Descentralización en América Latina:

Elementos para una Gestión Estratégica

• Evolución: logros y desafíos

• Revisión de la teoría

• Reorientación de los procesos

Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01

IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

1. Evolución: logros y desafíos:

Evolución y objetivos Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos:

1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación Regional Reforma administrativa

• Desconcentración de la producción y de la población

• Eficiencia administrativa y fiscal

2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política

+ Democratización, participación: hacia el municipio

+ Equidad: territorial, social!

3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización

+ Autonomía y recursos para concertación local

Cumplimiento de objetivos

• Desconcentración:

Países/Regiones 1985 1990 1995

Argentina: Buenos Aires 1991: 60.3 1994: 64.3

Brasil: Sudeste 60.2 58.8 58.7

Chile: Región Metropolitana 1986: 42.9 44.8 47.5

Colombia: Distrito Especial 20.7 21.0 22.7

Bolivia: Santa Cruz 26.8 27.9

Elaborado en base a datos oficiales de cada país

Disparidades territoriales

0.0000

0.1000

0.2000

0.3000

0.4000

0.5000

0.6000

0.7000

0.8000

0.9000

1.0000

1970 1975 1980 1985 1990 1995

IDR

Argentina Bolivia Brasil México

Perú Colombia Chile

Elaborado en base a datos oficiales de los países

Eficiencia

• mejor adecuación a la demanda

• pero: gastos > ingresos

déficit fiscal!

• riesgo de equilibrios macroeconómicos

(CEPAL, Ocampo)

Argentina

Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos

Provinciales, 1988-1997

0.0

5,000.0

10,000.0

15,000.0

20,000.0

25,000.0

30,000.0

35,000.0

40,000.0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

En

mil

lon

es

de

dó

lare

s

Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia

Transferencias

Ingresos de fuente propia

Elaborado en base a datos del FMI

Brasil

Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1994

0.0

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

En

mil

lon

es

de

dó

lare

s

Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia

Ingresos de fuente

propia

Transferencias

Elaborado en base a datos del FMI

Bolivia

Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

350.0

400.0

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

En

mil

llo

ne

s d

e U

S$

Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Elaborado en base a datos del FMI

Chile

Chile: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales, 1992-

1998

0.00

200.00

400.00

600.00

800.00

1,000.00

1,200.00

1,400.00

1,600.00

1,800.00

1992* 1993 1994 1995 1996 1997 1998

En

millo

ne

s d

e d

óla

res

Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Ingresos de fuente

propia

Transferencias

Elaborado en base a datos del FMI

Democratización y participación

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Evolución del número de países que elige gobiernos

municipales

Fuente: BID, 1997

Participación

Sin embargo:

• Política: riesgo de nuevos centralismos si:

– orientada a niveles intermedios

– megamunicipios

– problemas de representación

• Social? - Aún escasa

– Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones

sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre

incluye aportes)

Equidad

• Territorial:

– inicial, muy importante, pero insuficiente:

riesgo de reconcentración del gasto

– sigue concentración del producto

• Social: avances

– derivada de redistribución territorial

– aumento de cobertura social

Autonomía

• Mayoría de territorios dependen de

transferencias:

– Condicionadas según uso (mayoría de los

casos)

– No vinculadas principalmente al aporte local

(casi todos los casos)

Origen de ineficiencia fiscal!

¿Qué hacer?

• Actual desconfianza frente a la descentralización • Dar marcha atrás?

– Irreversibilidad de los procesos – Se comprometería democratización

• Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia

reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera

• Organización de la investigación: – Revisión de la teoría económica – Revisión de los procesos – Elementos para reorientarlos

2. Descentralización

• Provisión de bienes públicos

• Descentralización política

• Descentralización operativa

• Sistemas de compensación

• Descentralización económica

• Subsidios al consumo

El concepto de provisión

• Qué se descentraliza?

– Proceso de provisión de bienes públicos

• Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido

• Provisión:

– Asignación: proceso de decisión política sobre:

1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)

2) cómo producir lo que se va a proveer

– Operación (administrativa) de esas decisiones

Provisión según ámbito

La provisión de bienes públicos se da a través de procesos de decisión política de diferente ámbito:

– Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej. Tribunales de la Haya (derechos humanos)

– Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej. Arancel Externo Común del Mercosur

– Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes nacionales

– Procesos subnacionales territoriales: bienes “locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal

Principio de eficiencia • A partir del Teorema de la Descentralización (Oates):

la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación

• Procesos de:

– centralización:

• sistemas básicos

• sistemas normativos

– descentralización

• provisión de servicios públicos

Descentralización- Centralización

Territorial de la Provisión

Procesos democráticos

supranacionales

Procesos

nacionales

Procesos

subnacionales

intermedios

Procesos

locales

Centralización

Descentralización

Descentralización política

• La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por:

– Aspectos físicos y culturales

– Estructura productiva

• Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales

– “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos

CONDICIONES DE EFICIENCIA

• Adecuación a preferencias 1) Correspondencia entre demanda y proceso de

provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón

2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública)

3) Participación ciudadana en esas decisiones: • Directa: posible en ámbitos locales • Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y

representados • Procesos más democráticos y participativos que los centrales

(“Teorema de la participación”)

• Beneficios superiores a economías de escala por centralización

Ejemplos

• Competencias políticamente descentralizables

– Ordenamiento del territorio

– Provisión de infraestructura básica

– Provisión de servicios básicos

– Apoyo a PYMES

• Son base del desarrollo local!

– Desarrollo económico local

– Mejoramiento del hábitat

Descentralización Operativa

• Descentralización operativa (o meramente

administrativa): para responder mejor por

algunas funciones que les competen, los

gobiernos centrales transfieren la operación de

algunas decisiones sobre provisión a gobiernos

subnacionales

• Concepto diferente a desconcentración

Doble función de los gobiernos locales

• Tipos de funciones de gobiernos locales:

– Desc. Política Cabezas de autonomías

– Desc. Operativa Agentes de gobiernos centrales

• Ejemplo: subsidios sociales

– Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué): nivel nacional

– Operación: nivel local

• Implicaciones:

– Financiamiento y rendición de cuentas

Gobierno central

Gobiernos

locales

Decisión:

Desc. Política

Descentralización Política y

Descentralización Operativa

Administración

central

Administraciones

locales

Operación:

Desc. Operativa. Procesos locales

Sistemas de compensación

Transferencias:c

ondicionadas?

Aporte

local?

Uso?

Sí

No

No Sí

1

2 3

4

Desc. Pol. del Gasto Desc. Pol. del Gasto

Desc. Operativa

Desc. Operativa >

Descentr. Política

Descentralización

Política

Sistemas de compensación en la región

Condiciones:

Aporte

local

Uso

Sí

No

No Sí

1

2 3

4

Argentina

Chile

Brasil Bolivia Colombia

Fondos

Concursables

Programas

Nacionales

México

Venezuela

Descentralización política del gasto

Las transferencias de tipo 2 configuran:

• Descentralización política del gasto:

transferencia de competencias de gasto en la

provisión de bienes públicos a procesos

democráticos subnacionales

• No condición de eficiencia

– no hay estímulo económico para participación

– presiones no compensadas sobre déficit fiscal

Compensación eficiente

• El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1!

– Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal

• Cómo conciliar eficiencia con equidad?

• Cómo conciliar eficiencia con equidad y participación?

Descentralización Económica

• Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica

• Proveer es diferente de producir

• Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de factores e insumos

• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras)

Formas • Formas de descentralización económica:

– Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización)

– Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios

– Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia

• Implica: descentralización hasta establecimientos

• Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica

Subsidios • Para equidad social

• Tipos: – Subsidios a la oferta: se subvenciona la

producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales)

– Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia:

• Mayor adecuación a preferencias, financiamiento!

• Igualdad de condiciones para competir

– Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores

Síntesis:

Tipos de descentralización*

• Descentralización a gobiernos:

– Política: transferencia del proceso completo de

asignación

• Política del Gasto: sólo del gasto

– Operativa: tareas como agentes (Delegación)

• Descentralización económica (a mercados):

– Apertura a la competencia económica

– No es sinónimo de privatización (organizaciones

públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia

* Ver antecedentes en Capítulo II

Gobierno central

Gobiernos

locales

Productores externos

Desc. Política

Decisión

Desc. Económica

Producción

Gestión Descentralizada

Administración

central

Des.Operativa

Operación

Administraciones

locales

3. Reorientación de los procesos:

Descentralización en A. Latina

Tipo:

Función:

Política Política

Gasto

Operati

va

Econó

mica

Infraestruc-tura básica

Territorios

ricos

México

General General

Educación:Infraestruct.

Territorios

ricosGeneral

Educación:Personal

Brasil

ArgentinaLos demás

Chile

Bolivia

Argentina

Salud:Infraestruct.

Territorios

ricosGeneral

Salud:Personal

Brasil

ArgentinaLos demás

Brasil

Colombia

Cumplimiento de condiciones

• La condición de gasto vinculado a aportes

sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que

pueden financiar su gasto

• Pero aun en estos casos, los procesos de

asignación no involucran a los ciudadanos

Falta condición de eficiencia: participación

ciudadana en asignaciones

Objetivos Estratégicos 1) Para autonomía, eficiencia, participación y

reducción de la corrupción:

participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes)

2) Equidad y desconcentración:

sistema redistributivo: – que compense:

• Diferenciación inicial

• Diferenciación por la descentralización

– compatible con eficiencia, que estimule: • Participación en asignaciones

• Eficiencia fiscal

Diferenciaciones básicas

• Entre bienes nacionales y bienes locales:

– Son la educación y la salud bienes locales?

• Entre sistemas de redistribución social y

territorial

– Son adecuados los actuales sistemas de

compensación para asegurar equidad territorial?

y social?

• Entre bienes públicos y bienes privados

– Qué bienes de los que son producidos

públicamente podrían serlo privadamente?

Bienes nacionales vs. locales • Salud y educación:

– Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes

– Descentralización operativa de esta provisión

– Pero descentralización política de: • Definición de contenidos

• Organización territorial de la provisión (localización)

• Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial

• En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)

Sistemas redistributivos • Concepto de redistribución social (familiar o

personal) diferente de redistribución territorial

Dos sistemas subsidiarios:

1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares

2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo territorial: transferencias de libre disponibilidad:

• proporcionales al aporte local relativo (en principio en función de pobreza)

– incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)

• condicionadas a procesos participativos de decisión

Algunas áreas prioritarias • Configurar dos sistemas redistributivos

sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales)

• Diferenciar competencias subnacionales: – autónomas: infraestructura, servicios básicos,

organización de la provisión local

– operativas: sistema de redistribución social…

• Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para: – Desarrollo económico territorial

– Mejoramiento del hábitat

Profundización + Asociativismo

Bibliografía • ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y

del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.

• Del autor:

– “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10,

1998: /clad.org.ve/indices/

– “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/

– Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/

• E-mail: ifinot@eclac.cl