Detrás de la reforma energética del sector petrolero

8/22/2019 Detrs de la reforma energtica del sector petrolero

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Detras de la Reforma Energetica del Sector Petrolero

Autor: Veronica Michel Gutierrez

Area: Energa y Finanzas Publicas

JEL: H27, H60

Palabras clave: ingresos petroleros, fiscal, Reforma Energetica, petroleo

Las discusiones sobre la Reforma Energtica 2013estn en puerta y los agentes polticos han comenzadoa compartir sus posturas y propuestas previas. Lostemas especficos son diversos: cambiar el rgimenfiscal, transformar la estructura corporativa, dotar deautonoma, hacer modificaciones a la Constitucin,revisar las tarifas y subsidios, motivar y regular latransicin hacia energas renovables, entre otras. Elpresente boletn tiene el objetivo de proveer informacin

acerca del sector petrolero y, en particular acercade Pemex, para que el ciudadano comprenda quinquietudes estn detrs de cada propuesta que seest generando. El anlisis est enfocado al mbitofiscal y econmico. Adems, dado que el Partido dela Revolucin Democrtica (PRD) es el nico que haformalizado sus propuestas, se toman algunas de ellascomo gua para abordar los puntos ms relevantes [3].

1. Cambiar el regimen fiscal de

PEMEX.

Actualmente, la paraestatal est circunscrita a unesquema de obligaciones fiscales hacia el GobiernoFederal que comprende las siguientes:a) Impuesto Especial Sobre Produccin y Serviciossobre enajenacin de gasolinas y diesel1

b) Impuesto al Valor Agregadoc) Derechos sobre Hidrocarburosd) Impuesto sobre Rendimientos Petroleros

En particular, los Derechos sobre Hidrocarburos,que se conforman de nueve diferentes, representanuna extensa carga fiscal para Pemex Exploracin yProduccin (PEP; organismo que tiene a cargo el pago

1Ms informacin revisar La estructura de impuestos a las

gasolinas y al diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP)

de Derechos). En 2012, sta fue de 902,891.7 millonesde pesos (mdp) [7], equivalente al 55 % de los ingresospor ventas de bienes y servicios de toda la entidad o,bien, al 91 % del rendimiento de operacin. Por suparte, ese mismo ao se presupuestaron 252,319.5mdp para actividades de produccin de hidrocarburos yderivados, mantenimiento de instalaciones y exploracinpara descubrir yacimientos [2]; esto es, PEP pag3.6 veces ms por concepto de Derechos que lo que

recibi para inversin en el sector. Al observar las cifrasanteriores, la pregunta que surge es si habr algunaproporcin de equilibrio entre ellas que permita creary mantener una reciprocidad fiscal ms sana en el flu-jo de recursos entre el Gobierno Federal y la paraestatal.

El escollo est en que el monto de derechos apagar est directamente relacionado con el valor dela produccin de crudo y gas natural, es decir, de suprecio y su volumen. Por lo tanto, cuando aumentanlos esfuerzos de produccin, el cobro de derechos

tambin aumenta, quiz dejando a Pemex an conmenos recursos disponibles 2 y propiciando que sefinancie con ms deuda. A tal respecto, en el 2012,sta sum el 38.9 % del financiamiento total de Pemex(786,858.6 mdp) [7].

Por lo anterior, la propuesta ms natural y directaes disminuir las tasas de gravamen sobre produccinpetrolera, tal como lo propone el PRD. Ello podra serparticularmente apropiado para los Derechos que secobran por la explotacin en Aguas Profundas y en elAceite Terciario del Golfo 3, pues son los campos de los

2A Mayo de 2013 Pemex reporta una utilidad antes de impuestosy derechos de 411,911 mdp y, despus de impuestos, una

prdida de 4,106 mdp [5]3Se refiere al Derecho Sobre Extraccin de Hidrocarburos, Dere-

cho Especial Sobre Hidrocarburos y Derecho Adicional SobreHidrocarburos (artculos 257 Bis, Ter, Quter y Sptimus dela Ley Federal de Derechos)

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Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C. Pgina 1 de 69 de julio de 2013


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que depende que los niveles de produccin se recuperenen los siguientes aos (Se proyecta que en el 2026estos campos participen con el 29 % de la produccinde crudo y 33% de la de gas natural [9]) y, al mismotiempo, los ms costosos de explotar (conformarn enpromedio el 23.6 % de la inversin entre el 2012-2026).

Sin embargo, hay otras opciones para permitir quePemex retenga ms recursos. Otra propuesta delPRD es modificar el lmite mximo de deduccionespermisibles para que la base gravable sea menor.Actualmente, la Ley Federal de Derechos estableceque el Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos, el cualconforma alrededor del 80% del total de derechossobre hidrocarburos, se calcula como la diferencia entreel valor de la produccin de crudo y gas natural y lasdeducciones permitidas, multiplicada por la tasa del71.5%, sin que estas deducciones superen el costo de

capital. El problema es que dicho costo de capital secontabiliza como el volumen de produccin del ao encurso, valorado a un precio fijo que no se actualiza conel tiempo 4, de modo que resulta siendo un montorelativamente pequeo. Por ejemplo, en el 2011 lasdeducciones permisibles para PEP sumaron 499,939.5mdp, pero el costo de capital fue de 113,371.9 mdp, asque este ltimo fue el monto deducido [1]. Esto implicaque los ingresos gravables de PEP crecen mucho msque la deduccin permitida, por lo que la base gravablese ampla desproporcionalmente a travs de los aos.

Pemex [6] estima que si se eliminara gradualmenteeste lmite mximo, podra mantener 68,000 mdp enpromedio, cada ao entre 2013-2017 hasta que fueraeliminado por completo en el 2019.

Ahora bien, ante una propuesta de reducir lastasas fiscales para Pemex es pertinente considerartanto sus beneficios, como sus costos. En cuantoa los primeros, se distinguen dos: primero, comose mencion, la paraestatal retendra ms recursospropios que podr invertir; segundo, se propiciara la

disminucin de la dependencia fiscal que tiene el SectorPblico sobre Pemex (actualmente es del 33 %). Por suparte, para estimar el costo de oportunidad es preciso

4Especficamente, se calcula como el volumen de crudo y gas

asociado, valorado a un precio de 6.5 dlares por barril, y el

de gas no asociado, a un precio de 2.5 dlares por cada millarde pies cbicos (Ley Federal de Derechos, artculo 254).

identificar los rubros del gasto federal que podranpercibir menos fondos (Cuadro 1). En 2012, el 84.6 %de la recaudacin por Derechos sobre hidrocarburosse destina a la Recaudacin Federal Participable(RFP), es decir, se reparte a los ramos generalesdel gasto, a entidades federativas y a municipiossegn las reglas de la Ley de Coordinacin Fiscal.Adems, hasta alrededor de un 12.9 % podra dirigirseal Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros(que se explicar ampliamente ms adelante) y el res-to se hace llegar a distintas instituciones en especfico 5 .

2. Autonoma presupuestal

El documento del PRD tambin incluye la propuestade otorgar autonoma presupuestal a Pemex. Bajo

este estado, el organismo podra hacer uso de suspropios recursos sin necesidad de que su presupuestosea aprobado por la SHCP. Los resultados de unaflexibilizacin de este tipo en la gestin presupuestariade Pemex se pueden estimar comparando los diferentesescenarios de su Plan de negocios 2013-2017, como lomuestra el Cuadro 2. Si no existiera la usual restriccinpresupuestal de los ltimos aos, equivalente al 2 % delPIB, Pemex estima que elegira invertir 39,000 mdpms que el escenario con la restriccin (diferencia entreescenario 1 y 3).

Si se llegase a considerar favorable esta propuesta, esimportante apuntalar que la autonoma presupuestariadeber suponer mayor eficiencia en el destino y usodel capital financiero, y no menor. Actualmente, esdesconcertante que la asignacin de los recursos reflejams ciertos compromisos ineludibles o inflexibles quelas necesidades del sector. Por ejemplo, el Presupuestode Egresos de la Federacin 2013 (PEF) design36,297.1 mdp a actividades de exploracin paradescubrir yacimientos de hidrocarburos y 35,311.7 mdpa pago de pensiones y jubilaciones de la paraestatal. Se

requiere crear mecanismos para que el uso de recursosde Pemex se efecte con mayor eficiencia.

5Para ms detalle revisar el boletn La renta petrolera en las

finanzas pblicas de Mxico http://bit.ly/14GBIwW)




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Cuadro 1: Destino de los derechos recaudados en el 2012.

Derecho DestinoProporcin del

total dederechos

sobrehidrocarburos en

2012

DOSH + DESH +DASH

Recaudacin Federal Participable 83.34 %

(DOSH + DESH +DASH) *0.0148

Municipios colindantes con litoral o frontera por los que se efecte la salidade hidrocarburos del pas.

1.25%

DEIME Conacyt e Instituto Mexicano del Petrleo para innovacin e investigacin. 0.97%

DEFIPE Auditora Superior de la Federacin 0.005 %

DSHFE + DSEH

Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. En su caso, financiarprogramas y proyectos de inversin aprobados en el PEF, compensar losingresos del Gobierno Federal y cubrir el costo de los combustibles para la

generacin de electricidad.

12.88 %

DESEP Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas. 1.50%

DRSEEH Comisin Nacional de Hidrocarburos 0.05 %

Fuente: Elaborado por CIEP con datos de la SHCP [11] y [13]

Cuadro 2: Escenarios de inversin del Plan de Negocios de Pemex.

Escenario Restriccin presupuestaria

Meta deproduccin de

crudo (mbd

promedio2013-2017)

Inversinrequerida (mdp

promedio

2013-2017)

Escenario 1Superior al 2 % del PIB, financiable mediante la capacidad deendeudamiento de PEMEX.

2,717 368,000

Escenario 2 Limitado al 2 % del PIB. 2,717 363,000Escenario 3 Recursos extra presupuestales, sin lmites en el financiamiento 2,764 407,000

Fuente: PEMEX [6]

3. El Fondo de Estabilizacion de

los Ingresos Petroleros y el

Fondo de Estabilizacion para laInversion en Infraestructura de

Petroleos Mexicanosl

Otro de los temas ms relevantes es la administraciny fortalecimiento del Fondo de Estabilizacin de los

Ingresos Petroleros (FEIP). De acuerdo a la SHCP[12], ste es un fideicomiso pblico administrado por lamisma Secretara, que tiene la finalidad de aminorar el

impacto sobre las finanzas pblicas y cubrir el gastoprevisto en el PEF cuando los ingresos petrolerosresulten menores a los estimados en la Ley de Ingresosde la Federacin (LIF). Est conformado por fondosprovenientes principalmente de 1) el saldo acumuladode aos anteriores; 2) el derecho sobre hidrocarburos




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para el fondo de estabilizacin 6 (DSHFE) y el derechosobre extraccin de hidrocarburos (DSEH) y 3) 40 %del remanente de los ingresos excedentes segn el art.19 de la Ley Federal de Presupuesto y ResponsabilidadHacendaria (LFPRH). El saldo al 31 de Diciembrede 2012 era de 17,453.4 mdp [11], cantidad queevidentemente es insuficiente para mitigar el riesgocuando el 8 % del PIB est sujeto a la volatilidad delmercado petrolero.

Tambin existe el Fondo de Estabilizacin para laInversin en Infraestructura de Petrleos Mexicanos(FEIIPEMEX) cuyo objetivo es compensar la disminu-cin de los ingresos propios de Petrleos Mexicanos,asociada a valores bajos del precio del crudo mexicanoo de movimientos del tipo de cambio, en relacin a losestimados por la LIF [8]. ste se integra con el 25%del remanente de los ingresos excedentes determinadossegn el artculo 19 de la LFPRH. Al 31 de Diciembrede 2012 el saldo que mostr fue de 1,353.5 mdp [11].Nuevamente, este monto es exiguo para sopesar losfaltantes de ingresos para Pemex ante un escenario dedescenso en el valor del petrleo, que no es irrealizable.

Por lo anterior, las propuestas en trminos delos fondos de estabilizacin caminan sobre la lneade modificar el destino de los ingresos excedentespetroleros para que reciban una mayor proporcin delos mismos y la tasa de acumulacin sea ms alta.Tambin subrayan la preocupacin de reglamentar ytransparentar el uso de estos recursos para asegurar quese inviertan en actividades productivas o se acumulenpara un uso estratgico en el futuro, en rubros comopensiones, educacin y tecnologa. Adems, se buscaaumentar la rentabilidad o rendimiento de dichosingresos para multiplicar su crecimiento y garantizarmayor estabilidad.

6Aunque en la Ley Federal de Derechos se establece nicamenteque la recaudacin del DSHFE se destinar al FEIP, en la LIFde cada ejercicio fiscal se indica un monto mximo para elloy el resto se asigna a otros rubros. Incluso, en el 2010, 0 %

de lo recaudado por el DSHFE lleg al FEIP.

4. Tarifas y precios

El tema de reducir el subsidio a los precios del sectorenergtico estar presente en las discusiones debidoa que est causando una extensa carga fiscal para elGobierno Federal y una creciente ineficiencia para losorganismos paraestatales, Pemex y CFE. Respecto delsubsidio a las ventas de gasolinas y diesel, su injerenciaen las finanzas pblicas fue del tamao del 1.44%del PIB en el 2012. Buscar su eliminacin de maneragradual sera benfica en los siguientes aspectos 7:

1) Contribuira al saneamiento fiscal del sector, entrminos de recaudacin y planeacin. Con el rgimenactual, la volatilidad de los precios dificulta precisarel monto que tendr que aportar el Gobierno Federal.En el presente ao se presupuestaron -48,895 mdp,pero en los primeros cinco meses ya haba superado los-58,218 mdp.2) Inducira a reducir el consumo de combustibles, locual es benfico para disminuir las emisiones de CO2,as como reducir las importaciones de estos petrolferosy aumentar los ingresos netos de Pemex.3) Mejorara la equidad distributiva al eliminar laactual condicin de regresividad sobre los hogaresconsumidores de combustibles.

En cuanto a otros productos del sector energtico,las consideraciones para generar propuestas an no

son tan claras. Para ilustrar, el monto del subsidioelctrico no es conocido con precisin y los estadosfinancieros de CFE no manifiestan con claridad cmose fondea esta transferencia. Respecto del subsidio algas LP, la participacin, hasta cierto punto oligoplica,del sector privado en su comercializacin, tampocoha incentivado la transparencia de este esquema. Sinembargo, Pemex [6] estima que su eliminacin gradualpodra generarle un ahorro de recursos de 21,000 mdpanuales promedio entre 2013-2017.

7Para mayor detalle sobre el subsidio a las gasolinas y al dieselconsultar: La estructura de impuestos a las gasolinas y al

diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP y La recauda-

cin fiscal por enajenacin de gasolinas y diesel en Mxico

http://bit.ly/1724tob




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5. Esquemas de Inversion privada

y cambios constitucionales

Las propuestas referentes a la participacin del sectorprivado en actividades de exploracin y explotacinpetrolera son diversas y se combinan en un amplio

espectro de opciones que, principalmente, se clasificanentre las que requeriran una reforma constitucionaly las que no. En este apartado no se discuten dichasalternativas, sino se explica la importancia de atraerinversin privada al sector.

El Gobierno Federal no puede seguir confiando enque un alto precio de la mezcla mexicana, aun con bajaproduccin petrolera, generar los recursos suficientespara satisfacer las necesidades energticas y financierasdel pas. El auge del mercado petrolero en Estados

Unidos es inminente, incluso ms si se aprueba laconstruccin de los ductos Keystone XL; ello podracausar una cada drstica de nuestras exportaciones decrudo hacia este pas (tendencia ya observable), el cualactualmente nos compra el 83 % de las mismas.

Por su parte, los esfuerzos para aumentar laproduccin van ms all de la capacidad actual dela paraestatal, no solo en trminos financieros, sinotecnolgicos. Los pozos maduros estn por agotarse(Cantarell, que en el ao 2000 aport el 48% de la

produccin total de crudo, ahora participa con menosdel 15% [10]), por consecuencia, la produccin futuratiene que provenir de campos de los que an no secuenta con completa informacin sobre su rendimiento,ni con la tecnologa adecuada para explotarlos, comoes el caso del Proyecto Aceite Terciario del Golfo(ATG) y de Aguas Profundas. El riesgo implicado enla perforacin de pozos dentro de estos conjuntos esmuy alto, lo cual ha retrasado su explotacin. Porejemplo ATG contiene el 39 % de las reservas totalesde hidrocarburos, pero actualmente slo aporta 1 %

de la produccin [4]. Por esto, es oportuno que Pemexbusque alianzas estratgicas con la iniciativa privadapara que pueda adquirir tecnologa y conocimiento y,sobre todo, compartir los riesgos de exploracin. Paraello, es necesario que se creen los esquemas pertinentesque sean atractivos para las empresas.

Comentarios finales

La Reforma Energtica, acotada al sector petrolero,presenta diversas complejidades en todos los mbitos:poltico, fiscal, ambiental, econmico, financiero, social,operativo, entre otros. Ello inevitablemente resultaren que las propuestas sean de variados matices yniveles. No obstante, como se ha sugerido en lapresente publicacin, hay ciertos puntos clave que nodebieran quedar fuera y, cuya proposicin final debeelaborarse con fundamentacin rigurosa y un estudioapropiado del sector energtico y su interrelacin conlas otras dimensiones mencionadas. Dichos elementosse resumen en los siguientes: 1) la flexibilizacin oliberalizacin fiscal de Pemex; 2) la asignacin eficientede recursos para la paraestatal; 3) la acumulacindel FEIP; 4) el diseo de esquemas de participacinprivada, adecuadamente regulados y acordes con el

riesgo, rentabilidad y necesidades de cada campo deextraccin; y 5) la eliminacin gradual de los subsidiosa los energticos. Es importante notar que estos no sonindependientes uno del otro, si no que el progreso encada uno de ellos reforzar los resultados alcanzadospor otro. Por ltimo, es imperante que la ReformaEnergtica venga acompaada de una Reforma Fiscalexitosa en aumentar la recaudacin tributaria nopetrolera, para que compense la flexibilizacin en elrgimen fiscal de Pemex.

Referencias

[1] Auditora Superior de la Federacin. Pemex-exploracin y produccin. derecho ordinario sobrehidrocarburos. Disponible en http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/

Desarrollo_Economico/2011_0081_a.pdf,2012.

[2] Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas.Presupuesto de egresos de la federacin 2012.anlisis funcional programtico econmicodel sector pblico presupuestario. Disponibleen http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Paginas/PresupuestodeEgresos.aspx, 2012.Accesado el da 28 de Noviembre de 2012.




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[3] Partido de la Revolucin Democrtica.Propuesta de reforma energtica partidode la revolucin democrtica. Disponi-ble en http://www.prd.org.mx/portal/documentos/propuesta_energetica.pdf,year=2013.

[4] Petrleos Mexicanos. Xix. chicontepec(aceite terciario del golfo). Disponible enhttp://www.pemex.com/index.cfm?action=

content&sectionid=136&catid=11897, 2011.

[5] Petrleos Mexicanos. Balance primario y balancefinanciero de petrleos mexicanos y organismossubsidiarios (1993 a la fecha). Disponibleen http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=14&catID=12148,2013. Accesado el da 8 de julio de 2013.

[6] Petrleos Mexicanos. Principales elementosdel plan de negocios de petrleos mexica-nos y sus organismos subsidiarios 2013- 2017.Disponible en http://www.pemex.com/files/content/pn_13-17_121107.pdf, 2013.

[7] Petrleos Mexicanos. Reporte de resultadosdictaminados al 31 de diciembre de 2012. Disponi-ble en http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=14&catID=12146,2013. Accesado el da 20 de mayo de 2013.

[8] Secretara de Energa. Reglas de operacindel fondo de estabilizacin para la inversinen infraestructura de petrleos mexicanos. Pu-blicado en el Diario Oficial de la Federa-cin http://www.sener.gob.mx/res/Acerca_de/ReglamentoFonIngPetro.pdf, 2008.

[9] Secretara de Energa. Prospectiva de petrleocrudo 2012-2026. Disponible en http://goo.gl/ztiFo, 2012. Accesado el da 21 de enero de 2013.

[10] Secretara de Energa. Sistema de informacin

energtica. Disponible en http://sie.energia.gob.mx/bdiController.do?action=temas,2012. Accesado el da 24 de enero de 2013.

[11] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Anexode finanzas pblicas cuarto trimestre 2012.Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/

POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/

ITSSEFPDP/2012/cuarto_trimestre_2012/

Anexos%20de%20Finanzas%20P%C3%BAblicas%

204to.%20trim%202012.pdf, year=2012,note=Accesado el da 10 de Abril de 2013.

[12] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo

por el que se establecen las reglas de operacin delfondo de estabilizacin de los ingresos petroleros.Publicado en el Diario Oficial de la Federacinhttp://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/lyn_

presupuestarias/feip/reglas_operacion_

fondo_estabilizacion_petroleo.pdf, 2007.

[13] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Ingresospresupuestarios del sector pblico. Disponible enhttp://www.transparenciapresupuestaria.

gob.mx/ptp/contenidos/?id=5&page=

Finanzas, dentro de Finanzas pblicas, yde Sector Pblico, 2012. Accesado el da 11 dediciembre de 2012.



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