Dificultades y posibilidades de la cooperación ...

“Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América

Latina”

Adelaida Esther Ponce Adame

I PREMIO IBEROAMERICANO ÁNGEL BALLESTEROS DE ESTUDIOS Y BUENAS PRÁCTICAS

LOCALES

Instituto de Investigación Urbana y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas

Granada, España

Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina

2

A ti María Esther Adame Díaz

Por lo que me mostraste y por continuar caminando a mi lado

A ti Cilver Ponce Pineda

Por seguir caminando juntos en el mismo espacio dimensional

A ti Octavio (mi esposo)

Por permanecer juntos y compartir ahora un nuevo sueño

A ti Maia (mi niña)

Por venir viajando en el cosmos para compartir con nosotros tu existencia


3

Agradecimientos

Justo acabo de terminar el presente libro, y si bien me ha faltado tiempo para

continuar incorporando nuevas ideas y nuevas fuentes de conocimiento que habrán

de encontrar espacio en un futuro trabajo, no quería ponerle punto final sin hacer el

reconocimiento especial a dos instituciones que en su momento fueron

fundamentales para su elaboración. Me refiero al Instituto de Investigaciones José

María Luis Mora, cuyas aulas se convirtieron, por dos años, en el recinto donde

fueron madurando mis ideas sobre el municipio, el desarrollo local y la cooperación

internacional para el desarrollo. De hecho, este trabajo es una readecuación de

aquella tesis que presenté para graduarme como Maestra en cooperación

internacional para el desarrollo. Por otra parte, quiero agradecer también a la Unión

Iberoamericana de Municipalistas, que tuvo a bien acogerme durante una estancia

muy breve de investigación para acercarme a la experiencia española en materia de

cooperación descentralizada. Pero, principalmente le extiendo este agradecimiento a

la UIM porque la obtención del Premio Iberoamericano Ángel

Ballesteros de Estudios y Buenas Prácticas Locales, se convirtió en un nuevo

aliciente para continuar la reflexión y la investigación sobre un tema que se ha

convertido en una especie de pasión académica: el municipio y su desarrollo.

Finalmente deseo agradecer a Bibiana Gómez Múñoz por haber sido parte en la

revisión editorial de este libro y, en especial, a Irais Barreto Canales porque sin su

ayuda en las últimas semanas de trabajo no hubiera conseguido llegar a la meta.


4

INDICE

INTRODUCCIÓN 6

I. LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL: EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURACIÓN 15

La cooperación internacional para el desarrollo (CIPD) y su vinculación con la

teorización del desarrollo 17

La dimensión local del desarrollo en el proceso evolutivo de la CIPD 20

El auge del desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo local

en el marco de cambios económico-estructurales 35

Consideraciones finales 46

II. COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL Y MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DE AMÉRICA LATINA 50

La cooperación internacional para el desarrollo local 51

El municipio como el espacio del desarrollo local 57

La gestión municipal como base del desarrollo local en la cooperación internacional 63

Cambios estructurales en América Latina y su importancia para el desarrollo local y la CIPDL 67

Consideraciones finales 83

III. EXPERIENCIAS Y MODALIDADES DE LA COOPERACIÓN

INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL EN AMÉRICA LATINA 87

Algunas experiencias de cooperación internacional para el desarrollo local 89

Cooperación descentralizada gubernamental 90

Cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales 105

Cooperación descentralizada multilateral 121

Cooperación proveniente de la oferta bilateral y/o multilateral 127


5

Cooperación en redes de confinanciación 131

Los municipios como sujetos y agentes de desarrollo en la cooperación internacional 133

Cooperación por canales tradicionales 137

IV. A MANERA DE CONCLUSIÓN 145

Limitaciones, potencialidades y perspectivas de la cooperación internacional para el

desarrollo local 145

IV. REFERENCIAS 158


6

INTRODUCCIÓN

Hasta hace poco la construcción de procesos de desarrollo local era algo inexistente

en la agenda de los diversos actores de la Cooperación Internacional para el

Desarrollo (CIPD). El desarrollo era concebido en su esencia como algo de carácter

exclusivamente nacional y, por consiguiente, tarea indiscutible sólo de los gobiernos

centrales, a quienes les correspondía el protagonismo absoluto en la promoción del

cambio económico y social que implicaba el camino para lograrlo.

En correspondencia con esta visión tradicional, los espacios subnacionales que

conforman el Estado simplemente eran concebidos y configurados a semejanza y/o

como soporte del mismo. Los gobiernos locales y, en específico, los municipales en

lo absoluto tenían algo que ver con acciones para promover el desarrollo. Su papel

era exclusivamente de simples observadores aún en aquellas políticas, programas o

proyectos que directamente los afectaban (polos de desarrollo, enclaves

maquiladores, ciudades industriales, desarrollo de puertos, urbanización selectiva,

etcétera). En este marco, el territorio nacional se consideraba como un todo y, por

tanto las políticas de carácter nacional harían reducir el desarrollo desigual y los

desequilibrios regionales mediante la reasignación territorial de los recursos

públicos. Siendo entonces el gobierno central el encargado único y absoluto de

dirigir los procesos de desarrollo y de homogeinizar los niveles de bienestar.

La cooperación dirigida a los países del Sur se concebía, así, como una política

entre gobiernos nacionales, en particular, entre sus instituciones centrales que

producían las condiciones técnicas, económicas y financieras necesarias a fin de

transitar por la misma senda que han pasado los países industrializados en su

camino al progreso. De acuerdo a lo anterior, las intervenciones de ayuda al

desarrollo instrumentadas en las regiones y/o en las localidades de un determinado

país utilizaban instrumentos de arriba hacia abajo. No existían enfoques de

desarrollo regional y mucho menos de desarrollo local, lo que prevalecía eran

políticas regionales, en cuyo marco la región existe de acuerdo a los impactos que

sobre ella tienen las políticas económicas y sectoriales a instrumentar, primero, por

el enfoque de crecimiento económico y, posteriormente, por el de modernización.

Los resultados de lo anterior no fueron positivos en términos territoriales, pues una


7

serie de regiones y localidades quedaron subordinadas al desarrollo nacional y las

desigualdades regionales no se superaron.

Sin embargo, esto se encuentra en fase de cambio. Como se observa a lo largo

del presente trabajo, a partir de los años 70, la visión estatocéntrica y vertical que

durante tanto tiempo marcó los lineamientos de la cooperación para el desarrollo

necesariamente se fue transformando por una serie de factores: el agravamiento de

viejos problemas y la emergencia de nuevos muchos de ellos producto de las

externalidades negativas del proceso mismo de desarrollo; el advenimiento de

ciertos cambios de orden político, económico y social en el sistema internacional

como al interior de las naciones; el surgimiento de nuevos actores y la importancia

que adquieren nuevas zonas geográficas que, en conjunto, plantean enfoques de

desarrollo distintos al dominante; y como una externalidad positiva del desarrollo la

revalorización, ante un proceso de trasnacionalización y globalización de la

economía, de aquellos enfoques que provenientes de la economía y la sociología

urbana como de la economía regional revalorizaban la dimensión territorial del

desarrollo.

Será a partir de dichas transformaciones como se irá incorporando la dimensión

local del desarrollo en las estrategias tradicionales de colaboración entre países y,

con ello el desarrollo local se convierte en una alternativa para dar respuesta a todos

aquellos problemas y contradicciones que los enfoques estatocéntricos y verticales

no han sido capaces de resolver con respecto a las problemáticas locales. Al mismo

tiempo, resulta ser una buena metodología para desencadenar procesos endógenos

de desarrollo frente a la dinámica que el espacio local adquiere como resultado de

los cambios en el sistema productivo y económico a nivel internacional.

En este marco, el presente trabajo plantea que el desarrollo local no sólo como

resultado de la evolución en la concepción y praxis del desarrollo, sino también

como producto de las externalidades positivas y negativas que en sus fases de

creación y destrucción el desarrollo conlleva, es valorizado desde la cooperación

internacional tanto por los efectos desequilibrantes de la pobreza que en los

espacios locales han dejado ciertos cambios económico- estructurales, como por los

desafíos de competencia económica-productiva que impone la globalización a nivel

territorial. Pero también dadas ciertas experiencias referenciales sobre las


8

respuestas que los espacios locales han dado a una diversidad de problemas del

desarrollo, hay una intención desde la cooperación internacional de desarrollar

localmente, creando aquellas condiciones que en otras realidades han tenido

resultados positivos.

Es por ello que el desarrollo local es cada vez más un objetivo en las políticas y

programas de las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación, las cuales,

desde hace unos años, han favorecido intervenciones para desencadenar procesos

de desarrollo a escala local, o bien para paliar los efectos contraproducentes que el

proceso evolutivo del Desarrollo -vía el ajuste estructural o la globalización- ha

tenido en los ámbitos subnacionales de los Estados.

Como parte de estas acciones, los países miembros Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), agencias bilaterales y

multilaterales, organizaciones no gubernamentales para el desarrollo y otros agentes

cooperantes han incorporado en sus políticas de cooperación el financiamiento a

programas y/o proyectos que incidan directamente en los procesos de

descentralización de políticas de desarrollo, fortalecimiento de los gobiernos locales,

apoyo a la gestión pública local, impulso a iniciativas locales de desarrollo,

intercambio y experiencia de información; incorporación de tecnología para la

gestión municipal, la transversalidad del enfoque de género, principios de la Agenda

Local 21, desarrollo urbano, así como políticas de lucha contra la pobreza y la

exclusión social y la promoción de la cohesión social y otras líneas de desarrollo

como mejoramiento de la vivienda, de los niveles de educación, de servicios de

salud, etcétera. En sí una variedad de temas cuyo componente fundamental es el

ámbito de lo local.

Ahora bien, la aceptación cada vez más amplia que la escala geográfico-territorial

del desarrollo local se circunscribe al municipio, ha hecho que una gran cantidad de

temas se municipalicen, provocando con ello un alto grado de responsabilidad del

gobierno local en su conducción. Lo anterior ha motivado, necesariamente, la

valorización del espacio municipal de gobierno y de los distintos actores públicos y

sociales que en su interior se interrelacionan, tanto en el diseño de estrategias de

desarrollo desde lo local, como de estrategias de gobierno donde la gestión pública

se descentraliza hacia los gobiernos subnacionales. A lo que se suma el


9

reconocimiento que en el espacio local, las posibilidades de lograr

consensos, identificar demandas e incorporar la participación ciudadana en

el diseño y ejecución de políticas públicas, son mucho mayores que en el

ámbito nacional.

En ese sentido, las nuevas responsabilidades que en términos de su propio

desarrollo se les presentan a los gobiernos locales del mundo, los ha obligado

también a buscar alternativas e instrumentos innovadores de gestión y financiación

de su desarrollo en la cooperación internacional. Ello ha originado que muchos de

estos municipios se vean emplazados a cooperar con sus pares en otros Estados; a

propiciar esquemas de cooperación en redes con sus similares de otros países; a

participar en asociaciones de gobiernos locales, o en hacer uso de la oferta de

cooperación existente en las agencias bilaterales y multilaterales. La cooperación,

entonces, se convierte en una herramienta de los municipios frente a los procesos

de integración y globalización, al tiempo que resulta ser un instrumento para actuar

frente a las demandas económico-sociales de sus ciudadanos.

La cooperación internacional para el desarrollo local ha significado una

contribución positiva a los tradicionales esquemas de cooperación vertical,

centralistas, estatocéntricos, sectoriales, pues el desarrollo local nos lleva

necesariamente a pensar e instrumentar el desarrollo de acuerdo a las

especificidades y racionalidades particulares del espacio territorial que se enfoque.

Asimismo, diversas formas de cooperación internacional para el desarrollo local, han

modificado la estructura tradicional de donante- receptor, basando muchas de sus

acciones y estrategias en el intercambio de experiencias sobre problemáticas

comunes correspondientes a un entorno territorial similar.

Sin embargo, la cooperación internacional dirigida al desarrollo local también en

su corta historia ha demostrado sus inconsistencias, sus limitaciones, sus obstáculos

y sus dificultades. Por una parte, porque los enfoques de desarrollo local empleados

por los cooperantes, aún introduciendo algunas modificaciones, siguen

reproduciendo en el nivel micro los mismos errores que se dan en la cooperación

entre estados. Por otra, porque la asimetría entre las entidades territoriales,

característica no sólo de los países subdesarrollados, conlleva a reproducir efectos

distorsionadores en el equilibrio regional.


10

Es este panorama de claro obscuros y la importancia que la cooperación desde

y/o para el desarrollo local de los municipios ha alcanzado en los últimos años, nos

obliga a observarla con más detenimiento, analizando la importancia de la misma,

las ventajas e inconvenientes respecto a las formas tradicionales de cooperación al

desarrollo y, sobre todo, respecto a los resultados que la misma ha tenido en

objetivos de fortalecimiento municipal y desarrollo local.

En ese entendido, este trabajo busca hacer un balance sobre las posibilidades y

limitaciones que esta cooperación tiene para constituirse realmente en una

herramienta complementaria para el desarrollo local.

Para ello, el libro se centra en estudiar el problema desde el contexto

latinoamericano, al ser diversos países de esta región receptores de fondos de

cooperación para el desarrollo local y, por otra, porque diversos gobiernos locales

mantienen un gran dinamismo en la llamada cooperación descentralizada. Pero

también se considera importante hacer el análisis desde América Latina, por las

consecuencias directas que la reestructuración productiva experimentada con el

proceso de globalización económica y las concomitantes consecuencias de cambios

institucionales como la reforma del Estado, han tenido en la valorización de los

espacios locales de gobierno y en las políticas de desarrollo a su interior y respecto

a las cuales la cooperación internacional no ha quedado ajena.

Los municipios latinoamericanos, con ritmos y lógicas diferenciadas, han iniciado

desde hace aproximadamente 25 años, la conducción de procesos de desarrollo

económico-social y sustentable en sus territorios. Sin embargo, existen limitantes

que obstaculizan el logro de estos objetivos estratégicos que varían de país a país o

de contexto local a contexto local, en función de sus historias políticas, su situación

económica, sus contextos institucionales de interacción y la conformación de sus

sociedades como conglomerados complejos. En todo caso, el desarrollo local en la

región se caracteriza, en particular, por grandes diferencias respecto a la capacidad

institucional y financiera de los gobiernos municipales para ser agentes de

desarrollo; al tiempo que, en general, las diversas municipalidades tienen que

enfrentar una serie de obstáculos como son: la pobreza generalizada y la exclusión

social; la debilidad económica; las deficiencias institucionales a nivel federal y local;

así como relaciones intergubernamentales donde aún la redistribución de


11

responsabilidades entre niveles de gobierno no está lo suficientemente sustentada

en la asignación de recursos o los incentivos adecuados para que los gobiernos

municipales puedan en efecto convertirse en agentes de desarrollo. Siendo en dicho

contexto en el cual opera la cooperación internacional para el desarrollo local, ésta

es permeada por los mismos problemas añejos y estructurales y los mismos retos

que el desarrollo local enfrenta en la región. Por ello, los contrastes entre municipios,

regiones y países, se evidencia en la forma cómo participan en la cooperación

internacional, pues por un lado se encuentran aquellos que la aprovechan al máximo

y, del otro lado, se hallan aquellos municipios que más bien se convierten en objetos

de la política de intervención.

Si bien en políticas de desarrollo local, existen involucrados diferentes actores

públicos y sociales (universidades, empresas, sindicatos, organizaciones

comunitarias, gobiernos nacional, estatal o municipal), este libro se centra en el

papel del gobierno municipal y en su articulación con los distintos agentes que

intervienen o pueden intervenir en dicha cooperación. El hecho de considerar al

gobierno municipal como actor central, se debe a que es éste en su calidad de poder

público local al que le corresponde proponer un determinado rumbo de desarrollo y,

a su vez, debe conducir políticamente a las fuerzas sociales involucradas, debiendo

resolver los conflictos de intereses. La segunda razón, es que por su naturaleza

jurídica la autoridad municipal es la institución encargada de diseñar el plan de

desarrollo municipal. Esta capacidad, que no la posee ninguna otra institución local,

le otorga necesariamente centralidad ante los demás actores.

Frente a lo anterior, el análisis se enfoca en distinguir cuáles son las dificultades

intrínsecas de los municipios latinoamericanos y en su articulación con los demás

actores, para conformarse en sujetos propulsores de desarrollo local en el marco de

la cooperación internacional. Esto, en aras de proponer las posibles líneas de acción

para que dicha cooperación, efectivamente, se convierta en un instrumento más de

políticas de desarro los problemas que los propios municipios enfrentan par

conformarse en hacedores de políticas de desarrollo local en el marco de la

cooperación internacional y a los efectos, por consiguiente, que este tipo de

acciones de cooperación pueden tener en lograr objetivos de desarrollo local

autosostenibles en realidades nacionales donde los municipios aún tienen una frágil


12

funcionalidad del marco legal, tienen escasos recursos financieros y carecen de los

conocimientos o habilidades técnicas para llevar a cabo el diseño y la

instrumentación de estrategias de desarrollo.

Uno de los principios básicos que contempla la presente investigación es considerar

la enorme heterogeneidad estructural entre los municipios latinoamericanos, pues

esto permite hacer el análisis del municipio de acuerdo a su enorme diferenciación

tanto s

jeto como objeto de procesos de desarrollo local en el marco de la cooperación

internacional. Proponiéndose la aplicación de respuestas diferenciadas de acuerdo a

las necesidades de cada municipio en particular.

En razón de lo anterior, se reconoce que si bien las políticas orientadas a fomentar

el desarrollo tiene objetivos y alcances distintos según se trata de la escala local o

regional, o de algún municipio en particular, se considera que el desarrollo local

onstituye una nueva forma de ejecutar la intervención pública dentro de un

esquema general. Y, así el desarrollo local puede ser considerado una política de

Estado cuya cobertura administrativa y de diseño estaría dada por la instancia

municipal, pero encajándose dentro del sistema de desarrollo regional y en las

estrategias nacionales de desarrollo, no como una política centralizada que somete

a todas las regiones sino como una política que busca convergencias estratégicas

entre tancia municipal, pero encajándose dentro del sistema de desarrollo regional y

en las estrategias nacionales de desarrollo, no como una política centralizada que

somete a todas las regiones sino como una política que busca convergencias

estratégicas entre las distintas especificidades locales y regionales, con base en

principios de adicionalidad y subsidiariedad. De otra manera, la cooperación pudiera

terminar beneficiando únicamente aquellos municipios que parecen aprovechar

perfectamente los procesos de integración y globalización en los que se encuentra

inserto el Estado latinoamericano y, generándose proyectos asistencialistas sin

ninguna posibilidad de asegurar un desarrollo duradero en aquellos municipios que

parecen quedarse cada vez más rezagados.

En aras de lo anteriormente expuesto, este libro parte de señalar cuándo se abrió

la vertiente local del desarrollo y de ahí del propio papel de los gobiernos

municipales. En tal caso, señalar cuáles han sido las razones para que las agencias


13

de cooperación se dirijan acciones de intervención sobre estas líneas; qué cambio

en la concepción del desarrollo o en los resultados esperados para que se

potenciarán líneas de acción en el ámbito del desarrollo local; cuál ha sido el rol de

la cooperación internacional para el desarrollo en el ámbito local, y hasta ahora con

las experiencias logradas en América Latina, cuáles son las principales dificultades

encontradas, cuáles son las nuevas propuestas que en torno a los resultados han

surgido, etcétera. En concreto, reflexionar sobre la gestión de la cooperación

internacional para el desarrollo local.

De tal forma, mediante un análisis retrospectivo, el primer capítulo busca explicar

al desarrollo local como resultado de la evolución misma del proceso del Desarrollo y

de la propia concepción e institucionalización que de éste hace la cooperación

internacional. Para ello, se reflexiona sobre aquellas ideas y enfoques teóricos y su

respectiva concurrencia y secuencia temporal con diversas transformaciones y

sucesos nacionales e internacionales que, en conjunto, son factores determinantes

en la emergencia de la dimensión local del desarrollo en la cooperación.

Traduciéndose, en los últimos años, en la revalorización de los espacios locales de

gobierno como nuevos agentes de desarrollo y nuevos participantes en la

cooperación internacional.

Una vez que se aclara el contexto en el cual emerge el desarrollo local en la

cooperación internacional, en un siguiente capítulo se argumenta sobre el papel que

guarda el gobierno local como eje articulador de sinergias en pro del desarrollo local,

y el papel que en ese sentido le está correspondiendo jugar desde la cooperación

internacional. Por ello, en dicho capítulo se analiza el significado que han tenido los

cambios económico-político-institucionales en América Latina en la importancia que

adquiere el municipio como ámbito de gobierno y agente de desarrollo a fin de dar

cuenta, en la segunda parte, del papel que éste tiene para el desarrollo local y el rol

que está por tanto llamado a desempeñar en la CIPDL. Se pretende así ubicar el

espacio y tiempo particular en el cual se reflexiona sobre la cooperación

internacional para el desarrollo local; al tiempo que se integran los referentes

conceptuales que nos aportan los elementos de estudio necesarios para que en las

partes siguientes del libro se puedan establecer las limitaciones y posibilidades de la

CIPDL en la Región.


14

En el tercer capítulo se hace un recuento de las formas como se ha llevado a

cabo la cooperación para el desarrollo local en América Latina, distinguiendo los

temas priorizados; los actores participantes; de cómo participan, las modalidades de

coordinación existentes entre los distintos actores y agentes involucrados. Asimismo,

se señalan sus modalidades y tendencias, a través de la presentación de algunos

casos indicativos, que van desde las experiencias de algunos municipios de México,

Brasil, Chile o Argentina que dadas sus características de desarrollo pueden fungir

como oferentes, receptores y cooperantes de cooperación horizontal para el

desarrollo local, hasta casos como los correspondientes a los países

centroamericanos quienes se ubican como netamente receptores de recursos de

cooperación internacional para el desarrollo local.

Con lo planteado en este capítulo, se tiene el marco de referencia para, a modo

de conclusión, hacer un balance de los límites y potencialidades de la cooperación

internacional que para el desarrollo local se ha impulsado en los últimos años en la

Región, recuperando las vías alternas de carácter descentralizado que han tomado

un lugar importante para el desarrollo local, como aquellas experiencias

provenientes de la oferta de cooperación de los países donantes y agencias de

cooperación que han conllevado al fortalecimiento de procesos de descentralización

y desarrollo local con resultados claroscuros en términos de convergencia en el

desarrollo regional en ámbitos tan heterogéneos y divergentes como son los

municipios de América Latina.


15

I. La dimensión local del desarrollo en la cooperación

internacional: evolución y estructuración En la idea del desarrollo local el acento deber ser colocado en el primer término.

Desde esta visión, la cuestión central no está en el significado de lo local sino en el

sentido del desarrollo (J. L. Coraggio, citado en Ramírez Gallegos, 2002).

Es por ello que el presente capítulo parte del supuesto de que para reflexionar

sobre la incorporación de la dimensión local del desarrollo en la cooperación

internacional, es fundamental entender primero cuál ha sido la concepción del

desarrollo en los más de 50 años de su institucionalización en el sistema

internacional de cooperación.1 Con lo anterior, se pretende comprender cómo se ha

dado el contexto y el proceso histórico y evolutivo de los enfoques de desarrollo y de

la propia cooperación para explicar las interpretaciones y acciones recientes hacia el

desarrollo local instrumentadas por agencias, organizaciones, fundaciones y demás

agentes cooperantes.

Cabe aclarar que al abordar el análisis de la relación entre desarrollo y

cooperación se parte de la importancia que tienen la concepción y teorización del

desarrollo en los orígenes mismos del sistema internacional de cooperación. Por

tanto, se considera que la evolución en las interpretaciones y conceptualizaciones

del desarrollo durante la historia contemporánea de la cooperación se instituye como

factor determinante de las pautas, formas y temáticas que ésta adquiere en su

acontecer más reciente.

En virtud de ello, con una exploración retrospectiva del sistema de cooperación

se explica el surgimiento y praxis de las intervenciones actuales hacia el desarrollo

local de viejos y nuevos agentes cooperantes. Situación hasta hace unos años

inexistente cuando el desarrollo era concebido en su esencia como algo de carácter

exclusivamente nacional.

1 Cabe señalar que este capítulo aborda el problema planteado a partir del enfoque de la cooperación

internacional para el desarrollo, enfoque teórico de las Relaciones Internacionales que se hace cada vez más

necesario para explicar la incidencia que la cooperación internacional tiene en las políticas públicas de los países receptores de fondos. En ese sentido, se explica que la importancia que el desarrollo local adquiere en ciertos espacios nacionales y locales responde, en parte, al nuevo interés que distintos agentes cooperantes han demostrado por este enfoque. Obviamente, como veremos en este apartado, dicho interés no es tan sólo una nueva moda, tiene que ver con transformaciones en las perspectivas del desarrollo y con cambios internos en los países y en las necesidades de las comunidades locales.


16

Así, este primer capítulo comprende un análisis de las distintas etapas del

desarrollo, abarcando desde la visión estatocéntrica de las primeras décadas de

ayuda hasta tiempos más recientes cuando la dimensión local es incorporada en la

cooperación internacional. A través de este recorrido por los antecedentes más

lejanos y el pasado más cercano de la cooperación, se señalan aquellos factores

que impulsan la consideración de la vertiente local y se responde sobre cuáles son

los motivos para que el tema genérico de desarrollo local atraiga, particularmente en

la presente década, la atención de gobiernos locales, estatales y nacionales, de la

sociedad civil en general y de diversos actores que participan en la cooperación,

traduciéndose ello, en una revalorización de los espacios locales de gobierno en los

últimos años.

Pero este análisis retrospectivo también nos lleva a cuestionarnos hasta qué

punto las intervenciones hacia el desarrollo local, como parte del proceso evolutivo

del Desarrollo, pueden ser suficientes para encarar los desequilibrios regionales y la

pobreza de localidades y regiones, que no han sido superados con las formas

tradicionales de intervención.

Este capítulo está estructurado de la siguiente manera: en un primer apartado se

expone la relación entre cooperación internacional y desarrollo. Con dicha relación,

se explica la influencia que durante poco más de dos décadas tuvieron las teorías

estructurales en la visión estatocéntrica de colaboración entre países. En un

apartado posterior se registran los antecedentes y los factores que impulsan la

incorporación de la vertiente local en la cooperación para el desarrollo y, en tal caso,

se destaca el argumento sobre la importancia que los cambios estructurales y el

proceso de globalización tienen en el auge de los enfoques de desarrollo local en el

sistema de la cooperación internacional.

La finalidad de lo anterior es tomar del pasado y la actualidad, la experiencia y las

tendencias que se viven en el sistema internacional de cooperación como referencia

y contextualización para el análisis posterior que se hará de la cooperación

internacional para el desarrollo local.


17

La cooperación internacional para el desarrollo (CIPD)2 y su vinculación con la teorización del desarrollo

Durante las más de cinco décadas de evolución del sistema internacional de

cooperación, la concepción del desarrollo no ha tenido un sentido unívoco; más bien,

ésta ha estado supeditada a los cambios en los enfoques teóricos del desarrollo,3 así

como a las transformaciones experimentadas en el sistema internacional en su

conjunto y al interior de las sociedades nacionales.

En un primer momento, el sentido central del desarrollo era concebido como un

instrumento para alcanzar los niveles de progreso de la sociedad capitalista

industrial. Como diría Edgar Morin (1993: 92) “…En los fundamentos de la idea

maestra de desarrollo está el gran paradigma occidental de progreso…”4

De tal forma, los enfoques de desarrollo prevalecientes en los primeros años de

la cooperación, serán aquellos que desde la teoría del desarrollo se denominan

ortodoxos: el de crecimiento económico, en los años posteriores a la segunda guerra

mundial; y una vez terminado el proceso de descolonización en los años sesenta, el

enfoque modernizador. La constante de estos enfoques será la lógica de la sociedad

industrial, lo que Gilbert Rist (2000) llama “la dimensión cultural occidental del

desarrollo”. Desde dicha perspectiva, el desarrollo se refiere a un proceso que in situ

busca más bien crecimiento económico y modernización.

Posteriormente, frente a sus propios límites y contradicciones, así como ante el

surgimiento de propuestas alternativas desde otros puntos geográficos y otras

dimensiones sociales, el desarrollo se concebirá de una forma multidimensional; a

últimas fechas, podríamos decir, holista.

2 Si bien “ayuda al desarrollo”, “asistencia técnica internacional” y “cooperación internacional” implicarían

concepciones diferentes, en este trabajo nos referimos a ayuda como el término previo a la institucionalización del concepto de cooperación, y el término asistencia no lo utilizamos por considerar que es más bien un mecanismo de cooperación. 3 Cabe señalar que, desde sus orígenes, la teorización en torno al desarrollo ha tenido una gran influencia de las

teorías sociales de Europa y Estados Unidos, pero posteriormente fue pluralizándose con perspectivas que, desde otros puntos geográficos y diferentes actores sociales, han planteado modelos alternativos al dominante, y de cuyos planteamientos se irá enriqueciendo el propio concepto de desarrollo. 4 La idea que subyacía en el fondo era la idea de progreso de la civilización occidental. En ese sentido, el

concepto de desarrollo es utilizado cuando resulta evidente que el progreso no constituye virtualidades inherentes a toda sociedad humana, sino propiedades específicas y poseedoras de un “valor positivo” de las sociedades occidentales. Se considera, pues, a estas sociedades desarrolladas, entendiendo por este término que eran capaces de producir un crecimiento de manera autosostenida. A la larga, esta visión no ha cambiado en la cooperación internacional. En el mismo desarrollo local vemos cómo prevalece la idea de incentivar áreas, sectores o redes sociales, que se consideran indispensables para producir desarrollo en el ámbito local.


18

De hecho, en la actualidad se acuña el término desarrollo humano sustentable,

propuesto por la Organización de las Naciones Unidas,5 el cual señala que

paralelamente al desarrollo económico se debe lograr el humano, lo que implica

invertir recursos en áreas como la educación, la salud, la nutrición, la vivienda, el

empleo productivo, el ingreso, el medio ambiente y la energía sostenible. Además, el

desarrollo incorpora otras variables como el fortalecimiento de la democracia y de

las instituciones, la apreciación del valor de diversas tradiciones culturales y, más

recientemente, el desarrollo tendrá que asegurar, como señala Amartya Sen (2000:

19) “la expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos”.

El desarrollo se convierte, así, en un concepto sistémico, donde el factor

económico deja de ser el único determinante, al valorarse a la par otras dimensiones

como la ambiental, la social, la cultural, la político-institucional y, cada vez más, la

espacial-territorial.6

De esta manera, sabemos hasta ahora que el desarrollo termina siendo un

proceso multidimensional, en el cual comparecen varias dimensiones que lo

condicionan y lo determinan. Sin embargo, no parece quedar claro cuál es la fórmula

que permita combinar todas estas dimensiones y factores para producirlo (De

Franco, 2000).

Por otro lado, considerando que el desarrollo en tanto resultado del progreso

occidental ha conllevado una serie de contradicciones y problemas pendientes a

resolver como la urbanización incontrolada, la exclusión social, la pobreza, la

contaminación ambiental, la desigualdad entre naciones, regiones, localidades e

individuos; ahora entonces, el desarrollo necesariamente tiende a incorporar una

serie de respuestas a todos estos problemas. Dichas respuestas requieren de

emprender acciones para resolver tales efectos. En este sentido, el proceso de

desarrollo comprende el mejoramiento de las ciudades, el cuidado y respeto del

medio ambiente, el respeto a las culturas autóctonas, la consideración de los

factores culturales, la equidad de género, etcétera.

5 Como veremos más adelante en esta evolución conceptual del desarrollo, las organizaciones internacionales

han incluido la perspectiva del desarrollo local como una vía para alcanzar el desarrollo social y económico de los países. 6 La conjunción de esta última con las demás constituirán la dimensión territorial del desarrollo y, en el marco de

la misma, la dimensión local.


19

Por lo anterior, desde la perspectiva de este trabajo, si bien se coincide en

entender a la CIPD como el conjunto de acciones realizadas entre los actores

públicos y privados de países de diferente o similar nivel de renta para promover el

progreso económico y social de las naciones del Sur (Gómez-Galán y Sanahuja,

2002: 17), también se considera que la cooperación, a lo largo de su historia, ha

pretendido y requerido responder a las externalidades7 negativas que el propio

proceso de Desarrollo conlleva, así como en últimas fechas, incentivar las

externalidades positivas.

A partir de esta visión, se deriva que la cooperación responde a dos principios

básicos: la promoción del desarrollo y la intención de desarrollar. De acuerdo con el

modelo de Cowen y Shenton (1996, citado en García Batiz, 1998: 31), el primero se

refiere a un proceso global que tiene consecuencias de creación y destrucción,

mientras que el segundo tiene que ver con las acciones emprendidas para resolver

los efectos destructores del propio proceso de Desarrollo.8

En tal caso, el desarrollo desde la práctica de la cooperación está relacionado

con las intervenciones9 realizadas por distintos actores, agentes y/o cooperantes

para que las sociedades, eufemísticamente llamadas subdesarrolladas o en vías de

desarrollo, produzcan las condiciones técnicas, económicas y financieras

necesarias, a fin de transitar adecuadamente por la misma senda que han pasado

los países industrializados en su camino hacia el Desarrollo. Lo anterior se lograra

mediante la asistencia técnica, la prestación de servicios técnicos, la construcción de

infraestructura, la formación y capacitación, el fortalecimiento de instituciones, la

concesión de créditos, la realización de estudios, entre otros.

En el fondo de estas acciones se encuentra la premisa que para alcanzar el

desarrollo, la CIPD es un instrumento con el cual se identifica un problema, se

7 Las externalidades surgen cuando una persona o una empresa emprende una acción pero no sufraga todos los

costos (externalidad negativa) o todos los beneficios (externalidad positiva) (Stiglitz, 1997). Por ejemplo, educar a las mujeres produce efectos positivos en la superviviencia de los hijos y en retardar el crecimiento de la población. En contraste, liberar contaminantes a un río puede perjudicar la naturaleza y a los seres humanos. Expresado de un modo diferente, las externalidades son productos derivados de ciertas actividades económico-sociales: derrames en la esfera pública (Kaul et al, 1999: 6). 8 En este caso, el Desarrollo es entendido como un proceso que en el mundo moderno se puede calificar como

discontinuo y, en el cual, tanto la destrucción como la renovación son tanto simultáneos como secuenciales. 9

La intervención en la CIPD se concibe como una acción cuyo objetivo es producir un cambio particular en algún conjunto de circunstancias y, con ello, alcanzar un estado de cosas preferido. Hay tres aspectos básicos de este enfoque: a) la suposición de que hay algo sobre lo cual hay que actuar, un objeto; b) la expectativa de que responderá y lo hará de una manera predecible, y c) la idea de que la intervención es realizada por un actor de una manera precisa de acuerdo con un claro conjunto de expectativas; es decir, de una manera autorizada, y no casual o accidental (Preston, 1999: 194).


20

asignan recursos (financieros, técnicos o humanos) y se ejecuta una acción respecto

a la cual se emplean dichos recursos para resolverlo. Detrás de esta visión

subyacen conjeturas como la convicción de que el progreso ocurre de manera lineal

y, por tanto, todas las naciones recorrerán básicamente el mismo camino para

alcanzarlo (Bilinsky, 1999: 170).

Por otra parte, debido a que el proceso de desarrollo en esta senda de creación y

destrucción ha conllevado una serie de contradicciones y problemas pendientes a

resolver; entonces, desde la CIPD se requiere dar respuestas a tales problemas. En

ese sentido, la cooperación ha incorporado en su práctica acciones hacia el

desarrollo sustentable, el etnodesarrollo, el desarrollo urbano, el desarrollo humano,

el combate a la exclusión social y, recientemente, podría hablarse del desarrollo

local.

En este orden de ideas, y como lo argumentaremos en los siguientes apartados,

al desarrollo local hay que contextualizarlo en el proceso evolutivo de la teorización y

concepción del desarrollo y de la interpretación que de éste hace la CIPD. En ese

sentido, el desarrollo local puede pensarse tanto como producto de las

transformaciones generadas por el proceso de Desarrollo (cambios en las formas de

producción y competencia, urbanización, etcétera.), como de sus externalidades

negativas (crisis regional, aumento de la heterogeneidad estructural de los

territorios) y sus externalidades positivas (generación de entornos innovadores,

desarrollo endógeno).

La dimensión local del desarrollo en el proceso evolutivo de la CIPD

A fin de entender la incorporación de la vertiente local en la evolución teórica del

desarrollo y en las consiguientes políticas y acciones de cooperación internacional,

en este apartado se hace una revisión retrospectiva de aquellas demandas sociales,

acontecimientos y cambios económicos e institucionales que sobrevenidos a nivel

mundial y al interior de las naciones, se consideran factores determinantes en la

modificación de los enfoques estructurales y estatocéntricos del desarrollo y su

correspondiente influencia en la adopción del desarrollo local en las acciones de

cooperación.


21

Los primeros años: la ausencia de una dimensión espacial-territorial10

Desde la acuñación del concepto de desarrollo en el decenio de 1950 hasta los

primeros años de la década de 1970, la teorización sobre el desarrollo y de ahí la

propia actividad económica y política de la cooperación internacional, tendía a negar

o a minimizar el papel y la influencia del territorio y, por tanto, de los espacios

regionales y locales en los procesos económicos y sociales necesarios para

alcanzar el progreso. El territorio simplemente era un factor circunstancial en el

paradigma estructural.

Aunque son tiempos en los cuales hay un notable interés por los problemas

regionales y los estudios sobre el tema empiezan a ser diversos,11 predomina aún

una visión tradicional de la región y, por lo tanto, de la localidad, considerando a las

economías nacionales como un todo y suponiendo, por consiguiente, que las

políticas de desarrollo nacional harían reducir el desarrollo desigual y los

desequilibrios regionales mediante la reasignación territorial de los recursos

públicos.

El gobierno central era el encargado absoluto y único de corregir las

desigualdades regionales y de dirigir los procesos de integración territorial. De tal

forma, los planes y proyectos regionales se formulaban, decidían, controlaban y

evaluaban desde las oficinas ubicadas en las capitales nacionales.

A partir de esta visión centralista, a agentes tan importantes en un enfoque local

del desarrollo, como son los propios gobiernos locales, les correspondía únicamente

el papel de simples observadores de una acción concebida en su esencia como

parte de una política pública para el desarrollo nacional.

10

Cabe hacer notar que en este apartado se ha dividido la evolución de la concepción del desarrollo en dos etapas: la primera corresponde a las décadas de los años 50 y 60 cuando imperan las teorías estructurales del desarrollo; la segunda inicia en los años 70 cuando en los distintos enfoques de desarrollo impulsados por la cooperación se comienzan a aceptar la inclusión de variables distintas a las exclusivamente económicas: medio ambiente, género, necesidades básicas, territorio, etc. La incorporación de dichas variables significa la incursión de nuevos actores en un campo hasta ese momento exclusivo de los gobiernos nacionales. 11

La investigación en gran escala y sistematizada sobre el desarrollo regional y urbano se desarrolló apenas en la década de los cincuenta, a partir de los trabajos generales sobre las etapas de crecimiento y de la base de exportación (Clark y Fisher), los desequilibrios regionales de Hirschman (1957) y Nurske (1953) y la propuesta específica de los polos de crecimiento (Perroux, 1955) como estrategia de crecimiento. En general, muchos de estos estudios fueron producto de la fuerte expansión económica que se inició en los años 50 dejando claramente al descubierto que no todas las regiones de un país se beneficiaban del mismo, sino que se producían desfases y diferencias importantes que estaban dando lugar a una ampliación de las disparidades interregionales existentes (Esta cita tomada de Roura, 1995).


22

De acuerdo con tal enfoque, la cooperación internacional se concebía como una

política entre gobiernos nacionales, en particular, entre sus instituciones centrales,

las cuales conforme a objetivos relativamente consensuados conducían las acciones

indispensables para impulsar aquellos cambios requeridos en todo proceso de

desarrollo. Así, el desarrollo era responsabilidad única del ámbito central de

gobierno del país receptor y de las instituciones asignadas para ello.

Con base en tal lógica, las intervenciones de ayuda al desarrollo instrumentadas

en las regiones y/o localidades de un determinado país utilizaban instrumentos “de

arriba hacia abajo” para crear infraestructura física (como servicios de transporte y

comunicación), para atraer inversiones externas o para apoyar sectores

considerados necesarios para el desarrollo o para espacios con problemas de

desarrollo.12

No existían, por tanto, enfoques de desarrollo regional y mucho menos de

desarrollo local, lo que prevalecía eran políticas regionales, en cuyo marco la

región13 existe de acuerdo a los impactos que sobre ella tienen las medidas

económicas a instrumentar y las políticas sectoriales impulsadas, primero, por el

enfoque de crecimiento económico y, posteriormente, por el de modernización.

Así, en los primeros intentos de planeación regional, los gobiernos centrales se

enfocaron al desarrollo de áreas proveedoras (polos de desarrollo), con la

industrialización de las ciudades principales, la construcción y adquisición de

infraestructura y la explotación de ciertos recursos naturales en algunos territorios,

como sucedió en México, con la construcción de importantes cuencas hidrológicas

en las que se invirtieron fondos de cooperación internacional.

Aquello que podríamos llamar la relación entre espacio y sociedad desde la visión

de los antropólogos, los sociólogos urbanos y los etnólogos, durante largo tiempo

12

Durante los primeros años de ayuda (décadas 1950) y dada la etapa de industrialización por la que atravesaban muchos de los países del entonces llamado “Tercer Mundo”, tanto el Banco Mundial como las agencias de Naciones Unidas otorgaron préstamos, fondos y asistencia técnica para obras de infraestructura que impulsaran este proceso. En el caso mexicano, por ejemplo, se apoyó al sector de la energía eléctrica para la construcción de importantes obras generadoras de electricidad. Fueron impulsados también proyectos de inversión para el desarrollo del transporte ferrocarrilero, que permitiera ir conectando los distintos puntos productivos del país, como fue el caso del Ferrocarril Sudpacífico. Del mismo modo, había una cooperación en materia educativa y capacitación para jóvenes latinoamericanos de carreras técnicas profesionales. Véase para mayor información (Urzúa, 2000). 13

En la segunda posguerra, la consideración de indicadores económicos como forma de medir o definir procesos sociales y geográficos, generó una visión pragmática de la región, reduciéndola a su dimensión económica. En este caso, las definiciones tradicionales de región han privilegiado los modelos homogéneo, polarizado o de gestión, todos interpretados a partir de los procesos sociales inherentes a los comportamientos económicos de los individuos, los grupos, los países y las empresas (Hiernaux ,1997).


23

fue descartada en la cooperación internacional, pasándose por alto “las

especificidades que marcan los procesos societarios de las distintas subunidades

territoriales” (Hiernaux, 1997).14

Los resultados de lo anterior fueron desastrosos no sólo en términos ambientales

y territoriales,15 sino que una serie de regiones y localidades quedaron subordinadas

al desarrollo nacional. En muchos casos, municipios y regiones quedaron sumidas

en el abandono o en el mejor de los casos continuaron su proceso contracorriente

(García Batiz, 1998). Asimismo, las desigualdades regionales no se superaron, por

el contrario, el problema parecía mayor ante el predominio de polos territoriales.

Los años 70-80: emergencia del desarrollo local en la CIPD16

A partir de la década de 1970, situaciones como la crisis económica, la ausencia de

un efecto de derrama en las regiones atrasadas, la consiguiente reestructuración

productiva (posfordismo y flexibilidad) y la evidencia, cada vez más clara de las

contradicciones y problemas generados por el propio proceso de Desarrollo -

urbanización anárquica, contaminación del medio ambiente, pobreza rural y urbana,

etcétera-, conllevaron una revisión teórica y conceptual sobre los planteamientos

estructurales, verticales y estatocéntricos del desarrollo, planteamientos que, en su

mayoría, habían sido institucionalizados en los países del Tercer Mundo por la vía

de las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación y los organismos

financieros multilaterales.

Con dicha revisión comienza el camino para la emergencia de conceptos como

desarrollo regional, desarrollo urbano-territorial y, más recientemente, desarrollo

local.

14

Al respecto, él mismo Hiernaux (1997: 10) señala que la razón de la fragmentación de los procesos societarios en subunidades, se funda en la existencia de diferencias, de alteridades entre los procesos y los individuos que los ejercen, los fragmentos del espacio que los albergan y el tiempo en el cual se sitúan. 15

Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial apoyaron durante la década de los 60 en México proyectos de desarrollo rural y la creación de cuencas hidrológicas que tuvieron consecuencias nefastas para el medio ambiente pues implicaron la deforestación de miles de hectáreas, como fue el caso del Plan Chontalpa en el estado de Tabasco, donde además de los daños ambientales, los rendimientos agrícolas fueron tan míseros que años más tarde la mayoría de la tierra acabó por usarse para la crianza de ganado (Urzúa, 2000: 39). 16

Es importante mencionar que a partir de la década de los 70 y hasta nuestros días, los diversos aspectos que se exponen en este apartado, comparten una misma temporalidad y concurren como factores que implican no sólo una visión sistémica del desarrollo, sino que también apuntan a la emergencia y valorización del desarrollo local.


24

Enfoques de desarrollo global: necesidades básicas y desarrollo

sustentable

Cuando la crisis del desarrollo se hace manifiesta tanto por una deflación mundial

como por la demostración de que el crecimiento no podía seguir siendo ilimitado

porque en ello llevaría su propia destrucción,17 una serie de voces desde cada una

de sus trincheras, señalan la necesidad de reorientar el discurso de desarrollo

imperante, por otro que responda efectivamente a las grandes desigualdades y

necesidades básicas de la gente e incorpore la variable ambiental.

Surgen así movimientos sociales y grupos de académicos que desde el ámbito

doméstico como en un espacio trasnacional, pugnan por modificar las formas de

cómo se han llevado a cabo las intervenciones de desarrollo. Como parte de sus

reclamos, se encuentra la incorporación de temas que en el marco de las teorías

económicas estructurales no eran considerados como: el mejoramiento urbano y

ambiental, la satisfacción de las necesidades básicas y la condición de la mujer,

entre otros.18

Lo anterior, no sólo significó una crítica a la concepción estructural del desarrollo,

sino que también, al trasladarse el análisis a los niveles subnacionales de los

Estados, se pusieron en evidencia las limitaciones de los grandes proyectos de

desarrollo y los programas sectoriales a gran escala que se habían impulsado entre

los gobiernos centrales y las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación.

Emerge entonces una nueva agenda internacional que es llevada a discusión en

la serie de conferencias mundiales organizadas por las distintas agencias y

organizaciones del sistema de Naciones Unidas, primero en los años 70 y,

posteriormente, en los 90.19

17

Fueron esos los años cuando apareció el Informe del Club de Roma sobre los Límites del Crecimiento, en el

cual se señala que en el modo como sigue creciendo la economía capitalista mundial conllevará a una pérdida considerable de los recursos naturales. 18

Estos temas pasarán a ser una demanda permanente en la concepción del desarrollo, pues han traspasado la agenda de los grupos interesados en impulsarlas (como es el caso de los grupos ambientalistas o de defensa de los derechos de las mujeres), al formar parte de la conciencia colectiva a nivel mundial, nacional y, en su caso, regional y local. En ese sentido, se han traspasado las fronteras de las agendas privadas para convertirse en temas prioritarios de la agenda pública e institucional en diversas realidades nacionales y en la agenda mundial. 19

En efecto, en la década de 1970 comenzó a experimentarse un auge en la celebración de reuniones mundiales que incorporaron nuevas perspectivas para el tratamiento de los temas de la agenda internacional como las llevadas a cabo en Estocolmo, 1972 (medio ambiente y desarrollo humano); México, 1975 y Copenhague, 1980


25

Gracias a la introducción de estos nuevos temas, la teoría de la modernización

que había asumido al Estado central como el único regulador del desarrollo y

consideraba sólo los aspectos económicos del mismo, es sustituida por enfoques de

desarrollo global.20 Entre éstos, interesa recuperar al enfoque de necesidades

básicas y al de desarrollo sustentable, pues en ellos hay una preferencia por la obra

del desarrollo en pequeña escala, cuya esfera floreciente en el nivel local constituye

un campo distinto de acción en el proceso de desarrollo.

De acuerdo con el enfoque de necesidades básicas,21 las instituciones

multilaterales y bilaterales de cooperación sostuvieron que dichas necesidades

podrían ser mejor satisfechas si los organismos de desarrollo trabajaban en estrecha

cooperación con la gente del lugar por medio de Organizaciones No

Gubernamentales (ONG). Éstas serían las encargadas de la dotación de ciertos

servicios básicos y de apoyo y capacitación a comunidades rurales y urbanas. Se

incorpora, con ello, no sólo un nuevo actor en el campo de la cooperación

internacional, sino también se innova con intervenciones a micro escala en los

proyectos, considerándose, por primera vez, las acciones locales en procesos de

desarrollo.

Otra de las propuestas surgidas de estos enfoques, particularmente del referente

a necesidades básicas, que inciden en la creciente consideración de intervenciones

a nivel local, es la instrumentación de acciones para atender los problemas del

desempleo y la pobreza en las áreas rurales, dando como resultado que distintas

agencias de desarrollo, sobre todo del sistema de Naciones Unidas e instituciones

financieras multilaterales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), enfocaran una de sus prioridades en el desarrollo rural.

(desarrollo de la mujer); Roma, 1974 (alimentación); Vancouver, 1976 (asentamientos humanos -Hábitat I), entre otras. En los años 90 fueron signadas diversas declaraciones políticas y planes de acción adoptados sobre estos y otros temas en conferencias mundiales como las realizadas en Río de Janeiro, 1992 (medio ambiente y desarrollo); Viena, 1993 (derechos humanos); El Cairo, 1994 (población y desarrollo); Copenhague, 1995 (desarrollo social); Pekín, 1995 (mujeres y desarrollo); Roma, 1996 (seguridad alimentaria); Estambul, 1996 (asentamientos humanos –Hábitat II). 20

La ubicación institucional de estos enfoques han sido las Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de beneficencia y los grupos de presión. Su preocupación se centra en atender detalladamente la vida de la gente común, el medio ambiente, el género, etcétera, habiendo una preferencia por acciones a nivel local (Preston, 1999). Su impulso inicia en los años 70 y continúan estando vigentes. 21

El enfoque de necesidades básicas continúa ejerciendo una influencia considerable en la cooperación internacional para el desarrollo. De hecho, en la actualidad este enfoque se amplía. Junto a la necesidad de lograr el desarrollo social, se busca mejorar la equidad, el derecho a un medio ambiente limpio y, actualmente, alcanzar los diferentes objetivos de las llamadas Metas del Milenio, establecidos por Naciones Unidas.


26

Como parte también de los enfoques de desarrollo global, emerge el enfoque de

desarrollo sustentable. El problema ambiental dejó de ser un problema de hippies

románticos y se institucionalizó en la agenda del desarrollo. El tránsito del desarrollo

al desarrollo sustentable indica un cambio no sólo en las creencias y valores que

deben orientar a la sociedad industrial, sino que también señala nuevos parámetros

en los enfoques de desarrollo y, por consiguiente, en la propia cooperación.

Este enfoque de “uso racional”, poco a poco ha remitido a una dimensión local

del desarrollo, pues la mayoría de las formas de deterioro ambiental surten efectos

más severos en el plano local.

Por ello, en el marco del Sistema de Naciones Unidas y, en concreto, con la

celebración de Conferencias globales como la de Río de Janeiro sobre Medio

Ambiente y Desarrollo de 1992, se apoya la institucionalización de la cooperación

dirigida tanto a actores locales, como entre ellos, en programas de desarrollo que

movilicen a la comunidad local en la causa del desarrollo sustentable. Tal es el caso

de la Agenda Local 21.22 Asimismo, en la Cumbre del Milenio sobre Desarrollo

Sostenible de Johannesburgo (Sudáfrica, 2002) el gobierno local fue reconocido

como un agente clave en la implementación de la agenda del desarrollo sostenible.

En tal caso, como diría Hiernaux (1997), “la reflexión sobre la sustentabilidad de

los procesos societarios a partir del incremento en la conciencia ecológica y la

comprensión de carácter finito de los procesos societarios actuales”, ha abierto la

puerta a la reconsideración del concepto de territorio y, con ello, se agregaría la

consideración de la dimensión local del desarrollo en la cooperación internacional.

Los enfoques de desarrollo global, al abarcar al desarrollo desde su ámbito social

y de sustentabilidad, coadyuvan a pensar al mismo desde otras dimensiones

distintas a la exclusivamente ligada con la modernización económica. De tal suerte,

la cooperación no se centrará más en los grandes proyectos de infraestructura, sino

que impulsará un trabajo más cercano con las poblaciones locales.

La cooperación deja de ser, así, un asunto sólo entre gobiernos nacionales, con

objetivos únicamente vinculados al desarrollo nacional. Nuevos actores entran en

acción como es el caso de las ONG. Con la entrada de estos actores y la

22

En esta Agenda se reconoce que como muchos de los problemas y de las soluciones que se ocupa el Programa 21 se relacionan con las actividades locales, la participación y la cooperación hacia y desde los ámbitos locales y sus autoridades constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos de este Programa.


27

importancia que el espacio y las poblaciones locales comienzan a tener en diversos

aspectos del desarrollo, se genera un proceso inquebrantable hacia la consideración

paulatina de la dimensión local del desarrollo. Una dimensión que en años recientes

se ha ubicado en la jurisdicción del nivel más pequeño de gobierno: el municipio.

Cambios institucionales: ajuste estructural y descentralización

en las décadas de 1980 y 1990

La crisis experimentada en la década de 1980 en la mayoría de los países del

entonces Tercer Mundo y que se caracterizó, entre otros elementos, por mayores

desigualdades regionales, provocó también cambios en los enfoques del desarrollo.

De hecho, los enfoques globales que vimos en el apartado anterior, coexistirán o, en

su caso, cederán ante una nueva posición manifiestamente confiada en las

posibilidades del mercado y recelosa frente a cualquier presencia pública en la

actividad económica.

Esta corriente defendida por parte de la academia, pero sobre todo por las

instituciones financieras multilaterales y en las propuestas de las agencias

bilaterales y multilaterales de cooperación, conformó el llamado “Consenso de

Washington”. Sobre este Consenso se han basado las propuestas de ajuste y

reforma planteadas a los países en desarrollo desde los años 80 hasta la actualidad.

Lo importante de estas propuestas para el tema que nos ocupa, es que con su

instrumentación trajeron consigo el colapso de la responsabilidad casi única del

desarrollo en el ámbito central de gobierno. Las nuevas reglas del juego que impone

el ajuste estructural repercutirán directamente en la actividad económica municipal,

así como en las nuevas responsabilidades que el gobierno local asumirá en el

desarrollo de su comunidad.

En concomitancia, los ciudadanos en diversas partes del mundo reclamarán cada

vez más el acceso a los bienes y servicios disponibles en el mercado. Dicha

exigencia aumenta la importancia de los gobiernos locales en la determinación de

las políticas económicas, pues el acceso al mercado mundial dependerá, frente a los

nuevos estándares de competencia, ya no sólo de reglas nacionales sino también de

infraestructuras locales y regionales (conexiones de cable y fibra óptica, carreteras,


28

transporte, etcétera), cuya edificación pondrá a prueba la propia capacidad local

(Kincaid, 1999). Es por ello, que algunos recursos de la CIPD se enfocarán a apoyar

la inversión pública y privada en infraestructura local y regional para otorgar mayores

ventajas competitivas a diversas localidades.

Así, a diferencia de los enfoques globales, en estas políticas de corte neoliberal,

la idea de lo local comienza a ser estructurada en unidades territoriales bien

definidas: estados, provincias, colectividades, municipios, etcétera.

Ahora bien, como resultado de estas mismas políticas de ajuste y por

recomendación de organismos multilaterales como el Banco Mundial y la

Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), en los años 80

y 90, los gobiernos de diversos países del mundo en desarrollo impulsan la llamada

reforma del Estado. Con dicha reforma inician los procesos de descentralización y

desconcentración de la administración pública federal hacia los niveles

subnacionales de gobierno. Una reforma que provoca que ciertas responsabilidades

de política social sean absorbidas por los gobiernos locales (estatales y

municipales), a fin de aumentar la efectividad del gasto público (OCDE, 2002). Lo

anterior, también, viene acompañado de una mayor demanda de servicios a las

autoridades municipales, así como una mayor presión para que los gobiernos

locales cumplan con sus nuevas obligaciones.

Adicionalmente, esto conlleva a que algunos actores de la cooperación

internacional actúen en los ámbitos locales de los Estados o realicen intervenciones

en el impulso a políticas de descentralización y desconcentración de las

administraciones públicas centrales hacia niveles locales de gobierno23.

Paralelamente, la descentralización se convierte en una demanda que al interior

de los países reclaman una diversidad de actores locales y movimientos sociales.

Para ellos, la descentralización representa una de las mejores oportunidades de

ejercer un mayor control sobre las decisiones concernientes al desarrollo de su

territorio.24

23

Véase en este mismo capítulo el impulso a procesos de descentralización en el marco del Programa de

Gestión Urbana del Banco Mundial (BM) y en la propia emergencia de la cooperación descentralizada que se trata más adelante también en este capítulo; así como algunas de las experiencias que se registran en América Latina y que se estudian en el capítulo. 24

De hecho, en México y en otros países de América Latina la lucha por la democracia local generó a la par un movimiento a favor de la descentralización político-adminsitrativa y la creación de nuevos mecanismos participactivos que plantean una nueva relación entre el Estado y la sociedad.


29

En tal orden de cosas, es un hecho que con los procesos de descentralización y

de ajuste estructural, los gobiernos municipales adquieren nuevas

responsabilidades, abarcando la atención a problemas que tradicionalmente no eran

de su competencia, como la prestación de servicios sociales básicos (educación,

salud, vivienda, etc.), la creación y promoción de empleo y la generación de

condiciones que hagan competitivo a su territorio. En dicho contexto, los gobiernos

locales se tendrán que convertir en protagonistas de su desarrollo.

Asimismo, considerando que la importancia que adquieren los gobiernos locales

no necesariamente viene acompañada de recursos jurídicos que la sustenten, de

recursos financieros adicionales o de los conocimientos y habilidades técnicas para

llevar a cabo una efectiva descentralización,25 diversos programas de cooperación

para el desarrollo se enfocan en fortalecer la capacidad de gestión de los municipios

y en proveerles de nuevos o adicionales mecanismos para la generación de sus

propios ingresos.

En esta dirección están Programas como el de Desarrollo Municipal de la

Organización de Estados Americanos (OEA), el de Cooperación Descentralizada de

la Unión Europea, el Programa Franco-Mexicano de Cooperación Municipal, y el de

apoyo a la gestión pública local de Japón; el de la Fundación DEMUCA que es un

instrumento técnico y financiero de la Agencia Española de Cooperación

Internacional (AECI) que promueve el fortalecimiento de los gobiernos locales de

Centroamérica y El Caribe que entre sus dos estrategias de trabajo se encuentra el

impulso a la descentralización26.

El proceso de urbanización

Otro factor más que influye en la consideración del aspecto local en las políticas de

cooperación internacional, está directamente vinculado al fenómeno de la

urbanización del mundo. Esta situación se ejemplifica claramente con el crecimiento 25

En Bolivia en 1993, sólo el 8% de gasto público se ejercía desde los gobiernos locales; en Ecuador para 1992 sólo 5% del gato público era ejercido por el gobierno local; en México por ejemplo en la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal que realizo el INDESOL en el año 2000, se demuestra que los ingresos de los 2,427 municipios en ese momento, el 81% provinieron de las participaciones y las aportaciones federales; obteniéndose solo el 16% de los ingresos, por medio del cobro de impuestos, productos y aprovechamiento. (González, 2002: 271). 26

Sobre estos Programas se regresa en los capítulos posteriores.


30

exponencial de las ciudades de los países en desarrollo, las cuales con la aplicación

de medidas de industrialización y de modernización económica desde la década de

los años 50, han experimentado un crecimiento descontrolado y los problemas

resultantes.

Con el antecedente de la realización en 1976 de la Primera Conferencia de las

Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Vancouver, Canadá), la

variedad de problemas de las ciudades y, en particular, la de los países

subdesarrollados, se coloca en el centro del debate internacional. Así, los países

comienzan a preocuparse por el entorno urbano tanto dentro de sus fronteras como

fuera de ellas.27

Para la década de los 80, se fomenta el desarrollo urbano como punto de lanza

de la cooperación entre ciudades del Norte y del Sur. Asimismo, los organismos

internacionales y multilaterales fortalecen parte de sus políticas de cooperación en

acciones directas hacia las ciudades. Por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) trató en una gama de publicaciones el tema urbano y

llevó a cabo en un grupo de países ayuda directa a ciudades (Rondelli, 1992).

Igualmente, en estos años, el Banco Mundial le otorga importancia a la cuestión

urbana en los temas de desarrollo.28 Son los años en los cuales el BM señalaba una

nueva ecuación en el desarrollo, al establecer a las ciudades como motores del

desarrollo económico de los países subdesarollados. Bajo esta perspectiva, impulsa

la cooperación urbana con el Programa de Gestión Urbana implementado en 1986.

Para la década de los 90, como resultado de los efectos del influjo de la

globalización y de la descentralización experimentada al interior de los países, las

municipalidades de las ciudades tienen que proporcionar servicios y poner al

27

De hecho, desde la década de los 60 y, particularmente en los años 70, cuando ya hay una preocupación por la creciente urbanización en los países subdesarrollados y los problemas de marginación y pobreza que esto conllevaba, las Naciones Unidas pusieron énfasis al problema de la vivienda inadecuada como es el caso de la sesión plenaria de la Asamblea General (no.1390), celebrada en diciembre de 1965. En ella, se recomendaban soluciones como la creación de organismos e instituciones que planificarán la construcción de vivienda, el fomento de la industria de la construcción, y reformas a las leyes sobre usos de suelo y propiedad de la tierra. Asimismo, desde comienzos de la década de los 70, diversos gobiernos de América Latina, Asia y África, en gran parte, apoyados con fondos provenientes de la cooperación bilateral y multilateral y/o de fondos de organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial comienzan a impulsar acciones dirigidas al desarrollo urbano, entendido éste más como la cobertura de infraestructura básica, prestación de servicios sociales, mejoramiento de las condiciones de vida de los asentamientos irregulares, desarrollo de vivienda, etc. En 1972, por ejemplo, el BM inició un programa de préstamo dirigido a la problemática urbana. Dicho programa no sólo incorporaba acciones encauzadas a la construcción y mejoría de vivienda, sino también otro tipo de medidas como mejoramiento y fomento al transporte urbano, empleo urbano y servicios sociales (Cohen, 1983). 28

Esto queda constatado en los trabajos de Cohen (1983 y 1991) y Becker (1985).


31

ciudadano en condiciones de lograr el desarrollo económico, el bienestar social y la

protección medioambiental de sus comunidades locales. Esto, como lo veremos en

el apartado siguiente, ha provocado que diversos gobiernos locales amplíen sus

radios de acción más allá de las fronteras nacionales en la búsqueda de esas

respuestas. Lo anterior también se convertirá en un factor clave para hacer del tema

del desarrollo local un tema prioritario en la agenda internacional de la cooperación.

Vinculación externa de los gobiernos locales y la cooperación

descentralizada

Los cambios institucionales desarrollados a partir de los procesos de

descentralización y la consiguiente mayor autonomía de los distintos niveles

subnacionales, y los procesos de urbanización abordados en los apartados

anteriores, indirectamente crearon las condiciones de la dinámica extensión de las

actividades de cooperación internacional y de vinculación externa de los niveles

locales. Como lo escribe Robert Lafore (1988), al ampliar sus competencias y al

suprimir en los textos la tutela administrativa, estas reformas generan las

condiciones para que la agenda local del desarrollo se coloque en las relaciones de

colaboración entre autoridades y colectividades extranjeras.

En ese marco, para contribuir a que los asentamientos humanos sean lugares

sostenibles, los gobiernos locales no sólo fortalecen el asociacionismo a nivel interno

para trabajar en pro de los temas que les corresponden, sino que también recurren a

redes y asociaciones de carácter internacional que les permitan acceder a

intercambio de experiencias y conocimientos, o bien a fondos destinados para estos

fines. De tal forma, las ciudades fortalecen formas de colaboración con otras

ciudades más allá de sus fronteras, al tiempo que las organizaciones y asociaciones

regionales e internacionales entre ciudades crecen considerablemente,

vigorizándose con ello una agenda local para el desarrollo.

Por su parte, las llamadas ciudades globales adquieren funciones más

prominentes en el contexto mundial.29 Además, las ciudades que tienen aspiraciones

29

En la era de la globalización, los gobiernos subnacionales de distintos países se involucran activamente en el sector internacional; de hecho, el comercio internacional, las inversiones y el turismo representarán un porcentaje


32

internacionales se promueven a sí mismas refiriéndose cada vez menos a su

ubicación nacional o estatal (Gibbins, 1999).30

En tales casos, vemos una expansión impresionante de la participación de los

gobiernos subnacionales en el campo de la cooperación internacional; de hecho,

muchos alcaldes de diversas ciudades del mundo llevan a cabo su propia política de

cooperación descentralizada para el desarrollo.31 En este marco, observamos una

cooperación descentralizada fomentada en el marco de la Comisión de las

Comunidades Europeas (Bruselas, 1996), o la impulsada por un creciente número

de ciudades europeas, particularmente en Francia, España e Italia.

Si bien es cierto que esta cooperación ha tendido a ubicarse más como respuesta

de los agentes locales al esquema aún prevaleciente de cooperación estatocéntrica,

no se puede negar que la cooperación descentralizada ha contribuido en la sinuosa

ruta hacia la autonomía y fortalecimiento municipal. Al tiempo que ésta ha

significado, necesariamente, un impulso a estrategias de desarrollo local.

Con la revisión retrospectiva hecha a lo largo de este segundo apartado, se

expusieron aquellos procesos, acontecimientos, cambios estructurales y enfoques

teóricos que se consideran tienen una contribución significativa en las intervenciones

para el desarrollo local que van adquiriendo en el campo de la cooperación

internacional. Será con el auge de los procesos de globalización, cuando la idea no

tan nueva de desarrollo local es revalorizada en el proceso de desarrollo y, por

consiguiente, en la propia agenda de la cooperación internacional. Es por ello que

esta nueva relación entre lo global y lo local merece mención aparte.

récord de todos los empleos en conjunto (…). Teniendo también en cuenta que un porcentaje alto de ingresos se genera asimismo en el mercado local, los gobiernos subnacionales considerarán que es fundamental estar involucrados tanto en el ámbito nacional como en el internacional (Fry, 1999). 30

Entre los aspectos de mayor impulso en la cooperación descentralizada entre ciudades del Norte y las grandes metrópolis del Sur, encontramos el intercambio de experiencias en ingeniería urbana, con lo cual se pretende dar respuesta o solución a problemas de infraestructura, gestión, planificación, vivienda, etc., problemas todos producto de un crecimiento urbano incontrolado. 31

Aunque este concepto será abordado con mayor profundidad en el próximo capítulo, quisiéramos adelantar que la cooperación descentralizada se refiere, primordialmente, a las acciones de ayuda para el desarrollo realizadas por agentes e instituciones, sean éstos públicos o privados, que no forman parte de la administración central de los Estados.


33

Cuadro 1

Evolución de la cooperación internacional para el desarrollo local (CIPD)

Periodo

Enfoque

Temas de la agenda

Papel de la CIPD

Actores

1ª etapa 1950-1960

1950

1960

Enfoques ortodoxos/paradigma económico estructural.

crecimiento económico. modernización.

Desarrollo nacional a partir de la lógica occidental de la sociedad industrial. Políticas regionales de desarrollo. Mayor impulso al desarrollo rural, infraestructura y servicios

Cooperación entre gobiernos desde una perspectiva estatocéntrica y vertical.

Gobierno central, rector del desarrollo y único proveedor de infraestructura y servicios.

2ª etapa 1970

Se incorporan nuevas variables, distintas a la del crecimiento económico. Surgen los enfoques de desarrollo global (ej: necesidades básicas” y desarrollo sustentable).

Mejoramiento urbano, medio ambiente, necesidades básicas, factores culturales, género.

Se incorporan otros agentes. Las agencias internacionales conciben la participación de ONG para que realicen trabajos en las localidades.

Gobiernos centrales

y ONG.

3ª etapa 1980-1990

1980

1990

Enfoque espacial: concepción de unidades territoriales. Ajuste estructural Reforma del Estado-descentralización. Globalización.

Desarrollo urbano (crisis de lo urbano carencia y desorganización de los servicios públicos, aumento de pobreza, incremento de violencia, etc.) Desarrollo regional Desarrollo urbano (las ciudades como motores del desarrollo) Desarrollo regional Descentralización (se incentiva la capacidad de gestión de los municipios para el

Impulso a programas de cooperación dirigidos a las ciudades y a planes de desarrollo regional. Cooperación descentralizada. Fomento de las relaciones entre agentes públicos y económicos en los espacios públicos y locales. iniciativas locales de desarrollo. Redes de ciudades. Programas de descentralización. Infraestructura local.

Gobiernos centrales, ONG y Gobiernos locales-municipios.


34

desarrollo local).

Etapa actual

Finales del siglo XX

Inicios del siglo XXI

Desarrollo local, desarrollo regional (el desarrollo desde una visión territorial) Estrategias glolocales de desarrollo (la responsabilidad del desarrollo local recae en agentes locales frente a la competencia global). Se valora la dimensión espacial-territorial.

El desarrollo local, en el centro de la agenda. Se fortalece la dimensión territorial del desarrollo. Objetivos del Milenio en lo local. Gobernanza local y fortalecimiento de las capacidades institucionales. Agenda 21.

Fortalecimiento del gobierno local.

-Autonomía de la gestión pública local. -Capacidad institucional. -Cooperación descentralizada por medio de redes. -Ejecución de políticas transversales para el desarrollo. -Impulso al desarrollo económico local.

Gobiernos centrales, ONG, Gobierno municipal como articulador de sinergias y agente

de desarrollo.


35

El auge del desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo local en el marco de cambios económico-estructurales

Antes de entrar al tema de este apartado, es importante señalar algunos enfoques

que en el marco de la teoría del desarrollo se pueden considerar la base científica

del desarrollo local.

Recomposición económica y del sistema productivo y desarrollo endógeno

La crisis económica que afectó al mundo a mediados de la década de los 70 y la

consiguiente recomposición económica y del sistema productivo, serán sin duda dos

elementos de cambio importantes en el terreno de las políticas regionales. El declive

que frente a ambos procesos sufren una serie de regiones y ciudades, consideradas

hasta ese momento, dinámicas y desarrolladas provoca pensar en la inefectividad de

las políticas regionales adoptadas.

Lo anterior, en conjunto con la necesidad de recomponer el sistema productivo

aplicando criterios de eficiencia y competitividad, marca el cambio de los principios

esencialmente redistributivos y de crecimiento equilibrado de la política regional

previa, hacia lo que llama Roura (1995:17), un intento por descubrir las

potencialidades propias de crecimiento de cada región, colectividad, centro urbano,

etcétera.

Es precisamente en este marco cuando las tesis relacionadas con el llamado

desarrollo endógeno y los factores de éxito local cubren un importante hueco en la

teoría del Desarrollo, marcando con ello, la base teórica de las futuras

intervenciones que hacia el desarrollo local impulsaran, a partir de los años 90,

distintas agencias bilaterales y multilaterales de cooperación.

¿Pero cuál es el origen de estas tesis y cuál su significado? En respuesta a la

crisis económica y a la reconversión productiva, algunas localidades en el mundo

comenzaron a impulsar sus propios procesos de desarrollo. Precisamente, el estudio

de una serie de estos casos como fue el de los distritos industriales de Emilia

Romagna, Italia (la llamada Tercera Italia), conllevó a un análisis sobre los factores


36

de la competitividad que a nivel local provoca el crecimiento endógeno.32 En

términos teóricos, este esfuerzo se centró en descubrir las ventajas locales que,

desde el punto de vista de los costes, podrían obtener las pequeñas empresas

localizadas lejos de las grandes áreas metropolitanas (Roura, 1995).

Lo cierto es que estas teorías del crecimiento endógeno, traducidas en un futuro

en enfoques de desarrollo local, produjeron un cambio en las políticas regionales

vistas desde el centro, dándose las bases para que las otrora políticas regionales de

desarrollo, en lugar de enfocarse a políticas públicas de redistribución y

homogeneidad, se encauzaran a impulsar el potencial de crecimiento local

autónomo. Dicho adelanto se concebirá a partir de políticas de desarrollo regional y

local, dirigidas a la creación de nuevas empresas y puestos de trabajo, mejora en

infraestructura, generación de recursos humanos capacitados, aumento y

optimización de servicios públicos, etcétera.

Para la década de los 80, además del uso de estas estrategias más centradas en

el crecimiento endógeno (localización), se añaden otras basadas en el empleo de la

tecnología (pluralismo tecnológico) y la innovación como nuevos factores del

desarrollo (entorno innovador).33

La instrumentación de estas prácticas en los espacios locales desembocó,

necesariamente, en la revalorización del concepto de descentralización que vimos

en el apartado anterior, pues sólo la gestión descentralizada de los instrumentos de

intervención podía acercar más las políticas locales a los casos concretos y a las

necesidades reales de las distintas economías locales.

De hecho, en este tipo de estrategias, uno de los actores centrales será el

gobierno local, pues la formación de cadenas de valor como incubadoras, clusters,

distritos industriales, etcétera, con el consiguiente empleo de nuevos métodos de

producción -just in time, total quality management, lean production- exigen la

inversión en infraestructura física y de comunicaciones, la gestión de zonas

económicas, la capacitación profesional, la reducción de los costos administrativos y

burocráticos. En sí, una serie de estrategias cuya responsabilidad central residirá en

el gobierno local.

32

Véase para mayor información Roura (1995: 17). 33

A partir de estos años, la innovación, tanto en términos de productos como de procesos, se ha convertido en uno de los factores clave para impulsar el desarrollo local, incluso en uno de los factores más importantes del éxito de las economías locales.


37

En la década de los 90, con el proceso de globalización estos enfoques teóricos

surgidos principalmente de la experiencia europea, serán adaptados en diversos

países y por diversas agencias de cooperación y financiamiento como metodología

para responder, por un lado, a los grandes desequilibrios entre regiones y

localidades y, por otro, como enfoques alternativos para aquellas localidades que

pretenden insertarse competitivamente en el mercado global.

Globalización y auge de los enfoques de desarrollo económico local

En general, cuando se alude a la globalización como proceso, se hace referencia a

las grandes transformaciones que se vienen produciendo en el capitalismo mundial

desde mediados de los años setenta. Desde esos años, se ha dado una serie de

cambios que aparecen en la actualidad como ejes centrales de las profundas

mutaciones que han afectado al mundo entero durante las últimas tres décadas: el

debate posfordista, la transformación fundamental del saber científico y el avance

tecnológico, la mundialización de los procesos productivos y los flujos comerciales y

financieros, la expansión de los medios de comunicación y de información que

trascienden las fronteras de los Estados, etcétera.

Bajo este esquema, nos encontramos frente a un auténtico sistema comercial

que interconecta países, regiones e incluso ciudades, a través de la creciente

virtualización de la economía.34 En el ámbito financiero se denota que debido al uso

de los sistemas de información millones de dólares circulan cada día

transnacionalmente. Asimismo, la actividad industrial se organiza a escala global,

por medio de la compleja división internacional del trabajo.

Todo lo anterior transforma los modelos de crecimiento y desarrollo, provocando

un nuevo ciclo de competencia internacional. En este contexto, la ventaja

competitiva de un país en determinados sectores, suele estar concentrada

geográficamente. Es decir, los sectores productivos que consiguen el éxito

34

La virtualización de la economía ha propiciado implicaciones altamente relevantes y transformadoras sobre la categoría espacio-territorio, suscitándose una discusión en torno a las tendencias recientes en este campo, como es el caso de los procesos de reterritorialización–relocalización. Esta reterritorialización se plantea como una forma de revalorización de los factores y el entorno locales en el complejo proceso de movilidad espacial del capital y en el espacio de flujos y economía de redes (Wong, 1999).


38

internacional casi siempre se concentran en una ciudad o región y las bases de la

ventaja son marcadamente locales (Porter, 1991, citado en García, 2001: 56).

En tal caso, Porter señalaba ya a principios de los años noventa que si bien las

discusiones acerca de las políticas para fortalecer la competitividad estaban

concentradas en el gobierno nacional o en las circunstancias macronacionales, tanta

o más atención era necesario colocar en los niveles regional y local, en áreas como

la educación, la infraestructura, la regulación local, las iniciativas de investigación

local y de información (1990).

Frente a tal afirmación, se puede decir que el proceso de globalización en curso

si bien potencia la relevancia del ámbito internacional en la competencia económica,

también subraya la importancia de dotar de amplia base local a las capacidades

nacionales y provoca que las mismas sociedades locales y sus instituciones se vean

enfrentadas a diferentes desafíos para incorporarse a la dinámica económica de la

globalización. Como dice Augusto de Franco (2000), “promover el desarrollo local es

una idea antigua que ahora se ve reforzada, paradójicamente, por el proceso de

globalización en curso”.

Con este proceso, la esfera de lo local y su desarrollo toman importancia. Las

razones son variadas y el resultado es uno: la adopción de las distintas estrategias y

metodologías de los años 70 y 80 para generar y/o lograr procesos de desarrollo

económico a pequeña escala, ubicados en una región, localidad o municipio

particular.

¿Pero cuáles son esas varias razones que le confieren sentido y forma al

desarrollo local en el marco de la globalización, incorporándolo en las políticas e

intervenciones de la CIPD? De la misma forma como las teorías de crecimiento

endógeno, entorno innovador y pluralismo tecnológico, surgieron como respuesta de

los espacios locales a una época de crisis y recomposición del sistema productivo,

igualmente en el marco de la globalización las economías regionales y locales al

enfrentarse a transformaciones más aceleradas en el status quo económico mundial,

se ven obligadas a repensar las estrategias de desarrollo para poderse enfrentar

adecuadamente al proceso de transición en curso, poder aprovechar las ventajas

competitivas que se derivan de él, y responder a los desequilibrios territoriales y las

desigualdades sociales que provoca.


39

En muchos países del mundo, todo esto ha generado varios cambios

significativos en la manera en cómo los gobiernos realizan la planificación de su

desarrollo y, en este caso, los enfoques desde arriba comparten lugar con nuevos

enfoques descentralizados, estructurados alrededor de la movilización de los

potenciales económicos de cada territorio.

Bajo esta concepción, surgen estrategias e iniciativas de desarrollo local, donde

si bien están involucrados diferentes actores públicos y sociales (universidades,

empresas, sindicatos, organizaciones comunitarias, gobiernos nacional, estatal,

etc.), el papel articulador corresponde a los gobiernos locales.

En dicha circunstancia, diversos gobiernos locales tanto del mundo desarrollado

como del mundo en desarrollo, fomentan políticas que posicionen ventajosamente a

sus espacios socio-territoriales a nivel nacional, regional y mundial, en áreas como la

inversión, el comercio y la producción. Las estrategias, en tal caso, se basan en

impulsar factores de localización para adaptarse a los grandes mercados mundiales,

como de innovación y movilización de los potenciales económicos del territorio.

Se instrumentan, entonces, diversas políticas de desarrollo económico local como

son: i) el fomento productivo mediante la formación de clusters, distritos industriales,

cooperación entre empresas, consolidación de las empresas existentes; ii) la mejora

en factores de localización como subvenciones para la renovación de espacios que

sirvan a la inversión o la inversión en infraestructura de comunicaciones y de medios

de transporte; iii) la instrumentación de incentivos y subsidios como la renovación de

políticas fiscales, políticas tecnológicas y de educación, políticas ambientales y de

comercio exterior, entre otras.

Surgen, en sí, una serie de estrategias locales que aprovechan la globalización

para generar resultados, mediante el impulso de una serie de factores considerados

necesarios para convertir en dinámicas las potencialidades de una subunidad socio-

territorial. Así, son creadas unidades micro-regionales, clusters sectoriales y

territoriales; se incentivan economías populares, redes de intercambio comercial y

agencias de desarrollo. Esto termina siendo una externalidad positiva del proceso de

desarrollo actual.

Desde esta perspectiva, se supera la antinomia entre lo global y lo local en

estrategias de desarrollo impulsadas desde y para lo local. El desarrollo local deja de


40

ser concebido exclusivamente como un proceso de naturaleza puramente endógena,

que busca sólo maximizar el uso de recursos internos, se comienza a concebir como

un proceso incidido por los efectos provenientes del contexto internacional (OCDE,

2002), en el que las políticas de desarrollo de diversos países, regiones y

localidades, están cada vez más ligadas al diseño y la puesta en marcha de

estrategias capaces de capitalizar el potencial y las ventajas competitivas locales en

el mercado global.

La cooperación también incorpora estos nuevos enfoques de desarrollo

económico local. Para ello, pone énfasis en estas materias y en el intercambio de

experiencias y acciones conjuntas entre los actores que asumen un papel de primer

orden, como empresas micro, pequeñas, medianas, centros de investigación,

universidades, entre otros, así como en los mecanismos de articulación entre éstos y

los gobiernos locales. Se impulsan también acciones que van al fortalecimiento

institucional de los gobiernos locales y se fomenta la gestión de políticas territoriales

de desarrollo.35

Asimismo, diversas políticas de cooperación se dirigen hacia el fomento y la

diversificación de las relaciones entre los agentes económicos públicos y privados

de los espacios locales (cámaras, cajas de ahorro, empresas). Esto, con objeto de

llevar a cabo proyectos de inversión y coinversión, fomentar los contactos

interempresariales y favorecer la creación de empresas mixtas.

En esta línea funcionan las políticas de cooperación empresarial al desarrollo del

gobierno de España y la cooperación de las empresas del gobierno francés. En

ambos se busca llevar a cabo proyectos de inversión y coinversión, así como la

asociación entre empresas mixtas y contactos interempresariales. En el mismo

contexto, Chile impulsa procesos de asociación y complementación económica en

los cuales se involucren sus empresas con sus homólogas extranjeras, al tiempo

que centra su cooperación en el desarrollo de los sectores productivos y en la

participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y de las micro y

pequeñas empresas (MIPES) en el mercado global36.

35

Por ejemplo el Banco Mundial lleva a cabo esfuerzos para fortalecer el desarrollo local mediante la estrategia

de “Desarrollo dirigido por la comunidad” (CDD por sus siglas en inglés) 36

ProChile, es una agencia que pertenece a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del

Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, que desarrolla tareas con el fin de profundizar y proyectar la política comercial del país. La labor de ProChile se basa en cuatro conceptos fundamentales: el apoyo a la pequeña y


41

Por su parte, a principios de 2000, con el patrocinio del Gobierno italiano y del

Banco Interamericano de Desarrollo, un grupo de institutos organizó un primer foro

de diálogo entre los distritos italianos y los sistemas locales de producción

latinoamericanos37.

Entre tanto, los cambios en la economía mundial y las consiguientes estrategias

de desarrollo, han evidenciado aún más las contradicciones del sistema por el

aumento de las desmedidas diferencias intralocalidades, interlocalidades,

intraregiones e interegiones.

Las peculiaridades de estas diferencias se reflejan, por un lado, en el acelerado

progreso económico de algunos municipios, principalmente en las grandes ciudades,

frente a la marginación creciente de otros municipios, cuyos componentes

económicos o de desarrollo no son competitivos en el mercado mundial, como

puede suceder con ciertas ciudades o diversos municipios rurales. Por otro lado, se

observa una creciente desigualdad económica y polarización social no sólo entre

distintos municipios, sino también entre individuos y grupos de individuos al interior

de éstos. Por ejemplo, en el caso mexicano según el Informe sobre Desarrollo

Humano México 2002, mientras que la ciudad de México está 10.1% por encima de

Chiapas en el indicador de esperanza de vida, esta diferencia aumenta a 23.5% en

el índice de educación y 52% en el indicador del PIB per cápita. Lo más grave es

que las desigualdades al interior de los estados y municipios también crecieron,

mediana empresa en su proceso de internacionalización; el aprovechamiento de las oportunidades que generan los Acuerdos Comerciales que tiene el país; la asociatividad público-privada y el posicionamiento de la imagen de Chile en otros mercados. Por ejemplo en una Misión Empresarial de ProChile a España y Francia que se llevó a cabo entre el 23 de septiembre y el 4 de octubre del 2002, se firmó un Acuerdo de Intenciones y Hermanamiento entre la Generalitat Valenciana y el Gobierno Regional de la XII Región de Magallanes y la Antártica chilena. En aquella ocasión se acordó apoyar el proyecto de hermanamiento de cooperación institucional y empresarial entre la Región de Magallanes y el Gobierno de la Comunidad de Valencia el que incluye iniciativas de cooperación científica, empresarial, de desarrollo turístico y académico. Este Acuerdo permitiría facilitar el acceso de inversión española, principalmente de la Empresa Portuaria Austral de Valencia que ya ha demostrado su interés en invertir en infraestructura en el territorio magallánico. Este Acuerdo se gestó con el objetivo impulsar la cooperación en beneficio mutuo entre las pequeñas y medianas empresas de Chile y la Comunidad Valenciana, lo que se traduciría en apoyo a proyectos de implantación y cooperación de empresas de Valencia en Chile, así como establecer un mecanismo funcional de intercambio sobre posibilidades de negocio o de inversión. ( http://www.prochile.cl/noticias/noticia.php?sec=2496 consultada en septiembre 2007) 37

El Foro Italo-latinoamericano13 congregó operadores del desarrollo económico local de América Latina y los

puso en relación con los principales actores de los distritos industriales italianos (empresarios, asociaciones de categoría, centros de servicios financieros y empresariales, etc.); los más de 300 participantes constituyeron un primer “who’s who” con los cuales poder construir una estrategia de cooperación biregional. Un primer objetivo del foro fue el conocimiento mutuo, no solo entre latinoamericanos e italianos, sino entre los propios latinoamericanos. La experiencia mexicana de los clusters de Guanajuato se pudo confrontar con la argentina de Santa Fé y con la brasileña del ABC paulista. Así como discutir con las experiencias distrituales italianas de Veneto, Lombardía, Toscana y Marche. (Rhi Sausi, 2007)

http://www.prochile.cl/noticias/noticia.php?sec=2496


42

principalmente entre los municipios urbanos y rurales y, aún más evidente en los

estados del Sur; por ejemplo en Baja California el nivel de consumo es cinco veces

mayor que en Oaxaca y la esperanza de vida, es 20 años superior en el norte de

México, que en el Sur.

Este incremento en las asimetrías espaciales y en su interior, genera que en la

era de la globalización, en los diversos foros multilaterales y de cooperación se

plantee la necesidad de asignar nuevos roles a la planeación regional y al desarrollo

local a partir de un nuevo papel de los gobiernos subnacionales.38 Este nuevo papel

debe propiciar la acción local, que no es otra cosa que la reacción social suscitada

ante la globalización.

En el plano nacional, los problemas persistentes de las regiones deprimidas y

subdesarrolladas se han convertido en el factor fundamental para que los gobiernos

de distintos países apoyen enfoques con bases locales, de “abajo hacia arriba”, que

complementen los principales programas nacionales. Se trata de planteamientos

que parten de la tendencia a la divergencia e incorporan algunos factores no

necesariamente económicos como determinantes en el proceso de crecimiento y

desarrollo.

En el ámbito regional y municipal, las iniciativas de desarrollo local39 han cobrado

fuerza, adaptándose crecientemente en Europa y en los distintos países miembros

de la OCDE (OCDE, 2002), como en diversos países de los continentes americano

y asiático.

Estas iniciativas comprenden medidas introducidas por gobiernos locales, así

como acciones de empresarios, grupos comunitarios, movimientos ciudadanos,

asociaciones locales, entre otros. Dichas iniciativas se centran en las características

particulares del entorno local, donde las localidades pasan a ser sujetos activos

incidiendo en el tipo y estilo de dirección que se da al desarrollo de su territorio.

38

Así sucedió en la Conferencia de la OCDE celebrada en París en 1999 titulada Spatial Planning System: Towards a new role for spatial planning. En 1998, en el marco de la celebración de su Conferencia Anual, el

Banco Mundial también trató el problema de las asimetrías espaciales frente al proceso de globalización y las formas de enfrentarlas desde los gobiernos nacionales, regionales y locales. Por su parte, en el sistema de Naciones Unidas durante los últimos años se han realizado una serie de encuentros y conferencias con el tema espacial-territorial del desarrollo, entre ellas, encontramos las relacionadas a Hábitat, como la Alianza de Ciudades por una Agenda Local hacia las Metas del Milenio. 39

Las iniciativas locales de desarrollo se definen como procesos de toma de decisión y acciones que demandan cierta cooperación entre actores y tienen por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la calidad de vida, ampliar las oportunidades de desarrollo de la región o de la localidad y resolver los efectos destructores del proceso de desarrollo (García, 1998).


43

Se estimulan entonces políticas con enfoques de desarrollo local que retoman, en

parte, las teorías sobre crecimiento endógeno de los años 70 y del pluralismo

tecnológico y la innovación de los años 80. Estos enfoques recuperan las

características del entorno local y se basan en su potencial endógeno para

desarrollar recursos físicos y naturales, infraestructura, así como también se busca

ampliar la habilidad, calificación, capacitación y energía de los habitantes (capital

humano), y la participación de la comunidad y de las organizaciones locales, esto es,

se aprovecha el capital acumulado. Del mismo modo, se reviven industrias y

artesanías tradicionales, se incentiva el turismo cultural o ecológico, se genera el

autoempleo y la empresarialidad, etcétera.

El desarrollo local termina siendo un proceso en construcción basado en la

potencialización de los recursos existentes al interior del territorio. En este caso y,

recuperando a Franklin Ramírez (2002), los enfoques basados en iniciativas locales

de desarrollo constituyen una dinámica de construcción de espacio alrededor de

proyectos políticos, sociales y económicos que responden a potencialidades e

intereses locales.

En ambos casos, tanto en respuesta a los desequilibrios territoriales como en el

marco de la “glocalización”, la CIPD ha fomentado iniciativas locales de desarrollo,

como en aquellos proyectos promovidos por la cooperación francesa -que veremos

más adelante- que abarcan diferentes ramas económicas: artesanado, intercambio y

cooperación entre empresas pequeñas y medianas, turismo, tecnologías de punta y

agroindustria, entre otras. Del mismo modo, tenemos aquellos proyectos que desde

las redes regionales de cooperación descentralizada de la Unión Europea se

destinan a objetivos de desarrollo local e iniciativas locales de desarrollo en los

países ACP y PVD-ALA.40

A la luz de lo anterior, se puede decir que en el marco del proceso de

globalización, la cooperación internacional para el desarrollo alude a las

40

Los países ACP corresponde a África, Caribe y Pacífico y los denominados PVD-ALA son países en vías de desarrollo de Asia y América Latina. En los años noventa en el marco de programas oficiales de cooperación financiera y técnica de la Unión Europea se orientaron programas de cooperación descentralizada destinados a apoyar iniciativas de base en el marco de programas de microproyectos que se adaptaron para dar una mayor responsabilidad a los agentes descentralizados, tanto gobiernos locales como ONG. En ese sentido, en el contexto de redes regionales de cooperación descentralizada se impulsaron iniciativas para la creación de empleos en el ámbito local por medio de iniciativas piloto de desarrollo económico local. (Comisión de las Comunidades Europeas COM 96, final).


44

posibilidades de impulsar estrategias de desarrollo económico local41 y de desarrollo

endógeno. 42 Por un lado, se presenta como una estrategia para responder a los

nuevos desafíos de competencia que impone el proceso global de desarrollo a los

espacios locales, pero, por el otro, lo hace como una estrategia para hacer frente a

la serie de contradicciones que provoca este proceso entre las localidades como al

interior de éstas.

Sea de una u otra forma, con la globalización los espacios locales se convierten

en piezas importantes en el nuevo clima de competencia internacional y en

receptores directos de la serie de externalidades negativas y positivas de dicha

competencia. Ello, aunado con los factores anteriormente descritos

(descentralización, vinculación externa, urbanización, desarrollo sustentable,

necesidades básicas y ajuste estructural) da como resultado que la responsabilidad

en las políticas territoriales de desarrollo se traslade de los espacios nacionales a los

espacios locales.

En otro sentido, debido a los efectos excluyentes de la globalización, la acción

local en pro del desarrollo se basa en acciones compensatorias a la atención de

grupos marginados y a la exploración de enfoques y formas de acción que permitan

a las sociedades locales apropiarse del desarrollo económico y orientarlo a

modalidades que propicien la inclusión social (Ferreira, 2004: 50-51).

Así, los gobiernos locales tienen que asumir cada vez mayores responsabilidades

en las políticas sociales de desarrollo, como es la enseñanza, la salud, la formación

profesional, la atención a colectivos marginados,43 la creación de empleo, etc. En

41

El Desarrollo Económico Local es un proceso localizado de crecimiento económico con generación de empleo,

encaminado a incrementar el nivel de vida de los diferentes grupos de población y eliminar condiciones de opresión de todos los individuos. (Sánchez:2001:65) 42

El Desarrollo endógeno significa, la capacidad para transformar el sistema socioeconómico; la habilidad para

reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo endógeno es en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local. (Boisier:2001) 43

En este punto vemos, por ejemplo, la política social municipal (Guillén, 2003: 289-309), que en el caso de México se refiere a los esfuerzos municipales que privilegian la atención a la marginalidad social o a problemáticas asociadas con la pobreza; en ese sentido esta política asume el claro propósito de corregi r desequilibrios, atenuar diferencias o proteger a personas en situaciones extremas (jóvenes, mujeres, indígenas, ancianos, niños, etcétera). Por su parte, en algunas municipalidades de ciudades desarrolladas con alto índice de migración se crean puentes de cooperación interétnicos a fin de generar condiciones de tolerancia intercultural e interétnica indispensable, como se aprecia en el capítulo dos (2). Asimismo, encontramos las políticas de cohesión social que, en el marco del programa: Fondo de Cohesión Social y Desarrollo Regional de

la Unión Europea (UE) se instrumentan en diversas localidades de los países miembros. ,


45

tales casos, el desarrollo local más que ser un proceso se convierte en una intención

de desarrollar.44

De acuerdo con esta lógica, se pueden registrar diversas experiencias en la

cooperación como aquellas enfocadas a la gestión del agua, la lucha contra la

exclusión de diversos grupos, la inserción social y económica, así como los

programas de desarrollo humano a escala local.45

Un ejemplo en esta ruta, es aquella cooperación que desde el ámbito multilateral

se enfoca a la lucha contra la pobreza en las ciudades, como es el caso de la

Alianza Mundial de las Ciudades contra la Pobreza (AMCCP), creada con la ayuda

del PNUD.46 Entre los temas tratados se encuentran: gestión urbana con inclusión

social, nuevas organizaciones de servicios públicos, nuevos procedimientos para la

implicación de los ciudadanos, instauración de mecanismos de decisión, puesta en

marcha de sistema de micro crédito o de redistribución de los medios financieros,

por ejemplo.

Ahora bien, considerando que hay una coincidencia en gran parte de la literatura

sobre el tema, en señalar que para lograr procesos de desarrollo local exitosos es

importante que se tomen en cuenta una serie de factores relacionados con los

recursos físicos y naturales, así como con otro tipo de capacidades vinculadas con la

potenciación del capital humano y la participación comunitaria, entonces, el

desarrollo local parece estar muy condicionado por la capacidad que tenga la

localidad afectada de generar el marco institucional para desplegar las capacidades

que encierran el territorio y sus actores –la territorial institutional building-, al tiempo

que se busca potenciar un cambio cultural en los agentes a fin de que realicen

acciones colectivas y de cooperación (Alonso, 2003).

En este sentido, se entendería que el desarrollo local es un modelo que sólo

puede ser exitoso en localidades con fuerte tradición industrial, con elites que

apuestan a la innovación permanente y la competencia, con una trama institucional y

una sociedad civil protagónica y con capacidad de acción. Lo anterior parece dejar

44

Como vimos en este mismo capítulo, las intenciones de desarrollar tienen que ver con las acciones emprendidas para resolver los efectos destructores del propio proceso de desarrollo. 45

Tal es el caso de la cooperación impulsada por los municipios de la región de la Toscana, en Italia que son los que mas participan en la cooperación para el desarrollo, de hecho se estima que de 297, son 126 los que realizan actividades en ese sentido. Véase sobre este ejemplo Rhi Saussi (2000). 46

Una de las razones centrales en la creación de esta alianza es que en la actualidad los poderes locales se enfrentan a la paradoja que han de desarrollar un número cada vez mayor de programas sociales de lucha contra la pobreza, aunque ellos tienen muy poco control sobre los mecanismos de generación de esta pobreza.


46

fuera a un sinfín de localidades que carecen de todas estas características, para las

cuales el desarrollo local se convierte, entonces, en una meta inalcanzable.

Esto ha conllevado a procesos de intervención desde abajo que intentan elevar el

potencial endógeno local, mediante el apoyo a la capacidad de iniciativa de inversión

autónoma, el respaldo a la promoción de redes sociales, o como se le denomina

desde el BID, de capital social, y al estímulo de un sistema institucional que

acompañe las actividades del sector económico y la sociedad civil en estrategias de

desarrollo local.

En dicha tarea, es cada vez más aceptado, el papel de articulador que tiene el

gobierno local, correspondiéndole la acción pública para el desarrollo de su territorio.

Por ello y, ante la falta de capacidad técnica de las administraciones y gobiernos

locales, la CIPD ha llegado a incorporar esquemas de fortalecimiento de gestión

pública local, precisamente, para encauzar, diseñar y aplicar políticas locales de

desarrollo. Pero, sobre este punto se regresa más adelante.

El desarrollo local se convierte, así, en un concepto sistémico, donde el factor

económico deja de ser el único determinante, al valorarse a la par otras

dimensiones. El desarrollo local, como producto de la evolución misma del proceso

de Desarrollo y de sus externalidades negativas y positivas, incorpora una serie de

dimensiones como la social, la cultural, la ambiental y la espacial-territorial. Todas

estas dimensiones comparecen en el proceso de desarrollo local condicionándolo o

determinándolo.

Consideraciones finales

Después de la revisión histórica realizada, podemos ubicar al desarrollo local como

parte del propio proceso evolutivo del desarrollo y, por lo tanto, como una estrategia

que recientemente está tomando importancia en las políticas y programas de la

cooperación internacional.

Si bien este capítulo no se centró en un análisis, en estricto sentido sobre cómo

se comporta la cooperación internacional en su vinculación con el desarrollo local,

nos permitió conocer sus orígenes y evolución para comprender de qué forma el

desarrollo local se convierte en una nueva forma de generar acciones de


47

intervención y, en tal caso, cómo se interpreta y tenderá a ser interpretado desde la

cooperación.

Con base en este análisis retrospectivo, es posible señalar que la cooperación

internacional para el desarrollo ha ido evolucionando de acuerdo a la teorización que

del desarrollo se hace en contextos históricos específicos. Vimos cómo la visión

centralista-vertical de las primeras décadas de ayuda al desarrollo negó el papel y la

influencia del espacio, del territorio y, por consecuencia, de la región y la localidad

en los procesos económicos y sociales, correspondiendo al Estado la búsqueda por

homogenizar los niveles de bienestar. En este entorno se recrearon políticas de

cooperación de corte macroeconómico y sectorial, bajo la perspectiva de la

reducción de las disparidades y la homogeneidad territorial.

Se dejó así de lado la dimensión territorial y sus implicaciones, considerando a

las economías nacionales como un todo y el espacio internacional como el punto de

unión de aquellos países que desarrollaban algún tipo de intercambio. Se olvidó,

también, que dependiendo de ciertas especificidades culturales y/o sociales, las

personas de una comunidad rural determinada priorizan ciertos benefactores,

distintos a los de una comunidad o sociedad urbana.

Para la década de los 70, pero principalmente en los años 80, la visión estructural

del desarrollo necesariamente se fue transformando por la influencia de otros puntos

geográficos y situaciones sociales que de manera alterna plantearon enfoques

distintos al imperante y que han ido enriqueciendo la perspectiva teórica en torno al

desarrollo. Dichos enfoques cuestionan el patrón dominante del desarrollo y

consideran necesario repensarlo. Parte de éstos tendrán una contribución

significativa en la generación de intervenciones a nivel local. Así, los enfoques

globales del desarrollo, en particular los de necesidades básicas y de desarrollo

sustentable, destacan el carácter social-territorial y endógeno del desarrollo. Sus

puntos de partida y acción serán, entonces, los espacios locales.

Asimismo, cambios económico-institucionales como el ajuste estructural y la

descentralización, y procesos como la urbanización, hacían ya referencia explícita a

los espacios subnacionales. Con todo lo anterior el desarrollo local va adquiriendo

significado.


48

A partir de este momento y en combinación con las propias teorías sobre

desarrollo endógeno que emanan de la teoría económica, se fueron dando las bases

teórico-prácticas para concebir el desarrollo desde una dimensión espacial-territorial,

y con ello, conceptos como el desarrollo regional y local son valorizados y

fortalecidos.

El desarrollo local no sólo es resultado de las transformaciones en la concepción

y praxis del Desarrollo, sino también es producto de las externalidades negativas y

positivas que en sus fases de creación y destrucción conlleva. En ese caso, el

desarrollo local en la cooperación internacional parte de razones contradictorias. Por

un lado, se revaloriza ante los efectos desequilibrantes de la pobreza en los países;

considerándose como una variable determinante para paliar los efectos

contraproducentes que las medidas económicas (ajuste estructural, recomposición

productiva y apertura económica) han tenido en los espacios locales; asimismo, se

concibe como una estrategia para responder a los desafíos de competencia

económico-productiva que impone la globalización en los espacios locales.

Por otro lado, el enfoque de desarrollo local es valorado desde la CIPD ante los

casos de éxito registrados en diversos espacios subnacionales respecto a la

reducción de la pobreza, la integración social y el reforzamiento del tejido social para

afrontar los problemas ambientales, de desarrollo económico e incluso de

gobernabilidad. De tal forma, en las intervenciones de la cooperación internacional

hay una intención de desarrollar localmente, creando aquellas condiciones que en

otras realidades locales han tenido efectos significativamente positivos.

El desarrollo local, como producto de la evolución misma del proceso de

Desarrollo y de sus externalidades negativas y positivas, incorpora una serie de

dimensiones como la social, la cultural, la ambiental y la espacial-territorial.

Al incluir todas estas dimensiones, entonces, el desarrollo local tendiera a

integrar una visión espacial que in situ contemple la totalidad de interacciones

económicas, sociales, políticas y ambientales que se dan en el proceso del

desarrollo de una unidad socio-territorial determinada. Y, concomitantemente,

considerar a los mecanismos mediante los cuales puedan convertirse en dinámicas

las potencialidades identificadas en dicha unidad socio-territorial como es el caso del


49

papel que tienen los recursos, los agentes y las capacidades locales en el proceso

de cambio y construcción que implica el desarrollo al interior del territorio.

Ahora bien, la importancia que adquieren los enfoques de desarrollo local en la

teorización y en el proceso mismo del desarrollo ha provocado una transformación

en la forma tradicional como éste era concebido en la cooperación internacional para

el desarrollo y en los agentes que se consideraban prioritarios en su dinamización y

en sus intervenciones.

Así, en la agenda de la cooperación internacional aquellas políticas regionales

tradicionales que mediante acciones exógenas pretendían mejorar los problemas

estructurales del desarrollo de las regiones y localidades menos favorecidas se

transforman. Dando paso a una certeza, cada vez más aceptada, de que no basta

con impulsar medidas desde el centro o desde una visión estrictamente nacional,

sino que los procesos de desarrollo y/o las intenciones de desarrollar, deben ser

concebidos también desde los espacios locales y regionales.

Si es cierto que estas intervenciones involucran a una variedad de agentes, en la

actualidad, dados los cambios político-institucionales y los nuevos enfoques teóricos

del desarrollo, se reconoce que la función pública es función crucial en el espectro

de todas las variables del desarrollo.

Por ello, como veremos en el siguiente capítulo, el impulso de los enfoques de

desarrollo local desde la CIPD repercute en la actividad municipal y en sus nuevas

responsabilidades; pues, por una parte, se generan programas y proyectos de

desarrollo enfocados más hacia los espacios locales donde la función del gobierno

local debe ser mayor. Por otra parte, los gobiernos locales están jugando o tienden a

jugar un papel más activo en el diseño, puesta en marcha y seguimiento de las

estrategias de desarrollo local.

Con ello, los esquemas clásicos de la cooperación internacional se transforman.

Los gobiernos municipales adquieren un protagonismo sin precedente en el sistema

internacional de la cooperación, un sistema antes caracterizado por el

desencadenamiento de procesos de desarrollo en la esfera nacional.


50

II. Cooperación Internacional para el Desarrollo Local y

municipio en el contexto de transformación estructural de América Latina

En los últimos 25 años, América Latina ha experimentado cambios significativos en

la concepción, diseño y operación de las políticas de desarrollo local. Como lo vimos

en el primer capítulo, tanto la reestructuración productiva aparejada con el proceso

de globalización económica como las consecuencias del ajuste estructural de los

enfoques neoliberales -cuyo principal efecto se observa en un creciente fenómeno

de descentralización-, han tenido un impacto directo en la planeación doméstica de

las políticas de desarrollo local. En tal contexto, adquieren un papel central la propia

evolución socioeconómica, política y cultural de los países de la región, así como el

papel que ha jugado la cooperación internacional para el desarrollo.

En este panorama, los municipios en América Latina han iniciado experiencias

relevantes en sus territorios en cuanto a la conducción de procesos de desarrollo

económico, social y sustentable. Nuevas responsabilidades les han sido impuestas

para ampliar su esfera de actuación y agregar a sus funciones tradicionales el

diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo que tiendan a generar

ventajas competitivas territoriales, a mejorar el nivel de vida de su población y a

fortalecer lazos solidarios en la comunidad local. Sin embargo, existen limitantes que

obstaculizan el logro de estos objetivos estratégicos que varían de país a país, en

función de sus historias políticas, su situación económica, sus contextos

institucionales de interacción y la conformación de sus sociedades como

conglomerados complejos.

La heterogénea realidad en América Latina refleja, así, un vasto cúmulo de

experiencias particulares que sería imposible abordar en su totalidad en este trabajo.

Lo que se busca es presentar un panorama general del desarrollo local en el marco

de la CIPD, situándolo en un contexto donde se valoriza al municipio y su desarrollo

en el marco de cambios estructurales en la región.

En todo caso, la constante en este apartado, es continuar la línea argumentativa

sobre el papel que guarda el gobierno local como eje articulador de sinergias en pro

del desarrollo local, y el papel que en ese sentido le está correspondiendo jugar


51

desde la cooperación internacional. Por ello, se analiza el significado que han tenido

los cambios económico-político-institucionales en América Latina, en específico,

sobre la importancia que adquiere el municipio como ámbito de gobierno y agente de

desarrollo a fin de dar cuenta, en la segunda parte, del papel que éste tiene para el

desarrollo local y el rol que está por tanto llamado a desempeñar en la CIPDL. Se

pretende así en este capítulo contextualizar el espacio y tiempo particular del

análisis sobre la cooperación internacional para el desarrollo local; al tiempo que se

continuan integrando los referentes conceptuales que nos aportarán los elementos

de estudio necesarios para que en las partes siguientes del libro se puedan

establecer las limitaciones y posibilidades de la CIPDL en la Región.

La cooperación internacional para el desarrollo local

Cuando hablamos de cooperación internacional para el desarrollo y, en el caso

particular de este trabajo, al referirnos a la cooperación dirigida al desarrollo local, es

importante aludir al concepto de desarrollo, pues justo ha sido la conceptualización

de este término, no sólo la que dio origen a la cooperación en el sistema

internacional, sino también la que ha determinado las pautas, formas y temáticas

que la misma ha tenido a lo largo de sus más de 50 años de historia.

Como analizamos en el capítulo anterior, el concepto de desarrollo no ha tenido

un significado unívoco. Su sentido, en un primer momento, se refirió al alcance de

los niveles de progreso de la sociedad capitalista industrial. Posteriormente, frente a

sus propios límites y el surgimiento de propuestas alternativas, el desarrollo

comenzó a percibirse como un concepto de múltiples dimensiones (ambiental,

social, cultural, político-institucional y espacial-territorial).

Del mismo modo, las externalidades negativas del progreso occidental han

propiciado una serie de problemas que no han podido ser resueltos, por lo que el

desarrollo desde la práctica de la cooperación estaría relacionado, por un lado, con

las acciones o intervenciones que llevan a cabo distintos actores o agentes para

promover un desarrollo efectivo. Dicho proceso, en la historia contemporánea del

siglo XX y de los primeros años de este siglo, tendría más que ver con la idea de


52

progreso de las sociedades industrializadas de Occidente como sucedió con el

enfoque modernizador y a últimas fechas con el propio proceso de la globalización.

Frente a las contradicciones y problemas inherentes al proceso de desarrollo, la

cooperación internacional se exige también una serie de respuestas, incorporando,

en tal sentido, intervenciones dirigidas al desarrollo sustentable, el etnodesarrollo, el

desarrollo urbano y, recientemente, al desarrollo local. Así, las acciones dirigidas al

desarrollo local por los diversos actores del sistema internacional de la cooperación

para el desarrollo se sitúan en esta perspectiva.

En tal entendido, y como ha quedado constatado en el capítulo anterior, el

desarrollo local es resultado de la evolución del proceso mismo del Desarrollo, ya

sea como producto de las transformaciones generadas por éste en lo relativo a los

cambios en las formas de producción, o como efecto de las externalidades negativas

y/o positivas que trae consigo.

De este modo, el desarrollo local, necesariamente, parte también de un enfoque

sistémico y multidimensional que, por sí mismo, conlleva un abanico amplio de

acciones. Dichas acciones van desde la enseñanza, la salud, la formación

profesional, la atención a colectivos marginados, la creación de empleo, el fomento

de la producción local, el turismo, la protección y mejora del medio ambiente, el

desarrollo cultural, la creación y fomento de empresas tradicionales, la agroindustria,

el manejo de residuos sólidos, el apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES)

y la construcción de agencias de desarrollo local. Y, por supuesto, al delimitarse el

desarrollo local al ámbito del municipio entonces también incorpora temas referentes

a la propia organización interna de la municipalidad, como la formación de los

funcionarios locales, la mejora de la recaudación, la administración de los servicios,

la planificación estratégica urbana, los catastros, la atención al ciudadano y todo

aquello que puede caber en la mejora de la actuación de las administraciones

locales como componente clave del desarrollo.

Todas estas acciones deben tener como característica fundamental que su

contribución sea capaz de desencadenar procesos de desarrollo local o fortalecer

los ya existentes en un municipio en particular.

En la actualidad hay cada vez un mayor interés para favorecer acciones dirigidas

a la dimensión local del desarrollo y a la creación de nuevos modelos de


53

cooperación descentralizada comprometidos con la construcción y el reforzamiento

de capacidades y competencias de los sujetos territoriales. Así, diferentes agencias

de cooperación, fundaciones, organizaciones no gubernamentales, organismos

internacionales e instituciones de carácter regional y local en los países

desarrollados y en desarrollo, generan intervenciones hacia el desarrollo local.

Hasta la fecha esta cooperación dirigida al ámbito de lo local y a su desarrollo no

ha adquirido una modalidad en particular. En general, ésta se ha dado desde los

propios gobiernos municipales que han buscado formas de establecer lazos de

cooperación con sus homólogos en otros países para la consecución de fines muy

particulares. Encontramos, también, aquellas intervenciones dirigidas directamente a

los espacios municipales, desde las agencias de cooperación de los países

donantes y de las multilaterales, como las pertenecientes al Sistema de Naciones

Unidas.

En el primer caso, observamos que son los mismos municipios quienes actúan

desde distintos foros y con variadas formas, ya sea que se constituyan en redes y/o

asociaciones, formen hermanamientos de colaboración, establezcan alianzas

regionales o internacionales para temas específicos, generen esquemas de

cooperación descentralizada o de cooperación local para el desarrollo.

En el segundo caso, tenemos aquella cooperación que, proveniente de las

fuentes multilaterales y bilaterales de cooperación, es dirigida directamente a

intervenciones de desarrollo local hacia los niveles subnacionales de los países. En

la mayoría de los casos, dichas intervenciones no utilizan las redes de cooperación

descentralizada o las propias asociaciones regionales y/o internacionales de

municipios, sino que se hace uso de los canales tradicionales, es decir, de manera

estatocéntrica y vertical.

Esta cooperación, si bien se realiza en menor cantidad, resulta importante

señalarla, pues en países donde hay un gran número de municipios carentes de las

posibilidades técnicas y humanas para instrumentar proyectos de cooperación

internacional por cuenta propia, puede ser una buena herramienta en el desarrollo

de estas potencialidades, a través de programas nacionales de desarrollo local y

fortalecimiento municipal.


54

Considerando la multiplicidad de formas que pueden adoptarse y las modalidades

que intervienen en el desarrollo local desde el sistema internacional de cooperación,

este trabajo utiliza una concepción amplia del término de cooperación internacional

para el desarrollo local a fin de incorporar tanto la cooperación descentralizada

pública directa e indirecta;47 la cooperación horizontal vía hermanamientos y

asociaciones de gobiernos municipales; como aquellas formas de intervención que

las agencias bilaterales y multilaterales (léanse también organismos financieros

internacionales como el BID o el BM), han realizado para desencadenar procesos de

desarrollo local; como al cooperación en redes por procesos de confinanciación de

acciones entre varios agentes cooperantes.

Ahora bien, dado el carácter multidimensional del desarrollo local, es clara la

existencia de una diversidad de actores participantes en esta cooperación. Así, esta

multiplicidad de agentes abarca la presencia de instancias federales; asociaciones

nacionales, regionales y/o provinciales de municipios; agencias de desarrollo local;

obviamente, las propias municipalidades; organizaciones no gubernamentales ya

sean locales, comunitarias, nacionales y/o internacionales; universidades y centros

académicos y de investigación; empresas y, finalmente, agencias bilaterales y

multilaterales de cooperación. Estas últimas, en conjunto con las ONG, en algunas

realidades geográficas, se han constituido en actores centrales.

De tal forma, las distintas modalidades de acción que se relacionan con la

cooperación internacional para el desarrollo local son:

i) Las acciones impulsadas por municipios en el ámbito de la cooperación

descentralizada gubernamental, o aquella que se ha llamado

cooperación descentralizada pública directa48. Siendo parte de su

tipología:

47

Desde el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, se habla de cooperación descentralizada

pública como el conjunto de las acciones de cooperación internacional que realizan o promueven los gobiernos locales y regionales. Esta cooperación puede ser a su vez directa es decir la que supone el establecimiento de una relación directa entre gobiernos locales y regionales, sobre la base de la implicación y autonomía de dichos agentes. Mientras la cooperación descentralizada pública indirecta o delegada -éste es el caso, por ejemplo, de las acciones presentadas por ONGD y financiadas por los gobiernos subestatales- o se refiere a acciones locales de sensibilización y educación al desarrollo, que no suponen una relación entre los gobiernos locales como actores. 48 De acuerdo a las modalidades que propone el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, también se habla de la cooperación descentralizada pública indirecta, cuando vía fondos o


55

a. Cooperación descentralizada bilateral.

b. Hermanamiento o convenio de cooperación a largo plazo49;

c. proyecto o intervención puntual;

d. proyectos comunes, que asocian varios gobiernos locales

alrededor de una intervención concreta;

e. los municipios como oferentes de cooperación

ii) Las acciones que los propios municipios impulsan actuando en

asociaciones de municipios, lo cual constituye una forma de cooperación

descentralizada por redes de gobiernos locales.

a. Cooperación descentralizada regional

b. Cooperación descentralizada multilateral

c. Cooperación descentralizada transfronteriza

d. Cooperación de trabajo en red para el intercambio técnico.

iii) Aquellas acciones provenientes de la oferta bilateral y/o multilateral,

que apoyan directamente a procesos de desarrollo local y fortalecimiento

municipal, o a la propia cooperación descentralizada. En muchos de estos

casos, los municipios aparecen como simples receptores de fondos. En

esta misma cooperación encontramos aquellas acciones canalizadas por

agencias nacionales y/o multilaterales a los municipios por medio del

gobierno central.

iv) Aquellas políticas o acciones que los municipios impulsan por cuenta

propia para gestionar recursos de cooperación para el desarrollo a

agencias bilaterales y/o multilaterales. En este caso son sujetos y

agentes de desarrollo.

programas de financiamiento de los gobiernos locales se incentiva la participación de las ONG para impulsar proyectos de desarrollo en municipios receptores, o bien para realizar campañas de concientización con la población en general, esquema que usualmente es utilizado por las comunidades autónomas y los ayuntamientos españoles. Esta forma de cooperación se incorpora en este trabajo en el marco de la cooperación descentralizada pública directa, por considerar que, finalmente, la idea de esta cooperación emerge del gobierno local. 49

A partir de este punto, se toma la tipología del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL


56

v) Aquellas acciones dirigidas hacia los municipios y su desarrollo, por parte

de organizaciones no gubernamentales, fundaciones y otro tipo de actores

de la sociedad civil. Cooperación descentralizada no gubernamental.

vi) La colaboración en redes, que incorpora a varias o a todas las

modalidades anteriores. Esta es una forma de cooperación que funciona

como una cofinanciación de acciones entre varios actores. En este trabajo

a dicha cooperación, se le denomina cooperación en redes de

cofinanciación.

Al desagregar de esta manera la tipología sobre lo que denominamos

cooperación para el desarrollo local, nos permite abordar el tema desde la

perspectiva de la cooperación descentralizada gubernamental y no gubernamental,

como de la cooperación que les interesa priorizar a las agencias bilaterales o

multilaterales en el ámbito municipal; o aquella instrumentada por fundaciones; la

canalizada por el gobierno central; la que gestionan los propios municipios; o hasta

aquella cooperación que los propios municipios actuando como oferentes canalizan

a otros municipios allende sus fronteras. Además de incorporar en esta taxonomía

aquella que integra todas las anteriores a partir de la conformación de redes.

Una taxonomía como la propuesta resulta de utilidad para estudiar el caso de

algunos países de América Latina, pues por los diferentes grados de participación

que sus municipios tienen en la cooperación internacional para el desarrollo local y

las diferentes formas que ésta adopta nos permite no sólo centrarnos en aquella que

se ha dado en llamar cooperación descentralizada, sino también en la que proviene

por fuentes tradicionales que debido al papel que la misma ha desempeñado en los

últimos años en materia de descentralización, fortalecimiento municipal, desarrollo

económico local , etcétera, es fundamental también analizarla.

Una vez que se ha desarrollado el concepto de cooperación internacional para el

desarrollo local, resulta fundamental, en el siguiente apartado argumentar las

razones por las cuales lo situamos desde el espacio del municipio, a fin que


57

posteriormente sea posible proponer una definición del desarrollo local visto desde la

gestión pública municipal.

El municipio como el espacio del desarrollo local

Debido a que hay una gran discusión en torno a la determinación del ámbito

territorial correspondiente a lo local y, por tanto, a su desarrollo, es importante

aclarar por qué el espacio de referencia del presente trabajo es el municipio y, en tal

caso, indicar su significado.

Desarrollo local y fortalecimiento

municipal

Cooperación descentralizada gubernamental

Cooperación descentralizada

Multilateral / Regional

Cooperación en redes de cofinanciación

Cooperación Impulsada por cuenta propia

Cooperación descentralizada no

gubernamental. Cooperación

canalizada por el gobierno central

Recursos Multilaterales / Bilaterales

Tradicionales

Redes de gobiernos locales

Cooperación Internacional para el desarrollo local

Instrumentan

Instrumentan

Impulsa

Impulsa

Impulsa

Impulsa

Impulsa

Impulsa


58

En un sentido, lo local es una dimensión específica de la construcción social del

territorio. Es decir, lo local es la dimensión espacial de la sociedad local, la cual está

relacionada con un nivel cultural de pertenencia expresado en términos de la

existencia de una identidad colectiva o de un sentimiento de pertenencia a un lugar o

sitio específico, capaz de producir valores comunes y bienes localmente

gestionados.

En otro sentido, se considera que “lo local” sólo adquiere razón cuando se le mira

desde fuera y desde arriba. Así, la región constituye un espacio local cuando es

mirada desde el ámbito nacional, el estado desde la región y el municipio desde el

estado. Con base en esta perspectiva, lo local resulta discernible de lo nacional y se

opone al término global. Sin embargo, lo local muchas veces se confunde con lo

regional.

Considerando esta confusión, Boisier (2001), expresa que la diferencia entre

ambos es una cuestión escalar. Tratándose, por un lado, de una escala territorial en

la cual en distintos segmentos de ella se ubican tanto lo local como lo regional y en

donde el sentido común puede constituirse en un buen criterio para la demarcación.

Así, resultaría ambiguo referirse a la región del Occidente de México con el término

de desarrollo local, pero por el contrario, se puede hablar del pueblo de Zapotlán o

de la ciudad de Guadalajara en tales términos.

Por otro lado, se trata de una escala funcional, aunque muchas veces poco

precisa. Por ejemplo, la función de la construcción de la vivienda o el manejo de

residuos sólidos, se entienden hoy como funciones muy apropiadas de la escala

local, en concreto, del ámbito municipal. Sin embargo, la función de promover el

desarrollo macroeconómico, en la mayoría de los casos, no puede ser interpretado

como una función local, sino más bien regional y completamente nacional.

Ahora bien, lo local visto desde el desarrollo, se refiere a la articulación entre

desarrollo y espacio, en el sentido de que toda actividad de desarrollo local

constituye una dinámica particular de construcción de espacio alrededor de

proyectos político-sociales y económicos que responden a intereses locales

(Ramírez, 2002).

En tal orden de ideas, lo local adquiere sentido cuando la dinámica endógena no

sólo aprovecha procesos económico-sociales regionales, nacionales, o macro-


59

económicos y/o globales, sino también como resultado de un proceso de

concertación entre actores diversos vinculados a un territorio específico –

empresarios, gobierno, grupos sociales, escuelas, institutos…- (Thoening, 1996 en

Cabrero) regidos por una trama institucional específica formal y/o informal50, cuya

interacción no puede omitirse si se aspira a comprender las interacciones sociales

en cada territorio y su papel en el desarrollo. (Morales, 2006) Por ello, nos dice

Morales (2006) uno de los aspectos medulares del análisis del desarrollo local tiene

que ver con el estudio de los mecanismos institucionales que lo condicionan.

En esta línea de pensamiento, resulta importante referirse entonces a la acción

pública local que es la relación entre la acción gubernamental local, la

intergubernamental que incide en un espacio social y territorial específico, y la

acción colectiva de los diversos actores sociales locales y de grupos específicos,

coaliciones y conglomerados de intereses (Cabrero, 2005: 17) cuya relación

conjunta no sólo le da forma al espacio local en su conjunto, sino es capaz de incidir

o no en impulsar procesos de desarrollo local autosostenido.

Ante los cambios económico-institucionales, la demanda de la propia sociedad

civil y los nuevos enfoques teóricos del desarrollo, se reconoce a la función pública

local como crucial en el espectro de todas las variables del desarrollo local. En ese

entendido, si bien una serie de estrategias locales de desarrollo son y pueden ser

impulsadas por los diversos actores de un territorio, desde empresas, instituciones

de investigación y/o redes sociales, las autoridades locales con su gestión de

gobierno se convierten en uno de los actores fundamentales en este proceso,

Por lo anterior, la gestión del desarrollo local repercute, obligadamente, citando a

Gibbins (1999), en la actividad municipal y en sus nuevas responsabilidades. Es por

ello que aún dentro de sus limitaciones históricas los gobiernos locales están

surgiendo como los protagonistas principales en este proceso. Al presente son éstos

a los que les corresponde cumplir la función de facilitar las condiciones para el

diseño y la instrumentación de políticas públicas de desarrollo local, que conlleva a

que proporcionen servicios y ubiquen al ciudadano en condiciones de lograr el

50

(…) el funcionamiento de las instituciones determina la evolución de las economías y la senda específica de

crecimiento de la ciudades y países; es decir; que las normas y reglas, formales (como los contratos y los acuerdos entre empresas y actores) pero también informales (como los códigos de conducta y las convenciones), existentes en una sociaedad, juegan un papel estratégico en los procesos de desarrollo. (Vázquez Barquero, 2006, citando en Morales, 2006: 9).


60

desarrollo económico, el bienestar social y la protección medioambiental de sus

comunidades locales.

En razón de ello, en este trabajo me refiero a lo local como el ámbito específico

del municipio, pudiendo ser el gobierno local el agente51 articulador para

desencadenar este proceso.

En este marco, desde distintos foros multilaterales (OCDE, Naciones Unidas, BM,

etc.) y agencias bilaterales de cooperación (Agencia Española de Cooperación

Internacional –AECI-, Agencia de Cooperación Técnica Alemana –GTZ-, Agencia

Japonesa de Ayuda al Desarrollo –JICA-, la Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional -USAID-, entre otras), se ha hecho referencia al papel

central que tienen los gobiernos locales en la lucha contra la pobreza, la

contaminación ambiental, la exclusión social y, en general, en la generación de una

serie de principios que tienen una relación con el desarrollo local.

El hecho de considerar al gobierno municipal como el articulador principal en este

proceso se debe al sentido común –que paradójicamente apenas se hace visible –,

de ser el nivel de gobierno más cercano a la gente y, en tal razón, el eje articulador

del proceso de políticas y respuestas de los distintos niveles de gobierno. Pero tal

vez una razón más sobresaliente en la actualidad, es que debido al cambio

estructural de la economía internacional los gobiernos subnacionales se convierten

en agentes protagónicos para desencadenar procesos de desarrollo en su propia

jurisdicción, como lo veremos más adelante en el caso latinoamericano.

Ahora bien, en el discurso de los diversos organismos internacionales, así como

en las políticas nacionales, vemos cómo son los gobiernos locales los que deben

preocuparse de la orientación estratégica del desarrollo que incluye un espectro

amplio de medidas orientadas al crecimiento económico como la competitividad de

sus empresas y de su territorio para la inversión; la promoción del empleo; el soporte

a productores; el apoyo a la creación de redes como clusters y distritos industriales.

Pero también, dado el carácter multidimensional del desarrollo local, el gobierno

local debe garantizar la generación de políticas sociales de desarrollo, la

conservación y protección del medio ambiente, el respeto a la cultura, el beneficiarse

51

Agente es la entidad que actúa y provoca cambios y cuyos logros pueden juzgarse en función de sus propios valores y objetivos, independientemente de que los evaluemos o no en función de algunos criterios externos (Sen, 2000).


61

de su interrelación con la región, etcétera. Es por ello que diferentes proyectos de

cooperación internacional impulsan acciones en estos dos sentidos.

En diversos países observamos ejemplos en los que los gobiernos municipales

han ampliado sus capacidades para impulsar el desarrollo de sus territorios.52 En

otras experiencias, tenemos que si bien en un inicio los gobiernos locales no han

asumido un papel protagónico, a final de cuentas se han convertido en un agente

importante en la consolidación de iniciativas ciudadanas de desarrollo local.53

A fin de lograr lo anterior, los gobiernos municipales no sólo han tenido que

contar con los recursos técnicos, humanos y financieros para dinamizar actores y

potencialidades locales en el impulso a acciones del desarrollo de sus territorios,

sino también han requerido formar socios54 o generar una red de cooperación entre

los distintos agentes económicos, políticos y sociales que inciden en el desarrollo

local.55, los cuales no necesariamente tienen que pertenecer al mismo espacio local,

sino como sucede con algunas estrategias de cooperación que han impulsado

ciertas ciudades en América Latina a estas redes han sumado a distintas agencias

bilaterales, multilaterales, ciudades hermanas, fundaciones y otros agentes

cooperantes.

De tal forma, el desarrollo local pasa a formar parte del extenso ámbito de la

acción del gobierno municipal. Sin embargo, son pocos los gobiernos municipales

los que realmente pueden convertirse o son agentes de desarrollo. En la generalidad

de los países, estos gobiernos aún presentan una débil capacidad técnica para

impulsar políticas de desarrollo local,56 pues sus nuevas responsabilidades, no

52

Tal es el caso del gobierno de la ciudad de Jerez en el sur de España, que frente a la problemática económica y social que sufrió la ciudad a raíz del decrecimiento en la producción y compra del jerez, generó las bases para revertir esta situación, mediante el fomento del desarrollo económico a largo plazo propiciado tanto por recursos propios como por otros provenientes de los fondos regionales y de cohesión social de la Unión Europea. A la larga, en Jerez se ha logrado fomentar una estrategia de diversificación del monocultivo, se ha fomentado el empleo, se han puesto en marcha una serie de políticas sociales que aumentan la calidad de vida de las personas (OCDE, 2002). 53

Ejemplos de este tipo, tal vez, son los más generalizados. Dos experiencias representativas se dan Ballyhoura, Irlanda y Serra do Caldeirao, en Portugal. En ambos casos, los cambios necesarios para desencadenar procesos de desarrollo fueron iniciados por los ciudadanos; a la larga, el gobierno municipal tuvo que desempeñar un papel importante sobre todo como articulador con los otros niveles de gobierno y los fondos de la Unión Europea (OCDE, 2002). 54

Este término de formación de socios lo utiliza Ruiz (2004: 239). 55

La noción de red se extrajo de Arroyo y Sánchez (2003). 56

La capacidad técnica de un municipio es considerada desde tres niveles diferentes: el plano institucional, la estructura administrativa y la relación del municipio con la sociedad. El plano político-institucional hace referencia a las relaciones existentes entre la Federación y los gobiernos locales y al sistema de partidos que predomina, todo lo cual pone de relieve las relaciones de poder y los estilos de conducción. La estructura administrativa permite evaluar el tipo de estructura orgánico-funcional que predomina en el municipio para ver las competencias


62

necesariamente vienen acompañadas de recursos jurídicos que las sustenten, de

recursos financieros adicionales o de los conocimientos y habilidades técnicas para

llevar a cabo el diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo. Por eso la

necesidad que diversas estrategias de cooperación se enfoquen al fortalecimiento

institucional y desarrollo de las capacidades de dichos municipios.

Asimismo, hay que tomar en cuenta que los gobiernos municipales se encuentran

ausentes de muchas iniciativas y procesos de desarrollo local impulsados por la

población; además que en su mayoría carecen de una visión estratégica del

desarrollo de su territorio, provocando con ello, el impulso de procesos con una

visión reduccionista, siendo ínfimas las posibilidades de desencadenar cambios en

sintonía con los contextos con los que interactúa (regional, estatal, nacional e

internacional).

En tal caso, es importante mencionar que si bien el gobierno municipal adquiere

un papel central en toda dinámica de desarrollo local, al tener la capacidad

normativa, técnica y, en su caso, financiera para generar las condiciones

indispensables para impulsarlo; es también cierto, retomando a Cabrero (2005:45)

que si hay una ausencia o debilidad en las relaciones horizontales entre actores

económicos, autoridades locales y otros grupos sociales del territorio, las

externalidades positivas no podrán ser apropiadas o internalizadas como refuerzos

al desarrollo local. Por ello, el desarrollo local circunscrito al ámbito geográfico del

municipio, tendría que incorporar tanto esquemas de fortalecimiento de la gestión

pública local, precisamente, para encauzar, diseñar, y aplicar políticas locales de

desarrollo; pero también para generar esquemas de negociación y convergencia de

intereses entre la acción gubernamental local, la intergubernamental, y las acciones

sociales locales en un marco de horizontalidad, y no de acuerdos verticales que

terminan por debilitar la acción pública local.

Si bien es cierto que en tales circunstancias, algunas experiencias de

cooperación internacional demuestran que se están promoviendo estrategias de

desarrollo local que buscan fortalecer la capacidad de gestión de los municipios y

asignadas a cada área, la circulación real de la información y las tareas que logra cumplir el plantel municipal. La relación del municipio con la sociedad aparece como el lugar en donde se visualiza el tipo de gestión que efectivamente predomina en el gobierno local. La capacidad de apertura y articulación con otras instituciones y organizaciones de la sociedad, como ONG, organizaciones de base, entidades intermedias y medios masivos de comunicación, dan cuenta del estilo de gestión que prevalece en el municipio (Arroyo, 1999).


63

encontrar algunas soluciones a los tantos problemas que enfrentan los mismos en el

marco de sus nuevas competencias; también lo es que las mismas pueden no tener

los mejores resultados, cuando son implementadas en municipios con escasos

recursos técnicos, con una estructura productiva y territorial medianamente

consolidada, con un tejido social poco fragmentado y con un modelo de gestión muy

vertical y centralista que poco garantiza la participación requerida por el propio

concepto de desarrollo local. Paradójicamente, estos municipios terminan siendo los

más pobres.

Esto debiese ser tomado en cuenta en las propias estrategias que en años

recientes se han estado echando a andar con fondos de cooperación internacional,

principalmente de la denominada cooperación descentralizada, pues los riesgos de

provocar efectos potencialmente divergentes en el desarrollo regional son bastante

altos al no favorecerse de estas estrategias los municipios de menores recursos.

La gestión municipal como base del desarrollo local en la cooperación internacional

De acuerdo a lo expuesto en los párrafos anteriores, en el primer sentido, cuando

se habla de desarrollo local en el ámbito del municipio, el análisis no puede

circunscribirse exclusivamente a un municipio en particular, pues en el espacio de lo

municipal tienen presencia otros espacios como el regional, el estatal, el nacional y/o

el global.

De tal suerte, el desarrollo local se considera una política pública, cuya gestión

estaría dada por la instancia municipal que se articula en una especie de círculos

concéntricos: i) el municipio inserto en la región –porque la región condiciona una

serie de externalidades negativas y positivas, así como aspectos territoriales

relacionados con problemáticas medioambientales, de infraestructura compartida,

posibilidades de redes de empresas o de prestación de servicios-; ii) la región

perteneciente a una nación –porque está relacionada con el desenvolvimiento de

programas estratégicos regionales y, por supuesto, ello tiene una incidencia en el

municipio-; y la nación vinculada al mundo –porque está circunscrita a los procesos


64

de integración y globalización económica con sus consecuentes efectos en la región

y en el municipio.

En tal caso, para impulsar el desarrollo de un determinado espacio local se

requiere considerar necesariamente los distintos círculos que interactúan en el

mismo. En este sentido, desde la esfera del municipio, la cooperación internacional

para el desarrollo local no puede ser vista, únicamente, como una serie de micro

iniciativas operadas localmente57 o como la aplicación de una metodología que

busca la potencialización de los recursos endógenos. También deben involucrarse

en él una serie de espacios que, a su vez, tienen sus propias políticas y actores.

Entonces, imperiosamente, el desarrollo de un municipio en particular depende,

además, de acciones exógenas a sus límites político-administrativos.

Es por ello que en el desarrollo local se requiere que haya una

complementariedad entre los distintos instrumentos federales, estatales, municipales

y, en su caso, hasta de aquellos provenientes de la cooperación internacional. Esto

implica ver al municipio actuando en el marco de un gobierno multinivel en el ámbito

del desarrollo local. Al respecto, Enrique Cabrero (2003), señala que surge una

tendencia de este gobierno, en el cual los gobiernos locales son cada vez más

capaces de conducir estratégicamente la convergencia de esfuerzos de los diversos

niveles de gobierno en un determinado ámbito de política pública. En el caso

específico de esta investigación, se entiende en el ámbito estricto del desarrollo

Esta interrelación implica que el desarrollo local sea un proceso de convergencia

de las distintas políticas que lo provocan, lo condicionan o lo afectan. Al respecto

podríamos recuperar a Tania Fisher (2003), cuando señala que la verticalización -yo

agregó centralización-, en los enfoques de desarrollo tiene que ser superada por

relaciones transescalares, mismas que se dan entre actores interinstitucionales para

la instrumentación de estrategias de gestión.

Además, al considerar el desarrollo local en el espacio municipal como un acto de

política pública, necesariamente éste también comprende la participación directa y

constante de la sociedad civil en general (ciudadanos, empresas, universidades,

57

Simplemente a nivel de su espacio más directo que es el regional, se debe considerar que cualquier medida tomada en un municipio X puede afectar a la región con la que éste interactúa ya se negativa o positivamente; por eso la idea de complementarse.


65

centros de investigación, organizaciones comunitarias, etcétera). De tal forma, el

desarrollo local se ha convertido en una típica tarea transversal (CEPAL/GTZ, 2000).

Es fundamental, pues, que en el desarrollo local participen los distintos niveles de

gobierno, como los distintos actores que desde la sociedad civil tienen un rol que

jugar, definiéndose las competencias que a cada cual corresponde en esta tarea y

negociando los distintos intereses y las distintas racionalidades.58

Lo anterior, obviamente, requiere de las bases institucionales y los

procedimientos e instrumentos técnicos y legales para promover una gestión del

desarrollo que comprenda una interacción eficaz entre el ámbito municipal de

gobierno con los demás niveles de gobierno implicados, así como también precisa

que se abran o impulsen canales de participación a los distintos sectores y/o actores

involucrados. Esto, en países como México, significa necesariamente un cambio

efectivo en el sistema federal.

Además, la gestión local del desarrollo también debe mirar más allá de las

fronteras nacionales, pues como hemos visto anteriormente, diversas estrategias de

los municipios se encuentran directamente ligadas al mercado global59 y,

contradictoriamente, otras tienden a ser o pueden ser una respuesta a la creciente

heterogeneidad estructural que la globalización provoca en diversos espacios

locales.

En tal caso, el desarrollo local debiera entenderse como un proceso en

construcción, resultado de cambios inducidos por un conjunto de procedimientos y

acciones de orden social y político.

En la letra, estos cambios se basan, en un primer plano, en el carácter endógeno

del territorio y es precisamente ello lo que hace distinto a este concepto. De hecho,

una de las principales nociones que activa la idea de desarrollo local es la de

58

Max Weber introdujo el concepto de “racionalidad” para caracterizar la forma capitalista de la actividad económica, la forma burguesa de los intercambios a nivel del derecho privado y el carácter burocrático de la dominación. La racionalización designa, en primer lugar, la extensión de los dominios de la sociedad que están sometidos a los criterios de decisión racional. Sin embargo, al respecto señala Milton Santos, recuperando al propio Weber, la racionalidad en estos términos está llegando a su fin, a partir, precisamente, de la elaboración de contraracionalidades. “El hecho de que la producción limitada de racionalidad esté asociada a una producción ampliada de la escasez conduce a los actores que están fuera del círculo de la racionalidad hegemónica al descubrimiento de la exclusión y a la búsqueda de formas alternativas de racionalidad, indispensables para su supervivencia. La racionalidad dominante y ciega acaba produciendo sus propios límites” (2002: 262-263). 59

Un ejemplo dramático es una ciudad de Pakistán, donde se fabrica en la actualidad el 80% de los balones profesionales de fútbol. Lógicamente, para esa ciudad es mucho más importante lo que decida la FIFA, que lo que decida el propio gobierno de Pakistán. Véase el documento Municipio y economía local: iniciativas para el desarrollo (IULA, CELCADEL, MINGA 1995).


66

diversidad, por lo que se debe partir del hecho que todo proceso de desarrollo local

está directamente relacionado con el tipo de construcción societaria donde se ubica,

en la cual prevalecen los valores, la cosmovisión, los códigos de conducta implícitos

de un grupo social ubicado en un espacio determinado.

En un segundo plano, el desarrollo local lo entendemos como el resultado de la

acción conjunta y coordinada de las instituciones públicas y sociales locales,

regionales y nacionales y, en su caso hasta internacionales, que a partir de una serie

de cambios y negociaciones, buscan desencadenar un proceso sostenible de

desarrollo económico, humano, ambiental y social de un municipio particular.

Por lo anterior, el reto en la gestión del desarrollo local radica en conciliar la

orientación externa del modelo de desarrollo económico, los marcos nacionales y

regionales de desarrollo, con los propios requerimientos, retos y problemas del

espacio local. En tal caso, el desarrollo local si en efecto tiene una delimitación

político-administrativa en el municipio, el estudio del mismo como su interpretación

no puede circunscribirse a dicho espacio, sino que éste necesariamente deberá

comportar los diversos espacios y niveles de gobierno que en forma transversal

tienen una función que desempeñar en procesos de desarrollo local. Enmarcado de

dicha forma, se reconoce la importancia que adquiere la administración pública

municipal como el principal agente articulador en este proceso; y a la dimensión

territorial como su razón de ser.

Dicho esto es importante ahora profundizar sobre la forma cómo en la realidad

opera el desarrollo local en el espacio municipal; cuáles han sido los factores que

además de los expuestos en el primer capítulo han conllevado a que en un contexto

determinado se valore él mismo y cuál es el papel que en tal contexto se le confiere

al municipio como eje articulador de dicho desarrollo. La ubicación de dicho análisis

la situamos en América Latina en el periodo que va de la década de los 80 a la

actualidad, cuando en el subcontinente se experimentan una serie de cambios de

carácter estructural que trastocan parte del carácter estatocéntrico que había

caracterizado la dirección del desarrollo.

La contextualización de la emergencia del desarrollo local y del papel que en éste

juega el municipio nos permite también dar el contenido espacial y temporal en el

cual se efectúa el análisis posterior que haremos sobre la cooperación internacional


67

para el desarrollo local, en concreto sobre la forma cómo ocurre y sus posibilidades

y limitaciones.

Cambios estructurales en América Latina y su importancia para el desarrollo local y la CIPDL

Con ritmos y lógicas diferenciadas, pero en correspondencia con la razón propia del

modelo de desarrollo occidental, las políticas nacionales de desarrollo en América

Latina dejaron de estar completamente supeditadas al Estado en tanto agente único

en la gestión y planificación del mismo, y han transitado, con diversas intensidades,

hacia un modelo basado en la descentralización y la desconcentración de la

actividad económica. Con ello se ha comenzado a reconocer, por lo menos en la

letra, las virtudes del desarrollo territorial, en ese caso la valorización del territorio

como instrumento del desarrollo y como componente fundamental en el nuevo clima

de competencia económica mundial y como un atenuante en la disminución de las

desigualdades entre y/o intraregiones y municipios.

Fue en la década de 1980, con la adopción de un modelo de desarrollo basado

en la apertura económica en América Latina y el consecuente abandono de las

políticas de sustitución de importaciones, que se experimenta el tránsito de un

modelo centralizado de gestión pública hacia otro donde el reconocimiento de la

soberanía de los estados y del municipio libre se convierte en una realidad en el

marco de las relaciones intergubernamentales y en el diseño de estrategias de

desarrollo que partan de una dimensión regional y local participativa de la

planificación.

Fueron, en efecto, años de reconversión para la mayoría de los países de la

región. En el ámbito político, Latinoamérica experimentó un proceso de

democratización inusitada que contrasta con la crisis económica aparejada al ajuste

estructural. Es en este contexto que los procesos de descentralización y

desconcentración se convierten en uno de los elementos clave que harán madurar la

concepción del desarrollo local, pues con el cambio de modelo, los niveles

subnacionales de gobierno comenzaron a adquirir nuevas responsabilidades y, por

lo menos, a partir de ciertas modificaciones constitucionales y la instrumentación de


68

algunos programas y proyectos, a adoptar un claro protagonismo en la dirección de

su propio desarrollo.

Al tiempo, que estos cambios vienen acompañados de una mayor demanda de la

ciudadanía local por servicios municipales en crecientes contextos de exigencia

social en los que los gobiernos municipales deben cumplir con sus obligaciones

locales. Todos estos factores, sumados a la turbulencia originada por la

globalización, generan que el espacio local y en su interior, los gobiernos

municipales y los actores locales, se conviertan en piezas fundamentales de

estrategias del desarrollo local.

Como se explicó ampliamente en el capítulo primero, a partir de 1980 y

posteriormente en los años 90, los enfoques de desarrollo se vuelcan hacia una

nueva posición que confía sus posibilidades en el mercado. Esta corriente basada

en las propuestas de ajuste y reforma del Estado fue dominante en las instituciones

financieras multilaterales y en las propuestas de las agencias bilaterales y

multilaterales de cooperación. La instrumentación de estas propuestas y los

procesos de democratización en Latinoamérica provocaron un proceso de cambio

institucional y ciertamente estructural60 con la incorporación de los términos de

descentralización y desconcentración. Con ello, los agentes subnacionales

comenzaron a adquirir una importancia sin precedente en la conducción de su propio

desarrollo y en la aplicación de ciertas políticas de carácter social que hasta ese

momento habían sido sólo responsabilidad del Estado central61. El resultado fue que

la idea de lo local comienza a ser estructurada en unidades territoriales bien

definidas: los estados y los municipios.

Con excepción de casos como el guatemalteco, que en las década de 1950

iniciara reformas municipales significativas, o el caso mexicano que en la década de

60

Hay que señalar que en la actualidad publicaciones como de Fine Ben, Lapavitsas Costas y Pincus Jonathan (2006) Development Policy in the Twenty-First Century Beyond de post-Washington Consensus ponen en el

centro del debate la inoperancia y los malos resultados que en términos de desarrollo han dejado esta especie de procesos de reingeniería que han significado las reformas nacionales en los países subdesarrollados en el marco del Consenso de Washington y las ulteriores medidas neoliberales. 61

Si bien como señala Borja, J. (2003) gran parte del desarrollo moderno del Estado supondrá un acelerado

proceso de descentralización política y administrativa, será el rol de los gobiernos locales decisivo en el progreso del Estado moderno y democrático. Al respecto, señala que gran parte de las nuevas funciones sociales y económicas del Estado se han realizado por medio de las administraciones locales (mejor se diría de los gobiernos locales) y casi siempre se ha tratado de cuestiones básicas para la vida colectiva como el urbanismo, la salud pública, cultura, servicios sociales, transportes, agua, abastecimiento, vivienda, etcétera; y como vimos en el primer capítulo de este trabajo, la responsabilidad de la política social ha recaído en los últimos años, aún más, en los entes locales, cuando diseñan e instrumentan políticas enfocadas a la salud, la educación o la atención a colectivos marginados.


69

los 40 lleva a cabo acciones pioneras de políticas regionales de desarrollo62 -

aunque desde una perspectiva estatocéntrica-vertical-, es prácticamente en las

últimas dos décadas del siglo XX cuando la totalidad de los países de América

Latina experimentan un surgimiento de políticas abocadas al desarrollo regional y,

en su caso, local en los términos explicados en esta investigación.

Por supuesto, la evolución en cada país depende del contexto doméstico al que

han estado sometidas estas políticas de desarrollo local. A inicios de los años 80,

países como Colombia, Brasil y México comenzaron a impulsar experiencias

relativamente importantes en el tema como resultado del proceso de reforma del

Estado y el avance hacia una mayor democratización política63; con su consecuente

efecto descentralizador, aunque todavía bajo una perspectiva limitada de

desenvolvimiento por el tipo de sistemas centralistas en el que estaban insertas

dichas experiencias.

En Centroamérica, por ejemplo, este proceso se presentó de manera

relativamente tardía, pues los conflictos internos en la región y la aplicación de

políticas neoliberales retardaron hasta los años 90 la municipalización del desarrollo

local en El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá (Cardona, 2006: 145). De igual

modo sucedió en varios países del sur del continente que vivieron regímenes

dictatoriales en las décadas de 1970 y 1980, los cuales impidieron la implantación de

gobiernos democráticos a nivel municipal.

No es sino a comienzos de los años noventa e incluso en los inicios del siglo XXI,

que países como Nicaragua, Costa Rica,64 El Salvador y Bolivia instauran

plenamente la autonomía de los gobiernos municipales. En países como México,

Colombia, Panamá y Guatemala ha sido revalorado el papel que éstos tienen para el

desarrollo local y como ámbito de gobierno. En todo caso, parece ser que es en el

62

En Guatemala, por ejemplo, la autonomía municipal fue uno de los legados de la Revolución de 1954, pero no fue sino hasta 1986 y luego de tres décadas de conflictos internos, que se observó la restauración de la autonomía municipal (Cardona, 2006: 143). En el caso de México, durante la década 1940 se experimentan algunas acciones pioneras (Garza, 1992) en las políticas relacionadas con el desarrollo regional, aunque éstas

se vincularon con la modernización económica y el desarrollo urbano-industrial de las grandes ciudades, particularmente la ciudad capital y algunas otras ubicadas en el centro del país. 63

A partir de los 90, en la mayoría de los países latinoamericanos, los gobiernos locales se vuelven más

democráticos. En 1980 sólo tres países eligieron a sus alcaldes por voto popular, mientras en 1997, éste fue el método adoptado en 17 países latinoamericanos. Ese mismo año, en otros seis países, los gobernantes fueron designados por consejos municipales electos. (Rojas, 2006: 45) 64

Vale la pena señalar lo que nos dice Rokael Cardona sobre el caso costarricense, pues a pesar de ser considerada Costa Rica una democracia fuerte en la región, fundada sobre la base de un Estado de bienestar centralizado, no floreció la autonomía municipal. Y no es sino muy recientemente, en este siglo, que se experimenta una efectiva institucionalización del desarrollo local (2006: 143).


70

presente siglo cuando se emprende un efectivo proceso de institucionalización de

políticas de desarrollo local en la región.

Los cambios sociales, institucionales y estructurales que sufrió el Estado

latinoamericano en sí y a su interior durante los años 80-90 abren un nuevo marco

para la acción de los gobiernos locales. Con limitantes y altibajos, el proceso de

descentralización político-administrativa, la repartición de competencias en otros

niveles de gobierno, una creciente democratización social que se ref leja en la

inclusión de mecanismos de participación ciudadana a nivel local; o recuperando en

parte a Boisier (2004:11) las demandas autonómicas de la sociedad civil territorial,

pueden contarse entre los factores que han estimulado la revaloración de los

municipios como actores centrales del desarrollo local y regional.

Así pues, en esos años de democratización y crisis económica, los países de

América Latina se vieron en la necesidad de replantear las premisas de su desarrollo

y emprender reformas nacionales a nivel estructural que, acorde con el nuevo

entorno competitivo mundial de fines del siglo XX y con las recetas económicas

provenientes del Consenso de Washington, les permitiera sentar bases para el

desarrollo y el crecimiento económico. Para ello se impulsa el ajuste de variables

macroeconómicas; la incorporación de reformas constitucionales, de leyes y

reglamentos; la creación de mecanismos institucionales y administrativos que con el

tiempo ha conllevado a generar una nueva concepción en torno a la cooperación

intergubernamental en las tareas del desarrollo, en el marco de la cual estados y

municipios adquieran nuevas responsabilidades y derechos; al tiempo que asumen

un papel cada vez más importante en la promoción de su propio desarrollo ante la

retirada del gobierno central como promotor directo del mismo y prestatario directo

de las políticas sociales y públicas regionales.

En el caso de México, en 1983 fue reformado el artículo 115 de la Constitución

con el propósito de redefinir el papel asignado al municipio en la estructura del

sistema federal mexicano mediante la definición de sus fuentes de ingreso, la

enumeración de los servicios públicos a su cargo y el reconocimiento explícito de su

autonomía.65

65

Antes de la reforma de 1983 al artículo 115 de la Constitución Federal, ni las leyes federales ni estatales establecían las competencias de los municipios ni los servicios que podían prestar, y mucho menos se referían las fuentes de ingresos propios con los que podían contar este nivel de gobierno. De tal forma, el municipio


71

La experiencia colombiana, por su parte, se comienza a fortalecer con la

promulgación en 1991 de un texto constitucional en el que se crea una densa

infraestructura normativa e institucional para la participación, orientada

fundamentalmente hacia la vida local. Fueron instituidos mecanismos de decisión

directa de la ciudadanía sobre asuntos locales (consultas populares, cabildos

abiertos, revocatoria de mandato, referendos, etcétera) y espacios de participación

en las decisiones públicas, algunos de carácter global (planeación participativa,

consejos de desarrollo rural), otros sectoriales (en educación, salud, medio

ambiente, seguridad ciudadana, paz y convivencia) y otros poblacionales (juventud y

niñez, mujeres, discapacitados, desplazados por la violencia, etc.) (Velásquez, 2006:

183).

En Bolivia, después de la aplicación de políticas de ajuste estructural, se inician a

mediados de los 90 reformas legales que establecen la autonomía municipal, la

elección popular de los alcaldes, el fortalecimiento de una gestión administrativa

descentralizada y el otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones sociales

con base territorial, como juntas vecinales, comunidades campesinas e indígenas

(Sánchez Serrano, 2005: 103-104). De hecho, en 1993, el gobierno boliviano

introduce una serie de leyes y normas orientadas a consolidar un sistema

institucional público dentro del proceso de democratización del país (Zabalaga,

2005: 91).

Las principales reformas, señala Zabalaga, se orientaron a la descentralización administrativa estatal, que se centraba en promover la participación ciudadana, mejorar la prestación de servicios a la población y definir roles y competencias de los diferentes niveles de gobierno –departamentales, municipales, distritales y comunales- buscando una óptima articulación de planes entre ellos (...) En este marco la Ley de Participación Popular de abril de 1994, transfiere a los municipios nuevas competencias y les delga funciones orientadas al desarrollo humano, así como recursos económicos de inversión (…) Esta Ley también reglamenta su gasto: 15% para el funcionamiento de los municipios y 85% para gastos de inversión en proyectos de desarrollo incorporados en los planes de desarrollo municipal. Estas disposiciones repercuten favorablemente en los niveles de inversión y permiten captar recursos externos mediante la modalidad de co-financiamiento. Finalmente, la Ley amplia la competencia de las

parecía ser simplemente una ventanilla administrativa de los gobiernos estatal y federal, con nulidad para responsabilizarse de su propio desarrollo y con ninguna capacidad de respuesta a los reclamos de sus ciudadanos, a menos que fueran conferidas extraoficialmente por otros niveles de gobierno. Legalmente el municipio no tenía facultades; y si se tenía la intención de iniciar alguna obra por cuenta propia, se carecía de los recursos que le permitieran realizarla y llevarla a buen término. Así pues, su única función era poner en ejecución los planes y programas que provenían del centro de la federación o del estado.


72

municipalidades, transfiriéndole la infraestructura de educación, salud, deportes, caminos vecinales y micro riego. (2005:92-93)

En Ecuador es también en esos años que se experimenta una transición hacia la

autonomía municipal en municipios pequeños e intermedios que comienza a

incorporar instrumentos de planificación local, mecanismos de participación

ciudadana y procesos de rendición de cuentas. Del mismo modo están la

participación ciudadana en la asignación de presupuestos, la mejora de

herramientas de gestión pública local como la elaboración de catastros urbanos y

rurales, la modernización de la gestión administrativa (ventanilla única y generación

de recursos propios), la creación de mancomunidades, la incursión en iniciativas de

apoyo a la producción rural y en temas de gestión ambiental (Carvajal, 2006: 253-

254). Se coadyuva a una gestión descentralizada en materia de medio ambiente,

como son las empresas de agua potable, las direcciones de medio ambiente, los

comités de gestión de cuencas y entidades ejecutoras de proyectos (Torres Dávila y

Ramón V., 2004: 138). Con dichas reformas el campo de acción de la cooperación

internacional se amplía, pues gran parte de los Programas y planes que se impulsan

en el marco de estos cambios normativos conllevan a la participación de la USAID;

el BID, la Unión Europea, el BM, la WKF (por sus siglas en alemán), etcétera.

Cabe señalar que para el caso ecuatoriano las reformas no han quedado ahí.

En el 2001 se aprueba el Plan de Descentralización que establece las competencias a transferir desde el gobierno central en once campos: planificación y administración general, ordenamiento territorial, servicios públicos, educación y cultura, salud, bienestar social, transporte y comunicación, recursos naturales, ambiente, producción y empleo, e infraestructura económica. Todo lo anterior contempla la instrumentación de un Plan operativo que ejecutan la Comisión, el Consejo Nacional de Consejos Provinciales del Ecuado y la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. (Torres Dávila y Ramón V., 2004: 138)

En muchos de estos casos, la cooperación internacional va a tener un papel

fundamental pues, como veremos en el siguiente capítulo, varias de las

intervenciones que desde los 90 se empiezan a promover por distintos agentes

cooperantes, desde fundaciones hasta agencias multilaterales en los países

centroamericanos o en Bolivia, Ecuador, Perú, o hasta en casos como el argentino,

tienen como una de sus estrategias básicas apoyar procesos de descentralización y

con ello el fortalecimiento de los gobiernos locales.


73

Para el caso de la región centroamericana, como lo dice Rokael Cardona, la

mayoría de las constituciones contempla la autonomía municipal otorgando a los

gobiernos municipales la facultad de definir su propia política, pues cuentan con

autonomía para la gestión pública en sus territorios. Facultándolos para planificar,

programar, dirigir y ejecutar sus propias atribuciones, por ejemplo, en términos

presupuestales. Sin embargo, al carecer, por otro lado, de autonomía tributaria

limita una verdadera descentralización (2006: 145-149).

En Nicaragua en los últimos años se ha iniciado también un proceso de

delegación de competencias a los niveles subnacionales y se ha dado mayor

impulso a la planeación regional y municipal. En ese sentido, en el reciente Plan

Nacional de Desarrollo, se atribuye gran importancia a la planeación regional y

municipal. Además, el Gobierno ha promovido varios proyectos importantes de ley,

entre otras una ley de subvenciones globales a los municipios que fue aprobada por

unanimidad en la Asamblea Nacional en julio de 2003. La ley dispuso que a partir de

2004 se trasladara el 4% de las rentas públicas a los municipios y que las

transferencias aumentaran hasta el 10% hacia 2010. Lógicamente, las posibilidades

de llevar a cabo este plan dependen de una consolidación real de la capacidad de

los municipios y de ampliación de sus competencias. Es por ello, que algunos

recursos de la cooperación bilateral se han enfocado al desarrollo de las

capacidades de las administraciones locales para asumir gran parte de las

responsabilidades de la planeación para el desarrollo municipal y sus nuevas

potestades en materia de descentralización. Un ejemplo de lo anterior es el Proyecto

que desde hace unos años la cooperación danesa instrumenta en Las Segovias.

Sobre dicho proyecto se regresa más adelante.

En Chile, una vez terminada la dictadura militar del General Pinochet, se

materializa un programa que contempla avanzar en la descentralización del Estado y

la democratización del municipio. Siendo entre diciembre de 1988 con la Ley

Orgánica de Municipalidades y la reforma constitucional referido a la modificación

del Capítulo XIII de la Carta Fundamental en el ámbito municipal cuando se define a

la municipalidad como una corporación de derecho público, dotada de autonomía,

personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es promover el desarrollo

económico, social y cultural de la comuna o agrupación de comunas, con


74

participación de la comunidad local. A su vez, se pone en práctica una reforma

atributiva y se le asigna al municipio la administración de importantes funciones que

antes desarrollaba la administración central. Estas modificaciones también apuntan

a reformar materias relevantes para la administración municipal, tales como su

gestión, estructura interna, flexibilidad orgánica, mecanismos de fiscalización,

publicidad y transparencia, control ciudadano, participación y cooperación

intercomunal, entre otras. (Gobierno de Chile, Ministerio del Interior)

Como podemos observar sucintamente en estos casos, la estipulación explícita

en las leyes y marcos constitucionales de la importancia del gobierno municipal en

un sistema cada vez más descentralizado, puede sentar las bases para el despegue

de nuevos instrumentos, políticas y enfoques orientados al desarrollo local, desde

una perspectiva mucho más democrática, que le confieren al municipio un papel

central en el desarrollo de su territorio.

Tanto el proceso de descentralización como el democratizador de la vida

municipal de los últimos años han generado una serie de nuevas experiencias que

han repercutido en la ampliación de los canales participativos para la sociedad civil,

así como en novedosas experiencias en el funcionamiento de órganos

administrativos y de gobierno de los ayuntamientos en la planeación del desarrollo

municipal.66

Y aunque, como se ha señalado reiteradamente, los municipios aún carecen de

una serie de componentes endógenos y exógenos para convertirse en agentes de

desarrollo, es un hecho que la descentralización y la alternancia política en países

como México; la mayor participación social en Centroamérica, Colombia y Ecuador;

la democratización y el impulso a procesos de descentralización a nivel local en

Chile; así como el impulso del intercambio de experiencias en la Región; el

mejoramiento de la gestión pública local o el propio aumento de las

responsabilidades de los gobiernos municipales - que se han visto en experiencias

de ciudades como Bogotá y Medellín en Colombia; Monterrey, Guadalajara, Ciudad

66

Más allá de los mecanismos que en los años 90 se impusieron a los municipios desde el poder central para la planeación del desarrollo, se han venido creando instancias alternas y prácticas innovadoras para incorporar la participación de la ciudadanía al proceso de planeación del desarrollo municipal, como la instrumentación de presupuestos participativos o aquellas vinculadas con servicios o estrategias de desarrollo local. Por su parte, en municipios rurales pequeños, la participación social ha significado una mayor eficacia gubernamental, ha propiciado mejores prácticas gubernamentales y la expresión organizada de los ciudadanos, además de que ésta ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de la colectividad (Bazdresch, 2003).


75

de México, León, entre otras en México; Sao Paolo, Curitiba, Río de Janeiro en

Brasil; Valparaíso en Chile, etcétera - pueden conducir al fortalecimiento de los

gobiernos locales como agentes de desarrollo.

En dicho contexto de optimismo, es importante señalar que aún en diversos

países de la región se hace evidente la inexistencia de un efectivo sistema

intergubernamel que brinde las condiciones para que los municipios puedan ejercer

sus nuevas responsabilidades y conduzcan el proceso de desarrollo en su

jurisdicción, así como también puedan incorporar políticas públicas regionales de

desarrollo y convertirse en agentes protagónicos del desarrollo al interior de sus

territorios. Además, las disposiciones legales toman en cuenta la realidad local como

un todo homogéneo y se regula mediante un mismo instrumento jurídico, con lo cual

no se considera la diversidad de esta realidad municipal (Castañeda, 2001). Esto se

ha convertido en un obstáculo para fomentar el desarrollo local para algunos

municipios.

Para el caso mexicano, Alicia Ziccardi (2004) señala que para muchos municipios

de las regiones rurales en las que viven comunidades indígenas, las funciones de

gobierno y el desarrollo de la vida de la comunidad no pueden apegarse a lo

establecido en el artículo 115. Pero esto también ocurre con los municipios semi-

urbanos, los cuales por hallarse en una situación productiva y espacial en transición,

asumen algunas funciones que les corresponden. En contrapartida, los municipios

urbanos de mayor tamaño y población y/o las ciudades capitales estatales

desarrollan un número más amplio de funciones que las mencionadas en el artículo

115, vinculadas a la gestión del territorio (ej.: vivienda popular, servicios públicos,

transporte), de tal forma que los municipios que se encuentran con posibilidades de

cumplir con las competencias que se les asignan parecen ser los urbanos y

metropolitanos.

Por su parte, en Ecuador existe una imposibilidad de constituir circunscripciones

territoriales indígenas, forma de organización que estando prevista en la

Constitución ecuatoriana no encuentra todavía formas adecuadas de aplicación por

dificultades económicas, de representación política, de vinculación con el orden

federal y por la superposición de territorios indígenas con poblaciones no indígenas

(Carvajal, 2006: 253), esto aún en casos exitosos como el de Guamote.


76

En Bolivia, aún con las modificaciones recientes en el marco normativo, y la

consiguiente asignación y distribución igualitaria de los recursos nacionales de

coparticipación tributaria (20% del Tesoro General de la Nación a cada municipio) al

mantenerse el principio de distribución proporcional por habitante (Zabala, 2005:92),

termina beneficiando en mayor cuantía a los municipios urbanizados y con mayores

niveles de desarrollo. Lo anterior, aun cuando se han aplicado una serie de medidas

para dejar de lado la práctica tradicional del Estado de favorecer únicamente a las

ciudades centrales.

Por lo que no puede dejar de reconocerse que si bien todos los procesos de

cambio arriba descritos han hecho posible la existencia de un nuevo municipio, con

obligaciones específicas, y dotado de nuevos instrumentos para cumplirlas, la

realidad demuestra, por una parte, estos cambios constituyen sólo un primer paso

en el fortalecimiento municipal. Por otra parte, dichas transformaciones han incidido

más directamente en los municipios urbanos por cuyo nivel de desarrollo,

institucionalidad, participación de la sociedad, etcétera, los coloca en mejores

posibilidades de cumplir el papel de gobierno que les corresponde. Mientras, en gran

parte de las áreas rurales, el municipio todavía guarda un alto grado de

subordinación en la conducción de su política de desarrollo, al carecer de las áreas

organizativas, administrativas y técnicas para que pueda asumir sus nuevas tareas

en la prestación de servicios públicos y sociales, y en el impulso a su propio

desarrollo.

En este escenario, una gran variedad de municipalidades en América Latina

continúan padeciendo una serie de problemas y limitaciones para constituirse, en

efecto, en agentes capaces de proveer las bases pertinentes para desencadenar

procesos de desarrollo local en su territorio. Por ejemplo es posible mencionar que

casi el 90% de los municipios que tienen menos de 50 mil habitantes no tienen una

base fiscal sólida ni pueden desarrollar una capacidad institucional para hacerse

cargo de responsabilidades muy complejas (Rojas, 2006: 45). Dichos municipios

guardan así un alto grado de subordinación en la conducción de su política de

desarrollo, con una fuerte dependencia financiera respecto de las participaciones

federales. Además que carecen de las áreas organizativas, administrativas y


77

técnicas para asumir nuevas tareas en la prestación de servicios públicos y sociales

y en el diseño e instrumentación de políticas locales de desarrollo.

En tanto municipios, como Sao Paulo, Buenos Aires y la Ciudad de México no

sólo gozan de una capacidad institucional superior a la de muchos países pequeños

latinoamericanos sino también han podido potencializar sus capacidades territoriales

para facilitar las actividades económicas, mediante acciones político-privadas;

planeación estratégica; mejora regulatoria; incorporación de tecnologías de la

información y comunicación; participación en redes de ciudades, etcétera (Rojas,

2006: 45). Acciones que, como veíamos en el primer capítulo, exigen de inversión en

infraestructura física y de comunicaciones; de gestión de zonas económicas; de

capacitación profesional. En sí, una serie de estrategias cuya responsabilidad central

reside en el gobierno municipal.

Se tienen así también disparidades entre municipios, reflejadas en la atención

social en donde territorialmente existen algunos con altos niveles de cobertura de

servicios y otros con fuertes rezagos sociales. La fractura que se experimenta al

interior de los países entre las zonas más adelantadas y las marginadas se refleja en

el ahondamiento de las desigualdades al interior de los estados y municipios,

haciéndose claramente evidentes, por ejemplo, las diferencias de desarrollo entre

municipios urbanos y rurales.

Los resultados han sido aún más contraproducentes en términos del desarrollo

económico local, pues las bases de éste también descansan en la competitividad de

determinados sitios que resultan ser los más atractivos en términos de inversión.

Provocándose la preeminencia de ciertas ciudades y regiones que cuentan con la

infraestructura o la ubicación geográfica para atraer inversiones en sus territorios,

colocando en clara desventaja a otras que no tienen ese potencial de desarrollo, lo

que en términos de equilibrio regional resulta ser altamente divergente y desigual.

De hecho, existe una especie de consenso sobre los efectos de desigualdad

territorial que las políticas del Washington Consensus han producido. Así las

regiones dotadas de infraestructuras modernas y de capacidad competitiva pudieron

competir en el mercado internacional, mientras que regiones que presentaban

debilidades en estos ámbitos no conseguieron rivalizar con las importaciones a bajo


78

coste. Se fortaleció lo que era fuerte y se debilitó lo que era débil. (Triglia, 2005

citado en Rhi Saussi, 2007: 2)

Por ejemplo, para el caso de México y de su integración con Estados Unidos y

Canadá, el desarrollo local se ha convertido en un enfoque que permite a ciertas

ciudades y estados del país explotar sus ventajas competitivas, muchas de los

cuales se encuentran en completa sintonía con un mercado exportador. Ello

provoca, dados los altos parámetros de competencia, que sean unas cuantas

ciudades y estados, ya favorecidos con las políticas de desarrollo urbano-industrial

aplicadas en México durante los años 70 y 80, los que realmente puedan crecer o

mantener sus niveles de crecimiento. Se tienen así regiones que gozan de una base

productiva en la esfera de la industria, el comercio y los servicios, y que tienen por

tanto enormes potencialidades de competitividad internacional y de integrarse a

esquemas de globalización e integración económica, lo que contrasta con la

situación de regiones del sur de México, en donde continúan prevaleciendo las

actividades primarias, y cuya participación en el PIB nacional y per cápita es muy

baja. Esto no es un caso exclusivo de México, en Brasil o en Argentina observamos

situaciones similares.

Ciertamente, uno de los grandes problemas que se detectan en las políticas de

desarrollo local tiene que ver, en primer lugar, con que esta política se ha

subordinado al ejercicio de los instrumentos macroeconómicos que se expresan en

políticas sectoriales de los planes de gobierno prevaleciente (industria, turismo,

petróleo, finanzas, comercio, agricultura, etc.), más que territoriales, que lejos de

compensar los desequilibrios del territorio conforme a su dotación inicial de recursos,

incrementan los rezagos y concentran más la riqueza en términos de espacio.

Esto a pesar que hay algunos intentos en la región para paliar de alguna manera

tales diferencias, ya sea por cambios en el marco normativo que incentivan el gasto

municipal en proyectos de desarrollo, como ha sido el caso ya mencionado de

Bolivia, donde a partir de la Ley de Participación Popular que reglamenta el gasto de

las municipalidades del 15% para el funcionamiento del municipio y el 85% para

gastos de inversión, se busca , por lo menos en la letra no incentivar más la práctica

tradicional del Estado de favorecer únicamente a las ciudades grandes del eje


79

central: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz (Zabala, 2005: 93); o bien la intención

fallida en México de instrumentar el Plan Puebla-Panamá.

Un saldo negativo en ciertas localidades se observa en el desmantelamiento de

sectores y empresas en donde las políticas internas han sido insuficientes e

incapaces para amortiguar una acelerada apertura del mercado en sectores

altamente vulnerables. El sector agrícola es un claro ejemplo de este fenómeno, lo

cual tiene repercusiones sobre el ahondamiento de las desigualdades regionales, el

creciente desempleo, así como mayor pobreza y el aumento de la migración

(Bustamante et al, 2004). Muchos de estas externalidades negativas en los

municipios de la región han sido consecuencias de las políticas de corte

macroeconómico sostenidas durante muchos años, siendo las políticas focalizadas a

la disminución de la pobreza el único canal para paliar dichos efectos. Políticas que

han sido propulsadas, tanto por políticas nacionales de desarrollo como por diversas

intervenciones que variados agentes cooperantes han estimulado en la región. En

tal sentido y, retomando lo que se planteaba en el capítulo primero, dichas medidas

son intenciones de desarrollar al pretender resolver los efectos destructores de las

políticas de desarrollo aplicadas.

La cooperación internacional para el desarrollo local no ajena a esta realidad, es

permeada por los mismos problemas añejos y estructurales y los mismos retos que

el desarrollo local enfrenta en la región. Por ello, los contrastes entre municipios,

regiones y países, se notan en la forma cómo participan los municipios en la

cooperación internacional, pues como veremos más adelante, de un lado se

encuentran aquéllos que aprovechan al máximo la cooperación como una

herramienta de su internacionalización en el marco de la competencia económica

mundial y como una forma de intercambiar experiencias para ir mejorando los

niveles de atención social, de medio ambiente, de desarrollo económico del

municipio. En el otro, se encuentran aquellos municipios que más bien se convierten

en objetos de la política de cooperación, por lo que la misma se enfoca atender las

cuestiones deficitarias de desarrollo. Lo anterior, conlleva a potencializar efectos

diferenciadores en el desarrollo regional.

Ante esto, es necesario poner de relieve la necesidad que en toda estrategia de

desarrollo hacia regiones y municipios se diseñen e instrumenten políticas de


80

cooperación internacional para el desarrollo local con una visión de estado, que sean

en tal caso diferenciadas, gradualistas, simétricas, selectivas y redistributivas a fin

de alcanzar una mayor equidad.

Tomando siempre en cuenta una serie de variables tradicionales y, en gran parte

interrelacionadas, que nos permiten caracterizar al municipio por sus diferencias.

Dichas variables son: tamaño de población; nivel de desarrollo socio-económico;

funcionalidad económica; actividad económica; régimen político-administrativo y

pertenencia regional.

Tamaño de la población

Como hemos visto en los casos expuestos, en términos de fuentes de financiamiento

municipal, el tamaño de los ingresos locales presenta una correlación con el tamaño de

la población, y los funcionarios públicos suponen una relación directa entre

financiamiento y capacidad de desarrollo económico. Es por ello que diversos métodos

de evaluación en la lógica de asignación de las participaciones federales concluyen,

indiscutiblemente, que el sistema suele reforzar los desequilibrios regionales. En el caso

de México, Bolivia, Ecuador y otros países revisados se denota que la planeación del

desarrollo regional se ha basado en esta relación entre tamaño y desarrollo económico.

La variable poblacional sigue determinando la actividad económica; de tal forma,

vemos por ejemplo la regionalización que se hace con respecto a la densidad de

población por municipio, donde finalmente la caracterización de un municipio como

agente o no de desarrollo estará dada por su número de habitantes. Lo anterior ha sido

consecuencia de un modelo de desarrollo que otorga preferencia al modelo urbano-

industrial, pues son los municipios con mayor población los que tienen rangos altos en

el coeficiente de localización del sector secundario y terciario y, también a nivel del IDH.

Esto mismo lo vemos en la forma como participan en la cooperación internacional para

el desarrollo.

Nivel de desarrollo socioeconómico

Un municipio con alta marginalidad, esto es, la relacionada con las necesidades

básicas insatisfechas y la exclusión socioeconómica, política o cultural de la población


81

frente al sistema dominante, tiene menos posibilidades de desarrollo, ya que carece de

fuentes endógenas y exógenas para generar sus propias capacidades de desarrollo.

Por ejemplo, la capacidad de estos municipios para atraer inversiones se considera

reducida por causa de su mala infraestructura y la baja calificación del capital humano.

Funcionalidad económica

La funcionalidad se relaciona con las fuentes exógenas generadoras de desarrollo

económico; por ejemplo, identifica la importancia de los flujos económicos

(financiamientos, inversiones, comercialización, etc.) y la accesibilidad que tiene el

municipio (redes de carreteras). Esta variable sirve para determinar el grado de

integración de un municipio a una región dinámica. En este caso son las grandes

ciudades o los centros turísticos los que cumplen con estas características. Empero el

grado de funcionalidad económica de un municipio también podrá determinar la forma

como aprovecha la oferta de cooperación bilateral y multilateral existente y,

principalmente, las redes de cooperación descentralizada que requieren de cierta

infraestructura física y de comunicaciones para su operación.

Actividad económica

Otra variable que expresa las capacidades de un municipio para el desarrollo local

es la actividad económica. Se ha identificado que los municipios que se especializan en

la actividad secundaria y terciaria presentan menores niveles de marginación, mayor

funcionalidad regional y generalmente mayor población, por lo que se considera que

tienen mayor capacidad de financiamiento (interno y externo) y de desarrollo. Esto no

significa que sigamos la tesis de Perroux, la cual señala que las actividades de primera,

es decir la industrial, funcionan como motores del desarrollo regional, por lo que

debieran ser las difundidas para obtener este desarrollo regional. Algo que nos muestra

el desarrollo local y, sobre todo el referente más a términos de desarrollo endógeno, es

abrir la puerta a otras racionalidades económicas. Sin embargo, por las características

de competencia económica que caracterizan los actuales procesos de desarrollo

territorial, son aquellos municipios ligados a los procesos terciarios de la economía los


82

que han buscado en la cooperación internacional un instrumento que a partir del

intercambio de experiencias y el fortalecimiento de ciertos procesos de gestión o

desarrollo de infraestructura los coloque en mejores circunstancias para fortalecer sus

ventajas competitivas y competir de mejor manera en esquemas de globalización e

integración económica.

Régimen político-administrativo

Existe una prevalencia centralista en las relaciones intergubernamentales. En

muchos casos de América Latina, no se puede perder de vista la naturaleza competitiva

del sistema electoral que tiende a separar, antes que a unir, los programas y acciones

de los distintos gobiernos y administraciones. Las relaciones intergubernamentales

están cubiertas por un sesgo político-clientelar que dificulta el establecimiento de redes

de cooperación y termina muchas veces por hacer que los ayuntamientos asuman

estrategias que pueden ser de gestión en solitario, llevando a cabo programas y

proyectos que dependen exclusivamente de recursos y facultades propias o con apoyos

a nivel federal, o bien que no sean invitados a participar en proyectos que podrían

beneficiarles. Además este régimen político-administrativo, también termina por afectar

su relación con otros socios cooperantes.

Pertenencia regional

Poco se ha discutido sobre el papel que el municipio debería tener en el desarrollo

regional y lo importante que puede ser impulsar políticas de desarrollo local en pro del

equilibrio en el desarrollo de una región determinada. En tal caso, en el estudio de lo

municipal es importante considerar el entorno regional, pues en algunos casos, será el

propio municipio el que determine el funcionamiento de una región, como sucede con

las regiones construidas alrededor de las grandes ciudades. De igual modo, su entorno

regional puede ser un factor importante en la dinamización del desarrollo local de un

determinado municipio, o en efectos negativos de contaminación, delincuencia,

migración, etc. En sí, la influencia que tiene la región en el municipio y el municipio en la

región es directamente proporcional.


83

Consideraciones finales

En clara sintonía a lo acontecido en las distintas economías capitalistas y a los

cambios económicos, políticos y sociales que en sí ha habido en el sistema

internacional, las políticas nacionales de desarrollo en la región han experimentado

cambios significativos, que han trastocado en mucho los modelos económico,

político y hasta social. Una de las transformaciones de mayor relevancia por los

resultados que ha tenido en las subunidades territoriales, es la política de desarrollo.

En este marco, si bien es cierto que las intervenciones de la cooperación para el

desarrollo local involucran a una variedad de agentes, en la actualidad, dados los

cambios político-institucionales y los nuevos enfoques teóricos del desarrollo, se

reconoce que la función pública es función crucial en el espectro de todas las

variables del desarrollo.

Lo anterior motiva necesariamente la valorización del espacio municipal de

gobierno, tanto en el diseño de estrategias de desarrollo desde lo local como de

estrategias gubernativas donde la gestión pública se descentraliza hacia los

gobiernos subnacionales.

Por lo anterior, el impulso de los enfoques de desarrollo local repercute,

obligadamente en la actividad municipal y en sus nuevas responsabilidades. Es por

ello que aún dentro de sus limitaciones históricas los gobiernos locales están

surgiendo como los protagonistas principales en este proceso. Al presente son éstos

a los que les corresponde cumplir la función de facilitar las condiciones para el

diseño y la instrumentación de políticas públicas de desarrollo local, que conlleva a

que proporcionen servicios y ubiquen al ciudadano en condiciones de lograr el

desarrollo económico, el bienestar social y la protección medioambiental de sus

comunidades locales.

De tal forma, dado el proceso evolutivo del desarrollo y el surgimiento derivado

del desarrollo local y su ubicación en el municipio, que quedó ejemplificado con el

caso latinoamericano, se considera central concatenar los siguientes temas a fin de

orientar al desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo:


84

1) El advenimiento del espacio local como punto fundamental de la dinámica

de crecimiento y desarrollo que impone la globalización.

2) El desarrollo local se entiende más como un proceso que debe ser

inducido, donde lo que se pretende es estimular el crecimiento económico y

desarrollo del ámbito local en sus diversas dimensiones (social, ambiental,

territorial, etcétera), por medio de elevar o impulsar el potencial endógeno.

3) Todos los cambios anteriores requieren particularmente de una gestión

pública que pueda contrarrestar los efectos negativos, para lo cual se hace

indispensable la creación de nuevos instrumentos técnicos y administrativos

que apoyen en un sentido positivo el ejercicio de la función de gobierno

municipal y de las políticas públicas dirigidas al desarrollo local.

4) Los niveles subnacionales de gobierno se convierten en los principales

articuladores de estos procesos de desarrollo local.

5) Esto obliga necesariamente a una serie de cambios en el diseño de

estrategias de desarrollo que partan de los gobiernos subnacionales donde la

gestión pública se descentraliza hacia los gobiernos subnacionales.

6) Los niveles municipales de gobierno se convierten así en nuevos sujetos

de desarrollo.

Todo lo anterior es parte ya de la agenda de la cooperación internacional para el

desarrollo.

Frente este contexto, diversas agencias bilaterales y multilaterales de

cooperación, han percibido la necesidad de apartarse, en la medida de lo posible,

de los esquemas de cooperación gubernamentales dependientes de la federación,

para trabajar más estrechamente con regiones, estados, municipios, comunidades y

la sociedad civil en general. Mientras en los diversos municipios sus nuevas

responsabilidades les imponen ampliar su esfera de actuación y agregar a sus

funciones tradicionales el diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo

que tiendan a generar ventajas competitivas territoriales, a mejorar el nivel de vida

de su población y a fortalecer lazos solidarios en la comunidad local. Por lo que, un

sinnúmero de ellos ha iniciado experiencias relevantes en sus territorios en cuanto a


85

la conducción de procesos de desarrollo económico, social y hasta sustentable en

esquemas de cooperación internacional.

Sin embargo, ante el centralismo aún atávico de la mayoría de los sistemas

políticos y la visión aún sectorial y parcial del territorio provoca que, la gran parte de

los municipios estén ausentes de esta evolución. El desarrollo local parece

convertirse en oportunidad para unos cuantos, mientras tanto, las desigualdades

entre regiones, municipios y localidades continúan en aumento.

Así, el optimismo por el desarrollo local, se debate entre la tradición centralista, la

competencia entre localidades y la marginación de muchos otros donde el desarrollo

desde abajo continúa siendo una utopía.

Esta diferenciación entre municipios demuestra que, si bien en el objetivo retórico

tanto del modelo endógeno como del basado en la apertura, encontramos la idea de

impulsar el desarrollo el local, como un supuesto que permita atenuar los

desequilibrios y desigualdades socioterritoriales a la larga los resultados han sido

refractarios.

Siendo este el contexto en el cual se diseña e instrumenta la cooperación

internacional para el desarrollo local - cuyas formas particulares se estudiarán en el

siguiente capítulo -, entonces la misma es permeada por los contrastes entre

municipios, regiones y países, pues como veremos más adelante, de un lado se

encuentran aquellos municipios que aprovechan al máximo la cooperación como una

herramienta de su internacionalización en el marco de la competencia económica

mundial y como una forma de intercambiar experiencias para ir mejorando los

niveles de atención social, de medio ambiente, de desarrollo económico del

municipio. En el otro, se encuentran aquellos municipios que más bien se convierten

en objetos de la política de cooperación, por lo que la misma se enfoca atender las

cuestiones deficitarias de desarrollo. Lo anterior, conlleva a potencializar efectos

diferenciadores en el desarrollo regional. Por ello será importante, tomar en cuenta

en el diseño, instrumentación y evaluación de estrategias de cooperación las

variables que marcan las diferencias entre municipios.

Ahora bien de acuerdo a lo visto en este capítulo, el escenario en el cual tiene

lugar la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina, se

caracteriza, por un lado, por grandes diferencias respecto a la capacidad


86

institucional y financiera de los gobiernos municipales de la región para ser agentes

de desarrollo y a una serie de obstáculos, por los que todavía tienen que pasar los

municipios como son: la pobreza generalizada y la exclusión social; la debilidad

económica; las deficiencias institucionales a nivel federal y local; así como

relaciones intergubernamentales donde aún la redistribución de responsabilidades

entre niveles de gobierno no está lo suficientemente sustentada en la

correspondiente asignación de recursos o los incentivos adecuados para que los

gobiernos locales puedan en efecto convertirse en agentes de desarrollo.

En un escenario como el señalado, es importante entonces cuestionarse cómo se

han llevado a cabo las distintas experiencias de intervención para desencadenar

procesos de desarrollo local en los municipios latinoamericanos y cuál ha sido el

papel del municipio en la cooperación internacional para el desarrollo local.

Preguntas que encontrarán respuesta en el siguiente apartado.


87

III. Experiencias y modalidades de la cooperación

internacional para el desarrollo local en América Latina

Como se señalaba páginas atrás, el desarrollo local se ha convertido en una

alternativa para dar respuesta a todos aquellos problemas y contradicciones que los

enfoques estatocéntricos y verticales no han sido capaces de resolver con respecto

a las problemáticas locales. Al mismo tiempo, resulta ser una buena metodología

para desencadenar procesos endógenos de desarrollo frente a la dinámica que el

espacio local adquiere como resultado de los cambios en el sistema productivo y

económico a nivel internacional.

La multidimensionalidad del concepto de desarrollo local y la aceptación cada vez

más amplia de su escala geográfico-territorial circunscrita al municipio, ha hecho que

una gran cantidad de temas se municipalicen, provocando con ello un alto grado de

responsabilidad del gobierno local en su conducción.

Lo anterior ha motivado, necesariamente, la valorización del espacio municipal de

gobierno y de los distintos actores públicos y sociales que en su interior se

interrelacionan, tanto en el diseño de estrategias de desarrollo desde lo local, como

de estrategias de gobierno donde la gestión pública se descentraliza hac ia los

gobiernos subnacionales.

Esta situación ha propiciado un cambio importante en las concepciones clásicas

de la cooperación internacional. El desarrollo local es cada vez más un objetivo en

las políticas y programas de las agencias bilaterales y multilaterales, las cuales,

desde hace unos años, han favorecido intervenciones para desencadenar procesos

de desarrollo a escala local, o bien para paliar los efectos contraproducentes que el

proceso evolutivo del Desarrollo -vía el ajuste estructural o la globalización- ha

tenido en los ámbitos subnacionales de los Estados.

Como parte de estas acciones, los países miembros Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), distintas agencias del Sistema de

Naciones Unidas, gobiernos locales, asociaciones internacionales de municipios,

etcétera, han incorporado en sus políticas una variedad de temas relacionados con

el fortalecimiento de las estructuras locales de gobierno, el impulso a esquemas de

descentralización, los principios de la Agenda Local 21, el desarrollo urbano, así


88

como políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social y la promoción de la

cohesión social en los espacios locales de gobierno.

Por su parte, las nuevas responsabilidades que en términos de su propio

desarrollo se les presentan a los gobiernos locales, los ha obligado también a buscar

alternativas e instrumentos innovadores. Ello ha originado que muchos de estos

municipios se vean emplazados a generar esquemas innovadores de cooperación

con sus pares en otros países; a propiciar esquemas de cooperación en redes con

sus similares allende las fronteras nacionales; o bien, a participar en asociaciones de

gobiernos locales. La cooperación, entonces, se convierte en una herramienta de los

municipios frente a los procesos de integración y globalización, al tiempo que resulta

ser un instrumento para actuar frente a las demandas económico-sociales de sus

ciudadanos.

América Latina no ha permanecido ajena a esta realidad. En los últimos años,

diversos gobiernos locales de la región han adquirido un papel importante en los

esquemas de cooperación internacional, tanto desde el ámbito gubernamental como

del no gubernamental. Así, los municipios se incorporan a los programas y proyectos

de colaboración que a nivel bilateral o multilateral firman sus gobiernos centrales,

participan en las comisiones o reuniones mixtas o de carácter binacional o regional;

al tiempo que por cuenta propia firman convenios de cooperación descentralizada

con diversas municipalidades de América, Europa y Asia.

Asimismo, éstos participan en la cooperación para el desarrollo local mediante las

formas de colaboración que asociaciones municipales nacionales, establecen con

otras asociaciones municipales ulterior a los territorios de sus países y, a través de

la colaboración que estas mismas asociaciones y algunos municipios por cuenta

propia establecen con asociaciones internacionales.

La heterogénea realidad en América Latina refleja una miríada de experiencias

en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo local, por lo que, en

este capítulo se busca presentar un panorama general del papel del municipio y del

desarrollo local en el marco de la CIPDL, ubicando sus modalidades y tendencias,

pero sobre todo sus límites y potencialidades, a través de la presentación de casos

indicativos de la situación en la región, que van desde las experiencias de algunos

municipios de México, Brasil, Chile o Argentina que dadas sus características de


89

desarrollo pueden fungir como oferentes, receptores y participantes de cooperación

horizontal para el desarrollo local, hasta casos como los correspondientes a los

municipios de algunos de los países centroamericanos quienes se ubican como

netamente receptores de recursos. En todo caso, la constante en este apartado, es

continuar la línea argumentativa sobre el papel que guarda el gobierno local como

eje articulador de sinergias en pro del desarrollo local, y el papel que en ese sentido

le está correspondiendo jugar desde la cooperación internacional.

Con lo planteado en este capítulo, se tiene el marco de referencia para a modo

de conclusión en un siguiente capítulo hacer un balance de las potencialidades y

limitaciones de la cooperación internacional para el desarrollo local en ámbitos tan

heterogéneos y divergentes como son los municipios de América Latina.

Algunas experiencias de cooperación internacional para el desarrollo local

Empleando una metodología muy utilizada en la cooperación, como es el

intercambio de experiencias y la difusión de las llamadas buenas prácticas, en este

apartado se reflexiona sobre algunas de las diversas experiencias de colaboración

que en el ámbito de lo local se han dado en América Latina.

Para ello se abarcan aquellas experiencias desplegadas de manera tradicional;

es decir, que parten de fuentes bilaterales y multilaterales de cooperación, así como

aquellas que están revolucionando los modos de hacer la cooperación, como sería

el caso de lo que hemos llamado en este trabajo la cooperación en redes de

cofinanciación.67 En este amplio espectro, encontramos hermanamientos entre

ciudades Norte-Sur, Sur-Sur, Sur-Norte; asociaciones de ciudades y municipios en

general, asociaciones entre diversas fuentes de financiamiento, participación de

fundaciones privadas, etcétera.

Es por ello que en este capítulo se lleva a cabo un recuento de las formas cómo

se ha instrumentado la cooperación para el desarrollo local en la región, en especial

los temas que se han priorizado, los actores que en ésta participan, de cómo 67

En esta organización en redes se incorporan una diversidad de actores que van desde las agencias multilaterales de cooperación como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, hasta fundaciones privadas como la Fundación Internacional de Carrefour.


90

participan y las modalidades de coordinación que existen entre los distintos actores y

agentes involucrados. Siendo hasta el último apartado de este trabajo cuando se

hará un análisis sobre las posibilidades y limitaciones de ésta forma de colaboración

para ser una herramienta que impulse el desarrollo local.

Cooperación descentralizada gubernamental

Las diferentes formas que adopta la cooperación descentralizada

gubernamental, no surgen de forma espontánea, sus antecedentes más claros los

situamos en los primeros hermanamientos entre gobiernos locales de países

diferentes, en los años inmediatamente subsecuentes a la Segunda Guerra Mundial.

En su origen estos hermanamientos, en sintonía con tiempos de posguerra,

respondían más que a mecanismos de intercambio de experiencias, resolución de

problemas comunes, o ayuda al desarrollo como sucede en la actualidad; eran

causados por la necesidad de consolidar los lazos creados entre países que fueron

aliados en la guerra, llevándose a cabo hermanamientos entre ciudades francesas,

británicas, norteamericanas y canadienses, y en contribuir al acercamiento entre los

pueblos otrora enfrentados, así ciudades británicas y norteamericanas se

hermanaron con algunas ciudades alemanas y ciudades alemanas y francesas

devastadas se hermanaron para asegurar la reconciliación mediante la cooperación

de cara al futuro68. En el mismo tenor, en plena Guerra Fría se constituyeron los

hermanamientos de entendimiento por parte de municipios de Europa Occidental

con sus homólogos de Europa del Este. En estos años también se acrecientan los

vínculos entre ciudades y pueblos del mundo capitalista desarrollado. Ciudades de

Europa occidental, Japón y Estados Unidos establecen relaciones de colaboración,

las cuales, sin embargo, en un principio se sesgaban al ámbito cultural, que los

mantenía en una especie de relación platónica, y sin un real alcance de derecho.

Será hasta la década de los 70 cuando empiezan a emerger aquellos

hermanamientos más ligados a la idea de cooperación para el desarrollo y en el

68

Cabe señalar que a la fecha el activismo internacional de los gobiernos locales está teniendo un impacto

significativo en el área de la seguridad internacional. Por ejemplo, un estudio de caso del CeSPI, el Programa de Atlas en Bosnia Herzegovina, ha analizado recientemente el impacto de la cooperación descentralizada en las situaciones de post-conflicto y su apoyo a la construcción de la paz y a la coexistencia pacífica (Rhi-Saussi y Aprile, 2000)


91

ánimo de tratar problemas comunes que enfrentaban los espacios locales:

protección al medio ambiente, prestación de servicios públicos, migraciones

cotidianas de trabajadores… Así el carácter de los hermanamientos se amplía más

allá de razonas geográficas o de afinidades políticas y culturales, para incorporarse

otra razón más: La que tiene que ver con el impulso al desarrollo.

En este contexto la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales

de Europa (CPLRE), propugna en estos años para que mediante la figura del

hermanamiento, la gran municipalidad o el municipio más rico facilite cooperación,

ayuda económica, técnica, cultural y moral al que tiene menos desarrollo. Es así

como en Europa toma mayor auge un movimiento encaminado a la formulación en

los ayuntamientos de políticas de cooperación para el desarrollo, que se manifiesta

por ejemplo en la conferencia organizada en Florencia, en octubre de 1983, por la

Unión Internacional de Autoridades Locales, la Federación Mundial de Ciudades

Unidas y la UNESCO.

Será a partir de la década de los 90, cuando la cooperación descentralizada69

realizada entre agentes subnacionales de gobierno se ha convertido en una

constante en diversas ciudades del mundo desarrollado. Como vimos anteriormente,

son los propios procesos de descentralización y la consiguiente mayor autonomía de

los distintos niveles subnacionales, algunos de los factores que crean indirectamente

las condiciones de la dinámica extensión de las actividades de estos niveles más

allá de las fronteras nacionales.

En la mayoría de estos casos, la cooperación descentralizada surge como parte

de una estrategia política de los poderes locales por una mayor autonomía, en la

cual, los lazos internacionales se convierten en una legitimación de un modo de

69

Cabe señalar que hay una variedad de definiciones y conceptos para hablar de cooperación descentralizada, sin embargo, me apegaré a las acepciones que considero más amplias para definirla. En tal caso, se entiende por cooperación descentralizada aquella que se refiere a relaciones entre gobiernos locales correspondientes a

distintas jurisdicciones nacionales, en la cual también se comprende que el carácter de estas relaciones es para intercambios de carácter económico, cultural, técnico, etc., es decir, en sentido estricto, se vincula con relaciones de cooperación y no con aspectos relacionados con cuestiones militares y diplomáticas (Petiteville, 1995). En una acepción más amplia, de hecho la utilizada por la Unión Europea, se entiende por cooperación descentralizada toda aquella acción de ayuda al desarrollo que es llevada a efecto por agentes e instituciones, sean públicos o privados, del país donante o del receptor, que no forman parte de la administración central del Estado. Este concepto, por tanto, acoge el conjunto plural de iniciativas de ayuda que ponen en marcha aquellos actores que son distintos al gobierno del Estado. En ese sentido, frente a una visión de la ayuda centralizada, que protagoniza el Estado, la cooperación descentralizada se presenta como más diversa y difusa, más próxima al control de actores locales y más horizontal.


92

gobierno local. Para otros gobiernos locales, esta forma de cooperación es un medio

de acceso a la esfera internacional.

Si bien esta colaboración ha tendido a ubicarse más como respuesta de los

actores locales al esquema aún prevaleciente de cooperación estatocéntrica, no se

puede negar que la base territorial de la misma y la existencia de problemas

comunes o compartidos ha implicado, necesariamente, un impulso a estrategias de

desarrollo local.

Como vimos en el capítulo 2, esta forma de cooperación involucra las siguientes

tipologías: cooperación descentralizada bilateral; hermanamiento o convenio de

cooperación a largo plazo; proyecto o intervención puntual; proyectos comunes, que

asocian a varios gobiernos locales alrededor de una intervención concreta, trabajo

en red para el intercambio técnico entre varios gobiernos locales; así como la oferta

de cooperación de diversos municipios.

En el ámbito de la cooperación descentralizada gubernamental-bilateral, los

países más representativos en su calidad de oferentes son: Bélgica, Alemania,

España, Italia, Francia70 así como también Países Bajos y Canadá.

En España, la cooperación descentralizada para el desarrollo local tiene sus

antecedentes en 1983, con la constitución de la Unión de Ciudades Capitales

Iberoamericanas (UCCI) y en 1987, con el Centro de Estudios Municipales (CEMCI).

Posteriormente, las comunidades autónomas y los gobiernos municipales

comenzaron sus propias estrategias de cooperación descentralizada, pero más en

un afán de defensa y lucha por su autonomía.

Fue tomando tal importancia el tema al interior de los municipios, que las ONG

comenzaron a tener una gran movilización en pro del desarrollo de los países

subdesarrollados y en específico en el trabajo directo con las poblaciones locales.

De ahí que los gobiernos municipales, primero solos y luego con la constitución de

Fondos Municipales de Cooperación71 han generado intervenciones hacia el

70

Según evaluaciones de la OCDE, la contribución internacional de los gobiernos locales franceses a la

cooperación descentralizada hoy en día, asciende a 100 millones de euros. En 2007, se ubican 70 proyectos en América Latina (21 en Brasil, 10 en Cuba, en 6 en Perú, 6 en Chile, 6 en Argentina, 1 en México…).Guyenneau, Olivier, Asesor Técnico del Programa “Gobiernos Locales”, Embajada de Francia en México. 71

Estos fondos se han constituido como espacios de coordinación y fortalecimiento de un modelo propio de cooperación. En la actualidad son nueve los Fondos, correspondientes a cada región autónoma: Fons Catalá de Cooperació al Desenvolupment, Euskal Foda-Asociación de Entidades Vascas Cooperantes, Fons Valencia per la Solidaritat, Fons Mallorquí de Solidaritar i Cooperació, Fons Menorquí de Cooperació, Fondo Galego de Cooperación e Solidaridade, Fons Pitiús de Cooperació, Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad


93

desarrollo local por medio del financiamiento a ONG. Esta cooperación se ha dirigido

principalmente a Centroamérica y África.

Y si bien es cierto que en España hay un esfuerzo cada vez mayor por fortalecer

la figura del municipio, la cooperación continúa siendo ejecutada en la mayoría de

los casos por organizaciones de la sociedad civil, pues gran parte de los recursos de

los ayuntamientos se canaliza vía estas organizaciones. El problema que se

presenta es que las ONG carecen de conocimiento y sensibilidad respecto a la

problemática municipal. Además, la presión a corto plazo de competir por fondos

municipales es un factor que distorsiona la cooperación de muchos ayuntamientos.72

Lo anterior también ha causado que esta cooperación sea dirigida, en su

mayoría, a proyectos más de carácter asistencialista que hagan visible la

cooperación, como puede ser la construcción de un centro de salud. En muchos de

los casos estos proyectos suplantan labores que deberían realizarse por el

municipio, sin ni siquiera tomar en cuenta el papel que correspondiera jugar al poder

local.73

Ha sido a través de la cooperación de organizaciones como la Unión

Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y su Centro Municipal de Cooperación

Internacional (CEMCI), así como de la UCCI, como se ha enfocado a temas más

directamente relacionados con el fortalecimiento de los gobiernos locales en sus

nuevas responsabilidades como agentes del desarrollo de sus territorios. En esta

misma línea, encontramos el Programa de Desarrollo Municipal en Centroamérica

(DEMUCA) que cuenta con recursos de la Agencia Española de Cooperación

Internacional (AECI). Éste pretende, una vez que la cooperación se retire, que las

municipalidades sean capaces de gestionar adecuadamente sus recursos y brindar

Internacional y Fondo Extremeño Local de Cooperación al Desarrollo. Hay varios procesos emergentes que darán lugar a nuevos fondos. En España gran parte de la cooperación descentralizada es realizada por los Fondos Municipales de Cooperación, los cuales son una fórmula que permite que un grupo de municipios afines, normalmente por proximidad territorial, creen su propia instancia de cooperación especializada y sensibilizada ante el fenómeno municipal, a través de la cual pueden poner en marcha, con el concierto de varios ayuntamientos, proyectos y programas de mayor alcance y presupuesto; además, pueden captar recursos de otras instancias (UE, AECI, comunidades autónomas), pues éstas son también una opción flexible y no excluyente, como son el Consejo Municipal de Cooperación de Bilbao, el Fondo regional de Cooperación Municipal de Extremadura, el Fondo Municipal de Cooperación para el desarrollo creado por la Federación de Navarra, entre otros. 72

Uno de los autores que ha abordado esta idea es (González, 1998). 73

La Agencia Española de Cooperación Internacional ha tendido a irse por esta misma línea, financiando proyectos a ONG locales que en sinergia con las autoridades municipales ejecutan proyectos en áreas específicas de necesidades básicas locales, como vivienda, salud, medio ambiente, agua potable, electrificación, etc. Véase el Informe Nacional de España Hábitat II, en http://habitat.aq.upm.es/in/


94

servicios a sus ciudadanos. Los beneficiarios de este Programa han sido ciudades

mayores a 50,000 habitantes, con excepción de las ciudades principales. En este

Programa también participan institutos de fomento de desarrollo municipal, que

pueden ser locales, estatales o federales, así como agentes sociales e

institucionales ligados al desarrollo urbano.

Los temas de este tipo de colaboración son: el intercambio de información y

documentación; fortalecimiento de la gestión de las administraciones locales;

proyectos de vivienda; tratamiento de residuos urbanos; asesoramiento técnico en

planificación urbanística; fortalecimiento institucional, administrativo y técnico de las

municipalidades; fortalecimiento de la democracia local y de los procesos de

descentralización administrativa. En muchas de las ocasiones se ofrecen programas

horizontales de asistencia técnica con participación directa de las municipalidades

españolas y de proyectos de desarrollo rural integrado.

Se puede decir para el caso español que la colaboración de las autonomías y

municipios para el desarrollo local se da de una forma más ajena de la política

nacional de cooperación que dirige la AECI, lo cual mucho tiene que ver con la

defensa de la mayor autonomía de los poderes locales de gobierno. De hecho, se

detecta cierta descoordinación y ausencia de complementariedad entre las acciones

que, por su parte, llevan a cabo los niveles subnacionales de gobierno y aquellas

realizadas por la AECI. Asimismo, los temas tienden a ser distintos y las zonas

geográficas a enfocar también cambian. En este marco, la cooperación al desarrollo

local parece convertirse en uno de los campos en pugna y de lucha de poder de las

relaciones intergubernamentales.

Por su parte, en Francia la historia es distinta. Ello es así, quizás, dada la

tradición centralista del sistema francés. En este caso, son los Ministerios de

Asuntos Exteriores y de la Cooperación y del Desarrollo, los que han favorecido la

cooperación descentralizada. Por medio de estos Ministerios se impulsan las firmas

de convenios de hermanamientos entre dos colectividades o más que deseen ser

cooperantes. Muchas veces la colectividad francesa financia y delega la ejecución

de obras a una ONG representada en el país, mientras que la colectividad extranjera

aporta una contraparte en trabajo y facilidades logísticas.


95

La cooperación francesa se desarrolla en varios campos, destacando entre los

más importantes: el desarrollo y gestión urbana en materias como la administración

pública local y la creación, administración y mantenimiento de infraestructura. Otro

tema más es el desarrollo económico, visto éste como un conjunto de relaciones

específicas entre empresas, de transferencias e intercambios tecnológicos y de

impulso a iniciativas locales de desarrollo. Los proyectos de este tipo se refieren a

diferentes ramas económicas como el artesanado, el turismo, las tecnologías de

punta, la agroindustria, el intercambio y la cooperación entre empresas pequeñas y

medianas, la gestión del agua, la lucha contra la exclusión, y la inserción social y

económica. Las acciones pueden ser en forma de proyectos de apoyo directo, de

formación, de intercambios institucionales y técnicos, capacitaciones, etcétera.

En Italia, se ha impulsado la cooperación entre las comunidades, en un esquema

que comporta las siguientes características: 1) es territorial, supone consultas entre

autoridades locales y actores sociales y económicos en un contexto territorial, define

un plan de desarrollo local vinculado con los programas y se realiza mediante

proyectos en un esfuerzo por establecer relaciones de tipo local-nacional-

internacional; 2) funciona a través del trabajo de colaboración entre una comunidad

de un país en desarrollo y otra de Italia; 3) fortalece la creación de redes entre

localidades para intercambiar conocimientos. 74

Uno de los temas en los que más ha participado la cooperación descentralizada

italiana, es la asistencia humanitaria.75 En este marco, varias ciudades italianas han

participado en el Programa de desarrollo para desplazados, refugiados y repatriados

en Centroamérica, que se creó en 1995.76 En este mismo sentido, está la

experiencia relacionada con la fase más delicada de la crisis albanesa de 1997

(mayo-septiembre) en la que un grupo de ciudades italianas (entre las cuales

destacan Génova y Roma) realizaron actividades de cooperación en 11 ciudades

albanesas, por un total de 1,5 millones de dólares. Hasta el año 2000, la

Confederación Nacional de Servicios (CISPEL), que representa a las empresas

74

Los autores que han abordado la cooperación descentralizada Italia son (Bonfanti S. 1998) y (Rhi Saussi,

2000). 75

Cabe anotar que también la cooperación descentralizada francesa y española se han enfocado a asistencia humanitaria. Esto se vio principalmente potenciado con los desastres naturales provocados por el Huracán Mitch, que azotó a los países centroamericanos en 1999. Sin embargo, el gran problema de esta cooperación es que es de asistencia por sí misma nada tiene que ver con generar procesos autosostenibles de desarrollo. 76

26 ciudades participan en el Foro, entre las cuales se cuentan algunas de las ciudades más importantes de Italia como Venecia, Roma, Milán, Génova, Turín y Nápoles (Ianni, 1997).


96

municipales, promovía la dotación al sistema de transporte albanés de 400

autobuses (Rhi Saussi, 2000).

Son los municipios de la región de la Toscana, los que más participan en la

cooperación para el desarrollo. De hecho, se estima que de 297, son 126 los que

realizan actividades en ese sentido. Las prioridades geográficas de estos agentes

locales son América Latina, los Balcanes, África Sub-Sahariana y Medio Oriente.

Uno de los temas en los que más se concentran es el concerniente a programas de

desarrollo humano a escala local. Lo interesante en esto, es que a partir de unir

fuerzas con el PNUD, y otras agencias multilaterales de cooperación, los municipios

y asociaciones de municipios italianos se han enfocado a este tema (Rhi Saussi,

2000). Además, curiosamente, ha sido también desde Italia, en específico desde las

oficinas de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas

en inglés), en Roma, como se echó andar el Programa de Cooperación Internacional

para el Desarrollo Local en Cuba, cuya principal manera de operar fue mediante la

cooperación descentralizada y por redes.77

Otro de los temas donde tienen una amplia participación los agentes locales

italianos, es la cooperación al desarrollo hacia las municipalidades altamente

emisoras de emigrantes hacia las ciudades italianas, las cuales han formulado

políticas activas en el campo de la cooperación para el desarrollo local con sus

vecinos a la otra orilla del Mediterráneo y el Adriático (Rhi Saussi, 2000: 159).

En este mismo caso, tenemos la cooperación descentralizada francesa, donde

encontramos los convenios de hermanamiento que se establecieron entre ciudades

africanas y francesas, como el de la ciudad de Montreuil (Seine-Saint Denis,

Francia) y el “círculo” de Yélimané (Malí) que nació en 1985 tras la solicitud de la

misma asociación de emigrantes-inmigrantes (Petiteville, 1993).

Podríamos decir que a nivel bilateral la introducción del enfoque hacia el

desarrollo de las ciudades y los municipios, está estrechamente relacionado al

crecimiento de una población migrante en las ciudades de los países desarrollados,

que si bien ésta llegó como fuerza de trabajo temporal durante los tiempos de

77

Toscana se distingue por el rol de cooperación que está desempeñando y el número de actores y entes que se

hayan involucrados en esta “empresa de nuevo tipo” que es la cooperación descentralizada. Específicamente, el Gobierno Regional de Toscana junto a numerosos municipios, provincias, ONG, Asociaciones ecologistas y culturales de la región participan en dos programas de cooperación con Cuba APPI-PDHL y Habana Ecópolis.


97

bonanza económica, para los años 70 se ha establecido y ha crecido en las urbes

industrializadas. Lo anterior irá provocando el hermanamiento entre municipios de

trabajadores inmigrantes y los municipios de adopción, a fin de asegurar una mayor

comprensión y convivencia ciudadana y, en último término, la integración voluntaria

de los inmigrantes en la comunidad local de adopción y su aceptación por los

pobladores oriundos. Al tiempo, que el fenómeno migratorio será un factor más para

que ciudades receptoras comiencen a desarrollar programas de colaboración al

desarrollo con aquéllas localidades expulsoras de fuerza de trabajo, como son los

convenios de hermanamiento que se establecieron entre ciudades africanas y

francesas.

Entre los países de América Latina más representativos en este tipo de

hermanamientos ligados al tema migratorio, es México, en donde un sinfín de

municipios tiene convenios de hermanamientos con sus homólogos en Estados

Unidos. Tanto en los casos del Estado de México como de Jalisco, estados

altamente expulsores de emigrantes, se puede observar cómo municipios pequeños

tienen una amplia vinculación con sus contrapartes en Estados Unidos, teniendo

entre sus principales aportaciones la donación. En virtud de ello, sería interesante

aprovechar este canal ya existente constituyendo una modalidad nueva de

cooperación descentralizada en los mismos términos de co-desarrollo que vimos en

los casos francés e italiano, sobre ciudades europeas y árabes o africanas.

Utilizando los canales tradicionales de la cooperación, se podría negociar a nivel

binacional la incorporación de esta posibilidad con agencias de desarrollo como

USAID u otros mecanismos de financiación como una vía que ayude a generar

medidas de arraigo y permanencia en las comunidades altamente expulsoras de

emigrantes por medio del desarrollo de proyectos productivos que aprovechen redes

de comercialización ya existentes en el vecino país.

En la región también encontramos experiencias de cooperación económica entre

espacios locales que pueden tener cierta complementariedad de sus

correspondientes ventajas competitivas. En dicho tenor, se encuentra la cooperación

descentralizada italiana que ha empezado a coadyuvar relaciones comerciales y de

inversión productiva en los países de América Latina, principalmente de aquellos

situados en el Cono Sur, como el caso de Chile, Argentina y Brasil.


98

Una experiencia es la cooperación entre las regiones de Atacama (Chile) y de la

Umbria (Italia), en la cual se prevé un programa de cooperación que impulsa la

asistencia técnica italiana con los fines de: promover el desarrollo regional de

Atacama, y la integración entre la economía local y el enclave minero que es el

principal sector económico-industrial en la región. Este Programa se basa en tres

líneas principales de intervención:

i) El desarrollo de encadenamientos productivos entre la economía local y el

enclave minero; que tiene la intención de promover la producción regional

de insumos, bienes y servicios para satisfacer la demanda del sector

minero y con ello construir o reforzar los encadenamientos productivos.

Las intervenciones servirán para promover la constitución y consolidación

de micro y pequeñas empresas y la diversificación productiva de la

Región.

ii) El desarrollo de proyectos turísticos sustentables, basados en la economía

territorial de la Región y, para ello se contara con la experiencia en

programas turísticos sustentables de la contraparte italiana.

iii) El desarrollo de productos y servicios innovadores cuyo desarrollo

presenta potencialidades interesantes en la Región (aceite de oliva,

orfebrería de oro y plata).

Un programa de este tipo además de ser apoyado por la Región italiana de

Umbria, también ha contado con el financiamiento del Fondo Multilateral de

Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo.

Con base en estos ejemplos Rhi-Saussi señala que los incipientes desarrollos

locales y regionales en América Latina puedan consolidarse mediante pactos o

partenariados territoriales internacionales con procesos más maduros, basándose

más que en la asistencia, en criterios de reciprocidad y de sustentabilidad.

Es interesante hablar de la experiencia italiana por el papel innovador que ha

tenido en incentivar relaciones de cooperación entre pares subnacionales más

enfocadas al impulso a procesos de desarrollo económico local. Esto, mediante el

intercambio de experiencias o ya en procesos de cooperación bi-regional, o a través

de la expansión hacia un desarrollo translocal, como puede ser el caso de la


99

integración entre los centros tecnológicos de la Región Marche con los sistemas

productivos del Sebrae brasileño, a través de la incorporación de servicios

tecnológicos dirigidos a las Pymes78.

Otra de las formas como se ha encauzado la cooperación económica entre entes

subnacionales, es el intercambio de experiencias por medio de la realización de

Foros. Al respecto, y también vinculado a la cooperación descentralizada

gubernamental italiana, se encuentra el Foro Italo-latinoamericano, cuya primera

edición tuvo lugar a principios del 2000 con el patrocinio del gobierno italiano y del

Banco Interamericano de Desarrollo y organizado por una grupo de institutos

italianos (CESPI, IILA, IPALMO e ICEPS). Él mismo significó un primer espacio de

diálogo entre los distritos italianos y los sistemas locales de producción

latinoamericanos y una forma de conocerse mutuamente hasta entre las mismas

experiencias latinoamericanas: la experiencia mexicana de los clusters de

Guanajuato se pudo confrontar con la argentina de Santa Fe y con la brasileña del

ABC paulista; así como discutir las experiencias distritales italianas de Venero,

Lomabardía, Toscana y Marche. Según Rhi-Saussi - a partir del Foro se abrieron

una serie de oportunidades y/o se consolidaron varias iniciativas italo-

latinoamericanas de colaboración entre clusters. Entre las mismas vemos el amplio y

articulado programa de cooperación, con el apoyo del FOMIN-BID, entre el Sebrae

brasileño y la PROMOS de la Cámara de Comercio de Milán para la promoción de

clusters en varias regiones de ese país suramericano; la profundización de la

colaboración entre Ascoli-Piceno (Región Marche) y Guanajuato, México, y el

proyecto para la constitución de una feria del vino en Mendoza con la participación

de la Feria de Verona, la cual es una de las principales exposiciones vinícolas en

Europa.

Se habla de cierta complementariedad en esta forma de cooperación pues los

gobiernos locales y los clusters latinoamericanos reciben tecnología y know how

competitivos y los clusters italianos ofrecen una asistencia técnica que les permite

preparar las alianzas empresariales con el conocimiento directo de las fortalezas y

las debilidades de los clusters latinoamericanos. Una primera experiencia de este

78

Véase para mayor información Rhi-Saussi (2007), Taller 1: Desarrollo económico local: Desarrollo Regional,

sistemas productivos locales e innovación territorial, Agenda para una alianza estratégica euro-latinoamericana.


100

modelo puede ser el incipiente proyecto entre Toscana y el estado de Jalisco, así

como los clusters regionales de Brasil, Chile y Uruguay. (Rhi-Saussi, 2004)

En fin, este tipo de cooperación más en el ámbito de lo económico representa

una nueva veta de actuación para el desarrollo local, pues los gobiernos locales, o

regionales en su caso, además de asociarse con una variedad de distintos actores al

interior de su propio territorio como son: las asociaciones de empresarios, cámaras

de comercio, bancos, consultores financieros; estimula, como señala Rhi-Saussi

(2001), la participación de instrumentos tradicionales de la política económica

exterior. Por ejemplo en Italia al Instituto para el Comercio Exterior (Instituto peri l

Commercio Estero), el Instituto de Promoción Industrial (Instituto per la Promozione

Industriale), la agencia Sviluppo Italia y Simest. Con ello, no sólo transforma los

aspectos cualitativos de la cooperación para el desarrollo, sino que también genera

un aumento significativo de los recursos dirigidos a la cooperación descentralizada.

Además, estimula o puede estimular procesos de acción pública local al interior

del territorio al involucrar la acción gubernamental, a las instituciones o asociaciones

empresariales, a los trabajadores, a los centros de innovación tecnológica, y en sí a

todos aquellos actores que permitieran en un marco de horizontalidad darle el

carácter endógeno y sostenible al desarrollo local.

Uno de los aspectos más impulsados en la cooperación descentralizada es

aquella que se da entre ciudades del Norte y las grandes metrópolis del Sur. Uno de

los temas que en el marco de la misma se estimulan se refiere al intercambio de

experiencias en ingeniería urbana, con lo cual se pretende dar respuesta o solución

a problemas de infraestructura, gestión, planificación, vivienda, etcétera., problemas

producto de un crecimiento urbano incontrolado.

A nivel bilateral, un número creciente de países europeos comenzaron desde los

últimos años a poner en marcha una cooperación específica en el campo urbano, tal

es el caso de Francia, Suecia, Suiza, Países Bajos y Alemania.

La región de Ile de France, por ejemplo, dirigió cooperación hacia el sector

urbano de ciudades como Buenos Aires, Brasilia y Sao Paulo, en materias de

teledetección espacial, de cartografía y de infraestructura (Petiteville, 1993).

En otra de las experiencias de cooperación descentralizada gubernamental,

tenemos aquella cooperación de carácter técnico, que se centra en temas


101

específicos de desarrollo científico-tecnológico, medio ambiente, salud, desarrollo

rural, turismo, patrimonio y formación de profesionales y técnicos.

Uno de los ejemplos de dicha cooperación es aquella que desde hace ya varios

años, desde 1993 para ser exactos, comenzaron a cultivar las autoridades

regionales de municipios chilenos con colectividades territoriales francesas.

Destacando la región de Ile de France con la Región Metropolitana de Santiago; el

Departamento de Hérault con las regiones de Valparaíso y Conquimbo; el

Departamento de Finistere con la provincia de Chiloé, y los Territorios franceses del

Pacífico con el Territorio Insular Isla de Pascua79

Cooperación entre la región Île de France y la Región Metropolitana de Santiago.

El 7 de Abril de 1995 fue firmado un Acuerdo amplio de cooperación entre la Intendencia Metropolitana de Santiago y la región Île de France. Las principales áreas hacia las que este acuerdo se dirige son el ordenamiento-urbano, transportes, salud, acción social, medio ambiente, desarrollo económico, capacitación profesional, educación y cooperación institucional y cultural. La puesta en práctica de este convenio ha significado, en los últimos años, el establecimiento de un centro regional metropolitano de prevención del SIDA, la creación de un centro de desarrollo indígena, la realización de estudios sobre la contaminación ambiental, intercambios de misiones de pequeños y medianos empresarios, el otorgamiento de becas a estudiantes chilenos, además de proyectos en el área de educación, turismo y cultura. A fin de evaluar y decidir las acciones de cooperación entre ambas regiones, se han realizado tres Comités Mixtos, el último de ellos tuvo lugar en

París, en mayo de 2005.

Cooperación entre el departamento del Hérault y las Regiones de Coquimbo y de

Valparaíso

Los vínculos entre las tres colectividades se iniciaron en 1998 a partir de contactos académicos entre las universidades de Montpellier y de Valparaíso. Prosiguieron con la firma de un protocolo de acuerdo de cooperación descentralizada, en noviembre 2000, entre la región de Valparaíso y el departamento del Hérault, además de una declaración de voluntad de cooperación entre las tres universidades de Montpellier y cuatro universidades de la región de Valparaíso. El departamento del Herault concentra un tercio del potencial de investigación, formación y experiencia francesa en el tratamiento del agua, lo que explica que el programa de cooperación se ha centrado, en la V Región, hacia los sectores de la gestión global del agua y la transferencia tecnológica. Importantes acciones se están implementando en otros sectores productivos. El departamento del Herault ha extendido los acuerdos de cooperación hacia la Región de Coquimbo (Convención del 8 de noviembre de 2001), y ha dirigido sus esfuerzos hacia la gestión global del agua en el cuenca del río Elqui.

Cooperación entre el departamento de Finistère y la Provincia de Chiloé

79

Seminario Franco-Chileno “Experiencias de Desarrollo, Cooperación y Desarrollo Regional”, 17-18 y 19 de

Enero, 2007.


102

En 2002, el Consejo General de Finistère propuso a la Provincia de Chiloé iniciar un programa de cooperación descentralizada. Esta cooperación se desarrolla en cuatro sectores: la acuicultura, la agricultura, la formación profesional y el turismo. En marzo de 2003, el Consejo general de Finistère concertó un convenio con Agraria, organismo de desarrollo agrícola presente en Chiloé, para que coordine en terreno el comienzo de las acciones y la preparación de las misiones. En el sector de la formación profesional, Finistère, en colaboración con la asociación Douar Nevez, financió 20 becas en el marco del programa de beca « Marcel L’Aot » existente en

Chiloé.

Asimismo, la cooperación descentralizada gubernamental entre Chile y Francia ha

impulsado la creación de asociaciones como son: la Asociación para la Protección,

el Intercambio y el Desarrollo Indígena (APEDI) y la Asociación Midi-Pyrénées80

Asociación Midi-Pyrénées – Chile:

Desde 1997, la Asociación Midi-Pyrénées – Chile ha efectuado una activa labor de acercamiento entre las instancias gubernamentales, académicas, económicas y sociales de la región de Araucanía y sus homólogos de la región Midi-Pyrénées. Su intención es desarrollar algunas zonas rurales mapuches. En su haber tienen proyectos de turismo rural, de encuentros y contactos comerciales, de promoción e intercambios en los sectores de la gastronomía, del arte y de la cultura; exposiciones; ofertas de prácticas y de formación técnica profesional para jóvenes en diversas áreas como, gastronomía francesa, cooperación agroalimentaria, transferencia tecnológica y el hermanamiento de ciudades

(Laguepie-Nueva Imperial, Panguipulli, Purén, Quintero).

Debido al reconocimiento continental, regional y mundial que como buena práctica

ha tenido en diversos campos del desarrollo urbano la Prefectura Municipal de

Curitiba, capital del Estado de Paraná en Brasil, diversas ciudades latinoamericanas

han buscado establecer lazos de cooperación y hermanamiento con ésta, a fin de

aprender de sus diversas experiencias en la gestión urbana y adaptarlas a las

condiciones particulares. Es por ello que a partir de estas experiencias exitosas

Curitiba suscribe un convenio de cooperación con la ciudad de Corrientes,

Argentina, en marzo de 2006, cuyo resultado es la colaboración en los siguientes

puntos: establecer acciones concretas de transferencia de experiencias y buenas

prácticas relacionadas al proceso de reforma y modernización institucional del

gobierno municipal; suscribir un Convenio de Cooperación con Curitiba S.A., a los

efectos de analizar conjuntamente estrategias concretas orientadas a la promoción

del desarrollo económico local de la Ciudad de Corrientes, especialmente en su

80

También información del Seminario Franco-Chileno “Experiencias de Desarrollo, Cooperación y Desarrollo

Regional”, 17-18 y 19 de Enero, 2007.


103

relación a la Ciudad de Resistencia y al territorio comprendido por las provincias de

Corrientes y Chaco; aspectos territoriales e institucionales: provincias de Corrientes

y Chaco y Municipios de Resistencia y Corrientes; borrador de aspectos básicos

para la elaboración de una propuesta para Programa de Desarrollo Económico Local

de la Ciudad de Corrientes81.

En esta misma tesitura de cooperación técnica, encontramos la cooperación

descentralizada gubernamental de la ciudad de México. Esta ciudad ha establecido

una serie de hermanamientos con distintas temáticas a abordar. En la vertiente de

cooperación técnica en el área medioambiental, por ejemplo, se han firmado

acuerdos con ciudades como Chicago y Denver, en Estados Unidos; Berlín y

Baviera, en Alemania, y Nagoya, en Japón mediante los cuales se ha conseguido

realizar proyectos importantes como el de optimización vial que llevaron a cabo

expertos alemanes con autoridades ambientales y de transporte del Distrito Federal.

Paralelamente, de las ciudades de Nagoya y Denver se han recibido distintas

donaciones de equipo para el área de monitoreo de emisiones.

Una de las experiencias de cooperación horizontal más innovadora ha sido la

relativa a la iniciativa de Aire Limpio en Ciudades de América Latina, en donde con

el financiamiento de diversos patrocinadores como Renault, Daimler, Chrysler y

Volvo, se han ejecutado acciones para mejorar la calidad del aire en las ciudades de

México, Lima–Callao, Buenos Aires, Santiago de Chile, Sao Paolo y Río de Janeiro.

Este tipo de experiencias representa una manera de unir esfuerzos y coordinar el

desarrollo de políticas ambientales regionales, fortalecer mecanismos de

comunicación con los gobiernos locales y fomentar la participación del sector privado

y agencias ambientales de cada uno de estos países.

La Ciudad de México ha llevado a cabo cooperación horizontal, principalmente,

en temas como el combate a la contaminación atmosférica. Así, ha compartido

experiencias con distintas ciudades de América Latina como Córdoba, Santiago de

Chile, Caracas, Tegucigalpa y otras localidades centroamericanas.

En el marco del compromiso adoptado por los Mandatarios de México y

Centroamérica durante la Cumbre de Tuxtla II en 1996, en el sentido, de

instrumentar un programa de cooperación técnica entre la ciudad de México y las

81

En: http://www.ciudaddecorrientes.gov.ar/lamunicipalidad/gobierno/relaciones_intern.html

http://www.ciudaddecorrientes.gov.ar/lamunicipalidad/gobierno/relaciones_intern.html


104

ciudades capitales del Istmo Centroamericano, en el periodo de 1995-1997 la

Ciudad de México llevó a cabo 135 proyectos con sus homólogas centroamericanas,

que correspondió al 38.2% de la cartera de proyectos de cooperación de la ciudad.

En el marco de este programa, funcionarios del gobierno del Distrito Federal

brindaron asesoría a la ciudad de Guatemala para la culminación del proyecto

“Renacimiento del Centro Histórico de la Ciudad de Guatemala”, dieron apoyo

técnico al Plan de Desarrollo Metropolitano y al proyecto “Organización,

funcionamiento y operación de la central mayorista de abastecimiento” de la capital

guatemalteca.

Además de estas ciudades, se ha tenido intercambio con ciudades como Beijing

y otras pertenecientes a Sudáfrica.

Ahora bien, en el caso de la cooperación descentralizada gubernamental, aún se

percibe una relación de donante – receptor, y no tanto de intercambio mutuo de

experiencias, aunque si de una clara intencionalidad de convergencia de ciertos

temas y de complementariedad de intereses, a diferencia de lo que sucede con la

cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales como UR-BAL o CIDEU

- que veremos en el apartado siguiente -, en la cual observamos más una relación

de cooperación horizontal de intercambio de experiencias sobre la

complementariedad de necesidades de igual a igual,

La cooperación descentralizada gubernamental ha sido, en muchos de los casos

expuestos, una respuesta a la serie de transformaciones que desde el ámbito de lo

político y de lo económico provocan los cambios en los modelos de Desarrollo, como

el fortalecimiento a la descentralización y a la mayor autonomía de los agentes

locales; así como la relevancia de enfoques territoriales. También esa cooperación

se ha convertido en una respuesta a las externalidades negativas que el mismo

proceso de Desarrollo conlleva al interior de las ciudades, como es el caso del

aumento de los flujos migratorios. Precisamente, diversos resultados de la

cooperación descentralizada se han dado en lo que se ha denominado co-desarrollo

y que tiene que ver con esta cooperación establecida entre las ciudades emisoras de

migrantes y aquellas receptoras, donde el problema común del proceso migratorio

involucra a la población de ambas y a los gobiernos, tendiendo a darse resultados

promisorios. En términos de aprovechar las externalidades positivas que el proceso


105

de desarrollo ha tenido en algunos territorios, la cooperación aparece como un

instrumento que puede reforzar las ventajas competitivas de diversos espacios

locales, como sucede con la incipiente cooperación entre distritos italianos y

sistemas de producción latinoamericanos.

Cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales

En general, la cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales

vincula a las sociedades autoridades locales de diferentes territorios nacionales. Los

programas que se materializan en esta cooperación se encuentran relacionados a

problemas comunes que tienen expresiones territoriales muy concretas. En los

casos hasta ahora existentes correspondería al ámbito territorial de las ciudades.

Es sobre esta base común territorial que se concibe la construcción de alianzas

entre los diversos agentes –gubernamentales y no gubernamentales– de las

instituciones cooperantes que, habida cuenta de su potencial de complementariedad

y de sus intereses en común, pueden identificar objetivos comunes o diseñar

acciones mutuas a favor del desarrollo local, como sucede por ejemplo con el caso

de la Cooperación Iberoamericana para el Desarrollo Urbano (CIDEU), o la

cooperación descentralizada que en el marco de la Política de Cooperación de la

Unión Europea se fomenta, como es el caso de URB-AL.

En ambas experiencias, vemos que el tema central son las ciudades y el papel

decisivo que ellas tienen en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas y

la calidad de vida de la población. Por ello, uno de los objetivos centrales de esta

forma de colaboración es en el terreno de las políticas urbanas para ayudar a

resolver determinados problemas de la gestión municipal, mejorar los servicios

públicos, atacar problemas endémicos de las ciudades y dinamizar el desarrollo

económico local.

Sus actividades de colaboración son propuestas, implementadas y administradas

por los mismos participantes, buscando que éstos compartan los mismos beneficios.

En tal caso, una de las modalidades principales de esta cooperación es el

intercambio mutuo de ideas, conocimientos y experiencias entre todos los actores.

Para los gobiernos locales, principalmente de las principales ciudades en

América Latina, la cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales se ha


106

constituido en un instrumento para adaptarse a la competencia del mercado global

en las mejores circunstancias, pues se presume que ésta contribuye al mejoramiento

de las capacidades tecnológicas e institucionales a fin de enfrentar los desafíos de la

globalización, además que impulsan la integración con otras municipalidades como

medio para acceder de mejor manera a la competencia que impone la globalización

de la economía.

Respecto al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU),

éste se realiza en la región iberoamericana y entre sus funciones centrales están el

fomento de la cultura de los planes de desarrollo estratégico urbanos formulados de

forma participativa. Entre sus objetivos se encuentran la generación de una cultura

de anticipación y planificación en las ciudades, a fin de hacer que las condiciones de

vida al interior de éstas mejoren, atacando muchos de los grandes problemas que

las mismas padecen. Para ello, se busca impulsar el desarrollo económico y social

de las ciudades iberoamericanas a través de la Planificación Estratégica Urbana

(PEU); la reflexión en torno a las estrategias urbanas y facilitar su circulación; así

como estructurar una red de ciudades para mejorar el posicionamiento estratégico

de las mismas y promover el cambio cultural para la incorporación de tecnologías

digitales en el entorno de la PEU.

El Programa tiene entre sus orígenes las demandas expresadas por un gran

número de autoridades locales en Barcelona en 1993, en el sentido de fomentar,

apoyar y asesorar el desarrollo económico y social de las ciudades iberoamericanas,

mediante una red de los beneficios derivados del seguimiento de PEU, como la

continuidad en el tiempo de proyectos estratégicos; una mayor participación de los

agentes sociales económicos, la oportunidad de compartir y gestionar el

conocimiento común en relación a la PEU y la mejora de la posición competitiva que

es propia de los sistemas organizados en red. En la actualidad cuenta con 69

ciudades de 18 países de Iberoamérica.

CUADRO

Ciudades participantes en CIDEU

RED SUB-REDES ACCIONES 2005-200682

82

Cooperación Iberoamericana. Programas en ejecución. Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico

Urbano (CIDEU).


107

Argentina Buenos Aires Córdoba Morón Rafaela Rosario General San Martín

El Municipio de Morón presentó el “Plan de desarrollo estratégico”. Además participó en la reunión del Consejo Rector del CIDEU.

Bolivia La Paz Sucre

Brasil Belo Horizonte Brasilia Fortaleza Juis de Fora Natal Nova Igaçu Rio de Janeiro Salvador de Bahía

Colombia Barrancabermeja Bogotá Bucaramanga Cartagena de Indias Medellín Ibagué San Juan de Pasto

Se formalizó la afiliación de Bogotá al CIDEU (2005). Fungió como sede del Congreso Anual (2006).

Cuba La Habana

RED SUB-REDES ACCIONES 2005-2006

Chile Santiago de Chile Viña del Mar

Ecuador Cuenca Quito

Honduras San Pedro Sula Tegucigalpa

México Ciudad Valles Culiacán Durango Ensenada Guadalajara Mérida Monterrey Puebla de Zaragoza San Pedro Garza García Santiago de Querétaro Tijuana Zapopan

Guadalajara sede del XIII Congreso Anual de CIDEU. Durango organizó el seminario “Planificación Concurrente en Durango, acciones de cambio cultural” (2005). Culiacán se integro a la subred mexicana de CIDEU. Ingresó Tijuana como miembro de CIDEU

Nicaragua Estelí León

Ciudad de León sede del XII Congreso Anual de CIDEU.

Panamá Panamá

Paraguay Asunción Concepción Presidente Franco

Perú Lima

República Dominicana

San Pedro de Macorís Santiago de los Caballeros Uruguay Montevideo

Venezuela Barcelona-Bolívar Caroní


108

Distrito Metropolitano de Caracas Estado Astoatégui Guanta Lechería-Urbaneja Municipio Libertador de Caracas

España Barcelona Gijón Málaga Santa Cruz Tenerife San Sebastián Sevilla Valencia Zaragoza

La AECI incrementó notablemente su financiamiento, enfocado principalmente a actividades de apoyo técnico y metodológico para la elaboración de Planes Estratégicos Urbanos.

Portugal Coimbra

Ciudades latinoamericanas como Córdoba, Rosario, Buenos Aires, Bogotá, Río

de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba y Sao Paolo son algunas de las ciudades que

cuentan con planes estratégicos y forman parte de CIDEU. Entre las ciudades

mexicanas encontramos a Monterrey, San Pedro Garza García, Santiago de

Querétaro, Cuernavaca, Durango, Guadalajara, Mérida, Monterrey, Puebla y

Tehuacan, Ciudad Valles, Tijuana, Culiacán, Ensenada y Zapopan. Entre los

proyectos que ha apoyado CIDEU en estas ciudades, tenemos el de Planeación

Estratégica, a través del cual se ha asesorado técnicamente al equipo de la ciudad

de Monterrey y de San Pedro Garza en su Plan Estratégico. La ciudad de Puebla,

con asesoría y metodología de CIDEU, trabajó en un Plan de desarrollo estratégico

de largo plazo con alto grado de participación de la sociedad poblana.

Es un programa que funciona por medio de las aportaciones hechas por las

ciudades miembras, las cuáles van de los 1,500 a los 6,000 dólares anuales83,

según población y renta, por lo que se benefician ciudades con determinados

recursos financieros, haciéndose claramente perceptible la tendencia de vincularse,

en esta idea de alianzas, con los municipios más desarrollados, o bien aquellos que

se distinguen por una gran actividad exterior.

Por ejemplo, en el caso mexicano, con excepción de Tehuacan y Ciudad Valles,

las ciudades que participan en CIDEU se encuentran en los lugares más altos de

83

El Programa además se financia con aportaciones de socios colaboradores y aportaciones extraordinarias de

socios. La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y otros organismos de cooperación financian actividades. www.cideu.org.

http://www.cideu.org/


109

desarrollo a nivel nacional (véase Cuadro Ciudades mexicanas en CIDEU).

Asimismo, todas estas ciudades excluyendo a Tehuacan son ciudades que se han

distinguido en los últimos años por su actividad exterior, ya sea a partir de acciones

de promoción turística o de atracción de inversión.

Cuadro Ciudades mexicanas en CIDEU

CIDEU IDH Per

cápita

PIB Luga

r

nacional

Grad

o de DH

Monterrey 0.828 0,754 9137 76 alto

San Pedro Garza García

0.909 0.967 32877 2 alto

Santiago de Querétaro

0.853 0.830 14479 23 alto

Cuernavaca 0.844 0.777 10521 34 alto

Durango 0.790 0.702 6725 16 Medio alto

Guadalajara 0.834 0.748 8824 65 alto

Mérida 0.833 0.761 9557 66 alto

Monterrey 0.853 0.834 14769 22 alto

Puebla 0.756 0.683 5976 25 Medio alto

Tehuacan 0.806 0.771 10164 170 Medio alto

Elaboración propia con base en Índice de Desarrollo Humano de CONAPO, (Ponce, 2005)

Al igual que como está sucediendo en general en el sistema internacional de la

cooperación al desarrollo, la cooperación descentralizada en redes incorpora en sus

prioridades de agenda los llamados Objetivos del Milenio. Por ello, si bien en un

inicio la actividad de CIDEU se centró en la promoción de los PEU, en la actualidad,

sus tres desafíos estratégicos se enmarcan en los siguientes puntos: combate contra

el hambre, ordenación de los procesos migratorios y desplazados y fomento y

difusión de la cultura emprendedora como instrumento para la sustentabilidad de las

ciudades. Dichos puntos, se sustentan según CIDEU en que las ciudades en

general, y muy específicamente las que están vinculadas a la PEU, son las que

viven de manera más dramática el desempleo, el hacinamiento en los suburbios

periféricos de los desplazados y emigrantes que huyen del entorno rural o de los

lugares con expectativas de vida todavía peores, y donde amanecen cada día las

personas que no tienen nada y pasan hambre. Esas mismas ciudades, según

CIDEU, disponen del mejor conocimiento, organización, y sistemas de seguimiento y

control posibles para abordar políticas tendentes a dar solución a los tres problemas


110

mencionados. Además, las ciudades vinculadas a la PEU ofrecen la continuidad de

aquellos proyectos estratégicos que hayan sido consensuados en cada entorno

social como consecuencia del proceso de planificación.

Algunos de los proyectos que recientemente entraron en curso son:

Plan Estratégico de Durango: Proyecto Plan de Acción en Turismo de Naturaleza y Deportiva”.

Al 28 de junio de 2007 se encontraba en fase de diseño. Entre los objetivos de dicho proyecto destacan que los ejidos y comunidades con potencial turístico conozcan instancias que posibilitan el desarrollo de proyectos en sus localidades; que exista la comunicación fluida entre sectores que proveen fondos; que se fortalezcan o se creen los medios de organización comunitarios y ejidales para poder emprender acciones productivas; que se potencien vínculos con las instancias regulatorias y normativas para poder elevar la formalización legal y tributaria, capacitación y certificación tanto a ejidos y comunidades como a operadores turísticos; el establecimiento de alianzas con el sector formal turístico urbano para generar productos con base en instancias diferenciadas; entre otros. La generación de un Plan de Acción sobre este segmento consolidará la consecución de las metas y objetivos del Plan Estratégico y del Plan parcial de Desarrollo Turístico Municipal atajando otras líneas más como es el empleo, el uso conciente de los recursos naturales y una cultura de arraigo a la tierra y sus bellezas naturales. Plan de City Marketing – “San Martín Capital de la Industria - Ciudad de la Tradición”

(General San Martín, Argentina)

El proyecto tiene como finalidad definir una estrategia de desarrollo de la ciudad, orientada a optimizar la combinación, por un lado de las características y por el otro, de los servicios de la misma a todos los “públicos” posibles (residentes, visitantes e inversores); ofreciendo, además, incentivos que atraigan a los mercados de interés, transmitiendo, por último, las ventajas comparativas de la ciudad con respecto a sus competidoras. El Plan de City Marketing, persigue dos objetivos fundamentales: Posicionar a San Martín en el mundo como “Capital de la Industria” y promocionar a San Martín en el mundo como “Ciudad de la Tradición”. Instrumentos de Gestión para la articulación Metropolitana en el municipio de Bello

Antoquia

El Municipio de Bello Antioquia, acorde a sus lineamientos normativos correspondientes viene en un proceso de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial, en el cual se busca fortalecer este plan, por medio de instrumentos de gestión y financiación de: los planes parciales, las unidades estratégicas, los macroproyectos. Para ello se pretende analizar cada uno de los instrumentos que rige la Ley sobre el POT; analizar y evaluar la implementación de cada uno de estos instrumentos acorde a proyectos y escenarios financieros; y hacer un estudio sobre el impacto socioeconómico de la aplicación de la

plusvalía en el Municipio de Bello.

Entre las dificultades que la propia CIDEU detecta se encuentran: i) insuficiente

presencia de las ciudades en los organismos de cooperación para compartir sus

desafíos y propuestas; ii) inadecuación de la valoración que se hace de programas

protagonizados por las ciudades y no por los Estados; iii) escasa valoración de la


111

necesidad de disponer de entidades de referencia, como CIDEU, para avalar desde

el compromiso y la implicación de las ciudades, la calidad de proyectos y su

correspondiente soporte; iv) amplia renovación de responsables políticos y técnicos

vinculados al proceso de la PEU como consecuencia de los periodos electorales, lo

que comporta un permanente esfuerzo para revitalizar los procesos iniciados y para

la integración en la red; v) complejos procesos de identificación de los agentes y

contenidos de los proyectos a fin de compartirlos e intercambiar sobre dichas

experiencias y diversidad del necesario cambio cultural para construir comunidad

virtual y gestionar conocimiento.

Finalmente, cabe mencionar que CIDEU se ha vinculado a otras redes de

gobiernos locales como Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU); ha renovado

sus acuerdos con la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) y

participa en el proyecto “Centro documental del Programa URB-AL” que promueve el

ayuntamiento de Málaga para convertirse en Centro Documental de la iniciativa

URB-AL.

Así, las propias redes de ciudades van generando un dinamismo de cooperación

a nivel internacional y regional vinculándose con sus pares para trabajar

conjuntamente en ciertos temas; posicionar algunos otros a nivel de la agenda

internacional de desarrollo y pugnar porque el papel de las ciudades sea cada vez

más reconocido en el concierto mundial.

Al igual que sucede con CIDEU, URB-AL orienta su cooperación en redes para el

fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales en América Latina,

específicamente de espacios urbanos. Agrupa a más de mil colectividades locales

de ambos continentes en torno a trece redes temáticas y más de cien proyectos

comunes. Sus actividades representan un gasto total cercano a los 30 millones de

euros, de los cuales 20 corresponden a subvenciones directas de la Comisión

Europea dirigidas a las colectividades locales participantes.

Cabe señalar que en el programa URB-AL no sólo participan las principales

metrópolis europeas y latinoamericanas, sino también un gran número de ciudades


112

pequeñas y medianas84. Asimismo, agrupa a asociaciones, ONG, sindicatos,

universidades o empresas. Se han realizado más de 180 proyectos por un importe

total de varios millones de euros. Estos proyectos comunes han implicado más de

1600 participaciones. Se trata, en particular, de fomentar intercambios de

conocimientos, experiencias y técnicas, desarrollando una asociación directa y

duradera entre socios locales.

Nace en 1995 con el propósito de impulsar una serie de temas comunes que

afectan a las ciudades en ambos lados del Atlántico. Entre los temas que están

presentes desde sus inicios encontramos: Droga, ciudad; conservación de los

contextos históricos, democracia en la ciudad, la ciudad como promotora del

desarrollo económico, políticas sociales urbanas, medio ambiente urbano, gestión y

control de la urbanización y control de la movilidad urbana. Posteriormente y ya en

una segunda fase del programa, se incorporan temas como: financiación local y el

presupuesto participativo; la lucha contra la pobreza urbana, promoción de las

mujeres en las instancias de decisión locales, ciudad y sociedad de la información y

seguridad ciudadana.

Todos estos temas se constituyen en redes temáticas, por medio de las cuales

las distintas ciudades participantes colaboran mediante el intercambio de

experiencias y la solución de problemas comunes y no tanto en la inversión en

infraestructura o el envío de recursos materiales; conllevando relaciones de

cooperación caracterizadas por ser complementarias e interdependientes. Así, las

redes temáticas constituyen marcos de cooperación permanentes en los cuales se

establecen proyectos comunes con miras a la puesta en marcha de cooperación

descentralizada entre ciudades.

El modo de trabajo en dichas redes se da a través del intercambio de

experiencias y la solución conjunta a problemas comunes. En tal sentido, a

diferencia de la cooperación descentralizada bilateral donde aún instrumentos

clásicos de la cooperación técnica son utilizados como las inversiones en pequeñas

infraestructuras o el envío de recursos materiales, en este tipo de cooperación se

84

Véase el documento Balance y perspectivas de la cooperación descentralizada entre colectividades locales de

la Unión Europea y de América Latina en el terreno de las políticas urbanas, conformado por el consorcio de la Municipalidad de Valparaíso y la Diputación de Barcelona (2004).


113

trabaja más en intercambio de experiencias o en el refuerzo mutuo de ciertos temas

que son comunes. En tal caso, se basa más en la complementariedad; esto es, más

en formas de interdependencia que de dependencia.

Este tipo de cooperación descentralizada también puede ser considerada como

cooperación descentralizada regional, ya sea por compartir valores culturales o

historias semejantes como sucede con CIDEU, o por sentir cierta

complementariedad de intereses y problemas, como las municipalidades que

participan en URBAL.

Uno de sus resultados positivos la señalan afirmaciones de algunos funcionarios

y técnicos de los gobiernos locales miembros, quienes han manifestado - según un

Balance reciente hecho por Víctor Godinez (2004) -, que su colaboración en URB-AL

mejoró sus posibilidades de respuesta en cuanto a los temas de las redes en las que

participan. En tal caso, puede decirse que uno de los objetivos de URB-AL, centrado

en mejorar la capacidad de gestión local,85 se ha cumplido.

Asimismo, se ha producido una gran cantidad de documentos en términos de

antecedentes, realidades y acciones de buen gobierno local frente a una creciente

variedad de temas que se están municipalizando.

Una de las principales innovaciones y contribuciones de esta forma de

cooperación, es que no sólo se beneficia a las localidades de los países

subdesarrollados, sino que también las colectividades de los países desarrollados se

favorecen, pues entran en contacto directo con experiencias de prácticas

innovadoras desarrolladas con éxito en América Latina, como fue el caso del

presupuesto participativo de Porto Alegre en Brasil. Otra experiencia, en este mismo

sentido, es que después de haber dado cooperación la Junta de Andalucía a la

Intendencia de Montevideo sobre el diseño y ejecución del Plan de Ordenamiento

Territorial de la capital uruguaya, los mismos técnicos de esta intendencia fueron

convocados para cooperar ahora en el mismo tema con el Ayuntamiento de Sevilla

(Godínez, 2004).

Esta retroalimentación que reciben las ciudades o municipios desarrollados,

aunada a la intencionalidad de la propia ciudad de promover, mediante estas

85

La forma como en URB-AL se busca mejorar la capacidad de gestión local es a través del desarrollo de capacidades emprendedoras, innovadoras y de negociación con otros agentes, así como en el uso de modalidades más abiertas y participativas


114

acciones, sus empresas y su cultura, provoca que en algunos casos la cooperación

descentralizada en redes se convierta también en un factor de desarrollo local para

el municipio donante. Por ello, puede decirse que esta cooperación tiene una

tendencia a ser Sur-Norte, Norte-Sur y Sur-Sur.

Ahora bien, estas redes funcionan mucho en la idea paradójica de la

desterritorialización-reterritorialización.86

En el primer sentido, se enriquecen de la tecnología generando lazos virtuales en

la solución de problemas o en el intercambio de experiencias. Mantienen una

constante comunicación con sus contrapartes extranjeras mediante el uso de las

llamadas tecnologías de la información (TI) y sistemas de información (SI).

Sosteniéndose, de esta forma, un contacto a veces más estrecho con aquellas

ciudades extranjeras con las que se comparte una misma problemática que con sus

contrapartes al interior del país. Por ejemplo, en el caso de algunos de los

municipios mexicanos pertenecientes a URB-AL, como: Tlalnepantla, Guadalajara y

Querétaro no existe entre ellos ningún tipo de intercambio de comunicación. Los

funcionarios que se encargan de este tema se encuentran en las reuniones de

carácter internacional, sin que exista una interacción entre ellos en México. Mientras

tanto, cooperan fuera de este espacio nacional con aquellas ciudades que

trasnacionalmente pueden redituar de mejor manera a su desarrollo87. De tal

manera, hay una desconexión del espacio físico o geográfico del territorio nacional;

al tiempo que hay poca visión para establecer lazos en dicho espacio, pues

paradójicamente en el país se ven como ciudades competidoras y no colaboradoras.

(Ponce, 2005: 430)

Respecto a la reterritorialización, estas redes se basan forzosamente en la

existencia y el carácter territorial de problemas o características específ icas como

son los territorios urbanos, que en la mayoría de los casos se benefician de los

procesos globales de la economía, la cultura, la sociedad, etcétera. Si bien en la

gran parte de los casos no son ciudades globales, en la acuñación del concepto de

86

Esta idea de desterritorialización y reterritorialización está basada en el trabajo de Wong (1999). 87

Esta información surgió al plantearles la siguiente pregunta a los tres funcionarios entrevistados por separado de cada uno de los municipios de Tlanepantla, Querétaro y Guadalajara: ¿Conoce usted lo que están haciendo las otras ciudades mexicanas que participan en URB-AL en el marco de dicha cooperación? ¿Fuera de las reuniones de carácter internacional en las cuales llega a encontrarse con los representantes de los otros municipios mexicanos, establece algún tipo de acercamiento con esos representantes mientras se encuentran en México? ¿Es común reunirse entre ustedes?


115

Sassen Saskia, si son ciudades beneficiadas de los procesos de integración y

globalización económica (437).

Como hemos visto, las ciudades con ciertas características de desarrollo y de

gestión administrativa se han podido beneficiar de las experiencias cada vez más

importantes de cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales.

Mediante su participación en este tipo de colaboración, los funcionarios y gobiernos

de dichas ciudades acceden al intercambio de experiencias de buenas prácticas, o

discuten sobre la solución de algún problema en particular, lo que les permite

mejorar los servicios a su ciudadanía, así como las condiciones de desarrollo de su

territorio.

Pero uno de los problemas percibidos en esta forma de colaboración es su

tendencia a ser excluyente. Las ciudades más pobres, sin un presupuesto propio

razonable que les permita este activismo internacional, simplemente no participan88.

De tal forma, el principio de cofinanciamiento en el cual se basa este tipo de

colaboración, genera efectos distorsionadores en realidades socioeconómicas y tan

diferenciadas entre los actores subnacionales como es el caso de América Latina.

Por ejemplo en el caso de México, observamos en el cuadro siguiente como las

ciudades que participan en esta red cuentan con niveles de PIB, ingreso per cápita y

desarrollo humano de los más altos, a excepción de Zaragoza en el Estado de

Veracruz, que está calificada con un nivel de desarrollo medio alto.

88 Esto a pesar que URB-AL no cobra cuotas como lo hacen otras redes de cooperación internacional. Al ser

URB-AL un órgano descentralizado de la Comisión Europea, gran parte de los fondos provienen de la misma UE, y las ciudades participantes si bien desembolsan cierta cantidad de dinero por los viajes que implican las reuniones de las redes, en general el gasto se compensa con los beneficios que se reciben.


116

Ciudades Mexicanas en URBAL con IDH y PIB

Clave Nombre PIB Índice Índice Grado Lugar

per cápita de PIB de desarrollo de desarrollo

en dólares per cápita humano (IDH) humano

ajustados

República Mexicana 7495 0.721 0.789 Medio alto

Baja California 9571 0.761 0.823 Alto 4

2004 Tijuana 9812 0.765 0.825 Alto 88

Colima 8048 0.732 0.807 Alto 11

6007 Manzanillo 8893 0.749 0.816 Alto 123

Chiapas 3302 0.584 0.690 Medio alto 32

7089 Tapachula 5464 0.668 0.765 Medio alto 491

Distrito Federal 17696 0.864 0.873 Alto 1

Durango 6725 0.702 0.790 Medio alto 16

10005 Durango 9137 0.754 0.828 Alto 76

Guanajuato 5376 0.665 0.760 Medio alto 24

11015 Guanajuato 6979 0.709 0.797 Medio alto 218

11020 León 7080 0.711 0.798 Medio alto 215

11027 Salamanca 5246 0.661 0.766 Medio alto 482

Guerrero 4112 0.620 0.718 Medio alto 30

12029 Chilpancingo de los Bravo5419 0.666 0.789 Medio alto 274

Jalisco 7412 0.719 0.802 Alto 14

14039 Guadalajara 8824 0.748 0.834 Alto 65

México 5672 0.674 0.790 Medio alto 15

15099 Texcoco 5706 0.675 0.800 Medio alto 203

15104 Tlalnepantla de Baz 6812 0.705 0.818 Alto 116

Michoacán 4785 0.646 0.748 Medio alto 27

16053 Morelia 7774 0.727 0.818 Alto 115

Morelos 6820 0.705 0.790 Medio alto 17

17007 Cuernavaca 10521 0.777 0.844 Alto 34

Nuevo León 13033 0.813 0.844 Alto 2

19039 Monterrey 14769 0.834 0.853 Alto 22


117

Ciudades Mexicanas en URBAL con IDH y PIB

Clave Nombre PIB Índice Índice Grado Lugar

per cápita de PIB de desarrollo de desarrollo

en dólares per cápita humano (IDH) humano

ajustados

Oaxaca 3489 0.593 0.704 Medio alto 31

20067 Oaxaca de Juárez 8722 0.746 0.834 Alto 64

Puebla 5976 0.683 0.756 Medio alto 25

21114 Puebla 11073 0.786 0.843 Alto 40

21174 Teziutlán 6767 0.703 0.786 Medio alto 296

Querétaro 9562 0.761 0.802 Alto 13

22006 Corregidora 15757 0.845 0.848 Alto 27

22014 Querétaro 14479 0.830 0.853 Alto 23

Tamaulipas 7757 0.726 0.803 Alto 12

28041 Victoria 7615 0.723 0.818 Alto 117

Veracruz 4535 0.637 0.742 Medio alto 29

30199 Zaragoza 2456 0.534 0.658 Medio alto 1716

Yucatán 6342 0.693 0.770 Medio alto 19

31050 Mérida 9557 0.761 0.833 Alto 66

Zacatecas 4210 0.624 0.753 Medio alto 26

32056 Zacatecas 7131 0.712 0.821 Alto 103

Elaboración propia con datos del CONAPO y URBAL

Lo anterior, aunado a que son precisamente las ciudades con menores recursos

las que tienen un déficit de recursos humanos capacitados en la gestión financiero-

administrativa de proyectos de cooperación, hace que queden fuera de los pocos o

muchos beneficios que esta cooperación puede proveerles. El resultado es que a la

larga, se tienden a estimular al interior de los países efectos divergentes entre

ciudades grandes, medias y pequeñas. En concreto, hay una tendencia a ocasionar

externalidades negativas en el equilibrio del desarrollo urbano-regional.

Ahora bien, cabe matizar la anterior afirmación si consideramos que durante la

segunda fase de UR-BAL hubo una tendencia de ciudades medias y pequeñas de

participar en este tipo de cooperación descentralizada, muchas de ellas sin grandes

promedios de PIB-per cápita. Sin embargo, es importante aclarar que varias de ellas

son ciudades que por sus características particulares han tenido desde tiempo atrás

cierto activismo internacional, que les permite contar con una mayor receptividad

sobre las implicaciones e importancia que en términos de su desarrollo local tiene

este tipo de cooperación con sus pares en otros países. En tal caso, en el contexto


118

del gran mosaico de municipios latinoamericanos, encontramos que a diferencia de

lo que sucede en México, en otros países como Colombia, Argentina o Brasil donde

sus gobiernos locales tanto grandes ciudades como municipios más pequeños

cuentan con una mayor tradición de activismo internacional que les permite

aprovechar este tipo de redes aún a pesar de su nivel de desarrollo o tamaño. De tal

forma, si bien estas diferencias también emergen, no son tan evidentes como en el

caso mexicano. Asimismo, hay que señalar que esta forma de cooperación en redes

de gobiernos locales también se convierte en una forma de impulsar las aspiraciones

internacionales de muchas de las ciudades que participan.

Un ejemplo, relevante en la región latinoamericana es el caso de la ciudad de

Rosario en Argentina la cual ha obtenido una serie de beneficios de la cooperación

descentralizada de UR-BAL. Al respecto, en un encuentro reciente en esta misma

ciudad (Encuentro URBAL – 3, 4 y 5 de julio de 2007), el ex Intendente de la misma

Hermes Binner, al hacer un balance de su experiencia como ciudad en el programa

Urba-Al, señalaba que el resultado era claramente positivo, pues participaron como

socio pleno en la mayoría de las redes de la Fase I y en forma más activa, en la Red

5 de “Políticas sociales urbanas”. Asimismo, debido a su experiencia en planeación

estratégica, esta ciudad coordinó la Red 7 de ”Gestión y control de la urbanización”.

Durante la Fase II, coordinaron el proyecto “SUMA: una solución urbana desde una

mirada alternativa”, proyecto de tipo B; y capitalizaron su experiencia en el impulso a

políticas con equidad de género coordinando el proyecto “Experiencias participativas

con perspectivas de género, de inserción socio laboral para mujeres”.

A parte de la instrumentación de dichos proyectos, para la ciudad de Rosario su

participación en UR-BAL que se remonta a 1995, le permitió consolidar acuerdos,

alianzas regionales como es el MERCOSUR, y ganar experiencia en cooperación

internacional, con lo cual se impulsó en las distintas áreas de la administración

municipal de la ciudad el aprovechamiento de recursos de la cooperación

internacional que, como veíamos páginas atrás Rosario ha sido una de las

experiencias más relevantes para bajar fondos provenientes de la cooperación

dándole a la misma el carácter de instrumento que impulsa procesos y acciones de

desarrollo ya presentes en este municipio.


119

En México, uno de los casos más significativos de este tipo de cooperación

descentralizada en redes es la ciudad de Querétaro89 - capital del estado del mismo

nombre, ubicado en el centro del país -, pues este municipio ha podido participar de

experiencias de otras ciudades que han ayudado a contribuir al buen desempeño en

su gestión pública. A través de URB-AL, esta ciudad se vinculó con el municipio de

Stuttgart, en Alemania, a fin de establecer un plan de cooperación en la mejora del

transporte público de la ciudad de Querétaro, sobre todo en un plan de respeto de

normas ambientales.

Frente a lo anterior, la cooperación descentralizada en redes resulta una buena

oportunidad para las ciudades grandes y medianas participantes, no obstante ello,

indirectamente también puede provocar efectos distorsionadores en el desarrollo

regional de las propias entidades federativas, pues ciudades como ésta, por el alto

grado de desarrollo humano, ocupan un lugar privilegiado en sus respectivas

regiones y estados.

En el caso de la ciudad de Querétaro, así como también del municipio de

Corregidora, los beneficios que han recibido ambas ciudades de la colaboración en

URB-AL no han sido compartidos, por ejemplo, con municipios vecinos que hubieran

podido beneficiarse de manera indirecta de la experiencia.90 (Véase mapa sobre

Índice de Desarrollo Humano y Social en Querétaro) Esto incrementa las

disparidades entre municipios, pues municipios con cierto nivel de desarrollo en

áreas como la capacitación técnica o recursos humanos especializados están en

mejores condiciones de aprovechar las ventajas que puede generar la cooperación

internacional entre ciudades. El conocimiento de idiomas, el nivel de escolaridad y

de especialización de las personas encargadas de la cooperación son herramientas

que ayudan a facilitar la ampliación de los vínculos de Querétaro con el exterior.

89

Esta ciudad concentra al 45.7 por ciento de la población total de la entidad. La población urbana de ese municipio alcanza el 87.8 por ciento de su población total municipal, y contiene al 69.3 por ciento de la población urbana del Estado. Asimismo, de acuerdo con datos del Índice de Desarrollo Humano, tanto Querétaro como Corregidora son los únicos municipios del estado que se encuentran con una calificación de muy alto y alto desarrollo humano. Además, Querétaro es la ciudad que cuenta con el rango más alto del Valor Índice Medio de bienestar social. 90

De acuerdo con entrevistas realizadas a funcionarios de la ciudad de Querétaro, en algún momento el municipio de Cadereyta de Montes, municipio con niveles de desarrollo humano bajo en la entidad, solicitó al área de asuntos internacionales de Querétaro asesoría para incorporarse a este tipo de redes o proyectos de cooperación, misma que nunca se otorgó.


120

HUIMILPAN

PEDROESCOBEDOCORREGIDORA

AMEALCODE BONFIL

SAN JUANDEL RIO

QUERETARO

EL MARQUES

COLON

EZEQUIELMONTES

TEQUISQUIAPAN

TOLIMAN

CADEREYTADE MONTES

PENAMILLER

SAN JOAQUIN

PINALDE AMOLES

ARROYOSECO

LANDA DEMATAMOROS

JALPANDE SERRA

Querétaro: Índice de Desarrollo Humano y Social, 2000.

Fuent e: elaboración pr opia c on bas e en CO NAPO

IDHS

Muy alto (1)Alto (1)Medio (8)Bajo (8)

La ciudad de Querétaro podría representar una buena opción para difundir su

experiencia con los demás municipios del estado, sobre todo con aquellos que

comparte región. Sus acciones están fuera del territorio nacional. Los lazos y

acciones de complementariedad que pudiera establecer con otras ciudades del país

ni siquiera son considerados. De hecho, la ciudad de Querétaro presentó en URB-AL

una propuesta para generar oficinas de cooperación a nivel municipal, pero de otras

partes del mundo, no incorporándose a otras ciudades mexicanas que participan en

las mismas redes que Querétaro.91

El beneficio que Querétaro pueda obtener de la cooperación internacional, así

como los efectos que esto trae en términos de mayores ventajas competitivas para

la ciudad en contraposición de sus municipios vecinos, no es considerado. A la

larga, el desarrollo regional en la política de cooperación de Querétaro debería

incorporarse como un elemento que contribuya a disminuir los márgenes de

91

Algunas de las ciudades incluidas en esta propuesta de Querétaro son: Junín y Pergamino, en Argentina; Milán, Italia; Arica, Chile; Aserrí, Costa Rica. Del mismo modo se incluyó al Fondo Andaluz para la Solidaridad Internacional, en España y a la Cámara Italo-Brasileña.


121

distancia con sus municipios aledaños, pero también como una forma de pensarse a

la ciudad como una ciudad funcional y nodo de desarrollo regional, determinante en

muchos sentidos de las condiciones que tenga la misma.

Finalmente, cabe señalar que a nivel mundial, encontramos varios ejemplos del

establecimiento de lazos de colaboración descentralizada de carácter regional, cuya

historia tampoco es tan reciente. Por ejemplo en Europa, en el marco de la impulsión

en el Consejo de Europa de una política de regiones transfronterizas en materia

económica se da origen a una gran cantidad de federaciones de regiones como la

Asociación de Regiones de los Alpes Centrales en 1972 y la Asociación de Regiones

Fronterizas europeas creada en 1971, o la Conferencia Permanente de Poderes

Locales y Regionales de Europa (CPLRE), en 1961, entre otros. De hecho, esta

última impulsa un nuevo tipo de hermanamientos que pretende ser un instrumento

de cooperación y ayuda entre municipios. Para la CPLRE, la desigualdad en riqueza,

en número de habitantes, en equipamientos no sólo no debía ser obstáculo para

establecer lazos de cooperación, sino al contrario la CPLRE propugna en estos años

para que mediante la figura del hermanamiento, la gran municipalidad o el municipio

más rico facilite cooperación, ayuda económica, técnica, cultural y moral al que tiene

menos desarrollo. Como hemos visto dicha idea es absolutamente vigente en la

cooperación descentralizada.

Cooperación descentralizada multilateral

La cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales asume también la

forma de redes de colaboración de carácter multilateral, sobre todo en estrategias

encauzadas al desarrollo local. Esta cooperación si bien ha adquirido fuerza en los

últimos años, su historia más cercana se ubica a principios del siglo XX (1913)

cuando municipios europeos crearon la, Internacional Union of Local Autohorities

(IULA, por sus siglas en inglés). Aunque esta organización se quedó en el plano

puramente europeo en un principio, sí es posible colocarla como el punto de inicio

de lo que a lo largo del siglo pasado se iría construyendo en torno a las formas de

colaboración entre entes locales pertenecientes a distintas soberanías. De hecho,

es la primera organización de poderes locales que logra que en un foro internacional


122

se reconozcan las relaciones directas entre municipalidades de diversos países

como una nueva forma de cooperación92.

Posteriormente, en 1957, se conforma otra organización que asumirá con el

tiempo un carácter internacional, la Federación Mundial de Ciudades Unidas

(FMCU). La IULA y la FMCU, constituyeron en mayo del 2004, la Organización

Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales (CGLU, por sus siglas en inglés), con

sede en Barcelona.93 Ésta integra a gobiernos locales individuales y a asociaciones

nacionales de municipios.

Ahora bien, en el marco de las actividades de la IULA y FMCU, antes de su

unificación, la cooperación internacional para el desarrollo local (urbano-rural)

ocupaba ya desde hace años un lugar primordial, debido en gran parte a la incursión

que en las mismas comienzan a tener desde la década de los 70 ciudades y pueblos

de América Latina, Asia y Africa, otorgándole, por una parte ese carácter de

universal, pero también orientando gran parte de las acciones entonces a programas

de desarrollo local. En ese sentido, los temas que priorizan corresponden y

concomitan a los cambios que se experimentan en el sistema de cooperación

internacional para el desarrollo que vimos en el capítulo anterior.

Sus acciones, entre otros temas, se enfocan al fortalecimiento del nivel municipal,

al impulso y fortalecimiento del asociacionismo y a proyectos de desarrollo local

donde el agente principal siempre son los gobiernos locales.

En Sudamérica, por ejemplo, la IULA, antes de su unificación con la FMCU, llevó

a cabo una serie de proyectos y programas de capacitación y asistencia técnica para

el fortalecimiento de los gobiernos municipales y la promoción del desarrollo local.

Muchos de estos contaron con el financiamiento de diversas entidades y organismos

nacionales e internacionales, como la Comisión Europea, la Federación Canadiense

de Municipalidades, el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial y el

Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT).

92

La Asamblea de la Sociedad de las Naciones adopta, el 20 de septiembre de 1924, la resolución aprobada en

el Congreso de Amsterdam realizado por la IULA en ese mismo año, que señalaba el establecimiento de relaciones directas entre las municipalidades importantes de los diversos países, dentro de los lími tes estrictos de la soberanía de los Estados, como una nueva forma de cooperación entre los pueblos, que contribuiría a la difusión de los ideales que habían determinado la creación de la Sociedad de las Naciones y que inspiraban su actividad… 93

La decisión de IULA y FMCU de unirse en un organismo mundial se dio desde 1996 en Estambul, Turquía durante los trabajos de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. La primera poseía mayor fuerza en Europa, América y Asia, mientras que la FMCU tenía su mayor presencia en África y Medio Oriente.


123

En Ecuador, en particular, se echó andar el proyecto MINGA dirigido a ciudades

medias de la región andina. Uno de los principios que rigieron este proyecto es que

el fortalecimiento de ciudades intermedias abre posibilidades de ocupación más

homogénea del territorio, permitiendo superar muchos problemas de dispersión de la

población rural, además que tienen mayores posibilidades de participación social y

de formación de consensos. Los municipios seleccionados para el inicio del proyecto

fueron aquellos que tenían una voluntad político-institucional para emprender

políticas no tradicionales y la existencia de potencialidades locales para el desarrollo

económico. 94

La agenda reciente de cooperación internacional de estas dos organizaciones,

antes de su unificación, fue la representación de los gobiernos locales ante las

Cumbres de las Naciones Unidas como la Conferencia Internacional sobre la

Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey y la Cumbre Mundial sobre

Desarrollo Sustentable, realizada en Johannesburgo; ambas celebradas en 2002.

En el marco de estas cumbres, dichas organizaciones abogaron por el papel que

los gobiernos locales asumen en la promoción del desarrollo y llamando a la

comunidad internacional a:

i) Reconocer el desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales como

parte esencial en el cumplimiento de los objetivos de la Declaración del

Milenio;

ii) asegurar la asignación adecuada de recursos para los gobiernos locales,

tanto en términos de ingresos como mediante el acceso al financiamiento

internacional, tributos, subvenciones, así como créditos dentro del marco

adecuado y proveer el alivio de la deuda para los países más pobres del

mundo y;

iii) asegurar que una parte de los fondos resultantes se pongan a disposición

de los gobiernos locales con destino a iniciativas en beneficio de los

pobres.

94

Véase el documento Municipio y economía local: iniciativas para el desarrollo, Memorias del Seminario

Internacional sobre la Promoción Municipal del Desarrollo Económico (1995).


124

En la actualidad ya como CGLU, la actividad se centra en la promoción y en la

defensa de los intereses de los gobiernos locales a escala mundial, convirtiéndose

así en el principal interlocutor en foros de carácter multilateral como los del Sistema

de Naciones Unidas. Al respecto, pugna por fortalecer el papel y la influencia de

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos en la gobernabilidad mundial mediante el

objetivo de lograr el estatus oficial de observador en la Asamblea General de la

ONU; y establecer relaciones sólidas con las diferentes agencias y organizaciones

de esta organización en todos aquellos campos de interés para los gobiernos

locales.

En los temas de la agenda de cooperación internacional, como es el caso de los

llamados Objetivos del milenio o del desarrollo sustentable. La CGLU se ha

planteado: continuar estimulando la contribución activa de las ciudades y los

gobiernos locales a favor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y apoyar la

contribución de los gobiernos locales a la Sesión política de la Comisión sobre

Desarrollo Sostenible.

En temas como la cooperación descentralizada se propone diseminar mejores

prácticas, e impulsar la solidaridad internacional entre gobiernos locales.

Durante su quehacer cotidiano, la CGLU fomenta la creación de espacios para la

cooperación, además de facilitar programas, coordinar redes y construir alianzas

estratégicas que desarrollen la capacidad institucional de los gobiernos locales, y

fomentar el acceso a financiamientos para los gobiernos locales.

Hasta el momento, no puede establecerse realmente cuál ha sido la influencia de

la CGLU para la incorporación en la agenda internacional del papel que les

corresponde jugar a los poderes locales en la consecución de los distintos temas

presentes en la agenda internacional de cooperación; pero, su papel ha sido

fundamental para que cada vez más los gobiernos locales cuenten con un espacio

único y común de carácter mundial en el marco del cual puedan poner en el centro

de la discusión aquellos temas de desarrollo que directamente los afectan.

Ciertamente, también debe de reconocerse que la CGLU, tiene el enorme reto de

no constituirse sólo en un espacio de encuentro de aquellos gobiernos locales que

representan a las grandes ciudades, o que son parte de las asociaciones de

municipios miembras; sino también debe ser la voz de las necesidades de aquellos


125

otros municipios que por diferentes circunstancias no participan. En ese sentido, ser

en verdad un foro incluyente que represente la gran heterogeneidad de problemas

del desarrollo que enfrentan la gran diversidad de los gobiernos locales del mundo.

Las ciudades latinoamericanas que participan en la CGLU son: Buenos Aires,

Florencio Varela, Rosario, en Argentina; Santa Cruz de la Sierra en Bolivia; Aracaju,

Belo Horizonte, Campinas, Cuiba, Guarulhos, Porto Alegre, Recife, Río de Janeiro,

Santo André y Sao Paulo, en Brasil; Buin, Colina, Estación Central, La Granja,

Puerto Montt, Santiago de Chile, Valparaíso, en Chile; Bogotá, Cali, Itagui-Antoquia,

en Colombia; San José en Costa Rica; Cuenca, Guayaquil y Quito en Ecuador;

Acapulco, Aguascalientes, Almoloya de Juárez, Coatzacoalcos, Hermosillo, José

Azueta, México D.F., Nezahualcóyotl, Pachuca de Soto, Tecate, Tijuana,

Tlaquepaque y Uruapan en México; Managua en Nicaragua; Panamá en Panamá;

Asunción en Paraguay; Ate, Lima y Miraflores en Perú; Montevideo en Uruguay.


126

CUADRO

PROGRAMA DE ACTIVIDADES DE CGLU 2007

Aprobado por el Consejo Mundial de CGLU en Marrakech, 31 de octubre 2006

I. Fortalecer el papel y la influencia de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos en la gobernabilidad mundial alrededor de los siguientes ejes:

I.1. CGLU y la ONU: Fortalecer la presencia de los gobiernos locales

� Implementar un plan de acción dirigido a obtener un estatus oficial de observador para CGLU en la Asamblea General de la ONU;

� Establecer relaciones sólidas con las agencias de la ONU en todos los campos de interés para los gobiernos locales; � Coordinar la creación del Foro Euro-Latinoamérica de Gobiernos Locales; � Fortalecer el papel de los gobiernos locales en los nuevos instrumentos de cooperación al desarrollo de la Unión Europea

(UE).

I.2. Fortalecer nuestro papel en la agenda mundial de desarrollo

� Continuar estimulando la contribución activa de las ciudades y los gobiernos locales a favor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio;

� Apoyar las Estrategias de Desarrollo de las Ciudades; � Apoyar la contribución de los gobiernos locales a la Sesión política de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible, que tendrá

lugar en Nueva York en abril, y abordará principalmente los temas de la Energía, el Desarrollo Industrial y el Cambio Climático;

� Promover las Agendas Digitales Locales de los gobiernos locales; � Profundizar la colaboración estratégica con ONUSIDA, la Campaña Mundial contra el SIDA y AMICAALL.

I.3. Promoción de la descentralización � Publicar el “Primer Informe Mundial de CGLU sobre la Descentralización y la Democracia Local”, en octubre de 2007; � Dar continuidad a las acciones políticas ante los gobiernos nacionales para que adopten las Líneas Directrices sobre

Descentralización en la 21ª sesión del Consejo de Administración de ONU-Hábitat y proseguir el trabajo en el seno del Comité Asesor de Autoridades Locales de las Naciones Unidas (UNACLA);

� Compilar información por medio de fichas sobre la estructura de los gobiernos locales en los distintos países en el mundo;

� Desarrollar y promover una Política de Finanzas Municipales a escala global, tanto a nivel de los gobiernos nacionales que de las instituciones multilaterales.

I.4. Apoyo a la diplomacia de las ciudades y a la solidaridad internacional entre gobiernos locales � Profundizar la participación de los gobiernos locales en la Alianza de Civilizaciones de las Naciones Unidas; � Lanzar la base de datos conjunta con las Naciones Unidas sobre los mecanismos de solidaridad creados por las ciudades,

para dar respuesta a las necesidades de las ciudades en situaciones de catástrofe; � Apoyar activamente la organización de la Conferencia Mundial sobre Resolución de Conflictos, y participar en el Comité de

Pilotaje de la Alianza Municipal por la Paz; � Diseminar mejores prácticas sobre cooperación descentralizada; � Apoyar las iniciativas de asistencia a las ciudades libanesas, israelíes y palestinas afectadas por el conflicto armado.

II. Ser la principal fuente de apoyo para los gobiernos locales democráticos, eficaces, innovadores y cercanos a la ciudadanía, en tres

áreas de trabajo fundamentales: II.1 Fortalecimiento de las capacidades

� Examinar la generación de recursos propios y el acceso a financiamiento para infraestructuras públicas;

� Apoyar el concepto de un Banco Mundial de Ciudades;


127

� Profundizar la colaboración existente con Cities Alliance y el Banco Mundial;

� Movilizar recursos internacionales y apoyo a iniciativas de cooperación descentralizada e internacional;

� Apoyar el desarrollo de asociaciones de gobiernos locales representativas y eficaces;

� Promover el intercambio de experiencias y de mejores prácticas entre gobiernos locales y sus asociaciones; � Desarrollar iniciativas de capacitación práctica entre homólogos.

II.2 Promover las redes entre electos locales y entre ciudades en los siguientes temas:

� Apoyar al desarrollo del Foro de Alcaldes del Mediterráneo;

� Continuar la movilización de recursos para la implementación de un programa internacional conjunto con la Comisión

Huairou; � Apoyar la difusión de la Agenda Local de la Cultura y participar activamente en el Foro de las Culturas que se celebrará

en Monterrey, a través del desarrollo de un fuerte componente de gobiernos locales;

� Promover la inclusión social, en el marco del Foro Mundial de Autoridades Locales para la Inclusión Social;

� Iniciar el intercambio y la formación de ciudades sobre la gobernanza del agua.

II.3 Ser la principal fuente mundial de información y consulta sobre gobiernos locales � Enriquecer el portal GOLD www.cities-localgovernments.org/gold

Cooperación proveniente de la oferta bilateral y/o multilateral

Otra de las formas que adquiere la cooperación para el desarrollo local, es aquella

que proviene de las fuentes tradicionales de cooperación bilateral y multilateral.

Indudablemente, la influencia de las nuevas concepciones sobre el crecimiento y

desarrollo económicos, inciden en las políticas de cooperación de los países

donantes y en las fuentes multilaterales. Estos actores, al tiempo que buscan modos

de cooperación más flexibles, de acuerdo con las formas de producción, también

dejan de pensar en el Estado como el actor por excelencia en la conducción del

desarrollo. Con ello, los grandes donantes ceden parte de su política encauzada a

los gobiernos nacionales, ahora, a las localidades, ciudades y regiones. Así, la

descentralización del Estado se convierte en el nuevo eje rector de la cooperación

internacional. Con lo anterior también surge la propuesta para reforzar el tejido

económico a escala local, fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos locales,

incentivar la formación de tejido social local, impulsar el desarrollo y crecimiento de

las instituciones educativas y de investigación, entre otras medidas que promuevan

el desarrollo y la consolidación de las instituciones que reclaman el desarrollo local.

Por consiguiente, las diferentes agencias bilaterales y multilaterales se enfocan a

la cooperación de temas vinculados con el fortalecimiento de la capacidad

gubernativa de los poderes locales. Todo lo anterior se busca alcanzar a través de


128

iniciativas de formación y capacitación de directivos y cuadros de gobierno local,

diagnósticos y asesorías técnicas para la determinación de políticas públicas locales,

apoyo a programas nacionales de gobierno que pretenden el fortalecimiento del

federalismo y los procesos de descentralización, hasta la financiación a ONG que

trabajan en microiniciativas de desarrollo comunitario.

Algunas experiencias al respecto, son los proyectos de cooperación internacional

que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lleva a cabo en los

ámbitos locales, contando con una agenda muy específica de desarrollo local que

descansa en los objetivos de descentralización y reforma institucional;

gobernabilidad local; manejo de riesgo ambiental; economía ambiental; reducción de

riesgos de desastre y acceso a la justicia y a la seguridad.

Del mismo modo, el Banco Mundial en conjunto con el PNUD y UN-Hábitat, creó

en 1986 al Programa de Gestión Urbana (PGU) para ayudar al desarrollo económico

y social y la lucha contra la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo. Su

objetivo es promover las prácticas innovadoras de gestión urbana, establecer y

promover las redes municipales e influir en los programas y políticas de gestión

urbana a nivel nacional y local.

El PGU puede definirse como un programa de cooperación técnica a largo plazo,

destinado a apoyar a las ciudades de los países en desarrollo en sus esfuerzos por

promover un desarrollo urbano sostenible basado en tres campos de acción:

reducción de la pobreza urbana (empleos, servicios, integración social), gestión

medioambiental urbana (ordenamiento, infraestructuras), y promoción de una

gobernanza urbana (descentralización, finanzas municipales, impuestos

territoriales).

El programa ha pasado por diversas fases, en la primera de 1986 a 1992, tendía

a realizar políticas y herramientas de gestión urbana a nivel global, permitió poner en

evidencia la complejidad y la interdependencia de los elementos en juego, es decir,

la naturaleza transaccional del desarrollo urbano. La segunda fase de 1992 a 1996

apunta a prolongar los resultados adquiridos descentralizando las actividades del

Programa por medio de la creación de cuatro Oficinas Regionales: África, América

Latina e Islas del Caribe, Países Árabes, Asia-Pacifico, destinadas a favorecer las

acciones de desarrollo urbano en los niveles regionales nacionales y locales. En la


129

tercera fase (1996-2001) el PGU reforzó su acción a nivel de las ciudades con las

consultas urbanas, enfoque innovador de gobernanza urbana participativa que se

realizó en más de 140 ciudades en 58 países. Una cuarta fase de 2001 a 2004 se

centro en consolidar y sintetizar las experiencias de las fases anteriores y terminar

las actividades de la fase 3 relacionadas con el fortalecimiento de las aptitudes.

En América Latina, el PGU ha contribuido especialmente al desarrollo del diálogo

sobre las políticas urbanas de la región, a apoyar los procesos de formación y

perfeccionamiento de la gestión local y al desarrollo de los intercambios y la

cooperación horizontal, entre otros. Desde 1997, más de 30 planes y programas de

acciones prioritarias han sido iniciados y se han realizado estudios e investigaciones

en más de 70 ciudades, en colaboración con agencias de cooperación internacional

y con aquellas de las Naciones Unidas. A partir de 2005, el PGU-ALC se transformó

en centro de referencia para la gestión urbana en la región.

Por otra parte, también en el marco de los trabajos de Naciones Unidas, por

ejemplo, el Departamento de Asuntos Sociales y Económicos (DESA por sus siglas

en inglés) cuenta con un programa de cooperación para el desarrollo local que, en la

actualidad abarca acciones en temas como: descentralización y delegación de

autoridad, simplificación y armonización, servicios administrativos, sociedad civil,

género y desarrollo, capacidad institucional, dimensión regional, cooperación Sur-

Sur, etc. Estas acciones están inscritas en los objetivos clave del desarrollo:

desarrollo sostenible, avance de la mujer, derechos humanos, protección ambiental

y buen gobierno.

En América Latina, la preocupación por cuestiones tan específicas como el

desarrollo urbano en las grandes ciudades, también ha conllevado al impulso desde

las agencias multilaterales o de carácter regional de diversos programas, proyectos

o estrategias para el desarrollo urbano sostenible, en las ciudades de la región. Por

ejemplo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha

llevado a cabo proyectos de desarrollo urbano sostenible con auspicio de la

cooperación italiana, como son: “Gestión Urbana en Ciudades Intermedias de

América Latina y el Caribe” (GUCI)95 y “Estrategias e instrumentos de gestión urbana

para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe”. Ambos se enmarcan en

95

Este último se llevó a cabo de 1994 a 1998.


130

una de las áreas temáticas de la CEPAL y la División de Desarrollo Sostenible y

Asentamientos Humanos que se refiere al diseño de políticas e instrumentos

institucionales, metodológicos y financieros que puedan mejorar la gestión del

hábitat en el ámbito regional, nacional y subnacional. En ambos la intención es

apoyar la gestión de los municipios en el marco de dos procesos que inciden

directamente sobre sus posibilidades: la descentralización y la globalización, que

veíamos en el capítulo anterior.

Al respecto, se plantean como desafíos prioritarios: la reducción de la pobreza

urbana, la dotación efectiva de servicios públicos en las ciudades y la recuperación

de centros urbanos deteriorados. Para ello se han instrumentado una serie de

actividades en ciudades como: San Salvador; El Salvador; Manizales, Colombia;

Caranavi, Bolivia; Quilmes, Argentina; Viña del Mar, Chile, en las cuales como

estudios de caso del proyecto se promovieron actividades con un enfoque de gestión

urbana que articula las potencialidades urbanas (fortalecimiento de la sostenibilidad

y eficiencia de las instituciones y políticas locales) para adoptar una estrategia de

equidad y sostenibilidad social, económica y ambiental que permita superar las

condiciones críticas de pobreza en la región. (Barcena, A.; Simioni D. 2003).

Entre algunos de los proyectos que se impulsaron fueron en Viña del Mar, Chile,

en pobreza urbana se integraron los programas y las transferencias de los recursos

provenientes del nivel central con las iniciativas generadas desde el municipio,

particularmente, esto se realizó en aquellos que se enfocaban a aliviar la pobreza

con componentes de generación de empleo e ingresos, y con otras propuestas en el

área de recuperación de espacios y lugares centrales. En las ciudades Bolivianas de

Coroico, Copacabana y Patacamaya, el GUDS para abordar el tema de la pobreza,

se profundizó en el fomento de actividades productivas no tradicionales, entre las

que destaca el turismo, con el fin de ampliar y facilitar el acceso al empleo por parte

de la población urbana de menores recursos. (31).

En el área de modernización de los servicios públicos, se llevó a cabo en

Cuenca, Ecuador un análisis y evaluación del sistema de empresas públicas

municipales con el objetivo de detectar áreas críticas para obtener una mejora de la

calidad, una mayor descentralización en la prestación de los servicios y la

generación de microempresas para subcontratos de empresas originales. Las


131

propuestas se orientaron a la integración de la gestión dentro del fomento al

desarrollo económico local y la institucionalidad correspondiente. En Caranavi,

Bolivia, con el fin de que se posicionará en un rol de fomento y apoyo al desarrollo

productivo local, se crearon las instancias municipales vinculadas al desarrollo

económico agrícola local, que programe las inversiones en infraestructura y

equipamiento de un modo integral. (33-34)

En recuperación de lugares centrales, en San Salvador, El Salvador, se buscó la

recuperación de una calle de alto dinamismo económico-comercial que tenía

grandes niveles de deterioro físico y social. (37)

En el caso de la cooperación bilateral, podríamos mencionar al Programa Franco-

Mexicano de Cooperación Municipal, coordinado actualmente por el departamento

de Cooperación Internacional del Observatorio de cambios en América Latina

(LOCAL), que desarrolla de forma conjunta con la Embajada de Francia en México y

con autoridades del gobierno federal mexicano. Este programa inicio en 1999, con la

intención que, a partir de la cooperación técnica expertos franceses, se apoyará a

las autoridades estatales y municipales en temas como: Servicio Civil de Carrera en

las instancias locales; desarrollo económico local; turismo solidario;

intermunicipalidad y el acompañamiento y apoyo de proyectos de cooperación

descentralizada entre colectividades y regiones francesas con municipios y estados

mexicanos.

Otra forma como la cooperación bilateral y multilateral promueven intervenciones

hacia el desarrollo local, es actuando en redes de cofinanciación, de hecho como

veremos enseguida, las propias agencias del Sistema de Naciones Unidas estimulan

planes de acción en forma de asociaciones en pro del desarrollo local y combate a la

pobreza, provocando la participación directa no sólo de los gobiernos centrales o

locales, sino de distintos cofinanciadores, como fundaciones, otras agencias de

cooperación, etcétera.

Cooperación en redes de confinanciación

En ese sentido, vemos actuar a las agencias del Sistema de Naciones Unidas

que están impulsando planes de acción en forma de asociaciones en pro del


132

desarrollo local y combate a la pobreza provocando la participación directa de los

gobiernos locales.

En este marco tenemos a los Programas Anti-Poverty/Partnership Initiatives

(APPI) y al de Desarrollo Humano a Nivel Local,96 impulsados en el seno de

Naciones Unidas.

La manera como funcionan esta diversidad de mecanismos de asociación es

distinta de la cooperación entre ciudades, pues aquí más que hablarse de

mecanismos realmente horizontales vemos que es la propia oferta de la cooperación

proveniente de fuentes multilaterales que se conjunta para realizar intervenciones en

el ámbito del desarrollo local en diversos países del mundo en desarrollo,

principalmente en África y Centroamérica.

Debido a que se agrupan diversos socios cooperantes, uno los principales retos

de estas formas de asociación es lograr la coordinación entre las acciones

realizadas por diversos cooperantes en pro del desarrollo local.

Entre los temas que se impulsan se encuentran: la descentralización técnico-

administrativa, la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios, el

fortalecimiento de la economía local y el enfoque de género transversal al desarrollo

local.

Asimismo, se aplican y verifican en el terreno propuestas que van desde la

innovación técnica y tecnológica hasta la incorporación de instrumentos de gestión

pública local; así como operacionales. En general, mecanismos que favorecen

respuestas más integrales a las necesidades del territorio.

Como se vio en este capítulo, también se registran experiencias de la

cooperación multilateral que actúan en los espacios locales en temas como la

gestión del agua, la lucha contra la exclusión de diversos grupos, la inserción social

y económica, así como los programas de desarrollo humano a escala local. En tal

caso se encuentra la Alianza Mundial de las Ciudades contra la Pobreza (AMCCP),

creada con la ayuda del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

que responde a la necesidad cada vez más apremiante de los poderes locales de

instrumentar una serie de programas sociales de lucha contra la pobreza.

96

Esta iniciativa APPI pretende apoyar el proceso de implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, en un marco de desarrollo local y participación comunitaria.


133

Esta cooperación se realiza por medio del intercambio de ideas, prácticas y

experiencias entre ciudades, así como por medio de la consolidación de

paternariados y, también mediante la prestación de ayuda en la ejecución de planes

de actuación. Además que conjunta recursos de diversas fuentes, estableciéndose

una forma de colaboración en redes en la cual participan financiamientos de

ciudades, asociaciones de ciudades, donantes de fondos públicos, y privados,

organismos multilaterales, etcétera. Ha tenido sus primeras experiencias en Addis

Abeba y en Asmara, donde el PNUD facilitó equipos de abastecimiento de agua de

las poblaciones desplazadas, financiados a través de la Alianza por la Fundación

Internacional de Carrefour.

Entre los temas tratados se encuentran: gestión urbana con inclusión social,

nuevas organizaciones de servicios públicos, nuevos procedimientos para la

implicación de los ciudadanos, instauración de mecanismos de decisión, puesta en

marcha de sistema de micro crédito o de redistribución de los medios financieros,

por ejemplo.

Los municipios como sujetos y agentes de desarrollo en la cooperación

internacional

En el ámbito de aquellas políticas o acciones que los municipios impulsan por

cuenta propia para gestionar recursos de cooperación para el desarrollo a agencias

bilaterales y/o multilaterales, podemos mencionar una serie de casos representativos

como la ciudad de Curitiba, Sao Paulo, Rosario, Valparaíso, Ciudad de México, Villa

El Salvador, entre otras.

Uno de estos casos es la ciudad de Rosario en Argentina, que en el 2003, obtuvo

del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el premio “Experiencia

innovadora de gobernabilidad local”.

El interés por resaltar la experiencia de Rosario en este apartado se justifica por

la forma como han hecho de la cooperación internacional un instrumento en la

planeación y la gestión del desarrollo de la ciudad, integrando componentes y

coordinando los diversos recursos.

La ciudad ha sabido adecuar, por un lado, una oferta de cooperación existente en

temas que acorde con la agenda internacional de desarrollo en su momento pueden


134

ser también de preocupación para la planeación del desarrollo de esta urbe, así

supo internalizar en procesos ya existentes de gestión temas como: la cohesión

social, los presupuestos participativos, la planeación estratégica, la equidad de

genero, la revalorización de los espacios públicos, desarrollo económico local, entre

otros. Por otro lado, han desarrollado estrategias de búsqueda de apoyo de la

cooperación internacional en aquellos temas de desarrollo que les interesa impulsar.

De esta forma, han podido acompañar la planeación de su desarrollo y las

respectivas acciones y estrategias, con una serie de apoyos de la cooperación

internacional.

Rosario, Argentina, como agente de desarrollo en la cooperación internacional

En materia de Planificación Estratégica contaron con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación y del Instituto de Cooperación Iberoamericano, de la Agencia Lan Etkinsa de Bilbao. Asimismo, desde que se incorporó como miembro pleno al CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano), participó en el intercambio de técnicos, de capacitación y de experiencias exitosas en planificación que fueron puliendo y reorientando el uso de esta herramienta por parte de sus equipos de trabajo. En cuanto al impulso al presupuesto participativo, volcaron su mirada a la experiencia realizada en Porto Alegre – Brasil, desde el año 1988. Un lugar que facilitó los encuentros e institucionalizó sinergias entre ambas ciudades fue la Red de Mercociudades. En la puesta en marcha de un proceso de reestructuración urbana que puso el acento en dotar a la ciudad de mejores niveles de conectividad y accesibilidad, conllevó al desarrollo de infraestructura básica de fuerte impacto en la calidad de vida de los barrios, a través de planes de desagües, redes de gas, pavimentos ejecución de nuevos enlaces viales para dotar a la ciudad y con recursos del programa Rosario –Hábitat se dieron soluciones habitacionales a los asentamientos irregulares, mediante un abordaje integrado que combina inversiones en infraestructuras con desarrollo social. En salud, han conllevado un proceso de estructuración de un sistema integral, basado en principios de “solidaridad, participación comunitaria y accesibilidad”. Los esfuerzos se orientaron a garantizar una mayor calidad de atención, recuperando y refuncionalizando los viejos edificios, incorporando tecnología, abriendo nuevos servicios de mayor complejidad y, al mismo tiempo, llegando a los lugares más necesitados de la ciudad, donde no están garantizadas las condiciones mínimas para una vida saludable. En esta estrategia pudieron gestionar apoyos de la Cooperación Israelí – Agencia Mashav en el área de formación profesional; y de la Comisión Europea, a través del Programa de Mejoramiento de la Calidad de Vida de Personas con Discapacidad, orientado a niños y adultos. Con este apoyo se fortaleció la prevención y rehabilitación, se mejoró el equipamiento de las maternidades municipales con tecnologías de última generación de detección de enfermedades que puedan devenir en futuras patologías. En su política social, se impulsó el Programa Crecer que constituye un primer nivel de intervención que articula y sintetiza acciones de asistencia directa y de promoción del desarrollo humano. Es un dispositivo preventivo para paliar las situaciones de marginalidad y pobreza, para compensar las carencias nutricionales de niños y niñas. UNICEF, colaboró

en el impulso de esta iniciativa.


135

Desde el Área Mujer, se impulsó un Plan de Igualdad de oportunidades, entre varones y mujeres. Junto a tareas de promoción de derechos; Programas de atención y prevención de la violencia familiar, etc. Siendo sus aliados estratégicos la Fundación Friedrich Ebert, UNIFEM y la Red de Mercociudades, a través de la Unidad Temática de Género. La integración social a través del trabajo, fue impulsada por el Programa de agricultura urbana y las Incubadoras de empresas, apoyadas también por las agencias antes mencionadas. Otro foros que sirvieron para el intercambio de experiencias y saberes en el campo de las políticas sociales, fueron el Foro de Autoridades Locales (FAL), Ciudades Unidades contra la Pobreza y la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras. Así a decir del ex -intendente de la ciudad de Rosario, Hermes Binner, ésta emprendió una tarea de apertura y posicionamiento internacional de la ciudad, desarrollando acciones para la búsqueda de apoyo a nivel de cooperación internacional, convencidos que el proceso de globalización excluyente sólo podía ser enfrentado a través acciones coordinadas con otros actores estratégicos a nivel mundial y respaldadas por organismos internacionales, tales como UNESCO, Naciones Unidas, Organización Panamericana de la Salud, PNUD y la Unión Europea. Fuente: Encuentro UR-BAL: Políticas locales y regionales de cohesión social, 3-5 de julio

de 2007, Rosario, Argentina.

Por su parte, la ciudad de México, desde hace más de una década ha incentivado

diversos programas y estrategias para recibir recursos de la cooperación

internacional para el desarrollo, en sus distintas modalidades y vertientes, para la

instrumentación de programas o acciones de desarrollo.

En la vertiente técnica y científica en el área medioambiental, la ciudad de México

ha recibido cooperación de una variedad de agencias bilaterales como de

organismos multilaterales. Lo anterior, se explica porque la ciudad de México se ha

convertido en una referencia obligada a nivel internacional en materia de aplicación

de políticas ambientales, y porque las autoridades ambientales locales han

desarrollado una agenda internacional sumamente diversa y activa, que les ha

permitido beneficiarse de la amplia experiencia adquirida en otros países. En ese

sentido, y tomando como ventaja de la creciente preocupación internacional a favor

del mejoramiento del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales, el

gobierno de la ciudad de México ha buscado verse favorecido por variados

mecanismos de cooperación que coadyuven en la implementación de políticas de

desarrollo sustentable en todos los temas de la agenda ambiental (Ponce, D., 2000)


136

Se han establecido así una serie de compromisos de cooperación en materia

ambiental que han coadyuvado importantes recursos complementarios para distintos

programas de la ciudad, por ejemplo el Programa de Coinversión a Gas Natural de

Unidades de Transporte Público de Pasajeros para impulsar el uso de Combustibles

Alternativos. Para dicho programa, el gobierno de la Ciudad de México recibió

cooperación del Fondo Francés del Medio Ambiente, para la conversión de 860

microbuses de transporte público que utilizan gasolina a gas natural comprimido.

Asimismo, encontramos la reciente puesta en marcha del sistema de transporte

del Metrobús, en cuya instrumentación se contó con fondos del Banco Mundial.

Asimismo, se impulsa el Proyecto de Rescate del Río Magdalena, que en un

primer momento fue apoyado por el Consejo Británico y actualmente será parte de

las acciones de colaboración con la ciudad de Nagoya. Además se han ejecutado

proyectos en suelo, aguas, recursos naturales y en general una variedad de temas

que tienen que ver con la gran problemática medioambiental de la ciudad de México.

Los convenios y programas de cooperación internacional han abierto para el

gobierno de la ciudad posibilidades de transferencia de tecnologías, capacitación y

financiamiento. En términos esquemáticos, la agenda internacional se ha enfocado a

cuatro grandes tipos de cooperación: créditos y cooperación con organismos

financieros internacionales, cooperación bilateral, convenios de ciudades hermanas

y cursos y becas internacionales.

Para el actual gobierno de la ciudad de México, la cooperación internacional

representa una formula valiosa para el intercambio de información, de tecnologías,

de conocimiento y de experiencias alcanzadas por otras urbes y regiones en la

búsqueda de soluciones ante problemáticas similares, con el propósito final de que

estos instrumentos se constituyan en herramientas que se traduzcan en diálogos,

intercambios, proyectos y convenios con beneficios concretos a los habitantes de la

ciudad97.

En razón de ello, la ciudad de México está trabajando en producir estrategias de

colaboración en aquellos temas que en particular le interesa incentivar. Por ejemplo

recientemente se incorporó al Programa Energético de la Fundación Clinton, el cual

97

Ponencia: “La ciudad de México en el ámbito global”, presentada por Mauricio Camps, Fernández-Guerra,

Coordinador General de Asuntos Internacionales del Gobierno de la ciudad de México, durante el II Foro de Asuntos Internacionales de los Gobiernos Locales, León Guanajuato, 9-11 de octubre de 2007.


137

cuenta con una bolsa global de 5 mil millones de dólares y se orienta a facilitar en

las ciudades elegidas, el acceso a dicho fondo para adaptar los edificios

gubernamentales y privados con tecnología de ahorro de energía. Asimismo, firmó

un convenio con la Academia de Ciencias de Nueva York, cuya finalidad es impulsar

el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la educación de excelencia y vincularse

con empresas que están alentando la adquisición de nuevos conocimientos. Con

dicho Acuerdo se busca fortalecer el programa del Gobierno Capitalino en materia

de fomento a la Educación y el Empleo, ya que así se abren posibilidades de que los

jóvenes capitalinos destacados obtengan un mejor nivel de preparación en el

extranjero y regresen a la capital a aplicar su conocimiento98.

Cooperación por canales tradicionales

Como habíamos señalado en el capítulo dos, otra de las formas como se da la

cooperación internacional para el desarrollo local, es aquella proveniente de la oferta

bilateral y/o multilateral, que apoyan directamente a procesos de desarrollo local y

fortalecimiento municipal, o a la propia cooperación descentralizada.

En muchos de estos casos, los municipios aparecen como simples receptores de

fondos, a veces de forma directa, o bien canalizados a través de las instituciones del

gobierno central.

Desde la década de 1990 a nuestros días, en América Central se han observado

experiencias de este tipo. Ha habido un conjunto de instituciones públicas y privadas

que en el marco de la cooperación internacional han actuado en pro del

fortalecimiento institucional de los municipios y de los procesos de descentralización.

El objetivo de estas acciones, muy en sintonía con los cambios estructurales en las

políticas de desarrollo de la década de los 90, ha sido crear o mejorar la capacidad

de gestión y participación de los gobiernos locales en las nuevas responsabilidades

que les corresponden, principalmente, en su tarea de activar procesos de desarrollo

local.

98

Ibid


138

En este caso, encontramos ejemplos como el de Costa Rica, donde fuentes

multilaterales como el BID, la Fundación DEMUCA99 con fondos de la cooperación

española, la GTZ y la Unión Europea, han realizado acciones, cada una por su

cuenta o en conjunto, en el campo de la gestión municipal y la descentralización.

Entre los campos de intervención se encuentran: capacitación, trabajo de

consultoría, trabajo de campo en las áreas de titulación, catastro y registro de

propiedades (BID); fortalecimiento de los gobiernos locales en su funcionamiento

interno por medio de asociaciones de apoyo (DEMUCA); y, mejoramiento de las

capacidades técnicas, administrativas y financieras de las municipalidades.

En El Salvador, la Corporación de Municipalidades de la República de El

Salvador (COMURES) 100,, formó la primera comisión de descentralización municipal

con respaldo del PNUD, la USAID y la GTZ. Con dicho apoyo se realizan acciones

para fortalecer los consejos departamentales de alcaldes. Mediante el Proyecto

Nación 21 del PNUD se apoya la Red de Universidades de El Salvador para el

Desarrollo Sostenible a escala local, aportando insumos técnicos y logísticos a fin de

consolidar con todos los actores el proceso de desarrollo sostenible. El proyecto, en

concreto, busca articular esfuerzos, no busca focalizar sino apoyar a instituciones

que apoyan a los municipios. En tal caso, las alcaldías señalan sus necesidades y

con base en ellas se acuerdan posibles vías de colaboración con las instituciones

académicas. A pesar de ello, la visión de algunos municipios es débil respecto a

99

Recordemos que la intención del Programa de Desarrollo Municipal en Centroamérica (DEMUCA) busca que los gobiernos municipales, después de haber recibido los beneficios de la cooperación internacional, puedan gestionar sus recursos y otorgar satisfactoriamente servicios a los ciudadanos. Y así como los gobiernos locales han sido beneficiados con el Programa, también participan institutos de fomento de desarrollo municipal, agentes sociales e instituciones ligadas con el desarrollo urbano. El proyecto actual de DEMUCA con Costa Rica es “El fortalecimiento de los Gobiernos Locales y de las Federaciones de Municipios (I y II fase)” enmarcado en las iniciativas de fortalecimiento institucional de la Federación de Municipalidades de Costa Rica. La primera etapa con un duración de 18 meses concluyó el pasado 8 de septiembre de 2007 y la segunda fase contempla 18 meses mas hasta el 26 de julio de 2008. El proyecto pretende realizar una serie de acciones que contribuyan al fortalecimiento de los gobiernos locales y sus instrumentos de gestión mancomunados para que sean el soporte básico en los cuales asentar una política realista y ordenada de transferencia de nuevas competencias y responsabilidades, así como para que puedan asumir un rol más claro y eficaz en la planificación del desarrollo local y regional. En: www.demuca.org 100 Además participa como contraparte en el Programa de Fortalecimiento Municipal de El Salvador de

DEMUCA, con una duración de 12 meses en donde el objetivo general es consolidar la gobernabilidad democrática y las condiciones que promueven un desarrollo local con equidad social y más equilibrado territorialmente en el marco de una gestión descentralizada del territorio. el Programa se estructura fundamentalmente en cinco componentes específicos complementarios: Impulso y fortalecimiento de la agenda municipal y de desarrollo local a nivel nacional y territorial; fortalecimiento de capacidades técnicas y políticas de los gobiernos locales para la incidencia política, el ejercicio de sus competencias, la prestación de servicios y la formulación de políticas públicas para el desarrollo local; apoyo a la profesionalización de la función pública local;

revisión del marco normativo municipal; institucionalización de políticas de equidad social y política. En:

www.demuca.org


139

demandar apoyo en aspectos legales, administrativos, medio ambiente, salud,

educación, etc.

De igual modo, podemos contabilizar la asistencia técnica que la UIM le dio a la

Asociación de Municipios de Honduras en 2004, o bien el apoyo a la Maestría en

Dirección y Gestión Pública que esta misma organización realiza en colaboración

con distintas instituciones de América Latina, en diferentes países del continente. De

hecho recientemente acaba de inaugurar un curso en Nicaragua.

En Guatemala, por su parte, diversas agencias de cooperación (PNUD, USAID,

AECI, GTZ, BM y BID), han llevado a cabo acciones importantes de intervención,

tanto para financiar las actividades de la mayoría de las instituciones públicas y

privadas que trabajan en pro del desarrollo local, como para incidir en un nuevo

tratamiento del tema municipal. En concomitancia, también han intervenido en el

mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades -

planificación, gestión de servicios, equipamiento básico de oficinas, nuevas

tecnologías, etcétera-, así como en trabajos de infraestructura y dotación de

servicios públicos. En el caso de DEMUCA mantiene el Programa de

Descentralización y Fortalecimiento Municipal - Municipios Democráticos -, con una

duración de 24 meses que finaliza en agosto de 2008 que pretende desarrollar las

capacidades de planificación para el desarrollo local de municipalidades y

mancomunidades, a través de diversas modalidades de asociativismo municipal101.

En el caso de Nicaragua ha habido importantes fondos de la cooperación

internacional a una serie de proyectos que incorporan al menos un componente

referido a apoyo y asistencia técnica. Entre éstos encontramos el Proyecto de

Fortalecimiento de los Municipios de Las Segovias, el cual es financiado por el

gobierno de Dinamarca.

Desde abril del 2004, se inició una nueva fase de este programa financiado por

Dinamarca en apoyo de la descentralización y el desarrollo local en Nicaragua. En

ese sentido, busca apoyar las acciones que desde el Gobierno nacional se han dado

para fortalecer los procesos de descentralización y de planeación regional y

municipal, contenidos en el reciente Plan Nacional de Desarrollo, para ello se

requiere de una consolidación real de la capacidad de los municipios y de ampliación

101

En: www.demuca.org


140

de sus competencias. Para lo cual se propone como objetivos generales: Fomentar

la democracia local y la buena gestión del gobierno además de mejorar las

condiciones de vida para la parte pobre de la población en Nicaragua.

Los objetivos inmediatos son: apoyar la elaboración y la realización de una

estrategia nacional para la descentralización y el desarrollo local; reforzar la

capacidad de las autoridades municipales para desempeñar sus cargos como

prestar servicios a la población de manera eficiente, responsable y transparente, y

mejorar la infraestructura social y productiva en los 152 municipios del país. (Véase

cuadro de la siguiente página referente al Programa).

Se puede decir, con respecto a estos casos en América Central, y de acuerdo a

los cambios estructurales (y sus efectos) por los que ha atravesado la región desde

la década de los 90, la cooperación internacional ha jugado un papel importante en

el impulso de modelos de desarrollo local, así como en el fortalecimiento para tal

efecto de las estructuras locales de gobierno, pues los recursos financieros y

humanos que se requieren en dichas tareas no se hubieran podido obtener

fácilmente por la vía del presupuesto federal o estatal.

Esta cooperación, por tanto, puede resultar importante en países donde hay un

gran número de municipios carentes de las posibilidades técnicas y humanas para

instrumentar proyectos de desarrollo y que no tienen acceso a recursos para la

gestión de estas potencialidades, a través de programas nacionales de desarrollo y

fortalecimiento municipal.

CUADRO

Componente 1 - Apoyo a la concretización de política y refuerzo del marco nacional de la descentralización.

La AMUNIC recibe apoyo para reforzar la capacidad de la organización para ejercer influencia sobre las políticas y legislación nacionales

pertinentes a la descentralización y el desarrollo local además de prestar asesoría legal, asistencia técnica y entrenamiento de candidatos

y políticos locales elegidos por voto popular. Se trata de coordinar la asistencia dentro del plan de trabajo global de AMUNIC con otros donantes implicados.

El apoyo al INIFOM incluye el refuerzo del papel normativo de la institución y la concretización de políticas e instrumentos para el

desarrollo municipal, estructuración de capacidad y prestación de servicios municipales. El programa da asistencia en la desconcentración

del INIFOM para las regiones. Se trata de coordinar el apoyo con el Banco Mundial, UNCDF, GTZ, Finlandia, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la UE de modo que estas organizaciones apoyan la implementación de un plan de trabajo común único para INIFOM.

La SECEP recibe apoyo para reforzar la capacidad de la Secretaría para desempeñar su papel coordinador y estratégico en relación al

proceso de descentralización y con el objetivo de integrar la política de descentralización en las políticas y estrategias generales del

Gobierno, inclusive la estrategia de reducción de la pobreza y para mejorar la coordinación de donantes a través de un establecimiento


141

gradual de un programa común en apoyo del proceso de descentralización. Se busca coordinar el apoyo con Finlandia y otros países

donantes pertinentes la asistencia a la SECEP.

Además se presta apoyo para reforzar las organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas que ofrezcan cursos de entrenamiento y asistencia técnica a los municipios además de las comisiones de la Asamblea Nacional que trabajen en las preparaciones

de legislación concerniente la descentralización y el desarrollo local.

COMPONENTE 2

La asistencia contribuye a la reducción de pobreza en Nicaragua al fortalecer la capacidad de las administraciones locales para asumir su parte de la responsabilidad del desarrollo local, inclusive la prestación de servicios a la población.

Componente 2 - Fortalecimiento del desarrollo local

Se presta asistencia a la estructuración de capacidad en 33 municipios en Las Segovias y RAAN con el objetivo de mejorar la capacidad de los municipios para prestar servicios municipales además de mejorar la capacidad financiera, administrativa y de planeación de los

municipios. La asistencia se da en base a los planes prioritarios de educación y entrenamiento elaborados por los municipios. Durante

los primeros dos años, se pone énfasis especial en el apoyo a los más débiles de los municipios en las dos regiones. Posteriormente, la

asistencia se eliminara gradualmente vía INIFOM y el Gobierno local en RAAN.

Además, se da asistencia a inversiones en infraestructura social y productiva en los sectores de competencia municipal en todos los 152

municipios del país. Los recursos son canalizados a través del Ministerio de Hacienda a los municipios por medio del mecanismo de

transferencia establecido en la ley de subvenciones globales. La infraestructura productiva incluye entre otras cosas el transporte

(carreteras, puentes, etc.), plazas de mercado y mataderos. La infraestructura social incluye entre otras cosas la salud e higiene, agua y sanidad, educación y cultura.

http://www.ambmanagua.um.dk/la/menu/Cooperacion/DecentralizacinAPDEL/Componente1/. Consultado en septiembre de 2007.

En contraste, dada la gran cantidad de cooperantes en la región

centroamericana, uno de los problemas que se detectaron, no sólo en el caso

específico de intervenciones hacia el desarrollo local, sino también en otras áreas,

es la falta de coordinación y comunicación respecto a los proyectos que se impulsan,

lo que en muchos casos tensa los esfuerzos de las alcaldías. Es por ello que,

recientemente, proyectos como el APDEL que se ejecuta en Nicaragua con la

cooperación danesa, buscan coordinarse con otros cooperantes, a fin de fortalecer

esfuerzos y no dividir resultados.

Adicionalmente, se observa una enorme dependencia de los recursos

provenientes de fuentes externas de cooperación para la sostenibilidad de las

estructuras institucionales que garanticen procesos de desarrollo local. Esto se

complica aún más si consideramos lo que implica negociar recursos, coordinar y

concertar intereses diversos de las fuentes cooperantes para ajustarlos a un plan y a

las prioridades locales.

http://www.ambmanagua.um.dk/la/menu/Cooperacion/DecentralizacinAPDEL/Componente1/


142

Otra limitación más es que muchos de los proyectos no siempre coinciden con las

prioridades definidas por las municipalidades; sin embargo, las carencias de éstas

en recursos humanos, técnicos y financieros, provocan que los gobiernos

municipales terminen asumiendo estos proyectos. Con ello, los municipios y, en

específico los gobiernos locales, no son en lo absoluto agentes de desarrollo local.

Pero no obstante esta situación, la cooperación internacional para el desarrollo

local en América Latina se está convirtiendo en un instrumento adecuado para

ayudar a dar respuestas endógenas a los problemas de las localidades.

Una de las experiencias más interesantes al respecto es la de Guamote, en

Ecuador, donde un grupo de organizaciones de corte territorial, establecieron

relaciones de cooperación con agentes externos como principal estrategia para la

gestión de proyectos y programas de desarrollo local. Su objetivo central era generar

cambios en la gestión pública para propiciar la participación ciudadana en la toma de

decisiones sobre las políticas públicas de desarrollo de impacto territorial. Tanto el

gobierno local como las organizaciones locales participantes fueron los que

establecieron la nueva institucionalidad que respondiera y se adecuara a las

características de funcionamiento político del cantón y con ello profundizar sus

posibilidades de funcionamiento y legitimación en el largo plazo. La cooperación

externa se supedita a las pautas y lineamientos que los actores locales han

establecido en su proceso de planificación (Ramírez, 2002). En tal caso, la

cooperación significó una importante fuente de conocimientos y de recursos, pero no

se permitió que fueran los cooperantes los que llevaran la dirección en los procesos

de cambio, siendo la propia comunidad y el gobierno municipal quien los implantó.

En este sentido, la cooperación internacional sólo significó una herramienta más

para que el gobierno municipal impulsara procesos de desarrollo en su territorio. Sin

embargo, como decíamos al inicio de este capítulo, son pocos los gobiernos

municipales que realmente pueden convertirse o son agentes de desarrollo en

intervenciones de cooperación internacional, pues aún presentan una débil

capacidad técnica, jurídica, financiera y de recursos humanos, o bien, se encuentran

ausentes en muchas iniciativas y procesos de desarrollo local impulsados por la

población.


143

Aún así, Guamote tiene que seguir enfrentando una serie de problemas

estructurales para continuar fortaleciendo su experiencia como:

o El Estado destina escasos recursos a los municipios del país,

especialmente a los municipios pequeños, como es su caso102.

o La cultura política tradicional, caracterizada por el paternalismo, la

demagogia y la corrupción, ha sido enormemente negativa y conspirativa en contra del proceso participativo alentado en Guamote.

o La falta de capacitación política, técnica y de gestión para el desarrollo con identidad. Esta carencia de personal altamente capacitado para responder a este enorme reto, a pesar de contar con un equipo básico.

Experiencias como la de Guamote nos sirven para demostrar que la cooperación

para el desarrollo local puede ser un buen instrumento para hacer de los municipios

sujetos de desarrollo. Ello siempre y cuando no se deje descansar la responsabilidad

absoluta en la cooperación internacional y no se pretenda imponer modelos poco

adecuados a las realidades donde se interviene.

Se requiere que la cooperación entre en sinergia con los procesos de desarrollo

local que al interior de las naciones busquen internalizar el desarrollo y hacerlo

sostenible.

Como hemos visto en el presente capítulo, en las diferentes modalidades de

cooperación para el desarrollo local, además de echarse a andar iniciativas de

desarrollo económico local o formular políticas de política social o de combate a la

pobreza urbana o rural, se impulsan temas como: la descentralización técnico

administrativa, el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los poderes locales,

la propia organización interna de la municipalidad, la formación de los funcionarios

locales, la mejora de la recaudación, la administración de los servicios, la

planificación estratégica urbana, los catastros, la atención al ciudadano y todo

aquello que puede caber en la mejora de la actuación de las administraciones

locales como componente clave de desarrollo.

Lo anterior, por medio de distintas modalidades de cooperación técnica:

iniciativas de formación y capacitación a directivos y cuadros de gobierno local;

diagnósticos y asesorías técnicas para la determinación de políticas públicas locales ;

102

Guamote es uno de los cantones más pobres del país, con los más altos índices de necesidades insatisfechas


144

apoyo a programas nacionales de gobierno que pretenden el fortalecimiento del

federalismo y los procesos de descentralización, hasta la financiación a ONG que

trabajan en microiniciativas de desarrollo comunitario.

Las distintas acciones que se ejecutan en el marco de estas modalidades, en

muchos de los casos no cuentan con una sola fuente de financiamiento, sino hay

una complementariedad de los costos, ya sea humanos, técnicos o financieros, entre

distintos socios cooperantes.


145

IV. A manera de conclusión

Limitaciones, potencialidades y perspectivas de la cooperación

internacional para el desarrollo local

La cooperación internacional para el desarrollo local ha sido, en muchos de los

casos expuestos, una respuesta a la serie de transformaciones que desde el ámbito

de lo político y de lo económico provocan los cambios en los modelos de Desarrollo,

como el fortalecimiento a la descentralización y a la mayor autonomía de los agentes

locales; así como la relevancia de enfoques territoriales.

También esa cooperación se ha convertido en una respuesta a las externalidades

negativas que el mismo proceso de Desarrollo conlleva al interior de las ciudades,

como es el caso del aumento de los flujos migratorios, la pobreza, la marginación

urbana y la contaminación ambiental.

En términos de aprovechar las externalidades positivas que el proceso de

desarrollo ha tenido en algunos territorios, la cooperación internacional para el

desarrollo local aparece además como un instrumento que puede reforzar las

ventajas competitivas de diversos espacios locales.

Asimismo, en el contexto particular de América Latina, esta cooperación se sitúa

en un marco donde los gobiernos municipales tienen que asumir nuevas

responsabilidades frente a una serie de cambios estructurales de carácter

económico, político e institucional. Al tiempo que, el espacio municipal al ser el

espacio más cercano a los individuos se convierte en un espacio indispensable para

dar respuestas tanto a los ingentes problemas globales que se han introducido en

las comunidades, como a las demandas de participación, desarrollo, seguridad y

bienestar de una ciudadanía inserta en los procesos sociales, económicos y políticos

de la globalidad.

Ello ha provocado que tanto desde los canales tradicionales de cooperación

como desde las nuevas formas de colaboración descentralizada y en redes

aumenten las intervenciones hacia el desarrollo de los ámbitos locales.

Un recuento de lo anterior nos permite señalar algunas contraposiciones.


146

Entre sus potencialidades, la cooperación descentralizada tanto en redes como a

nivel multilateral ha permitido colocar en la agenda del debate internacional la

importancia que tienen los poderes locales para enfrentar las problemáticas de la

pobreza, la exclusión social, el deterioro ambiental, etcétera; así como la

trascendencia que para ello tiene generar políticas dirigidas al fortalecimiento de los

agentes municipales de gobierno, tanto al interior de los países como desde la

dimensión internacional y las condiciones que ésta impone. De tal forma, con las

acciones de la IULA y la FMCU actuando por separado y, posteriormente, ya en el

marco de la CGLU, se pugna por el fortalecimiento de las capacidades

institucionales de los gobiernos locales, o por asegurarles una asignación adecuada

de recursos, tanto a nivel del sistema de ingresos nacional, como por medio del

acceso a créditos, subvenciones y diversas formas de financiamiento internacional.

El trabajo multilateral que los gobiernos locales hacen en foros como el de la

CGLU permite que puedan colocar en el centro de la discusión internacional

aquellos temas de desarrollo que directamente les afectan y puedan revindicar que

el papel de las ciudades sea cada vez más reconocido en el concierto mundial .

Aunque, lo deseable también sería que este tipo de foros incluyeran la voz de

aquellos otros municipios que por diferentes circunstancias no participan,

representando así a la gran heterogenidad de los gobiernos locales del mundo.

Asimismo, la cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales ha

significado para los diversos municipios participantes un instrumento para adaptarse

a la competencia del mercado global, ya que ésta, de acuerdo a los objetivos que se

pretendan, contribuye al mejoramiento de las capacidades tecnológicas e

institucionales, al mejoramiento de la gestión de gobierno y de mejor infraestructura;

además que motiva la cooperación con otras municipalidades como medio para

acceder de mejor manera a la competencia que impone la globalización de la

economía y a los nuevos retos de carácter social resultantes. Esto lo vimos en el

caso de la municipalidad de Rosario en UR-BAL o de los proyectos que en el marco

de CIDEU se han fomentado como el instrumento de gestión para la articulación

metropolitana en el municipio de Bello Antoquia o el Plan de City Marketing en Gral.

San Martin, Argentina.


147

Por otra parte, cuando esta colaboración se experimenta de gobierno local a

gobierno local permite poner en marcha, a través de instituciones semejantes,

proyectos y programas adaptados a las potencialidades de quien presta la

cooperación y a las necesidades de quien la recibe. Esto tiene indudables ventajas

desde el punto de vista de la comunicación real entre ambas partes, de la

comprensión y del fortalecimiento mutuo y de la defensa del progreso y

fortalecimiento de los municipios. Lo anterior, sobre todo, se da cuando la

cooperación es entre gobiernos locales con cierta afinidad, en lo tocante a su

problemática territorial, capacidad técnica de gestión y nivel de desarrollo. Es decir,

responde a una cooperación más horizontal y en esquemas de mayor

interdependencia y complementariedad. Asimismo, la cooperación descentralizada y

en redes, en algunos casos, ha dado un giro en las formas tradicionales de

colaboración, demostrando su utilidad y pertinencia, principalmente cuando involucra

la acción de varios actores locales y evidencia la participación directa de los

beneficiarios, buscando que éstos compartan los mismos intereses.

En ese sentido, encontramos la cooperación económica entre espacios locales

que busca cierta complementariedad de sus correspondientes ventajas competitivas,

como es el caso de la cooperación que se está impulsando desde las regiones y los

gobiernos locales italianos con regiones similares en América Latina. En general,

este tipo de cooperación representa una buena aportación para incentivar procesos

de cooperación descentralizada más enfocada a procesos de desarrollo económico

local, más que de tipo asistencial.

Ahora bien, una de las principales innovaciones y contribuciones de la

cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales, es que los beneficios no

son sólo para los tradicionalmente llamados receptores sino que los municipios de

los países desarrollados también se favorecen al entrar en contacto con

experiencias innovadoras de gestión pública, como puede ser el caso del

presupuesto participativo de Porto Alegre, o bien como pudiera suceder entre

municipalidades de México y Guatemala, las primeras se podrían auxiliar de la

mayor experiencia que sus vecinas guatemaltecas tienen respecto a la gestión e

instrumentación de fondos de cooperación. De tal forma, esta forma de colaboración


148

puede convertirse en un factor de desarrollo local aún para los municipios que tienen

mayores niveles de ingreso.

También como una forma innovadora con la cual ha contribuido la cooperación

internacional para el desarrollo local, en específico aquella que se da por canales

descentralizados, es la tendencia creciente de integrar componentes y coordinar los

diferentes recursos de la cooperación en las acciones de desarrollo local, como

puede ser la participación o inclusión de otros gobiernos locales, instituciones

centrales como los ministerios de cooperación, asuntos internacionales o economía,

agencias bilaterales o multilaterales, fundaciones, u otros agentes cooperantes.

Además de buscarse la asociación con una variedad de distintos actores al interior

del propio territorio o (os) donde se esté realizando la intervención, como puede ser

el caso de asociaciones de empresarios, cámaras de comercio, universidades,

centros tecnológicos y de investigación, organizaciones no gubernamentales,

etcétera.

En tal sentido, el gobierno local se ve, presumiblemente obligado, a trabajar de

forma coordinada y articulada con otros actores. Estimulándose con ello procesos de

acción pública local al interior del territorio, al involucrarse la acción gubernamental,

las instituciones locales formales e informales y en sí a todos aquellos actores que

permitieran en un marco de horizontalidad darle el carácter endógeno y sostenible a

una acción pública para el desarrollo local.

Ha demostrado a la larga su utilidad y pertinencia, principalmente

cuando involucra la acción de varios actores locales.

Por otra parte, cuando la cooperación descentralizada en cualquiera de sus

modalidades conlleva sólo a compartir un expertise, como veíamos en el caso de

Curitiba, permite que los gobiernos locales no vean el acceso a recursos financieros

como la única alternativa posible para acceder a la cooperación, sobre todo cuando

hablamos de municipios con carencia de recursos, sino que les abre el horizonte

para explorar otros canales que pueden resultar igualmente útiles para el

fortalecimiento o diseño de políticas de desarrollo en su municipio.

Las potencialidades y ventajas señaladas han significado una contribución

positiva a los tradicionales esquemas de cooperación vertical, caracterizados por su

centralismo, sectorización y escasa promoción de la participación, pues el desarrollo


149

local nos lleva necesariamente a pensar e instrumentar el desarrollo de acuerdo a

las especificidades y racionalidades particulares del espacio territorial al que se

enfoque. Asimismo, diversas formas de cooperación internacional para el desarrollo

local han modificado la estructura tradicional de donante-receptor, basando muchas

de sus acciones y estrategias en el intercambio de experiencias sobre problemáticas

comunes correspondientes a un entorno territorial similar.

Sin embargo, la cooperación internacional dirigida al desarrollo local, también en

su corta historia, ha demostrado tener inconsistencias, limitaciones y, por lo tanto, no

está exenta de obstáculos y dificultades. De un lado, los enfoques de desarrollo local

empleados por los cooperantes, aún introduciendo algunas modificaciones, siguen

reproduciendo en el nivel micro los mismos errores que se dan en la cooperación

entre Estados. Por otra parte, la asimetría entre las entidades territoriales,

característica no sólo de los países subdesarrollados, conlleva a reproducir efectos

distorsionadores en el equilibrio regional.

Si consideramos que la cooperación descentralizada para el desarrollo local

resulta ser una buena alternativa para beneficiar a grupos de población que muchas

veces quedan al margen del desarrollo, hay que señalar que muchas veces esto no

se logra. Ello es así debido a que en muchos casos, como señala Petiteville (1993)

para el caso francés, esta forma de colaboración entre municipios representa la

visión de los actores gubernamentales principales y excluyen las visiones de otros

actores involucrados, o bien, se tiende a beneficiar a ciertos grupos oligárquicos, sin

contemplar los intereses reales de la población.

Cuando esta cooperación se da de los poderes locales donantes a las

organizaciones de la sociedad civil o algún grupo de expertos, se percibe que hay

una tendencia, aunque no en todas las experiencias revisadas, de falta de

sensibilidad y conocimiento del ámbito territorial donde se realiza la intervención.

Hay un protagonismo de los técnicos expertos y un menor involucramiento del nivel

político local, a quien se le ve como simple receptor de cooperación y no como

corresponsable. Esto se ha observado, principalmente, en el caso de las ONG

españolas y su relación con municipalidades centroamericanas.

Al mismo tiempo, en algunos casos parecería que hay una escasa participación

de la comunidad en general, a la cual se le ve simplemente representada por


150

organizaciones de la sociedad civil, las cuales, en muchos casos, responden más a

criterios de búsqueda constante de recursos para su propia subsistencia que a una

racionalidad de fungir como verdaderos articuladores de las propuestas y

necesidades de la comunidad local, a la cual finalmente se quiere beneficiar.

En ese sentido, se reproducen los mismos vicios de la cooperación entre países,

en la cual ha predominado la idea de que las intervenciones por sí mismas

producirán una serie de medidas conducentes al logro del desarrollo. No obstante,

estas intervenciones, la mayoría de las veces, o responden a una visión unilateral

del oferente o simplemente son paliativos a las externalidades negativas del proceso

de Desarrollo.

En la cooperación al desarrollo local prevalece este mismo punto de vista de

parte de los oferentes, sobre todo en los casos de hermanamientos y de los canales

bilaterales y multilaterales. Al respecto, al hablar Rosa María Ribero (1998) de la

cooperación descentralizada francesa, señala que ésta es también un canal

importante por el cual se trasmite un modelo de gestión local y de prácticas

ciudadanas, en la medida en que se plantea como un apoyo a las nuevas

democracias de los países del Sur o del Este Europeo. El problema que se pone de

manifiesto es la validación de dicho modelo. “Antes se exportaba, vía la cooperación,

los macromodelos económicos, tecnológicos y sociopolíticos. Hoy se refuerza esta

tendencia pero vía los micromodelos de gestión local”.

En ese sentido, los principios inmersos en parte de esta cooperación son la

promoción del desarrollo -de un tipo particular de desarrollo- y la intención de

desarrollar, tal y como lo vemos en las formas tradicionales de colaboración.

Tal vez, esto tenga cierta tendencia a cambiar conforme los gobiernos locales

receptores de esta oferta de cooperación vayan mejorando sus capacidades

institucionales y en los marcos normativos que regulan las relaciones

intergubernamentales se superen también una serie de obstáculos estructurales que

inhiben que los gobiernos locales puedan desarrollar con plenitud sus no tan nuevas

responsabilidades.

Cabe señalar, que si bien esta transmisión de cierto modelo de desarrollo,

sucede en algunas de las experiencias revisadas, como es el caso de las

municipalidades centroamericanas, esto no se presenta como una generalidad. Las


151

municipalidades que cuentan con buenas experiencias de gestión pública o con un

alto nivel de participación de la sociedad local, se han podido beneficiar de los

fondos de cooperación descentralizada para el fortalecimiento de sus propias

estrategias, como puede suceder con la cooperación que han recibido ciudades

como Curitiba, en Brasil; Rosario en Argentina; o la propia ciudad de México, en las

cuales su colaboración con otras ciudades o con otros agentes cooperantes les ha

permitido potenciar sus actividades a favor del desarrollo local.

En tal caso, han sido ciudades que con sus diferencias y a ritmos distintos han

podido adecuar la oferta de cooperación existente en temas que acorde con la

agenda internacional de desarrollo pueden ser también de preocupación para la

planeación de su desarrollo. Al tiempo que han promovido estrategias de búsqueda

de apoyo de la cooperación internacional en aquellos temas que les interesa

impulsar. La cooperación ha pasado a formar parte así de sus instrumentos de

gestión para el desarrollo local.

De tal forma, vemos que la cooperación descentralizada puede tener efectos

diferenciadores de acuerdo con la capacidad institucional que haya en los gobiernos

locales.

Por ejemplo, al respecto también vemos que en el marco de procesos de

cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales como el UR-BAL y

CIDEU, son las ciudades con ciertas características de desarrollo y de gestión

administrativa las que se han podido beneficiar de las experiencias cada vez más

importantes de esta cooperación.

También encontramos experiencias interesantes en el ámbito rural, como

es el caso de Guamote, en Ecuador, donde un grupo de organizaciones de

corte territorial, establecieron relaciones de cooperación con agentes

externos como principal estrategia para la gestión de proyectos y programas

de desarrollo local. Su objetivo central era generar cambios en la gestión

pública para propiciar la participación ciudadana en la toma de decisiones

sobre las políticas públicas de desarrollo de impacto territorial. El gobierno

local como las organizaciones locales participantes son la que establecen la

nueva institucionalidad que respondiera y se adecuara a las características

de funcionamiento político del cantón y con ello profundizará sus


152

posibilidades de funcionamiento y legitimación en el largo plazo. La

cooperación externa se supedita a las pautas y lineamientos que los actores

locales han establecido en su proceso de planificación.

Por lo anterior, se requiere encontrar, en el marco de la cooperación

internacional, nuevas fórmulas de trabajo en red que incorporen esta diversidad

estructural entre los componentes subnacionales del país, en donde se estimule la

participación de las ciudades que menos tienen y, por qué no pensar, también, en

impulsar estas mismas estrategias a nivel de los municipios rurales.

Estas diferencias en el aprovechamiento de la cooperación reflejan en gran

medida un problema estructural ya añejo en los sistemas de gobierno de la región,

donde a pesar de la instrumentación de políticas regionales, primero, y

posteriormente, de políticas de desarrollo regional, a la fecha no se ha logrado dar

respuestas a las disparidades y fracturas del espacio regional y local. El desarrollo

local se entiende como un enfoque que puede atenuar estas fallas; no obstante, por

las propias características, formas y prácticas que éste adopta desde la cooperación

internacional, se pudiera terminar beneficiando aquellos municipios que parecen

aprovechar los procesos de integración y globalización en los que se encuentran

insertos la mayoría de los países, generándose, por otro lado, proyectos

asistencialistas en aquellos municipios más desprovistos, sin ninguna posibilidad de

asegurar un desarrollo duradero.

La razón de ello es que el desarrollo y, por ende, la cooperación internacional,

continúan disponiéndose por el peso de las relaciones económicas internacionales,

donde la forma como participan los distintos entes locales sigue estando muy

relacionada con los mecanismos económicos.

La forma en que se reproduce la cooperación internacional para el desarrollo

local refleja los problemas estructurales de los sistemas de gobierno, donde la

mayoría de los gobiernos locales siguen teniendo grandes dificultades para asumir

con plenitud sus nuevas responsabilidades, concentrándose en unos pocos las

posibilidades de aprovechar sus oportunidades.

Estos desequilibrios no pueden ser corregidos sólo con la elaboración de un plan

de desarrollo local, auxiliado por esta o aquella metodología de diagnóstico, de

planeación estratégica o participativa, sino que tiene que basarse en la negociación


153

política de la agenda pública de la localidad, así como en un proceso de

concertación política y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.

Ello nos habla, necesariamente, de un proceso de articulación y de

corresponsabilidad entre los distintos actores exógenos y endógenos del territorio

que puedan derivar en propuestas específicas para promover el desarrollo.

Es por eso que, si bien las políticas orientadas a fomentar el desarrollo territorial

tienen objetivos y alcances distintos, según se trate a escala local o regional, o de

algún municipio en particular, en general, toda práctica o proyecto de cooperación

internacional para el desarrollo local, no debería concebir lo municipal desde una

visión estrictamente localista, pues el municipio no es un ente aislado, en él mismo

se encuentran una multiplicidad de espacios, al tiempo que actúa como parte de un

gobierno multinivel, en el marco de relaciones transescalares y políticas

transversales de desarrollo.

De hecho, podemos decir que hay una concordancia en muchas de las

experiencias analizadas en los que los esfuerzos de cooperación no suelen

obedecer a una política pública de Estado de desarrollo local o de políticas públicas

municipales de desarrollo y, por consiguiente, están ausentes de considerar las

acciones locales en el marco de un gobierno multinivel y en un contexto de círculos

concéntricos entre el desarrollo nacional, regional y local. De ahí que en muchos

casos se queden como esfuerzos aislados.

Es por ello que en países con grandes disparidades entre municipios como es el

caso de los latinoamericanos, la cooperación internacional para el desarrollo local se

asuma como una política pública que recupere los principios de subsidiariedad y

adicionalidad inmersos en la política regional de la Unión Europea y que en dicho

marco, sean las instancias federales o centrales de gobierno las que diseñen e

instrumenten una política de cooperación hacia el desarrollo local que contenga

fondos destinados a disminuir las disparidades entre los gobiernos subnacionales.

En aras que la cooperación pueda ser un instrumento que contribuya al equilibrio

regional y, no al contrario, es necesario que los gobiernos nacionales, los gobiernos

estatales y los municipios, actuando en una especie de asociación, diseñen e

instrumenten políticas públicas de cooperación internacional que respondan a estos


154

efectos, mediante la aplicación de políticas diferenciadas de acuerdo con la enorme

heterogeneidad estructural que existe en los ámbitos subnacionales.

Por su parte, desde la cooperación proveniente de la oferta bilateral y multilateral

tradicional, ésta se ha enfocado muy acorde con las nuevas concepciones sobre

crecimiento y desarrollo económicos, que valorizan el papel de los espacios locales,

a impulsar acciones hacia localidades, ciudades y/o regiones. Con la

descentralización y los procesos de desconcentración y de competencia económica,

surgen nuevas estrategias de actuación que inciden de forma directa en los

gobiernos locales. Por un lado, ha sido fundamental en el caso de diversos países

latinoamericanos que vimos en este trabajo, la instrumentación de proyectos de

cooperación que provenientes de agencias como el PNUD, la GTZ, CEPAL,

HÁBITAT, USAID, etcétera, han impulsado procesos de descentralización como de

fortalecimiento municipal a nivel nacional. Entre otro tipo de medidas que promueven

el desarrollo y la consolidación de las instituciones encargadas de la gestión del

desarrollo local.

Asimismo, hay un papel activo de estos mismos actores en la atención a aquellos

temas que responden más a externalidades negativas del desarrollo en los espacios

locales, como es el crecimiento exacerbado de la población urbana, el aumento de la

pobreza y la marginación en las ciudades latinoamericanas, la contaminación

ambiental, etcétera. Lo cual ha motivado que diversos programas como el PGU del

Banco Mundial o el programa de GUCI de la CEPAL, generen una serie de acciones

que abarcan el fortalecimiento e instrumentación de esquemas de gobernanza

urbana para la reducción de la pobreza (mediante empleos, servicios, infraestructura

y servicios de integración social) el desarrollo sustentable urbano, el fortalecimiento

de las finanzas públicas locales, hasta la recuperación de espacios públicos.

Si bien para los distintos casos latinoamericanos que se vieron en este libro, esta

cooperación ha jugado un papel importante en el impulso a modelos de desarrollo

local, principalmente mediante el trabajo para el desarrollo de capacidades de las

instituciones locales. Trabajo que por la falta de recursos hubiera sido muy difícil

hacer, lo cierto es que dada la gran cantidad de cooperantes, sobre todo en

Centroamérica, hay una falta de coordinación y comunicación respecto a los

proyectos que se impulsan, lo que en muchos casos tensa los esfuerzos de las


155

alcaldías. Razón por la cual algunas experiencias recientes parecen mostrar la

posibilidad de que los distintos agentes cooperantes encuentren formas de

coordinación. Adicionalmente, se observa una enorme dependencia de los recursos

provenientes de fuentes externas de cooperación para la permanencia de las

estructuras institucionales que garanticen procesos de desarrollo local, lo cual no

está asegurando la sostenibilidad de los procesos echados a andar.

Otra limitación más es que muchos de los proyectos no siempre coinciden con las

prioridades definidas por las municipalidades; sin embargo, las carencias de éstas

en recursos humanos, técnicos y financieros, provocan que los gobiernos

municipales terminen asumiéndolos.

Por su parte, la visión de algunas agencias multilaterales y bilaterales de

cooperación se señala que uno de los problemas y/o limitaciones a los que se ha

enfrentado este tipo de cooperación se encuentra en la dificultad de comunicación

con numerosas autoridades locales que no están conectados con recursos técnicos

como Internet o que no disponen de fax o línea telefónica internacional. Por otro

lado, también señalan que las elecciones locales conducen periódicamente a

cambios de personal, y con frecuencia hay una discontinuidad en los intercambios.

La ausencia de autonomía administrativa y financiera de numerosos municipios les

impide asumir plenamente la lucha a favor de su desarrollo, desplazarse o

comprometerse para cooperar con otras ciudades del mundo.

De acuerdo con lo expuesto a lo largo de este trabajo, la cooperación al

desarrollo local plantea también sus limitaciones y problemas a la hora de

considerarla una herramienta en el impulso de procesos de desarrollo local. Sin

embargo, no se debe dejar de anotar que, aunque sea de manera contradictoria, ha

significado para muchos municipios una opción viable para generar procesos de

fortalecimiento y desarrollo a su interior. Como lo vemos en los casos

centroamericanos, los recursos provenientes de la cooperación se han convertido en

una parte importante de los medios a los que han podido acceder los municipios,

recursos que de otra manera no existirían.

El gran cuestionamiento es, entonces, cómo generar que todas aquellas ventajas

que pueda tener la cooperación al desarrollo local se traduzcan en programas y/o

proyectos sostenibles y acordes al entorno donde se interviene, por lo que se insiste,


156

que en todo proceso de desarrollo local se requiere ver al municipio como un ámbito

donde tienen lugar interacciones y acciones no circunscritas únicamente a su

jurisdicción. En tal caso, no debe ser un espacio donde se impulsen micromodelos

de desarrollo sin que se tome en cuenta su entorno regional y los demás actores con

los que debe negociar y coordinar acciones.

En ese sentido, el desarrollo local más que entenderse con base en una serie de

principios y valores universales y de carácter occidental, tendría que estar

determinado por formas de vida y cosmovisiones específicas que, circunscritos a un

espacio y tiempo concretos, determinarían un estadio perfecto.

A la luz de lo expuesto, es posible cuestionarnos hasta qué punto los enfoques

de desarrollo local como resultado del proceso evolutivo del Desarrollo, pueden ser

distintos para encarar los problemas heterogéneos y estructurales de los propios

estados y municipios, mismos que con las formas tradicionales de intervención no

pudieron ser superados. Es por ello que el desarrollo local, comprendido en el

ámbito geográfico y político del municipio, debiera conducirnos a concebir e

instrumentar el desarrollo de acuerdo con las particulares del espacio territorial que

se enfoque.

En este caso, las intervenciones de la cooperación internacional que

históricamente han buscado detonar procesos de desarrollo en realidades tan

disímbolas entre ellas y con respecto a las propias sociedades occidentales,

requieren abrirse hacia la existencia de otras racionalidades y de otros esfuerzos

sociales que buscan la satisfacción de su bienestar, aún asumiendo dicho bienestar

de manera distinta a aquellas variables, factores o características consideradas en el

discurso convencional u oficial del desarrollo. El respeto al enfoque territorial del

desarrollo local se convierte en una piedra angular en este proceso.

Es por ello que el desarrollo local desde la CIPDL debiera entenderse como un

proceso en construcción, resultado de cambios inducidos por un conjunto de

procedimientos y acciones de orden social y político. En la letra, como decíamos en

el segundo capítulo de este trabajo, estos cambios se basan, en un primer plano, en

el carácter endógeno del territorio y es precisamente ello lo que hace distinto a este

concepto. De hecho, una de las principales nociones que activa la idea de desarrollo

local es la de diversidad, por lo que se debe partir del hecho que todo proceso de


157

desarrollo local está directamente relacionado con el tipo de construcción societaria

donde se ubica, en la cual prevalecen los valores, la cosmovisión, los códigos de

conducta implícitos de un grupo social ubicado en un espacio determinado.

En un segundo plano, el desarrollo local lo entendemos como el resultado de la

acción conjunta y coordinada de las instituciones públicas y sociales locales,

regionales y nacionales y, en su caso hasta internacionales, que a partir de una serie

de cambios y negociaciones, buscan desencadenar un proceso sostenible de

desarrollo económico, humano, ambiental y social de un municipio particular.

Por lo anterior, el reto en la gestión del desarrollo local radica en conciliar la

orientación externa del modelo de desarrollo económico, los marcos nacionales y

regionales de desarrollo, con los propios requerimientos, retos y problemas del

espacio local. En tal caso, el desarrollo local si en efecto tiene una delimitación

político-administrativa en el municipio, el estudio del mismo como su interpretación

no puede circunscribirse a dicho espacio, sino que éste necesariamente deberá

comportar los diversos espacios y niveles de gobierno que en forma transversal

tienen una función que desempeñar en procesos de desarrollo local. Enmarcado de

dicha forma, se reconoce la importancia que adquiere la administración pública

municipal como el principal agente articulador en este proceso; y a la dimensión

territorial como su razón de ser.

Las intervenciones de la CIPD hacia los espacios locales debieran situarse en

esta perspectiva. Hacerlo de tal manera es fundamental para aplicar respuestas e

interpretaciones diferenciadas en la gestión de proyectos de cooperación dirigidos

hacia ámbitos territoriales tan heterogéneos y divergentes como son los municipios

de México y de América Latina.


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