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DETERMINACIÓN DE LA IDENTIDAD

EN LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL:

DESAFÍOS Y PRÁCTICAS

ESPAÑA

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N.I.P.O.: 270-12-130-X

Red Europea de Migración

La Red Europea de Migración es una iniciativa de la Comisión Europea, que ha sido creada por la Decisión del Consejo 2008/381/CE y está financiada por la Unión Europea.

Su objetivo es satisfacer las necesidades de información de las instituciones de la UE y de las autoridades e instituciones de los Estados miembros, proporcionando información actualizada, objetiva, fiable y comparable en materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en estos ámbitos. La REM también pone dicha información al alcance del público en general.

Con este fin, la REM está formada por una red de Puntos de Contacto Nacional (PCN).

En España el PCN está compuesto por expertos procedentes de cuatro ministerios (Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y Ministerio de Justicia) y de la Fiscalía General del Estado, de cuya coordinación se encarga el Observatorio Permanente de la Inmigración, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El PCN asimismo colabora con expertos independientes para la realización de estudios e informes de la REM.

ContactoObservatorio Permanente de la Inmigración(Coordinador del Punto de Contacto Nacional de laRed Europea de Migraciones)José Abascal, 39. 28071 MadridE-mail: [email protected]: http://extranjeros.empleo.gob.es

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Determinación de la Identidad en la Protección Internacional:

Desafíos y Prácticas

España

El objetivo del estudio es presentar una panorámica general de los desafíos a los que se enfrentan las autoridades nacionales a la hora de determinar, en

ausencia de documentación fidedigna, la identidad de los solicitantes de protección internacional (esto es, asilo y protección subsidiaria)

y para la expulsión de aquellos solicitantes cuya solicitud haya sido denegada.

Informe elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España de la Red Europea de Migración.

Agosto 2012

ÍNDICE

Ficha de inFormación básica ........................................................................................... 7

Sección 1. marco nacional ........................................................................................ 8

1.1. Desafíos y alcance de la cuestión ............................................................. 8

1.2. Estadísticas ................................................................................................ 15

1.3. Legislación relevante en el ámbito de la Unión Europea y nacional ........ 16

1.4. Marco institucional a nivel nacional ......................................................... 18

sección 2. métodos para la determinación de la identidad ............................................. 21

2.1. Definición y documentos requeridos para la determinación de la identi-dad ........................................................................................................... 21

2.2. Métodos utilizados en ausencia de prueba documental de identidad ..... 23

sección 3. procedimiento ............................................................................................ 34

3.1. Estatus e importancia de los diferentes métodos de determinación de la identidad .................................................................................................. 34

3.2. Toma de decisiones por parte de las autoridades competentes a partir de los resultados de la determinación de la identidad ............................. 36

3.2.1. Para la consideración de la solicitud de protección internacional . 36

3.2.2. Para la expulsión al país de origen ............................................. 37

sección 4. conclusiones ............................................................................................. 38

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Ficha de información básica

La cuestión de la determinación de la identidad de los solicitantes de protección internacional se considera problemática en la medida en que puede resultar funda-

mental para la concesión de la protección internacional. Es de destacar que un número significativo de las solicitudes (51,1% en 2011) se presentan por solicitantes indocumen-tados. A este hecho hay que sumar las dificultades derivadas de la falsedad documental, tanto la alegada por el solicitante como la descubierta durante la instrucción del pro-cedimiento. Respecto a la legislación, la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho al asilo y de la protección subsidiaria, establece como obligación del solicitante la presentación de todos los documentos que sustenten su solicitud; además los solici-tantes deben permitir que se les tomen las huellas dactilares y que se les fotografíe. La Oficina de Asilo y Refugio, dependiente de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior, es el órgano competente para la tramitación de las solicitudes de protección internacional. Es reseñable que existe una estrecha colaboración con el Cuerpo Nacional de Policía en todo el proceso, pues existen varias tareas operacionales cuya realización sería imposible sin tal cooperación. En cuanto a los métodos más im-portantes de determinación de la identidad y que además son obligatorios por ley, se destacan la comparación de las huellas dactilares y la determinación de la edad; además de la realización de una entrevista en el momento de la formalización de la solicitud de protección internacional. El resultado de la determinación de la identidad puede tener una influencia importante en la toma de la decisión final respecto de la protección in-ternacional, si bien, en ocasiones, puede no ser el elemento decisivo pues otros factores pueden jugar un papel determinante como es el caso del país de origen o nacionalidad o los motivos de persecución alegados.

Por lo que se refiere al ámbito de la expulsión, la legislación española impone la salida obligatoria en un plazo de 15 días a aquellas personas cuya solicitud de protección internacional ha sido denegada, al igual que ocurre tras la denegación de otras solici-

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Determinación de la Identidad en la Protección Internacional: Desafíos y Prácticas

tudes de residencia. Hasta que no transcurre este plazo, la persona no se encuentra en situación irregular y no se puede iniciar un procedimiento de expulsión. Por tanto, la denegación de la solicitud de protección internacional no conlleva de facto la ejecución de la expulsión. Dado que la persona solicitante está en libertad, en tanto no es hallada de nuevo no se incoa el expediente sancionador que puede conllevar la expulsión. Lo anteriormente expuesto implica que, estadísticamente, no se diferencia entre los pro-cedimientos de retorno de nacionales de terceros países cuya solicitud de protección internacional ha sido denegada, de los procedimientos de retorno de otros nacionales de terceros países en situación irregular. Tan sólo podrá haber continuidad entre el pro-cedimiento de protección internacional y el de expulsión en el caso de nacionales de terceros países que solicitan protección internacional estando ingresados en un centro de internamiento y cuya solicitud se inadmita a trámite o deniegue mediante el pro-cedimiento establecido por la Ley en estos casos. Por todo lo expuesto anteriormente, muchas de las preguntas planteadas en el cuestionario respecto de la expulsión no se pueden responder con detalle.

Respecto a la cuestión de la determinación de la identidad en el procedimiento de expul-sión, conviene destacar que resulta del todo fundamental para poder llevar a cabo dicha expulsión. Ante el significativo número de personas indocumentadas, la colaboración con los países de origen es determinante, pues se exige que las personas dispongan de docu-mentación de identidad o de viaje válida para que las autoridades fronterizas de estos países admitan a su nacional. Se trata de una gestión extremadamente compleja que requiere de una colaboración fluida entre países y de la existencia de medios técnicos adecuados. El Cuerpo Nacional de Policía es el órgano encargado de determinar la identidad en los supuestos de expulsión, proceso que conllevará la utilización de diversos métodos como la comparación de huellas dactilares o de fotografías, la determinación de la edad, los análisis lingüísticos o la realización de entrevistas en algunos casos (entrevistas policiales y entrevistas con funcionarios consulares). En cuanto a la toma de decisiones en el ámbito de la expulsión, la decisión se aplaza, entre otros motivos, si la determinación de identidad no es satisfactoria para expulsar al país de origen o tránsito.

Sección 1 Marco nacional

1.1. Desafíos y alcance de la cuestión

¿Se considera problemática la cuestión de la determinación de la identidad en ausencia de documentación fidedigna dentro del ámbito procedimental en:

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a) la protección internacional?;

b) la expulsión a su (presunto) país de origen de una persona cuya solicitud de protección internacional haya sido denegada?

Si es así, determine brevemente las principales cuestiones, desafíos y dificultades que se dan en su Estado para cada uno de los casos (por ejemplo, la inexistencia de documentos de identificación, falsedad documental, identidades múltiples, solicitantes de determinados países terceros).

La cuestión de la determinación de la identidad se considera problemática en la me-dida en que este dato puede llegar a resultar fundamental para la concesión de la protección internacional en función de los motivos de persecución alegados. Por otro lado, en otras ocasiones, el factor identidad puede no resultar clave a la hora de conceder o no la protección, pues otros elementos como la nacionalidad pueden considerarse más relevantes (tal es el caso de aquellos países o regiones para los que existe un llamamiento del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, en adelante ACNUR).

La importancia de la problemática en la determinación de la identidad queda eviden-ciada en el propio modelo de formalización de la solicitud de protección internacional en el que figura como primera obligación del solicitante la colaboración plena con las autoridades españolas para la acreditación y comprobación de su identidad. Asimismo se recalca que los solicitantes deben decir la verdad sobre su identidad, presentando los documentos de identidad que tengan o, en su caso, justificando su falta y explicando de forma detallada los motivos por los que se solicita protección internacional. Todas estas obligaciones quedan recogidas en la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Asimismo, en este trámite inicial se establece la obligatoriedad de la toma de impresiones deca-dactilares y de fotografías de los solicitantes, lo que puede ser decisivo para determinar de forma fehaciente la identidad.

El establecimiento de la identidad también adquiere una relevancia especial en el ámbito de las solicitudes de extensiones y reagrupaciones familiares, pues se requerirá la verifica-ción del vínculo existente entre los familiares a los que se hace extensible la protección internacional o a los que se autoriza a reagrupar.

Por otra parte, la determinación de la identidad puede convertirse en un problema para las personas con protección internacional a la hora de un posterior desarrollo de activi-dades profesionales. En particular, esto puede ser evidenciado en los casos en los que

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haya discrepancias entre la identidad bajo la que se concedió la protección internacional y la identidad que consta en las titulaciones oficiales que le acreditan para ejercer una determinada profesión.

Es de destacar que durante la formalización de la solicitud de protección se incide en las cuestiones de identidad y documentación acreditativa de la misma. En este trámite se exige al demandante la autografía de la declaración, esto es, que el solicitante escriba su nombre y apellidos, de su puño y letra, en su lengua materna. Para el caso de los solicitantes analfabetos, se procederá a la transcripción fonética del nombre. De este modo se pretenden evitar fraudes y errores en el ámbito que nos ocupa.

En general, puede decirse que los problemas que se plantean para el establecimiento de la identidad de los solicitantes de protección internacional tienen su causa en el hecho de la habitualidad en la ausencia de una documentación fidedigna. Los solicitantes que carecen de documentación representan un alto porcentaje (51,1% de los solicitantes en 2011) a los que hay que sumar aquellos solicitantes que presentan documentación falsa y así lo manifiestan, además de aquellas falsedades documentales descubiertas durante el procedimiento de instrucción.

En el ámbito de la expulsión, la ejecución del retorno al país del que el solicitante es nacional requiere imperiosamente disponer de documentación de identidad o de viaje válida para que las autoridades fronterizas de ese país admitan a su nacional.

La carencia de esa documentación válida requiere de actuaciones ante las autoridades del país de origen para que le provean de la misma (sea pasaporte o salvoconducto), como trámite previo a la ejecución de la expulsión. Cuando el extranjero carece de documentos o lleva documentos falsos, la actuación requerida suele pasar por la realización de una entrevista con dicho ciudadano y si las autoridades del tercer país lo reconocen como nacional suyo, lo documentarán.

La problemática surge por un lado, del ánimo del extranjero de ocultar su verdadera identidad y nacionalidad, aportando o facilitando identidades ficticias, y por otro lado, de la negativa, reticencias o lentitud por parte de muchas autoridades de terceros paí-ses al realizar las actuaciones de reconocimiento y dotación de documentación a sus nacionales.

Si es así, indique cuál o cuáles de los siguientes factores que se detallan a conti-nuación influyen en la problemática. Argumente sus respuestas con estadísticas (por ejemplo las referenciadas en el apartado 1.2), investigaciones o cualquier

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otra fuente de información (por ejemplo, debates en los medios de comunicación, jurisprudencia, documentos políticos, opiniones de expertos).

�— El volumen de casos en los que no hay disponibilidad de documentación fi-dedigna para acreditar la identidad del solicitante de protección internacional se considera significativo y/o creciente.

El volumen de estos casos es significativo pues el número de solicitantes que en el mo-mento de formalizar la solicitud manifestaron estar indocumentados en 2011 alcanzó el 51,1%, como se puede observar en el apartado 1.2 de estadísticas (en años precedentes observamos similares porcentajes: 50,2% en 2010, 61,1% en 2009, 59,7% en 2008, 35,7% en 2007).

Asimismo, la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) señala que en ocasiones se presenta documentación falsa que es reconocida como tal por los propios solicitantes, así como documentación falsa que es detectada posteriormente por las autoridades durante la instrucción del procedimiento.

En el ámbito de la expulsión el volumen de casos en los que no hay documentación fidedigna se considera igualmente significativo. Los inmigrantes irregulares y las organiza-ciones dedicadas al tráfico ilegal de personas conocen sobradamente las dificultades que comporta la determinación de la identidad y el papel clave que tiene para poder mate-rializar la expulsión. Esta realidad determina que un número significativo de inmigrantes irregulares y, sobre todo, los que tratan de cruzar ilegalmente la frontera, se deshagan de su documentación.

— Las medidas utilizadas para determinar la identidad del solicitante en ausencia de documentación fidedigna requieren una gran cantidad de recursos.

La Administración española emplea una gran cantidad de recursos para la determinación de la identidad:

•� �Recursos humanos (funcionarios encargados de la formalización, tramitación e instrucción de la solicitud, asistencia jurídica gratuita, interpretación y traducción, funcionarios de la sección policial de Asilo, policía científica para la verificación de huellas, falsedades documentales y antecedentes penales, entre otros, además de la participación de los miembros de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio en el ámbito decisorio).

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•� �Medios técnicos (bases de datos europeas y nacionales, toma de huellas, cuestionarios de nacionalidad, análisis de ADN, etc.).

•� �Contactos con Embajadas y Consulados españoles en los países de origen y con ACNUR, además de otras organizaciones de la sociedad civil.

En el ámbito del retorno se emplean una gran cantidad de recursos para establecer la identidad del inmigrante en situación irregular cuya expulsión ha sido ordenada. A este respecto cabe destacar, entre otras gestiones, que la realización de entrevistas puede requerir el traslado del inmigrante al consulado o el de los funcionarios consulares o del Ministerio competente desde el país de origen, además de los contactos previos mante-nidos con las autoridades del país del que supuestamente es nacional.

— Las medidas utilizadas para determinar la identidad no producen siempre un resultado satisfactorio.

En ocasiones la identidad no podrá determinarse de forma fehaciente y, por tanto, di-cha determinación deberá basarse en presunciones, lo que en algunas circunstancias no producirá un resultado completamente satisfactorio.

Por lo que respecta a la expulsión, se trata de una gestión de gran complejidad. La ob-tención de resultados satisfactorios requerirá poder contar con una disposición favorable a colaborar de los países de origen y además con la existencia en dichos países de re-gistros y bases de datos documentales que incluyan reseñas fotográficas y dactilares de una calidad operacional.

— La toma de decisiones sobre solicitudes de protección internacional es dificulto-sa debido al hecho de que las medidas utilizadas para establecer la identidad no son siempre satisfactorias.

La toma de decisiones en estos procedimientos es siempre dificultosa por la propia na-turaleza de la protección internacional. Por lo que concierne a la determinación de la identidad, el hecho de la ausencia o escasez de documentos da lugar a que con frecuencia la toma de decisiones tenga que basarse en indicios y presunciones, todo ello teniendo en cuenta el principio del beneficio de la duda.

— Una proporción significativa de las personas cuya solicitud de protección in-ternacional ha sido denegada no pueden ser retornadas a sus países de ori-gen debido al hecho de que las medidas para determinar la identidad no son siempre satisfactorias.

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La realidad es que una proporción significativa de personas cuya solicitud de protección internacional ha sido denegada no podrán ser retornadas debido a problemas de deter-minación de la identidad. Hay que significar que de conformidad con la legislación espa-ñola de extranjería (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero y su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril) al extranjero que se le haya denegado una solicitud de protección internacional y se encuentre en España sin ningún título que le habilite para permanecer en territorio español, se le podrá instruir un pro-cedimiento de expulsión. En muchas ocasiones estos expedientes de expulsión presentan las dificultades, comunes a otros expedientes de expulsión, en las que la efectividad de las medidas de determinación de la identidad depende de la buena disposición de las autoridades del país de origen a colaborar.

Nombre los países de origen (alegado) para los que la determinación de la iden-tidad sea particularmente difícil, (i) al considerar las solicitudes de protección internacional; (ii) al ejecutar las expulsiones.

Entre los países de origen para los que la determinación de la identidad resulta más dificultosa sobresalen aquéllos para los que existe un llamamiento del ACNUR. En ocasio-nes, puede producirse una importante entrada de solicitudes de protección de personas cuyo presunto país de origen se encuentra dentro de este grupo. En estas situaciones la Administración española elabora cuestionarios de nacionalidad con el fin de verificar las alegaciones del solicitante a este respecto en el momento en el que formaliza la solicitud de protección internacional. En la actualidad se realizan estos cuestionarios, entre otros, para los nacionales de Costa de Marfil, Irak, Libia, Palestina, Siria, Siria-Kurda, Somalia, Sudán del Sur, etc.

En cuanto a la problemática en la determinación de la identidad, ésta se manifiesta con especial relevancia en algunos países africanos entre los que se pueden citar a Somalia o Costa de Marfil a título de ejemplo. Estos países, además de existir para ellos un llama-miento del ACNUR, presentan características particulares que hacen de la determinación de la identidad un asunto verdaderamente complejo (el largo conflicto en Somalia o el hecho de que aproximadamente una cuarta parte de la población de Costa de Marfil sea extranjera o provenga de padres extranjeros).

Como se ha destacado con anterioridad, la cuestión de la determinación de la identidad es problemática en el ámbito de la protección internacional pues se dan frecuentemente situaciones de ausencia y falsedad documental. Esta situación resulta más complicada cuanto mayor es la dificultad para obtener información del país de origen o zona geo-gráfica de la que proviene el solicitante ya sea debido a la falta de vínculos (ausencia

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de Misión Diplomática, por ejemplo) o a la situación interna del país o zona (conflictos, estructuras estatales débiles, etc.).

Por el contrario, los problemas de determinación de la identidad pueden resultar meno-res si se dispone de información suficiente del país o zona geográfica. Y así, en el caso concreto de España, la determinación de la identidad puede resultar más sencilla para aquellos solicitantes provenientes de América Latina debido a la existencia de fuertes vínculos históricos, culturales y políticos, que hacen que la obtención y verificación de la documentación y la información alegada resulte menos gravosa que en otros supuestos. A título de ejemplo podríamos citar el caso de los solicitantes procedentes de Colombia, cuyas solicitudes destacan por la amplia aportación documental.

Respecto a las expulsiones, se pueden distinguir diferentes grupos de países según docu-menten o no a sus nacionales. En algunos países, el proceso de documentación se realiza a través de comisiones de reconocimiento del país; en otros países resulta difícil obtener documentación, y por último, existen casos en los que hay que recurrir a consulados en el exterior para obtener la documentación.

1) Países que en la actualidad no documentan: Kenia, Níger, Siria. República del Congo, Chad, República Centroafricana, Gabón, Burkina Fasso, Togo, Benín, Eritrea, Sudán, Cuba, Mali.

2) Países que han documentado a través de comisiones de reconocimiento del país: República Democrática del Congo, Costa de Marfil, Gambia, República de Guinea, Camerún, Mauritania, Mali, Guinea Bissau.

3) Países en los que resulta difícil obtener documentación: Mauritania, Bangladés, India, Irán, Venezuela, El Salvador, Honduras, Túnez, Liberia, Croacia, Kosovo, Macedonia, Egipto, Ghana, Paraguay, Camerún, Guinea Bissau.

4) Países en los que hay que recurrir a consulados en el exterior para obtener la docu-mentación: Guinea Bissau (a través del consulado en Lisboa), Tanzania (a través del consulado en París).

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1.2. Estadísticas

2007 2008 2009 2010 2011

Información adicional (por ejemplo, fuente, advertencias,

análisis de tendencias, las cinco nacionalidades más numerosas, cifras para el

total de solicitantes – véase la Tabla de más abajo)

Número total de solicitantes de protección internacional

7.664 4.517 3.007 2.744 3.422

Número de solicitantes cuya identidad no se documentó en el momento de la solicitud

2.732 2.697 1.838 1.379 1.749

Número de solicitantes cuya identidad se determinó total o parcialmente durante el pro-cedimiento, por lo que las au-toridades relevantes pudieron resolver la solicitud (concesión, denegación, aplazamiento)

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Número total de decisiones positivas

473 240 275 613 988

Se trata de resoluciones firmadas por el Ministro del Interior entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada uno de los años

Número total de decisiones po-sitivas de los solicitantes cuya identidad no se documentó en el momento de la solicitud

n.d n.d n.d n.d n.d

Número total de decisiones positivas de solicitantes cuya identidad se consideró sufi-cientemente determinada por las autoridades responsables de resolver

n.d n.d n.d n.d n.d

Número total de decisiones negativas

1.539 2.231 2.227 1.638 1.840

Se trata de resoluciones firmadas por el Ministro del Interior entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada uno de los años.

Número total de decisiones negativas de solicitantes cuya identidad no se documentó en el momento de la solicitud

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2007 2008 2009 2010 2011

Información adicional (por ejemplo, fuente, advertencias,

análisis de tendencias, las cinco nacionalidades más numerosas, cifras para el

total de solicitantes – véase la Tabla de más abajo)

Número total de decisiones negativas de solicitantes cuya identidad no se consideró su-ficientemente determinada por parte de las autoridades deci-sorias

n.d n.d n.d n.d n.d

Número total de expulsiones (forzosas) ejecutadas1 de todos los solicitantes cuya solicitud fue denegada

n.d n.d n.d n.d n.d

Número total de expulsiones2 (forzosas) de solicitantes cuya solicitud fue denegada y cuya identidad tuvo que ser deter-minada en el momento de la expulsión

n.d n.d n.d n.d n.d

Número total de expulsiones3 (forzosas) de solicitantes cuya solicitud fue denegada y cuya expulsión no pudo ser ejecuta-da al considerar las autoridades del (presunto) país de origen que su identidad no fue sufi-cientemente determinada

n.d n.d n.d n.d n.d

Fuente: Oficina de Asilo y Refugio. 1 2 3

1.3. Legislación relevante en el ámbito de la Unión Europea y nacional

¿El procedimiento de determinación de la identidad dentro del procedimiento de protección internacional está regulado por ley?

1 Como se ha indicado anteriormente, no se dispone de información estadística separada sobre las expul-siones de personas que hayan sido solicitantes de protección internacional.2 Ídem.3 Ídem.

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Si es así, especifique en qué documentos legales, incluyendo su vinculación con el acervo de la UE, se regula el procedimiento de determinación de la identidad con relación al procedimiento de protección internacional.

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, ha supuesto, entre otras, la transposición de la normativa comunitaria en este ámbito, en concreto de la Directiva 2004/83/CE 4, de la Directiva 2005/85/CE 5 y del Capítulo V de la Directiva 2003/86/CE 6. Entre otros aspectos, como se ha indicado anteriormente, la ley desarrolla las reglas procedimentales en materia de protección in-ternacional en lo que se refiere a las cuestiones de identidad. El artículo 18.2 establece como obligaciones de los solicitantes:

•� �Presentar todos los elementos que contribuyan a fundamentar su solicitud: documen-tación sobre su edad, pasado, identidad, nacionalidad o nacionalidades, lugares de anterior residencia, solicitudes de protección internacional previas, itinerarios de viaje, documentos de viaje.

•� Proporcionar sus impresiones dactilares y permitir ser fotografiados.

La identificación constituye una obligación natural del solicitante, que además de configu-rarse como una obligación legal, constituye un elemento fundamental en la instrucción.

La Ley 12/2009 no estipula un procedimiento singular de determinación de la identidad.

¿El procedimiento de determinación de la identidad dentro del procedimiento de expulsión de los solicitantes cuya solicitud haya sido denegada está regu-lado por ley?

Si es así, especifique en qué documentos legales, incluyendo su vinculación con el acervo de la UE, se regula el procedimiento de determinación de la identidad con relación al procedimiento de expulsión de los solicitantes cuya solicitud haya sido denegada.

4 Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 26 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países y apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida.5 Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedi-mientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado.6 Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar.

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El procedimiento de determinación de la identidad dentro del procedimiento de expulsión de los solicitantes cuya solicitud ha sido denegada no se encuentra regulado de manera específica por el ordenamiento jurídico español.

1.4. Marco institucional a nivel nacional

¿Qué autoridades nacionales tienen la responsabilidad operacional de determinar la identidad de los solicitantes de protección internacional?

La Oficina de Asilo y Refugio, con sede en Madrid y dependiente de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior, es el órgano competente para la tramitación e instrucción de las solicitudes de protección internacional, por tanto lleva a cabo las tareas operativas de determinación de la identidad que se derivan de tal competencia. Por su parte, la Comisaría General de Extranjería y Fronteras, a través de la Sección de Asilo (con sede en la propia Oficina de Asilo y Refugio) es el órgano encargado de realizar determinadas tareas de comprobación de identidad como la toma de huellas dactilares, diversas consultas en bases de datos europeas y nacionales y verificación documental, entre otras. Por tanto la responsabilidad operacional en este ámbito es compartida.

¿Qué autoridades nacionales tienen la responsabilidad operacional de determi-nar la identidad de los solicitantes de protección internacional que tengan que retornar o ser expulsados a su (presunto) país de origen?

El Cuerpo Nacional de Policía tiene la responsabilidad operacional de determinar la iden-tidad en los supuestos de expulsión.

¿Dispone su país de un organismo competente de carácter central para las cues-tiones de determinación de la identidad y/o verificación de documentos?

Por lo que concierne a la determinación de la identidad en el procedimiento de protec-ción internacional, la Oficina de Asilo y Refugio es el órgano competente. La Oficina de Asilo y Refugio asume como una hipótesis, sin posibilidad de verificación, la declaración del solicitante sobre su identidad. Sólo así puede establecerse un punto de partida que permita integrar en el relato la causa y el agente perseguidor identificados a partir de las alegaciones del solicitante. Sólo así, y a pesar de las incertidumbres que plantea la ausencia de certeza sobre quién es realmente el solicitante, podrá establecerse la impres-cindible relación de identidad entre agente de persecución, causa de protección alegada e identificación de la víctima, cuando menos, de manera indiciaria.

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Respecto a la verificación documental, existen diferentes unidades:

•� Sección de documentos falsos de viaje que depende del Servicio Central Operativo de Falsedades Documentales de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras del Cuerpo Nacional de Policía, cuyos informes técnicos no tienen valor judicial.

•� Comisaría General de Policía Científica, cuyos informes periciales tienen valor judicial.

En cuanto a la determinación de la identidad o verificación de documentos para la ejecu-ción de la expulsión, el organismo competente de carácter central es el Cuerpo Nacional de Policía, a través de sus unidades de extranjería, centrales o periféricas.

Si es así, qué cuestiones competen al organismo:

— Cuestiones relativas a la determinación de la identidad con respecto al pro-cedimiento de concesión de protección internacional o con respecto al proce-dimiento de ejecución de la expulsión de los solicitantes cuya solicitud haya sido denegada o con respecto a ambos procedimientos.

— Cuestiones relativas a la verificación de los documentos relativos al proce-dimiento de concesión de protección internacional o con respecto al proce-dimiento de ejecución de la expulsión de los solicitantes cuya solicitud haya sido denegada o con respecto a ambos procedimientos.

La Oficina de Asilo y Refugio, como se ha indicado, lleva a cabo tareas operativas de determinación de identidad derivadas de su competencia en la tramitación de solicitudes de protección internacional. La Comisaría General de Extranjería y Fron-teras tiene la competencia en la verificación de documentos relativos a la protección internacional.

Al Cuerpo Nacional de Policía le competen los procedimientos relativos a la verificación de documentación y determinación de identidad en el marco del procedimiento de expulsión.

Si es así:

— ¿El centro ha desarrollado su propia base de datos o base de referencias para

•� �Documentos verdaderos? No se ha desarrollado una base de datos propia, se participa en iFADO 7.

7 iFADO (iPRADO) Registro Público online de documentos de identidad y de viaje auténticos.

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•� �Documentos falsos? No se ha desarrollado una base de datos propia, se participa en iFADO. Hay difusión de alertas.

— ¿Se hace uso de la base de datos iFADO (iPRADO) 8 para verificar documentos de identidad falsos? Sí, se hace uso habitualmente.

— ¿Se hace uso del sistema EDISON 9? No se hace uso.

— ¿Sus tareas implican:

•� Servicios de consultoría? Sí.

•� El desarrollo de métodos? Sí.

•� La formación de funcionarios de primera línea? Sí.

•� Apoyo en casos difíciles? Sí.

— ¿Disponen de una unidad de documentos forenses? Sí.

¿Los funcionarios responsables de la determinación de la identidad de los soli-citantes de protección internacional tienen acceso a las bases de datos de la UE que disponen de información de la identidad de nacionales de terceros países (por ejemplo EURODAC, SIS II, VIS, etc.)?

Los funcionarios de la Oficina de Asilo y Refugio no tienen acceso a las mencionadas bases de datos que gestiona la Comisaría General de Extranjería y Fronteras.

Si no es así, ¿los funcionarios responsables de la determinación de la identi-dad de los solicitantes de protección internacional están autorizados a tener contacto directo con los funcionarios que tienen acceso a las bases de datos mencionadas?

Los funcionarios de la Sección de Asilo de la Comisaría General de Extranjería y Fronte-ras mantienen un contacto fluido y una estrecha colaboración con los funcionarios de la Oficina de Asilo y Refugio.

8 PRADO Public register of authentic identity and travel documents online.9 EDISON Travel Documents System.

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Sección 2 Métodos para la determinación de la identidad

2.1. Definición y documentos requeridos para la determinación de la identidad

¿Qué definición (si existe) de identidad se usa con respecto a (a) los solicitantes de protección internacional y (b) para el procedimiento de expulsión?

a) No existe una definición de identidad en la Ley 12/2009 de reconocimiento del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. En la práctica, y de acuerdo a nuestra cultura jurídica, identidad se asimila a filiación, esto es, nombre y apellidos, fecha y lu-gar de nacimiento. El formulario de solicitud de protección internacional nos aporta una aproximación a este concepto al establecer en el apartado relativo a la identificación del solicitante la inclusión de los siguientes datos: nombre y apellidos, fecha de nacimiento, localidad y país de nacimiento, nacionalidad de origen, nacionalidad actual, sexo.

Es importante tener en cuenta que la identidad es un concepto lábil de carácter poliédrico como destacan multitud de autores 10, por tanto, la flexibilidad a la hora de encarar este asunto es esencial. En este sentido, los instructores de los expedientes han de afrontar de manera distinta las cuestiones relativas a la identidad en función de diversos factores, entre los que ocupa un lugar relevante la nacionalidad. Ejemplo de lo dicho es el caso de los solicitantes somalíes, que con mucha frecuencia presentan documentación falsa o se encuentran indocumentados. En estos casos, los instructores consideran como factor fundamental a la hora de determinar la identidad del solicitante la pertenencia al clan. Resulta esencial, por tanto, evitar el uso generalizado de conceptos o valoraciones que provengan de una visión puramente etnocéntrica.

Asimismo, en el ámbito de la protección internacional, es fundamental tener en cuenta la distinción que establece la ley entre identidad real e identidad atribuida por parte del agente de persecución. Y así la Ley 12/2009 determina que «en la valoración acerca de si la persona solicitante tiene fundados temores a ser perseguida será indiferente el hecho de que posea realmente la característica racial, religiosa, nacional, social o política que suscita la persecución, a condición de que el agente de persecución se la atribuya».

Se observa, por tanto, la existencia de dos elementos fundamentales en todo el proceso de examen y valoración de la solicitud, la identidad (asimilada en la práctica a filiación)

10 Véase CASTELLS, Manuel. Vol. II: El poder de la identidad. Madrid: Alianza, 1.ª ed. 1998.

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y la nacionalidad, cuya importancia pivotará en función del caso concreto y según sean los motivos de persecución alegados.

b) El concepto de identidad y sus requisitos en el ámbito de la expulsión dependen del país que debe documentar y readmitir a la persona.

¿Qué tipo de documentos y otra información admiten las autoridades para la determinación de la identidad de los solicitantes de protección internacional? Por ejemplo:

— Documentos de viaje oficiales: Pasaportes, carnets de identidad.

— Otros documentos: certificados de nacimiento, certificados de divorcio, certi-ficados de matrimonio, certificados de estudios, etc.

Cuando sea posible indique si las autoridades competentes aceptan las copias y qué tipo de documentos se consideran por parte de las autoridades como bási-cos o justificativos. Indique asimismo las cuestiones centrales concernientes a la veracidad de los documentos.

Los documentos aceptados como justificativos de la identidad son, por analogía a los exigidos a los nacionales españoles: pasaporte, documentos de identidad y permiso de conducir.

Durante la formalización de la solicitud de protección internacional se solicitan los da-tos de pasaporte, visado y tarjeta de identidad de manera específica. La no aportación de dicha documentación debe ser motivada, aunque esta carencia nunca constituye un obstáculo para que se formalice dicha solicitud. Además, el solicitante puede aportar una gran variedad de documentos a fin de sustentar sus alegaciones tales como:

•� �Documentación acreditativa del estado civil o situación de hecho; certificados de vida y estado (documentos registrales, notariales, judiciales, etc.; de nacimiento, matrimonio, divorcio, defunción…); documentos académicos o profesionales (títulos, publicaciones, contratos, etc.); documentos dirigidos por el solicitante a sus autoridades, organiza-ciones internacionales, ONG, etc. (denuncias, peticiones, cartas, etc.); documentos emitidos por las autoridades del solicitante, y/o por otros agentes de persecución (sentencias, citaciones, constancias, amenazas, avisos, comunicados, etc.); certificados e informes médicos (enfermedad, incapacidad, defunción, etc.); documentos relativos a la militancia política, sindical, en defensa de los derechos humanos (carnets, certificados, cartas, etc.); documentos relativos a pertenencia a grupos religiosos (carnets, recibos

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de cuotas, certificados, etc.); documentos relativos a pertenencia a otros grupos u organizaciones tales como asociaciones culturales, sociales, deportivas, recreativas, etc.

•� Publicaciones, libros, recortes de prensa, etc.

•� �Documentos audiovisuales o electrónicos (fotos, CD, DVD, vídeos, ficheros de audio, etc.). Documentos en otro soporte o formato (camisetas, pancartas, monedas, etc.).

Respecto a la autenticidad de los documentos, en ocasiones, según el tipo de documento y las circunstancias de la solicitud, sí se valoran y se tienen en cuenta fotocopias de los documentos aportados. Por lo demás, en caso de duda sobre la veracidad de pasaportes o documentos nacionales de identidad se recurre a la Comisaría General de Extranjería y Fronteras a fin de que establezca su valoración mediante informe técnico. Si se requiere informe pericial con valor judicial, éste deberá ser emitido por la Comisaría General de Policía Científica. En caso de que los documentos sean falsos, éstos serán requisados por parte de la Policía.

¿Qué tipo de documentos aceptan las autoridades nacionales en los (presuntos) países de origen si estos solicitantes tienen que ser expulsados porque la decisión de su solicitud ha sido negativa o ha caducado o se ha desistido del procedimien-to? Ilustre las diferencias existentes entre los documentos que se aceptan por parte de las autoridades de los (presuntos) países de origen y los documentos aceptados por parte de las autoridades nacionales competentes.

En cuanto a la expulsión, los documentos que se aceptan son documentos de viaje o de identidad, salvoconductos expedidos por sus consulados o documento UE (en pocos casos).

2.2. Métodos utilizados en ausencia de prueba documental de identidad

El objetivo de esta sección es investigar, en los casos en que las afirmaciones del solicitante acerca de su identidad no se apoyan en pruebas documentales, qué métodos utilizan las autoridades competentes para verificar la credibilidad de las afirmaciones del solicitante. Se proporciona una lista de métodos más abajo. Indique para cada método:

a) Si se utiliza en el marco del procedimiento de protección internacional y/o en el procedimiento de expulsión forzosa de los solicitantes de protección internacional cuya solicitud haya sido denegada, o que hayan desistido del procedimiento de protección internacional.

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b) Si el método es obligatorio (por ejemplo exigido por ley), si forma parte de una práctica estándar (que se utiliza en la mayoría de los casos pero no se determina por ley) o si es opcional (no exigido por ley y utilizado en algu-nas ocasiones). El fundamento para la determinación de los métodos como obligatorios u opcionales debe basarse en la legislación nacional señalada en el apartado 1.2.

Las autoridades nacionales hacen uso de:

1) Análisis lingüísticos para determinar el país o región de origen probable

•� �Solicitantes de protección internacional:

No existen análisis lingüísticos como tales, si bien a la hora de proceder a la valora-ción de la solicitud, y especialmente en el momento de la entrevista, se considerará muy relevante el hecho de que el solicitante hable el idioma de la nacionalidad ale-gada. No obstante es importante tener en cuenta que el dominio del idioma de la nacionalidad o país de origen (presunto) puede no ser concluyente en determinados supuestos, si por ejemplo, el idioma en cuestión se habla en varios países de la región.

Es de destacar que en las pautas utilizadas para la formalización de solicitudes de protección se reconoce que la labor del intérprete durante el procedimiento (el artículo 18 de la Ley de Asilo reconoce el derecho a la asistencia de un intérprete) debe ser imparcial. La labor del mismo nunca debe extralimitarse de su función específica, y por tanto, su función como vínculo neutral de la comunicación debe ser preservada en todo momento.

•� Expulsión de los solicitantes de protección internacional cuya solicitud ha sido denegada:

Los análisis lingüísticos pueden ser utilizados y tienen un carácter opcional, como paso previo a la expulsión.

2) Determinación de la edad probable


La determinación de la edad es una cuestión regulada en el ordenamiento jurídico español con las garantías necesarias para la protección del interés superior del me-nor. La Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria regula estas situaciones en el artículo 48, estableciendo que en los supuestos en los

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que la minoría de edad de los menores no acompañados no pueda ser establecida con seguridad, se pondrá el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal. Asimismo, la ley prescribe la colaboración de las instituciones sanitarias oportunas que, con carácter urgente y prioritario, realizarán las pruebas científicas necesarias. La negativa del presunto menor a someterse a tales pruebas no resultará óbice para dictar resolución sobre la solicitud de protección internacional.

La Circular de la Fiscalía General del Estado 2/2006 11, establece que la Fiscalía debe velar por que la decisión sobre la práctica de las pruebas de determinación de la edad se adopte con las debidas garantías y sea practicada, en la medida de lo posible, tras la consulta al Registro de menores extranjeros no acompañados, al objeto de verificar si consta la edad de dicho menor por haberse efectuado con anterioridad dicha prueba. Si tras la consulta del Registro consta que la edad del menor fue determinada con anterioridad, no se volverá a practicar la prueba salvo que existan razones excepcionales que así lo aconsejen.

Igualmente, la Fiscalía podrá ordenar la realización de las pruebas de determinación de la edad cuando la documentación aportada por el menor presente indicios de falsedad y existan dudas razonables sobre la alegada minoría de edad del solicitante.

El método de determinación de la edad generalmente utilizado por parte de las instituciones sanitarias son las pruebas radiológicas que han de ser interpretadas por el médico forense y valoradas por el Ministerio Fiscal. En este punto es impor-tante tener en cuenta la Instrucción 2/2001 del Ministerio Fiscal 12 que establece que, dado que las pruebas médicas no suelen ofrecer una edad exacta sino una horquilla de edad más o menos amplia, se debe presumir que la edad es la fijada en el límite inferior de dicha horquilla.

Por lo que respecta a la práctica de las pruebas científicas necesarias, es impor-tante destacar que el Reglamento de la Ley de Extranjería (Ley Orgánica 4/2000) aprobado por el Real Decreto 557/2011, prevé la elaboración de un Protocolo Marco de Menores Extranjeros no Acompañados. En la actualidad dicho protocolo se encuentra en proceso de elaboración por parte de un grupo de trabajo esta-blecido a tal efecto y entre cuyos objetivos se encuentra la homogeneización del tratamiento de esta cuestión en todo el territorio nacional.

11 Circular de la Fiscalía General del Estado 2/2006, de 27 de julio de 2006, sobre diversos aspectos relativos al régimen de los extranjeros en España.12 Instrucción 2/2001, de 28 de junio, acerca de la interpretación del artículo 35 de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

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El procedimiento de determinación de la edad está establecido por ley y se ha de seguir siempre que haya dudas sobre la minoría/mayoría de edad. A este respecto es importante tener en cuenta que la normativa española de extranjería únicamente permite la repatriación de los menores no acompañados cuando quede acreditado (mediante la incoación y resolución de procedimiento administrativo con las debi-das garantías para el menor) que el interés superior del menor se satisface con la reagrupación familiar o con su puesta a disposición a los servicios de protección de su país de origen.

3) Comparación de huellas dactilares con las bases de datos nacionales y eu-ropeas

Bases de datos nacionales


Como se señaló anteriormente, el artículo 18.2 de la Ley 12/2009 establece la obli-gatoriedad para los solicitantes de asilo de proporcionar sus huellas dactilares a la hora de formalizar la solicitud de protección internacional. A partir de este momento se ponen en marcha los mecanismos de consulta a las bases de datos nacionales y europeas.

En cuanto a las bases de datos nacionales, se consultan mediante el Servicio Auto-mático de Identificación Dactilar (SAID):

•� Base de Datos de Señalamientos Nacionales (BDSN) 13 que contiene datos de personas buscadas para extradición; personas sobre las que existe un determinado interés judi-cial; extranjeros con entrada y permanencia prohibidas en territorio nacional; personas desaparecidas; incursos en procedimientos penales; y, en general, personas de las que se tengan indicios reales de que pueden suponer una amenaza para la seguridad ciudadana o del Estado. Los datos de carácter personal incluidos son: DNI/NIE, nom-bre y apellidos, dirección, teléfono, características físicas o antropométricas, datos de filiación, fecha y lugar de nacimiento, sexo, nacionalidad, alias y falsas identidades.

13 Orden de 28 de junio de 1995 por la que se crea el fichero automatizado Base de Datos de Señala-mientos Nacionales (BDSN) gestionado por el Gabinete de Coordinación de la Secretaría de Estado de Interior.

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•� Base de datos Argos de antecedentes policiales.

•� �Bases de datos Adexttra que recoge datos de los trámites, informes y resoluciones en procedimientos de aplicación de la legislación de extranjería, tanto visados en frontera como denegaciones de entrada y regreso, autorizaciones de residencia y sus posteriores renovaciones, devoluciones y expulsiones. Los datos biométricos recogidos se refieren a filiación, además de la foto y la huella del dedo índice derecho del extranjero, del mismo modo que se recogen en los documentos de identidad para los nacionales.

La consulta a estas bases de datos forma parte del procedimiento que precede a la admisión a trámite de la solicitud. Se trata de una consulta obligatoria.

•� �Expulsión de los solicitantes de protección internacional cuya solicitud ha sido dene-gada:

La reseña dactilar es obligatoria como sucede en el ámbito de la protección internacional.

Bases de datos europeas


A partir del momento en el que se formaliza la solicitud y se procede a la toma de huellas dactilares del solicitante de protección internacional, se consulta a diferentes bases de datos europeas:

•� �Sistema Eurodac 14 que gestiona una base central informatizada de datos dactilos-cópicos de los solicitantes de protección internacional y de aquellos extranjeros in-terceptados con ocasión del cruce irregular de una frontera exterior de un Estado miembro, siempre que tengan al menos 14 años de edad.

•� Sistema de Información Schengen (SIS) 15 es un sistema de información a gran es-cala con descripciones de personas y objetos. Incluye información sobre personas

14 Reglamento (CE) n.o 2725/2000 del Consejo, de 11 de diciembre de 2000, relativo a la creación del sis-tema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín.15 Reglamento (CE) n.º 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II).

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que puedan haber participado en delitos graves o que no tienen derecho a entrar o residir en la UE.

•� Sistema de Información de Visados (VIS) 16 que consiste en un sistema de información central, el «Sistema Central de Información de Visados» (CS-VIS), con una interfaz en cada Estado miembro, las «Interfaces Nacionales» (NI-VIS), que proporcionan la co-nexión con las autoridades nacionales centrales de los respectivos Estados miembros, y en una infraestructura de comunicación entre el Sistema Central de Información de Visados y las Interfaces Nacionales.

Estas consultas se efectúan antes de la admisión a trámite de las solicitudes y son obligatorias.

•� �Expulsión de los solicitantes de protección internacional cuya solicitud ha sido denegada:

La consulta a estas bases de datos tiene carácter obligatorio.

4) Comparación de fotografía con las bases de datos nacionales y europeas



Como establece el artículo 18 de la Ley 12/2009, una de las obligaciones de los so-licitantes de asilo será la de permitir ser fotografiados; si bien no se realiza de forma generalizada una comparación de la fotografía con las bases de datos.

Así pues, en el momento de formalizar la solicitud, el interesado deberá aportar su fotografía que se incluirá en el resguardo de presentación de solicitud de protección internacional que se entrega al solicitante.


La comparación de fotografías con las bases de datos nacionales forma parte de una práctica estándar, si bien no se utiliza como elemento biométrico.

16 Creado por la Decisión 2004/512/CE del Consejo, de 8 de junio de 2004.

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No se realiza una comparación de fotografías con las bases de datos.


La comparación de fotografías con las bases de datos europeas forma parte de una práctica estándar y no como elemento biométrico.

5) Comparación de escáner de iris con las bases de datos nacionales y europeas



La realización de comparaciones de escáner de iris no está prevista ni forma parte de la práctica estándar.








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6) Análisis de ADN


Existe la posibilidad legal de realizar análisis de ADN siempre de forma voluntaria tal y como se ha determinado en el Informe de la Abogacía General del Estado, 349, del 23 de mayo de 2005, y respetando la privacidad de los datos personales. Por tanto es una práctica de carácter opcional.

Además la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria recoge esta posibilidad en su artículo 40 al estipular que las relaciones familiares de los ascendientes y descendientes deberán establecerse mediante las pruebas científicas que sean necesarias, en los casos en los que existan dudas sobre dicha relación de parentesco. Este tipo de análisis se efectúa por parte de la Comisaría General de Policía Científica para los casos de extensión y reagrupación familiar en el ámbito de la protección internacional.


No está prevista la realización de este tipo de análisis en el procedimiento de expulsión. No obstante, puede haberse producido en el marco de procedimientos penales previos.

7) Entrevistas para determinar el país o región de origen probable (u otros elementos como la confesión religiosa o la etnia)


En el procedimiento español para el reconocimiento de la protección internacional, la realización de una entrevista personal al solicitante es un trámite obligatorio. Así, el artículo 17 de la Ley 12/2009 estipula que la solicitud de protección inter-nacional se formalizará mediante entrevista personal que se realizará siempre indi-vidualmente. Se establece asimismo que de forma excepcional podrá requerirse la presencia de otros miembros de la familia de los solicitantes, si ello se considerase imprescindible para la adecuada formalización de la solicitud.

Para su ejercicio, los solicitantes de protección internacional tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita —prevista en el artículo 16 de la Ley de Asilo— que se extenderá a la formalización de la solicitud y a toda la tramitación del procedimiento.

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Por otra parte, la Ley 12/2009 establece el modo en que debe realizarse la entrevista personal y dispone que en su realización práctica la Administración Pública debe-rá adoptar las medidas necesarias para permitir un tratamiento diferenciado que tenga en cuenta factores como el género y la situación específica de las personas más vulnerables (menores, menores no acompañados, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual y víctimas de trata de seres humanos).

En este sentido, la práctica utilizada en las formalizaciones de la solicitudes de pro-tección internacional, establece que la elección de este sistema de comparecencia personal y entrevista obedece a la complejidad del tema, además de a la especial vulnerabilidad de los solicitantes de asilo (desconocimiento de la legislación y de la estructura de la Administración española, del idioma, situación traumática o de enfermedad, etc.).

Así, se tienen en cuenta a la hora de llevar a cabo la entrevista, los siguientes aspectos:

•� �La entrevista ha de realizarse en un espacio donde la confidencialidad quede ase-gurada y que genere un ambiente propicio para su desarrollo.

•� �Asimismo, se destaca la importancia de asegurarse que el solicitante ha com-prendido lo que se pregunta, siempre teniendo en cuenta que en el ámbito de la identidad existen determinados conceptos occidentales que en otras culturas y sociedades no se entienden del mismo modo.

•� �Se destaca asimismo que los nombres extranjeros (de personas, partidos políticos, ciudades, organizaciones, grupos étnicos, etc.) deben recogerse con exactitud y sin utilizar siglas. Se establece como buena práctica que al mencionar los solicitantes estos nombres debe pedírseles que los escriban, en el formulario o en una hoja aparte, aunque sea en su propio idioma y alfabeto. De este modo se garantizará que se refleja exactamente lo que el solicitante dijo y, en todo caso, se facilitará la tarea del intérprete.

•� �Que el relato sobre los hechos por los que se solicita la protección debe realizarlos personalmente el interesado y que nunca debe sustituirse el relato verbal por las alegaciones escritas. Debe respetarse siempre el modo en que el solicitante relata su historia, sin pulir o alterar el lenguaje, ni ordenar o resumir los hechos. El relato de los hechos debe ser cronológico con una explicación de los motivos alegados por los que abandonó su país y vino a España a solicitar protección internacional.

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•� �Deben recogerse los documentos de identidad y viaje que el solicitante aporte, así como los documentos u otros elementos de prueba que pueda presentar en apoyo de su solicitud.

•� �Debe solicitarse la documentación de apoyo a la identidad al solicitante, pero no exigírsele. La ausencia de estos documentos nunca debe ser un obstáculo para que se formalice la solicitud, ni tampoco motivo de enfrentamiento con el solicitante. Se le pregunta por qué no dispone de esta documentación, y se registran los motivos alegados para justificar esta carencia documental.

Sin perjuicio de la realización de la preceptiva entrevista, la Oficina de Asilo y Re-fugio encuentra en el test de nacionalidad una herramienta suplementaria ante la ausencia de documentación que acredite la identidad y nacionalidad del solicitante. Se trata de un documento elaborado por la OAR que contiene preguntas básicas relativas al país de origen del solicitante y que incluye informaciones relativas tanto a datos geográficos, circunstancias sociales, religiosas, conflictos del país de origen. Este cuestionario se completa de manera individualizada, mediante una entrevista personal entre el funcionario y el solicitante. Su relevancia radica en ser el único mecanismo para verificar si efectivamente la persona entrevistada procede del país que señala o no, resultando especialmente útil cuando no aporta documentación acreditativa de su identidad y nacionalidad.

Es importante, igualmente, la transcripción fonética de los nombres propios de personas y lugares para el caso de que el solicitante no sepa escribir.

Como se deduce de lo anteriormente expuesto, la entrevista que se realiza en el momento de formalizar la solicitud de protección internacional resulta fundamental para establecer la identidad del solicitante y va a determinar el desarrollo ulterior del procedimiento.

Es importante destacar que el artículo 17.8 de la Ley 12/2009 prevé la posibilidad de una segunda entrevista en la que se requerirá la comparecencia personal del solicitante en la Oficina de Asilo y Refugio, y cuya necesidad deberá ser motiva-da. Su práctica se realizará cuando, a criterio del instructor, se deba proceder a la aclaración de algunos extremos del expediente.

La verosimilitud y la coherencia interna y externa del relato constituyen una de las bases más importantes que fundamentan la resolución de las solicitudes, más aún si se tiene en cuenta que un número significativo de los solicitantes (más de la mitad en 2011) no presenta documentación alguna en el momento de formalizar

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la solicitud. En consecuencia, la correcta realización de la entrevista y la experiencia de los instructores resultan clave a la hora de evaluar las declaraciones del solici-tante a la luz de todos los elementos de la solicitud.

•� �Expulsión de los solicitantes de protección internacional cuya solicitud ha sido denegada:

La realización de una entrevista con esta finalidad no está prevista como obligatoria por la legislación vigente, por lo que se trata de un método opcional.

El procedimiento para la realización de las entrevistas no está regulado en la le-gislación española. Son realizadas por funcionarios consulares del país de origen o por funcionarios del Ministerio competente (Interior, Exteriores, Migraciones, etc.) desplazados expresamente desde dicho país. Suelen tener lugar en los centros de internamiento, aunque en ocasiones se traslada a los inmigrantes a los consulados. El contenido de la entrevista varía en función del país que documenta, al igual que el tipo de información recogida y el modo en que ésta se contrasta.

La organización de entrevistas por parte de funcionarios consulares, en el caso de los países que colaboran correctamente, no suele requerir excesivas formalida-des ni necesitar mucho tiempo. La situación es distinta cuando hay que trasladar funcionarios desde el país de origen, pues la obtención del consentimiento de las autoridades, la designación de los integrantes de la misión y la expedición de las comisiones de servicio pueden ser ralentizadas por la burocracia interna.

Los abogados no están presentes en las entrevistas, pero intervienen en el proce-dimiento sancionador de expulsión. Por otra parte, toda persona internada está sometida a supervisión judicial, tanto por parte del juez que autoriza el interna-miento como del juez encargado del centro de internamiento donde se encuentra.

8) Otros (describa por ejemplo el tipo de cooperación o contacto con países terceros) en relación con:


•� �En ocasiones se consulta a ACNUR si los solicitantes han iniciado el procedimiento de protección internacional en terceros Estados.

•� �La información de país de origen es fundamental para realizar una valoración del expediente.

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•� �La consulta a Embajadas españolas en el país de origen puede resultar muy útil en multitud de casos.

•� �En alguna ocasión, y siempre teniendo en cuenta que el agente de persecución no sea el propio Estado, se han realizado misiones a países de origen.

Si es posible, detalle brevemente el fundamento de los métodos indicados más arriba, por ejemplo por qué algunos métodos se usan con preferencia a otros, si hay una jerarquía o un orden entre ellos, si se ha llevado a cabo alguna inves-tigación para evaluar la fiabilidad de dichos métodos.

Por lo que se refiere a la valoración de la protección internacional, no existe como tal una jerarquía u orden entre los métodos, pues la importancia o la preferencia de cada uno de ellos varía en función del caso concreto. Como se señalará posteriormente, exis-ten multitud de factores que determinan la toma de decisión en un sentido u otro. Así pues, la jerarquía de los métodos dependerá de las características concretas del caso.

Si bien, cabe destacar que la toma y comprobación de las huellas dactilares constituye el método empleado como paso inicial para valorar la admisión o no a trámite de la solicitud de protección internacional. Por lo que se refiere a la determinación de la edad, este método resulta fundamental y prioritario en los casos de presuntos menores no acompañados. Como ya se señaló con anterioridad, la entrevista, que es obligatoria en todos los supuestos, puede ser fundamental en una gran cantidad de supuestos debido a la habitual ausencia de documentación.

En el ámbito de la expulsión se trata de métodos complementarios, no excluyentes.

Sección 3 Procedimiento

3.1. Estatus e importancia de los diferentes métodos de determinación de la identidad

A partir de la información recopilada en la sección 2, la cuestión es cómo se toma una decisión sobre la identidad de un solicitante, por ejemplo si se da

más fiabilidad a unos métodos respecto de otros. ¿Tiene que haber coherencia entre los resultados de los diferentes métodos? Detalle brevemente si los resul-tados de sus diferentes métodos tienen un estatus diferente o diferente peso y si tal hecho está determinado por ley, orientaciones políticas o directrices prácticas.

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La toma de decisiones en este ámbito viene determinada por las características particula-res de cada solicitante. Es por ello que la identidad puede en algunos supuestos no ser considerada como un elemento fundamental a la hora de tomar la decisión final. Con carácter general se considera que tanto la identidad como la nacionalidad son dos elemen-tos clave en lo que se refiere a la concesión de la protección internacional. Es reseñable asimismo que en determinados casos, otros factores pueden resultar igualmente decisivos.

Los diferentes métodos que pueden ser utilizados tienen un estatuto diferente, según su utilización venga determinada por ley, o por orientaciones políticas o por directrices prácticas:

•� Por ley viene determinada la toma de huellas dactilares y de fotografía, así como el procedimiento de determinación de la edad. Se establece igualmente la obligatoriedad de realizar entrevistas.

•� Las recomendaciones establecidas tanto en los llamamientos del ACNUR como por las autoridades nacionales a la hora de valorar la situación en un país.

•� La realización de las entrevistas y la valoración por parte de los instructores de las soli-citudes, así como el funcionamiento de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio 17 viene dada asimismo por directrices prácticas.

A la hora de elevar las propuestas de resolución y de tomar la decisión final gozan de especial consideración las pruebas documentales de identidad, nacionalidad, país de origen y motivos de persecución, los resultados del test de nacionalidad, así como la coherencia externa e interna y la verosimilitud del relato.

Por lo que concierne a las expulsiones, se da mayor importancia a otros tipos de méto-dos técnicos. La huella dactilar, cuando hay correspondencia con las bases de datos, es el método que ofrece resultados más seguros.

¿Se utiliza una estructura o instrumento de «gradación» para describir el grado de determinación de la identidad (por ejemplo desde «indocumentado», «sufi-cientemente justificado», «tiene el beneficio de la duda» hasta «completamente documentado y verificado»)? Si es así, detalle cuál es.

17 La Comisión Interministerial de Asilo y Refugio está integrada por los Ministerios de Interior, Empleo y Seguridad Social, Justicia, Asuntos Exteriores y de Cooperación, y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y un representante de ACNUR como invitado. Propone las resoluciones que debe firmar el Ministro del Interior sobre la concesión o denegación de protección internacional.

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De manera general no se utiliza ningún instrumento de «gradación», aunque deter-minadas situaciones relativas a la identidad y a la documentación pueden dar lugar a una decisión desfavorable respecto a la concesión de protección internacional cuando:

•� No se aporta documentación y no existe justificación para tal ausencia.

•� Se presenta falsa documentación para dar credibilidad a una identidad falsa.

•� Se formula la solicitud bajo una identidad falsa con el objetivo de dificultar la valora-ción o de dotar de verosimilitud a unas alegaciones que no se corresponden con la auténtica identidad.

•� El solicitante, no existiendo una explicación razonable al respecto, destruye, daña, oculta o manipula documentos acreditativos de su identidad.

•� El solicitante destruye, daña, oculta o manipula documentos acreditativos de su iden-tidad pudiendo deducirse del conjunto del expediente que tal comportamiento tiene como objetivo principal dificultar la valoración de sus alegaciones.

En el ámbito de la expulsión, no se utiliza una estructura de gradación. Las unidades de extranjería procesan cada expediente anotando los pasos dados y los pendientes para que, en función del país que debe readmitir, se logre una identificación adecuada.

¿Se está considerando el establecimiento de una estructura de «gradación» o su mayor desarrollo en el futuro? Si es así, indique las medidas que se tomarán.

En la actualidad no se está considerando el establecimiento futuro de una estructura de «gradación».

3.2. Toma de decisiones por parte de las autoridades competentes a partir de los resultados de la determinación de la identidad

3.2.1. Para la consideración de la solicitud de protección internacional

¿Cuáles son las decisiones potenciales que pueden ser tomadas por las autorida-des competentes cuando la identidad ha sido determinada (incluso parcialmente) para informar la toma de decisión final? Por ejemplo, ¿el resultado de la determi-nación de la identidad influye en la recomendación para «conceder la protección internacional», «denegar la protección internacional» o «aplazar la decisión»?

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El resultado de la determinación de la identidad tiene una influencia importante en la decisión final, aunque en ocasiones puede no ser el elemento decisivo. La mayor o menor relevancia de la identidad a la hora de la concesión de la protección internacional depen-derá de los motivos de persecución alegados. El país de origen o nacionalidad se considera igualmente un elemento clave, de ahí la importancia de los cuestionarios de nacionali-dad. En el caso de los expedientes de protección internacional este aspecto reviste una importancia añadida, por cuanto todo relato de persecución está indisolublemente unido a la persecución más o menos individualizada de la que haya sido objeto el solicitante.

A la hora de la toma de decisiones habrá que tener en cuenta distintos factores:

•� Si la ausencia de documentación está justificada o no.

•� �En el ámbito de la protección internacional el principio del beneficio de la duda debe regir todo el proceso.

Se trata de un proceso de toma de decisiones basado en indicios en el que la acumula-ción de distintos elementos juega un papel clave.

¿Qué grado de importancia tiene el establecimiento de la identidad con respec-to a otros factores en el proceso completo de toma de decisión? Por ejemplo, si la identidad no puede ser determinada, este hecho conduce de facto a una denegación de la solicitud? ¿Existen en ocasiones otros factores como el género, país de origen conjeturado con más peso que la determinación de la identidad?

Si la identidad no puede ser determinada, este hecho no conduce de facto a la denegación de la solicitud. Habrá que analizar las características concretas de cada caso. Como ya se ha señalado con anterioridad, otros factores pueden ser más relevantes en determinadas situaciones (país de origen o nacionalidad, por ejemplo).

3.2.2. Para la expulsión al país de origen

¿Cuáles son las decisiones potenciales que pueden ser tomadas por las autorida-des competentes cuando la identidad ha sido determinada (incluso parcialmente) para informar la toma de decisión final? Por ejemplo, ¿el resultado de la determi-nación de la identidad influye en la recomendación para «aplazar la expulsión»?

La decisión se aplaza, entre otros motivos, si la determinación de identidad no es satis-factoria para expulsar al país de origen o tránsito.

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¿Los resultados del trabajo realizado para la determinación de la identidad duran-te el procedimiento de protección internacional están disponibles para preparar la expulsión forzosa?

Los resultados de la determinación de la identidad obtenidos durante la sustanciación del procedimiento de protección internacional se encuentran disponibles para la mate-rialización de la expulsión, de así requerirse por parte del Cuerpo Nacional de Policía, previa apertura del correspondiente procedimiento de expulsión, distinto al de solicitud de protección internacional.

Si es así: describa el tipo de pasos adicionales que se necesitan respecto a los documentos de identidad antes de que las autoridades del Estado de recepción estén preparadas para aceptar el retorno.

Los resultados de la determinación de identidad obtenidos durante el procedimiento de protección internacional sirven exclusivamente para saber a qué país se puede pedir la readmisión y la consiguiente expedición de documentación, en caso de no ser suficiente la disponible. A partir de aquí, el procedimiento es el mismo que para cualquier otra expulsión, sin que se ponga en conocimiento del país de origen la solicitud de protección internacional:

1) Procedimiento administrativo de expulsión hasta que recaiga la resolución (in-coación de expediente de expulsión, notificación al interesado de la misma, notificación del plazo de alegaciones y resolución y notificación del Decreto de Expulsión por la Autoridad competente, todo ello en el marco de la Ley Orgá-nica 4/2000 de Extranjería).

2) Solicitud de documentación al país que readmite (pasaporte o salvoconducto).

3) Organización y comunicación del traslado.

4) Traslado (generalmente con escolta de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía).

Sección 4 Conclusiones

La cuestión de la determinación de la identidad aparece como un elemento clave para la mejora de los procedimientos de protección internacional y de expulsión. A

lo largo de la elaboración del presente cuestionario se han observado una serie de áreas

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en las que una mayor colaboración y armonización a nivel europeo serían deseables. Así pues, la construcción de una definición común de identidad podría constituir una base sólida para cimentar el Sistema Europeo Común de Asilo.

En el ámbito de la falsedad documental se destaca que un mayor intercambio de in-formación y una puesta en común de los diversos métodos de verificación constituirían importantes avances. En este sentido, conviene proseguir los esfuerzos que se han in-vertido para la creación y actualización de la base de datos iFADO, y potenciar a todos los efectos su utilización.

Por otro lado, aún queda mucho por avanzar en el logro de un mayor intercambio de información y una mayor colaboración entre los Estados miembros en lo que se refiere a la información de país de origen (COI). En este punto, el conocimiento del cual los Esta-dos miembros disponen sobre determinadas áreas geográficas debido a distintos motivos históricos, culturales, geográficos, políticos o económicos (tal es el caso de España con los países de Latinoamérica, por ejemplo) lleva a la reflexión de que existe aún mucho potencial por aprovechar. Sería muy positivo, por tanto, que hubiese una mayor coope-ración operativa en el intercambio de información con el fin de optimizar los recursos disponibles y de avanzar, de este modo, hacia la consecución de uno de los objetivos prioritarios de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO por sus siglas en inglés).

En cuanto a los métodos, cabe hacer mención al importante avance que ha supuesto el intercambio y comparación de huellas dactilares a nivel europeo. Se trata de un ejemplo a seguir y en el que sería conveniente profundizar, por ejemplo con la toma de fotografías. Por lo que respecta a la determinación de la edad de los menores no acompañados, y habida cuenta de su gran complejidad, el logro de una mayor armonización entre los Estados miembros podría resultar muy beneficiosa, además de proporcionar una mayor seguridad jurídica en este ámbito. Los análisis lingüísticos constituyen una herramienta muy eficaz que, sin embargo, no se ha explotado lo suficiente en el caso español debido a la falta de recursos existente en los ámbitos que nos ocupan.

Respecto a la toma de decisiones, no se dispone en la actualidad de unos criterios comu-nes a nivel europeo. Una mayor colaboración e intercambio de buenas prácticas podría ser un interesante punto de arranque para una acción coordinada a nivel europeo.

El ámbito de la expulsión es complejo por cuanto requiere de la colaboración de los países de origen a la hora de documentar a sus (presuntos) nacionales. En este punto sería muy positivo que la política exterior europea integrase este tipo de cuestiones en la agenda internacional con el fin de lograr una mayor colaboración por parte de los países de origen. El camino trazado por el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad constituye un buen comienzo, aunque conviene seguir profundizando en este objetivo.

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