier

no y

un

dire

ctor

gen

eral,

y

con

el ob

jeto

de c

olab

orar

en

el di

seño

y la

eva

luac

ión

de la

s pol

íti-

cas p

úblic

as p

ara

la at

enció

n de

los

asun

tos d

e las

fran

jas fr

onte

rizas

y

elabo

rar u

n sis

tem

a de

plan

eació

n y

ejecu

ción

con

las d

epen

denc

ias

y en

tidad

es d

el go

bier

no fe

dera

l y

los g

obier

nos l

ocale

s que

est

én

invo

lucr

ados

en

los a

sunt

os d

e las

fr

anjas

fron

teriz

as.

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

14-

octu

bre-

2010

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

Proy

ecto

de

decr

eto

que

adici

ona

dive

rsas

disp

osi-

cione

s a la

Ley

Gen

eral

de

Pobl

ació

n.

Prop

onen

te: D

avid

Dav

id

Sam

i (PR

I)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

3-no

viem

bre-

2010

Adi

ciona

r un

Capí

tulo

XI d

eno-

min

ado

“De

los d

erec

hos d

e las

pe

rson

as tr

ansm

igra

ntes

y d

e lo

s mig

rant

es in

docu

men

tado

s”,

con

el ob

jeto

de e

stab

lecer

que

el

Est

ado

mex

icano

gar

antiz

ará

el re

spet

o y

ejerc

icio

de lo

s der

e-ch

os h

uman

os (i

nter

nació

n, e

du-

cació

n, tr

ato

dign

o, se

gurid

ad

públ

ica, s

ervi

cios d

e sa

lud,

pro

-cu

ració

n de

just

icia,

segu

ridad

so

cial,

dere

chos

labo

rales

, ent

re

otro

s) d

e las

per

sona

s tra

ns-

mig

rant

es y

de

los m

igra

ntes

in

docu

men

tado

s y su

s fam

iliar

es.

Tam

bién

, im

pulsa

rá p

rogr

amas

de

pro

tecc

ión

y de

fens

a de

la

inte

grid

ad fí

sica

y pa

trim

onial

, de

aux

ilio

opor

tuno

y a

decu

ado

en c

asos

de

riesg

o, y

la p

reve

n-ció

n de

abu

sos p

or p

arte

de

auto

ridad

es o

par

ticul

ares

, sin

di

stin

ción

de n

acio

nalid

ad, l

ugar

de

des

tino,

raza

, sex

o, e

dad,

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

14-

octu

bre-

2010

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

relig

ión,

orig

en é

tnico

o c

ultu

ral

y pr

ogra

mas

par

a la

búsq

ueda

, re

scat

e, pr

imer

os a

uxili

os; a

sí co

mo

para

brin

darle

s apo

yo

legal,

asis

tenc

ia so

cial,

rece

pció

n de

que

jas, c

anali

zar d

enun

cias

ante

las i

nsta

ncias

cor

resp

on-

dien

tes,

y or

ienta

rlos s

obre

los

dere

chos

que

les g

aran

tiza

el E

stad

o m

exica

no e

info

rmar

les

de lo

s ries

gos q

ue e

nfre

ntan

al

inte

ntar

cru

zar l

as fr

onte

ras.

Proy

ecto

de

decr

eto

que

refo

rma

el ar

tícul

o 71

de

la L

ey G

ener

al de

Po

blac

ión.

Prop

onen

te: E

duar

do

Lede

sma

Rom

o ( P

VE

M)

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Fech

a de

pre

sent

ació

n:

30-n

oviem

bre-

2010

Gar

antiz

ar a

l ext

ranj

ero

aseg

urad

o en

alg

una

esta

ción

mig

rato

ria p

or h

aber

vio

lado

la ley

, los

sigu

iente

s der

echo

s: se

r in

form

ado

en e

l mom

ento

del

aseg

uram

iento

de

las ra

zone

s del

mism

o, d

e lo

s der

echo

s que

le

otor

ga la

Con

stitu

ción

Polít

ica

de lo

s Est

ados

Uni

dos M

exica

-no

s, las

leye

s y d

emás

disp

osi-

cione

s que

resu

lten

aplic

ables

, in

form

ar a

su re

pres

enta

nte

Pend

iente

Publ

icació

n en

Gac

eta:

30-n

oviem

bre-

2010

Inici

ativa

/min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

cons

ular

acr

edita

do e

n M

éxico

, cu

ando

así

lo so

licite

, ten

er u

na

defe

nsa

adec

uada

, a tr

avés

del

ases

or ju

rídico

que

le a

signe

el

Inst

ituto

Fed

eral

de D

efen

soría

Pú

blica

o e

l rep

rese

ntan

te le

gal

que

desig

ne e

l ext

ranj

ero,

con

tar

con

un tr

aduc

tor o

inté

rpre

te

cuan

do n

o ha

ble

o en

tiend

a el

idio

ma

espa

ñol,

entre

otro

s.

Inici

ativ

as tu

rnad

as a

la C

omisi

ón d

e Po

blac

ión,

Fro

nter

as y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

relac

iona

das c

on lo

s tra

nsm

igra

ntes

(LX L

egisl

atur

a)M

inut

aTu

rno a

comi

sión

Sino

psis

Proce

so leg

islat

ivoCo

n pr

oyec

to d

e de

cret

o qu

e re

form

a y

dero

ga d

i-ve

rsas

disp

osici

ones

de

la Le

y G

ener

al de

Pob

lació

n

26-a

bril-

2007

A fi

n de

evi

tar q

ue la

mig

ració

n in

docu

men

tada

sea

cons

ider

a un

de

lito

y re

ducir

su tr

atam

iento

al

nive

l de

una

falta

adm

inist

rativ

a.

Apr

obad

o en

la C

ámar

a de

D

iput

ados

con

315

vot

os e

n pr

o y

una

abst

enció

n, e

l jue

ves 2

6 de

ab

ril d

e 20

07. V

otac

ión.

A

prob

ado

en la

Cám

ara

de

Sena

dore

s con

104

vot

os e

n pr

o,

el lu

nes 2

8 de

abr

il de

200

8. C

on

mod

ifi ca

cione

s. D

evue

lto a

la C

ámar

a de

Dip

u-ta

dos p

ara

los e

fect

os d

e lo

dis-

pues

to e

n el

artíc

ulo

72, i

nciso

e)

de la

Con

stitu

ción

Polít

ica d

e lo

s E

stad

os U

nido

s Mex

icano

s. D

ictam

inad

o de

nue

vo e

l mar

tes

29 d

e ab

ril d

e 20

08.

Gac

eta P

arlam

enta

ria, n

úmer

o 22

41-II

I, ju

eves

26

de a

bril

de

2007

.

Publ

icado

en

el D

iario

Ofi c

ial d

e la

Fede

ració

n el

lune

s 21

de ju

lio

de 2

008.

Min

uta

Turn

o a co

misió

nSi

nops

isPr

oceso

legisl

ativo

Que

refo

rma

dive

rsas

di

spos

icion

es d

e las

Ley

es

Org

ánica

de

la A

dmin

is-tra

ción

Públ

ica F

eder

al, d

e N

acio

nalid

ad, y

Gen

eral

de P

oblac

ión.

Pres

enta

da p

or la

dip

u-ta

da A

uror

a Ce

rvan

tes

Rodr

ígue

z ( P

RD).

Turn

ada

a las

Com

isio-

nes U

nida

s de

Gob

erna

-ció

n, d

e Re

lacio

nes E

x-te

riore

s y d

e Po

blac

ión,

Fr

onte

ras y

Asu

ntos

M

igra

torio

s.

Turn

ada

a la

Cám

ara

de

Sena

dore

s par

a lo

s efe

c-to

s con

stitu

ciona

les.

30-a

bril-

2008

Con

la fi n

alida

d de

est

ablec

er

que

a la

Secr

etar

ía de

Rela

cione

s E

xter

iore

s le

corr

espo

nde

mat

ri-cu

lar a

los m

exica

nos y

oto

rgar

a

dich

o do

cum

ento

la c

alida

d de

id

entifi

cac

ión

ofi c

ial.

Dict

amin

ada

y ap

roba

da e

l m

arte

s 28

de a

bril

de 2

009.

Gac

eta P

arlam

enta

ria, n

úmer

o 24

60-I

, jue

ves 6

de

mar

zo d

e 20

08

Proy

ecto

de

decr

eto

que

refo

rma

el pá

rraf

o pr

imer

o y

adici

ona

un

terc

er p

árra

fo a

l artí

culo

13

7 de

la L

ey G

ener

al de

Po

blac

ión.

Dip

utad

os Jo

sé A

nton

io

de la

Veg

a A

smiti

a, Pa

blo

Alej

o Ló

pez

Núñ

ez y

Se

rgio

Pen

agos

Gar

cía

( PAN

).

Pobl

ació

n, F

ront

eras

y

Asu

ntos

Mig

rato

rios.

19-ju

lio-2

0006

Busc

a eli

min

ar la

s pen

as q

ue

se v

incu

lan a

las a

ctiv

idad

es

prop

iamen

te m

igra

toria

s, co

n ob

jeto

de d

espe

naliz

ar la

acc

ión

mig

rato

ria, l

a qu

e ún

icam

ente

es

impu

lsada

por

la n

eces

idad

y

un m

ayor

bien

esta

r. Po

r el

cont

rario

, se

proc

eder

á a

aplic

ar

sanc

ione

s adm

inist

rativ

as y

po

ster

ior d

epor

tació

n a

quien

es

ingr

esen

de

man

era

irreg

ular

en

terr

itorio

mex

icano

, gar

antiz

an-

do e

n to

do m

omen

to e

l res

peto

de

sus d

erec

hos y

su d

igni

dad.

Dict

amin

ada

y ap

roba

da e

l 5 d

e m

arzo

de

2009

Apr

obad

a en

la C

ámar

a de

Di-

puta

dos c

on 2

93 v

otos

en

pro,

un

o en

con

tra y

una

abs

tenc

ión,

el

juev

es 5

de

mar

zo d

e 20

09.

Gac

eta P

arlam

enta

ria, n

úmer

o 26

96- IV

, jue

ves 1

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En el marco del proceso de análisis para una eventual reforma a la legislación laboral en México, el tema del trabajo infantil se mantie-ne como un tópico importante y de actualidad. De manera paralela a la revisión del marco legal aplicable y su posible reforma, cabe la refl exión acerca del cumplimiento de los convenios internacionales suscritos por nuestro país sobre el tema, así como el examen en torno a la naturaleza y los alcances de las políticas públicas corres-pondientes.

Introducción

El actual proceso de análisis legislativo sobre una eventual refor-ma a la Ley Federal del Trabajo lleva a refl exionar sobre la necesi-dad de examinar la naturaleza del trabajo infantil en México y su actualización normativa, ya que las disposiciones legales sobre el

Trabajo infantilDatos para su análisis legislativo

José de Jesús González Rodríguez*

* Licenciado en Derecho y Economía por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Investigador del área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: trabajo, transportes, migración y derechos humanos, Pemex, Poder Judicial, sistema de justicia. Correo electrónico: [email protected]


trabajo de menores en México han sido cuestionadas en cuanto a su efi cacia en el contexto de globalización económica prevale-ciente.

Este documento busca destacar algunos datos inherentes al tema. Para ello, inicia incluyendo –como es usual–, las generalidades propias de este tópico a nivel internacional, los conceptos básicos del mismo, diversos datos estadísticos sobre las tendencias y esti-maciones a nivel mundial de este fenómeno, su distribución geográ-fi ca, su peso económico y algunos datos sobre las migraciones y el trabajo infantil contemporáneos.

A nivel nacional, el texto hace mención de las mediciones cuan-titativas más recientes y su clasifi cación en rangos de edad y género y se señalan las generalidades sobre las políticas públicas imple-mentadas en la materia. Igualmente, el documento aborda algunos aspectos sobre el trabajo de menores en la industria de la maquila, en zonas indígenas y en actividades agrícolas, para concluir incor-porando algunos datos sobre el actual proceso de análisis legislativo de la Ley Federal del Trabajo.

Contexto

De acuerdo con la Ofi cina Regional para América Latina y el Caribe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), prácticamente todos los niños y adolescentes en el mundo llevan a cabo activida-des de índole laboral; la mayor parte de tales tareas se relacionan con actividades de naturaleza familiar y, por tanto, no son remune-radas. En la perspectiva de esta organización, al realizar este tipo de funciones los niños aprenden a asumir responsabilidades, a adquirir aptitudes y conocimientos culturales, al tiempo que ayudan a sus familia e incrementan su bienestar y, en ocasiones, sus ingresos. Así, los niños y adolescentes contribuyen a la economía familiar por medio de tareas en el hogar, en el huerto familiar o en cualquier

335TRABAJO INFANTIL

otra labor ligera, generalmente alentada por los propios padres de los menores.1

Sin embargo, debe señalarse que cuando se habla de trabajo in-fantil no se hace referencia al tipo de actividades arriba enunciadas, puesto que no todas las labores realizadas por niños menores de 18 años entran en dicha categoría. El trabajo infantil, cuya eliminación es la meta común y compartida por todos los Estados miembros de la OIT, corresponde a alguna de las tres categorías siguientes:

1. Un trabajo realizado por un niño que no alcance la edad mínima especifi cada según determine la legislación nacional, y que por consiguiente impida la educación y pleno desarrollo del niño.

2. Un trabajo que ponga en peligro el bienestar físico, mental o moral del niño, ya sea por su propia naturaleza o por las condiciones en que se realiza y que se denomina trabajo peli-groso.

3. Las formas incuestionablemente peores de trabajo infantil, que se defi nen como esclavitud, trata de personas, servidumbres por deudas y otras formas de trabajo forzoso, reclutamien-to de niños para utilizarlos en confl ictos armados, prostitu-ción, pornografía y actividades ilícitas.2

La evolución del fenómeno del trabajo infantil, su tratamien-to normativo y el diseño de políticas públicas sobre el tema, per-miten advertir que todos los países se han planteado la necesidad de armonizar su legislación con los instrumentos internacionales

1 OIT, Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), Trabajo infantil y pueblos indígenas en América Latina, una aproximación conceptual, Perú, OIT, 2009, p. 3.

2 Organización Internacional del Trabajo, “Un futuro sin trabajo infantil. In-forme global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo”, Conferencia Internacional del Trabajo 90ª reunión, 2002, Informe I (B), pág. X.


suscritos sobre el tema para identifi car así estrategias, solucionar confl ictos en las legislaciones nacionales y garantizar la aplicación efectiva de los derechos de los niños. El trabajo infantil es un fe-nómeno multicausal, es decir, no necesariamente la pobreza es la única causa. Inciden también en él algunos patrones culturales que se reproducen en las familias y en los menores, los cuales no les permiten percibir que las actividades que realizan los niños, ya sea por su naturaleza o por las condiciones en las que se llevan a cabo, ponen en peligro la salud, seguridad y educación de los menores.3

Panorama internacional y conceptos básicos

Se estima que actualmente unos 218 millones de niños y niñas tra-bajan en todo el mundo. De ese total, más de 126 millones lo ha-cen en trabajos peligrosos. En muchos casos, estos niños viven en países en los que el trabajo infantil está prohibido. Ello es debido a que la pobreza familiar así lo requiere, a que no pueden permitirse una educación adecuada o a que el trabajo infantil es aceptado en las sociedades en las que viven. Además, el trabajo infantil persiste no sólo porque esos menores ofrecen su trabajo, sino porque las plantaciones, granjas, fábricas, empresas y hogares lo solicitan.4

Numerosos países han establecido una edad mínima general de admisión al empleo. Esa edad mínima suele estar entre los 14 y los 16 años de edad. Muchos países también han defi nido el concepto de trabajo peligroso y han prohibido que los niños se dediquen a ese tipo de actividades, incluidos aquellos que han superado la edad mínima de admisión al empleo pero todavía no han cumplido los 18 años.

3 OIT, IPEC, Trabajo infantil y pueblos indígenas en América Latina, una aproximación conceptual, op. cit., p. 5.

4 IPEC, OIT, “La eliminación del trabajo infantil: un objetivo a nuestro alcance”, Ginebra, OIT-IPEC, 2006.

337TRABAJO INFANTIL

El cuadro 1 muestra las estimaciones más recientes relativas a los niños trabajadores, su estratifi cación por edad y las modalidades de actividades laborales desarrolladas por éstos. El cuadro establece una diferencia entre los conceptos de niños que trabajan y niños ocu-pados. El concepto niños que trabajan comprende a los menores que laboran sin contar con la edad mínima y a los ocupados en las peo-res formas de trabajo infantil. Entre los niños ocupados se encuentran aquellos que efectúan actividades económicas, así como formas de trabajo en los sectores formal e informal, ya sea dentro o fuera del contexto familiar.

En el cuadro se aprecia la cantidad total a nivel mundial de niños trabajadores considerando una estratifi cación por edades en cuatro segmentos: a) de 5 a 11 años; b) de 12 a 14; c) de 5 a 14; y d) de 15 a 17. Igualmente, se muestra la subdivisión de menores que desempeñan trabajos peligrosos y los que trabajan por debajo de la edad mínima desde una perspectiva cuantitativa y porcentual.

Conceptualmente, se entiende por trabajo infantil aquella acti-vidad productiva o prestación de servicios que implique la parti-cipación de personas menores de 14 años de edad, cualquiera que sea su condición laboral (asalariada, independiente o familiar no remunerada) que impida el acceso, rendimiento y permanencia en la escuela, se realice en ambientes peligrosos, produzca efectos ne-gativos inmediatos o a futuro y se lleve a cabo en condiciones que afecten el desarrollo físico, psicológico, moral o social.5

En la terminología utilizada en las diferentes legislaciones na-cionales que regulan el tema, los conceptos de trabajo infantil, edad mínima y trabajo peligroso se han introducido con diferentes variantes tomando como referencia en mayor o menor grado el contenido de dos convenios de la OIT sobre trabajo infantil: a) el Convenio sobre la edad mínima –el denominado Convenio 138–; y b) el Convenio sobre las

5 Encuentro de Ministros y Ministras de Educación y Presidentes de las Con-ferencias Episcopales de América Central y República Dominicana, “Trabajo in-fantil, estrategia para su erradicación”, Panamá, 2007.

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peores formas de trabajo infantil –conocido como Convenio 182–; así como un instrumento multilateral de la Organización de las Nacio-nes Unidas (ONU) conocido como la Convención sobre los Derechos del Niño.

El Convenio sobre la edad mínima establece que la edad de admi-sión al empleo no deberá ser inferior a la edad en la que cesa la obligación escolar o, en todo caso, a los 15 años (14 en los países en desarrollo); sin embargo, las legislaciones nacionales podrán permi-tir el empleo o el trabajo de personas de 13 a 15 años de edad –o de 12 a 14 años en los países en desarrollo– en trabajos ligeros. A estos efectos, el convenio defi ne el trabajo ligero como aquel que: a) no per-judica la salud o el desarrollo del niño; y b) no afecta la asistencia del niño a la escuela ni su participación en programas de orientación o formación profesional.6

En 1999 los delegados de la OIT aprobaron de forma unánime el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil. Este convenio se aplica a todos los niños y adolescentes hasta la edad de 18 años.

El cuadro 2 permite identifi car una clasifi cación del trabajo in-fantil de niños entre 5 y 14 años de edad, considerando el total de población infantil, la cantidad de niños económicamente activos y las tasas de actividad en diferentes regiones del mundo durante 2004 y 2008.

Para América Latina se aprecia un leve descenso tanto en la cantidad de población infantil como en las cantidades y porcentajes de menores ocupados. Como se observa, en el cuadro, las regiones de Asia, el Pacífi co y el África subsahariana acumulan los mayores niveles de población infantil trabajadora.

6 De acuerdo con la Ofi cina Regional para América Latina y el Caribe de la OIT, los países en desarrollo no siempre aprovechan los criterios más bajos de edad mínima que les permite el Convenio 138. Brasil, China y Kenya han establecido la edad mínima en 16 años de edad, mientras que Alemania, Japón y Suiza la han fi jado en 15 años. El Convenio aludido fue aprobado en 1973 y ha sido ratifi cado por 80% de los 175 Estados miembros de la OIT.

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Prácticamente, todos los códigos de infancia y leyes de pro-tección a nivel mundial tienen diversas disposiciones sobre prohi-bición de trabajo infantil y regulación del trabajo de adolescentes. Asimismo, todos los países tienen una variada legislación sobre la edad mínima para trabajar, normas legales sobre el empleo de ado-lescentes y lista de trabajos prohibidos para menores de 18 años, en concordancia con las obligaciones impuestas por la normativa derivada de las convenciones y acuerdos internacionales al respecto.

Sin embargo, existe un importante contraste entre los países para defi nir qué constituye trabajo infantil y en qué casos está pro-hibido: el trabajo de menores de 16 años está prohibido en Argenti-na; el de menores de 15 años en Chile –con excepción de los espec-táculos artísticos y deportivos–, en Colombia –aunque se admiten salvedades– y en Costa Rica, Ecuador y Uruguay –país en donde se debe contar con autorización para emplear niños y adolescentes entre los 13 y los 15 años. En el caso de trabajo de menores de 14 años, el mismo está prohibido en Bolivia, Brasil, El Salvador –ex-cepción a partir de 12 años en trabajos ligeros–, Honduras, Gua-temala, México, Nicaragua, Republica Dominicana, Panamá –país que admite el trabajo de menores de 12 y 14 años para realizar labores agrícolas y domésticas– y Venezuela; por su parte, Perú y Paraguay prohíben el trabajo de menores de 12 años.

Así, la mayoría de las naciones limita las jornadas de trabajo en su legislación o condiciona la autorización a trabajar de los menores de 15 años a que no entorpezca la asistencia regular a la escuela. Igualmente, las legislaciones sobre niñez y adolescencia o la legis-lación laboral respectiva, reglamentan las condiciones de trabajo de los menores de 18 años autorizados a emplearse y establecen disposiciones especiales en materia de salario, jornadas de trabajo, trabajo nocturno, licencias, vacaciones, seguridad social y derechos sindicales para ese sector.

Las estimaciones y tendencias globales referentes al trabajo infantil han sido clasifi cadas por la OIT bajo tres categorías: niños


económicamente activos, niños que trabajan y niños que realizan trabajos peligrosos.

Al respecto, la OIT ha establecido que el concepto actividad econó-mica es un término amplio que comprende: la mayoría de las activi-dades productivas realizadas por niños, destinadas o no al mercado, remuneradas o no, por pocas horas o a tiempo completo, de manera ocasional o regular, legal o ilegal; excluye las tareas que los niños realizan en su propio hogar y las actividades escolares. Según la OIT, para ser contabilizado como económicamente activo, un niño debe haber trabajado por lo menos una hora diaria durante un periodo de referencia de siete días, bajo la premisa de que el concepto de niño económicamente activo es más bien una noción estadística que jurídica.7

Desde esa perspectiva, se ha asumido que el trabajo infantil es un concepto más restringido que el de niños económicamente activos y, por tanto, excluye a todos los niños mayores de 12 años que trabajan sólo unas cuantas horas y que llevan a cabo trabajos ligeros, así como a los niños mayores de 15 años que llevan a cabo trabajos que no se califi can como “peligrosos”.

Según las estimaciones de la OIT, la mayoría de los niños traba-jadores (69%) labora en la agricultura, en comparación con sólo 9% que trabaja en la industria. La región de Asia y el Pacífi co presenta el mayor número de niños trabajadores: 122 millones en total, seguida por África al sur del Sahara (49.3 millones) y América Latina y el Caribe (5.7 millones). Sin embargo, por primera vez la OIT también ha detectado una tendencia positiva: entre 2000 y 2004, se ha redu-cido en 20 millones el grupo de niños trabajadores de 5 a 14 años y, además, han disminuido los trabajos peligrosos. En general, Amé-rica Latina y el Caribe han protagonizado el descenso más acusado del trabajo infantil. Aunque estos avances se han califi cado como positivos, el problema del trabajo infantil persiste a gran escala.

7 IPEC, OIT, “La eliminación del trabajo infantil: un objetivo a nuestro alcan-ce”, op. cit.

343TRABAJO INFANTIL

La gráfi ca 1 permite identifi car que, a nivel internacional, el tra-bajo desempeñado por niños y niñas muestra tendencias que no ne-cesariamente revisten el mismo comportamiento en todos los casos. Si se observan los datos correspondientes al trabajo no remunerado de menores puede advertirse que la proporción de niñas que realizan estas tareas supera con mucho la cantidad de varones que efectúan las mismas actividades –debido sin duda a los llamados “quehaceres domésticos”–; caso contrario sucede con los trabajos asalariados y los empleos independientes, donde predomina el trabajo de meno-res varones respecto al trabajo de las niñas.

Algunos aspectos económicos

La afi rmación acerca de que la pobreza y el trabajo infantil mantie-nen una relación de simbiosis es, en sí misma, una creencia común-mente aceptada. Sin embargo, existen planteamientos que buscan encontrar los matices y las aristas de un argumento de tal naturaleza.

En los países cuya renta per cápita anual es de 500 dólares o menos, la participación en la fuerza de trabajo de niños de 10 a 14 años de edad se sitúa entre 30 y 60%, en comparación con 10-30% en los países cuya renta per cápita anual está entre los 501 y los 1 000 dólares. De acuerdo con la OIT, existe un consenso general con respecto a que el trabajo infantil es tanto la causa como el resul-tado de la pobreza, es decir, la pobreza de los hogares empuja a los niños hacia el mercado de trabajo para apoyar las rentas familiares o, incluso, para que la familia sobreviva en épocas de crisis causadas por conmociones económicas. Además, puede afi rmarse –según la OIT– que a menor formación del capital humano, el trabajo infantil perpetúa la pobreza durante generaciones, frenando con ello el cre-cimiento económico y el desarrollo social.8

8 OIT, Eliminating the worst forms of child labour: A practical guide to ILO Convention núm. 182, Ginebra, OIT, 2002, p. 15.


La gráfi ca 2 muestra los porcentajes que a nivel internacional tienen las actividades productivas desempeñadas por niños en los diferentes sectores económicos. Se aprecia que las tareas agrícolas emplean a seis de cada 10 niños trabajadores a nivel mundial; el ramo de servicios ocupa a 25% de los menores; y el sector industrial y las tareas no defi nidas emplean cantidades cercanas a 7% respec-tivamente.

Independientemente de considerar a la oferta y a la demanda como factores importantes para explicar el fenómeno del traba-jo infantil, es necesario considerar aspectos de naturaleza social o sistémica que permitan forjarse una visión más amplia al respecto.

Por lo que se refi ere a la oferta, el trabajo infantil ha cumplido una función importante en la estrategia familiar de generación de ingresos. Se observa que a mayor tamaño del hogar, mayor la pro-

Gráfi ca 1. Trabajo infantil en el mundo, situación en el empleo por sexo (Grupos de edad de 5 a 17 años, porcentajes)

Fuente: Conferencia Internacional del Trabajo, “Intensifi car la lucha contra el tra-bajo infantil, informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo”, Ginebra, OIT, 2010, p. 9.

345TRABAJO INFANTIL

babilidad de que los niños trabajen para aumentar la renta familiar. En cuanto a la demanda, el valor económico del trabajo de los ni-ños está determinado por la estructura del mercado de trabajo. En el sector informal, muchas empresas pequeñas se organizan para aprovecharse del trabajo infantil. La calidad del sistema educativo también infl uye en la toma de decisiones de los hogares y de los em-pleadores que, a su vez, afecta tanto a la oferta como a la demanda.

De acuerdo con lo señalado por Arnab K. Basu, la economía del trabajo infantil implica un análisis complejo y de múltiples vertien-tes, cuya propuesta de solución no pasa únicamente por el terreno legislativo. Según dicho autor, deben combinarse con otros incen-tivos económicos, como salarios más elevados para los adultos y el acceso a créditos y seguros asequibles que mejoren la renta familiar de los pobres u otras motivaciones como programas alimenticios

Gráfi ca 2. Trabajo infantil, distribución internacionalpor sectores económicos, 5-17 años (porcentajes)

Fuente: Conferencia Internacional del Trabajo, “Intensifi car la lucha contra el tra-bajo infantil, informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo”, Ginebra, OIT, 2010, p. 12.


masivos, transferencias en efectivo condicionadas o la reducción del costo de la educación para los hogares con menos recursos.9

En la perspectiva de un estudio elaborado por la OIT acerca de los costos y benefi cios económicos de eliminar el trabajo infantil en el mundo, se establece que tal hipótesis implicaría un costo cercano a los 760 000 millones de dólares en un plazo cercano a los 20 años. Según la OIT, dicho costo sería menor en comparación con otros gastos globales, como las amortizaciones de la deuda y el gasto mi-litar. Este estudio revela que el aspecto económico de la eliminación del trabajo infantil se entiende como una inversión generacional; inversión que, en un plazo de 20 años, no proporcionará más que benefi cios derivados de la mejora de la educación y la salud, sin ningún costo adicional.10

En lo que respecta a los efectos de la globalización económica en el trabajo infantil, los resultados del estudio de la OIT apoyan la perspectiva de que, en caso de existir las circunstancias adecuadas, el proceso de globalización puede incluso llevar a la reducción del trabajo infantil, siempre que exista una reserva de trabajadores re-lativamente grande con, al menos, educación básica y complemen-tando lo anterior con políticas sociales. Igualmente, la OIT sostiene que el trabajo infantil parece asociarse negativamente con la inver-sión extranjera directa (IED) puesto que los eventuales benefi cios de ésta tienden a estar en los ámbitos de transferencia tecnológica y de modernización de la industria, lo cual permite inferir que la inversión en educación es clave para benefi ciarse de la globalización y fundamental para lo que la OIT llama “globalización justa” encami-nada a la eliminación del trabajo infantil.11

9 Arnab K. Basu, “Child Labor: Cause, Consequence and Cure, with some Remarks on International Labor Standards”, en Journal of Economic Literature, vol. 37, pp. 1083-1119.

10 OIT, Investing in Every Child: An Economic Study of the Costs and Benefi ts of Elimi-nating Child Labour, Ginebra, OIT, 2004.

11 Ibid., p. 4.

347TRABAJO INFANTIL

Sobre el movimiento contra el trabajo infantil en el mundo

El movimiento mundial contra el trabajo infantil tiene su origen en diversas corrientes nacionales que surgieron en los primeros países industriales a principios del siglo XIX. En Gran Bretaña, Alemania y Estados Unidos se formaron alianzas para hacer campaña contra los abusos del trabajo infantil. A partir de 1860, las organizaciones obreras impulsaron el tema del trabajo infantil en la escena interna-cional y se aseguraron de que se convirtiese en el eje vertebrador de la OIT cuando ese organismo se creó en 1919.

Durante sus primeros sesenta años de existencia, el trabajo de la OIT no desembocó en la creación de un nuevo movimiento inter-nacional contra el trabajo infantil. Una corriente como tal surgió en la década de 1980, cuando comenzó a desarrollarse a todos los nive-les una respuesta más amplia a la situación del trabajo infantil. Así, nuevos actores, sobre todo organizaciones no gubernamentales, co-menzaron a trabajar con la OIT, pero esta unión no cobró presencia internacional sino hasta la década de 1990, cuando se generó una convergencia de las preocupaciones por los derechos humanos y de los niños en un proceso de globalización intensifi cada, la cual situó al trabajo infantil en el centro de la agenda internacional y propició un nivel de atención signifi cativo a dicho fenómeno.12

En 1833 se aprobó en el Reino Unido la primera ley dirigida a proteger a los niños en el lugar de trabajo y a ofrecer educación a tiempo parcial. Para hacer cumplir la ley, se creó un cuerpo de inspectores. La denominada “Ley de Fábricas de 1833” fue un hito histórico: prohibió el trabajo a los menores de nueve años, lo res-tringió a ocho horas diarias para los menores de 14 años y abrió el camino hacia la fi nanciación estatal de la educación. Así, la interna-cionalización del trabajo organizado trajo consigo la internaciona-

12 Alec Fyfe, “El movimiento mundial contra el trabajo infantil, avances y dirección futura”, Informes OIT, Gobierno de España, Ministerio de Trabajo e In-migración, 2007.


lización del debate sobre el trabajo infantil. A partir de la segunda parte del siglo XIX y hasta la fecha, las discusiones sobre el trabajo infantil saltaron a la esfera internacional.13

El aniversario del centenario de la Revolución Francesa a fi nes del siglo XIX ofreció el impulso necesario para organizar una re-unión internacional sobre las normas de trabajo. Previo a ello, Ale-mania organizó en 1890 la denominada “Conferencia de Berlín”, a la que asistieron 12 países europeos y en la que se decidió establecer una edad mínima de 12 años para trabajar. Diez años más tarde, se creó la Asociación Internacional para la Protección Legal de los Trabajadores (AIPLT), que estableció su sede en Basilea y fue precur-sora de la OIT. En septiembre de 1913, la Conferencia de Berna de la AIPLT redactó el borrador del primer convenio internacional sobre el trabajo infantil, en el que se prohibía el trabajo nocturno, pero no se llegó a aplicar por el estallamiento de la guerra al año siguiente. En 1919, una Comisión tripartita de Legislación Internacional del Trabajo redactó una Carta del Trabajo con nueve principios –uno de los cuales hacía referencia a la abolición del trabajo infantil–, esa carta de trabajo se incorporó a la versión fi nal del Tratado de Ver-salles en 1919, el cual fue el punto de partida para la constitución de la de la OIT.14

Migraciones y trabajo infantil

En torno al vínculo entre migraciones y trabajo infantil, algunos estudios elaborados al respecto han llegado a importantes conclu-siones.

Una primera consideración es que ambos fenómenos son reali-dades con características diferenciadas pero que pueden reconocer-se como constantes en la mayoría de las sociedades y que surgen y

13 Alec Fyfe, Child labour, Cambridge, Polity Press, 1989, p. 142. 14 Alec Fyfe, “El movimiento mundial contra el trabajo infantil”, op. cit., p. 26.

349TRABAJO INFANTIL

evolucionan de manera paralela. Junto a esa primera valoración apa-rece un segundo elemento: que los Estados tienen una responsabili-dad común ante la existencia de cualquier forma de trabajo infantil y las migraciones masivas, por lo que ambos conceptos aparecen como problemas públicos globales que deben ser abordados con decisión y urgencia, de forma individualizada, pero también desde sus mutuas interacciones. Dado su alcance y magnitud, la necesidad de atender a las causas estructurales que subyacen a ambas realida-des es considerada perentoria.15

El mapa 1 muestra la presencia y magnitud de las prácticas vin-culadas al trabajo infantil en diferentes países del mundo, que van desde la carencia de información sobre el tema en amplias regiones continentales, pasando por sitios con una modesta presencia de tra-bajo de menores –del 0 al 10–, hasta países con más de 40% de sus menores desempeñando actividades de carácter laboral.

El IPEC ha considerado que otro elemento a tener presente en el examen de las migraciones y el trabajo de menores es el hecho ampliamente reconocido de que los niños migrantes e hijos de per-sonas migrantes representan un sector de población particularmen-te vulnerable, dadas las situaciones de desatención y desamparo en que se encuentran, las difi cultades que enfrentan en sus procesos de adaptación y, en muchos casos, los efectos de una emancipación precoz.16

Otra valoración sobre el particular se encuentra en el texto Mi-graciones con fi nes de empleo y trabajo infantil en América Latina, en el que la OIT argumenta que ambas prácticas son respuesta a las necesida-des de búsqueda de la elemental supervivencia. En tales circuns-tancias, el trabajo infantil no hace sino perpetuar la situación de

15 Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y OIT, Migraciones con fi nes de empleo y trabajo infantil en América Latina, IPEC, OIT, 2009, p. 20.

16 La ONU presentaba un estimado para 2005 de entre 185 y 192 millones de personas migrantes en todo el mundo, cantidad que representa 2.9% de la pobla-ción total. En 1970 esta cifra era de 82 millones y en 2000 de 175 millones.

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pobreza al sacrifi car la educación a costa de la actividad productiva inmediata. Así, la migración laboral, cuando es una experiencia exi-tosa, supone una salida de la situación de pobreza doméstica. En el mismo sentido se ha argumentado que tanto las migraciones como el trabajo infantil afectan especialmente a las regiones más pobres del planeta, puesto que tanto la dirección de los grandes movimien-tos migratorios como la prevalencia del trabajo infantil son produc-to de una causalidad bien defi nida que tiene que ver con la propia asimetría del sistema económico internacional, con sus intrínsecas lógicas históricas de polarización y de desigualdad.17

El mapa 2 permite comprender parte de la relación existente entre pobreza, migración y trabajo infantil en la medida en que los países con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) muestran mayores niveles de trabajo infantil y generan crecientes fl ujos mi-gratorios a las regiones desarrolladas del planeta. Así, en el mapa se aprecian en tonalidades más oscuras las regiones del planeta con mayores índices de desarrollo, mismas que son receptoras de gran parte de las migraciones a nivel internacional.

Tanto la OIM como la OIT han señalado que el vínculo entre trabajo infantil y migraciones debe revisarse teniendo en cuenta que ambas realidades conviven con marcos normativos regulado-res y protectores, lo que para las instituciones aludidas pone de manifi esto no tanto una insufi ciencia de voluntad legislativa sino, probablemente, de voluntad política. Desde la perspectiva de las organizaciones aludidas, ambos fenómenos conllevan violaciones a los derechos humanos debido a la especial vulnerabilidad en que se encuentran los niños y los adultos que se ven obligados a migrar para buscar su subsistencia y la de su familia, situación que propicia que alrededor de las dos circunstancias aquí analizadas aparezcan

17 OIM y OIT, Migraciones con fi nes de empleo y trabajo infantil en América Latina, op. cit., p. 21.

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353TRABAJO INFANTIL

manifestaciones delictivas o graves violaciones a los derechos hu-manos.18

Algunos datos sobre el tema en México

Con motivo de la reforma al párrafo sexto del artículo 4 constitu-cional de abril de 2000, que instituye las medidas de protección a los derechos de la infancia, se establecieron las bases normativas que permitieron la expedición de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, ordenamiento que, en-tre otras cosas, especifi ca los derechos y garantías para ese sector poblacional y la responsabilidad compartida del Estado y de los padres y tutores de velar por el cumplimiento de tales disposiciones para las niñas, niños y adolescentes del país.

De acuerdo con el artículo 3 de esta ley, el objetivo de la protec-ción de sus derechos es asegurarles un desarrollo pleno e integral, lo que implica la oportunidad de formarse física, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad. Otras disposicio-nes de la ley citada establecen los principios rectores de la protec-ción a los derechos de los menores, los cuales buscan concordar con las disposiciones en materia laboral contenidas en los acuerdos internacionales suscritos por nuestro país sobre el tema.

Al respecto, el artículo 123 de la Constitución –en sus fraccio-nes II, III y XI– y la Ley Federal del Trabajo consideran dos catego-rías de menores en relación con su actividad laboral: a) aquellos menores de 14 años –de quienes la Constitución y la legislación laboral prohíben categóricamente que trabajen–; y b) la de los me-nores entre 14 y 16 años de edad, cuya actividad laboral está permi-tida por la legislación bajo las circunstancias establecidas en el título quinto bis de la Ley Federal del Trabajo en sus artículos 173 al 180.19

18 Ibid., p. 22.19 Las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo acerca del trabajo de meno-


En el mismo sentido se expresan algunas otras disposiciones, como el Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Am-biente de Trabajo, mismo que en sus capítulos segundo y quinto incluye diversas reglas sobre el trabajo de menores.20

En lo que respecta a las sanciones en materia de trabajo infantil en México, algunas de las más destacadas son: a) la prevista en el artículo 995 de la Ley Federal del Trabajo, que fi ja una multa que fl uctúa entre 3 y 155 veces el salario mínimo general; y b) la esta-blecida en los artículos 52 y 53 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, que fi ja multas por el equivalente de una o hasta 500 veces el salario mínimo general y el doble en caso de reincidencia. Por su parte, el Código Penal Federal estipula sanciones que van de uno a tres años de prisión y 300 a 700 días de multa.21

El cuadro 3 muestra las restricciones que en materia de trabajo de menores existen en nuestro país, los rangos de edad y la dispo-sición legal aplicable.

La práctica del trabajo infantil ha sido evaluada por el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) como una violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente del derecho a estar protegidos contra la explotación y a que tengan acceso al sano crecimiento, a la educación, al juego, la cultura y el deporte; en síntesis, a desarrollarse plenamente. Para el organismo internacional, el trabajo infantil es un obstáculo para el desarro-llo social y económico ya que socava las competencias de su futu-

res se encuentran, entre otros, en sus artículos 5, 22, 23, 29, 173 al 180, 191, 267, 691 y 988.

20 Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente de Trabajo, publicado en el Diario Ofi cial de la Federación el 21 de enero de 1997.

21 A nivel local, uno de los estados que estipula sanciones al respecto es Gue-rrero, cuyo Código Penal –en su artículo 216 bis– sanciona con prisión de tres a cinco años a quien emplee, aun gratuitamente, a menores de 18 años en lugares que por su naturaleza sean nocivos para el libre desarrollo de su personalidad o para su salud.

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ra fuerza laboral y favorece la transmisión intergeneracional de la pobreza, al tiempo que perpetúa las desigualdades existentes. De acuerdo con el UNICEF, hay distintos niveles de análisis que pueden explicar las causas del trabajo infantil en México, argumentando, entre otros, que en muchos sectores sociales el trabajo infantil es asociado con mitos que se transmiten de generación en generación, como, por ejemplo, que el trabajo infantil es inevitable, aceptable y hasta benéfi co. Otro argumento esgrimido al respecto es que, espe-cialmente en tiempos de crisis, los hogares se enfrentan a pérdidas de ingresos, desempleo o empleos precarios, con remuneraciones insufi cientes para cumplir con las obligaciones familiares, por lo que el trabajo infantil puede convertirse en sustituto –o al menos en complemento– del de los padres.22

La gráfi ca 3 permite identifi car parte del fenómeno descrito. En la ilustración se aprecian algunos datos sobre la denominada “pobreza multidimensional” para la población infantil y juvenil en México. En el esquema es posible observar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de ese sector. En el extremo supe-rior derecho de la gráfi ca aparece el sector de niños y adolescentes mexicanos con niveles aceptables de bienestar económico –mis-mos que como se aprecia representan sólo 13.3% del total–; por el contrario, en el extremo inferior izquierdo se muestra que más de la mitad de los niños de este país se encuentran en pobreza mul-tidimensional, situación que acredita la vulnerabilidad económica de los niños y adolescentes en México y su papel como causal del trabajo infantil.23

22 UNICEF, “Los derechos de la infancia y la adolescencia en México: una agen-da para el presente”, UNICEF, 2010.

23 Una persona se considera en situación de pobreza multidimensional cuan-do sus ingresos son insufi cientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta carencia en alguno de los siguientes in-dicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.

357TRABAJO INFANTIL

Según estos datos del UNICEF, 12.5% de la población infantil de cinco a 17 años en el país (es decir, uno de cada ocho menores) está trabajando, y del total de trabajadores infantiles del país la mayoría (69%) tiene entre 14 y 17 años; pero 1.1 millones (es decir, 31%) tienen entre cinco y 13 años, lo que signifi ca que no han cumplido la edad mínima para trabajar que se señala en la Constitución y en la Ley Federal del Trabajo para la incorporación a las actividades laborales.24

Debe recordarse que para interpretar de manera adecuada las cifras sobre trabajo infantil en nuestro país, hay que tener en cuenta que en los registros del Módulo de Trabajo Infantil 2007 (MTI) –he-rramienta anexa a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo elabo-rada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)– no se contabilizan las actividades de los menores que trataron de

24 UNICEF, “Los derechos de la infancia y la adolescencia en México”, op. cit., p. 75.

Fuente: Coneval-UNICEF, La niñez y la adolescencia en el contexto de la crisis económica global: el caso de México, México, UNICEF, 2010.

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obtener algún ingreso efectuando algún tipo de subempleo o de actividad marginal tendiente a obtener ingresos, como cuidar auto-móviles en las calles, limpiar parabrisas en los cruceros, cantar en el transporte público u ofrecer diversos tipos de entretenimiento, como los niños y las niñas “tragafuegos”, los que se acuestan sobre cristales, los cómicos, etcétera.

Según se establece en la investigación denominada Niñas y niños que trabajan en México: un problema persistente, el trabajo infantil en nuestro país no está extendido en igual medida entre los niños y las niñas, ni ambos grupos tienen el mismo peso relativo entre los trabajadores infantiles. Del conjunto de la población de 5 a 17 años que trabaja en México, 67% son niños y 33% niñas. Se ha subrayado que tales porcentajes no varían cuando se calculan para cada rango de edad de manera independiente, por lo que la participación de los niños que trabajan es de cerca del doble de la participación de las niñas en el grupo de cinco a 13 años, y en el rango de 14 a 17 años, tal como se muestra en el cuadro 4.25

Otra forma adicional de trabajo de menores generalmente no analizada en las encuestas es la realización de trabajo doméstico. Si bien este tipo de actividad puede responder a aspectos de responsa-bilidad y colaboración mutua dentro de los hogares, en muchas cir-cunstancias puede tener un efecto negativo sobre los niños y niñas que son obligados a realizarla, especialmente cuando se convierte en una negación del derecho a la educación y del derecho al juego y esparcimiento. De acuerdo con una investigación conjunta entre el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y el UNICEF, uno de cada nueve niñas, niños y adolescen-tes en el país –es decir, 11% de los menores a nivel nacional– realiza alguna actividad doméstica o extradoméstica indispensable para el funcionamiento de su hogar.26

25 María Jesús Pérez García, Niños y niñas que trabajan en México, op. cit.26 Coneval-UNICEF, La niñez y la adolescencia en el contexto de la crisis económica global:

el caso de México, op. cit.

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En cuanto a la presencia geográfi ca del trabajo infantil, se ha establecido que cerca de siete de cada 10 trabajadores entre cinco y 17 años viven en las zonas rurales y que tres de cada 10 residen en ciudades. Ello implica que poco más de 1.1 millones de niños resi-den en localidades con 100 mil habitantes y más, y poco más de 2.5 millones de trabajadores infantiles radican en las áreas de menor ta-maño poblacional, tal como se muestra en el cuadro 5, en donde se aprecia que la presencia del trabajo infantil rural es más elevada que la del urbano. Como sucede a nivel nacional, el porcentaje de niños trabajadores supera al de las niñas, aunque en las zonas rurales la distancia entre la incidencia de ambos grupos es mucho mayor que en las zonas urbanas. En esa misma tesitura, se ha aseverado que la composición por sexos de la población infantil trabajadora presenta algunas diferencias cuando se comparan el campo y la ciudad: por cada 100 trabajadores urbanos, 61 son niños y 39 niñas; por cada 100 trabajadores rurales hay 70 niños y 30 niñas, una estructura más cercana a la del total de la población infantil trabajadora.27

Políticas públicas en México

Las políticas públicas referentes al fenómeno del trabajo infantil en México en los últimos años han sido defi nidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, a través del Programa Sectorial de Trabajo y Previ-sión Social 2007-2012. Por medio de tales instrumentos, el gobierno federal ha defi nido diferentes estrategias para combatir las peores prácticas de la explotación laboral infantil contenidas en la denomi-nada Política Laboral para la Prevención y Protección del Trabajo Infantil.28

27 María Jesús Pérez García, Niños y niñas que trabajan en México, op. cit., p. 3.28 Las referencias sobre temas laborales y trabajo infantil en el Plan Nacional

de Desarrollo se localizan en los Ejes Rectores 2 y 4. El Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social establece lo propio en el Objetivo 9. Véase Diario Ofi cial de la Federación, 21 de enero de 2008.

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De acuerdo con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), el tema del trabajo infantil ha sido una constante en la defi ni-ción de la agenda común entre dicha dependencia y otras instancias no pertenecientes al sector público, como las organizaciones sindi-cales y empresariales. En tal contexto, la dependencia instaló dife-rentes “Mesas de diálogo” para el análisis y diseño de propuestas de políticas públicas en diversos rubros del ramo laboral, entre ellos el trabajo infantil. Las mesas de diálogo aludidas constituyeron dos instancias de análisis específi cas para la prevención y el combate del trabajo infantil: a) un grupo interinstitucional; y b) un grupo de trabajo con organismos de la sociedad civil y sindicatos.

Entre las diferentes instancias participantes en las mesas de diá-logo se encuentran dependencias como la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y la Comi-sión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); igualmente, participaron el Congreso del Trabajo (CT), la Confede-ración Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROC) y la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CNIT).29

Algunas de las dependencias señaladas han implementado pro-gramas específi cos que atienden alguna vertiente del fenómeno del trabajo infantil, como la Sedesol, que a través del Programa de Jor-naleros Agrícolas busca desincentivar el trabajo infantil y fomentar la asistencia regular de los niños y niñas migrantes a la escuela para que adquieran conocimientos y habilidades. En la misma dirección, la SEP ha implementado instrumentos conexos sobre el tema como el Programa de Educación Básica para Niñas y Niños de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes. Estos programas, junto con otros

29 Como resultado de esas “mesas de diálogo” se acordó la implementación de diferentes medidas, como, por un lado, acciones de sensibilización, capacitación y cumplimiento de los derechos laborales de las niñas y niños, y por el otro, acciones para lograr la permanencia y reinserción en el sistema educativo y la canalización de servicios de atención integral.

363TRABAJO INFANTIL

desarrollados por la administración pública, tienen entre otros fi nes desalentar las prácticas que motivan el trabajo infantil en México o paliar algunas de sus consecuencias.

Por otra parte, entre las medidas de coordinación implemen-tadas por la STPS para vincular a los sectores público y privado y atender la práctica del trabajo infantil en el país, se encuentra la integración de Grupos de Trabajo Regionales conformados por las Delegaciones Federales del Trabajo y los Comités Estatales de la CROC; junto con ello –según la STPS– se han suscrito convenios a manera de “cartas compromiso” con diferentes actores locales en los estados de Oaxaca, Hidalgo, Puebla, Zacatecas y Guerrero para prevenir y combatir el trabajo infantil, sobre todo el de jornaleros agrícolas migrantes.

Otras de las acciones derivadas del PND y del Programa Sec-torial respectivo fueron los foros-taller titulados “La participación intersectorial en la prevención y erradicación del trabajo infantil”, como una estrategia de las dependencias gubernamentales, cámaras empresariales, organizaciones sindicales y de la sociedad civil, en coordinación con las Delegaciones Federales del Trabajo, con el fi n de combatir la problemática del trabajo infantil en México.

Tales foros se llevan a cabo en las entidades federativas con tasas de mayor índice de ocupación infantil y en aquellas donde se detecten las peores formas de trabajo infantil, como los estados de Baja California, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

La gráfi ca 4 permite identifi car los niveles de escolaridad de los menores que realizan actividades económicas. Los datos muestran que las cantidades más signifi cativas de éstos cuentan sólo con pri-maria o secundaria incompleta; igualmente, se aprecia que el núme-ro de menores trabajadores que concluyeron sólo la primaria o la secundaria supera con mucho la cantidad de menores que lograron concluir su educación preparatoria.


Otro elemento a considerar en la medición del fenómeno del trabajo infantil en México es la falta de datos estadísticos e infor-mación detallada sobre la naturaleza y el alcance de esta práctica, situación que es un obstáculo para identifi car su localización, las modalidades del trabajo peligroso o las peores formas de trabajo infantil. De acuerdo con una investigación divulgada por el Insti-tuto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) sobre el tema, la so-ciedad no está lo sufi cientemente informada y por tanto no existe la sensibilización necesaria para movilizar al público en general o a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial sobre el particular. También se hace mención a otro vacío existente al respecto en nuestro país, que consiste en la no ratifi cación por parte de Mexi-co del Convenio sobre la edad mínima de admisión al empleo. Si bien es cierto que en México está especifi cada la edad mínima de admisión a éste, no hay una política que asegure la abolición

Gráfi ca 4. Nivel de instrucción de los menores trabajadoresMéxico 2009

Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Indicadores de trabajo infantil, Méxi-co, STPS, 2009, en www.stps.gob.mx

365TRABAJO INFANTIL

efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima a dieciséis años.30

Para identifi car los aspectos cuantitativos del fenómeno del tra-bajo de menores en nuestro país, se llevó a cabo el levantamiento nacional del Módulo de Trabajo Infantil 2007 (MTI), como un anexo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) levantada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Dicho ejercicio tuvo por objeto generar información sobre el número de niñas y niños que realizan actividades económicas y su contribución a la economía del hogar.31

Entre los resultados de ese levantamiento destaca, entre otras cosas, que la tasa nacional de ocupación infantil es de 12.5%, equi-valente a 3 647 067 personas, de las cuales 67% son hombres y 33% mujeres, y que la deserción escolar aumenta proporcionalmente a la edad de los menores que trabajan. La gráfi ca 5 muestra los porcen-tajes de la población de menores ocupada según grupos de edad.

Otros resultados destacados indican que de los menores que trabajan y asisten a la escuela, 42.7% recibió algún tipo de beca, programa de gobierno o apoyo familiar. De los que trabajan y no asisten a la escuela, 96% no recibió algún tipo de apoyo. Igualmen-te, se desprende de ese estudio que 73% de los menores que traba-jan lo hacen en unidades económicas de dos a cinco personas, sin embargo, 59% de los menores que trabajan no cuentan con local para trabajar y las actividades desarrolladas por los menores tra-bajadores se ubican principalmente en el sector agropecuario con 29%, siguiéndole los sectores comercio y servicios –con 25 y 23%

30 Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), Investigación sobre trabajo infantil para el establecimiento de políticas públicas, op. cit.

31 Como antecedente de esta encuesta, existe un módulo anexo a la Encuesta Nacional de Empleo en zonas indígenas efectuado en 1997; en 1999 se incluyó un segundo módulo anexo a la Encuesta Nacional de Empleo y fi nalmente en 2007 se incorporó el Módulo de Trabajo Infantil anexo a la Encuesta Nacional de Ocupa-ción y Empleo, mismo que se aplicó a todas las viviendas incluidas en la ENOE con presencia de personas de 5 a 17 años.


respectivamente– y en los ramos de manufacturas y otras activida-des con 14 y 7.9% (gráfi ca 6).

En cuanto a los ingresos devengados por los menores trabaja-dores en México, los datos derivados del MIT 2007 refi eren, entre otras cosas, que 45.3% de los menores no recibe ingresos, 24.4% gana hasta un salario mínimo, 18.2% percibe de uno a dos salarios mínimos y sólo 11.1% recibe más de dos salarios mínimos. Así las cosas, casi la mitad de los menores de edad trabaja para una persona que vive en su misma vivienda; y de ellos 86% no percibe ingresos. Por su parte, de los menores que trabajan para una persona que no vive en su misma vivienda, el porcentaje de quienes perciben ingresos asciende a 92.7. Respecto a la aportación al hogar, 35% del total de las personas menores de edad que trabajan aporta recursos y 65% no aporta.

Gráfi ca 5. Población ocupada por grupos de edad, México 2009 (porcentajes)


367TRABAJO INFANTIL

La gráfi ca 7, alusiva a los ingresos percibidos por los menores en México durante 2009, permite identifi car parte del fenómeno de la inserción de los niños en los procesos productivos. En la ilustra-ción se aprecian los diferentes niveles de ingresos percibidos por los menores trabajadores en el desempeño de diversas actividades, en una gama que comprende desde los menores que no perciben ingresos, hasta los que reciben más de tres salarios mínimos.

Por lo que se refi ere a las edades en que los menores comienzan su vida laboral en México, los datos del MIT 2007 establecen que 44.6% de los menores inicia actividades de trabajo entre los 14 y los 17 años, 38% lo hacen entre los 10 y los 13 años, 17% lo hace entre los cinco y los nueve años de edad y 0.4% lo hace antes de los cinco años de edad.

Una más de las conclusiones del estudio en referencia señala que son 18 las entidades federativas que registran una tasa de ocu-pación infantil mayor a la nacional, misma que se ubica en un orden

Gráfi ca 6. Grupos de ocupación de los menores trabajadores (México, 2009)

Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Indicadores de trabajo infantil, México, STPS, 2009, en www.stps.gob.mx


de 12.5%. Las entidades con mayores índices de niños trabajadores se muestran en la gráfi ca 8.

Trabajo infantil agrícola, en maquilay en pueblos indígenas

En lo que respecta a las tareas de naturaleza agrícola desempe-ñadas por niños en nuestro país, se ha señalado que junto con la creciente práctica de la participación femenina en este rubro, ocu-rre cada vez más la denominada infantilización del trabajo agrícola, debido a que las mujeres trabajadoras en tareas en el campo son acompañadas con frecuencia por sus hijos, mismos que así ingre-san prematuramente al trabajo. Una vez que mujeres y menores se convierten en parte del conjunto de asalariados, presionan a la

Gráfi ca 7. Nivel de ingresos de los menores trabajadores(México, 2009)


369TRABAJO INFANTIL

baja los salarios de los trabajadores hombres-adultos. La anterior hipótesis es desarrollada en el texto “La fuerza de trabajo infantil en México: el ejército infantil de reserva”, en donde entre otras cosas se argumenta que el trabajo de menores en el sector agrícola de exportación es producto de dos factores: a) el ingreso precario y las condiciones de trabajo de los jornaleros contratados por las compañías exportadoras; y b) la disponibilidad de menores como fuerza de trabajo barata, complementaria a la adulta y de reserva, lo cual explica la existencia, reproducción y auge del trabajo infantil en este tipo de agricultura.32

De acuerdo con el texto en cita, en las comunidades tradicio-nales el ingreso de la niñez en actividades comunitarias o en labo-res familiares de autoconsumo es parte de un proceso de integra-

32 Mercedes Gema López Limón, “La fuerza de trabajo infantil en México: el ejército infantil de reserva”, ponencia en la II Conferencia de la Red Latinoameri-cana y del Caribe de Childwatch International, 17 al 19 de junio de 2006.

Gráfi ca 8. Entidades federativas con mayor tasade ocupación infantil

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría del Trabajo y Previ-sión Social, “Política para la Igualdad Laboral”, Módulo de Trabajo Infantil 2007, anexo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2007, México, STPS, 2009.


ción cultural a la vida adulta, pero eso es ajeno al trabajo infantil contemporáneo que participa en la producción a cambio de un salario, subordinado a las necesidades de las empresas que emplean a los menores. Ahora –de acuerdo con el texto– son las compañías trasnacionales exportadoras las que obligan a la incursión de los menores al mercado laboral. Así, el trabajo infantil en el ámbito agrícola se encuentra asociado a procesos de más amplia dimen-sión en el contexto de la globalización, como el libre comercio y las políticas gubernamentales hacia el campo, que en los últimos años han favorecido claramente la agricultura comercial de expor-tación.33

En algunos de los países de Latinoamérica que presentan un destacado porcentaje de población indígena, la práctica del trabajo infantil tiene una alta presencia en zonas específi cas. Algunas de las motivaciones que han orillado a tal situación pueden encontrarse en aspectos como la exclusión social, la discriminación y la dispersión geográfi ca de algunas comunidades originarias, razones que, entre otras, permiten comprender el hecho de que las situaciones labora-les más extremas tienen particular incidencia en los niños indígenas, fenómeno que se inscribe en el acelerado proceso de globalización económica, que altera las prácticas tradicionales de los pueblos ori-ginarios.

Desde la perspectiva de la ya mencionada investigación deno-minada Trabajo infantil y pueblos indígenas en América Latina, la OIT y el IPEC conciben al trabajo infantil indígena como un fenómeno multicausal en el que la marginación y la pobreza exigen que los niños aporten al ingreso familiar, y en el que desempeñan un papel importante los patrones culturales que valoran el trabajo como un medio formativo. Esta situación se suma a la falta de oportunidades y a la escasa educación de los padres, al défi cit de servicios e inver-sión pública, a la falta de una educación de calidad que propicia el abandono escolar y que representa altos costos para las familias, así

33 Idem.

371TRABAJO INFANTIL

como a la ausencia de garantías para los derechos sobre la tierra, factores todos que favorecen el trabajo infantil.34

La investigación aludida desarrolla la hipótesis de que la situa-ción descrita se presenta en un contexto con profundos cambios socioculturales que afectan el tejido social de las comunidades de los pueblos indígenas y sus capacidades internas de gobernanza. En esa perspectiva, se enfatiza la idea de que la economía global contemporánea debilita las economías tradicionales y plantea que la permisividad social frente al trabajo infantil –y particularmente frente al trabajo infantil indígena– interfi ere en el proceso de abo-lir sus peores formas porque lo legitiman y lo naturalizan. Según el análisis del documento citado, se aprecia que el trabajo infan-til indígena responde a una amplia gama de situaciones en las que intervienen factores como la pérdida de territorios comunales, la degradación del medio ambiente, el menoscabo de los valores de la propia cultura, así como contextos particulares que afectan la con-dición de las familias indígenas, que varían no sólo de país en país sino al interior de ellos.35

La investigación en referencia clasifi ca esta categoría laboral en ocho tipos de trabajo infantil indígena (cuadro 6).

En lo que respecta al trabajo de menores como jornaleros agrí-colas, los datos varían: se ha mencionado que de los seis millones de jornaleros agrícolas a nivel nacional, 27% son menores de entre seis y 14 años, los cuales, además de trabajar en condiciones infrahuma-nas, se encuentran excluidos del sistema escolar ofi cial y al margen de cualquier protección laboral. En esa dirección, se ha señalado también que 40% de los cerca de 1.5 millones de jornaleros en el país es de origen indígena y alrededor de 500 000 de ellos son niños de entre tres y 14 años de edad. Los principales estados de origen de estos migrantes son Guerrero, Oaxaca y Veracruz; y los principales

34 OIT, IPEC, Trabajo infantil y pueblos indígenas en América Latina, una aproximación conceptual, op. cit., p. 29.

35 Ibid., p. 30.

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estados de destino son Sinaloa, Baja California, Baja California Sur y Sonora. En lo que corresponde a la pertenencia a un grupo étnico por parte de los jornaleros agrícolas, se estima que cerca de 40% del total de trabajadores migrantes son indígenas y de ellos 43% son mixtecos, 24% nahuas y 12% zapotecos que provienen principal-mente de Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Puebla e Hidalgo.36

Sobre el trabajo infantil en la industria maquiladora, diferentes investigaciones sobre el tema coinciden en señalar la crítica situa-ción que prevalece en este rubro. Datos del estudio de Mercedes López Limón, titulado Incorporación prematura al mercado laboral. Tra-bajo de menores en la industria, trayectoria escolar y capacitación, señalan que en la industria maquiladora de nuestro país, niñas y niños reali-zan trabajo sobreexplotado, con salarios muy bajos que varían entre uno y dos salarios mínimos, jornadas laborales muy prolongadas y pocos o nulos derechos laborales para menores de 13 a 15 años de edad que trabajan con materiales tóxicos y en procesos industriales peligrosos.37

Según datos de la STPS, la duración de la jornada laboral para menores trabajadores tiene la extensión que se muestra en la grá-fi ca 9, la cual comprende desde menos de 15 horas a la semana o jornadas sin horario regular, hasta labores de más de 35 horas a la semana.

De acuerdo con López Limón, algunas de las siguientes irre-gularidades y violaciones a la ley se detectaron regularmente en su proceso de investigación sobre el trabajo infantil en la industria maquiladora: a) alteración de las actas de nacimiento para ingresar al empleo aceptadas por los patrones; b) jornadas exhaustivas de trabajo hasta de 13 horas; c) ausencia de programas de capacita-

36 Holly Matus Toledo (Grupo Parlamentario del PRD), “Iniciativa que refor-ma y adiciona los artículos 995 y 1004 bis de la Ley Federal del Trabajo y 49 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes”, Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, 2590-I, 11 de septiembre de 2008.

37 Mercedes Gema López Limón, Incorporación prematura al mercado laboral. Tra-bajo de menores en la industria, trayectoria escolar y capacitación, México, IIS-UABC, 2000.

375TRABAJO INFANTIL

ción para menores; d) trabajo de horas extraordinarias no permiti-do por la ley, incluso con una frecuencia semanal semejante a los adultos; e) trabajo familiar: dos, tres o cuatro miembros de la fami-lia en la maquiladora; f) trabajo nocturno con horarios de salida en la madrugada; g) trabajo en doble turno; h) inadecuados sistemas de protección, seguridad e higiene; i) desconocimiento por parte de los menores de la toxicidad de los materiales que manejan o de la peligrosidad de los procesos de trabajo en que intervienen; j) riesgos laborales severos; k) daños a su salud por las condiciones de trabajo imperantes; l) nula participación de las autoridades del trabajo en la inspección de la situación y condiciones laborales de los menores trabajadores; m) muy bajos salarios, en ocasiones sin seguridad social y trato semejante al de cualquier trabajador adulto; n) al fi lo de la deserción, los pocos que aún permanecen en la escuela; ñ) inexistencia de sindicatos que protejan a menores

Gráfi ca 9. Menores trabajadores, duración de la jornada semanal(México, 2009)



trabajadores, así como indefensión de los menores ante supervi-sores, gerentes y patrones.38

Diagnóstico y planteamientos

Los numerosos planteamientos en torno al tema del trabajo infan-til en México coinciden en la necesidad de establecer medidas de combate frontal e inmediato a esta práctica. Jorge A. Bustamante ha señalado que no basta con leyes y acuerdos internacionales que prohíban en México el trabajo infantil, sino que es necesario crear nuevos mecanismos que conduzcan a la eliminación de esas prácti-cas contra los niños. Para Bustamante, quien fuera relator especial de la ONU para los derechos humanos de los migrantes, es necesario tipifi car como delito las prácticas que permiten aprovecharse del trabajo de menores de 14 años y estalecer agravantes cuando los niños sean indígenas o menores de 12 años. Señala, además, que ta-les conductas deben ser perseguidas de ofi cio y consideradas como delitos graves sin derecho a libertad bajo fi anza.39

Desde la perspectiva de Bustamante, para hacer efectiva una restricción del trabajo infantil en México es preciso contar con una adecuada infraestructura legal y con instrumentos de medición que permitan la rendición de cuentas de los servidores públicos res-ponsables de la penalización del trabajo infantil; ello implicaría la creación de Agentes del Ministerio Público adscritos a una eventual Procuraduría del Trabajo Infantil que tuviera a su cargo la vigilancia del cumplimiento de las leyes laborales en la materia.40

38 Idem.39 Jorge A. Bustamante, “Migrantes internacionales menores de 20 años y

trabajo infantil en México”, ponencia presentada en la Conferencia Internacional sobre Movimientos Infantiles: Medidas de Protección y Apoyo, organizada por el Global Movement for Children, Barcelona, 7 de octubre de 2010, Universidad de Notre Dame y El Colegio de la Frontera Norte.

40 Entre otras distinciones, en enero de 2006 el doctor Bustamante fue pro-

377TRABAJO INFANTIL

Asevera Bustamante que quienes vean en estas medidas sólo un engrosamiento burocrático deben refl exionar sobre la responsabili-dad ante la comunidad internacional y ante la propia nación y sobre el signifi cado y los alcances del concepto de Estado de derecho, en vis-ta de que los retos del trabajo infantil no sólo no han sido resueltos, sino que, por el contrario, esa práctica nos ha hecho más cínicos e indiferentes, lo cual ha contribuido a que esa violación de la ley su-pere los tres millones de víctimas infantiles. El también académico de El Colegio de la Frontera Norte concluye que hemos agregado a la tolerancia por la impunidad una nueva dimensión: nuestra im-potencia para eliminar el trabajo infantil como la más extendida violación a los derechos humanos que se comete en México.41

En el contexto descrito, la gráfi ca 10 identifi ca las razones que animan a los niños a ingresar al mercado de trabajo y a sus padres a tolerarlo.

Un enfoque que examina la vertiente jurídica del fenómeno y refl exiona acerca del cumplimento de la legislación aplicable se en-cuentra en el estudio de Alejandro Trueba Urbina y Jorge Trueba Barrera sobre la Ley Federal del Trabajo, en donde se señala que en materia de trabajo infantil en México hay un serio desacato al conte-nido de las fracciones II, III y XI del artículo 123 de la Constitución y una inobservancia de la Ley Federal del Trabajo en sus artículos 22, 23, 173 a 180, 362, 372 y 995, disposiciones que regulan el trabajo de menores en nuestro país.

Según el documento en referencia, en nuestro país se incum-plen las especifi caciones acerca de la prohibición de contratación de menores de 14 años, así como la legislación especial para los menores de edad de 14 a 16 años en cuanto a permiso de los padres o tutores ante la autoridades del trabajo, la jornada máxima de seis

puesto por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión como candidato al Premio Nobel de la Paz.

41 Jorge A. Bustamante, “Migrantes internacionales menores de 20 años y trabajo infantil en México”, op. cit., p. 12.


horas –con un intervalo de descanso de cuando menos una hora–, prohibición del trabajo industrial nocturno o después de las 10 de la noche, prohibición de laborar horas extras o en labores insalubres, peligrosas o que afecten su moral, vacaciones pagadas de 18 días laborables, facilidades para asistir a la escuela y a cursos de capaci-tación, etc. Asimismo, el texto destaca que hay incumplimiento en el registro de los trabajadores menores que por ley deben hacer los patrones, así como de parte de las autoridades del trabajo en cuanto a la inspección y protección de éstos.42

Derivado de la encuesta Cambios en la situación económica de los hogares 2008-2009, divulgada por el Coneval, la gráfi ca 11 identifi ca una vertiente de la vulnerabilidad infantil derivada de la pauperiza-ción y de la crisis económica observada en el país. La ilustración muestra algunos satisfactores básicos para el bienestar de la infancia

42 Alberto Trueba Urbina y Jorge Trueba Barrera, Ley Federal del Trabajo. Co-mentarios, Prontuario, Jurisprudencia y Bibliografía, México, Porrúa, 1996.

Gráfi ca 10. Motivos por los que trabajan los menores(México, 2009)

Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Indicadores de trabajo infantil, Méxi-co, STPS, en www.stps.gob.mx

379TRABAJO INFANTIL

que las familias mexicanas actuales han tenido que dejar de adquirir, situación que denota la fragilidad de la economía familiar en México y su relación como un detonante del fenómeno del trabajo infantil.

Desde la perspectiva del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el tema del trabajo infantil en México debe considerar otras vertientes. El diagnóstico del organismo interna-cional sobre el particular, denominado Estado mundial de la infancia, conmemoración de los veinte años de la Convención sobre los Derechos del Niño, señala que nuestro país ha sido duramente golpeado por la crisis económica mundial y adolece de gravísimos problemas de violen-cia. En tal escenario, México tiene una triple tarea en materia de tra-bajo infantil: a) abordar las desigualdades que impiden a los niños de las comunidades pobres y marginadas disfrutar de sus derechos; b) reforzar los sistemas de protección infantil a nivel local y nacio-nal; y c) mantener los logros en materia de protección infantil. En el diagnóstico señalado, la región meridional de México tiene algunos

Gráfi ca 11. Por falta de dinero o recursos,¿tuvieron difi cultades para...

Fuente: Elaborada por el Coneval con información de la encuesta Cambios en la situación socioeconómica de los hogares 2008-2009.


de los problemas más graves en materia de derechos de la infancia, puesto que allí vive la mayoría de las comunidades indígenas del país –más de 60 grupos étnicos y lingüísticos–, y la mayor parte del 20% de los mexicanos cuyas condiciones de vida son de extrema pobreza. Así, para el UNICEF, la violencia perpetrada por elementos de la delincuencia organizada, especialmente por la tenencia de la tierra, ha empeorado la situación de los derechos de los menores a causa del actual confl icto civil.43

La gráfi ca 12 muestra parte del escenario en el que actualmente se inscribe la situación familiar de los menores en nuestro país. La ilustración refl eja las restricciones de naturaleza económica preva-lecientes en los hogares mexicanos y sus efectos en la infancia en México.

El trabajo infantil en las propuestas de reformaa la legislación laboral en 2010

A pesar de que los debates acerca de la necesidad de una reforma de la Ley Federal del Trabajo se vienen dando desde hace más de 15 años, hasta noviembre de 2010 tales debates no habían fructifi cado en resultados dignos de mención. Las partes que discuten las pro-puestas de reforma a la ley –el gobierno, los partidos políticos, las organizaciones empresariales, los sindicatos y representantes de la sociedad civil– persiguen objetivos aparentemente comunes, pero sustancialmente opuestos en el fondo y en los mecanismos pro-puestos para implementarlos, por lo que hasta hoy no ha sido posi-ble un acuerdo que permita una reforma sustancial de la legislación laboral, ni cambios específi cos al tema del trabajo infantil.

Las propuestas de reforma integral a la Ley Federal del Tra-bajo más representativas que actualmente son materia de examen

43 UNICEF, Estado Mundial de la Infancia. Conmemoración de los 20 años de la Conven-ción sobre los Derechos del Niño, Nueva York, UNICEF, 2009, p. 66.

381TRABAJO INFANTIL

en el Congreso de la Unión de nuestro país son (citadas en orden cronológico): a) la promovida por el gobierno federal y presentada por conducto de la diputación del Partido Acción Nacional (PAN) en marzo de 2010; b) la interpuesta en abril del año en curso ante la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD), con el respaldo de la Unión Nacio-nal de Trabajadores (UNT) –conocida como propuesta PRD-UNT–; y c) la propuesta de reformas a la legislación laboral que promueve el Partido Revolucionario Institucional (PRI).

Dichas propuestas de reforma contienen diferentes plantea-mientos relativos al trabajo infantil, como se muestra en el cua-dro 7.44

44 Las propuestas que en materia de trabajo infantil han efectuado en diversos foros los legisladores del PRI no se incluyen en este documento debido a que este Grupo Parlamentario no ha presentado de manera ofi cial su propuesta de reforma laboral.

Gráfi ca 12. En los últimos tres meses, por falta de dineroo recursos ¿alguna vez, algún menor de 18 años en su hogar (…)

Fuente: Elaborada por el Coneval con información de la Encuesta Nacional de Ingre-sos y Gastos de los Hogares 2008 (únicamente para hogares con menores de edad) y la encuesta Cambios en la situación socioeconómica de los hogares 2008-2009.

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383TRABAJO INFANTIL

Debe señalarse que, previo a la presentación de estas iniciativas de reforma laboral, diferentes legisladores de varios grupos parla-mentarios, a nombre propio o con el aval de su fracción legislati-va, han presentado otras propuestas en la materia que abordan de forma específi ca el tema del trabajo infantil, pero no han contado con el sufi ciente consenso y se mantienen pendientes de dictamen en la Cámara de Diputados. Algunas de estas propuestas compren-den iniciativas de reforma al artículo 123 constitucional, otras se refi eren a modifi caciones a la Ley Federal del Trabajo y algunas más a disposiciones conexas que guardan relación con el trabajo de menores.

Entre las propuestas de reforma constitucional presentadas ante la Cámara de Diputados desde la LV Legislatura se cuentan, entre otras: una iniciativa de mayo de 2000 presentada por el Congreso del Estado de Chihuahua que busca la instauración de disposiciones relativas a la equidad salarial para menores trabajadores; otra pre-sentada por el diputado Guillermo Tamborrel (PAN) en noviembre de 2004 que buscaba prohibir que menores de 18 años desarrollen labores peligrosas e insalubres; una más, fechada en febrero de 2005, presentada por el diputado Miguel Amezcua Alejo (PRI), que además de promover una reforma constitucional, planteaba una adecuación a la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Ado-lescentes y a la propia Ley Federal del Trabajo sobre los derechos de los menores. Esta propuesta busca regular el trabajo de niños en actividades ligadas al mundo del espectáculo, así como fi jar para los menores de 16 años una jornada máxima de seis horas; otra ini-ciativa de abril de 2007, promovida por la diputada panista Dolores de María Manuell Gómez Angulo, se enfoca a regular el trabajo de los menores poniendo énfasis en diversas disposiciones en materia de moral y buenas costumbres; en noviembre de ese mismo año, promovida por el diputado José Antonio Arévalo González, del Par-tido Verde Ecologista de México (PVEM), se planteó una reforma al artículo 123 constitucional para prohibir el trabajo de menores de


15 años y establecer una jornada máxima de seis horas para los me-nores de 16 años. La más reciente iniciativa sobre el particular es del mes de noviembre de 2010 y fue presentada por la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado (PRI), la cual, además de una reforma constitucional al artículo correspondiente, plantea adecuaciones a la legislación secundaria y a la Ley de Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, consistentes en la prohibición del trabajo de menores de 16 años o de 18 que no hayan terminado la educación obligatoria.45

En la misma dirección se han presentado diversas iniciativas de reforma a la Ley Federal del Trabajo que no comprenden cambios al artículo 123 constitucional. Una de ellas es la presentada en mar-zo de 2007 por el diputado Francisco Antonio Frayle García (PAN). Esta propuesta de reformas a los artículos 351 y 352 de la legisla-ción del trabajo busca regular las actividades laborales en estable-cimientos familiares y proteger el trabajo infantil realizado en ese ámbito. Otra iniciativa sobre el tema es la presentada en septiembre de 2008 por la diputada Holly Matus Toledo (PRD), quien por medio de una propuesta de reforma a los artículos 995 y 1004 Bis de la Ley Federal del Trabajo y al artículo 49 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, persigue imple-mentar diferentes disposiciones encaminadas a la erradicación del trabajo infantil. Una propuesta más, promovida en marzo de 2009 por el diputado Gerardo Priego Tapia (PAN), pretende reformas a diversos artículos de la legislación laboral encaminadas a combatir el trabajo infantil en el campo.46

Como parte del trabajo legislativo, entre 2007 y 2009 se han presentado también diversas proposiciones con punto de acuerdo

45 Véanse las siguientes Gacetas Parlamentarias: la 519 del 24 de mayo de 2000; la 1637-II del 30 de noviembre de 2004; la 1697-I del 22 de febrero de 2005; la 2234-V del 17 de abril de 2007; la 2377-II del 6 de noviembre de 2007; y la 3148-II del 25 de noviembre de 2010.

46 Véanse las siguientes Gacetas Parlamentarias: la 2212-I del 13 de marzo de 2007; la 2590-I del 11 de septiembre de 2008; y la 2714-II del 10 de marzo de 2009.

385TRABAJO INFANTIL

sobre el tema que nos ocupa. Así, tanto en ambas cámaras como en la Comisión Permanente, el tema del trabajo infantil ha sido abordado por lo general a manera de solicitudes de información al Poder Ejecutivo, así como en vía de exhortos o extrañamientos al titular del Poder Ejecutivo o a diferentes dependencias de la admi-nistración pública.

La naturaleza de las proposiciones con punto de acuerdo for-muladas por legisladores de diferentes grupos parlamentarios po-nen énfasis en temas como: a) solicitudes al gobierno federal para combatir y erradicar el trabajo infantil; b) peticiones de información sobre las políticas de prevención y protección en el rubro; c) exhor-tos a las autoridades del trabajo federal y locales para garantizar la protección de los derechos humanos de los niños trabajadores; d) exhortos para que las autoridades del trabajo apliquen las disposi-ciones contenidas en los diferentes tratados internacionales suscri-tos por nuestro país en la materia; e) exhortos al Poder Ejecutivo para la suscripción de acuerdos y convenios internacionales al res-pecto.47


La incorporación masiva de la infancia a los procesos productivos no sólo plantea un problema de carácter ético, sino también obliga a efectuar un alto en el camino para meditar en torno al tipo de sociedad que diseñamos para el futuro, considerando que actual-mente, y pese a todos los esfuerzos, no se han logrado erradicar las prácticas de trabajo infantil en México.

Los crecientes porcentajes de niños que se ven en la necesidad de incorporarse al mercado laboral ven cancelada su infancia como

47 Al respecto, véase el contenido de la página electrónica del Sistema de In-formación Legislativa de la Secretaría de Gobernación, en el motor de búsqueda de Proposiciones con punto de acuerdo http://sil.gobernacion.gob.mx


un periodo lúdico, educativo y de formación del intelecto para pasar abruptamente a su etapa de adultez y transformarse en uno más de los factores de producción económica. Las consecuencias de ello se verán refl ejadas en el tejido social de los próximos años.

Independientemente de que la atención legislativa sobre el tema sea esencial para afrontar de manera adecuada el combate al trabajo infantil en México, la regulación normativa es sólo una herramienta que para ser funcional requiere –entre otras cosas– estar inscrita en un esquema en el que, posterior al análisis de los expertos, legisla-dores y demás actores involucrados, exista una divulgación mediáti-ca del tema que permita la generación de consensos y que considere a la participación social como un actor de importancia en el diseño, supervisión y evaluación de las políticas públicas sobre el tema.

En este documento se abordan, a manera de una rápida síntesis, las principales reformas electorales efectuadas desde 1946; también se analizan las propuestas presentadas por los partidos políticos en la reforma de 2007 y se enuncian las posibles reformas pendientes. En el ensayo se describe que después de la elección intermedia de 2009, distintos actores se manifestaron nuevamente por una serie de reformas que permitan enfrentar la elección de 2012 con mayor solidez. Entre los temas a discusión se apuntan: la segunda vuelta, la reelección de legisladores y de ayuntamientos, disminuir el ta-maño de las cámaras, disminución de los recursos otorgados a los partidos políticos, el plebiscito y el referéndum, la modifi cación de la forma de elegir a los consejeros electorales, así como una mayor

Reformas electorales en México: evolución y pendientes

Gustavo Meixueiro Nájera*Iván H. Pliego Moreno**

* Candidato a doctor en Gestión Estratégica y Políticas de Desarrollo por la Universidad Anáhuac del Norte. Director del Área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: turismo, democracia, participación ciudadana. Correo electrónico: [email protected]

** Doctor en Historia Internacional por la London School of Economics and Political Science. Investigador en el área de Desarrollo Regional del CESOP y maestro de Historia Económica en la Universidad Anáhuac del Norte. Correo electrónico: [email protected]


transparencia y rendición de cuentas de los representantes y de los partidos políticos.

Introducción

La reforma electoral es un proceso inacabado y en constante de-bate y discusión. Desde hace más de 30 años, cuando se realizaron las modifi caciones originadas por la falta de espacios políticos para una oposición al régimen del partido dominante, se han llevado a cabo transformaciones para adecuar nuestro régimen de partidos y de competencia electoral a los reclamos de distintas organizaciones políticas y de la sociedad. Sin embargo, hoy en día, aun con las reformas recientes de 2007, diferentes actores se muestran insatis-fechos con el sistema electoral y de partidos que prevalece.

El reto es lograr modifi caciones que permitan llevar a cabo unas elecciones en 2012 que dejen satisfechos tanto a los partidos políti-cos como a la sociedad en su conjunto. Mucho se dijo que aquella crisis de institucionalidad que se presentó durante la elección de 2006, pasando por la califi cación de la elección, hasta la toma de protesta del Ejecutivo en turno, se debió a que no se contaba con el marco jurídico adecuado para enfrentarla.

Después de un complejo proceso de discusión de la reforma electoral de 2007, las elecciones de 2009, en opinión de algunos, mostraron que aún se requieren adecuaciones que ya han sido anun-ciadas, tanto por legisladores como por dirigentes de los partidos políticos, y recientemente por el titular del Ejecutivo federal. Dichas reformas no sólo se circunscriben a la competencia electoral, sino que se extienden a lo que los estadounidenses han llamado account-ability, es decir, la rendición de cuentas del representante hacia sus electores.

Así, los temas que permanecen pendientes en la agenda, de cara a un probable nuevo proceso de reformas, incluyen: la reelección

389REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO

legislativa y de alcaldes; el referéndum y el plebiscito; la iniciativa popular; otorgar mayores atribuciones al Congreso; el voto en el extranjero; la segunda vuelta en la elección presidencial; y la fi gura de jefe de gabinete, entre otras.

En la antesala de este probable proceso de reforma, el docu-mento que se presenta intenta responder a las siguientes preguntas: ¿cuál ha sido la evolución de las reformas electorales en México durante los últimos años? y ¿cuáles son las reformas pendientes que podrían llevarse a cabo en el siguiente proceso de actualización en materia electoral y del sistema de partidos? Así, en una primera parte se abordan los principales puntos de las reformas electora-les desde 1946, enseguida se detallan las propuestas presentadas por los partidos políticos para la reforma de 2007 y se enuncian los acuerdos alcanzados; posteriormente se analizan las reformas pendientes y, por último, se presentan algunos comentarios fi nales.

Antecedentes

Como es fácil de entender, las reformas electorales son actualiza-ciones a la legislación que rige los procesos de elección de repre-sentantes. La mayoría de las naciones las llevan a cabo periódica-mente en atención a las necesidades y circunstancias políticas de su desarrollo social. Vale decir, la decisión de modifi car las reglas electorales de un país obedece tanto a los reclamos sociales como a las necesidades de legitimación de los gobiernos en un momento determinado del desarrollo social.

En el caso de nuestro país, al igual que en la mayoría de las na-ciones civilizadas, correspondió al gobierno la organización de los procesos electorales. Sin embargo, tras una larga historia de sospe-chosa legalidad electoral que produjo un desencanto generalizado y una falta de credibilidad en los procesos de elección de representan-tes, se hizo evidente la necesidad de buscar mecanismos que pro-


movieran la participación ciudadana requerida para la legitimación del régimen. Tras el movimiento revolucionario iniciado en 1910 y que eventualmente produjo un nuevo andamiaje legal y político acorde con el proyecto revolucionario y la constitución política que le coronó, promulgada en 1917, el régimen presidencial surgido de aquel movimiento, formalmente democrático, terminó por perder credibilidad.

Los primeros cambios en el sentido de una apertura democrá-tica, que pretendía el fortalecimiento del régimen surgido del mo-vimiento revolucionario que inspiraba los planes y programas de gobierno de las tres décadas posteriores al levantamiento armado, se dieron en un ambiente controlado, en un clima de relativa paz social, en un contexto internacional que planteaba las líneas del de-sarrollo modernizador en los primeros años posteriores a la Se-gunda Guerra Mundial y en el marco del desarrollo económico del periodo conocido como “sustitución de importaciones”.

En 1946 se modifi có la Constitución para suprimir la reelección consecutiva a nivel municipal, hasta entonces en vigor. En 1953, a tono con las tendencias de naciones más avanzadas, se aprobó el voto de las mujeres, aunque todavía no serían objeto del escrutinio popular sino muy localizadamente. Por otra parte, su participación política, como la de los ciudadanos mexicanos en general, quedaba circunscrita a los espacios abiertos dentro del partido gobernante. La pujante búsqueda de la modernización de la sociedad mexicana condujo, tiempo después, al reconocimiento de la participación de la mujer en todas las actividades de la vida nacional; sin embargo, la construcción de un modelo cuasi monolítico urgía más cambios.

Retomando a Giovanni Sartori en su obra Partidos y sistemas de partidos, José Paoli dice que de 1964 a 1988 pasamos de un sistema de partido único a un sistema de partido hegemónico, hasta llegar al de partido predominante. La década de 1980 en México es la más signifi cativa en la formación del sistema de partidos, que termina consolidándose en los noventa. Hay que reconocer, sin embargo,


que las diversas reformas provenían de los gobiernos emanados del régimen de partido hegemónico.1

En 1964 se dio la primera reforma electoral que abría espacios a la oposición. Aunque limitada y constreñida a la representación en la Cámara baja del Congreso, fue una modifi cación que permi-tió la presencia de diputados de un partido diferente al del titular del Ejecutivo. Sin embargo, tardó cerca de tres lustros más la lle-gada de una reforma electoral que transformara radicalmente la imagen de la política partidista de México, al pasar de un sistema de partido hegemónico al de un sistema de partidos políticos con presencia de un partido dominante primero, y posteriormente a un sistema que permitiera una real competencia entre las distintas fuerzas políticas.

La sucesión presidencial de 1976 se caracterizó por la ausencia de participación de los escasos partidos políticos reconocidos en-tonces. La candidatura única del representante del partido gober-nante preocupó a la élite política, que a partir de entonces buscó una reforma electoral de mayor signifi cación. En 1977 se planteó el reconocimiento de nuevas fuerzas políticas como forma de dar ac-ceso a genuinas representaciones políticas y sociales de nuestro país.

Esta reforma tuvo un carácter único y fue considerada como el punto de partida de la liberación de la arena electoral mexicana con un sello básicamente incluyente. Más aún, a partir de dicha refor-ma, la democratización del sistema político fue presentada por el gobierno como un proceso de cambio centrado en el sistema elec-toral. En ciertas circunstancias, el partido dominante también ma-nejaba las reglas para promocionar la participación de partidos de izquierda a fi n de, entre otras cosas, legitimar las elecciones como un procedimiento signifi cativo para seleccionar a los gobernantes.2

1 Francisco José Paoli Bolio, “Etapas de cambio de las instituciones políticas en el México contemporáneo”, en Manuel Carrasco (coord.), Derecho constitucional para el siglo XXI, vol. II, Sevilla, 2006, pp. 3095-3115.

2 Idem.


El resultado más importante de la reforma de 1977 fue el pro-ceso de apertura de la competencia electoral. La introducción del sistema de representación proporcional dio incentivos a los parti-dos para participar en las elecciones y estimuló con ello el aumento gradual de la competitividad electoral, especialmente cuando este sistema se extendió al nivel municipal en 1983. El registro con-dicionado tuvo el efecto de ampliar el espectro de partidos en las elecciones, permitiendo así la participación de organizaciones de derecha e izquierda que habían sido excluidos de la arena electoral.3

El 30 de diciembre de 1977 se promulgó la Ley Federal de Or-ganizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE). La reforma electoral que promovía esta ley ofreció a los partidos de oposición nuevas oportunidades de participación. Introdujo por primera vez el concepto de representación proporcional al Poder Legislativo al defi -nir que por esa vía serían electos 100 diputados –en vez de los 41 “diputados de partido”–, la cuarta parte de la Cámara, cuyo número ascendió también al pasar de 196 a 300 diputados de mayoría, lo que daría un total de 400 asientos; aquellos diputados surgirían de cinco circunscripciones plurinominales en las que se elegirían 20 escaños, en cada una, de acuerdo con el porcentaje de votación.4

Más adelante, la reforma electoral de 1986 incluyó cambios a seis artículos de la Constitución y una nueva ley electoral, el Códi-go Federal Electoral (CFE). La reforma también abolió el registro condicionado de partidos, una medida destinada a moderar el sur-gimiento de partidos. Cabe hacer mención de que estos cambios se dieron en el marco de una profunda crisis económica que sufrió nuestro país en la década de 1980, y del enfrentamiento político

3 Irma Méndez de Hoyos, “Las reformas electorales en México y el surgi-miento y transformación del Instituto Federal Electoral”, Revista Iniciativa, núm. 13, Instituto de Estudios Legislativos, en www.cddiputados.gob.mx

4 Alejandra Sota y Benjamín Hill, “La representación proporcional en el dise-ño institucional mexicano”, en www.diputados.gob.mx


entre los miembros del partido gobernante que culminó con la dis-puta entre dos proyectos de nación distintos.

Un cambio positivo incluido en la reforma en comento fue el relativo a la composición de la Cámara de Diputados. El sistema combinó 300 curules de mayoría con los de representación pro-porcional, que aumentaron de 100 a 200, de manera que el número de diputados pasó de 400 a 500, elevando a su vez su importancia conceptual sobre el número total de diputados de la Cámara (de 25% anteriormente, a 40% con las nuevas reformas).

Sin embargo, como una manera de contrarrestar la ampliación de la Cámara, la nueva ley permitió al partido mayoritario obtener curules de representación proporcional a fi n de lograr una mayoría absoluta, en el caso de no lograrla mediante votos o asientos.

Esta reforma tuvo, sin embargo, dos características importan-tes para el mantenimiento del control parlamentario por parte del partido gobernante: por un lado, permitía la participación del par-tido mayoritario en la repartición de diputados de representación proporcional, y por el otro, incorporaba la llamada “cláusula de go-bernabilidad”, que garantizaba la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados al partido que obtuviera una mayor votación nacional.5

Después del rompimiento de la Corriente Democrática del PRI y la polarización de los proyectos políticos antagónicos que repre-sentaban los antiguos correligionarios, la campaña electoral de 1988 hizo evidente la necesidad de más cambios y de mayor profundidad en materia electoral.

Más aún, la tensión social y política, habida cuenta de un proce-so electoral confuso y bajo sospecha de fraude, motivó al gobierno de Carlos Salinas de Gortari a iniciar una reforma electoral, entre 1989 y 1990, que incluyó cambios constitucionales y la aprobación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofi pe), la cual, inesperadamente, se convirtió en la primera de

5 Idem.


una serie de reformas electorales que alcanzaron su culminación en 1996, como veremos más adelante.

El cambio más importante introducido por la reforma electoral de 1990 fue, sin duda, la creación de una nueva entidad autónoma para organizar las elecciones federales: el Instituto Federal Electoral (IFE) que reemplazó a la Comisión Federal Electoral, directamente dependiente del secretario de Gobernación. El segundo cambio im-portante introducido por la reforma de 1990 fue la creación de un cuerpo permanente, dentro de la estructura del instituto, responsa-ble de todas las tareas técnicas y administrativas: la Junta General Ejecutiva.

En 1989 se había hecho una reforma a la ley electoral de tal ma-nera que, además de asegurar la mayoría absoluta de los diputados para el partido más grande, se le otorgarían además dos diputados por cada punto porcentual en que la votación para ese partido hu-biese rebasado 35%. Es decir, si el partido mayoritario obtenía 40% de los votos, automáticamente tendría 261 diputados, 52.2% de los asientos de la asamblea, lo que signifi có una sobrerrepresentación mayor a 12%.

Las consecutivas modifi caciones o formas en las que evolu-cionó la “cláusula” continuaban con los mismos problemas de re-presentación que tenían las anteriores reformas y que pueden re-sumirse en la siguiente forma: no se había logrado establecer un sistema electoral que tradujera votos a curules en forma precisa y equitativa.6

La creación del instituto electoral con las características antes descritas fue el inicio del proceso de ciudadanización, tanto del pro-pio instituto como de los procesos electorales en su conjunto. La reforma electoral de 1993 continuó en el reconocimiento de las demandas políticas de la sociedad. Uno de los cambios más impor-tantes de dicha reforma fue la introducción de límites al control

6 Idem.


gubernamental sobre la estructura administrativa electoral del Ins-tituto Federal Electoral.

La reforma de 1993 estableció también, por primera vez, lími-tes en los gastos de campaña. Este cambio representó un reconoci-miento de las condiciones desiguales de la competencia que habían predominado por décadas y abrió la posibilidad de hacer campañas políticas en condiciones más justas.

Dos modifi caciones adicionales hicieron de la reforma de 1993 una transformación importante de las reglas electorales. Por un lado, los cambios en el método para seleccionar a los funcionarios de casilla. Se introdujo un proceso aleatorio de selección a fi n de ga-rantizar la imparcialidad de los funcionarios electorales, la secrecía del voto durante la jornada y la confi anza en el conteo y validación de los votos. Por otro lado, la introducción de observadores electo-rales nacionales.

La reforma electoral de 1996 es quizá, junto con la de 1977, una transformación del orden jurídico y del marco legal electoral mexicano, ya que terminó con la participación y el control guber-namental en el proceso de organización de las elecciones federales que se había mantenido por varias décadas. El gobierno cedió el do-minio sobre la administración electoral y aceptó no estar ni siquiera representado con voz en los órganos electorales.

El cambio más importante derivado de la reforma de 1996 fue, indudablemente, la nueva composición del Consejo General del Instituto Federal Electoral. Como resultado de la reforma, el representante del Poder Ejecutivo fue excluido del Consejo, y los representantes del Poder Legislativo perdieron su voto, aunque mantuvieron la prerrogativa de ser miembros del Consejo General con derecho a voz. Los representantes de los partidos políticos per-manecieron como parte del Consejo pero sin derecho a voto, como se había aprobado desde 1994.

Finalmente, sólo los miembros no partidistas del Consejo Ge-neral –los consejeros electorales– mantuvieron voz y voto den-


tro del mismo, incluso sus facultades se ampliaron y por primera vez se establecieron comisiones especiales conducidas por dichos consejeros con el fi n de evaluar el desempeño de los directivos responsables de la administración electoral. Además, de acuerdo con las nuevas reglas aprobadas en 1996, estos altos funcionarios miembros de la Junta General Ejecutiva tenían que ser propuestos y aprobados por el voto de las dos terceras partes de los miem-bros del Consejo General, lo que representó un paso decisivo ha-cia la imparcialidad del personal responsable de administrar las elecciones.

Una modifi cación de suma importancia fue la creación de un cuerpo totalmente independiente para dirimir las disputas. A dife-rencia de su antecesor, el nuevo Tribunal Electoral pasó a ser parte del Poder Judicial de la Federación.

Los cambios en materia de fi nanciamiento a los partidos, el ac-ceso a medios de comunicación y los gastos de campaña represen-taron un avance importante respecto de leyes previas que habían tendido a reproducir la posición hegemónica del partido gobernan-te. Sin embargo, durante la siguiente década vendrían todavía mayo-res cambios en esos mismos rubros.

En 1996 se introdujeron dos modifi caciones que defi nitiva-mente acercaban la legislación electoral a la intencionalidad de ofre-cer un marco jurídico más justo en términos de representatividad. En primer lugar, se fi jó un límite para la asignación de asientos en la Cámara a la que puede tener acceso un solo partido, ya sea por la vía de distritos de mayoría o por el sistema de representación pro-porcional de hasta 300 lugares. En segundo lugar, se estableció que ningún partido podría contar con un número de diputados electos que signifi que una sobrerrepresentación de más de 8% respecto de los votos que obtuviera.

Más tarde, las elecciones del año 2000 habrían de producir un fenómeno nuevo en la política mexicana: la alternancia en el poder. Cabe apuntar que este cambio fue posible, entre otras cosas, gracias


a las reformas electorales que alentaron una mayor participación ciudadana, así como la confi anza de los ciudadanos en los órganos encargados del proceso electoral.

El proceso electoral de 2006 mostró algunas de las debilidades del sistema electoral, provocando un confl icto social de tensiones desconocidas. Tal situación requirió de nuevas reformas, como la de 2007, que se incorporaron al largo listado de reformas político-electorales. En las elecciones presidenciales de 2006 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Trife) elaboró un dic-tamen para califi car dichas elecciones. En él, validó la cancelación de promocionales de propaganda negativa debido a que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establecía la “obligación para que la propaganda electoral evite cualquier ofensa, difamación o calumnia, que denigre a los candidatos, partidos polí-ticos, instituciones o terceros”.7

El principal tema, por tanto, de la reforma electoral de 2007, supuso la regulación de los medios en las campañas electorales. Vale la pena recordar que la iniciativa fue discutida y presentada por la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuer-dos (CENCA) del Congreso de la Unión, órgano plural encargado del proceso de Reforma del Estado.

El primer objetivo de la reforma fue disminuir en forma signi-fi cativa el gasto en campañas electorales mediante una nueva forma de cálculo del fi nanciamiento público anual para actividades ordina-rias de los partidos políticos e imponer límites mucho menores a las aportaciones privadas que pueden obtener los partidos, así como reducir las campañas presidenciales a 90 días y para el Congreso de la Unión a 45.

El segundo objetivo fue fortalecer las atribuciones del IFE y del Trife. Para este segundo organismo, la iniciativa propuso perfec-cionar su facultad para decidir la no aplicación de leyes electorales

7 Efrén Arellano Trejo, “La reforma electoral y el nuevo espacio público”, documento de trabajo núm. 51, CESOP, México, 2008.


contrarias a la Constitución Federal; y para ambos, la renovación escalonada de consejeros y magistrados electorales.

El tercero, impedir que actores ajenos al proceso electoral in-cidieran en las campañas electorales y sus resultados por medio de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental –de todo tipo–, tanto durante las campañas electo-rales como no electorales.

Otras de las modifi caciones que se realizaron fueron: el dere-cho de los partidos políticos nacionales al uso permanente de los medios de comunicación social; se otorgaron facultades al IFE para la administración del tiempo correspondiente a los partidos y para sus propios fi nes en radio y televisión; se prohibió a los partidos políticos contratar o adquirir tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.

Las innovaciones introducidas por las reformas constitucio-nales plantearon la necesidad de un Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales, cuyo aspecto más relevante fue el mandato para que el IFE elaborara un reglamento y creara un Comité de Radio y Televisión. Así, la tercera generación de re-formas electorales daba respuesta a dos de los grandes problemas que enfrentaba la democracia mexicana después de la elección presidencial de 2006: el dinero, y el uso y abuso de los medios de comunicación.

La reforma electoral, aprobada en el Congreso por todas las fuerzas políticas ahí representadas, suscitó una inmediata respuesta por parte de los principales afectados: los empresarios de los me-dios de comunicación. Sin embargo, en el ánimo de los legisladores federales y de los partidos políticos predominó la idea de evitar la posibilidad o el riesgo de que intereses ilegales o ilegítimos, median-te el dinero, pudieran infl uir en la vida de los partidos y en el curso de las campañas electorales.La reforma de 2007


Aunque en el apartado anterior se abordaron de forma general al-gunos de los principales puntos reformados en 2007, vale la pena detenerse un poco más en esa reforma y explorar sus alcances y dimensiones en medio de una fuerte negociación y discusión de las distintas fuerzas políticas.

Como se apuntó, la Ley para la Reforma del Estado de 2007 defi nió las materias prioritarias y susceptibles de ser modifi cadas: Régimen de Estado y Gobierno, Democracia y sistema electoral, Federalismo, Reforma del Poder Judicial. 8

A partir de esta convocatoria, los partidos políticos presenta-ron a la CENCA sus diferentes propuestas. El cuadro 1 resume las coincidencias y divergencias de los partidos políticos representados en ese entonces en el Congreso de la Unión respecto del apartado “Democracia y sistema electoral”.

Como se observa, el cuadro 1 contiene diversas coincidencias que buscan no sólo la austeridad en los partidos políticos sino una mayor vigilancia sobre sus recursos, así como acortar campañas po-líticas y sus costos.

De manera específi ca, las propuestas de los partidos iban enca-minadas hacia los siguientes puntos:

• Partidos políticos austeros. El fi nanciamiento público a los par-tidos políticos en México habrá de reducirse de manera gra-dual, lo que implica una disminución de dicha prerrogativa, incluso en años en que no se realicen elecciones federales.

• Partidos políticos más vigilados. Mayor vigilancia a los partidos para impedir fuentes ilegales de fi nanciamiento y, a partir de una reforma constitucional, la implementación de me-canismos legales que permitan a las autoridades electora-les solicitar información a organismos públicos, privados y

8 César Augusto Rodríguez Gómez, “La reforma electoral, avances y pendien-tes”, documento de trabajo núm. 73, CESOP, México, 2009.


ciudadanos sobre apoyos económicos a los institutos polí-ticos.9

• Campañas políticas más cortas y ahorro de recursos. Disminuir la duración de todas las campañas que realicen los partidos políticos y, por ende, el ahorro de recursos.

Asimismo, el cuadro 1 muestra un acuerdo inicial entre los par-tidos políticos sobre los temas en que se debían hacer modifi cacio-nes (aunque no necesariamente en la forma de llevar a cabo esas reformas). Los temas en que se aprecia había coincidencia de todos los partidos eran la regulación del fi nanciamiento privado a campa-ñas y la fi scalización de partidos políticos. Enseguida, con la pro-puesta de siete de los ocho partidos, temas como la regulación de las campañas electorales y la reducción del fi nanciamiento público a los partidos políticos. En el mismo orden de ideas, con el apoyo de al menos cinco fuerzas políticas, encontramos coincidencias en los temas de transformación radical del IFE, medios de comunicación y regulación de precampañas electorales.

De esta forma, el proceso de negociación de la reforma electo-ral de 2007 fue en general muy complejo, pero tuvo una vertiente de simplicidad coincidente que coadyuvó a la aprobación unánime de dos puntos fundamentales de la misma: la reducción de los gastos de campaña y la reglamentación del acceso a los medios de comu-nicación.10

Para el primero de ellos, se estableció un nuevo fi nanciamiento público a los partidos políticos que debería producir, a partir de las elecciones intermedias de 2009, una signifi cativa reducción de los recursos públicos y del gasto en campañas electorales, al tener

9 CESOP, Carpeta informativa: Propuestas de los partidos políticos para la Reforma del Estado, México, CESOP, julio de 2007.

10 Ivan H. Pliego Moreno, “El proceso de aprobación de la reforma político-electoral 2007”, Reporte CESOP, núm. 20, marzo de 2009.

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como base del cálculo fi nanciero el número de votantes empadro-nados y no el del listado nominal.

En cuanto al acceso de los partidos a los medios, se estableció un nuevo modelo de comunicación política que permitió a los par-tidos hacer uso gratuito de los tiempos ofi ciales destinados al Es-tado por parte de los medios electrónicos concesionados; además de prohibir constitucionalmente las campañas negativas y el que particulares pudieran contratar publicidad política.

Sin embargo, la reforma de 2007 no sólo se abocó a esos temas, sino que abarcó otros tantos que fueron puestos a discusión tanto por organizaciones civiles como por académicos, partidos políticos y legisladores.

Entre las adecuaciones más importantes podemos anotar un conjunto de cambios que habrían de fortalecer la autonomía y las capacidades del IFE en materia de fi scalización de los recursos de los partidos políticos, la transparencia de su información y la racio-nalidad y efi cacia en el ejercicio del gasto público utilizado para or-ganización y desarrollo de los procesos electorales; nuevas obliga-ciones de transparencia y acceso a los ciudadanos a su información: la integración del Consejo General del IFE y sus nuevas facultades en diversas materias; la renovación escalonada de los consejeros electorales y del consejero presidente del Consejo General del IFE; las referidas a la vida interna de los propios partidos y las faculta-des que en la materia establece la Carta Magna para las autoridades electorales; la creación de un órgano de fi scalización de los recursos de los partidos políticos, ubicado orgánicamente como parte inte-grante del IFE, con autonomía de gestión, así como las normas que habrán de regular los procedimientos de sanción por infracciones a la ley.

Además, de acuerdo con el artículo 6 de la Carta Magna, se estableció un nuevo capítulo en la ley reglamentaria en el que se contienen las obligaciones de los partidos políticos en esa materia, la forma en que los ciudadanos tendrán acceso a la información de


los partidos y aquella que no será pública, por ser confi dencial o reservada, o bien porque atañe de manera directa a las decisiones de estrategia política o electoral que cada partido adopta.

En otro orden de ideas, la reforma de 2007 estableció que, en tanto organizaciones de ciudadanos, los partidos deben establecer los medios y mecanismos de defensa para asegurar el ejercicio de-mocrático de los derechos y obligaciones de sus afi liados, además de fl exibilizar los requisitos y trámites para la formación de coali-ciones electorales, acompañando esas medidas del necesario respe-to a la voluntad de los ciudadanos.

La reforma establece que cada uno de los partidos que se coa-liguen para las competencias electorales aparezca en la boleta con su propio emblema, y que los votos se sumen a favor del candidato de la coalición y cuenten, por separado, a favor de cada partido. En consecuencia, los partidos coaligados deberán registrar, por sí mismos, listas de candidatos a diputados por el principio de repre-sentación proporcional y a senadores por el mismo principio.

Por otro lado, a partir de la reforma de 2007, los partidos po-líticos, las empresas y los ciudadanos tienen prohibido contratar tiempos en radio y televisión para realizar proselitismo. Conse-cuentemente, las campañas de 2009 se llevaron a cabo mediante los tiempos con que ya cuenta el Estado en estos medios, administra-dos por el IFE y distribuidos proporcionalmente entre los partidos políticos.

Además, en la propaganda política o electoral ahora están pro-hibidas expresiones que denigren a las instituciones o a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Durante las campañas electorales se suspende la difusión de toda propaganda guberna-mental de los tres órdenes de gobierno. Adicionalmente, en el artí-culo 6 constitucional quedó garantizado el derecho de réplica.


Pendientes de la reforma electoral y del sistema de partidos

Como se ha hecho evidente, las distintas reformas electorales de los últimos 30 años han contribuido al fortalecimiento del régimen democrático. Sin embargo, todavía hay varios asuntos pendientes, tanto en su adecuada implementación –por ejemplo, en el caso del control de gastos de campaña– como en la consideración misma de ser incluidas –tal es el caso de la reelección legislativa y de las candidaturas independientes.

Existen todavía, además, temas sustantivos que enfrentar en el futuro cercano. En opinión de algunos actores: la inadecuación de las viejas instituciones de un régimen autoritario, la subsistencia de una cultura política autoritaria que anhela el retorno del “hombre fuerte”; el alejamiento, tanto de actores políticos como de ciudada-nos, de una cultura de la legalidad, así como la enorme infl uencia de los poderes fácticos y el profundo resentimiento social que algunos actores utilizan en su propio benefi cio.11

En materia de fi scalización de los recursos destinados a los procesos electorales, incluidas desde luego las campañas y precam-pañas, parecen ser demandas sociales: la necesidad de disminuir el dinero público que va a los partidos; aumentar la capacidad de fi scalización del IFE sobre el dinero no público que ingresa a los partidos; una fi scalización rigurosa de las precampañas –en las que suele gastarse mucho dinero–; reducir la duración de las campa-ñas electorales y regular los procedimientos necesarios cuando un partido pierde el registro en lo referente a los bienes que adquirió con el fi nanciamiento público y a la fi scalización de sus gastos en el proceso en que perdió el registro.

11 Participación del diputado Eduardo de la Torre Jaramillo en el Tercer Foro Regional de Información y Comunicación en Materia Electoral, celebrado en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, el 18 de abril de 2008, citado en Iván H. Pliego Moreno, “El proceso de aprobación de la reforma político-electoral 2007”, op. cit.


Por otra parte, parece necesario avanzar en la unifi cación de calendarios electorales y en la racionalización de gastos que rea-lizan los institutos locales en tareas que ya realiza el IFE a nivel federal. Además, la compactación de calendarios electorales per-mitiría que los partidos destinaran más tiempo a su desempeño en los espacios de gobierno y representación parlamentaria que a la confrontación.

En cuanto a la reforma del Poder Legislativo, una propuesta que tiene muchos adherentes es la disminución de 100 diputados de representación proporcional, con lo cual la Cámara de Diputados se reduciría a 400 legisladores, en la proporción tradicional: 60% mayoría (240 diputados) y 40% de representación proporcional (160 diputados).12

Al respecto existen dos variantes, una propuesta por el PVEM, en la que se disminuiría a 300 el número total de diputados pero con una integración de mayoría y representación proporcional por mita-des (150 y 150); y la más radical pero con fuerte apoyo de la opinión pública, que es la desaparición de los diputados (y por extensión, de los senadores) de representación proporcional, de manera que sólo quedaran los de mayoría relativa.

En relación con la integración del Congreso está también la po-sibilidad de regresar al sistema de elección del Senado por mitades cada tres años.

Por lo que se refi ere al funcionamiento del Poder Legislativo, una cuestión a considerar es la relativa a la duración de los periodos ordinarios de sesiones, que hace del Congreso mexicano uno de los que menos trabajan durante el año.

Algunos de los puntos pendientes vinculados al funcionamien-to y responsabilidades del IFE incluyen la ampliación de las faculta-des de fi scalización del origen y el uso de los recursos fi nancieros

12 Pablo Javier Becerra Chávez, “La agenda pendiente de la reforma electoral federal”, México, Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, en www.bi-bliojuridica.org/libros/4/1797/14.pdf


de los partidos; y la evaluación del diseño organizativo del IFE para que dicha estructura no conduzca a una sobrecarga de las tensiones entre los consejeros y el área ejecutiva y, dentro de esta misma, entre el secretario ejecutivo y las direcciones y vocalías.

En cuanto a la discusión sobre los procedimientos para elegir consejeros, en opinión de diversas voces existe excesiva vinculación con los partidos que los proponen como candidatos. Al respecto, algunos estados de la república han propuesto la elección de los consejos mediante convocatoria pública, o a partir de propuestas de instituciones educativas o colegios de profesionistas.

En este sentido, las propuestas van desde rediseñar los requi-sitos para ser consejero o reglamentar el proceso de votación para su nombramiento por la Cámara de Diputados –de tal forma que la votación de cada uno de los candidatos sea por separado o por “ternas” y no en planilla–, hasta considerar la ampliación de las restricciones para quienes han dejado el cargo de consejero y fun-cionario ejecutivo del IFE y aspiren a ocupar un cargo de represen-tación popular o a participar en el gabinete de un gobierno.

Por otro lado, en lo que hace al voto de los mexicanos en el extranjero, está la discusión acerca de la pertinencia de empadronar y fotocredencializar a millones de mexicanos distribuidos en varios países de Estados Unidos; la regulación de campañas y gastos de campañas en el extranjero; así como el establecimiento de alguna instancia del IFE que tenga a su cargo la organización y vigilancia de este conjunto de todas las operaciones necesarias para garantizar el voto en el extranjero.

Con la fi nalidad de que el presidente cuente con la legitimidad que brinda la mayoría absoluta, se ha propuesto que sea electo me-diante un sistema de segunda vuelta, a la cual llegarían los dos can-didatos con mayor votación, siempre y cuando ninguno de los dos hubiera alcanzado la mayoría absoluta en la primera vuelta.

Especial interés merece el caso de las candidaturas indepen-dientes, asunto que no está incorporado en la legislación electoral,


pero que encuentra un fuerte apoyo de un sector del electorado mexicano, así como de un círculo de especialistas y académicos.

El principal antecedente lo encontramos en la candidatura que, con ese perfi l, buscó fallidamente Jorge Castañeda Gutman en 2006. Tras serle denegado el registro como candidato presidencial por buscar dicho registro ante el IFE fuera de las fechas convocadas por el instituto, Castañeda acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), organismo que validó la decisión del Estado mexicano luego de que éste expusiera la normatividad vi-gente en materia electoral en México.13

En el análisis para justifi car su sentencia del 6 de agosto de 2008 sobre la demanda presentada por la Comisión Internacional de Derechos Humanos en contra de México, la Corte Internacional de Derechos Humanos resolvió de manera diferenciada en cuanto a la queja original.

Habiendo admitido la queja de Jorge Castañeda Gutman, la Comisión solicitó a la Corte que declarase la responsabilidad de México por la violación del “derecho de protección judicial” con-sagrado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Dere-chos Humanos.14

Tras un detallado recorrido por los argumentos y las pruebas presentadas por los demandantes y por la parte demandada, los Puntos Resolutivos de la sentencia declaran, por unanimidad, lo siguiente:

a) Que el Estado mexicano violó, en perjuicio de Castañeda Gutman, el derecho a la protección judicial, conforme al artículo 25 de la Convención Americana (en síntesis, por no

13 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 25 de noviembre de 2005, en http://www.corteidh.or-cr/docs/medidas/castaneda_se_01.pdf

14 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008.


haber proveído de un recurso legal sencillo y rápido para la resolución de la demanda).

b) Que el Estado mexicano no violó, en perjuicio de Castañe-da Gutman, el derecho político a ser elegido, de conformi-dad con el artículo 23.1.b de la Convención Americana.

c) Que el Estado mexicano no violó, en perjuicio de Castañe-da Gutman, el derecho a la igualdad ante la ley, de confor-midad con el artículo 24 de la Convención Americana.15

Por tanto, es posible concluir que, en tanto la legislación elec-toral mexicana no contemple las candidaturas independientes, éstas no serán posibles, sin que ello signifi que una violación a los dere-chos humanos de los ciudadanos mexicanos quienes, de otra suerte, tienen garantizados plenamente sus derechos políticos de confor-midad con la Convención Americana de Derechos Humanos de la que es parte nuestro país desde 1981.


Desde hace poco más de 30 años, en México se han llevado a cabo modifi caciones a la legislación electoral para adecuarla a las deman-das de la sociedad. Esta serie de continuas reformas tuvo una pri-mera culminación con la adecuación de 1996, que en cierto modo permitió una composición plural y diferente de la Cámara baja en las elecciones de 1997 y, posteriormente, con la confi anza ciuda-dana depositada en el órgano electoral encargado de organizar las elecciones, la alternancia en el Poder Ejecutivo en el año 2000.

Sin embargo, como se comentó, el marco jurídico y la solidez de los órganos electorales se pusieron nuevamente en tela de juicio con el resultado de la elección de 2006, lo que trajo a la mesa de dis-cusión nuevas reglas que permitieran dotar de mayores instrumen-

15 Idem.


tos al Instituto Federal Electoral (IFE) para sancionar a los partidos políticos por sus infracciones y para fi scalizar los recursos públicos que se les otorgan. Los dos pilares de la reforma del 2007 fueron, por un lado, la disminución de los recursos otorgados a los parti-dos y la disminución de los tiempos de campaña; por otro lado, un nuevo modelo de comunicación de los partidos y de sus candidatos que les permite utilizar en mayor medida los tiempos ofi ciales del Estado mexicano y que les prohíbe a ellos o a particulares contratar tiempos en radio o televisión.

Este último punto generó una fuerte protesta por parte de co-municadores y de un segmento de académicos y especialistas por-que, en su opinión, atenta contra la libertad de expresión. La re-forma, de avance para algunos y de retroceso para otros, tuvo una primera prueba de fuego con la elección intermedia de 2009, y tras ella volvieron a alzarse voces de dirigentes de partidos, legisladores, especialistas y académicos para convocar nuevamente a una serie de reformas que permitan enfrentar la elección de 2012 con mayor solidez.

Así, las adecuaciones que se vislumbran tienen al ciudadano como su foco de especial interés, y es que diferentes grupos orga-nizados de electores con un nivel mayor de sofi sticación reclaman la segunda vuelta, la reelección de legisladores y de ayuntamientos, disminuir el tamaño de las cámaras, disminuir los recursos otorga-dos a los partidos políticos; el plebiscito y el referéndum; la modi-fi cación de la forma de elegir a los consejeros electorales; y mayor transparencia y rendición de cuentas, entre otros puntos.

Habrá que estar pendientes de las discusiones que se realicen durante los periodos de sesiones del Congreso de este año, ya que es necesariamente en este tiempo cuando, de llevarse a cabo, las reformas tendrán que realizarse. Baste recordar únicamente que un año antes de la jornada electoral del 2012, por ley no puede haber modifi caciones al marco jurídico en la materia.

Desarrollo regional y agenda legislativa se terminó de imprimir el 18 de junio de 2012 en mc editores, Selva 53-204, Insurgentes Cuicuilco, México, D.F., 04530. Tel. (55)

5665 7163. El tiraje consta de mil ejemplares.

Desarrollo regional y agenda legislativa - CAMARA DE DIPUTADOS

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