Dialogos por la seguridad

Ensayos:Los problemas de seguridad en Zacatecas:

Muchas propuestas para una solución

DIALOGOS POR LA SEGURIDAD CIUDADANA

Buscando los caminos efectivos de la paz activa

Seguridad para lagobernanza de Zacatecas

El derecho a laseguridad ciudadana. Una

segunda oportunidad para todos los niños excluidos

de la educación básica

■ FOTO: MIGUEL ANGEL NUÑEZ

Seguridad para la gobernanza de Zacatecas

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SUPLEMENTO DIALOGOS • LUNES 29 DE AGOSTO DE 20112

A ntes de iniciar esta breve inter-vención, quiero dar la más cor-dial bienvenida a la Universidad Autónoma de

Zacatecas, a la Rectoría y a Gui-llermo Silva Aguilar, coordinador de asesores de Luis Raúl González Pérez, abogado general de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Silva Aguilar acude en la repre-sentación de José Narro Robles para presentar ante la comunidad univer-sitaria y los zacatecanos la propuesta Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguri-dad y la Justicia en Democracia.

Creo que se trata de una de las propuestas más serias que se han presentado para abordar en su inte-gralidad uno de los fenómenos que más preocupan y afectan a las y los mexicanos.

El impacto de los graves proble-mas de inseguridad, violencia y cri-minalidad que impactan en los más diversos aspectos de la vida nacional.

Estos problemas se suman a las dificultades económicas, sociales y políticas: la pobreza y la desigual-dad, la marginación, la violencia, la corrupción y la impunidad, la pola-rización política, la destrucción del medio ambiente, son consecuencias de un modelo económico que ha potenciado la exclusión de millones

de mexicanos.A estos fenómenos, creemos que

es necesario agregar uno que es par-ticularmente importante y que con frecuencia no permite ver en su di-mensión el conjunto y la dimensión de estas condiciones: los mexicanos hemos perdido el sentido de nuestra identidad colectiva.

En conjunto, todos estos factores han hecho que encuentren campo propicio estos fenómenos que acen-túan la desintegración y fractura de las relaciones sociales. Al mismo tiempo, se diluyen los mecanismos normales de convivencia y se vuelve frecuente la tentación de imponer intereses y objetivos de unos pocos sobre el conjunto de las comunidades y de la sociedad.

En distintos y cada vez más fre-cuentes momentos, como uno de los saldos más perceptibles, la socie-dad mexicana aparece como desin-tegrada, desorientada y desalentada. Los más recientes estudios demues-tran que para la mayoría de los mexi-canos la situación tiende a empeorar, inclusive entre los niños y jóvenes.

Correlativamente, parece impo-nerse un vacío de ideas, de valores, proyectos y aspiraciones. Se cierne sobre el país una especie de senti-miento de fracaso, de actitudes de re-nuncia, de indiferencia y desinterés.

Esto se debe, entre otras causas, a que eso que se ha dado en llamar el tejido social está desgarrado por la frustración y la violencia, acentuadas por la impunidad, la corrupción y la discrecionalidad con que se aplica –o no se aplica- la ley.

Por eso, la presentación de esta propuesta impulsada por la UNAM adquiere especial relevancia para todos los mexicanos, con indepen-dencia de su filiación política, ideo-lógica y religiosa. Es una reflexión y un llamado a adoptar una visión integral y soluciones con un carácter de Estado.

Plantea, además, que estos pro-blemas tienen que ser vistos en su integralidad y complejidad, sin in-currir en soluciones simplistas, sino insistiendo en su carácter multidi-mensional y multicausal. Propone, desde su nombre mismo, el llamado a construir una política de Estado para la Seguridad y la Justicia en democracia.

Coincidiendo con este enfoque, con esta reflexión y convencidos de que, desde las instituciones como nuestra Universidad es indispensable promover la participación de acadé-micos e investigadores, de los ciu-dadanos, organismos sociales y las instituciones, investigaciones sobre las condiciones y problemas sociales, aceptamos la propuestas que nos hizo el periódico La Jornada Zacatecas y su director, Raymundo Cárdenas, para convocar a un ejercicio de pre-sentación de enfoques y alternativas.

Esto se concretó en el Concurso de Ensayo Los problemas de seguri-dad en Zacatecas: Muchas propuestas para una solución.

En el marco de esta premia-ción y para insistir en avanzar en la reflexión y en la búsqueda de los acuerdos que contribuyan a generar mejores condiciones para todos los mexicanos, pedimos al Rector de la UNAM, José Narro Robles, acudiera a presentar la propuesta y que ésta tenga una difusión y conocimiento.

La agenda del Narro Robles, a pe-sar de su disposición para estar pre-sente, no le permitió asistir a Zaca-tecas. Seguramente lo hará en fecha próxima, pero en su representación y de la UNAM envió como su repre-sentante personal a Guillermo Silva Aguilar, coordinador de asesores del abogado general de esa institución, quien formó parte de la comisión que elaboró esta propuesta.

Sin duda, la de Silva Aguilar, un reconocido jurista, fue una presencia muy destacada.

Mensaje del RectorFrancisco Javier Domínguez Garay

El rector Francisco Javier Domínguez Garay ■ FOTO: MIGUEL ANGEL NUÑEZ

índiceMarco Antonio Torres InguanzoBuscando los caminos efectivos de la paz activa

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Luis Alberto BarqueraEl derecho a la seguridad Ciudadana

Alvaro García Hernández

LUNES 29 DE AGOSTO DE 2011 • SUPLEMENTO DIALOGOS 3

De entradaUna manada de orcos infecta la vida pública en Zacatecas: el miedo se contagia en su pobla-ción. Una pequeña crónica de los últimos meses muestra los motivos del miedo: 20 de sep-tiembre, un policía municipal capitalino muerto y dos heridos tras ataque de grupo armado; 29 septiembre, enfrentamiento en Villanueva entre militares y sicarios; 2 de noviembre, en el Cereso de Cieneguillas policías estatales y militares son agredidos por hombres armados; 29 de octubre, balacera en la capital entre federales y pistoleros; 12 de noviembre, encuentran tres cabezas humanas frente a la alcaldía de Chalchihuites; 17 de noviembre, enfrentamiento entre militares y sicarios en la carretera Colotlán–Tepetongo dejó siete muertos y cinco ca-mionetas calcinadas; 4 de diciembre, policías municipales al servicio de un grupo delincuen-cial secuestra a 10 cazadores en el municipio de Joaquín Amaro; 15 de diciembre, balacera en Jerez; 14 de enero, secuestro de nueve policías preventivos de los municipios de Jalpa, Tabasco y Huanusco; 19 de enero, encuentran cadáver desmembrado en el municipio de Guadalupe; 20 de enero, enfrentamiento en Valparaíso; 2 de febrero, enfrentamiento entre grupos antagó-nicos de delincuencia y autoridades deja dos muertos en la capital; lunes 13 de junio, policías del municipio de Guadalupe interfieren para proteger a unos presuntos delincuentes que eran perseguidos por militares. ¡Y diario!

Esta muestra periodística no incluye otro estrato de eventos delictivos aun más cercanos a la población y que no aparecen en la prensa: asaltos, secuestros, extorsiones, agresiones e intimidaciones… cotidianas. Eventos que a diario comentamos en la escuela, el trabajo, en la calle o en cada uno de nuestros hogares. La última medición en percepción de inseguridad en Zacatecas, resulta que 80 por ciento de la gente piensa que vive en estado continuo de in-seguridad y tiene miedo. Es altísimo. Esta cifra es histórica en tiempos en que no hay guerra civil. Pero además, no tiene mucho tiempo: hay un claro salto en dicha situación en el año 2008. Para mostrar este salto sirve ver la evolución histórica de los secuestros (denunciados) en Zacatecas.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0.3 0.1 0.0 0.1 0.2 0.1 0.1 0.3 1.7 2.2Secuestros en Zacatecas (por cada 100 mil habitantes)

Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública con informa-ción de las Procuradurías Generales del Estado.

Es decir, la situación que arriba describimos tiene la actual gravedad a partir del 2008. Ello significa que tenemos cuatro años en las condiciones de inseguridad que han provocado que la sociedad ponga este problema como la demanda principal en las contiendas políticas de los últimos años, incluso por encima del empleo. Y sigue creciendo. Según datos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, los índices delictivos crecieron este año 39 por ciento en com-paración con 2010; Zacatecas ya ocupa el sexto lugar de secuestros en el contexto nacional.

Este es el escenario en el que nos encontramos, y al cual debemos pensar en dar una

respuesta acertada. En el terreno de las respuestas revisaremos cuáles han sido los modelos usados por los gobiernos federal y estatal que han resultado un fracaso; enseguida expondré los elementos esenciales de un modelo alternativo y que fundamente lo más importante de este trabajo: la propuesta de un programa ciudadano de seguridad que, creo, puede contribuir a solventar esta perturbación que ahora mismo ahoga el florecimiento de nuestra gente.

El Modelo Penal de Seguridad PúblicaCuando surge el Estado nación la mayor exigencia a éste es la protección. Los liberales lo visualizan como un pacto en el cual, la misión fundamental por la cual surge es dar resguardo a la seguridad del patrimonio de cada uno de los nuevos ciudadanos. El argumento es muy simple: hay un estado de original hostilidad entre los individuos y, por ello, se requiere una instancia que medie los conflictos entre éstos y los proteja de la agresión directa que entre los mismos se pueda producir. Esa instancia es justamente el Estado. Enseguida surge la interrogante: si el Estado defiende a unos individuos de otros, ¿quién defenderá a los indi-viduos del Estado? Y es entonces que surge la “democracia”: la defensa ante el Estado es un mecanismo que hace que el poder de éste dependa de la voluntad de los ciudadanos. Así que, si los sujetos que detentan el poder del Estado se convierten en una amenaza, pues hay un mecanismo consensado para removerlos de ahí. Así surge el llamado Modelo Proteccionista de la democracia. Como se puede observar, todo gira en torno a la seguridad y la protección del individuo. En este paradigma, en suma, se le da al Estado la función central de suministrar garantías de seguridad.

En nuestro país la seguridad desde el Estado se organiza alrededor de cuatro áreas de trabajo: (1) la prevención del delito, que lo conciben como el trabajo de disuasión a los actos punitivos por medio de proponer altas penas carcelarias y las tareas ordinarias de las policías preventivas en sus labores de patrullaje y detenciones en flagrancia; (2) la procuración de justicia, que es la investigación policial, tanto de la ministerial (servicios periciales) como la fiscalía (ministerio público); (3) la administración de la justicia, que es propiamente el área de acción del poder judicial, tribunales y juzgados; y (4) el sistema penitenciario, que son los lu-gares de ejecución de las penas que, teóricamente, tienen la misión de rehabilitar a los infrac-tores. Las cuatro áreas mencionadas crean un sistema en el que un aspecto depende de otro.

Es el paradigma estadocéntrico de seguridad pública. Y el modelo, en lugar de acercarse a los paradigmas alternativos de proximidad ciudadana, se aleja aun más, con la militariza-ción del mismo. La formación castrense de las policías impide que sean formas policiales de proximidad: un militar no dialoga ni se acerca horizontalmente a la ciudadanía; un militar opera tácticas para “eliminar al enemigo”. Un militar pelea de acuerdo a las órdenes estrictas de una jerarquía, no restablece el tejido social cooperando con la organización ciudadana. La militarización es doble, se pone a los militares a hacer directamente tareas policiales, y a las policías se les da una formación castrense.

No queda duda del fracaso de este modelo: la elevación de las penas por delitos como el secuestro no han tenido como consecuencia la disminución de esta práctica criminal; la militarización de la policía no ha impedido que sean infiltradas y usadas en la guerra de los cárteles; el Estado ha resultado horadado y llevado a los límites de la impotencia ante la acción y penetración de las bandas delincuenciales. Es imposible que la policía militarizada garantice la seguridad por mínimas razones de cobertura. Por ejemplo, en el caso del municipio de Guadalupe, Zacatecas, que tiene 160 mil habitantes, 240 colonias y 26 localidades en una ex-tensión de 86 mil hectáreas, y cuenta con sólo 250 efectivos municipales de policía. Esto signi-

Programa Zacatecano de Seguridad Democrática y Territorial

(Prosedet)

Buscando los caminos

efectivos de la paz activa:

Un militar no dialoga ni se acerca horizontalmente a la ciudadanía; un militar opera tácticas para “eliminar al enemigo

Marco Antonio Torres Inguanzo


fica que hay un policía por cada 640 habitantes. El número de efectivos cambia cada mes, pero si así se mantiene es imposible que tengan la mínima cobertura en el territorio. Por ello se vieron obligados a eliminar las casetas de policía, pues era imposible mantenerlas en uso, han optado por hacer rondines. Si a esto agregamos que una parte de estos policías trabajan en realidad para el crimen organizado, sig-nifica que los miembros efectivos pasan a ser prácticamente nulificados. Todo el esquema está nulificado: no opera ni tiene efecto positivo alguno, como los resultados lo dicen con magna contundencia.

Pero no sólo eso, si los mismos recursos que se usan para pagar a policías que son guaruras de los narcos, se usan para hacer una efectiva política de prevención del de-lito y protección ciudadana bajo otro esquema, la situación puede ser radicalmente distinta. Veamos algunos números para esto: cada año los gastos en seguridad en el país son por el monto de 200 mil millones de pesos, lo cual es seis veces mayor al presupuesto del programa Oportunidades que tiene como finalidad combatir la pobreza, el cual es de 35 mil 355 millones de pesos. Véase de esta manera, 200 mil contra 35 mil millones de pesos en uno y otro renglón. Y sus resultados: aumento de 6 millones de pobres (según el Coneval) y aumento de la criminalidad. El modelo, sin duda, está mal. Aun hay más, la Secretaría de Educación Pública tiene un presupuesto de 230 mil millones de pesos y la de Salud de 105 mil millones de pesos. Como se puede observar, el presupuesto es un indicador de las prioridades del gobierno y de los modelos que aplica. Queda claro que es una suma gigantesca lo que se ofrece a seguridad y los resultados son contrarios a los objetivos. Y la tendencia, si no se modifica el modelo estadocéntrico y penal, es aun más pesimista.

En las demás funciones del Estado hay un cuestio-namiento generalizado a las visiones estadocéntricas y se transita a formas de conducción del desarrollo económico y social por los caminos de la gobernanza; es decir, por formas de gobierno donde se forja la intersección entre go-biernos y sociedad civil en acciones de corresponsabilidad. El ascenso de la sociedad civil, donde ésta toma posición de sujeto en la resolución de problemas sociales de la más amplia índole, que tradicionalmente pertenecían al Estado, está tomando relevancia: en ataque a la pobreza, como los grupos de comercio justo; en salud, como las organizacio-nes de niños con cáncer o capacidades diferentes; en medio ambiente, con grupos conservacionistas de aves o territo-

rios de reserva; etcétera. En prácticamente todos los temas, la sociedad civil hace las veces de sujeto para atender pro-blemas que tradicionalmente eran acciones sólo del Estado. Entonces, no puede ser que en el tema de la seguridad no se construyan esquemas de gobernanza, de la inclusión deci-siva de la sociedad civil en el diseño, actuación y evaluación de programas de gestión de la protección de los ciudadanos ante los riesgos de su integridad.

En suma, la pretensión de que el Estado (solo) garantice la seguridad de los ciudadanos es imposible; que aun con gigantescas sumas de recursos no ocurre la protección, al contrario, da lugar a una gigantesca corrupción, infiltración y aun más, aumenta la inseguridad (como quien le echa gasolina a una fogata) porque ahora las propias corpora-ciones aumentan las amenazas a los ciudadanos. Y es un modelo que ha resultado tan pernicioso que le ha quitado los recursos al impulso al desarrollo como educación, salud y combate a la pobreza, y por ende, termina descuidando las causas estructurales del ambiente de inseguridad que se vive. Por tanto, sin desatender su obligación que al respecto tiene el Estado, se tiene que pensar en un modelo en el cual la propia ciudadanía sea quien aborde el tema directamente.

Modelo Ciudadano de la SeguridadCuando inició la aplicación de los esquemas no estado-céntricos de seguridad, se les dio el adjetivo de “seguridad ciudadana” para distinguirlo de la llamada “seguridad pú-blica” de carácter penal. En estas aplicaciones se abandona la visión de que las instituciones estatales son las únicas que pueden responder por la protección de la población. Se cae en la cuenta que la seguridad no es un mero asunto policiaco, sino que tiene que ver con inteligencia analítica y saber cómo es que crecen las amenazas. En todos los planteamientos y experiencias que hay al respecto existe un común denominador: la ciudadanía participa en el diseño, instrumentación y evaluación de las políticas gestadas para este fin.

Quien marca la pauta en repensar los modelos y aplicar medidas ciudadanas fue el caso colombiano.1 En 1998 consiguen el apoyo de consultores del PNUD y diseñan un programa de seguridad ciudadana coordinados por Hugo Acero. Algunos indicadores: en secuestro del 2002 al 2009, pasó de 1708 a 197 casos, en una tendencia constante a la baja durante todos los años. En todos los actos delictivos del fuero común (que es de donde se alimentan las bandas organizadas) disminuyeron constantemente sus indicado-

res. En el Distrito Federal, en nuestro país, se planteó un programa denominado Unidad de Protección Ciudadana, en la que hacen coincidir las agendas de la sociedad civil organizada con el gobierno del DF y se capacita a los po-licías de las UPC en enfrentar la criminalidad de su zona, respetar los derechos fundamentales y en saber trabajar en coordinación de asociaciones ciudadanas; con resultados no ideales, pero positivos. Y de los casos más definidos de aplicación de modelos de seguridad ciudadana está, sin duda, Japón, donde se diseñó un esquema donde hay unidades policiales pero que dependen de instancias ciu-dadanas, donde los elementos operativos toman decisiones en coordinación con la gente y forman lo que se ha dado en llamar “policías comunitarias”. En suma, las propuestas de seguridad ciudadana y democrática no son meras ideas, sino que ahí donde se han aplicado han arrojado resultados alentadores que crean situaciones sostenidas de seguridad.

La inseguridad no es un mero asunto policiaco, sino que crece ahí donde hay vacíos sociales: vacío es donde se han destruido los lazos sociales, como es el caso de la for-mación de nuevas zonas habitacionales donde los vecinos ni siquiera se conocen a pesar de vivir próximos durante varios años. Lo que se observa es que las bandas criminales crecen y operan justamente donde hay mayores vacíos so-ciales porque el vacío se convierte en anonimato, elemento esencial para operar el crimen. Cuando no hay vacío es como tener una calle iluminada, el anonimato no es posible y las bandas no pueden operar. Asimismo, el vacío genera una desvinculación tal, que hace imposible intervenir a los grupos de riesgo, la sensación de soledad y exposición al peligro crece al grado de que el miedo aumenta, y con ello, la desvinculación se hace más grande. Círculo vicioso: el vacío social genera mayor miedo y el miedo provoca mayor vacío. Por ello en los lugares donde se han recuperado las relaciones sociales y disminuido el anonimato la percep-ción de inseguridad

disminuye considerablemente. Sentirse solo es la ma-yor expresión de impotencia, y estar solo, en efecto, es ser realmente impotente. Los vínculos son la mejor manera de conseguir no sólo la protección, sino la prevención a partir de la acción directa con los grupos de riesgo.

Ahora señalaremos los siete rasgos definidores de un modelo de seguridad ciudadana: (1) atiende el ámbito local, (2) su objetivo es recuperar el espacio de interacción social creando entornos seguros se convivencia, (3) incrementa los mecanismo electrónicos de vigilancia, pero con contro-

Se debe combatir la base de operación de todos los grupos delincuenciales, como sus casas de seguridad


les públicos, (4) estrategias de información horizontales, (5) intervención específica a los grupos de riesgo (especial-mente jóvenes), (6) alianza con un tipo de policía de proxi-midad (contrario a la militarizada), (7) uso de inteligencia no sólo operativa, sino analítica, que oriente la intervención territorial, lo que hace participar necesariamente a las insti-tuciones de educación superior.

Estos siete rasgos deben ser los ejes de acción, que al in-tegrarse en un planteamiento concreto, den forma a un pro-grama de seguridad democrática en el estado de Zacatecas.

Los tres componentes del Programa de Seguridad Democrática y TerritorialEl primer componente del programa es su carácter terri-torial: deben ubicarse polígonos específicos de acción que no sean grandes y pueda construirse en ellos toda una estrategia de acción social para hacer dos cosas: (a) atacar directamente el vacío social arriba mencionado, que dé fun-damento a las estrategias de prevención y autoprotección ciudadana; y (b) combatir la base de operación de todos los grupos delincuenciales: sus casas de seguridad. Es decir, el centro neurálgico de la operación de las bandas son los espacios de organización y operación de sus acciones, las casas de seguridad. Si logramos hacer un plan efectivo para localizarlas y disuadir su implantación habremos avanzado mucho.

El segundo componente es la recuperación del espacio público. Se requiere redimensionar la noción de lo público: poner a la vista de todos lo que ocurre en un polígono y hacer de las calles un espacio de apropiación ciudadana a partir de mecanismos de participación generalizada. Además, dicha mirada es posible con sistemas públicos de vigilancia y de información horizontal donde quienes vigilan seamos todos y quienes informemos seamos todos. Para ello, se requiere hacer uso de las nuevas tecnologías de la información. Pero la vigilancia y la información no surti-rán el efecto deseado si no es procesada de alguna manera, sistematizada e interpretada para que tenga algún uso prác-tico; para eso se requiere de algún centro inteligente que procese la información y haga el trabajo de construcción de alternativas metódicas a la organización ciudadana.

El tercer componente es el enlace Estado–Sociedad Civil. La acción de organización ciudadana debe ir acom-pañada de recursos, apoyo logístico y respaldo legal por parte del Estado. Acción que impacte en el diseño de los presupuestos para apoyar la nueva institucionalidad que este programa genera, algunos reglamentos que deberán aprobarse y gastos de operación del mismo.

Descripción del Programa de SeguridadDemocrática y Territorial (Prosedet)Lo ideal en cualquier nuevo modelo es probarlo en la prác-tica, pasar una experiencia de prueba. Creo que las zonas para probar lo que a continuación se describe deberán ser tres: una colonia en una zona de alta densidad urbana, una localidad rural y un pueblo de población mixta; pero los tres ubicados en un mismo municipio donde se puedan ver conexiones entre éstos. Una buena opción sería elegir en el municipio de Guadalupe, el corredor que va de la zona llamada La Condesa –que es de las zonas de mayor explo-sión demográfica del estado de Zacatecas– a la región que se aglutina alrededor de la localidad de Tacoaleche, donde se puede elegir el pueblo mixto y la localidad rural arriba mencionados. Se eligen y delimitan los tres polígonos con un promedio de 250 hogares cada uno, y en cada uno se establecen los siguientes tres objetivos:

UNO. Que cada polígono se certifique como Territorio Seguro y libre de espacios de riesgo. Para lograr esta certifi-cación se deben cumplir cuatro metas de trabajo:

1. con apoyo de una cuadrilla de activadores sociales (que se formen ex profeso), se realiza un programa de ta-lleres barriales para el reconocimiento vecinal: el objetivo de esa tanda de talleres es lograr el reconocimiento de los vecinos del polígono, que los vecinos sepan quiénes son, a qué se dedican y cuenten algo de sus vidas. Talleres que ayuden a establecer las bases de la confianza entre vecinos. Dichos talleres se hacen con técnicas de trabajo comunita-rio, manejo de grupos y negociación de conflictos.

2. Se realiza un peinado del polígono, casa por casa y espacio por espacio, poniendo en cada lugar una de dos etiquetas según sea el caso: verde, si es una casa confiable; y amarilla si es un espacio que no tiene claridad en su uso; como es el caso, sobre todo, de casas de renta, bodegas solas o domicilios donde nadie participó en los talleres o se niegan a que se verifique el espacio y uso del mismo. El peinado es muy importante que se haga con apoyo de

elementos de seguridad, en forma pública, abierta y con presencia de la prensa.

3. Se elabora un diagnóstico de campo según lo ocurrido en los talleres y la conformación del polígono de acuerdo a su coloración verde-amarilla.

4. Se crea con los vecinos una estructura de organización vecinal para llevar a cabo tres objetivos específicos: (i) una ruta crítica para certificar el polígono (lo cual significa tener el 100 por ciento de los domicilios en verde); (ii) un plan de autoprotección vecinal, que incluya formas de apropiación del espacio, sistemas de vigilancia e intercambio de infor-mación usando tecnologías de la información y estrategias de reacción inmediata ante alguna emergencia; y (iii) un programa vecinal de atención a los grupos de riesgo que dentro del polígono se hayan encontrado en el diagnóstico arriba mencionado.

DOS. Se conforma el Centro de Estudios y Capacitación para la Seguridad y la Violencia (CESV). Centro que sea financiado por el Estado, y en forma descentralizada y au-tónoma, lo operen en convenio las Instituciones de Educa-ción Superior del Estado de Zacatecas. Para establecer este CESV se requiere cumplir las siguientes metas de trabajo:

1. Consensar un protocolo de trabajo y fundación de dicho centro que tenga como objetivo estudiar los proble-mas de la seguridad y violencia en el territorio de prueba y estos estudios puedan ayudar a orientar la acción de las organizaciones vecinales y autoridades involucradas. Los estudios serán sobre problemáticas sociales específicos que contribuyan a la insegu-ridad de los polígonos y su entorno, y transferen-cia de metodologías para el mejor trabajo de inter-vención social. Y el área de capacitación deberá ser diseñada de acuerdo al diagnóstico de campo que arriba se mencionó: manejo de tecnologías de la información, escuela de padres, habilidades para la vida, etcétera.

2. Fundar el CESV y generar subsidio fijo en el proyecto de egresos del presupuesto anual para dar garantía de su buen funcionamiento.

TRES. Se debe crear la Policía Comunitaria para que operen en los polígonos de prueba. Para llevar a cabo este objetivo se requiere ha-cer un foro con expertos del PNUD que han tra-bajado varios modelos de Policías Comunitarias, y a partir de experiencias ya corridas y los análisis de la situación concreta presente en los territo-rios de prueba, se elabore una propuesta que sea ad hoc al territorio.

Los rasgos definido-res de la seguridad ciu-dadana dan origen a los componentes del pro-grama, y estos últimos deben corresponderse con las acciones propues-tas en la descripción del programa.

Por ejemplo, la exi-gencia de actuar en el or-den de lo local nos lleva a delimitar polígonos de acción; lo cual a su vez nos conduce a la pro-puesta de elegir tres po-lígonos de prueba en el municipio de Guadalupe. La necesidad de recupe-rar el espacio público y

eliminar los vacíos sociales conduce a la programación de talleres con técnicas de grupos para impulsar el reconoci-miento vecinal y conseguir vínculos de confianza que nos permitan, después, hacer acciones que suponen esa red de confianza: el peinado de los polígonos. Es decir, el modelo en sus rasgos genéricos tiene que terminar en acciones con-cretas que realicen en un espacio concreto dichos rasgos. Así se explica el uso de las tecnologías de la información (como el internet y las plataformas que funcionan desde ahí) en los procesos de comunicación que se convierten en organización y tejido.

El tiempo de prueba tiene que estar programado para arrojar resultados en dos años, que incluye elaboración ana-lítica del programa o desagregación en el marco lógico de las metas aquí expuestas, la puesta en marcha, seguimiento, monitoreo y evaluación. Para hacer todas las tareas de des-agregación del diseño y puesta en operación, se requiere contar con una instancia propia de gobernanza: donde se corresponsabilicen sociedad civil y Estado. Para ello propongo crear la coordinación especial para el Prosedet–piloto, donde participe la sociedad civil, las instituciones académicas y entidades estatales, a propuesta del Consejo Estatal del Seguridad Pública del Estado de Zacatecas.

1 El caso colombiano da para un gran debate y amplitud de ejemplos: desde modelos militarizados pro-movidos por la ultraderecha, hasta experiencias exitosas de intervención de la sociedad civil.

■ FOTOS: LA JORNADA ZACATECAS


Marco conceptualLa Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señala en su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos1 que el concepto de seguridad ha evolucionado de una concepción en la que estaba en el centro únicamente la preocupación “por garantizar el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del Estado” a otra en la que se promueven modelos policiales “acordes con la participación de los habitantes, bajo el entendimiento de que la protección de los ciudadanos por parte de los agentes del orden debe darse en un marco de respeto de la institución, las leyes y los derechos fundamentales”.En esta perspectiva, centrada en los derechos humanos, cuando hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha punitiva contra la delincuencia, “sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas”. Por esta razón, el concepto de seguridad debe centrarse más en el desarrollo de labores de prevención y el control de los factores que generan violencia e inseguridad, “que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados”.La seguridad ciudadana, entonces, “es una de las dimensiones de la seguridad humana y, por lo tanto, del desarrollo humano e involucra la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores (…) La seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su función de brindar protección ante el crimen y la violencia social, lo cual interrumpe la relación básica entre gobernantes y gobernados”.2En este marco, la seguridad ciudadana “deviene (en) una condición necesaria –aunque no suficiente– de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo hu-mano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo eco-nómico sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos humanos”.3Lo más importante, para efectos de este trabajo, es señalar la centralidad de los derechos humanos en la perspectiva de garantizar la seguridad de la población. La seguridad es un derecho. Desde esta perspectiva, es importante recuperar la experiencia probada, basada en evidencia, para orientar las políticas de prevención y garantizar seguridad ciudadana.

Existe un gran acumulado de experiencia internacional que está cambiando la manera de concebir y operar la seguridad pública desde múltiples ámbitos. Aquí presentamos un resu-men de algunas ideas sobre las que existe un amplio consenso, las cuales consideramos útiles para que tomadores de decisión diseñen las políticas de prevención. Sobre esta base presen-taremos después nuestra propuesta.4

Un enfoque sistémicoPara el diseño de política, un enfoque sistémico es clave. La seguridad ciudadana debe entenderse en el marco de un sistema coherente, coordinado e interconectado también en otras áreas, como la salud pública, la educación, la reducción de la pobreza, la justicia penal, la prevención del delito y la recreación. A partir de esta idea debe elaborarse una estrategia coherente que dé cuenta de la magnitud y complejidad de la problemática, y que incorpore a todos los actores, incluyendo a la sociedad civil, desde el nivel local hasta el nacional5. En este marco, la experiencia nos indica considerar elementos como los siguientes:

Es necesario entender la seguridad como parte de una agenda social: actualmente está cam-biando la idea de que el crimen y la violencia no están relacionados con la agenda social. Esto es así debido a que no consideramos la seguridad como parte de la agenda de los derechos.6 Por ejemplo, desde una perspectiva de prevención, es clave que todos los niños asistan a la escuela porque, dada su vulnerabilidad, pueden involucrarse en conflictos,7 lo que incluye la posibilidad de ser cooptados por las bandas criminales, como en el caso de Colombia. Se debe de trabajar con los jóvenes (en la eliminación de la estigmatización) y con las familias para garantizar inclusión. En este sentido, es de suma importancia la “inteligencia social”, más que la inteligencia policial.8

Es necesario focalizar: la política de prevención debe estar basada en la evidencia. Esto sig-nifica conocer a profundidad el fenómeno, los tipos de violencia, la inseguridad y cómo se vinculan en distintas escalas territoriales. No existe un solo tipo de violencia, por lo que se requiere de focalizar múltiples acciones.9 La política de prevención debe focalizarse hacia “quienes sufren más”, es decir, hacia “la violencia contra mujeres, la demonización de las y los jóvenes, la exclusión social de las y los marginalizados, la criminalización de movimientos sociales”.10

Es necesario fortalecer los lazos comunitarios: el fortalecimiento de los lazos comunitarios juega un papel central en la prevención del delito. Comunidades y ciudadanos deben jugar un papel activo por el bien común.11 Un cambio verdaderamente importante en el enfoque de la prevención del delito es que la respuesta no solamente tiene que ver con cómo se reduce el crimen, sino en cómo se trabaja para mantener y reforzar la cohesión social de las comuni-dades para actuar colectivamente, para mejorar su calidad de vida”.12 y 13

Es crucial la participación de los municipios: para la prevención del delito es crucial el lide-razgo de los alcaldes14. En Chile, la policía de carabineros registra toda la información atin-gente a jóvenes menores de 18 años –relacionada con protección, abandono, violencia o de infracción penal– y se la entrega a los municipios, con el objetivo de que éstos se hagan cargo de tomar medidas adecuadas, cosa que no tiene que ver con el control ni la represión. La idea que hay detrás de esto es que un niño en abandono está en riesgo de violencia, delincuencia

El derecho a la seguridad

ciudadana.Una segunda oportunidad

para todoslos niños

excluidos de la educación

básica

La escuela coadyuva a mantener a los niños lejos del crimen organizado

Luis Alberto BarqueraSegundo Lugar

Con agradecimiento para Cherry y todo su equipo


y abuso. Hay que hacer previsión primaria y prevención del delito. También, debido a que estamos hablando de un nivel local, se puede tener la flexibilidad para tener un monitoreo más cercano y para hacer las mejoras o las adaptaciones necesarias.15

Fortalecer a las instituciones, en especial el sistema de justi-cia: resulta fundamental el fortalecimiento de las institucio-nes, en particular el sistema de justicia. Si las instituciones de justicia no se fortalecen y se recupera la confianza de la ciudadanía, no va a mejorar ni la denuncia, ni vamos a tener más conocimientos de la cifra negra.16 Debe alinearse lo que tenemos que hacer en términos de justicia con lo que tenemos que hacer en términos de prevención. Si las cosas no van alineadas, tienen que alinearse.17

Orientaciones para la atención: un análisis de 400 progra-mas en 20 países en América Latina18 señala que a nivel de atención primaria (atención al conjunto de jóvenes), la experiencia mejor calificada es el Programa de Escuelas Abiertas de Brasil, que consiste básicamente en abrir las escuelas los fines de semana para toda clase de actividades lúdicas, recreativas, culturales, deportivas, etcétera. Gracias a este programa la violencia relacionada con jóvenes ha disminuido sistemáticamente.A nivel de atención secundaria (o de grupos de jóvenes en riesgo), es muy importante la participación juvenil en prác-ticas de desarrollo local y comunitario, así como en progra-mas de empleo que se centren más en la demanda que en la oferta. Finalmente, a nivel terciario (con los jóvenes en conflicto con la ley), sin duda, los sistemas de justicia juve-nil y las medidas alternativas a la privación de libertad son los más exitosos. Las experiencias que funcionan tienen en el centro la motivación y la libertad, con lógicas totalmente distintas a las de las cárceles de adultos.

Los datos del contextoEn Zacatecas la percepción de un aumento de la inse-guridad se relaciona con un aumento real en algunos indicadores clave. De acuerdo con la ENSI 2010,19 en el 2004 la percepción entre la ciudadanía de que el estado era inseguro era de sólo 34 por ciento, mientras que en el 2008 prácticamente se duplicó al pasar a 61 por ciento y en 2010 llegó a 68.7 por ciento, superando el promedio nacional de 65 por ciento. Al mismo tiempo, la tasa de homicidios

dolosos por cada 100 mil habitantes pasó de 5.4 en el 2008 a 7.4 en 2010 (lejos del promedio nacional que en el periodo pasó de 12.4 a 18.2).20

Se entiende que la ENSI 2010 reporte que la población de 18 años y más que dejó de hacer alguna actividad por temor de convertirse en víctima del delito pasó de 61 por ciento en 2008 a 69 por ciento en 2010 (por encima del promedio nacional de 66 por ciento). Cabe señalar que la ENSI 2010 registra que de los 98 mil 162 casos declarados, sólo fueron denunciados 24 mil 591 y se inició averiguación previa sólo en 16 mil 270 casos (25.1 por ciento).En Zacatecas tenemos, con todo y la amplia cobertura en educación básica que ha logrado el Estado mexicano, a 44 mil 748 niños y niñas de 10 a 17 años fuera de la escuela (Censo 2010). De acuerdo con el MTI 2009, de la ENOE,21 existen 60 mil 253 niños trabajadores en Zacatecas (lugar 30), de los cuales 41 mil 537 de 5 a 17 años permanecen fuera de la escuela (el lugar 28 a nivel nacional). Estos niños, además de la exclusión educativa, sufren una am-plia violación de derechos, lo que exige una intervención urgente e integral que obviamente rebasa a la autoridad educativa.Si revisamos la ENA–2008,22 las prevalencias del consumo global de drogas (sin incluir tabaco ni alcohol) entre la po-blación total son mayores al promedio nacional en hombres y mujeres. Para hombres tenemos 6.4 por ciento, frente al 5.7 por ciento nacional, y para mujeres 11.9 por ciento en Zacatecas, frente al promedio nacional de 9.1 por ciento. La ENA–2008 registra que una proporción importante de los consumidores actuales de drogas inició su consumo antes de los 17 años (para cualquier sustancia, 45.65 por ciento).En cuanto al consumo de alcohol, la ENA–2008 señala que entre la población de 12 a 65 años el consumo diario de alcohol en Zacatecas es superior al promedio nacio-nal: en hombres es de 2.6 puntos porcentuales, frente al 1.5 por ciento a nivel nacional y en las mujeres es de 0.7 puntos, frente al 0.2 por ciento a nivel nacional. Pero lo más impactante es la población que ya se ubica en abuso/dependencia, que en Zacatecas es de 8.5 por ciento, frente al 5.5 por ciento nacional. Entre la población masculina de 12 a 17 años de Zacatecas, la prevalencia de consumo diario (1.3 por ciento) cuadruplica la nacional (0.3 por ciento), y la proporción de bebedores altos (15.3 por ciento) está más de cuatro puntos porcentuales por encima de la nacional (11 por ciento).

Sin embargo, en Zacatecas tenemos una insuficiente in-fraestructura cultural y deportiva de la que puedan dispo-ner niños y jóvenes.23 Por ejemplo, existen 299 bibliotecas, 81 de las cuales (35.3 por ciento) se concentran en siete municipios. Tenemos 1.7 bibliotecas en el estado por cada 10 mil habitantes, pero existen municipios en los que no se completaría ni una, como son los casos de Villa García (0.6), Fresnillo (0.5) y Pinos (0.3).Asimismo, existen en el estado sólo siete librerías, lo que significa 153 mil 79 habitantes por cada una (frente al pro-medio nacional de 69 mil 529). Hay que señalar también que la infraestructura deportiva no se corresponde con el tamaño y el número de municipios del estado: por ejemplo, contamos con sólo 230 campos de futbol, lo que equivale a 3.9 por municipio.24

También hay que señalar que, de acuerdo con la Endi-reh–2006,25 mientras que a escala nacional 40 por ciento de las mujeres mayores de 15 años casadas o unidas había sufrido alguna forma de violencia por parte de su pareja en el año previo, el porcentaje para Zacatecas fue de 36.8 puntos (185 mil 397 situaciones de violencia). Respecto al tipo de violencia, destaca que 28.6 por ciento fue violencia emocional, 20.9 por ciento económica, 11.3 por ciento fí-sica y 5.9 por ciento violencia sexual.Es de destacar que entre las mujeres unidas o casadas de 15 a 19 años, la proporción que sufren es mayor, ya que 56.3 por ciento sufrió situaciones de violencia en Zacatecas, frente a un promedio nacional de 51.5 por ciento.26 En cuanto a la violencia en la comunidad,27 tenemos que 23.83 por ciento de las mujeres zacatecanas sufrió algún tipo de violencia, 9.41 por ciento abuso sexual y 21.44 por ciento intimidación. Los promedios nacionales fueron de 39.67 por ciento, 16.6 y 36.64 puntos porcentuales, de manera respectiva.Finalmente, la violencia familiar28 afectó a 13.57 por ciento de las mujeres en Zacatecas, frente al 15.9 por ciento del promedio nacional. En cuanto a la violencia contra las mu-jeres en el ámbito escolar,29 tenemos que 14.47 por ciento de las mujeres zacatecanas sufrieron violencia en la escuela, frente a una proporción de 15.63 por ciento del promedio nacional. Hay que señalar que en Zacatecas vive en pobreza 56 por ciento de los niños, mientras que se encuentra en pobreza 52 por ciento de la población total. Esto significa que la pobreza incide más entre los niños que entre los adultos.

En aumento, el número de niños y jóvenes que se unen al crimen organizado ■ FOTOS: LA JORNADA ZACATECAS


La iniciativa “todos los niños en la escuela. Una segunda oportunidad para todos los niños excluidos de la educación básica”Nuestra propuesta parte de la idea de que la seguridad es un derecho, que para garantizarse debe entenderse en un marco sistémico donde aparecen múltiples intervenciones institucionales. Por lo tanto, se enfoca de manera funda-mental en la atención primaria de una población infantil y juvenil vulnerable, sin expectativas educativas ni laborales, en un ambiente de creciente violencia, sin espacios para su desarrollo en los municipios.En ese sentido, la propuesta asume como un punto clave para la seguridad el garantizar, como parte de una agenda social, una segunda oportunidad para los niños excluidos de la educación, que asuma el atraso escolar, la extraedad grave y la violencia, en tanto factores de deserción, como problemas que requieren de una intervención integral, y la incorporación de jóvenes en tareas de búsqueda directa en los hogares y atención educativa de los niños excluidos de la educación.El Sistema Nominal de Niños Fuera de la Escuela (SNNFE) –construido con la matrícula oficial, permite saber con nombre y apellido cuántos son y dónde están los niños y niñas excluidos de la escuela– es el instrumento que utili-zaríamos para focalizar acciones de reinserción a la escuela y de atención educativa para los niños y adolescentes ex-cluidos de 10 a 14 y de 15 a 17 años; así como de protección integral desde el municipio.En ese tenor, el papel del municipio supone la gestión, como parte de la estrategia de inclusión educativa, tanto de la canalización de los apoyos necesarios para su reinserción educativa (alimentación, salud, transporte, asistencia social y otros) como de la atención a los factores personales y fa-miliares que intervienen en su situación de exclusión, para asegurar su incorporación y permanencia en el sistema educativo o en el IZEA.Entendemos esta tarea en la idea de un ayuntamiento que se asume como una instancia local de protección, orientada a la atención de víctimas de violencia y maltrato infantil. Esto implica fortalecer las capacidades de actores clave para el sistema de justicia, por lo que es importante la capacitación del personal institucional DIF, así como de

jueces y ministerios públicos, en la atención de víctimas y el seguimiento de casos de maltrato y violencia. También implica la coordinación con las instancias encargadas de las tareas de seguridad.Esperamos que la visita a los hogares de los niños fuera de la escuela y su atención educativa, así como la orientación de apoyos y la vigilancia del municipio en los casos de niños más vulnerables, pero sobre todo la atención a víctimas y el fortalecimiento del sistema de justicia, fortalezca los lazos comunitarios y contribuya a construir un entorno más se-guro en el terreno local.

Objetivo generalImpulsar una política de protección integral de la infancia y la adolescencia, a través de un programa educativo de segunda oportunidad, que garantice el derecho a la educa-ción de niños, niñas y adolescentes de 10 a 17 años fuera de la escuela y mejore las condiciones de seguridad en el terreno local.

Objetivos específicos-Buscar a los niños fuera de la escuela de 10 a 17 años en sus hogares e incorporarlos a la escuela regular o a los servicios educativos del IZEA.-Promover la reinserción al sistema a la escuela regular de los educandos 10–14 que concluyan la primaria.-Acompañar pedagógicamente los círculos de estudio en los que participan estos niños para mejorar la calidad del servicio y garantizar su permanencia.-Identificar causales de baja de los niños que no asisten a la escuela y direccionar apoyos que aseguren su inclusión educativa y el aseguramiento de su protección integral desde el municipio.-Crear una opción de ingreso y capacitación para jóvenes con educación básica terminada o con estudios profesio-nales.

Estrategia1. La utilización del SNNFE para planear y focalizar ac-ciones de búsqueda e incorporación de niños fuera de la escuela a los servicios educativos, así como el seguimiento al otorgamiento de apoyos.

2. La coordinación en campo para operar: a) la búsqueda de niños fuera de la escuela en los hogares y su incorpo-ración a los servicios educativos del IZEA o a la escuela regular. b) La recuperación de los causales de baja y vigilar el direccionamiento de apoyos. c) El apoyo pedagógico que requieren los niños participantes en los círculos de estudio y garantizar su permanencia.3. La activación de una instancia municipal de protección a la infancia que analice causales de no asistencia a la escuela y gestione el direccionamiento de apoyos.4. El seguimiento permanente: a) de la búsqueda, incorpo-ración y recuperación de causales de baja de niños fuera de la escuela. b) Del apoyo pedagógico a los círculos de estudio. c) Del direccionamiento de apoyos a través de la instancia municipal de protección.5. El diseño de acciones apoyo pedagógico y de capacita-ción, tanto para los niños que asisten a los círculos de estu-dio, como para los jóvenes que acompañan el proceso, en la línea del desarrollo de habilidades para la vida.6. La integración de la información de todos los procesos anteriores.7. La promoción y difusión.

La metaEn el año 2011, con los prestadores de servicio social, se atendería a mil niños de 10 a 17 años, en coordinación con el IZEA.

1 Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA, 31 de diciembre de 2009.2 Ibid. El desarrollo humano se define como el proceso que permite ampliar las opciones de los individuos, que van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el goce de las libertades políticas, económicas y sociales. Vid. Guía de Evaluación de la Seguridad Ciudadana en América Latina y El Caribe, Centro Regional de Conocimientos y Servicios para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006.3 Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 1994.4 Vid. Foro internacional Pensar el futuro: La prevención que México necesita. Panel 1, 2 y 4, Sistema Nacional de Seguridad Pública, Segob, 2011. Todas las referencias de este apartado corresponden a esta fuente.5 Markus Gottsbacher, oficial del Programa de Paz, Conflicto y Desarrollo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá.6 Paula Miraglia, directora del Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad en Canadá; fue directora del Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Crimen y el Tratamiento del Delincuente, con sede en Brasil, el Ilanud.7 Mary Anne Kirvan, asesora principal del Centro Nacional de Prevención del Delito, Seguridad Pública y Participación para Emergencias de Canadá.8 Es decir, los procesos de las comunidades dentro de su mismo barrio, dentro de su misma comunidad, si no inician un proceso de inteligencia social, no van a apoyar ni a colaborar en el proceso de la previsión y de la prevención de la violencia, de los conflictos y los delitos.9 Rubén Darío Ramírez, director del Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana de Bogotá, y consultor externo de Convenios de Ciudades de Centroamérica y Suramérica, con el Banco Interamericano de Desarrollo.10 Vid. Markus Gottsbacher, nota 5.11 Elizabeth Johnston, integrante del equipo Conflicto, crimen y violencia, del Banco Mundial.12 Vid. Markus Gottsbacher, nota 5.13 Patricia Arias, investigadora asociada del Centro de Estudios del Desarrollo y jefa de la Unidad de Investigaciones Criminológicas de la Gendarmería de Chile.14 Elizabeth Jonhston, integrante del equipo Conflicto, Crimen y Violencia del Banco Mundial; en 2007 formó parte del Foro Europeo para la Seguridad Urbana de París.15 Vid. Patricia Arias, nota 13.16 Ibid.17 Vid. Markus Gottsbacher, nota 5. Por ejemplo, tenemos que ver cuáles son las circunstancias de violencia que viven los niños en sus vidas, en sus familias. Una vez que un niño fue llevado a la justicia porque ha sido víctima de la violencia, sabemos que es proclive a seguir sufriendo violencia. Y tenemos que actuar con estrategias de prevención para combatir esto.18 Ernesto Rodríguez, director del Centro Latinoamericano sobre Juventud de Uruguay.19 Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2010, INEGI. Para años anteriores fue responsable el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad AC.20 De acuerdo con el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad AC, con base en el informe del Centro Nacional de Información sobre Incidencia Delictiva en el año 2010, del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, http://tinyurl.com/6bqg2hg.21 Módulo de Trabajo Infantil, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2009, INEGI y STPS.22 Encuesta Nacional de Adicciones 2008, Consejo Nacional contra las Adicciones e Instituto Nacional de Salud Pública.23 Anuario estadístico del Estado de Zacatecas, 2010, INEGI.24 Contamos también con 241 canchas de basquetbol (4.1 por municipio), 128 canchas de voleibol (1.6 por municipio), 99 campos de beisbol (1.7 por municipio), 104 canchas de frontón (1.7 por municipio), 59 lienzos charros (0.9 por municipio) y 31 albercas (0.53 por municipio).25 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh 2006), INEGI.26 Esta Ley define la violencia contra las mujeres como cualquier acto u omisión que cause daño o sufrimiento emocional, físico, económico o sexual –incluso la muerte– tanto en el ámbito privado como en el público. Dicha violencia está basada en el sometimiento, discriminación y control que se ejerce sobre las mujeres en todos los ámbitos de su vida, afectando su libertad, dignidad, seguridad e intimidad, violentando así el ejercicio de sus derechos.27 Situaciones de violencia que las mujeres de 15 años y más han padecido a lo largo de su vida como: ofensas, abuso, extorsión, hostigamiento, acoso u otras agresiones de carácter sexual, en espacios públicos (calles, centros de recreación o diversión) o privados (en casa de otras personas).28 Agresiones o maltratos sufridos por la mujer en el último año, por parte de miembros de su familia o de la familia del esposo, sin considerar al esposo o pareja.29 Se refiere a las situaciones de discriminación, hostigamiento, acoso y abuso sexual experimentadas por la mujer entrevistada en los centros educativos a los que asiste o ha asistido a lo largo de su vida.

IntroducciónAplicando el pensamiento de Thomas Hobbes a nuestra realidad zacatecana tenemos que hoy padecemos una guerra de todos contra todos y que la frase: homo homini lupus (el hombre es el lobo para el hombre) tiene aplicación nacional.Sin embargo, Hobbes, al retomar la frase de Tito Macio Plauto, afirmaba que: “este mismo hombre, sigue siendo un ser racional y tiende a superar el desorden y la inseguridad; con este fin, decía Hobbes, los individuos ceden sus derechos a favor de un tercero surgido de este contrato, el Estado o la República (leviatán)”. 1En este sentido, el Estado es la fuente única del derecho; ello nos conlleva a afirmar que también es el responsable directo de la inseguridad que se vive en el país, ya que uno de sus órganos, el Poder Ejecutivo federal, inició una lucha frontal contra el narcotráfico sin mediar planeación estratégica, sin consultar al pueblo de México o al menos capacitarlo para actuar ante una situación de peligro, lo que ha dado como resultado que casi 40 mil personas hayan sido abatidas en esta guerra, que ya para todos es un fracaso que amenaza con trascender mas allá de las fronteras.Es fundamental que el estado de Zacatecas, en materia de seguridad pública, consolide su gobernanza, esta última, definida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como “el ejercicio de autoridad, política, económica y administrativa para manejar los asuntos de la nación (Estado). Es un complejo de mecanismos, procesos, relaciones e ins-tituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias”. 2De esta manera, la participación ciudadana es esencial en el diseño de estrategias conjuntas que nos conduzcan como sociedad y como Estado a la recuperación del orden y la paz social.

Planteamiento del problemaZacatecas sufre, al igual que otros estados de la República, el agravio penetrante que significa la delincuencia organizada y sus brazos delictivos como el narcotráfico, el secuestro, el homi-cidio, el tráfico de armas y de personas.Como ciudadanos hemos sido testigos del hartazgo de vivir y padecer esta guerra sin cuartel que nos acosa a diario, que nos hace rehenes en nuestras propias casas, que lastima a nuestras familias, a nuestros amigos y compañeros de gremio.Perdimos en Zacatecas una riqueza única y patrimonio común: la tranquilidad, y con ella, la posibilidad de salir a la calle a disfrutar de nuestros hijos y de nuestro estado; fuimos priva-dos de la libertad de transitar por sus carreteras; nos encontramos a la deriva en un mar de incertidumbres y temores.Ciudadanía y autoridades hemos sido rebasados por la delincuencia; la pobreza y la desigual-dad social que históricamente padece Zacatecas son ahora los abrevaderos y campos fértiles para que las organizaciones delictivas siembren en nuestros jóvenes la posibilidad de formar

parte de sus filas a cambio de dinero fácil, armas y lujos.La escasez de oportunidades y los ricos de fin de sexenio han hecho de Zacatecas una tierra de profundas desigualdades, un territorio exportador por excelencia de mano de obra a Esta-dos Unidos, y ahora somos expulsores potenciales de jóvenes hacia las fuerzas delictivas que se multiplican en perjuicio de la paz social y de la estabilidad económica de nuestro estado.Hoy más que nunca las corporaciones policiales se encuentran endebles y vulnerables ante los embates de dádivas y beneficios económicos que debiesen tener al interior de las corporacio-nes, y que ahora obtienen peligrosamente de las organizaciones delictivas en detrimento del honor que debe significar cuidar al pueblo y mantener su seguridad.Hemos llegado al punto en el que la línea que divide al Estado de Derecho de la justicia por propia mano es cada vez más delgada, lo cual debe motivar una reestructuración sustancial y el fortalecimiento de la gobernanza dirigida, por un lado, a fortalecer a las dependencias e instancias que mantienen el orden y la paz social, y por el otro, a la generación de las reformas y adiciones al marco jurídico penal, con la finalidad de consolidar leyes eficaces para perse-guir y sancionar las acciones de las organizaciones delictivas.

Desarrollo de propuestasAdvertencia previa:Sabemos que dentro de la actual administración gubernamental se ha creado el Consejo Ciudadano de Valores en Movimiento, que preside David del Real y se encuentra directa-mente vinculado a los Consejos de Participación Ciudadana de la Secretaría de Educación y Cultura (SEC). Se ha ligado también con Seguridad Pública del Gobierno del Estado, y, entre otras acciones, ha distribuido 20 mil ejemplares del libro–guía Valores en Movimiento. Su objetivo, entre otros, es erradicar la apatía y no dejar todo el peso de la educación en manos de líderes magisteriales, ya sean sindicatos o hasta directivos de las escuelas. Se compone por padres de familia (51 por ciento) y el 49 por ciento lo conforman empresarios, ex alumnos y personalidades de la sociedad que cuentan con el apoyo la Secretaría de Educación Pública (SEP) y la SEC.En este contexto, nuestra propuesta es totalmente distinta a la ya existente y abona a la gober-nanza de Zacatecas, sustentada en la participación ciudadana efectiva y responsable, ya que consideramos que el Estado debe contar con un órgano ciudadano integrado por expertos en derecho, intelectuales, investigadores, empresarios, organizaciones no gubernamentales cuya razón de ser sea el diseño de políticas públicas que contribuyan con las autoridades a abatir los altos índices de violencia que tenemos en la entidad.

Primera propuesta:Crear de manera formal y mediante decreto gubernativo el Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública del Estado de Zacatecas.

FundamentoAmbito federalEn los términos del artículo 21 párrafo noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investi-gación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones adminis-trativas, en los términos de la ley.

El hombre es el mejor de los animales cuando se ha perfeccionado, y

cuando se aleja de la ley y de la justicia, es el peor de todos; porque la

injusticia armada es lo más peligroso; el hombre nace provisto de armas,

que debe emplear con inteligencia y prudencia, pudiéndolas usar también

tendiendo a los peores fines. Por lo tanto, si no es virtuoso, será la más

impía y salvaje entre las bestias, la más dominada por la lasciva y la gula.

La justicia es el lazo que une a los hombres en las ciudades; porque la ad-

ministración de la justicia, la determinación de lo justo, es el principio del

orden en toda sociedad política”

Política, Aristóteles

Seguridad para la gobernanza

de Zacatecas

Zacatecas ya padece el fenómeno de la trata de personas

Alvaro García HernándezTercer lugar



Ambito estatalEl Plan Estatal de Desarrollo 2010-20163 ha señalado en su apartado Zacatecas Seguro4 que la restauración del clima de seguridad y paz social pasa tanto por las reformas de nuestro marco jurídico y la mejora de nuestras instituciones policiacas y de impartición de justicia, como por la parti-cipación activa de la ciudadanía y la conformación de un entorno social que elimine situaciones y condiciones que propician la conducta delictiva.Además, dentro de las líneas estratégicas, el apartado 1.1 re-lativo a las Reformas para fortalecer el Estado de Derecho5, señala que la sociedad reclama espacios de participación, que garanticen la vida, sus bienes, libertad de tránsito, de realizar sus aspiraciones y quehaceres sin impedimento alguno que se establezca por el mal uso del poder político.De igual forma, en el apartado 1.3 denominado Garantía de Seguridad Pública6, se afirma que, precisamente, la segu-ridad pública es un asunto de gobierno y sociedad; si bien es función del primero, su resultado depende de múltiples variables y prácticas, valores, costumbres, fenómenos socia-les y otras cuestiones propias de las etapas y ciclos que vive una sociedad.En el apartado 1.4 relativo a la Prevención del Delito7, el Plan Estatal de Desarrollo sentencia que el Gobierno del Estado convocará a actores públicos, privados, entre otros, así como a la familia a trabajar en la formación colectiva de hábitos y valores que preserven la libertad humana, garan-ticen los derechos de los individuos, propicien el diálogo como solución de conflictos, la solidaridad y la confianza.

Integración del Consejo Consultivo Ciudadano de Seguri-dad Pública del Estado de ZacatecasEl Poder Ejecutivo debe convocar a los diversos sectores sociales a la conformación del Consejo Ciudadano de Seguridad Pública con la finalidad de que los colegios de abogados, doctores en Derecho y demás profesionistas, investigadores, unidades académicas, universidades y aso-ciaciones civiles, propongan aspirantes a constituir dicho órgano que funcionará en forma colegiada y se integrará multidisciplinariamente.

Actividades del Consejo Consultivo Ciudadano de Segu-ridad PúblicaEl Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública tendrá como principales actividades:I. Coadyuvar con el Poder Ejecutivo, sus órganos y depen-dencias de la Administración Pública, en el diseño de las políticas, programas y acciones en materia de seguridad pública enfocadas a fortalecer la prevención del delito y la denuncia ciudadana;II. Establecer programas dirigidos a los jóvenes, niños y niñas con la finalidad de evitar su vinculación al crimen organizado y fomentar en ellos el amor a la patria, el valor cívico, la ética, la honestidad y la responsabilidad social como pilares que sirvan de fundamento a la construcción de una nueva ciudadanía;III. Aplicar y operar de manera autónoma una página elec-trónica donde la población denuncie de forma anónima los eventos delictivos que sucedan en las distintas colonias, ba-rrios, calles, comunidades y municipios, con la finalidad de

prevenir a la población, asesorarla y capacitarla para actuar ante situaciones de esta naturaleza;IV. Fomentar la creación de Consejos Consultivos Ciudada-nos de Seguridad Pública en los municipios del estado con el propósito de formar una Red Estatal Ciudadana de Seguri-dad Pública, que fortalezca los lazos de asesoría, prevención del delito, vigilancia y denuncia popular;V. Fungir como monitor ciudadano para evaluar de manera permanente los planes, programas y acciones realizadas para recuperar el Estado de Derecho y consolidar la Gober-nanza de Zacatecas;VI. Colaborar con la Secretaría de Seguridad Pública en la estructuración, organización, evaluación y seguimiento a los resolutivos de foros, congresos y demás eventos de ausculta-ción, formación, capacitación y participación ciudadana en materia de seguridad pública;VII. Emitir recomendaciones a las dependencias, instancias y unidades administrativas del Poder Ejecutivo del sector; yVIII. Elaborar su Reglamento interno.

Segunda propuesta:Crear, en los términos ya planteados, la Red Estatal Ciu-dadana de Seguridad Pública en los municipios del estado de Zacatecas, vinculados a través de una página electrónica y líneas telefónicas operadas por el Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública y la Secretaría de Segu-ridad Pública, en la que, entre otras cosas, se ofrezca a la ciudadanía:1. Denuncia de robo de vehículos: Que posibilite en forma ágil el reporte de este delito para generar una búsqueda in-

Mediante la familia se deben fomentar los valores


mediata, incrementando las posibilidades de recuperación para aprovechar esquemas de trabajo ciudadano conjunto, vinculados con la Procuraduría General de Justicia a través del internet.2. Sistema Arconte8 (Ministerio Público Virtual): Que brinde a los ciudadanos la facilidad de denunciar o quere-llarse cuando sean víctimas de delitos no graves, además de asesorar jurídicamente y de manera permanente mediante una línea telefónica o de manera virtual a través de la página electrónica, con el apoyo de la Procuraduría General de Justicia del Estado.3. Reporte móvil: Que establezca los vínculos con las com-pañías de telefonía celular que operan en Zacatecas para que la denuncia ciudadana sea más fácil y accesible, sin tantos obstáculos burocráticos, ya mediante la marcación de al-gunos dígitos cualquier ciudadano pueda enviar al Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública un mensaje de texto, videos y fotografías al personal capacitado para que, a su vez, se formule la denuncia ante el Ministerio Público en turno (este programa ya opera en el Distrito Federal y Nuevo León).4. Acuerdo Ciudadano contra la Delincuencia: Que for-talezca un frente común contra la delincuencia formada por organizaciones, cámaras empresariales, universidades, institutos educativos, etc., que involucre a los ciudadanos

en acciones comunes de asesoría, vigilancia y difusión de información y capacitación para enfrentar con éxito al cri-men organizado.

Fases para operar las propuestasPrimera fase: El Poder Ejecutivo estatal debe emitir una convocatoria pública para que los colegios de abogados, doctores en Derecho, profesionistas, universidades y demás organizaciones, muestren su interés en formar parte del Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública y en la primera reunión, elegir una terna para votar y elegir al presidente Ciudadano del Consejo.Segunda fase: Estructurar la plataforma operativa del Con-sejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública de entre los asistentes que hayan atendido la convocatoria y estable-cer, entre otras cosas, un programa de trabajo y la tarea de esquematizar su reglamento interno.Tercera fase: Convocar a una primera sesión ordinaria para tender los puentes de coordinación, colaboración y asesoría con la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de Justicia del Estado.Cuarta fase: Diseñar en conjunto con las dependencias del sector la página electrónica para establecer los mecanismos de denuncia, el Sistema Arconte y comenzar a formar la Red Estatal Ciudadana de Seguridad Pública con los Consejos

Consultivos Ciudadanos de Seguridad Pública en los muni-cipios de Zacatecas.Quinta fase: Motivar convenios de colaboración con las te-lefonías que operan en el estado y establecer los parámetros para operar el reporte móvil, estableciendo costos de usua-rios y mecanismos de funcionamiento.Sexta fase: Promover y difundir a través de los medios de comunicación masiva y las redes sociales, la existencia del Consejo Consultivo Ciudadano de Seguridad Pública y Red Estatal Ciudadana de Seguridad Pública con la finalidad de poner en marcha la información, asesoría, vigilancia, protección, denuncia y formar el frente ciudadano común contra la delincuencia en beneficio de la gobernanza de Zacatecas.

ConclusiónEstamos convencidos de que las propuestas anteriores, dise-ñadas desde la participación ciudadana, abonan a fortalecer la gobernanza de Zacatecas y que pueden influir, desde la ac-ción individual o colectiva, sobre las decisiones de la agenda de seguridad pública en nuestro estado para que sociedad y gobierno formemos un frente amplio contra la delincuencia en todas sus formas y poder transitar hacia la restauración de la tranquilidad y la paz social en beneficio de nuestros hijos y nosotros mismos.

Las víctimas pueden recibir asesoría mediante la web o líneas telefónicas ■ FOTOS: LA JORNADA ZACATECAS

1 Hobbes, Thomas, Leviatán: o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, Fondo de Cultura Económica, México.2 UNDP, Reconceptualising Governance, Discussion paper num. 2, Management Development and Governance division, Bureau for Policy and Programme Support, UNDP New York, 1997, p. 9.3 Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Poder Ejecutivo, Plan Estatal de Desarrollo 2010-2016, Gobierno del Estado de Zacatecas, primera edición, 2011.4 Ibidem, p. 43.5 Ibidem, p. 46.6 Ibidem, p. 48.7 Ibidem, p. 51.8 El arconte es el antecedente más remoto de la figura de Ministerio Público, ubicado en la organización jurídica de Grecia y Roma; era un magistrado que actuaba en representación del ofendido y sus familiares por la incapacidad o negligencia de éstos.

Dialogos por la seguridad

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