DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN EN AMÉRICA...

DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA*

T E R R Y L Y N N K A R L

L A D E S A P A R I C I Ó N D E EOS G O B I E R N O S autoritarios en Argentina, Bol iv ia , Bras i l , Chi le , Ecuador, P e r ú y Uruguay —junto con los esfuerzos hacia l a l i be ra l i z ac ión po l í t i ca en M é x i c o y la reciente e lecc ión de presidentes civiles en Guatemala, E l Salvador, Honduras y Nicaragua—, representa un parteaguas pol í t ico en L a t i n o a m é r i c a . Esta ola de cambios en los r e g í m e n e s durante la d é c a d a de los ochenta da cabida a una serie de interrogantes en la agenda intelectual y pol í t i ca del continente: ¿ p o d r á n sobrevivir estas nacientes y frág i les democracias sudamericanas, particularmente en el contexto de la peor reces ión e c o n ó m i c a desde la d é c a d a de 1930? L a l i be r a l i z ac ión de los r e g í m e n e s autoritarios centroamericanos y la perspectiva de elecciones competitivas honestas en M é x i c o , ¿ p o d r á n transformarse en genuinas transiciones d e m o c r á ticas? Las democracias previamente consolidadas, como Venezuela y Costa R ica , ¿ p o d r á n extender los principios bás icos de c i u d a d a n í a a las esferas e c o n ó m i c a y social, o s e r án "desconsolidadas" por este reto, r ev i r t i éndose hacia la mera p r eocupac ión por sobrevivir? 1

Tras estas preguntas yace una p r eocupac ión central, expresada por Dankwart A . Rustow hace casi veinte a ñ o s : " ¿ q u é condiciones hacen posible la democracia, y cuá l e s la hacen florecer?"2 Este a r t í cu lo reto-

* Una versión en inglés de este artículo apareció en la revista Comparative Politics, vol. 23, núm. 1, octubre, 1990.

1 Muchas ele las publicaciones recientes sobre la democracia plantean estas interrogantes. Véanse, por ejemplo, Guillermo O'Donnell, Philippe Schmitter y Lawrence Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule, 4 tomos, Baltimore, Johns Hopkins Press, 1986; Paul W. Drake y Eduardo Silva (eds.), Elections and Democratization in Latin America, 1980-1985, San Diego, Center for Iberian and Latin American Studies, University of California, 1986; Enrique A. Baloyra, Comparing New Democracies: Transition and Consolidation in Mediterranean Europe and the Southern Cone, Boulder, West-view Press, 1987; Carlos Huneeus, Para vivir la democracia, Santiago, Editorial Andan-+ « 1 QQ7 • Í o,~r-,r nipv^^^H T , ,o>-> T T m 7 ,r U o r h n T mcpf {(>Ae \ Viemnrrnrv L , X ^/KJ I , y i-JCli 1 y x iumuiiU , J KJLOLÍÍ J . juiiiZ/ y i-j v. y müui iviui tiii J_JÍ|JOV>. VUJ . j , jts<siiiuv/ <J.<s^< in Developing Countries, 4 tomos, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1988.

2 Véase el trabajo clásico de Rustow, "Transitions to Democracy: Towards a Dynamic Model", Comparative Politics, vol. 2, num. 3, abril, 1970.

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ma la interrogante de Rustow, argumentando lo siguiente: primero, la forma en que los teór icos de la pol í t ica comparada han tratado de entender la democracia en los pa í ses en desarrollo ha cambiado en la medida en que la previamente dominante b ú s q u e d a de requisitos para la democracia ha dado paso a una or i en tac ión que pone énfas is en los procesos, y en particular, en las opciones contingentes. Habiendo sufrido esta evo luc ión , lo importante ahora es desarrollar un enfoque interactivo que busque exp l í c i t amen t e relacionar las limitantes estructurales con la formac ión de opciones contingentes. Segundo, resulta inadecuado examinar la t rans ic ión de los r eg ímenes grosso modo; es decir, desde la ca tegor í a general de r ég imen autoritario a la de democracia. Esfuerzos de tal amplitud deben complementarse con la ident i f icac ión de diferentes tipos de democracias, que surgen de distintas modalidades de t r ans i c ión de los r e g í m e n e s , as í como con un aná l i s i s de sus posibles consecuencias po l í t i cas , e conómica s y sociales. A fin de poder retomar estos planteamientos y sus implicaciones para el estudio de A m é r i c a Lat ina , es preciso establecer una def in ic ión de democracia.

L A D E F I N I C I Ó N D E D E M O C R A C I A

N o es asunto fácil dar una def in ic ión de democracia en vista de que la r e so luc ión de una serie de disputas tanto sobre sus prospectos como sobre su e v a l u a c i ó n , dependen de cómo se uti l iza el t é r m i n o mismo. S i , por ejemplo, se define de manera schumpeteriana, como una forma de gobierno que permita a los ciudadanos elegir entre é l i tes por medio de una vo tac ión en elecciones regulares y competitivas, los estudiosos p o d r í a n clasificar a los pa í se s centroamericanos militarizados como democracias po l í t i cas —tal como los clasifican (con la salvedad de la N i caragua sandinista) los pol í t icos estadunidenses. 3 Pero si la def in ic ión

•* Hay que aclarar, sin embargo, que J .A . Schumpeter, en su obra clásica Capital-ism, Socialism and Democracy, Londres, George Alien & Unwin, 1943, p. 269, define a la democracia como "una organización institucional que permite la toma de decisiones políticas por parte de determinadas personas que obtienen el poder de decisión mediante el voto del pueblo en una lucha electoral competitiva". Según esta definición, la característica principal de la democracia es la competencia por el poder mediante elecciones libres. Pero a diferencia de Jeanne Kirkpatrick y otros líderes políticos estadunidenses de los años ochenta, para Schumpeter los derechos ciudadanos eran condición indispensable para el funcionamiento de una democracia y, por lo tanto, no se puede suponer que él hubiese aceptado como suficiente la mera presencia de elecciones en el sentido contemporáneo, corriente a la que me he referido anteriormente como "electoralismo", o sea "la idea de que por el solo hecho de celebrar elecciones se canaliza la acción política hacia una competencia pacífica entre élites, y que con ello

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se a m p l í a para abarcar un rango mayor ele condiciones pol í t i cas —desde la ausencia de restricciones a la expres ión ciudadana hasta la ausencia de d i s c r im inac ión en contra de partidos pol í t icos específ icos , la l i bertad de asoc iac ión para todo tipo de intereses, el control civi l sobre los militares—, d i f íc i lmente podr í a clasificarse a esos pa í ses (con la excepc ión de Costa Rica) dentro de este rubro.

E l problema se torna m á s complejo cuando se incluye una serie de propiedades sustantivas —tales como el predominio de instituciones que, por medio de un gobierno mayoritario, traducen fielmente en sus po l í t i cas púb l i ca s las preferencias de los individuos, la incorporac ión de un n ú m e r o cada vez mayor de la poblac ión al proceso de toma de decisiones, o la continua m e j o r í a de equidad e c o n ó m i c a mediante acciones emprendidas por las instituciones gubernamentales— ya sea como componentes o como correlaciones e m p í r i c a s de un r é g i m e n dem o c r á t i c o . 1 Los enfoques que estipulan como condiciones definitorias in t r ín secas a una democracia las ventajas soc ioeconómicas para la m a y o r í a de la pob lac ión y un involucramiento activo de las clases subordinadas unificadas en organizaciones populares a u t ó n o m a s , enfrentan serias dificultades para ubicar r e g ímene s democ r á t i co s "verdaderos" para su estudio. C o n frecuencia, son incapaces de identificar cambios significativos, aunque incompletos, hacia una democratización en la esfera pol í t i ca . M á s a ú n , se ven impedidos para investigar e m p í r i c a m e n t e la re lac ión h ipoté t i ca entre formas pol í t i cas competitivas y resultados económicos progresistas, porque este asunto tan importante se escapa de la def inic ión de tipo de r é g i m e n . Mientras que para la m a y o r í a de los d e m ó c r a t a s dichas cualidades sustantivas son é t i c a m e n t e deseables, este amplio espectro conceptual resulta en una def in ic ión de democracia que virtualmente carece de sentido en su ap l i cac ión práctica. . '

obtienen legitimidad los ganadores". Véase "Imposing Consent? Electoralism Versus Democratization in El Salvador", en Drake y Silva, op. cit., p. 34.

4 Para un ejemplo de este enfoque, véase Suzanne Jonas, "Elections and Transitions: The Guatemalan and Nicaraguan Case", en John Booth y Mitchell Seligson (eds.), Elections and Democracy in Central America, Chapel Hill , University of North Carolina Press, 1989. En Suzanne Jonas y Nancy Stein (eds.), Democracy in Latin America, Nueva York, Bergin & Garvey Publishers, 1990, p. 43, Jonas y Stein, coautoras de "Democracy in Nicaragua", se oponen a que se distinga entre democracia política e igualdad socioeconómica, pues sostienen desde una perspectiva más completa que, "para que se pueda hablar de transiciones a la democracia [en Centroamérica], se requieren cambios sociales radicales del tipo de las principales revoluciones burguesas y socialistas".

: ) Por ejemplo, al estudiar la problemática de crear instituciones capaces de interpretar y convertir en política las preferencias de las mayorías, los teóricos de la elección


Por lo anterior, u t i l i z a r é una especif icac ión de democracia de espectro intermedio, que defino como " u n conjunto de instituciones que permiten al total de la pob lac ión adulta actuar como ciudadana al escoger a sus l íde res pol í t icos en elecciones competitivas, justas y efectuadas con regularidad, que se lleven a cabo en un contexto de apego a la legalidad, con g a r a n t í a s de libertad pol í t i ca , y prerrogativas militares l imitadas". As í especificada, la democracia es un concepto pol í t ico que involucra varias dimensiones: 1) competencia (por po l í t i cas y por puestos); 2) participación de la c i u d a d a n í a por medio de partidos, asociaciones y otras formas de acc ión colectiva; 3) responsabilidad (accountability) de los gobernantes ante los gobernados, mediante mecanismos de r epresen tac ión y con apego a la ley, y 4) control civil sobre los militares. Es esta ú l t i m a d i m e n s i ó n , tan importante en el contexto latinoamericano, la que distingue mi def in ic ión de la noc ión c lás ica de Robert Dah l del "requisito m í n i m o de procedimiento" {procedural minimum).6 U n a def in ic ión de espectro intermedio como ésta evita el Esci la de una noción que se reduce a la sola presencia de elecciones sin cambios concomitantes en las relaciones c ív i co -mi l i t a r e s , y el Caribdis del supuesto demasiado amplio de igualdad social y e conómica . Q u i z á sea menos que satisfactoria desde un punto de vista normativo, pero tiene la ventaja de permitir una inves t i g ac ión s i s t emát i ca y objetiva de la r e l ac ión entre formas pol í t i cas d e m o c r á t i c a s y la b ú s q u e d a de equidad a largo plazo.

social han demostrado lo difícil que es diseñar procedimientos para la toma de decisiones que den la misma importancia a las preferencias de toda la ciudadanía y que permitan que estas preferencias se sumen para convertirse en políticas gubernamentales sin violar ninguno de los otros principios básicos de la teoría de la democracia. Véase, por ejemplo, William H . Riker, Liberalism Versus Populisrn: A Confrontaron Between the Theory oj Democracy and the llieory oj Social Cholee, San Francisco, W . H . Freciñan & Co., 1982, o el análisis por Julos Colernan y John Ferejohn, "Democracy and Social Cholee", Ethics, vol. 97, núm. 1, octubre, 1986.

(> Para las dos primeras dimensiones y, hasta cierto punto, la tercera, me basé en la obra de Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971. Sin embargo, ni Dahl ni otros teóricos de la democracia recalcan la importancia de que los civiles controlen a los militares al limitarles a éstos sus prerrogativas. De hecho, parece que esta dimensión se da por sentada o es incluso un prerrequisito no declarado en otras definiciones de la democracia. Fn su obra Rethinking Military Poli-tics: Hrazü and the Southern Cone, en la que corrige esta postura, Alfred Stepan define las prerrogativas institucionales militares como "aquellas áreas en las que, con o sin oposición, el ramo militar como institución se atribuye el derecho o privilegio, formal o informalmente, de controlar su gobierno interno, de participar en áreas extramilita-res en el aparato estatal, o hasta de estructurar las relaciones entre el Estado y la sociedad política o civil" (j). 9.')). La clara definición y delimitación de estas áreas es un indicador de control civil v. a mi modo de ver. también de democratización.

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L A B Ú S Q U E D A I N Ú T I L D E C O N D I C I O N E S P A R A L A D E M O C R A C I A

Si b ien las interrogantes planteadas por la d e m o c r a t i z a c i ó n han sufrido pocos cambios con el paso del tiempo, las respuestas que se ofrecen actualmente provienen de una d i recc ión distinta. Esto se evidencia mediante una breve c o m p a r a c i ó n de las diferentes t eor í a s sobre los or ígenes de r e g í m e n e s democrá t i cos , que han dominado el estudio de A m é r i c a Lat ina . L a inves t i gac ión que p reced ió a la nueva ola de la dem o c r a t i z a c i ó n en la d é c a d a de los ochenta, argumentaba que para el surgimiento de un gobierno democrá t i co estable se r e q u e r í a una serie de condiciones previas.

Pr imero, se consideraba como requisito necesario para la democracia u n cierto grado de riqueza o, mejor dicho, un nivel de desarrollo capitalista. Las e conomía s de mercado por sí solas no eran suficientes. U n p a í s t en í a que cruzar (y permanecer del otro lado de) un umbral m í n i m o de desarrollo económico antes de que fuera posible institucionalizar la competencia pol í t i ca . Seymour M a r t i n Lipset aseguraba que "mientras m á s rica sea una nac ión , t e n d r á mayores oportunidades de sostener una democrac ia" . 7 De acuerdo con esta lóg ica , una econom í a r ica pos ib i l i t a r í a índ ices m á s altos de a l f abe t i zac ión , educac ión , u r b a n i z a c i ó n , expos ic ión a los medios masivos; t a m b i é n p rovee r í a los recursos para mitigar las tensiones producidas por conflictos po l í t i cos . 8

U n segundo conjunto de condiciones previas en que se apoyaban los enfoques tradicionales de la democracia se deriva del concepto de cultura pol í t i ca ; esto es, el sistema de creencias y valores en el que se inserta y da sentido a la acc ión pol í t i ca . Se aseguraba que el predominio de ciertos valores y creencias sobre otros era m á s conducente al surgimiento de la democracia. De tal modo, por ejemplo, el protestantis-

' Esta fórmula apareció por vez primera en el ensayo clásico de Lipset, "Some Social Requisites oí Democracy: Economic Development and Political Legitimacy", American Political Science Review, vol. 53, núm. 1, marzo, 1959.

i ] Algunos de los que propugnaban esta idea medían las probabilidades de éxito de una democracia en términos de producto interno bruto per cápita, dejando a uno que otro analista político a la espera de que llegara el momento en que algún país determinado cruzara "el umbral" de la democracia. Este supuesto umbral ha variado de país a país. En España, López Redo afirmó que su país no se democratizaría hasta que alcanzara un ingreso per cápita de 2 000 dólares. Más recientemente, Mitchell Se-ligson ha argumentado que Centroamérica debe de llegar a un ingreso per cápita de $250 (en dólares de 1957) y a un índice de alfabetización mayor al 50% como requisitos necesarios para la democratización. Véase James M . Malloy y Mitchell A. Seligson (eds.), Authoritarians andDemocrats: Regime Transition in Latin America, Pittsburg, Univer-sity of Pittsburg Press, 1987, pp. 7-9.


mo supuestamente acrecentaba las posibilidades para la democracia en Europa , mientras que para A m é r i c a Lat ina se afirmaba que el catolicismo —con su t rad ic ión de j e r a r q u í a e intolerancia— t end r í a el efecto opuesto. 9 A u n cuando los argumentos que se han apoyado exclusivamente en la re l ac ión entre diferentes sistemas religiosos y experiencias democ r á t i c a s han sido desechados por la m a y o r í a de los estudiosos, argumentos m á s sofisticados intentaron identificar culturas pol í t i cas caracterizadas por un alto grado de confianza mutua entre los miembros de una sociedad, una d i spos ic ión de tolerancia ante la diversidad, y una t r ad ic ión de ajuste o acuerdo, porque dichas culturas eran consideradas necesarias para el desarrollo posterior de instituciones d e m o c r á ticas. E l que una "cul tura c í v i c a " de este tipo se basara forzosamente en una estructura social muy diferenciada y articulada, con clases sociales, sectores étnicos y ocupacionales, y grupos religiosos o regionales relativamente a u t ó n o m o s , era un supuesto impl í c i to . E n otras palabras, se consideraban como condiciones indispensables para una democracia pol í t ica , un consenso en favor de la democracia y un conjunto de valores. 1 0

Tercero, condiciones y configuraciones h is tór icas locales específ icas t a m b i é n se t en í an como necesarias para la democracia. Los teór icos de "crisis y secuencias" argumentaban que el orden en que aparecieran y se resolvieran las crisis de la m o d e r n i z a c i ó n d e t e r m i n a r í a si las transformaciones sociales y e c o n ó m i c a s c o n d u c i r í a n al desarrollo de la democracia. Los r e g í m e n e s democ r á t i co s t e n d r í a n mayores posibilidades de surgir si los problemas de identidad nacional se reso lv í an antes de establecer un gobierno central, y si ambas circunstancias p r e c e d í a n la fo rmac ión de partidos de masas. 1 1

9 Howard Wiarda, por ejemplo, en "Toward a Framework for the Study of Poli-tical Change in the Iberic-Latin Tradition: The Corporative Model", en Wiarda (ed.), Corporatism and National Development in Latin America, Boulder, Westview Press, 1981, decía que América Latina tenía "una cultura política y un orden sociopolítico esencialmente de clases sociales, autoritario, tradicional, elitista, patrimonial, católico, estratificado, jerárquico y corporativista". Lo mismo decía Richard N . Morse, "The Heritage of Latin America'', en Wiarda (ed.), Politics and Social Change in Latin America, Amherst, University of Massachusetts Press, 1974.

1 0 Gabriel Almond y Sidney Verba, quienes dieron origen a la idea de "cultura cívica", intentaron analizar la relación entre las actitudes políticas de un pueblo y la naturaleza de su sistema político. Véase Almond y Verba, The Civic Culture, Princeton, Princeton University Press, 1963, que sirvió de antecedente para las obras sobre América Latina antes citadas.

1 1 Este fue el argumento principal de Leonard Binder et al. (eds.), Crises and Se-quences in Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1971, y de Eric Nordlinger, "Political Development, Time Sequences and Rates of Change", en Ja-


Dentro de una vena distinta, pero t a m b i é n con bases h i s tór icas , Barr ington Moore , J r . , aseguraba que las democracias t end r í an mayores probabilidades de surgir en pa í ses donde el poder económico y social de la aristocracia terrateniente iba disminuyendo en re lac ión con el de la b u r g u e s í a , y donde la agricultura basada en la repres ión de la fuerza de trabajo no era el modo dominante de p roducc ión . Cuando esto ocu r r i ó como resultado de la comerc i a l i z a c i ón de la agricultura que t r a n s f o r m ó al campesinado tradicional en una clase de pequeños productores o en proletariado rural , los pronóst icos de democracia eran muy fuertes. 1 2 Se ha utilizado una ve r s ión del enfoque de Moore para explicar las diferentes trayectorias po l í t i cas en C e n t r o a m é r i c a . Espec í f i c amen te , se ha dicho que en Costa R i c a la democracia surg ió gracias a la c reac ión de una clase de p e q u e ñ o s productores acomodados, en tanto que la persistencia de r e g í m e n e s autoritarios en Guatemala y E l Salvador se atribuye al dominio de la aristocracia terrateniente . 1 5

Por ú l t i m o , algunos estudiosos han considerado las influencias externas como otro conjunto de condiciones previas, en el supuesto de que é s t a s pudieran ser decisivas para determinar si una forma de gobierno se r í a d e m o c r á t i c a o autoritaria. E n A m é r i c a Lat ina y los Estados Unidos , los teór icos de la dependencia sos ten ían que la inserc ión particular del continente en el mercado internacional h a c í a especialmente p r o b l e m á t i c a la democ r a t i z a c ión en las fases m á s avanzadas de

son L. Einklc y Robert W. Gable (eds.), Political Development and Social Change, 2a. ed., Nueva York, John Wiley, 1971 v

Véase Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston, Beacon Press, 1966.

'•' Véanse John Weeks, ""An Interpretation of the Central American Past'\ Latin American Research Review, vol. 21, num. 3, 1986; Enrique Baloyra-Herp, "Reactionary Despotism in Central America", Journal of Latin American Studies, vol. 15, num. 2, 1983. y Jeffrey Paige, "Oot'tec and Polities in Central America'\ en Richard Tardani-co (ed.), Crisis in the Caribbean Basin, Beverly Hills, Sage Publications, 1987. En un trabajo más reciente, "Ehe Social Origins oí'Dictatorship, Democracy and Socialist Revolution in Central America", Paige intenta distinguir entre su posición y la de Moore-. Sostiene, correctamente, que no existe un choque entre la burguesía industrial y la clase terrateniente ni en Costa Rica, ni en El Salvador, ni eii Nicaragua, y que la aristocracia agraria se ha convertido en una clase capitalista moderna; con estas dos proposiciones desmiente la de Moore. Sin embargo, en Guatemala y en El Salvador existe una clase terrateniente que sigue predominando, y la comercialización de la agricultura no ha remplazado un modo de producción represivo de la mano de obra, lo cual le da cierta razón a Moore. Véase * "Ehe Social Origins of Dictatorship. Democracy and Socialist Revolution in Central America", ponencia presentada en la reunión anual de la American Sociological .Association. San Francisco. 8 de agosto de 1989.

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la sus t i tuc ión de importaciones, e incluso acrecentaba la necesidad de un r é g i m e n autoritario en circunstancias específ icas . C o n una lóg ica que iba en contra de la " e c u a c i ó n optimista" de Lipset, tanto Gui l l e rmo O 'Donne l l como Fernando Henrique Cardoso afirmaban que conforme las e conomía s dependientes se volvieran m á s complejas, m á s penetradas por capital y tecno log ía extranjeros, y m á s dependientes de salarios bajos para mantener su ventaja comparativa en la econ o m í a internacional, se t r a s l a d a r í a n a primer plano en el proceso de toma de decisiones los militares profesionales, los teenócra tas y los administradores estatales, remplazando por la fuerza a los partidos "po pulistas" rebeldes y a los sindicatos, a fin de establecer una forma de gobierno supuestamente m á s eficiente. 1 1

A la inversa, utilizando un argumento fundamentado en influencias externas de un tipo cualitativamente diferente, los defensores de una pol í t ica exterior estadunidense agresiva hacia la reg ión declararon que el surgimiento y el ocaso de la democracia estaban relacionados en forma directa con el surgimiento y el ocaso del poder global de los Estados Unidos, y no con los mecanismos de mercado o los procesos de a c u m u l a c i ó n . Desde el punto de vista de Samuel Huntington, el incremento d r a m á t i c o de r e g í m e n e s autoritarios durante los sesenta y los setenta fue un reflejo directo de la p é r d i d a de influencia de los Estados Unidos ; e spec í f i camente se deb ió a la d i s m i n u c i ó n en la efectividad de los esfuerzos de los oficiales norteamericanos para promover la democracia como un modelo exitoso de desarrollo. Asimismo, según H u n tington, el brote de transiciones d e m o c r á t i c a s a lo largo de los años ochenta puede acreditarse al esfuerzo renovado del gobierno de Reagan para "restaurar el poder americano", dando marcha a t r á s a las revoluciones y promoviendo las reformas electorales. Esta postura, i d eo lóg i c amen te tan conveniente para los pol í t icos , ubicaba las ra íces de la democracia fuera de A m é r i c a La t ina . 1 '

L a experiencia de los pa í ses latinoamericanos durante la década de los ochenta puso en entredicho todos estos supuestos sobre las condiciones para la democracia. L a asoc i ac ión h ipoté t i ca entre riqueza y democracia podr í a utilizarse para "exp l i ca r" la t rans ic ión a una democracia en Brasil tras un prolongado auge económico . Pero no exp l i c a r í a el

: ' \ é a n s r ( i i i i l l r n n o () l )onnr ! l . Modcrnizattotí and Burruuaahc AuUiontanatiism.

Berkelex . L'ni\crsii\ ni Cal i forn ia Press. 1973. v Fernando H e n r i q u e C a r d o s o . A S S O Í ia led-Dependent 1 )e\ el< >|)i i ien i : Iheoretieal and Practica! I m p l i c a ü o n s " , en

A l l r e d Slepen (ed.). Authontarifui ¡ira://. New H a v e n . Vale Univcrs i tv Press. 197!). pp. 112-178.

V é a s e S.imue! IV. I ! 11 n 11 n^t c >ii. " \ \ i j| \ I < iré ( >i t n l r í e s Be( onir De i ñ o r ral ir?"". en r,dihi(il Si inn, Ouarlnií. \<>1. mi i i i . 1. 19«'!L


caso de P e r ú , que se ca rac te r i zó por ritmos de crecimiento estancados, una deuda externa enorme, continuos problemas en la balanza de pagos, y una d i s t r ibuc ión regresiva del ingreso. Tampoco podr í a explicar la a n o m a l í a de Argentina, donde niveles relativamente altos de PIB per c á p i t a estuvieron a c o m p a ñ a d o s por r e g í m e n e s autoritarios. Si las culturas pol í t icas de Argentina, Uruguay y Brasi l toleraron, en grados diferentes, la p rác t i c a oficial de un terrorismo de Estado y de una violac ión generalizada de los derechos humanos, ¿ cómo pudieron de pronto volverse lo suficientemente " c í v i c a s " y "tolerantes" para apoyar un cambio democrá t i co ? Conforme la Iglesia ca tó l i ca fue d e s e m p e ñ a n d o un papel cada vez m á s activo en la opos ic ión a los r e g í m e n e s autoritarios, especialmente en Brasi l , Ch i l e , P e r ú , P a n a m á y el resto de Cen-t r o a m é r i c a , el argumento de la l lamada " p r e d i s p o s i c i ó n a n t i d e m o c r á t i c a" del catolicismo se volv ió cada vez menos convincente. 1 6

Las predicciones de los enfoques que destacaban la influencia del sistema internacional no corrieron con mejor suerte. Aunque actualmente se considera esencial la manera en que un pa í s se inserta en la e c o n o m í a capitalista mundia l para explicar su posterior desarrollo econ ó m i c o y pol í t ico , tal como lo aseguraban los teór icos de la dependencia, las c r í t i cas vertidas por otros estudiosos, aunadas a las transiciones d e m o c r á t i c a s en Brasil y Chi le , demostraron que no hay una correlac ión directa o inevitable entre la complejidad del desarrollo industrial y un r é g i m e n autoritario. 1 7 Las tendencias generalizadas hacia la reces ión de ingresos por expor t ac ión , las crisis de las deudas, el decreciente apoyo de los Estados Unidos a los derechos humanos, y el frecuente recurrir a los instrumentos militares durante el gobierno de Reagan, todo ello era mal presagio para el surgimiento de democracias en la d é c a d a de los ochenta; no obstante, surgieron. E l pa t rón de su a p a r i c i ó n p l an t eó una opos ic ión innegable a la tesis de Hunt ington que relaciona la d e m o c r a t i z a c i ó n con el aumento del poder estadunidense.

1 6 Además, mediante la promoción activa de "comunidades de base" por parte de la Iglesia, se podría incluso argumentar que el catolicismo contemporáneo contribuye a la creación de una cultura democrática única en su género al estimular la participación de grupos antes no organizados en los sectores urbanos y rurales de bajo ingreso. Véase Philip Oxhorn, "Bringing the Base Back In: The Democratization of Civil Society Under the Chilean Authoritarian Regime", tesis de doctorado, Harvard Uni-versity, 1989.

1 7 La hipótesis de O'Donnell sobre la correlación entre la complejidad del desarrollo industrial y el gobierno autoritario es criticada, por ejemplo, por David Collier (ed.), The New Authoritarianism in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1979, y por Karen Remmer y Gilbert Merkx, "Bureaucratic-Authoritarianism Revisi-ted", en Latin American Research Review, vol. 17, 1982.


E n el Cono Sur, donde la influencia del Norte no es particularmente intensa, los gobernantes militares por lo general dieron paso a autoridades civiles. E n P a n a m á y otros pa í se s de C e n t r o a m é r i c a , y en Ha i t í , donde el papel h is tór ico preponderante de los Estados Unidos es indiscutible, los militares o bien permitieron elecciones sin l imitar sus propias prerrogativas, o se negaron totalmente a dejar el poder. De hecho, donde la p é r d i d a de h e g e m o n í a de los Estados Unidos era mayor, la democracia p a r e c í a surgir cuando la dictadura "debiera" haber sido una respuesta m á s apropiada.

Estas a n o m a l í a s sugieren la necesidad apremiante de revisiones importantes, o hasta revocaciones, de la forma en que se entiende la d e m o c r a t i z a c i ó n en la A m é r i c a Lat ina c o n t e m p o r á n e a . Primero, puede no haber un requisito único necesario para el surgimiento de una forma de gobierno democrático, y con certeza no hay una cond ic ión previa que por sí misma sea suficiente para generar ese resultado. Buscar causas e conómica s , sociales, ps i co lóg icas , culturales, o internacionales no ha resultado en una ley general de democ r a t i z a c ión , y es poco probable que esto suceda en el futuro cercano, a pesar de la pro l i f e rac ión de nuevos casos. 1 8

Por tanto, para el estudio de la d e m o c r a t i z a c i ó n q u i z á debiera abandonarse la b ú s q u e d a de un conjunto de condiciones idén t i c a s que puedan justificar la presencia o ausencia de r e g í m e n e s democrá t i co s , y sustituirse por esfuerzos m á s modestos para establecer un enfoque que tome en cuenta circunstancias particulares.

Segundo, lo que en el pasado se ha considerado como condiciones previas para la democracia, pudiera concebirse mejor en el futuro como resultados de una democracia. Modelos de mayor crecimiento económico y de una d i s t r i buc ión del ingreso m á s justa, índ i ce s m á s altos de a l fabe t izac ión y e d u c a c i ó n , un aumento en la c o m u n i c a c i ó n social y la expos ic ión a los medios; todo lo anterior debiera considerarse m á s bien como producto de procesos democrá t i co s estables, que como requisitos indispensables para su existencia. U n a cultura po l í t i ca " c í v i c a " caracterizada

1 8 Dice Albert Hirschman que este tipo de búsqueda puede ser incluso contraproducente. A su modo de ver, el hecho de establecer condiciones rígidas para la democracia, por ejemplo que 11 es indispensable que vuelva a haber crecimiento dinámico, que debe mejorar la distribución de la riqueza. . . que los partidos políticos tienen que demostrar un espíritu de cooperación. . . " , más bien puede conducir a una desconsolidación de las democracias existentes. Hirschman sostiene que es casi seguro que esto impide el desarrollo de un pensamiento positivo que encuentre maneras para que se formen, se sotengan y hasta se fortalezcan las democracias en vista de y a pesar de obstáculos continuos en contra. Véase Hirshman, "Dilemmas of Democratic Consol-idation in Latin America", notas inéditas para la reunión en Sao Paulo sobre Consolidación Democrática en América Latina y Europa del Sur, 1986.


por u n alto grado de confianza mutua, la d ispos ic ión para tolerar la diversidad de opiniones, y la p ropens ión al ajuste y el acuerdo, podr í a ser el resultado del funcionamiento prolongado de instituciones democ r á t i c a s que generan valores y creencias apropiados, m á s que una cond i c i ón inicial para la democracia. Hay evidencia para sostener este argumento puesto que la m a y o r í a de las democracias europeas y la m á s vieja de las democracias latinoamericanas, Costa Rica , han surgido de guerras y luchas poco " c í v i c a s " . E n otras palabras, lo que en el pasado se ha enfatizado como variables independientes, pudiera ser mejor concebido en el futuro como variables dependientes.

D E L A S O P C I O N E S C O N T I N G E N T E S A L A C O N T I N G E N C I A E S T R U C T U R A D A

L a imposibi l idad de identificar requisitos claros, aunada a la impres ión de que mucho de lo que se ha tenido como cond ic ión de democracia debiera considerarse m á s bien como su producto, ha provocado que los t eór i cos de la pol í t ica comparada desv í en su a tenc ión hacia los cá lcu los e s t r a t ég i co s , los procesos en desarrollo, y los patrones secuenciales que impl ican la t rans ic ión de un tipo de r é g i m e n pol í t ico a otro, particularmente en condiciones de no-violencia, cambio gradual y continuidad social. Para Gui l lermo O ' D o n n e l l y Phil ippe Schmitter, la democratizac ión se entiende corno un proceso his tór ico con fases de t r ans i c ión , conso l i d ac ión , persistencia, y por consiguiente a n a l í t i c a m e n t e distintas, si bien e m p í r i c a m e n t e superpuestas. 1 9 Durante estas etapas sucesivas, entra en escena una variedad de actores con diferentes partidarios, preferencias, cá lcu los , recursos y horizontes de temporalidad. Por ejemplo, las facciones de la é l i te y los movimientos sociales aparentemente tienen un papel principal en la c a í d a de los r e g ímene s autoritarios; durante la t rans ic ión en sí, los partidos pol í t icos se colocan al centro del escenario; en tanto que las agrupaciones empresariales, los sindicatos obreros y las agencias estatales se vuelven determinantes mayores del tipo de democracia que a la larga se consolide.-' 1

C o m o lo seña l a Adam Przeworski, lo que diferencia sobre todo a

| ( | V é a n s e especialmente G u i l l e r m o O ' D o n n e l l v Phi l ippe C . Schmitter, Tmlalivc Conclusions Aboul Fmrrlain Transitwns, vol . 4 de la obra citada en la nota 1. \ A d a m Przeworski , " S o m r Problems in the Study ol ¡ h e T r a n s i t i o n to I )emoetac\ " . vol. ."> de la m i s m a obra , y " D e m o c r a e y as a C o n t i n ú e n ! O t i K o m e ol ( ionlli< i s" . en R i m e Slagsted y Jon Elstcr (eds.), Constitnhonalistn and Dcmocracy. Nueva V ) i k . C a m b r i d u e U n i v c r s i t y Press, 1989.

J n V é a s e Phi l ippe Schmitter . k 1 Democra t ic C o n s o l i d a ! i o n ol Souihern K u r o p c " ( m i m e o . ) . s/T.


estas etapas es el grado de incertidumbre que prevalece en cada momento. Durante las transiciones de r ég imen , todas las interacciones y los cá lculos pol í t icos son muy inciertos. Los actores tienen dificultad para identificar sus intereses, saber qu i éne s se rán sus partidarios, y q u é grupos sus aliados o contrarios. Las fuerzas armadas y los partidarios civiles de un r é g i m e n autoritario, t í p i c amen te se han dividido en facciones de l í n e a " d u r a " y "b l anda" . Los partidos pol í t icos surgen como privilegiados en este contexto, ya que a pesar de sus diferencias respecto a estrategias y de su incertidumbre en cuanto a la identidad partidaria, la lóg ica de la competencia electoral los pone en la mira p ú b l i c a y los obliga a ser atractivos a la m á s variada clientela. L a ú n i c a certeza es que el "establecimiento de elecciones" e l i m i n a r á a los que incurran en graves errores de cá l cu lo .

L a ausencia de "reglas del juego" predecibles durante una transición de r é g i m e n a m p l í a los l ím i t e s de las opciones contingentes. L a din á m i c a de la t r ans i c ión gira en torno a interacciones e s t r a t ég i ca s y acuerdos tentativos entre los actores cuyos recursos de poder son inciertos, con el fin de definir q u i é n e s t a r á l e g í t i m a m e n t e autorizado para jugar el juego pol í t ico , cuá l e s s e r án los criterios para determinar vencedores y vencidos, y cuá l e s s e rán los l ím i t e s de la contienda. Desde este punto de vista, la conso l idac ión de un r é g i m e n ocurre cuando las clases sociales y grupos pol í t icos contendientes aceptan una serie de reglas formales o acuerdos informales que determina el " q u i é n se queda con q u é , d ó n d e , c u á n d o y c ó m o " de la po l í t i ca . De esta manera, se colocan en posiciones predecibles con comportamientos l eg í t imos , al competir de acuerdo con reglas aceptables para ambos. Los resultados electorales podrán ser todav í a inciertos con respecto a persona o partido, pero en las democracias consolidadas es tán firmemente rodeados por l ím i t e s normativos y patrones establecidos de d i s t r ibuc ión del poder.

L a noc ión de contingencia (que significa que los resultados dependen menos de condiciones objetivas que de reglas subjetivas en torno a las opciones posibles) tiene la ventaja de poner énfas is en decisiones colectivas e interacciones pol í t i cas que han sido muy menospreciadas en la b ú s q u e d a de condiciones para la democracia. Pero si no se le coloca e x p l í c i t a m e n t e dentro de un marco de restricciones his tór ico-estructurales, esta noc ión de democracia conlleva el peligro de caer en un voluntarismo excesivo. A u n en medio de la tremenda incertidumbre generada por una t rans ic ión de r é g i m e n , durante la cual las restricciones parecen estar m á s relajadas y donde aparentemente existe un amplio rango de resultados posibles, las decisiones tomadas por varios de los actores responden a, y es tán condicionadas por, los tipos de estructuras soc ioeconómicas y de instituciones pol í t i cas ya existentes. Es-


tas pueden ser decisivas en la medida en que pod r í an restringir o ampliar las opciones disponibles a los diferentes actores pol í t icos en su intento por construir una democracia.

P o r ejemplo, el surgimiento de una democracia pol í t ica pareciera ser altamente improbable en ciertas estructuras sociales; a la inversa, s e r í a razonable suponer que en ausencia de estas estructuras, las estrategias de adap t ac ión se r í an m á s viables y se re forzar í a la pos ic ión de los actores democrá t i cos . Las democracias pol í t i cas han podido subsistir sólo en pa í ses en los que las clases terratenientes, que generalmente representan los intereses m á s recalcitrantes, han tenido un papel secundario en la e c o n o m í a de expor t a c ión , por ejemplo Venezuela o Ch i l e , o en los que no ha predominado una agricultura basada en la r e p r e s i ó n de la fuerza de trabajo, como en Costa R ica , Argent ina y Uruguay . Por tanto, la supervivencia de una democracia pol í t i ca sí parece depender de un espacio estructural definido en parte por la ausencia de una él i te terrateniente fuerte, dedicada a la agricultura basada en la r epres ión de la fuerza de trabajo, o su subord inac ión a intereses ligados a otras actividades e c o n ó m i c a s . 2 1

Los casos de Venezuela y Chi le son los m á s ilustrativos. E n Venezuela, la dependencia del pet ró leo como la principal fuente de divisas extranjeras tuvo el efecto (no buscado) de acelerar el descenso de una agricultura de por sí estancada, y, con ello, de la él i te terrateniente. Enfrentados a una sob r eva l u ac ión del tipo de cambio que pe r j ud i có las exportaciones agropecuarias, y a abundantes reservas extranjeras para la i m p o r t a c i ó n de alimentos baratos, los terratenientes vendieron sus propiedades a las c o m p a ñ í a s petroleras, y se convirtieron en una burg u e s í a urbana comercial y financiera. Esta au to l i qu id ac ión en gran medida voluntaria, e l i m i n ó el incentivo de los terratenientes para comercial izar las zonas rurales, subordinar al campesino por medios represivos, y por ú l t i m o , mantener un r é g i m e n autoritario. E l i m i nó tamb i é n la base social para un partido antisistema desde la derecha, de tal suerte que los actores que d i s e ñ a r o n estrategias de pacto en Venezuela durante la t r ans i c ión de r é g i m e n en 1958 no se enfrentaron a é l i tes rurales a n t i d e m o c r á t i c a s bien organizadas. 2 2 Aunque distintas, las d i n á micas sociales en Chi le tuvieron el mismo efecto. Los elementos con-

2 1 Evelyne Huber Stephens dice algo parecido en "Economic Development, Social C han ge and Política! Contestation and Inclusión in South America'', ponencia que preparó para el Latin American Studies Association, Nueva Orleans, 1988.

2 2 Véase Terry Lynn Karl, The Paradox of Plenty: OH Booms and Petro-States, Berke-ley, University of California Press (en prensa) y "Petroleum and Political Pacts: The Transition to Democracy in Venezuela", en Latin American Research Review, vol. 22, núm. 1, 1986.


servadores, basados en un sistema de agricultura de r epre s ión de la fuerza de trabajo, en el siglo x i x finalmente defendieron la e x p a n s i ó n del sufragio como medio para combatir el creciente poder de industriales y capas medias ligados al Estado y apoyados por los ingresos generados por el cobre. 2 3 E n efecto, el impacto social de la presencia dominante de las exportaciones de minerales significó que, al compará r s e l e con los casos centroamericanos, tanto Venezuela como Chi le pudieran institucionalizar acuerdos democrá t i co s con relativa facilidad.

Estos casos ilustran no sólo los l ími te s sino las oportunidades que las estructuras sociales confieren a las opciones contingentes. Si el enfoque para explicar el surgimiento de la democracia se hubiera concentrado ú n i c a m e n t e en la c r eac ión de compromisos institucionales —es decir, si se entiende el establecimiento de la democracia sólo como el producto de interacciones e s t r a t ég i c a s— los pactos que caracterizaron la t r ans i c ión venezolana, o la e x p a n s i ó n gradual del sufragio en Chi le , a p a r e c e r í a n como simples resultados de transacciones háb i l e s realizadas por l íde res pol í t icos astutos. 2 4 De otro modo, al enfocar las d i n á micas sociales internas producidas por una inserc ión en la e c o n o m í a internacional basada en minerales, se evidencia cómo el cambio estructural inducido por el pe t ró leo o el cobre posibilita este "arte de goberna r" . N o se pretende sostener que las decisiones individuales tomadas en ciertos momentos, o que todos los resultados pol í t icos observables, se pueden ligar específ ica y n í t i d a m e n t e a estructuras preexistentes; pero sí afirmar que las estructuras h i s tó r i c amen te creadas, aunque no determinan cuá l de una serie l imitada de posibilidades pol í t i cas se rá la elegida por los actores, son "condiciones l imitantes" que restringen o en algunos casos a m p l í a n las opciones disponibles. E n otras palabras, las restricciones estructurales e institucionales determinan el rango de opciones disponibles a quienes toman las decisiones, e incluso pueden predisponerlos a la se lecc ión de una alternativa en particular.

L o que se requiere entonces, es un enfoque de trayectorias que aclare cómo los cambios estructurales amplios modelan transiciones de r é g i m e n singulares, de formas que puedan ser especialmente favora-

2 J Véase Arturo Valenzuela y Samuel Valenzuela, "Los orígenes de la democracia: reflexiones teóricas sobre el caso de Chile", en Estudios Públicos, núm. 12, primavera, 1983.

2 4 Este es el argumento general del análisis de Daniel Levine para el caso de Venezuela, que atribuye el surgimiento de un régimen democrático a la habilidad y capacidad de negociación de los actores políticos. Véase su estudio "Venezuela Since 1958: The Consolidation of Democratic Politics", en Juan Linz y Alfred Stepan (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1978.


bles (o muy desfavorables) para la democ r a t i z a c i ón . Esto debe combinarse con un aná l i s i s de la manera en que dichos cambios estructurales se incorporan a las instituciones y reglas pol í t icas que m á s tarde moldean las preferencias y capacidades de los individuos durante y desp u é s del cambio de r é g i m e n . As í , debiera ser posible demostrar cómo en u n momento dado, el rango de opciones disponibles a quienes toman las decisiones es una func ión de estructuras creadas en un periodo anterior, y, al mismo tiempo, de q u é manera esas decisiones e s t án condicionadas por instituciones establecidas en el pasado. Las ventajas de este m é t o d o son evidentes si se les compara con el enfoque estructural, que conduce a conclusiones excesivamente deterministas sobre los o r í g e n e s y perspectivas de la democracia; o a un simple enfoque de contingencia, que produce interpretaciones demasiado voluntariosas. 2 5

M O D A L I D A D E S D E T R A N S I C I Ó N A L A D E M O C R A C I A

U n a vez que se articulan los v íncu los entre estructuras, instituciones y opciones contingentes, resulta claro que los pactos entre los principales actores pol í t icos durante una t r ans i c ión de r é g i m e n establecen nuevas reglas, papeles y patrones de comportamiento que pueden o no representar una ruptura importante con el pasado. Estos a su vez, con el tiempo, se convierten en las instituciones que moldean las perspectivas de conso l idac ión del r é g i m e n en el futuro. U n a vez adoptadas, las

- : ) Este tipo de enfoque considera que los cambios de régimen son coyunturas críticas, y supone patrones de cambio político que se caracterizan por un gradualismo interrumpido por pronunciadas discontinuidades; tiene ya una larga tradición en el estudio de la política, pero últimamente ha cobrado mayor importancia en trabajos recientes sobre el "nuevo institucionalismo". Véanse, por ejemplo, J . G. Mareh y J . P. Olson, "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Lifc'\ en American Political Science Review, núm. 78, septiembre, 1984, pp. 734-749; y Stephen D. Krasner, "Sovereignty: An Institutional Perspective", en Camparative Political Studies, vol. 21, núm. 1, abril, 1988, pp. 66-94. Aunque hace hincapié en las instituciones políticas más que en el conjunto de estructuras sociales e instituciones, Krasner también afirma que las instituciones fundadas en el pasado limitan las opciones actuales, que las preferencias de los actores individuales están condicionadas por las estructuras institucionales, y que las trayectorias históricas dependen de decisiones tomadas previamente. Los más recientes análisis comparados de patrones o modelos de desarrollo en Sudamérica y en México utilizan un marco similar. A la fecha, el trabajo de este tipo más ambicioso es el de Ruth Berins Collier y David Collier, Shaping the Political Arena: Cntical Junctures, the Labor Movement and Re gime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press (en prensa) que examina las diferentes trayectorias que surgen de los patrones iniciales de incorporación del movimiento obrero en la vida p o l í l i c a .


leyes electorales propician la pa r t i c ipac ión ele algunos intereses en la arena pol í t ica y desaniman a otros. Ciertos modelos de desarrollo econ ó m i c o , una vez iniciados por a l g ú n tipo de acuerdo entre el capital y el trabajo, favorecen s i s t e m á t i c a m e n t e a determinados grupos sobre otros, en patrones que resultan dif íci les de modificar. Los acuerdos entre partidos pol í t icos y fuerzas armadas fijan los p a r á m e t r o s iniciales para las esferas militar y c iv i l . Por tanto, los que en el momento pudieran aparecer como acuerdos temporales, a menudo se transforman en barreras perdurables al cambio; barreras que incluso pueden redundar en un "defecto de nacimiento" permanente en el nuevo r é g i m e n .

Estas observaciones conllevan implicaciones importantes para el estudio de la democracia en A m é r i c a Lat ina . E n vez de lanzarse a la b ú s q u e d a inút i l de nuevas condiciones para la democracia, sugieren que los estudiosos o b t e n d r í a n mejores resultados si se concentraran en una serie de tareas: 1) aclarar cómo la forma de t rans ic ión de un rég i men (condicionada a su vez por la c a í d a de un gobierno autoritario) determina el contexto dentro del cual pod r án darse las interacciones est r a t ég i c a s ; 2) examinar cómo estas interacciones por su parte ayudan a determinar si s u r g i r á y sobrev iv i r á una democracia po l í t i ca , y 3) analizar qué tipo de democracia se rá finalmente institucionalizada.

E n consecuencia, es importante empezar a distinguir entre las posibles modalidades de t r ans i c ión hacia la democracia. Pr imero, podemos diferenciar casos en los que las democracias son el resultado de una estrategia basada principalmente en el uso de la fuerza, de aquellos casos en los que surgen de un acuerdo: esto se exhibe en el eje horizontal del cuadro 1. Segundo, podemos distinguir entre transiciones en las que los grupos en el poder, no obstante cuan debilitados es tén , conservan su predominio en re lac ión con los representantes de las masas, de aquellas otras en las que dichos representantes han accedido a una fuerza mayor, aun temporalmente, vis-á-vis las é l i tes dominantes: esto se puede observar en el eje vertical del cuadro 1. A l cruzar ambos ejes se producen cuatro tipos ideales de t rans ic ión d e m o c r á t i c a : reforma, revolución, imposición, pacto.

En diferentes momentos, en A m é r i c a Lat ina se han experimentado las cuatro modalidades de t r ans i c ión . Sin embargo, a la fecha no ha surgido ninguna democracia pol í t ica estable a partir de una t rans ic ión de r é g imen en la que los representantes de las masas hayan obtenido el control, incluso m o m e n t á n e o , sobre las clases gobernantes tradicionales. Los esfuerzos de reforma desde abajo, caracterizados por una competencia y una pa r t i c ipac ión ilimitadas, se han enfrentado a una opos ic ión subversiva por parte de las é l i tes tradicionales incontenibles, como lo demuestran los casos de Argentina ( 1 9 4 6 - 1 9 5 1 ) , Guatemala


C U A D R O 1 Modalidades de transición hacia la democracia

Estrategia de transición

Uso de la Acuerdo fuerza

Predominio de la élite P A C T O I M P O S I C I Ó N

Fuerza relativa de los actores

Predominio de las masas R E F O R M A R E V O L U C I Ó N

(1946-1954), y Chi le (1970-1973). 2 6 Las revoluciones por lo general producen formas de gobierno estables (Bolivia es una clara excepc ión ) , pero estas formas a ú n no han evolucionado hacia patrones democrá t i cos de competencia justa y abierta, rotac ión del poder y libertad de asoc i ac ión aunque los procesos en Nicaragua y M é x i c o pudieran dentro de poco contradecir esta a f i r m a c i ó n . 2 7

Hasta ahora, los tipos de t r ans i c ión m á s comunes y que t a m b i é n con mayor frecuencia han desembocado en la i m p l a n t a c i ó n de una democracia po l í t i ca , son las "transiciones desde a r r iba" . E n és tas , los gobernantes tradicionales conservan el control, aun cuando exista pres ión desde abajo, y uti l izan con éx i to estrategias de negoc i a c ión o bien de fuerza —o alguna mezcla de ambas— para retener cuando menos parte de su poder.

D e estos dos modos de t r ans i c ión , la d e m o c r a t i z a c i ó n por imposi-

2 6 En un sentido estricto, el caso de Chile entre 1970 y 1973 no es el de un régimen en transición de un sistema autoritario como aquí se plantea. Más bien debe verse como un intento de transitar de un tipo de democracia a otro, es decir, un movimiento descendente en la escala vertical de clasificación (cuadro 1), hacia una democracia reformista.

2 7 Se perciben ya movimientos interesantes en esta dirección en los procesos tanto de Nicaragua como de México. Nicaragua es el primer régimen revolucionario de este continente que lleva a cabo elecciones en las que han podido participar varios partidos políticos. En 1984 compitieron con el FSLN los tradicionales partidos Liberal y Conservador, así como varios pequeños partidos de izquierda, que lograron obtener casi el 35% del voto. En 1990, U N O , coalición de catorce partidos antisandinistas, derrotó a los sandinistas, quienes se comprometieron a respetar el mandato de los electores. En México, el PRI ha comenzado a permitir más competencia en los comicios municipales y regionales, pero estas elecciones todavía se caracterizan por numerosas restricciones, fraude y violencia localizada.


c ión neta es la menos usual en A m é r i c a Lat ina —a menos que incorporemos casos en ios que la fuerza o la amenaza de fuerza son ejercidas tanto por actores extranjeros como nacionales. Este no es el caso de Europa ni de As ia , donde la d e m o c r a t i z a c i ó n por impos ic ión fue com ú n después de la Segunda Guerra M u n d i a l . E n el cuadro 2, la celda denominada " i m p o s i c i ó n " incluye a Brasil y Ecuador (donde los mi l i tares aprovecharon su pos ic ión dominante para establecer unilaterai-mente las reglas a seguir por los gobiernos civiles). Los casos al margen incluyen a Costa R i c a (donde, en 1948, un partido de oposic ión derrotó militarmente ai partido gobernante, pero después pa r t i c ipó en pactos para establecer la base de un gobierno democrá t i co estable), Venezuela (1945-1948) y Pe rú (donde el control de los militares sobre la forma y tiempo de la t r ans i c ión tuvo una fuerte influencia por parte de un movimiento popular de masas), 2 8 y Chi le (donde la unilaterali-dad militar fue contrarrestada de a l g ú n modo por su derrota en el plebiscito de 1988). 2 y

Las democracias que han subsistido por un intervalo respetable de tiempo, al parecer se agrupan en la celda definida por él i tes relativamente fuertes que adoptan estrategias de negoc i ac ión , tal como lo demuestra el cuadro 2. Esta celda incluye los casos de Venezuela (1958-), Co lomb i a (1958-), la reciente r e d e m o c r a t i z a c i ó n en Uruguay (1984-), y Ch i l e ( 1 9 3 2 - 1 9 7 0 ) . L o que une a todos estos casos distintos, salvo

-M Hay escasa información acerca do la dinámica de la transición do régimen en Costa Rica. Véase Jacobo Schifter, La jase oculta de la guerra civil en Costa Rica, San José, E D U C A , 1979, y la tesis de doctorado que está por presentar Fabrico Edouard Lehoucq en Duke University, "Explaining the Origins oí Democratic Regimos: Costa Rica in Theoretical Perspective", que aplica la idea de democracia como un compromiso institucional contingente. Para la transición en Perú, véase Cynthia Sanborn, "Social Dcmocracy and the Persistence oí Populism in Perú", tesis de doctorado en preparación, Harvard University.

- ] Sin embargo, aun cuando el sector militar controló la transición, consultaba sistemáticamente con los partidos civiles. Véanse Anita Isaacs, "The Obstacles to Democratic Consolidation in Ecuador", ponencia presentada en Miami, Florida, LASA, 4-6 de diciembre de 1989; Francis Hagopian y Scott Mainwaring, "Democracy in Brazil: Origins, Problems and Prospects", en World Policy Journal, verano, 1987, pp. 485-514, y Manuel Antonio Carretón, " E l plebiscito de 1988 y la transición ala democracia", Santiago, FLACSO, 1988.

M ) En relación con estos casos, véanse Charles G. Gillespie, "Uruguay's Transi-tion from Collegial Military-Technocratic Rule", en O'Donnell et al., citado en la nota 1; Jonathan Hartlyn, "Democracy in Colombia: The Politics oí'Violence and Accom-odation", en Larry Diamond, Juan J . Linz y Seymour Martin Lipset, Democracy in De-veloping Countries: Latin America, tomo 4, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1989; Alexander W. Wilde, "Conversations Among Gentlemen: Oligarchical Democracy in Colombia", en Linz y Stepan (eds.), The Breakdovvn of Democratic Regimes: Latin-America,


el de Chi le , es la presencia de pactos de fundac ión ; es decir, acuerdos exp l í c i tos (aunque no siempre públ i cos ) entre actores contendientes, que definen las reglas de gobierno sobre la base de g a r a n t í a s mutuas para los "intereses vitales" de los involucrados. Chi le parece ser una excepc ión , porque no hubo n i n g ú n pacto ni acuerdo expl íc i to entre él i tes en 1932, cuando el r é g imen democrá t i co fue simplemente "restaurado" en base a reglas constitucionales preexistentes que quedaron de la pr i mera t r ans i c ión d e m o c r á t i c a en 1874. Mientras que el caso chileno sugiere que las democracias sostenidas por él i tes se pueden establecer en ausencia de pactos de fundac ión , esto puede ser m á s difíci l en el periodo actual, que se caracteriza por un mayor desarrollo de los intereses organizados, la presencia de pol í t i ca de masas, capacidades militares m á s fuertes y una mayor in tegrac ión al mercado internacional. E n tales condiciones, el "pact i smo" puede resultar esencial. 3 1

C U A D R O 2 Modalidades de transición a la democracia en América Latina

Acuerdo Fuerza Pacto Imposición

Venezuela (1958-) Costa Rica (1948-) Brasil (1974-) — Colombia (1958-)

Costa Rica (1948-) Ecuador (1976-)

Uruguay (1984-) Ecuador (1976-)

muo • Guatemala (1984-)*

£ Chile (1932-1970) El Salvador (1982)* Chile (1988-)

1 Perú (1978-) 1 Venezuela (1945-1948)

Argentina (1983-) ~ Reforma Revolución

Argentina (1946-1951) México (1910-)* i Guatemala (1946-1954) Bolivia (1952-)

£ Chile (1970-1973)** Nicaragua (1979-)*

* S e g ú n la def inic ión a q u í utili ¡zada, estos casos no pueden considerarse democracias. Se les incluye porque se encuentran en pe riodos de t r a n s f o r m a c i ó n y j >or tanto ilustran posibles modos ile t rans ic ión en el futuro.

* * Ver la nota 26.

op. cit., y Terry Karl, "Petroleum and Politieal Paets: The Transition to Democracy in Venezuela11, citado en la nota 23.

'' Agradezco los comentarios de Samuel Valcnzuela a este respecto. Véase su Democratización vía reforma: la expansión riel sufragio en Chite, Buenos Aires. Ediciones IDES, 1985.


E l caso de Venezuela es una buena e jempl i f i cac ión de los pactos de fundac ión ; una serie de acuerdos negociados por los l íde res mil i tares, e conómicos y de partidos se apoyaron en acuerdos institucionales e x p l í c i t o s . 3 2 Los militares acordaron dejar el poder y aceptar un nuevo papel como "cuerpo apol í t i co , obediente y no-deliberativo", a cambio de la a m n i s t í a por los abusos perpetrados durante el gobierno autoritario y de la g a r a n t í a de mejorar la s i tuac ión e c o n ó m i c a de los oñc i a l e s . Los partidos pol í t icos acordaron respetar el proceso electoral y compartir el poder en forma proporcional al resultado de la vo t ac ión . Aceptaron asimismo una "tregua po l í t i ca prolongada" dirigida a despersonalizar el debate y facilitar la consulta y las coaliciones. Los capitalistas estuvieron de acuerdo en aceptar sindicatos legales y contratos colectivos a cambio de subsidios estatales significativos, g a r a n t í a s en contra de una exprop i ac ión o de la soc ia l i zac ión de la propiedad, y promesas de paz laboral por parte de los representantes obreros. A l removerlos de la arena electoral, este acuerdo t r ans formó en p a r á m e t r o s establecidos lo que de otra manera hubiera podido convertirse en temas potencialmente explosivos de debate nacional.

Los pactos de fundac ión d e t r á s de algunas de las nuevas democracias tienen varios componentes esenciales. Pr imero, precisan de una mayor apertura que incluya a casi todos los actores po l í t i c amente significativos. E n efecto, puesto que los pactos son acuerdos negociados entre fuerzas contendientes que aceptan ceder en su capacidad de d a ñ a r al otro extendiendo g a r a n t í a s de no amenazar sus intereses vitales, sólo tienen éx i to cuando incluyen a todos los intereses realmente amenazantes. E l t íp ico pacto de fundac ión es en realidad una serie de acuerdos entrelazados que dependen uno del otro; incluye forzosamente un acuerdo entre los militares y los civiles sobre las condiciones para establecer un gobierno civ i l ; un acuerdo entre los partidos pol í t icos para competir bajo las nuevas leyes de gobierno, y un "contrato social" entre agencias estatales, asociaciones empresariales y sindicatos obreros respecto a derechos de propiedad, acuerdos de mercado y d i s t r ibuc ión de beneficios.

Segundo, mientras que dichos pactos son tanto sustantivos (en cuanto a los principios bás icos de una po l í t i ca ) como de procedimiento (en cuanto a las reglas de fo rmac ión de po l í t i c a s ) , enfatizan en primera

y ¿ Los orígenes de estos acuerdos se encuentran en el Pacto de Punto Fijo y la Declaración de Principios y Programa Mínimo de Gobierno, Firmados antes de las primeras elecciones por todos los candidatos a la presidencia. Según estos acuerdos, todos los signatarios se comprometían a llevar a cabo básicamente el mismo programa político y económico sin importar el resultado de las elecciones. Describo estos pactos con mayor detalle en mi artículo citado en la nota 23.


instancia el establecimiento de reglas porque " l a negoc i ac ión sobre la n e g o c i a c i ó n " es la primera y m á s importante etapa de un proceso de acuerdo. Sólo después de que todas las fuerzas contendientes hayan acordado negociar sus diferencias, puede darse la pa r t i c ipac ión de poder que posibilite un gobierno de consenso. Esta negoc i ac ión inicial permite empezar a sentar las bases de confianza mutua, aunque sea ú n i c a m e n t e , porque da lugar a un acercamiento entre los grupos opositores. M á s tarde, la mera dec i s ión de iniciar un pacto puede crear un h á b i t o de negoc i ac ión y un estilo pol í t ico complaciente basado en " e l pacto de pactar".

Estos pactos de fundac ión deben diferenciarse de los acuerdos "administrat ivos" de menor alcance, m á s parciales. 3 3 Estos ú l t imos incluyen los acuerdos neofuncionales que se encuentran con frecuencia en las socialdemocracias europeas, por ejemplo las negociaciones corporativas anuales entre capital, trabajo y Estado para establecer salarios y po l í t i cas sociales en la Austr ia de la posguerra, as í como los frecuentes miniacuerdos trabajosamente elaborados entre oponentes po l í t i cos en L a t i n o a m é r i c a . A diferencia de los pactos de fundac ión , los acuerdos administrativos son parciales y no de apertura, de exc lus ión y no de inc lus ión , y su contenido es de o r i en t a c ión sustantiva y no de establecimiento de reglas. Estas ca r ac t e r í s t i c a s de apertura, inc lus ión y establecimiento de reglas son cr í t i cas para identificar la presencia de un pacto de fundac ión . Sirven para distinguir entre acuerdos bás icos , como el de Venezuela en 1958, y tratados pol í t icos m á s bien transitorios, como el Pacto de Apaneca que se es tab lec ió en E l Salvador en 1983 entre el Partido D e m ó c r a t a Crist iano y A r e n a . 3 4

Por ú l t i m o , estos pactos —aunque son de inc lu s ión— tienen la func ión de asegurar la supervivencia, porque e s t án t a m b i é n dirigidos a restringir el á m b i t o de r ep re sen t ac ión con el fin de tranquilizar a las clases dominantes tradicionales, a s e g u r á n d o l e s que sus intereses vitales s e r án respetados. E n esencia, son mecanismos a n t i d e m o c r á t i c o s negociados por las é l i t es , que buscan crear un contrato soc ioeconómico y pol í t ico que desmovilice a los representantes de las masas, a la vez que define el futuro grado de pa r t i c ipac ión o de ejercicio de poder de todos

Philippe Schmitter fue el primero en marcar esta diferenciación en la conferencia "Micro-foundations of Democracy", presentada en la Universidad de Chicago en marzo de 1988.

5 4 Al principio, este acuerdo sirvió como un mecanismo para dividir puestos gubernamentales y crear otras formas de repartición del poder. Puesto que no incluía fuerzas de izquierda bien organizadas y poderosas, y en vista de que nunca tuvo por objeto plantear reglas del juego permanentes, no cumple con los criterios para ser considerado un pacto de fundación.


los actores. Pueden lograr esta tarea restringiendo la competencia (como lo hicieron los partidos colombianos en 1958, al acordar alternarse en el poder a pesar de los resultados de las elecciones); restringiendo la agenda de pol í t i ca (como lo hicieron los partidos venezolanos en 1958, al acordar l a imp l an t a c ión del mismo programa económico ) o restringiendo el derecho de sufragio (como lo hicieron las él i tes chilenas, empezando con la ley electoral de 1874). E l efecto neto de estas opciones es el mismo independientemente de la alternativa e s t r a t ég i ca elegida: la naturaleza y p a r á m e t r o s de la democracia inicial que surja e s t a r á n claramente circunscritos.

T I P O S D E D E M O C R A C I A Y SUS P E R S P E C T I V A S E N E L P E R I O D O A C T U A L

¿ C u á l e s son las implicaciones de esta d i g r e s ión sobre condiciones necesarias y modalidades de t rans i c ión para las perspectivas de democratizac ión en la A m é r i c a Lat ina c o n t e m p o r á n e a ? E n primera instancia, la noc ión de procesos y secuencias desde la c a í d a de un r é g i m e n a su trans ic ión , conso l idac ión y permanencia, es fundamental para comprender las dos realidades concurrentes de d e m o c r a t i z a c i ó n en L a t i n o a m é r i c a hoy d í a . Por un lado, la m a y o r í a de los r e g í m e n e s civiles o c ív ico-mi l i tares que han surgido recientemente —Argent ina, Chi le , P e r ú , Ecuador, Guatemala, Honduras , E l Salvador, y Nicaragua—, se enfrentan al tremendo problema de la mera supervivencia. Esta se ve amenazada por el espectro omnipresente de un golpe mil i tar , que pudiera ser provocado por intensos desacuerdos pol í t icos entre partidarios; por la incapacidad de los partidos pol í t icos para manejar la profunda crisis econ ó m i c a actual de la r eg ión ; por las acciones emprendidas por é l i tes antisistema; por una mov i l i z ac ión masiva de obreros, campesinos o marginados urbanos que escape del control de las clases dominantes tradicionales; por las acciones emprendidas por una potencia extranjera, o por amenazas a los intereses corporativos vitales de los militares mismos. E n estas democracias f rág i les prevalece todav í a una incerti-dumbre significativa respecto a las reglas del juego.

L o que resulta importante para mantener un gobierno civi l es encontrar mecanismos —que no sean los de unas elecciones no predeci-bles o manipuladas— que puedan l imitar esa incertidumbre, particularmente reduciendo los incentivos que l l e v a r í a n a los civiles del lado perdedor a pedir ayuda a los militares para su sa lvac ión . Esto sugiere que en un principio hay dos tareas c r í t i c a s a las que se enfrentan los democratizadores en A m é r i c a Lat ina : pr imero, llegar a u n consenso lo suficientemente fuerte en cuanto a las reglas del juego (incluyendo las


formalidades institucionales que garanticen respeto a ciertos asuntos cruciales aunque minoritarios), a fin de que ninguna é l i te , para proteger sus intereses vitales, intente recurrir a los militares, y, segundo, empezar a d i s e ñ a r estrategias conscientes para el establecimiento de relaciones cualitativamente nuevas entre civiles y militares, apropiadas para u n futuro gobierno civi l estable. Q u i z á esto sea m á s fácil de lograr en las regiones m á s desarrolladas del continente, donde las fuerzas armadas han aprendido la importancia de cooperar con las é l i tes capitalistas y administrativas, que en aquellas menos desarrolladas (Bolivia, C e n t r o a m é r i c a y el Caribe), donde los militares conservan a ú n cierta confianza en su capacidad para manejar e c o n o m í a y gobierno, o sencillamente es tán demasiado corrompidos para interesarse en tales asuntos . 3 5

O t r o tipo de democracias en la r eg ión —Venezuela, Costa R ica y, m á s recientemente, Brasil y Uruguay— es tán m á s o menos consolidadas, en la medida en que los actores no e s t án tan preocupados por el enorme problema de sobrevivir. M á s bien, el desaf ío que confronta la m a y o r í a de estos gobiernos (y que con certeza conf ron ta r án las nuevas democracias cuando la p r eocupac ión de sólo sobrevivir disminuya), es proveer nuevas y mejores resoluciones a la vieja cues t ión del cui bono. Este tema respecto a " q u i é n se beneficia" con la democracia es en especial p r o b l e m á t i c o en A m é r i c a Lat ina , donde el p a t rón de desarrollo capitalista dependiente ha sido implacable en sus patrones his tór icos de e x p l o t a c i ó n . 3 6 Esto significa que la ex t ens ión de los derechos ciudadanos y de igualdad pol í t i ca debe darse en un contexto de desigualdad extrema, sin paralelo aun con respecto a Áf r i ca o A s i a . 3 7 Debe darse

•í:> Agradezco esta observación de un revisor anónimo. ' i b En general, los observadores ubican las raíces de esta explotación en los patro

nes de tenencia de tierra coloniales y poscoloniales que, lenta o abruptamente, concentraron la posesión de las tierras dejando desposeídos a los demás. Estos patrones de tenencia de la tierra siguieron procesos sociales específicos que no conducían a la democratización. Por ejemplo, a diferencia de las formas de reciprocidad feudales que se desarrollaron en Europa y que pudieron haber contribuido, con el tiempo, a la creación de normas de reciprocidad y comunidad en el ámbito local, la penetración del capitalismo alteró las relaciones clientelistas tradicionales enfre los terratenientes y los campesinos en América Latina, cambiándolas de un sistema comunitario a uno unilateral. Como lo expresa Paul Harrison en Inside the Third World: The Anatomy of Poverty, Londres, Penguin Books, 1979, p. 105, "en América Latina el campesino sólo tiene obligaciones, y el terrateniente, derechos". Ese tipo de relaciones sociales ha dejado muy pocos residuos de la idea de obligación mutua o de reciprocidad entre ricos y pobres.

3 7 «Aquí me refiero a los indicadores de la desigualdad, no a la pobreza absoluta. Aunque hay mucha más pobreza en casi todo el sur de Asia y en África que en América


t a m b i é n durante la " d é c a d a perdida" , o sea en medio de la crisis econ ó m i c a m á s severa y prolongada desde la G r a n D e p r e s i ó n . 3 8

L a re l ac ión entre las p rob l emá t i c a s de supervivencia y el cui bono bien pudiera representar el dilema central de la d emoc r a t i z a c i ón en A m é r i c a Lat ina . Las opciones tomadas por los actores pol í t icos clave a ñ n de asegurar la supervivencia de una democracia frági l —los compromisos que hagan, los acuerdos en los que participen—, inf lu i rán necesaria y q u i z á t a m b i é n irrevocablemente en la d e t e r m i n a c i ó n de ganadores y perdedores durante la conso l idac ión del nuevo r é g i m e n . Decisiones posteriores de tipo "popul i s ta" para redistribuir beneficios sin considerar los costos, p o d r í a n afectar la d u r a c i ó n del r é g i m e n mismo, independientemente de q u é tan consolidado pudiera parecer. A la vez, la dec i s ión de no redistribuir, pod r í a t a m b i é n influir sobre la durabil idad del r é g i m e n , puesto que el compromiso con la democracia descansa en parte sobre la conv icc ión generalizada (aunque a veces inexacta) de que los beneficios económicos se rán distribuidos en forma m á s equitativa o que el bienestar de la pob lac ión general m e j o r a r á con este tipo de gobierno. Por tanto, la p r eocupac ión actual no sólo con la supervivencia sino con el " q u i é n se beneficia", meramente subraya la importancia de las opciones tomadas durante los momentos de fundac ión de una democracia, y destaca —para su estudio futuro— algunas de las relaciones potenciales entre democracia po l í t i ca y resultados económicos.

T a m b i é n produce una serie de escenarios menos prometedores para el surgimiento de diferentes tipos de democracias. Pr imero, una democracia po l í t i ca en A m é r i c a Lat ina pudiera estar inmersa en una paradoja fundamental: las modalidades de transición mismas, que aparentemente contribuyen a la supervivencia inicial al limitar lo impredecible, podrían impedir la futura autotransformación democrática de la economía o del gobierno. I r ó n i c a m e n t e , las condiciones que permiten la permanencia de las democracias en el corto plazo pod r í an l imitar su potencial para resolver

Latina, son muy diferentes sus pasados coloniales, los patrones de tenencia de tierra, y las relaciones de production. En las partes de Asia donde se ha llevado a cabo la comercialización capitalista de la agricultura, se están empezando a ver los mismos indicadores de desigualdad, pero en Asia en general no se ha llegado a los índices regionales de desigualdad que se perciben en América Latina.

, H Hay una estadística que elocuentemente demuestra la profundidad de la crisis. En 1987, la deuda de América Latina representaba el 46% del FíB de la región, y más de cuatro veces el valor de sus exportaciones. Véase BID, Economic and Social Progress in Latin America: 1988 Report, Washington, D .C . , Inter-American Development, Bank, 1988, p. 541.


los enormes problemas de pobreza y desigualdad que caracterizan al continente. E n efecto, se puede establecer la h ipótes i s de que lo que ocurre en la fase de t rans ic ión o de conso l idac ión temprana puede suponer el sacrificio de la equidad a cambio de alguna forma de democracia po l í t i c a . Por ende, aun cuando estas democracias garantizan un mayor respeto a la ley y la dignidad humana si se les compara con sus predecesores autoritarios, pudieran verse imposibilitadas para llevar a cabo reformas importantes encaminadas a mejorar la suerte de los m á s pobres. De presentarse este escenario, se conve r t i r í an en v í c t imas de su exitosa conso l idac ión , y las transiciones d e m o c r á t i c a s de la d é c a d a de los ochenta que sobrevivieran, p o d r í a n convertirse en las democracias ' 'congeladas" de los noventa.

Segundo, mientras éste pudiera ser el dilema central de los procesos de democ r a t i z a c i ón en los que predomina la é l i te , pudiera haber diferencias importantes entre pa í se s como Uruguay —una t rans i c ión pactada— y Brasi l -—una t r ans i c ión impuesta. Las democracias pactadas, no obstante sus defectos, se han vuelto m á s efectivas mediante un compromiso entre cuando menos dos poderosas é l i tes contendientes, por lo que sus instituciones debieran reflejar cierta flexibilidad para una futura negoc i ac ión y rev i s ión de reglas existentes. E n Uruguay , por ejemplo, mientras que las reglas acordadas dificultaban la contrapos i c ión a los acuerdos entre militares y partidos relativos a la a m n i s t í a por los c r í m e n e s cometidos durante el r é g i m e n autoritario, la opos ic ión de izquierda —excluida del acuerdo— logró no obstante forzar una convocatoria a plebiscito sobre tan trascendental asunto —que de spués p e r d i ó . Es difícil imaginar que algo similar pudiera ocurrir en Brasi l . Deb ido al control casi total ejercido por los militares durante la transic ión , éstos nunca retringieron sus propias prerrogativas ni estuvieron enteramente de acuerdo con el principio de control c iv i l , y no han sido obligados a adoptar las reglas institucionales que reflejan la necesidad de acuerdo.

D e l contraste entre Uruguay y Brasi l surge una h ipótes i s que amerita i n v e s t i g a c i ó n : en la medida en que las transiciones sean unilateral-mente impuestas por las fuerzas armadas que no es t án obligadas a negociar, amenazan con convertirse en gobiernos civiles controlados por elementos autoritarios que es poco probable que luchen por una mayor p a r t i c i p a c i ó n , responsabilidad frente a los gobernados, o equidad para la m a y o r í a de los ciudadanos. Para decirlo de otro modo, p a r a d ó j i c a mente la herencia dejada por experiencias autoritarias "exitosas", o sea aquellas caracterizadas por bajos niveles de r epre s ión y de éx i to e c o n ó m i c o que dejan relativamente intacta la ins t i tuc ión mil itar, pod r í a n constituir el mayor obs t ácu lo para una futura autotransforma-


ción d e m o c r á t i c a . 3 9 Este peligro existe, si bien en menor grado, en las transiciones unilaterales dirigidas por los civiles, por ejemplo en M é x i co, porque es probable que las reglas institucionales impuestas favorezcan a quienes e s t án en el poder, y permitan una menor competencia.

Tercero, el intento de medir las posibles consecuencias de las varias modalidades de t r ans i c ión es m á s p rob l emá t i co donde existe una presencia s i m u l t á n e a de fuertes elementos de impos i c ión , acuerdo y reforma; es decir, donde ni las é l i tes en el poder ni la opos ic ión tienen claramente el control, y donde las fuerzas armadas es t án casi intactas. Este es el caso actual de Argent ina y P e r ú , como lo muestra el cuadro 2. E n virtud de la derrota de los militares argentinos en la guerra de las Malv inas , el alto grado de mov i l i z ac ión masiva durante la transic ión , y la ausencia de pactos entre la autoridad civi l y las fuerzas armadas por una parte, y de los sindicatos y patrones por otra, en Argentina se combinan elementos de varias modalidades de t r ans i c ión . U n escenario tan mezclado como éste , aunque q u i z á fomente grandes esperanzas de equidad e c o n ó m i c a y democracia pol í t i ca , p o d r í a restarle toda efectividad a cualquier tipo de estrategia consistente y, por tanto, conducir a la repe t i c ión del continuo fracaso de Argent ina para consolidar cualquier r é g i m e n . Las perspectivas de fracaso son mayores en P e r ú . Dada la ausencia de acuerdos expl íc i tos entre los principales partidos pol í t icos , la posibil idad de una mov i l i z ac ión de masas en medio de la depre s ión e c o n ó m i c a , la presencia de una insurgencia armada y de un e jérc i to unido, P e r ú es actualmente la democracia sudamericana m á s frág i l .

Cuarto , puesto que las democracias pol í t i cas por lo general surgen de un acuerdo entre é l i tes organizadas contendientes que no pueden imponer su voluntad de manera unilateral o de la acc ión unilateral de un grupo dominante, casi siempre las fuerzas armadas, esto no es un buen presagio para una d e m o c r a t i z a c i ó n en situaciones en las que los militares e s t án í n t i m a m e n t e ligados a los intereses de una clase agraria dominante (y a n t i d e m o c r á t i c a ) . Guatemala y E l Salvador se caracterizan por una é l i te terrateniente cuya pos ic ión privilegiada se fundamenta en una agricultura que reprime la fuerza de trabajo y una virtual a soc i ac ión con las fuerzas armadas: de tal modo que es poco probable

, 9 La idea de que regímenes autoritarios particularmente "exitosos" pueden representar paradójicamente un obstáculo importante para la democratización, aparece en Anita Isaacs, "Dancing vvith the Pcople: The Politics of Militar/ Rule in Ecuador, 1972-1979", tesis de doctorado, Universidad de Oxford, 1986, y en Guillermo O'Donnell, "Challenges to Democratization in Brazil", en World Policy Journal, vol. 5, núm. 2, primavera, 1988, pp. 281-300.


que los militares (tal como se encuentran constituidos en la actualidad) toleren una apertura po l í t i ca en condiciones de competitividad, libertades civiles, o responsabilidad. S in considerar las profundas diferencias entre estos dos pa í ses centroamericanos, la tremenda pres ión ejercida por l a in t e rvenc ión de los Estados Unidos , aunada al f enómeno de la ' ' d i f u s i ó n internacional", significan que se espera al menos que estos p a í s e s se adhieran al "electoral ismo", o sea el establecimiento de elecciones regulares, aun cuando con t inúe la res t r icc ión de otros derechos po l í t i cos y oportunidades de los ciudadanos. Es probable que esta mezcla h í b r i d a de formas electorales y autoritarismo, a la que un observador ha denominado ' ' r é g i m e n e l e c t o c r á t i c o " , 4 0 surja en otras á r e a s en desarrollo dondequiera que la moda de elecciones por i n sp i r a c ión extranjera preceda o lleve la intencionalidad de cooptar las fuertes presiones d o m é s t i c a s para una d e m o c r a t i z a c i ó n .

Estas observaciones pueden destilarse en tipos de democracias que, al menos inicialmente, han moldeado en forma importante las modalidades de t rans i c ión en A m é r i c a Lat ina . Sugieren que de la democratiz a c i ó n por impos i c ión q u i z á resulten democracias conservadoras que no puedan ni quieran retomar el asunto de la equidad. S in embargo, en la medida en que la impos i c ión se origine desde afuera, es probable que el resultado sea alguna forma de régimen electoral autoritario, al que no se puede considerar en lo absoluto como una democracia. Las transiciones pactadas probablemente produzcan democracias corporativistas o consensúales (consociational), en las que la competencia partidista se regula en diversos grados, determinados en parte por la naturaleza de los pactos de fundac ión . L a t r ans i c ión mediante reforma probablemente dé lugar a democracias competitivas, cuya fragilidad pol í t i ca allane el camino para un retorno al autoritarismo. Por ú l t i m o , las transiciones revolucionarias tienden a dar por resultado democracias de partido dominante, en las que t a m b i é n se regula la competencia. Estos tipos se caracterizan por mezclas diferentes y grados variables de las principales dimensiones de una democracia: competencia, p a r t i c i p a c ión , responsabil idad frente a los gobernados y control civi l sobre los militares.

Las predicciones son descorazonadoras, pero pudieran balancearse con observaciones m á s esperanzadoras que afectan las opciones contingentes de los democratizadores c o n t e m p o r á n e o s . Por una parte, las carac t e r í s t i c a s de la guerra fr ía del sistema internacional han cambiado en forma d r á s t i c a , y esto puede ofrecer nuevas oportunidades para la reforma como modalidad de t r ans i c ión en L a t i n o a m é r i c a . E l fracaso de dos de los tres casos citados en esta c a t e g o r í a —Guatemala (1946-

4 0 Agradezco a Charles Cali este calificativo.


1954) y Chi le (1970-1973)— estuvo profundamente influido por la inte rvenc ión de los Estados Unidos , motivada en gran parte por la ident if icación ideo lóg ica de las reformas populares con la p r o p a g a c i ó n de la influencia sovié t ica en el continente. Este mismo argumento ha justificado la i n t e rvenc ión norteamericana contra los movimientos campesinos en C e n t r o a m é r i c a . E n la medida en que el sistema internacional pierde su "b ipo la r idad" , la credibil idad de estas acusaciones se vuelve cada vez m á s insostenible y, por tanto, potencialmente se abre m á s espacio para los movimientos pol í t icos de masas. E l hecho de que esta modalidad de t r ans i c ión haya fracasado en el pasado en A m é r i c a La t i na, no significa que no t e n d r á éx i to en el futuro. 4 1

Por otra parte, esta d i s cus ión sobre modalidades de t r ans i c ión y distintas probabilidades de supervivencia, no parte del supuesto de que las democracias se bene f i c i a r án con un d e s e m p e ñ o e conómico superior , lo que resulta afortunado en vista del estado actual de las econom í a s latinoamericanas. L a m a y o r í a de los observadores supone que las crisis de crecimiento, empleo, ingresos de divisas extranjeras, pagos de deuda, etc., necesariamente son un mal presagio para la conso l idac ión de gobiernos democ r á t i co s , y son pocos los que cue s t i ona r í an el valor a largo plazo del aumento de recursos como base de estabilidad. Pero la austeridad puede conllevar algunas ventajas perversas —cuando menos para la supervivencia inicia l . E n el contexto de las terribles condiciones e conómica s de la d é c a d a de los ochenta, se evidencia un agotamiento de las ideo log í a s u tóp i c a s y aun de las prescripciones po l í t i cas rivales. N i la extrema derecha n i la extrema izquierda tienen un sistema alternativo que ofrecer, que resulte aceptable para ellos mismos o para la pob lac ión en general. Y aunque el populismo, guiado por difusas expectativas populares y el desencanto con las recompensas de una democracia acordada, siempre representa una posibilidad —basta con ver la experiencia de P e r ú y las recientes elecciones en Argent ina—, no puede ya ofrecer las recompensas inmediatas que han sido su sustento en el pasado.

E n la medida en que esta s i tuac ión disminuye tanto los beneficios esperados como las recompensas de una actividad antisistema, aumenta la probabil idad de que resistan las democracias. Esto sugiere una posible h ipótes i s para su futura exp lo r a c ión : la re l ac ión entre democrat i zac ión y d e s e m p e ñ o e c o n ó m i c o pudiera ser p a r abó l i c a , en vez de su-

4 1 Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre Sudamérica y la Cuenca del Caribe. Las intervenciones militares que en el pasado se han restringido a esta última región, anteceden a la guerra fría y seguramente persistirán aun después de terminada ésta. El caso de Panamá demuestra que simplemente cambiarán las razones.


bir o bajar en t á n d e m . Las condiciones para negociar exitosamente pudieran ser m á s favorables durante una austeridad prolongada, tanto como durante una plenitud sostenida. Pudieran ser peores cuando la e c o n o m í a pasa por ciclos de expans ión - r ece s ión o se caracteriza por ganancias inesperadas o p é r d i d a s repentinas. De ser verdad, esto representa un rayo de esperanza para la poco prometedora d é c a d a que se in ic ia .

Finalmente, no hay ninguna r azón a priori para que un tipo de democracia no pueda transformarse en otro; es decir, para que los reg í menes de elecciones autoritarias, por ejemplo, no puedan convertirse en democracias conservadoras o competitivas, o las democracias cor-porativistas en democracias m á s competitivas. Dada la frecuencia del pactismo y la gravedad del problema de la equidad en L a t i n o a m é r i c a , este ú l t i m o escenario es en especial importante. Mientras que las transiciones pactadas sí establecen un marco institucional improvisado de gobierno que a la postre pudiera tornarse en una barrera semiperma-nente al cambio, este marco e s t a r á sujeto a modificaciones adicionales en el futuro. Dichas modificaciones pudieran darse en forma preventiva cuando algunos grupos dirigentes, una vez que hubieran experimentado las ventajas de un gobierno democ r á t i co , se inclinen con el tiempo a la b ú s q u e d a de una negoc i a c ión ante presiones potenciales desde abajo en vez de recurrir a la r epres ión , o pudiera darse mediante la p r e s ión directa de grupos sociales organizados. 4 2 E n ambos casos, la d e m o c r a t i z a c i ó n pudiera demostrar ser un proceso constante de ren o v a c i ó n .

L a idea de que un tipo de democracia pueda poco a poco convertirse en otro cualitativamente distinto, sugiere que las d i n á m i c a s de conso l idac ión d e m o c r á t i c a deben diferenciarse en forma importante de las transiciones a fin de evitar el "congelamiento". Y a que, por encima de todo, la meta de la t r ans i c ión es llegar a un consenso social amplio en cuanto a los objetivos de la sociedad y los medios aceptables para lograrlos, las transiciones exitosas se caracterizan necesariamente por la negoc i a c ión y el acuerdo. Pero si durante la conso l idac ión , este énfas i s en la cautela supedita a toda norma pol í t i ca , las democracias pudieran tener dificultad para demostrar que son mejores que sus an-

4 2 Según Paul Cammack, una coalición en el poder podría hacer concesiones estratégicas que, a la lart a, le beneficien en sus proyectos de mantener la democracia, especialmente después de haber experimentado el fracaso de los militares como aliados confiables. Véase su ''Democratization: A Review of the Issues", en Bulletin of Latin American Research, vol. 4, núm. 2, 1985, pp. 39-46. Sin embargo, no hay mucho en la actualidad, que indique que este tipo^de comportamiento exista y parece ser más probable que se extienda la democratización mediante la presión de masas.

E N E - M A R 91 D I L E M A S D E L A D E M O C R A T I Z A C I Ó N 4 1 7

tecesores para la reso luc ión de los problemas económicos y sociales fundamentales. Por tanto, si ha de tener éx i to la conso l idac ión , requer i r á de habilidades y esfuerzos cualitativamente distintos de los mostrados durante la t r ans i c ión . E n esta fase posterior, los actores deben probar su habilidad para diferenciar a las fuerzas pol í t icas en vez de juntarlas a todas en una gran coa l i c ión ; su capacidad de definir y encauzar los proyectos pol í t icos contendientes, y no tratar de mantener reformas potencialmente conflictivas fuera de la agenda; y su voluntad para atacar las reformas i n c r e m é n t a l e s , en particular en las esferas de la e c o n o m í a y de las relaciones c í v i co -mi l i t a r e s , en vez de diferirlas a alguna fecha posterior. Si el ciclo de cambio de r eg ímene s que ha plagado a A m é r i c a Lat ina ha de romperse y ser sustituido por una era de gobiernos democrá t i cos prolongados, los democratizadores deben aprender a dividir tanto como unificar, y no sólo a dar esperanzas sino a desalentar expectativas.

T r a d u c c i ó n de M A R Í A U R Q U I D I

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