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regionalPolítica

Desarrollo y representación política regional en Colombia

Desigualdad y polarización de la distribución de la renta en los departamentos de Colombia

Introducción

El actual modelo colombiano de descentralización no constituye,

en rigor, una política regional del Estado nacional ni, menos aún, una concepción (una visión) de ordena-miento territorial ideada y acogida por el conjunto de la sociedad co-lombiana1. El ‘salpicón’ de iniciativas regionales es variadísimo. Para los problemas de la paz se ha ideado el Plan Nacional de Rehabilitación; para atender la pobreza funciona una Red de Solidaridad Social; para el desa-rrollo campesino un programa de Desarrollo Rural Integrado; para el manejo físico ambiental las corpora-ciones autónomas regionales (en cuyas juntas directivas tienen asiento...los agentes económicos contaminadores); para las zonas de frontera aplica una colección de normas especiales; para

Desarrollo y representación política regionalen Colombia

Armando Arias PulidoJorge Espitia Zamora

Néstor Rubiano Páez*

atender los desastres naturales se creó una Oficina de Atención y también pueden aparecer fondos especiales de reconstrucción, ad hoc. Funcionan en los departamentos comisiones regio-nales de ciencia y tecnología y consejos departamentales de competitividad. Para el tema de los cultivos ilícitos se diseña un plan de desarrollo alternati-vo y luego un Plan Colombia en asocio con los Estados Unidos de América (que infortunadamente se mezcla con la política antinsurgente).

A este confuso panorama, que difícil-mente contribuye a cerrar las brechas regionales, se agregan ciertas caracte-rísticas del sistema político. Este en-sayo argumenta que los desequilibrios en la repartición geográfica del poder político están relacionados con tales brechas. La primera sección es teórica y explica la forma en que las fuerzas

El actual modelo colombiano de

descentralización no constituye,

en rigor, una política regional del

Estado nacional ni, menos aún,

una concepción (una visión) de

ordenamiento territorial ideada

y acogida por el conjunto de la

sociedad colombiana

* Funcionarios CGR

1 L.M. Cuervo El rompecabezas de la intervención económica territorial, en, Revista Territorios, 2,

febrero, Cider Uniandes. Bogotá, 1999, pág. 84.

......72

...... 73E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

de mercado tienden a concentrar espacialmente las actividades productivas. La siguiente pre-senta un trabajo estadístico que evidencia las desigualdades regio-nales en Colombia. La sección tres discute algunas graves distorsiones en la distribución geográfica del poder político. En la cuarta se proponen al-gunas hipótesis (apoyadas en evidencia empírica que les es favorable) que relacionan las inequidades políticas regionales con las económicas. Por úl-timo se concluye y se extraen algunas recomendaciones.

Fuerzas centrípetas y centrífugas: nota teórica

Myrdall (p.35)2 explica que las ac-tividades económicas (producción, distribución, intercambio y consu-mo de bienes y servicios) tienden a aglomerarse espacialmente como resultado de una “causación circular acumulativa”:

(...) Supóngase que en una comunidad se quema una fábrica de la cual deriva su susten-to una gran parte de la población y (...) no sería costeable reconstruirla (...). El efecto inmediato de este cambio primario es (...) que todos sus trabajadores quedan sin em-pleo. Este hecho deprimirá los ingresos y la demanda (...) reducirá los ingresos y causará desempleo en otras empresas de la comunidad que vendían productos o servicios a la empresa (desaparecida) y sus empleados (...). A medida que el proceso adquiere impulso, las empresas establecidas en la comunidad y los trabajadores que viven en ella encuentran cada vez mayores

argumentos para mudarse a otros lugares buscan-do mejores mercados. (...) Se ha iniciado un proceso de causación circular cuyos efectos son acumulativos en la forma de círculo vicioso”.

Naturalmente, la causación puede ser también la opuesta, naturalmente.

Si la zona en cuestión fuese comple-tamente autosuficiente, un impulso positivo inicial se mantendría en el tiempo hasta aglomerar en torno suyo a la totalidad de recursos sociales y configurar un único centro geoeconó-mico con una periferia completamen-te vacía. Pero la aglomeración espacial de actividades normalmente alcanza un punto óptimo a partir del cual generará más daños que beneficios. En general, toda zona geográfica está sujeta a fuerzas “centrípetas” (factores que tienden a concentrar en su seno las actividades) y “centrífugas” (que estimulan actividades fuera de ella). El resultado espacial más previsible del libre juego de las fuerzas del mercado será una aguda brecha en los ritmos de crecimiento de las distintas regiones que conforman un país, o bien, de los distintos países o subcontinentes que conforman el sistema internacional.

En la década del 50 del siglo XX, cuan-do se publicó la obra clásica de Myrdall (op.cit. pp.46 y 47) éste encontró amplia evidencia

empírica favorable a su teoría. Los estudios contemporáneos más

calificados muestran que Myrdall no estaba descaminado. Krugman3,

2 G. Myrdall (1957). Teoría económica y Regiones Sub-Desarrolladas, FCE, 1980, México.

3 P. Krugman (1998), Space: The Final Frontier, en, Journal of Economic Perspectives, 12, 2. Citado por A.H.J.

Helmsing (2000,pp.52,53).

PolíticaRegional

3 1 2 E C O N O M Í A C O L O M B I A N A ......74

por ejemplo, sostiene que los patrones del comercio internacional están ínti-mamente relacionados con fenómenos de concentración geográfica. Las em-presas se localizan donde la demanda es mayor para obtener economías de escala y atender desde allí a sus restan-tes clientes en otras áreas, dentro de un rango de costos de transporte que se lo permita. La aglomeración es tam-bién atractiva porque ofrece mercados laborales diversos y calificados en los cuales los conocimientos se difunden más fácilmente.

La espontánea “causación circular acu-mulativa” de los mercados crea enton-ces la necesidad de intervenciones de-liberadas que la contrarresten, a saber, la política regional y el ordenamiento territorial. La comisión creada por la Asamblea Constituyente de 1991 para recomendar el ordenamiento territorial de Colombia lo define así (Fals, p.27): 4

(...) un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utili-zación de los espacios geográficos buscando su desarrollo socio-económico, teniendo en

cuenta las necesidades e intereses de la población, las poten-cialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente.

Desigualdades regionales

Se analizan en esta sección las siguientes estadísti-cas departamentales de Colombia: producción por habitante (PIB per cápita), porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y un indicador global de competitividad (IC) elaborado por la Cepal5. El ejercicio consiste en conjugar estas variables para crear conglomerados homogéneos de departamentos (“cluster” 6). La búsqueda de conglo-merados se realizo así:

a) La totalidad de las variables disponibles: PIB per cápita, NBI y nueve indicadores más de compe-titividad IC (cuadro 1)

b) PIB por habitante y NBI (cuadro 2)

De los cuadros 1 y 2 que muestran los conglome-rados resultantes para cada uno de los casos cabe destacar:

i) Bogotá D.C. es la región con mayor PIB per cápita y mejores indicadores de competitividad IC. Se aproximan a ella los departamentos de Antioquia y Valle.

4 FALS O. (1996). Región e Historia – Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regional en Colombia, Tercer Mundo

– Iepri Universidad Nacional de Colombia, 1996, Bogotá.

5 Confecámaras (2002) Escalafón de Competitividad de los departamentos en Colombia, en, http://www.agrocadenas.

gov.co. La competitividad se defi ne como “la capacidad de una economía para crecer su producción a altas tasas,

de manera sostenida y que promueva el más alto grado posible de mejoramiento sostenido de la población” (ca-

pítulo 1). Las variables de competitividad son las siguientes. Grupo 1: Fortaleza de la Economía FORT, Finanzas

FIN, Infraestructura y Tecnologías de Información y Comunicación INFRA y, Recurso Humano RH. Grupo 2: Ciencia

y Tecnología CYT y Gobierno e Instituciones GOB. Grupo 3: Internacionalización de la Economía INTER, Gestión

Empresarial GERE y, Medio Ambiente MA.

6 Por análisis de cluster se entiende un grupo de técnicas multi-variante cuyo principal propósito es agrupar objetos

(en este caso departamentos) basándose en sus características. En cada agrupación arrojada por el análisis apa-

recen los objetos más parecidos entre sí con respecto a un criterio (variable) predeterminado por el investigador.

Los conglomerados exhiben gran homogeneidad interna y heterogeneidad externa. Ver, Hair, Anderson, Tatham y

Black (1999), Análisis Multivariante.

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...... 75E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

Antioquia Atlantico Bolivar Córdoba

Bogotá Caldas Boyaca Chocó

Meta Cundinamarca Cauca Sucre

Santander Huila Cesar

Valle Quindio La Guajira

Risaralda Magdalena

Tolima N. de Santander

Nariño

Fuente: DANE. Cálculo de los autores.

Cuadro 1

Conglomerados con las variables PIB/habitante, NBIy cada una de las que conforman el I.C.

Bolívar Boyacá Bogotá Antioquia

Cauca La Guajira Atlántico

Cesar Meta Caldas

Córdoba Tolima Cundinamarca

Chocó Quindío

Huila Risaralda

Magdalena Santander

N. de Santander Valle

Nariño

Sucre

Fuente: DANE. Cálculo de los autores.

Cuadro 2

Conglomerados para PIB/Hab y NBI

ii) En el extremo opuesto al anterior grupo se encuentran depar-tamentos como Chocó, Córdoba, Sucre, Magdalena, Bolívar y Nariño, con los menores PIB por habitante, mayor número de pobres y poca competitividad.

iii) Las distancias en el PIB por habitante y el porcentaje de perso-nas con NBI entre las regiones relativamente ricas y las pobres son pronunciadas: el PIB per cápita promedio entre 1995 y 2001 del departamento del Chocó representa el 27,5% del registrado por Bogotá D.C; Nariño el 29,3% de éste; Sucre el 30,6% y Magdalena el 36,8%. Respecto al porcentaje de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas, mientras en Bogotá el promedio es 14%, en Chocó es 62%, Nariño 42%, Sucre 51% y Magdalena 44%.

Representación territorial y democracia política

Democracia y representación

Según Dahl7 un orden político se considera democrático cuando cum-ple dos premisas básicas: 1) que cada miembro tenga el derecho de ser tra-tado y considerado en pie de igualdad con los demás (igualdad intrínseca); y 2) que en el momento de la toma de decisiones, las opiniones de todos los ciudadanos respecto de la convenien-cia de tomar tal o cual decisión sean igualmente válidas (igualdad categó-rica). La primera premisa remite al principio de ciudadanía independien-temente de particularidades como raza, lengua, entre otros. La segunda supone que en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos comunes se satisface el principio “una persona, un voto”. Así se ha definido la demo-cracia “como el simple gobierno de la mayoría, con base en el principio de una persona, un voto”8. Ello implica que los miembros de una comunidad “deben ser considerados políticamente iguales” lo que conlleva a contabilizar las preferencias de los conciudadanos en igual forma9.

En la literatura sobre democracia pro-veniente de la teoría de la justicia social y de la justicia imparcial, la igualdad

7 R. Dahl (1989). La democracia y sus críticos.

Paidos. Buenos Aires.

8 J. Elster (1988). Constitucionalismo y Demo-

cracia. FCE México.

9 R. Dahl (1971). Poliarchy. Yale University

Press.

PolíticaRegional

3 1 2 E C O N O M Í A C O L O M B I A N A ......76

del voto es una condición necesaria para mantener los principios que impulsan. Sin embargo, el teorema de imposibilidad de Arrow afirma

que ningún método de elección puede cumplir con los cuatro crite-rios mínimos: admisibilidad universal; unanimidad u optimalidad

paretiana; independencia de las alternativas irrelevantes y no dictadura. Así pues, ningún método de votación satisface las condiciones básicas de justicia y produce, al mismo tiempo, decisiones lógicas.

En este sentido, cuando se viola el principio de “una persona, un voto”, aparecen los problemas de sobrerepresentación o subrepre-sentación. De igual manera, el ideal democrático parece no cumplirse

siempre, pues muchos de los regímenes democráticos organizan la re-presentación legislativa con niveles altos de sobrerepresentación10.

Sobre la descentralización política, los federalistas norteamericanos (1780) pensaron en igual representación estatal como reconocimiento a su soberanía pero a su vez “como protección contra las leyes inconvenientes, contra el achaque del espíritu de partido....” y para evitar que los estados más poblados dominasen a los menos. En este sentido, el espíritu subyacente en este criterio de representación territorial es garantizar un contrapeso a una eventual tiranía de la mayoría y la protección de las minorías.

Ahora bien, si se acepta que a mayor número de partidos con representación, mejor repartición del poder y mayor la posibilidad y necesidad de ampliar el consenso, entonces la sobrerepresentación tiene efectos positivos, pues hace al sistema electoral más permisivo e inclusivo, ya que aumenta la probabi-lidad de compartir el poder entre más actores. Esto suponiendo cierta disciplina de partido dentro de un marco ideológico.

Sin embargo, si el poder se reparte entre clientelas o famiem-presas electorales donde la disciplina de partido y el marco ideológico son inexistentes, tales efectos positivos no llegan a las regiones ni a sus conciudadanos y son acumulados por el representante de la famiempresa. Esto hace necesariamente irrelevantes, ineficientes e ineficaces las políticas públicas; les niega su carácter incluyente y, en esta medida, profundizan la exclusión y la corrupción11.

10 D. Reynoso (2004). Representación territorial y democracia. Economía, Sociedad y Territorio,

vol. IVv, # 15. En Argentina, desde las elecciones de 1993 la provincia de Buenos Aires reúne

alrededor del 37% del censo electoral total y sólo elige un 27% de los escaños; es decir, está

subrepresentada en un 10%. A Sao Paulo (Brasil) le corresponderían 113 escaños en la Cámara

Baja pero la Constitución sólo le asigna 70 (datos citados por el autor).

11 E. Garzón (2004). Acerca de la califi cación moral de la corrupción, en, Isonomía # 21.

Política Regional

...... 77E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

Municipios colombianosde mentirillas

La Ley 136 de 1994 estableció en Colombia principios generales de organización y funcionamiento del municipio fijando un mínimo de 14.000 habitantes para que un terri-torio pudiese adquirir tal condición. Luego, este número fue reducido a 7.000 por el Decreto reglamentario 1122 de 1999 que, posteriormente, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (sentencia 923 de 1999). Finalmente, la Ley 617 de 2000, establece:

Artículo 15. (...) Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser eri-gida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:

(...) 2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o munici-pios de los cuales se pretende segregar no dismi-nuya su población por debajo de este límite...

(...) 3. Que el Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre desti-nación anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no inferior a cuatro (4) años.

Sobre esta base se verifica cuantos mu-nicipios hoy cumplirían con la norma. Encontrándose:

a) Según la población proyectada por el DANE para el año 2004, se tienen 544 municipios (el 49,4% del total) no cumplirían el requisito demográfico (más de 14.000 habi-tantes) impuesto por esta norma. Los departamentos con el mayor número de casos son Boyacá (102 municipios), Cundinamarca (72), Santander (67) y Antioquia (50) (ver gráfica 1).

b) En lo referente a ingresos corrien-tes de libre destinación (ICLD)12 se observó una muestra de 760 mu-

100

80

60

40

20

0

1122333

5555555778810

14

161719

2222

2627

50

67

72

102

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Gráfi ca 1 Número de municipios que en el año 2004 incumplen requisito demográfi co (poseen menos de 14.000 habitantes)

12 El concepto de ICLD se presta para confusiones debido a que en cada municipio simples actos ad-

ministrativos de sus autoridades pueden convertirlos en “ingresos con destinación específi ca”.

PolíticaRegional

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nicipios que cuentan con informa-ción certificada por la CGR. Para 2004 en 565 de ellos (el 74.3%) dichos ingresos son inferiores a 5.000 smmv13 exigidos por la norma.

c) Pero, luego, la misma Ley 617 de 2000 abre un boquete al requisito demográfico:

Artículo 15. (...) Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser eri-gida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:

(...) Parágrafo 2. Se podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el

numeral segundo del presente artículo cuando, de conformidad con la certificación del Minis-terio de Hacienda y Crédito Público, el mu-nicipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.

Con la misma muestra de 760 muni-cipios se encuentra que sólo 125 de ellos (16,4%) superan los 8.000 smlv y clasificarían como municipios inde-pendientemente de su población.

En resumidas cuentas, si se aplicara hoy el rasero de la Ley 617 de 2000 el 7,4% (56) de los municipios del país cumplirían simultáneamente los pisos de 14.000 habitantes y 5.000 smlv. Otro 16,4% (125 municipios) superan los 8.000 smlv. Por tanto, tan solo un 23,8% de los municipios cumplirían el requisito.

Frente a estos resultados podría pensarse que la Ley 617 de 2000 fue

expedida para, precisamente, conte-ner la incontrolada proliferación de municipios inducida por la descentrali-zación fiscal que buscaba fortalecerlos como células básicas de la vida política. La aparición del “situado fiscal” en la reforma constitucional de 1968 y de importantes transferencias de recursos nacionales a favor de los municipios con la Constitución de 1991 hicieron muy atractiva para las facciones políticas la conformación (real o artificial) de nue-vos entes territoriales. Recuérdese que, automáticamente, un nuevo municipio adquiere ingresos fiscales sin costo po-lítico alguno para el personal político de la zona recién creada, ya que dichos recursos provienen de impuestos re-caudados en zonas geográficas distintas. Por si esto fuera poco, son dineros obtenidos sin compromiso alguno en materia de calidad del gasto público.

Al menos dos evidencias apoyan la anterior hipótesis. Primera, el force-jeo legal observado en el Congreso durante la década de los 90 en torno al mínimo demográfico para clasificar como municipio. En el año 1994 fue de 14.000 habitantes (Ley 136) y cinco años más tarde 7.000 personas (Decreto 1122 de 1999, declarado

La aparición del “situado fi scal” en lareforma constitucional de 1968

y de importantes transferencias de recursos nacionales a favor de los municipios con la

Constitución de 1991 hicieron muy atractiva para las facciones políticas la conformación

(real o artifi cial) de nuevos entes territoriales.

13 smlv: salarios mínimos mensuales vigentes.

Política Regional

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inexequible) para luego ascender nuevamente a 14.000 habitantes (junto con 5.000 smlv) pero con una exoneración de requisito demográfico si se alcanza 8.000 smlv.

La segunda evidencia es la notable natalidad de municipios observada desde el año 1968. En el cuadro 3 se observa que entre el año 1968 (en que se instituye el situado fiscal) y el 2004 se crearon 214 municipios, es decir, un 35,44% más que en el periodo inmediatamente anterior (desde el año 1992 se han creado 78 nuevos municipios).

Cuadro 3

Natalidad de municipios en Colombia

Periodo Municipios creados % incremento

1894 - 1930 192 ----

1931 - 1967 158 -17.71

1968 - 2004 214 35.44

Fuente: cálculos de la CGR con datos suministrados por el DNP a 2004.

d) Sobre el proceso político para la creación de un municipio la Ley 617 de 2000 indica:

Artículo 15. (...) Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:

(...)

1. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el órgano departamental de planea-ción, de acuerdo con la metodología elaborada por el DNP debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse

sobre la conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de

los cuales se segregaría el nuevo14.

En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de los

cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de creación del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.

La asamblea departamental está facul-tada entonces para crear un municipio. Se ordena al organismo departamental de planeación presentar un estudio técnico de viabilidad así como un concepto sobre la conveniencia de la medida. Como se verá, esta exigencia es de la mayor importancia política.

Si el área de un departamento es una magnitud constante y un nuevo municipio solo puede emerger del achicamiento de uno, o varios, de los preexistentes, entonces el concepto solicitado por la ley respecto de “la con-veniencia para otros municipios” apunta a garantizar la justicia política de la deci-sión. Cuando una comunidad municipal considera lesionados sus intereses por el recorte de su jurisdicción geográfica se opondrá al proyecto haciendo oír su voz directamente (mediante referendos o consultas populares) o indirectamente a través de sus representantes en el cuer-po colegiado regional, es decir, sus di-putados en la asamblea departamental. Lo anterior sucede siempre y cuando tal cuerpo refleje fielmente la distribución territorial del poder político, para lo cual, los demócratas inventaron las cir-cunscripciones geográfico-electorales: un mecanismo esencial para vincular territorialmente a los elegidos con los intereses de sus electores.

Las circunscripciones electorales buscan evitar que un grupo político reunido en un área determinada se tome la mayoría de los escaños de la 14 Cursiva nuestra.

PolíticaRegional

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corporación administrativa de elección popular, lo que deja sin voz política a alguna porción del territo-rio y a su población. La carencia de circunscripciones municipales para las asambleas ayuda a explicar el que se creasen en Colombia desde el año 1968 hasta hoy unos 214 municipios sin mayor oposición de los vecinos geográficos.

Asambleas departamentales sin circunscripciones municipales

En efecto, el texto original de la Constitución de 1991 contemplaba esta pieza clave de la democracia política:

Artículo 299. En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de once miembros ni más de treinta y uno.

El Concejo Nacional Electoral podrá formar dentro de los límites de cada departamento, con base en su población, círculos para la elección de diputados, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial (...).

La norma era incluso muy tímida al establecer que se podrían organizar estas circunscripciones, como si éstas fuesen un lujo y no un requisito fundamental de la democracia que propicia una equitativa y eficiente distribución geográfica del poder. Lastimosamente, esta opción murió antes de ponerse en práctica ya que la norma fue borrada del ordenamiento consti-tucional por el Congreso de la República mediante el Acto legislativo 01 de enero de 199615.

La carencia de circunscripciones municipales para asambleas (y de circunscripciones intraurbanas para los concejos municipales en las ciudades capitales)

es una grave falla del régimen político colombiano que coarta el ejercicio de la democracia, cierra canales instituciona-les de tramitación de conflictos y, en esta medida, incuba la violencia política.

Cámara de Representantes con des-equilibrios regionales

Las distorsiones en la representación política regional también aparecen en la Cámara de Representantes de Colombia; son notables las divergen-cias entre el peso demográfico y el poder de voto de los departamentos allí representados16. Hemos calculado un índice de sobrerrepresentación (ISR) en esta Cámara de la siguiente forma:

PDi= Peso demográfico del departa-mento i= Población departamento i / Población total

PVi= Poder de voto del departamento i= # de Representantes en Cámara / Total representantes

(PVi – PDi) = diferencia entre poder de voto y peso demográfico

ISR = (PV i – PD i) / PDi = índice de sobre-representación

Los resultados muestra a los siete departamentos que registran una

15 El exconstituyente Orlando Fals Borda y el ciudadano Adalberto Carvajal Salcedo demandaron sin éxito este acto ante la Corte

Constitucional, la cual emitió la Sentencia C-222-97 que restringió la democracia política en el Estado social de derecho con argu-

mentos bastantes discutibles a nuestro modo de ver.

16 El indicador que aquí se construye para medir la representación política de los departamentos parte del concepto de que un

ciudadano equivale a un voto, con lo cual la representación de cada uno de ellos debiera estar estrechamente relacionada con su

peso demográfi co a nivel nacional.

Política Regional

...... 81E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

enorme sobrerepresentación (ISR superiores al 100%) (gráfica 2a).

Un segundo grupo de 15 departamentos presenta un ISR entre 1% y el 80% (gráfica 2a).

La ventaja política de los anteriores 22 departamen-tos se logra a costa de la desfavorable posición de los 10 restantes, fuertemente subrepresentados (gráfica 3). En este grupo aparecen, casualmente, los de

mayor población. Si la conformación de la Cámara fuese coherente con la demografía entonces a Cundinamarca, por ejemplo, le harían falta alrededor de dos representantes, a Antioquia al menos tres y al Valle dos más. Pero sin lugar a dudas la entidad territorial más perjudicada es Bogotá D.C. a la cual corresponderían al menos cinco representantes más.

Fuente: Cálculos de los autores con cifras de población del DANE año 2004

Gráfi ca 2 Departamentos con índice de sobrerrepresentanción (ISR) superior al 100% en la Cámara de Representantes

Gráfi ca 2a Departamentod con índice de sobrerrepresentanción (ISR) superior entre el 1% y el 80% en la Cámara de Representantes

Córdoba

Magdalena

La Guajira

Meta

Cesar

Caquetá

Risaralda

0% 200% 400% 600% 800% 1.000% 1.200% 1.400% 1.600% 1.800% 2.000%

HuilaChocó

PutumayoQuindío

CasanareCaldas

BoyacáAraucaTolima

GuaviareSan Andrés y P.

AmazonasVichadaGuainíaVaupés

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Fuente: Cálculos de los autores con cifras de población del DANE año 2004

PolíticaRegional

3 1 2 E C O N O M Í A C O L O M B I A N A ......82

Representación política y desarrollo regional: una hipótesis y alguna evidencia empírica

La mayoría de estudios empíricos muestran como la gobernabili-dad, el desarrollo de la democracia y la participación ciudadana están directamente relacionadas con el crecimiento económico y la competitividad 17. En tanto que la corrupción y el clientelismo político deterioran el crecimiento y la competitividad 18. De igual forma, existe una amplia discusión acerca de la causalidad: ¿un mayor desarrollo económico causa una mayor participación ciudadana, o viceversa?

En esta sección se bosquejan algunas relaciones entre: i) participación polí-tica en comicios regionales (el cociente votación para Asambleas / potencial electoral departamental), ii) índice de sobre-representación en la Cámara de Representantes y iii) desarrollo económico.

Para ello se han construido “clusters” (agrupaciones) con las variables participa-ción política y PIB / habitante, de una parte, y participación política con índice global de Competitividad IC (cuadro 4).

Gráfi ca 3 Departamentos sobrerrepresentados (con ISR negativo) en la Cámara de Representantes

Bogotá D.C.

Cundinamarca

Antioquia

Valle del Cauca

Bolívar

Atlántico

Nariño

Cauca

Santander

Norte de

Santander

Sucre

0% 4% 8% 12% 16% 20% 24% 28%

Fuente: Cálculos de los autores con cifras de población del DANE año 2004

17 Martínez-Vázquez J. y Mcnab R. (1997). Fiscal Decentralization, Economic Growth and Demo-

cratic Governance. International Studies Program. Working Paper 97-7, Georgia State University,

Atlanta.

18 Warner C. (2003). The Perverse Link between Decentralization, Democracy and Corruption, paper

for Annual Meeting of the American Political Science Association, Philadelphia, 2003.

Política Regional

...... 83E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

Cuadro 4

Xxxxxxxxxxxxx

PIB / habitante y Participación política y

participación política regional Competitividad Regional

Cauca Boyacá Atlántico Antioquia Boyacá Caldas Atlántico Antioquia

Chocó Córdoba Bolívar Bogotá Cesar Cundinamarca Bolívar Bogotá

Magdalena Sucre Caldas Valle Córdoba Quindío Cauca Valle

Nariño Cesar Chocó Santander La Guajira

N. Santander Cundinamarca Huila Meta

Huila Magdalena N. Santander

La Guajira Nariño Risaralda

Meta Sucre Tolima

Quindío

Risaralda

Santander

Tolima

Fuente: Cálculo de los autores.

Se han hallado dos extremos: los departamentos re-lativamente ricos (Bogotá D.C., Antioquia y Valle) y los más pobres (Chocó, Magdalena, Córdoba, Sucre, Nariño y Boyacá). Cabe anotar que, para el conjunto de la muestra, la relación entre desarrollo económico y participación electoral es de -57,3% y entre com-petitividad y participación política es de -63,1%. Esto significa que se registra una relación negativa entre participación electoral y desarrollo económico; es decir, en los departamentos más pobres la participa-ción electoral es alta y en los ricos es baja. La relación también es negativa entre participación electoral y nivel de competitividad. En otras palabras, una alta participación electoral en los comicios regionales (para asambleas y el Concejo de Bogotá D.C.) no coincide con un buen desempeño económico.

Esta paradoja es aún más sorprendente si tenemos en cuenta que una buena cantidad de los departamentos más pobres aparecen también con los mayores índices de sobre-rrepresentación política en la Cámara. Tal es el caso de Córdoba, Magdalena, Meta, Huila, Chocó, Guajira y Cesar, los cuales aparecen en la agrupación de menor PIB y mayor NBI y, simultáneamente, con elevados índices de sobrerrepresentación política en la Cámara de Representantes (gráfica 2). Una explicación tentativa, a manera de hipótesis, podría ser ésta:

En las regiones más pobres las relaciones entre electores y políticos son predomi-nantemente clientelistas19, entre otras ra-

19 F. Leal y A. Dávila (1990). Clientelismo. El sistema político y su expresión regional. IEPRI Universidad Nacional de Colombia, Tercer Mundo, 1994, Bogotá D.C. Los autores defi nen el clientelismo como una forma de intercambio inter-personal “que implica una larga amistad instrumental en la cual un individuo de más status socio-económico (patrón) usa su propia infl uencia y recursos para proporcionar protección y/o benefi cios a una persona de menos status (cliente); a su vez, éste corresponde al patrón al ofrecerle apoyo y asistencia general, incluidos sus servicios personales (...). Los agentes operan en tres niveles; el primero como relaciones entre personas, el segundo, como conexiones entre agregados de personas y patronos o burócratas, y el tercero, como “interfases” que vinculan comunidades enteras a la sociedad”.

Es un fenómeno propio de organizaciones sociales atrasadas en las cuales rige el paternalismo, el autoritarismo al igual que la lealtad y la fi delidad como base de la contraprestación de servicios. Se es leal a personas concretas y no a leyes u otro tipo de reglas generales e impersonales. En las sociedades modernas, por el contrario, son estas

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zones, por la debilidad de la economía privada frente a la economía pública que hace a la población muy depen-diente de las facciones políticas para acceder a bienes públicos. El régimen clientelista gestiona los recursos fisca-les en forma ineficiente y corrupta, y los servicios públicos básicos a cargo del Estado son precarios. La mala gestión se traduce en baja calificación y productividad de los trabajadores y externalidades negativas por la defi-ciente infraestructura, lo que resta competitividad a la región haciéndola poco atractiva para las inversiones privadas. Esto frena el crecimiento de la producción, del empleo y de las libertades individuales, lo que a su vez refuerza la dependencia de la pobla-ción respecto de las redes clientelares. Se configura así una “causación circular acumulativa” a la Myrdall, el círculo

vicioso de la pobreza.

En las regiones relativamente ricas el predominio de la eco-nomía privada respecto de la pública crea un gran contingente de población que goza de mayor autonomía en los comicios elec-torales. La competencia política

es intensa y mayores las liber-tades individuales. Las empresas clientelares son minoritarias en los cuerpos del poder público, el gasto público es más eficiente y despersonalizado, la población acumula paulatinamente capital humano y la región se hace más competitiva para las inversiones privadas. El crecimiento econó-mico es más rápido porque posee fuerzas centrípetas más intensas.

Y esto a pesar de que en la Cámara de Representantes estas regiones están sub-representadas. Este es el caso de Bogotá, Antioquia, Atlántico, Cundinamarca, Valle y Santander, departamentos que aparecen agrupados en el cuadro 1 en la agrupación de mayor PIB, menor NBI y mayor índice de competitividad IC, y, simultáneamente, en la gráfica 2 con elevado índice de subrepresentación en la Cámara.

Ahora bien, esto sucede en un con-texto de homogeneidad de libertades políticas, monopolio de las armas y de la represión en cabeza del Estado nacional, supuesto bastante fuerte para el caso de Colombia, ya que, en buena parte del territorio, son las guerrillas, el narcotráfico y el paramilitarismo las fuerzas que, de hecho, controlan las libertades civiles y el accionar de los agentes económicos.

Conclusiones y recomendaciones

Podemos recapitular así los hallazgos de este trabajo:

En Colombia son pronunciadas las divergencias regionales en productivi-dad y pobreza. En general se registra una relación negativa entre participa-

En las regiones relativamente ricas el predominio de la

economía privada respecto de la pública crea un gran

contingente de población que goza de mayor autonomía en

los comicios electorales. La competencia política es

intensa y mayoreslas libertades individuales.

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...... 85E C O N O M Í A C O L O M B I A N A 3 1 2

ción electoral regional y desarrollo económico (según PIB / habitante y NBI). Los departamentos más pobres aparecen con los mayores índices de sobrerrepresentación política en la Cámara. Una explicación se asocia al predominio de las relaciones cliente-lares en estas regiones que generan alta ineficiencia del gasto público, baja productividad del trabajo y del ingreso regional y débil competitividad de estas zonas. Éste resulta ser un círculo vicioso para la pobreza.

En suma, el actual sistema de repre-sentación política regional no parece impactar positivamente el desempeño económico regional. Si la población de un departamento participa activamen-te en comicios electorales regionales, además posee sobrerrepresentación política y, a pesar de ello, se mantiene sumida en la pobreza, entonces cabe

Sin título, Leonel Góngora.

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preguntarse: ¿Está cumpliendo cabal-mente su función el sistema de repre-sentación política regional? ¿O es que para efectos de desarrollo económico regional este sistema no es controlado en forma alguna por la ciudadanía?

Del análisis precedente se deducen un conjunto de acciones posibles: i) repensar el tamaño mínimo (demo-gráfico y económico) de las células municipales; ii) las circunscripciones municipales para las elecciones de asambleas departamentales son una necesidad política apremiante; iii) es necesario corregir la actual iniquidad demográfica en la representación regional ante la Cámara de Repre-sentantes; iv) del mismo modo, deben establecerse circunscripciones intra-urbanas para las grandes ciudades de modo que sus concejos reflejen ade-cuadamente su geografía política.

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