Descentralización de la educación en Chiledownload.ei-ie.org/Docs/IRISDocuments/EI...
Transcript of Descentralización de la educación en Chiledownload.ei-ie.org/Docs/IRISDocuments/EI...
Descentralizaciónde la educación
en ChileUn caso de segregación institucionalizada entre clases sociales
Autor: Aleida van der Wal
Febrero 2007
Esto documento ha sido elaborado por la Sra. Aleida Ingrid van der Wal
para la Internacional de la Educatión.
El documento es una versión resumida de la presentación de
la tesis del master para la Universidad de Leiden
(Departamento de la Administración pública y asuntos públicos)
en febrero de 2007.
¿CÓMO TRABAJAMOS EN EQUIPO?
Educational decentralization in Chile
Este trabajo tiene un doble mérito, porque en su desarrollo Aleida no sólo realiza una certe-ra y concisa descripción del sistema educativo chileno, desmistificando el éxito de nuestrareforma educativa, sino que, además, a través de su relato, acerca a los lectores a la realidadde este país y su cultura.
Si bien la autora señala, con mucha modestia, que su investigación no permite conclusionesgeneralizables, la verdad es que en un período de tiempo muy breve de estadía en nuestropaís, y por tanto, con un trabajo de campo acotado, tuvo la capacidad de recoger informa-ción de contexto relevante y de profundizar en la compleja trama de relaciones y significa-ciones de los distintos actores educativos involucrados en el sistema educativo chileno; aden-trándose en el nudo de la “descentralización”.
Por lo mismo, este trabajo logra explicar y describir cómo el proceso de municipalización enChile, más que un real proceso de descentralización, ha sido un proceso de desconcentración,en un marco y cultura autoritaria, en el cual, por lo tanto, no ha existido una real participaciónde los diferentes actores; como tampoco una relación de cooperación entre los mismos. Alcontrario, lo que devela son relaciones, en muchos casos, de competencia, y la tendencia aresolver los problemas, fundamentalmente, de manera individual.
La investigación muestra, también, que la municipalización no sólo no ha logrado romper conla inequidad educativa, sino que ha tendido a profundizarla, porque lo que ha ocurrido esuna fragmentación del sistema educacional en distintas clases sociales, lo que ha institucio-nalizado la segmentación.
Sobre estos dos asuntos relevantes, a partir de una reconstrucción de los procesos desde laperspectiva y mirada de los actores, Aleida nos ayuda a comprender de manera más caballa complejidad y profundidad de la segregación educativa en nuestro país, abriendo,además, al conjunto de estos actores, y particularmente a los docentes, y al sindicato, impor-tantes desafíos.
Por lo mismo, el Colegio de Profesores agradece el apoyo brindado por la Internacional dela Educación para que pudiera realizarse este estudio acerca de nuestro sistema educativo.Asimismo, agradece y felicita a Aleida por su capacidad de relacionarse y adentrarse ennuestra cultura, por haber realizado un trabajo académico, no sólo de calidad, sino de granvalor político.
Jorge Pavez
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
1
Resumen
Chile es apreciado por su progresismo y creatividad de su gestión educacional descentralizada.
Esta gestión fue iniciada durante el régimen militar del presidente Pinochet en los 80s y seguida
por los gobiernos democráticos a partir de los 90s. Sin embargo, la literatura indica que la imple-
mentación de esta gestión tiene un efecto negativo en la inequidad de la educación. Entonces, el
foco de esta tésis está en la búsqueda de explicaciones de la relación entre municipalización, un
elemento importante de la gestión educacional descentralizada de Chile, y la inequidad de la edu-
cación. El estudio está centralizado principalmente en la educación básica en municipalidades
caracterizadas por un nivel socio-económico relativamente bajo.
Estudio
La aproximación científica de este estudio es el realismo crítico, aún cuando la aproximación
científica dominante en las ciencias sociales es el positivismo. El Positivismo está enfocado a
correlaciones, que son relaciones estadísticas entre variables (Mayntz, 2004 : 238). Este tipo
de aproximación puede llevar a evidenciar que intervenciones específicas funcionan, pero
revela muy poco acerca de cómo y por qué esta intervención funciona o no funciona (Morén
y Blom, 2003 : 46). Es justamente éste el lugar dónde el realismo crítico entra. El Realismo
crítico parte del concepto que no es la intervención misma la que directamente produce cam-
bios, sino más bien la medida en qué y la manera en qué un programa es utilizado por las
personas para quienes la intervención fue destinada y la interpretación que las mismas hacen
de dicha intervención (Biddulph c.s., 2003 : 26). La tarea central del realismo crítico es especi-
ficar mecanismos sociales, que son procesos relacionales que unen unidades o actores. El
estudio empírico fue desarrollado durante tres meses de trabajo de campo en Chile.
Inequidad
En su modelo de inequidad educacional, Farrell (1999) distingue cuatro facetas de inequidad:
inequidad de acceso, inequidad de sobrevivencia, inequidad de output e inequidad de resulta-
do. En esta tésis una faceta es adoptada: inequidad de output, que refiere a la improbabilidad
que niños de varios grupos sociales aprenderán lo mismo hasta un mismo nivel en un punto
específico en el sistema educacional. Pese al hecho de una creciente inversión en educación y
de reformas dirigidas a lograr calidad e equidad, en Chile se observa un lento mejoramiento en
los resultados del aprendizaje y que la inequidad en educación no ha disminuido. Según la
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
3
información de las entrevistas el problema principal es un sistema educativo segmentado: difer-
entes escuelas para niños de diferentes entornos socio-económicos. En Chile hay tres tipos de
escuelas: escuelas privadas, que atienden principalmente niños de grupos económicos más
altos; escuelas particulares, que atienden principalmente niños de los grupos económicos
medio alto y medio; y escuelas municipales, que atienden principalmente niños de los grupos
económicos medio bajo y bajo. Sin embargo, el problema de la inequidad educacional no se
debe sólo a las posibilidades económicas, sino también a la calidad de la educación, la que, en
general, se percibe como mejor en las escuelas privadas y particulares que en las escuelas
municipales. Sin embargo, según la información presentada en esta tésis, la inequidad de out-
put depende principalmente del entorno socio-económico de los estudiantes, más que de la
calidad de la enseñanza en las escuelas municipales, la que es percibida como baja.
Descentralización
Hay una opinión compartida que la educación descentralizada resulta en mejores resultados con
respecto a la calidad y la equidad (Nickson, 2001 : 2). Desgraciadamente en la realidad estas
expectativas no siempre se concretan, como lo muestra la continua inequidad de la educación en
el sistema descentralizado de Chile. En teoría, los beneficios de la educación descentralizada, en
términos amplios, incluyen: mejora en la eficacia y eficiencia de la entr ga de un servicio, porque
a) mejor toma de decisiones en base de información más precisa de las condiciones locales, b)
mayor responsabilidad de los individuos y comunidades, estimulada por la participación y c)
estimulación de la innovación (Nickson, 2001 : 2 ; Carnoy, 1999 : 53 ; Rounds Parry, 1997 : 211).
La descentralización es una reforma administrativa destinada a garantizar una amplia repre-
sentación de los intereses legítimos en un servicio público (Luz Latorre c.s., 1991). Pueden dis-
tinguirse cuatro aproximaciones: de-concentración, delegación, devolución, y privatización (Luz
Latorre c.s., 1991 : 49; Parry, 1997 : 211; Nickson, 2001 : 2; Cohen y Peterson, 1996 : 29).
En el sistema de educación en Chile cambios profundos han ocurrido desde 1973, durante el
régimen militar y en base de las gestiones neo-liberales iniciadas por este régimen. Hasta los
70s la gestión educacional estaba centralizada y controlada por el Ministerio de Educación. Con
la Constitución de los 80s el rol del Estado ha cambiado considerablemente, a ser un provee-
dor del subvención (Miranda y de Simone, 2002 : 33). La administración de la educación pri-
maria y secundaria fue transferida a las municipalidades y corporaciones e entidades privadas.
Este proceso de transferencia de tareas a las municipalidades se llama municipalización, foco
central de esta tésis. Después del término del gobierno militar en el año 1990, los gobiernos
democráticos han legitimado el sistema de la municipalización sin cambiar sus características
básicos. Se esperaba que con mayores inversiones y nuevos programas el sistema educacional
descentralizado iba a conectar mejor las demandas y necesidades de la población.
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
4
Hoy día en Chile el gobierno central es responsable de la distribución y supervisión de los
recursos financieros. El administrador de cada escuela recibe una subvención del Estado por
estudiante matriculado y asistente (Miranda y De Simone, 2002 : 35) y es responsable de la
administración de los subsidios estatales que recibe.. Sin embargo, la subvención estatal no
es suficiente para cubrir los gastos educacionales locales, y muchas municipalidades no tienen
los recursos necesarios (financiero y conocimiento) para hacer inversiones que sean eficaces
y eficientes. La participación en las decisiones locales siempre ha sido un elemento impor-
tante de la municipalización. Diferentes instituciones a nivel local se han establecido para
facilitar la participación de actores primarios. Sin embargo, el funcionamiento de estas inicia-
tivas, en la práctica parece ser limitada al control más que a estimular participación.
Contexto y Roles
Sin embargo, la descentralización administrativa no se refiere sólo a aproximaciones y prio-
ridades, sino también - y tal vez mucho más- acerca del contexto en la que ésta opera y sobre
el comportamiento de sus principales actores. En Chile, diferentes elementos del contexto
influyen en el desarrollo del sistema de descentralización educativa. Estos elementos tienen
relación con los recursos económicos, distribuidos de manera muy desigual; sentimientos de
solidaridad y confianza relativamente bajos; migración urbana muy frecuente, lo que puede
resultar en una educación más cara en los sectores rurales y clases demasiado llenas en los
sectores urbanos; desintegración de la familia nuclear lo que puede dificultar el compromiso
de los padres en la educación de sus hijos; y control político central que es aún fuerte.
Cohen y Peterson (1996 : 3) introducen el diseño de administración pluralista, que utiliza los roles
más que la estructura como instrumento principal de análisis. El asunto central de los roles se
refiere a las relaciones entre los actores involucrados en la producción y desarrollo de un servicio
público. En esta tésis se hace una distinción entre el sistema educativo local o actores primarios
(estudiantes, padres, profesores, directores de la escuela, y funcionarios del departamento de
educación municipal) y la periferia educacional o actores secundarios (organización del magiste-
rio y expertos de la educación) y actores terciaros (Ministerio de Educación y Ministerio del
Interior). Basado en la explicación de los roles, el sistema de educación en Chile parece ser un sis-
tema que no tiene adecuados niveles de relaciones coope ativas mutuas entre los actores de los
diferente niveles del sistema. Según la OCDE (2004 : 291) la relación entre los actores terciaros
y el sistema local de la educación es extremadamente débil. Pero también dentro del sistema local
la ocurrencia de relaciones cooperativas mutuas parecen ser muy débiles.
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
5
Mecanismos sociales
Para explicar la relación entre municipalización e inequidad de la educación, se ha investiga-
do los mecanismos sociales subyacentes. Se ha distinguido tres tipos de mecanismos sociales.
Primero, los mecanismos transformativos, los que explican el fenómeno macro de inequidad
de la educación basado en las interacciones contemporáneas entre actores relevantes. En
general, el nivel de colectividad en la sociedad Chilena parece ser relativamente bajo. Esto
incluye el mecanismo de ‘amigos y enemigos’, lo que explica que el mecanismo efectivo de
confianza y colectividad ha sido eliminado. El problema de este mecanismo social para el sis-
tema educativo es que los ‘enemigos’ no cooperan.
Segundo, los mecanismos de acción-formativos explican el modelo de acción al nivel micro,
que influye la interacción entre actores relevantes. Tres mecanismos de acción-formativos
están especificados, los que dificultan el desarrollo de un ambiente cooperativo: ‘dar y tomar’
explica que los actores primarios no reciben y no toman la responsabilidad necesaria; una
‘enfermedad contagiosa’ explica que el autoritarismo influye la continuación de la toma de
decisiones al nivel central; y el ‘legalismo’ explica que los actores primarios adoptan un acti-
tud de dependencia de las decisiones del nivel central.
Tercero, los mecanismos situacionales explican la actual situación creada por la municipa-
lización, que influye el modelo de acción a nivel micro. Pueden distinguirse tres mecanismos
situacionales: el ‘paralelismo’, que se refiere a la separación de las responsabilidades
pedagógicas y administrativas, lo que explica que los actores primarios se sienten abandon-
ados en el “aire”; la ‘lucha de clases’ explica que las personas que viven y trabajan en un
ambiente caracterizado por una situación socio-económico baja, no están estimulados para
ayudar a los estudiantes a emanciparse de posición de clase baja; ‘lo que ellos tienen,
nosotros no lo tenemos’ explica que posibilidades financieros y segmentación en regula-
ciones resulta en una disminución de las oportunidades en estos sectores donde se requiere
una alta inversión educativa.
Todos los mecanismos sociales indican que el desarrollo de la sinergia en las relaciones coope-
rativas mutuas no han sido estimulados. Esta situación creada por la municipalización dificul-
ta el desarrollo de una estructura socio-económica más igualitaria en la sociedad chilena.
También significa que las necesidades de los actores del sistema local de educación - espe-
cialmente en sectores caracterizados por una población con recursos socio-económicos bajos
- no han sido satisfechas, como la teoría de la descentralización predice.
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
6
Conclusión
Puede concluirse que el nivel actual de descentralización en Chile es bastante bajo.
La municipalización puede ser calificada como desconcentración. Ello porque existe un bajo
nivel de división de tareas y la toma de decisiones aún está bastante monopolizada. Los
actores secundarios como poderes políticos y sociales no parecen bastante fuertes para ofre-
cer contrapeso suficiente. Ofrecen representación y asesoría dentro del marco macro-social
del orden establecido, controlada y mantenida por los actores terciarios. Además, los actores
primarios no son capaces de desarrollar un nivel suficiente de sinergia en relaciones coope-
rativas mutuas, las que son requisito para disminuir la inequidad educacional entre estudi-
antes, y para ayudar a los estudiantes en la emancipación de su situación de clase baja.
La municipalización en Chile no ha resultado en una mejor equidad educacional porque no
interviene en las diferencias socio-económicas que existen. La inequidad educacional es el
resultado del tratamiento desigual que los niños de diferentes clases de la sociedad chilena
reciben desde el sistema educacional. La municipalización misma opera como mecanismo
social que tiende a perpetuar la segregación de las diferentes clases socio-económicos en vez
de romperla o expulsarla.
Esta conclusión está fundada en una investigación de campo realizada en una muestra limi-
tada de actores involucrados en el sistema educacional en Chile. Por eso la conclusión es
todavía preliminar y no puede ser generalizarla. Con todo, siendo esta investigación foca-
lizada en desarrollar explicaciones tentativas, se requieren más estudios que permitan
recolectar información más detallada acerca de intervenciones necesarias. No obstante, una
cosa es cierta: los actores del sistema educacional local deben estar involucrados más activa-
mente para que la descentralización pueda funcionar. Adicionalmente, la conciencia de que
todos los actores involucrados en el sistema educacional son indispensables para alcanzar la
equidad del mismo debe ser estimulada entre todos los actores. Fundadas en los resultados
de este estudio, se presentan algunas recomendaciones, tanto para nuevos estudios como
para futuras intervenciones:
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
7
Temas para estudios más detenidos :
1. ¿Porqué estudiantes del grupo socio-económico bajo muestran mejores resultados del
Simce en una escuela municipalizada que en una escuela particular subvencionada?
2. ¿Cómo influye el entorno socio-económico en combinación con el tipo de escuela en
el resultado de la educación (conexión al mercado laboral)?
3. ¿Porqué los actores secundarios como poder social y político en Chile no son capaces
de ofrecer suficiente contrapeso político y social para lograr equidad educacional en
un contexto de descentralización ?
4. ¿Porqué las reformas de los 90s no han resultado en una mejora de la inequidad edu-
cacional ?
Temas para la implementación de intervenciones:
1. Actores primarios viviendo y trabajando en sectores caracterizados por recursos socio-
económicos bajos tienen que desarrollar una actitud “empowered”.
Problema de acción: ¿Cómo desarrollan en estos actores primarios una actitud
“empowered”?
2. El paralelismo en el sistema educacional de Chile tiene que ser expulsado.
Problema de acción: ¿Cómo se puede expulsar dicho paralelismo?
3. La influencia del autoritarismo y favoritismo tiene que ser expulsado en todos los
niveles del sistema educacional.
Problema de acción: ¿Cómo se puede disminuir el autoritarismo y el favoritismo?
4. Todas las escuelas que reciben una subvención estatal deben tener los mismos
derechos y obligaciones.
Problema de acción : ¿Cómo se pueden eliminar derechos y obligaciones desiguales
de las escuelas que reciben una subvención estatal?
E D U C AT I O N A L D E C E N T R A L I Z AT I O N I N C H I L E
8
5, boulevard du Roi Albert IIB-1210 Brussels - Belgiumwww.ei-ie.org
Internacionalde la Educación
Este documento ha sido publicado a través del Programa EPT-SIDA de la IE.
El Programa EPT-SIDA, lanzado en enero de 2006, es una iniciativa de la International de laEducatión y sus organizaciones asociadas: la OMS (Organización Mundial de la Salud) y el EDC (Centro para el Desarrollo de la Educación). El programa combina los esfuerzos de las afiliadas de la IE en todo el mundo en la defensa de una Educación para Todos (EPT) a nivel nacional y el compromiso con la prevención del VIH/SIDA.
El Programa EPT-SIDA es una realidad gracias al apoyo del gobierno holandés.