DIAGNOSTICO PARA EL REDISEÑO DE LA

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

Junio 2007

MINISTERIO

Críticas al diseño.Existen críticas de diverso tipo y de diferente

fuente (académicos, sociedad civil, empresarios, servicios, comisiones de expertos, OECD). Ninguna es pacífica. Críticas al modelo: (a) Institución transversal en una

administración pública vertical; (b) incomprensión jurídica y de gestión del concepto de coordinación (propietarización de competencias); (c) intervención de la autoridad política en cuestiones que son eminentemente de decisión técnica (amplia discrecionalidad); (d) existen problemas de asimetrías de información en diversos sentidos; (e) a nivel regional la institucionalidad ambiental es contradictoria con el modelo transversal; (f) la fiscalización es dispersa e inorgánica lo cual genera muchos costos; (g) la gestión local en materia ambiental es ambigua y (h) la utilización de los instrumentos de gestión ha sido desequilibrada (mucho SEIA, pocas normas).

Bases para construir esta nueva etapa.Metodológicamente debemos resolver

determinadas interrogantes. Quién y cómo fijará las políticas ambientales,

haciéndose responsable de ello ( la respuesta del Ministerio);

Quién y cómo administrará los instrumentos de gestión ambiental (la respuesta sobre la Conama);

Quién y cómo fiscalizará los instrumentos de gestión ambiental (la respuesta sobre la Superintendencia);

Qué haremos con los sectores (la respuesta sobre la reestructuración: global, parcial o mantener la coordinación)

Bases (…). Todas requieren respuestas o criterios, pero eso

es diferente a implementarlas todas al mismo tiempo.

Por ejemplo, la manera en que abordemos la sectorialidad impacta en cualquier modelo. Si se mantiene la coordinación, entonces parece razonable

fortalecer algunos elementos de los instrumentos de gestión. Si se adopta una decisión de uniformar sectores, entonces es

necesario dar respuestas por tipos de recursos. La metodología no es trivial. Desde hace más de

15 años discutimos que debe ser parte de la regulación ambiental y que de la sectorial, lo que ha tenido diversos impactos.

Por qué Ministerio.Existían normativamente cuatro

alternativas. Una autonomía constitucional.

o Hay un costo de reformar la Constitución y seguir sumando órganos autónomos.

Autonomía Legal.o Sigue siendo servicio público

Agencia Independiente.o Hay un costo en materia de responsabilidad pública

Ministerio.o La opción anunciada en la discusión de la Ley Nº 20.173.

Por qué (…).Para diseñar un Ministerio aún existen

variantes. A cargo del diseño de políticas. (Segpres; Segegob) Con competencias de políticas y de gestión (Ejm. MOP,

Minecon (Subpesca); MTT (Subtel).

Además dentro de los Ministerios con competencia ambiental hoy existen de tres tipos. Con competencias parciales de protección (Minsalud). Con competencias de fomento y protección (Minagri;

Minecon; Minería; Vivienda). Con competencias asociadas a bienes y servicios

(MOP).

Cómo tomar decisiones.Existe una tendencia en materia

ambiental a considerar la institucionalidad sobre la base de “pesar” número de normas y amplitud de competencias.

AMBITO TERRESTRE AMBITO COSTERO MARINO

Ministerio EDUCACION AGRICULTURA MINISTRO

PRESIDENTE MA

ECONOMÍA DEFENSA

Consejo de Monumentos Nacionales

Oficina de Estudios y Políticas Agrarias

Comisión Nacional del

Medio Ambiente

Subsecretaría de Pesca

Oficina de Borde Costero

Instancia de Políticas y Normativas

Instancia de Administración

Servicio Agrícola

y Ganader

o

Corporación

Nacional Forestal

Servicio Nacional de Pesca

Ámbito de Acción

Santuarios de la naturaleza

Flora no forestal, Fauna

Forestal, SNASPE

Recursos hidrobiológicos, aguas marinas

protegidas (Ley de Pesca)

Áreas costeras marinas

protegidas

MEDIO O RECURSO

IMPACTADO

GENERACIÓN DE NORMAS

FISCALIZACIÓN EMISIÓN DE PERMISOS

AIRE Min. Sec. Gral. Presidencia (MA)Min. SaludMin. Agricultura Min. Transportes

ASSAGMin. TransportesMin. Minería

ASSAG

AGUA Min. Sec. Gral. PresidenciaMin. SaludMin. Obras Públicas

ASSISSDIRECTEMARDGASAG

DGAMin. Obras PúblicasAS

SUELO Min. Sec. Gral. Presidencia (MA)Min. Agricultura Min. Vivienda y UrbanismoMin. SaludMin. Minería

SAGCONAFMin. Vivienda y UrbanismoASSERNAGEOMIN

SAGCONAFAgricultura.ASSERNAGEOMIN

BOSQUE Min. Agricultura CONAF CONAF

PESCA Min. Economía Subsecretaría de Pesca

Subsecretaría de Pesca

Cómo tomar de decisiones.Otra manera de enfocar es analizar los

presupuestos ambientales.Si la asignación de recursos es

manifestación y orientación de políticas, con el objeto de obtener resultados en los sectores, es importante evaluar el gasto ambiental por sector.

En la actualidad estamos evaluando la evolución del gasto con estudios propios.

Evaluando el Gasto Ambiental. La ley Nº 20.173, encargó al Ministro Presidente

de la Conama la participación en la elaboración de presupuestos ambientales.

La utilización de clasificadores constantes a través del tiempo es una necesidad ya que el objetivo es poder contar con datos armonizados que permitan combinar y comparar por sectores y tiempo.

Esto permite diseñar mejor política pública, con pretensión de efectividad.

Por último, homologando criterios es posible establecer comparaciones internacionales.

Evaluando el Gasto ambiental.

El DECON de la U de Chile, realizará el estudio de gasto ambiental para el año 2006 y 2007.

Además se realizará una homologación de las categorías de años anteriores.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 165.1 Análisis Estudios de Gasto Ambiental 2000 - 2004

Entrega Plan de Trabajo5.2 Diseño Formulario Levantamiento Información Ambiental

Entrega Formulario5.3 Homologación Gasto Ambiental 5.4 Estimación Gasto Ambiental

Levantamiento InformaciónProcesamiento InformaciónEntrega de Informe y Base de Datos

5.5 Análisis Gasto Ambiental y Comparación InstitucionalEntrega de Informe

ActividadSemana

Algunas otras interrogantes.La autoridad ambiental a nivel

regional es un tema inevitable.No es fácil eliminar las Coremas y

sustituirlas por un Seremi.La gran interrogante es qué hacer en

la evaluación de proyectos en el SEIA.Además, de definir el rol de la gestión

ambiental a nivel regional y local.

FISCALIZACIÓN

Evaluación de la institucionalidad ambiental fiscalizadora chilena. La visión Internacional:

OCDEOrganización de Cooperación y

Desarrollo Económicos (OCDE): La tercera recomendación señala:

o“Examinar formas de fortalecer la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso mediante reformas institucionales, como por ejemplo el establecimiento de un órgano de inspección ambiental”

Marco Actual

La Fiscalización ambiental hoy descansa sobre la base de tres ideas: Sectorialidad.

o Hoy cuando funciona tenemos fiscalización de segundo piso.

Coordinación (pretendida) de carácter parcial.o Focalización en particular en el SEIA.o En planes y normas no tenemos criterios de integración.o En los demás casos es absolutamente sectorial.

Funcionalidad limitada.o Algunos instrumentos y lo demás es información.

Marco Actual. Este modelo tiene diversas críticas :

Fiscalización dispersa. Sin metodologías descritas y públicamente conocidas. En base a visitas en terreno. Con escasa información de base y de generación. Sin programas de fiscalización claros y consistentes en el

tiempo, que obliguen a rendiciones de cuentas. Con énfasis sancionatorios y no de cumplimiento. Con dotaciones de personal limitadas. Sin un modelo de capacitación sectorial y transversal. Con diseños que no evitan los riesgos de conflictos de intereses

(Evaluación y seguimiento). Con coordinaciones limitadas (al SEIA). Sin una visión estratégica integral para el cumplimiento que

considere factores de cumplimiento, monitoreo, sancionatorio, de responsabilidad civil y penal.

Regulación normativa. La regulación normativa actual en materia de

fiscalización es parcialmente concentrada en la LBMA a través del SEIA,Planes y Normas.

Sin embargo, hay una serie de materias en las cuales si bien hay remisión no hay consecuencias en los sectores (tipo de recursos).

El sistema es altamente autorefernte y no responde a una estrategia integral de cumplimiento.

Por último, hay competencias que derechamente no se ejercen , porque no hay nadie que las monitoree.

Qué tenemos hoy.Sectorialidad marcada.

Subsecretar’a de PescaSubsecretar’a de PescaMin. Econom’aPESCA

CONAFCONAFMin. AgriculturaBOSQUE

SAGCONAFComisi—n Mixta (Turismo,Salud, Vivienda yAgricultura)ASSERNAGEOMIN

SAGCONAFMin. Vivienda yUrbanismoASSERNAGEOMIN

Min. Sec. Gral. Presidencia (MA)Min. AgriculturaMin. Vivienda y UrbanismoMin. SaludMin. Miner’a

SUELO

DGAMin. Obras PblicasAS

ASSISSDIRECTEMARDGASAG

Min. Sec. Gral. PresidenciaMin. SaludMin. Obras Pblicas

AGUA

ASSAG

ASSAGMin. TransportesMin. Miner’a

Min. Sec. Gral. Presidencia (MA)Min. SaludMin. AgriculturaMin. Transportes

AIRE

EMISIīN DE PERMISOSFISCALIZACIīNGENERACIīN DE NORMASMEDIO ORECURSO

IMPACTADO

Qué tenemos hoy.En SEIA. Proyectos Aprobados v/s Proyectos Fiscalizados

0

2000

4000

6000

8000

10000

Años

Nº

de P

royecto

s

ProyectosAprobados

ProyectosFiscalizados

Estado/ Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII R.M Inter Total

En Calificación 31 37 29 52 66 55 63 53 32 165 139 27 187 18 954

Con syf 2006 31 81 17 103 62 100 85 85 77 95 58 55 91 38 978

Personal destinado a SyF 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 3 18

Qué tenemos hoy.

En SEIA. Porcentaje de Proyectos Fiscalizados no ha variado

significativamente en el tiempo. El total de proyectos fiscalizables debería considerar los

proyectos aprobados y descontar los no ejecutados y los ya terminados.

Este tipo de análisis no permite obtener conclusiones respecto a la calidad de la fiscalización o la complejidad de los proyectos evaluados y fiscalizados.

AñosProyectos Fiscalizados

(Al Año)Proyectos Aprobados

(Al Año)Proyectos Aprobados

(Acumulado)% Pytos Fiscalizados

(de Acum)1999 189 1.205 1.205 15,68%2000 315 717 1.922 16,39%2001 522 879 2.801 18,64%2002 582 1.177 3.978 14,63%2003 546 832 4.810 11,35%2004 695 821 5.631 12,34%2005 821 758 6.389 12,85%2006 978 892 7.281 13,43%

Qué tenemos hoy.En SEIA.

Un procedimiento administrativo sancionatorio con resistencias de los servicios (pese a los dictámenes de CGR).

Un procedimiento administrativo sancionatorio que se enfrenta a regulaciones sectoriales de “mejor” entidad.

Un limitado número de fiscalizadores (COF).

Qué tenemos hoy.Normas y Planes.

Una oportunidad normativa que no se condice con la evidencia.

Existe una remisión permanente a la regulación sectorial.

No forma parte del debate la aplicación del art. 64 de la LBMA, pese a la remisión en el caso de normas.

Qué tenemos hoy.Otros instrumentos asociados a

información. Desarrollo de diversos tipo de indicadores

ambientales (Varios estudios y pocos productos).

RETC: Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes ( estudios y esperando desarrollo).

SINCA: Sistema Nacional de Información para la Calidad del Aire. (en proceso).

Sinresiduos (en marcha blanca).

Criterios para rediseño en materia de fiscalización.

Nuestro sistema ha estado preferentemente en los instrumentos de gestión ambiental, lo que ha supuesto un énfasis en un tipo de gestión.

Es necesario promover también las evaluaciones por tipos de recursos (agua, aire, suelo). Estos indicadores son los utilizados en la mayoría de los países.

Criterios.Lo que no debemos perder de vista es que

el principal objetivo de los sistemas de fiscalización es que exista cumplimiento de las regulaciones ambientales de manera de evitar efectos adversos sobre el medio ambiente.

Su finalidad debiese ser esencialmente preventiva, para luego ser reactiva.

Criterios.Está en juego la calidad del medio ambiente; la

credibilidad de las regulaciones ambientales; la existencia de tratos justos e imparciales (el incumplimiento es una especie de competencia desleal); permite reducir costos e internalizar adecuadamente las responsabilidades.

El actual sistema de fiscalización ante la complejidad de objetivos y situaciones, genera demasiados costos sociales como consecuencia de la ausencia de una autoridad central responsable de ello y de exigir el cumplimiento de obligaciones sectoriales.

Criterios.La idea central es promover un sistema integral

que considere un ciclo de aplicación de las regulaciones ambientales. Diseño de instrumentos (normas) que consideren el objetivo de

cumplimiento. Incentivos de cumplimiento (no sólo económicos). Inspecciones. Monitoreos, estatales y externos. Acciones legales:

o De contenido administrativo. Sanciones.o De contenido civil. Acciones de reparación civil de contenido

estricto.o De carácter penal. Penas para las situaciones más graves.

En el mismo sentido, es necesario establecer reglas precisas de control de la actividad administrativa en materias de fiscalización.

Monitoreo y

Evaluación

Información al

público y la

comunidad

Estrategia de aplicación

Proceso de fiscalización

propiamente tal

Sanciones

Acciones de post fiscalización

CICLO DE APLICACIÓN DE LA REGULACIÓN AMBIENTAL

OBJETIVO: CUMPLIMIENTO

Criterios.La evidencia comparada señala que

cuando hay fallas en este ciclo se generan incentivos inadecuados.

La complejidad burocrática y la indeterminación del ciclo hace que las amenazas del sistema no sean creíbles y por lo tanto es fácil incumplirlas.

De manera que nuestras futuras regulaciones debiesen considerar este criterio básico de diseño de política.

Enseñanzas de las experiencias comparadas.

La experiencia comparada sirve para tratar de resolver las interrogantes en relación a los instrumentos de gestión y los diseños institucionales.

En el caso de la fiscalización se han ido generando condiciones de estandarización internacional de instrumentos y metodologías. UE. IMPEL( Implementation and Enforcement of

Environmental Law). INECE (International Network for Environmental Compliance

and Enforcement).

OECD. REPIN (Regulatory Environmental Programme Implementation Network) .

Criterios .Por eso debemos:

Racionalizar competencias y procedimientos. Definir los objetivos esperados diferenciando los

aspectos sancionatorios, de los de cumplimiento y resultado.

Buscar mecanismos adecuados para la generación de información.

La información es necesaria, pero la utilización de ella es la única que permitirá realizar gestión ambiental y tener buenos sistemas de rendición de cuentas (públicos y privados).

Criterios.Debiésemos responder:

¿Qué vamos a fiscalizar?. o SEIA; Planes y Normas; o también exigir monitoreos por recursos.

¿Quién fiscalizará?.o Diseño de la autoridad fiscalizadora (independencia). No es trivial

la manera de gestionar: con una institución o varias con competencia (hay costos).

o Definición del tipo de recurso humano. (Incluye capacitación) ¿Cómo fiscalizar?.

o Directa o indirecta.• Con coordinación e integración; con externalización de servicios.

o Metodologías, estrategias e instrumentos (públicos y privados).o Sanciones e incentivos.o Procedimientos.o Evaluaciones por desempeño.o Cooperación Internacional.

Calendarización tentativaFecha Actividad

Abril - Mayo Levantamiento de información y reuniones con diferentes interesados.

Junio Elaboración de terminos de referencia estudios de gasto ambiental.

Julio Entrega de resultados de estudios de institucionalidad ministerial y fiscalización comparada. (FEN y CED)

Septiembre Entrega de resultados de estudios de gasto ambiental.

Julio, Agosto, Septiembre y Octubre Realización de las actividades a nivel regional.

Incluye los informes consolidados de las regiones

Noviembre Elaboración del consolidado del proceso.

Diciembre 2007 – marzo 2008 Elaboración de propuestas y costeo.

Marzo – junio 2008. Discusión interna y externa de propuestas.

Segundo semestres de 2008 Presentación de proyectos

Durante todo el período Reuniones sectoriales para analizar avances

Muchas Gracias