Tomado de LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY “Curso de desarrollo profesional sobre Mercados informales, regularización de la tenencia y programas de mejoramiento urbano en América Latina”, 17 al 22 de noviembre de 2002, Cambridge, MASS, CD rom

DIMENSIONES SOCIO-POLITICAS DE LA IRREGULARIDAD Y LA

REGULARIZACION DE LOS ASENTAMIENTOS POPULARES

Emilio Duhau

Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco Departamento de Sociología

Correo electrónico: erdl@correo.azc.uam.mx

¿En qué consiste la irregularidad o informalidad de los asentamiento populares? Desde la perspectiva aquí asumida es una forma de calificar determinado espacio urbano y las formas de apropiación del suelo existentes en el mismo, en términos del no cumplimiento de normas jurídicas que regulan las relaciones de propiedad o las formas de producción del espacio urbano aplicables en cada caso1. Ahora bien para que la irregularidad exista como cuestión social y urbana y como modo típico de calificación de una o más formas de producción del hábitat, se requiere que de algún modo las normas jurídicas pertinentes sean invocadas activamente, aunque sea de modo vago, como dispositivo de etiquetamiento. Que así sea es un hecho que se puede derivar de diversas circunstancias que pueden presentarse separada o conjuntamente: que el hábitat producido posea características anómalas respecto de las formas urbanas asumidas como legítimas o se presente en áreas ostensiblemente inapropiadas para el uso habitacional, situación de la que derivan denominaciones-estigma como ciudad perdida, villa miseria, favela, etc.; que el proceso de apropiación del suelo se presente en conflicto manifiesto con las relaciones de propiedad vigentes, como en los casos de invasiones organizadas o de lugar a otro tipo de conflictos que emergen a la luz pública y que no pueden ser ignorados por las autoridades; o que no ocurriendo ninguna de estas dos cosas, que el grado y tipo de formalización y aplicación del control oficial de la producción del hábitat urbano, se traduzca en la exclusión del hábitat urbano popular como forma urbana legítima y por consiguiente en su clasificación sistemática como irregular. Por lo demás es importante enfatizar que la irregularidad en el sentido técnico-juridico del término no es un fenómeno exclusivamente confinado al hábitat popular2. 1 Para un tratamiento sistemático del significado jurídico de la irregularidad, véase Azuela, 1989: 81-87. 2 En efecto, se trata de un fenómeno que se puede apreciar, aunque no con igual masividad, en relación con diversos sectores sociales. Por ejemplo, en el surponiente del Distrito Federal, en zonas definidas legalmente como “area de conservación”, existe un buen número de viviendas de nivel medio e incluso alto que han sido construidas en predios adquiridos irregularmente. En la ciudad de Puebla, una parte de los fraccionamientos destinados a las capas medias fueron desarrollados sin contar con la licencia correspondiente (Melé, 1994: 136).

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La irregularidad entendida en estos términos constituye una cuestión de legitimidad. Es decir los asentamientos informales presentan problemas de legitimidad respecto de los órdenes úrbano y legal vigentes. Pero además esta ilegitimidad se presenta generalmente asociada con el alejamiento material respecto de los estándares considerados aceptables respecto de la vivienda y la disponibilidad y calidad de los bienes colectivos asociados a la vida urbana. Es por eso que por ejemplo, en Colombia se solía denominar a los asentamientos urbanos irregulares como « barrios sub-normales ». Debe tenerse en cuenta que la percepción del alejamiento respecto de estándares aceptables está relacionado con la cuestión de la visibilidad del fenómeno. Así, en América Latina en general no existe mayor preocupación por la informalidad de la vivienda rural, aunque esta pueda compararse, materialmente de modo desfavorable con la vivienda informal urbana consolidada. Igualmente, al menos en México, la cuestión de la vivienda plurifamiliar consistente en cuartos de alquiler o departamentos mínimos (vecindad) que normalmente presenta serias deficiencias respecto de los estándares considerados como aceptables, no es definida actualmente como un problema de irregularidad o informalidad, sino que en todo caso queda subsumida bajo el rubro « deficit de vivienda ». Ahora bien, ¿cómo se relacionan las cuestiones de la irregularidad / ilegitimidad y de la anormalidad material de los asentamientos urbanos informales con lo que podríamos llamar la economía-política de la urbanización popular ? O dicho de otro modo con las relaciones económicas, políticas y sociales que se estructuran en torno a los procesos de urbanización popular. A este respecto conviene desagregar el fenómeno urbanización popular en tres componentes fundamentales : el acceso al suelo, la producción de la vivienda y la producción / obtención de los bienes colectivos asociados a la vivienda y la vida urbanas (servicios públicos, equipamientos, infraestructura). Simplificando, podríamos decir que las formas de acceso al suelo se presentan bajo dos variantes fundamentales : 1) la ocupación de hecho y 2) el mercado irregular del suelo. Es en relación con la primera modalidad que se se han acuñado términos como asentamientos de paracaidistas e invasiones. Esta modalidad presenta a su vez dos variantes fundamentales : una es la ocupación súbita de un área no urbanizada por una población organizada para ello, y otra consiste en lo que se suele denominar como ocupación o invasión hormiga, es decir el asentamiento paulatino de pobladores en un área determinada. En cuanto a la segunda modalidad, el mercado irregular del suelo, consiste básicamente en diversas modalidades del fraccionamiento e incorporación a usos urbanos no autorizados de suelo y la venta informal de los lotes resultantes. Si bien no me detendré aquí en discutir los factores determinantes del predominio de una u otra de estas alternativas, es importante subrayar dos cosas. La primera es que en cada ciudad normalmente predomina una de las dos. La segunda es que la modalidad « invasión », una vez que existe una cierta certidumbre respecto a la permanencia de un asentamiento, evoluciona más o menos rápidamente hacia la conformación de un mercado informal de suelo y vivienda.

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Ambas modalidades de acceso al suelo presuponen desde luego problemas de legitimación / aceptación del asentamiento frente a y por parte del poder público. Estos problemas son normalmente mucho más acuciantes en los casos tipificables como invasión, ya que en ellos, en principio la razón principal que la población involucrada puede invocar es lo que podríamos llamar genéricamente una razón social que podríamos definir como « estado de necesidad ». Es por ello que en el inicio del proceso la estrategia observable consiste normalmente en enfrentar a las autoridades con hechos consumados (por ejemplo ocupación y construcción durante la noche de refugios precarios) de modo que para impedir el poblamiento del área en cuestión éstas se vean obligadas al desalojo por la fuerza. Contrariamente a lo que ocurre con las formas de acceso al suelo y a los bienes colectivos, la vivienda no suele presentarse como un referente central de la construccion social de la irregularidad ni de los programas de regularizacion. Como contrapartida, las formas de producción de la vivienda, su carácter de bien costoso y duradero y su papel en los procesos de reproducción social constituyen un componente central de los procesos de urbanización informal. Los rasgos fundamentales que caracterizan las formas de producción de la vivienda en los barrios informales son la autoproducción progresiva, el autofinanciamiento, la libertad para construir y la adaptabilidad al ciclo vital familiar. La autoproducción progresiva, implica un proceso en el cual los propios usuarios de la vivienda poseen el control de su producción, la cual se extiende normalmente durante largos períodos de acuerdo con los recursos disponibles y la evolución de las necesidades de la familia. Los recursos destinados tanto a la producción de la vivienda como a la adquisición del terreno provienen del ahorro familiar y de mecanismos informales de financiamiento estructurados a partir de las redes sociales en las que se inscriben los pobladores, incluidas en muchos casos las correspondientes a la esfera laboral. Es sin duda la flexibilidad de estos mecanismos uno de los factores decisivos en la viabilidad de las formas adoptadas por el acceso al suelo y la producción de la vivienda, al prescindir de los mecanismos formales asociados a la adquisición de la propiedad y a la producción de la vivienda, los cuales requieren de plazos definidos y procedimientos respaldados por formulas jurídicas. De este modo, mientras que la construcción informal de la vivienda se desarrolla en plazos indefinidos y sin que se haya preestablecido la estructura y características del producto final, los permisos de construcción se otorgan normalmente por un período determinado y contra un plano autorizado de la obra, respaldado por un profesional habilitado para ello. Es decir, la producción de la vivienda informal se caracteriza por la libertad para construir, la cual además se presenta normalmente asociada a la libertad para introducir usos diferentes al habitacional, como por ejemplo la instalación de un taller o de un local comercial.

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Finalmente, los rasgos precedentes aparecen asociados a la capacidad de la vivienda informal para ser adaptada a los cambios en la estructura de la unidad doméstica y para responder a las también cambiantes condiciones económicas de la misma ; e incluso para proporcionar las bases de procesos de acumulación patrimonial basados en la economía local. No obstante el papel central desempeñado por la vivienda en la economía política de la urbanización popular, los conflictos en los procesos de urbanización popular y la movilización y organización de los pobladores se estructuran por lo general en torno a la legitimidad de la posesión y el acceso a los bienes colectivos y no en torno a la producción de la vivienda. Salvo en contextos en donde los procedimientos de regularización han alcanzado un alto grado de rutinización y por consiguiente la demanda por la regularización puede presentarse tempranamente, la movilización y organización de los pobladores se orienta en primer término a obtener una mínima certeza con respecto a la permanencia del asentamiento e, inmediata y simultáneamente a la obtención de los servicios básicos. En general es el proceso de mejoramiento y consolidación de los bienes colectivos la dimensión que de modo más perdurable y consistente opera como referente de la acción colectiva en los procesos de urbanización popular. Se trata de un proceso que si bien puede dar lugar a experiencias de autoorganización y de construcción de formas de gestión y participación democrática a nivel local, también constituye de modo generalizado el soporte de la reproducción de relaciones clientelares y la construcción de liderazgos autoritarios. Significado y modalidades de la regularización de asentamientos informales Las diferentes modalidades y orientaciones asumidas por la intervención del Estado en los procesos de urbanización popular, aunque las mismas muestran grandes variaciones, implican invariablemente el problema de acomodar la urbanización popular respecto del derecho de propiedad y del orden urbano legítimo (esto es ,el que está establecido en las leyes aplicables a la organización del espacio urbano) y el sostenimiento de lo que, en cada caso, es asumido por el personal gobernante como un grado aceptable de control estatal de los conflictos y demandas emergentes de los procesos de urbanización popular. La permanencia y paulatina consolidación de un asentamiento popular, incluida desde luego la introducción de servicios y equipamientos públicos, implica de facto la certidumbre respecto de su permanencia y, por consiguiente, el reconocimiento, también de facto, del hecho de la posesión lotes y viviendas por parte de los habitantes. En estas condiciones un asentamiento popular irregular, en el mejor de los casos, puede llegar a una total consolidación, tanto habitacional como urbana y a adquirir por consiguiente, características semejantes a cualquier barrio popular desarrollado bajo condiciones de regularidad. Se trata de una evolución que es mucho más probable que se presente cuando el origen del asentamiento corresponde a un loteo o fraccionamiento irregular, que cuando se ha originado en un proceso de invasión en áreas susceptibles a la ocupación de hecho debido precisamente a su difícil topografia o a sus desfavorables condiciones ambientales. Por ello, en el otro extremo, y especialmente en barrios producto de procesos de invasión, aún cuando se observen altos grados de consolidación habitacional, puede ocurrir que persistan indefinidamente condiciones de precariedad urbana y que se observen problemas

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severos de estructuración del espacio urbano y en particular del espacio público, e incluso tendencias a la extrema saturación y desarrollos edilicios con serios problemas estructurales. Este ha sido el caso, por ejemplo, de muchos de los « barrios de ranchos » en Caracas. Pensar en estas dos posibilidades, nos permite reconocer los términos genéricos dentro de los cuales se plantea la cuestión de la regularización. Esta, de modo predominante, si se atiende a las características asumidas generalmente por los procedimientos correspondientes, consiste en un doble procedimiento jurídico. Por una parte la regularización (jurídica) de la propiedad del suelo, lo que implica otorgar formalmente derechos de propiedad a los posesionarios y por consiguiente la formalización de la subdivisión predial existente. Por otra, y normalmente condición de la primera, la incorporación formal del área objeto del procedimiento de regularización, como parte del área urbana legítima o legal. Así, si bien está claro que los procedimientos y programas de regularización, desemboquen o no en el otorgamiento de títulos de propiedad a los posesionarios, no sólo incluyen en muchos casos acciones de mejoramiento de los asentamientos que se regularizan, sino que parece existir un amplio consenso en cuanto a que deben incluir tales acciones (véase varios autores, 1993), por las razones apuntadas es necesario insistir en que la regularización es necesariamente un hecho jurídico. De modo que la regularización de asentamientos populares y más específicamente de la posesión del suelo en dichos asentamientos, constituye un hecho jurídico consistente en legitimar de conformidad con determinada o determinadas normas positivas, procesos de urbanización y actos de lotificación, subdivisión, apropiación o transmisión de la posesión de predios, realizados al margen de las normas urbanísticas y de propiedad aplicables en un determinado contexto urbano. Ahora bien, la regularización así concebida incluye dos dimensiones fundamentales. La primera corresponde al proceso de incorporación de un asentamiento al área urbana legítima o “regular” de acuerdo con las normas oficialmente vigentes, e implica el otorgamiento de validez jurídica al proceso de urbanización del suelo, a la lotificación y a la estructura urbana resultantes. La segunda corresponde al otorgamiento de validez jurídica a los actos de posesión de predios por parte de los pobladores y, por consiguiente, a los usos a los que los mismos han sido destinados y a las edificaciones en ellos existentes. Al respecto, lo que se puede observar es que, si bien se puede hacer referencia a modalidades de regularización que se limitan a otorgar certidumbre a los posesionarios a través de instrumentos como “certificados de posesión” extendidos por una autoridad presuntamente competente para ello, esta situación puede en principio ser revertida en tanto la posesión siga dependiendo de un acuerdo administrativo. Dicho de otro modo, en el marco de sociedades en las cuales los derechos de propiedad no dependen de normas consuetudinarias cuya aplicación está garantizada por la costumbre y por autoridades tradicionales, sino de normas correspondientes al derecho positivo, tales derechos no pueden ser garantizados, consistan o no en la plena propiedad en el sentido del derecho romano, si su objeto físico no se encuentra unívocamente identificado a través de un registro (catastro) válido en términos del derecho de propiedad.

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De modo que los procedimientos de regularización, por mucho que tengan una orientación popular y favorable a los intereses de los más pobres, deben enfrentar las condiciones impuestas por el derecho de propiedad y por el derecho urbanístico. En ambos casos es posible introducir reformas legales, tal como se ha hecho en Brasil a partir de la Constitución de 1988 (véase Fernandes, 1993, Sobreira de Moura, 1994), para acercar las normas a las condiciones predominantes en la producción de los asentamientos populares y a las formas correspondientes de posesión del suelo. Pero en todo caso es importante tener en cuenta que el principio de la propiedad privada se presenta como un límite estructural a la acción del Estado (De Sousa, 1992: 247) y que las autoridades responsables de la regularización siempre serán fuertemente renuentes a otorgar legitimidad a formas de producción del espacio urbano que aparezcan en contradicción flagrante con lo que se considera como normas mínimas de habitabilidad y seguridad. Esto último es lo que explica a mi modo de ver, los fuertes obstáculos para institucionalizar programas de regularización en contextos en los que, como lo ha mostrado Teolinda Bolívar para el caso de Caracas, un largo período de no intervención ha derivado en formas de producción del hábitat que exigirían para que la regularización fuese factible, formas de intervención urbanística de gran envergadura (Bolívar, 1980, 1993; Bolívar y Bonnefoy, 1991). En todo caso lo que muestra la experiencia es que los procedimientos que implican la pretensión de impedir la enajenación de los derechos de propiedad (del tipo que fuere) están destinados al fracaso, porque en los asentamientos informales existe un mercado inmobialiario antes de la regularización y no existe ninguna razón para suponer que este no continuará existiendo después de la regularización. La regularización, entendida como incorporación formal de un asentamiento al área urbanizada, implica procedimientos derivados del derecho urbanístico y es dentro de las posibilidades que éste establece, que deberá acomodar la estructura urbana existente, estableciendo límites precisos entre el espacio adjudicado al uso y apropiación privados y el espacio público y muchas veces resolver física y legalmente problemas de incompatibilidad entre la apropiación privada existente del suelo y los usos públicos (p.e. dar continuidad al trazo de una calle principal, generar espacio para equipamientos públicos). En algunos casos, como ha ocurrido durante los últimos años en la ciudad mexicana de Puebla, esta dimensión de la regularización puede llevarse adelante sin que esto implique la regularización de los derechos de propiedad. Es decir, en Puebla las autoridades del gobierno estatal y municipal, han procedido a incorporar un buen número de barrios al área urbana formalmente reconocida como tal y, por consiguiente al plano oficial de la ciudad y han extendido a los poseedores certificados de regularización urbana, es decir han otorgado validez legal a las construcciones y los usos del suelo existentes, sin intervenir en relación con los derechos de propiedad, aunque allanando el camino para intervenciones posteriores en este sentido. Cabe señalar que este procedimiento se ha aplicado, según entiendo, a barrios que presentan una estructura urbana normal desde su origen, pero que por haber nacido como fraccionamientos no autorizados o por no haber cumplido los desarrolladores con las normas aplicables, no ha sido posible que los vendedores extendieran las escritura pública en favor de los compradores, y el área no había reconocida como parte del área urbanizada del municipio.

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Por su parte, la regularización entendida como formalización de derechos de propiedad, requiere necesariamente intervenir en términos del derecho de propiedad. Es decir, o bien operar de acuerdo con los derechos de propiedad preexistentes al asentamiento, o ante la ausencia de antecedentes registrales de la propiedad, constituir tales derechos en favor de los pobladores, a través precisamente del procedimiento de regularización. De este modo, la regularización de los derechos de propiedad presenta variantes que dependen decisivamente de la estructura existente de los derechos formales de propiedad en el momento que el procedimiento se inicia. Son cuatro las modalidades más difundidas : 1) cesión de escritura pública por parte del vendedor y todavía propietario a cada uno de los posesionarios ; 2) expropiación del o los propietarios originales por causa de utilidad pública y posterior adjudicación de la propiedad de los lotes a sus actuales posesionarios ; 3) adjudicación judicial de los lotes a través de la aplicación de la prescripción adquisitiva (usucupación o usucapión) ; otorgamiento del derecho real de uso, procedimiento que se ha comenzado a aplicar en las ciudades brasileñas cuando el suelo es de propiedad fiscal o pública. Sin detenerme aquí en los pormenores jurídicos de cada uno de estos procedimientos, lo que me parece importante destacar son las dificultades prácticas que en general cualquiera de ellos supone. Los casos más simples resultan aquellos en los que la estructura de las superficies bajo apropiación privada es transparente e inequívoca, no existe superposición o conflictos en cuanto a la posesión y los límites de los predios destinados a usos privados y las áreas de uso público cuentan con una estructura más o menos adecuada y no presentan problemas de traslape con las áreas bajo posesión privada. Una condición que suele presentarse con mucha mayor frecuencia en los casos de fraccionamientos irregulares. Pero puede ocurrir precisamente lo contrario, lo que implica resolver múltiples conflictos y problemas de índole técnica. Se requiere siempre, por lo demás, la cooperación de los presuntos interesados, la cual no debe darse por descontada. Los impactos de la regularización Los programas de regularización de asentamientos populares, en la medida en que, como en el caso de México, se institucionalizan y alcanzan una escala masiva, se convierten en una política de vivienda popular sui generis e incluso en la política de vivienda popular. Su implantación y aplicación da lugar a la invocación de los más diversos razones y objetivos, desde combatir la especulación con el suelo, pasando por garantizar el patrimonio de las familias que con grandes sacrificios han logrado contar con una vivienda propia, hasta incorporar a los posesionarios a las filas de los contribuyentes al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. Pero aquí no me ocuparé ni de interpretar la retórica ni las creencias predominantes respecto de los beneficios o perjuicios que pueden derivarse de la regularización, ni tampoco de explicar cómo es que en determinados contextos la regularización se ha llegado a convertir, como en el caso de México, en una política fuertemente institucionalizada y en otros, como en Venezuela, ha enfrentado obstáculos aparentemente insuperables.

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Lo que intentaré, en cambio, apoyándome sobre todo en la experiencia mexicana, es ordenar las evidencias, sin duda fragmentarias y los principales argumentos y debates en torno a los efectos que genera la aplicación de programas de regularización. Por otro lado, es importante señalar que gran parte de los esfuerzos dedicados a esta cuestión han estado centrados ya sea en evaluar los impactos de la regularización en lo que respecta al mejoramiento de la vivienda, ya sea en construir sobre todo argumentos, más que evidencias, destinados alternativamente a demostrar los efectos negativos de que la regularización sea concebida como un mecanismo de instauración de la propiedad privada en los asentamientos populares, o precisamente lo contrario, es decir, los múltiples e importantes beneficios que tal instauración produciría. En este sentido creo que es posible identificar dos posiciones opuestas que tienden a orientar los análisis y debates. Por una parte la perspectiva reconocible en las posiciones del Instituto Libertad y Democracia (véase de Soto, 1987 y 2001), el cual aboga por la aplicación de mecanismos que permitan el libre desenvolvimiento del mercado del suelo e inmobiliario en general, siendo la regularización un mecanismo que formaliza un mercado existente y permite a los posesionarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de la plena propiedad. Por otra, la que adopta frente a los sectores populares una posición tutelar, en el sentido que supone que la regularización en tanto desemboca en el libre desenvolvimiento del mercado del suelo e implica para los pobladores asumir los costos de la formalidad, convierte a los pobres en víctimas de la especulación inmobiliario y en potenciales perdedores frente a sectores sociales con mayores recursos. En un punto intermedio, se sitúa una perspectiva que ha tendido a cobrar durante los últimos años un peso creciente, la que consiste básicamente en concebir a la regularización como un proceso que busca la incorporación de los barrios informales y de sus pobladores al goce de los mismos derechos que el resto de los habitantes de la ciudad. Y, por lo mismo, pone el énfasis en los aspectos urbanos y sociales de la regularización. Es así, por ejemplo, que la contribución presentada por una colega brasileña que participó en el curso del año pasado, Betânia Alfónsin, lleva como título « Saindo do gueto : a regularizaçäo fundiária assumida como parte da política urbana » (Alfonsin, 2001). Por mi parte, quiero hacer explícito desde el comienzo que considero que no he podido encontrar hasta la fecha argumentos ni evidencias contundentes que muestren la conveniencia de que los programas de regularización no desemboquen en el otorgamiento de títulos de propiedad a los posesionarios. A continuación me referiré una por una al conjunto básico de dimensiones que considero, atendiendo fundamentalmente al caso mexicano, en princip io pueden ser diferenciadas en términos de los impactos producidos por los programas de regularización: formas de producción del espacio urbano (desarrollo urbano); mercado del suelo; consolidación de los asentamientos y mejoramiento de la vivienda; condic iones de vida (costos y beneficios para los posesionarios); e integración / exclusión / control de los sectores populares. Desarrollo urbano

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Dado que lo que está en juego en los procesos de urbanización popular irregular es el acceso a un suelo de bajo costo, es común que estos procesos se produzcan en áreas que por distintas razones no resultan atractivas para la promoción inmobiliaria formal (áreas anegables, barrancas, lejanía respecto de las áreas urbanas consolidadas y de las redes de infraestructura, eriales, etc.), o en las cuales el estatuto de propiedad es confuso o el ejercicio efectivo de los derechos de propiedad está ausente. Sea por las condiciones naturales del área ocupada, sea por las condiciones en las que se da el proceso de lotificación y apropiación, es muy común que resulten estructuras urbanas problemáticas (trazo intrincado e inadecuado de las vialidades, ausencia de áreas para equipamientos, escasa conectividad interna y con las áreas urbanas consolidadas, etc. Es decir, tal como lo ha venido mostrando Teolinda Bolívar para el caso de Caracas (Bolívar 1993, Bolívar y Bonnefoy, 1991), se suelen presentar graves problemas de equilibrio entre las áreas de uso privado y las de uso público y precariedad en lo que respecta a los límites y la preservación de las segundas. En este tipo de condiciones, más allá de la cuestión de la regularización como mecanismo para convertir a los posesionarios en propietarios, la relevancia de la regularización se vincula con el hecho de que la misma puede funcionar como un instrumento para el mejoramiento del hábitat. Pero si bien los procedimientos de regularización en muchos casos implican la intervención gubernamental respecto de la estructura urbana, esto ocurre con limitaciones significativas: no pueden modificar la topografía ni las características naturales del área que se regulariza y enfrentan limitaciones de gestión y políticas para realizar operaciones que impliquen el desplazamiento en escala significativa de una parte de la población ya asentada, requeridas muchas veces, por ejemplo, para obtener un trazo aceptable de las vialidades y la liberación de áreas necesarias para equipamientos públicos. Pero en otros casos, y esta sido en una medida significativa la situación existente en México desde hacer varias décadas, en la formación de asentamientos populares, la irregularidad no necesariamente implica condiciones físicas particularmente problemáticas, sino que funciona como una suerte de promoción inmobiliaria que permite empatar la demanda popular de suelo para vivienda con una oferta cuyos precios y cuya capacidad de adaptación a la demanda se basan en la localización del suelo, la ausencia de inversión en infraestructura y servicios públicos y la propia irregularidad jurídica de las operaciones inmobiliarias correspondientes. Por lo demás, la regularización, sobre todo cuando es aplicada en una etapa en la que el asentamiento regularizado no ha alcanzado densidades elevadas, contribuye a la que la evolución subsecuente responda a características más aceptables en términos urbanísticos de las que se derivarían de una evolución totalmente espontánea. Un buen ejemplo lo constituyen nuevamente en este sentido los barrios de ranchos en Caracas. Allí tal como lo han mostrado los trabajos de Teolinda Bolívar, los procesos de densificación y la política de no intervención que ha caracterizado la actitud del Estado frente a estos barrios, ha dado lugar ha resultados verdaderamente bizarros en términos urbanísticos y de riesgos urbanos. En todo caso, es importante subrayar que si en general la regularización puede ser la ocasión para subsanar, al menos en parte, los problemas de estructura urbana generados en

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el proceso de ocupación del suelo y, una vez aplicada, facilita una evolución ulterior más ajustada a estándares aceptables de funcionalidad urbana, las modalidades y circunstancias del proceso original de ocupación y fraccionamiento del suelo juegan a este respecto un papel decisivo. De modo que las situaciones más problemáticas tienden a estar asociadas a las situaciones en las que el control del proceso de subdivisión y ocupación del suelo se presenta fragmentado entre múltiples agentes y existen disputas en torno a las modalidades de legitimación informal de los derechos de posesión. Mercado del suelo El mercado del suelo es una de las dimensiones de los procesos urbanos en las que más dificultades han encontrado los estudios urbanos en América Latina para construir evidencias sólidas y desarrollar explicaciones convincentes. Creo que una razón fundamental para ello es la poca transparencia en la que se desenvuelven las transacciones inmobiliarias. Por un lado precisamente por la existencia de un amplio mercado informal. Por otro, porque el propio mercado formal está sujeto a mecanismos que dificultan el conocimiento, por ejemplo, de algo tan básico como los precios reales de compra-venta. Dado este contexto general, resulta obvio que si bien es posible aventurar alguna hipótesis respecto del impacto de la regularización de asentamientos irregulares en el mercado popular de suelo, no contamos en general con evidencias que vallan más allá de los estudios de caso. Como sea, es importante destacar que aún cuando originalmente la formación de un asentamiento popular adopte la modalidad de ocupación de hecho, es decir sea el producto de un proceso de invasión organizada o progresiva y por consiguiente, proceda inicialmente sin mediación de transacciones de compra-venta entre el o los propietarios del área ocupada y la población que la ocupa, el proceso de apropiación del suelo resultante, una vez mínimamente estabilizado, da lugar a la conformación de un mercado sui generis basado en la transacción de lo que podríamos llamar como “derechos informales de posesión”. Existen al menos dos efectos generales de la regularización respecto del desarrollo del mercado del suelo que, para el caso de la zona metropolitana de la ciudad de México (y otras ciudades mexicanas donde se han aplicado de modo generalizado programas de regularización) se pueden observar: a) La regularización, aún antes de concretarse, es decir desde el momento que es anunciada y se traduce en la presencia de funcionarios del organismo regularizador, provoca un aumento practicamente inmediato de los precios del suelo. b) Ello se debe a que impulsa la demanda y este impulso en parte está determinado por la aparición de una demanda por parte de familias con un nivel de ingresos superior (lo cual no quiere decir que no se trate de sectores populares) al correspondiente al de los pobladores originales.

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Ahora bien, es importante aclarar que efectos semejantes son producidos por la introducción de servicios básicos3. Es que en general el comportamiento del mercado inmobiliario popular responde, mutatis mutandis, a los mismos factores que cualquier mercado inmobiliario, en el sentido de que los precios tienden a expresar las externalidades urbanas y que los componentes especulativos de todo mercado inmobiliario no están ausentes en el mercado popular de suelo. Pero si la regularización, y en México regularización significa procedimientos que culminan en el otorgamiento de títulos de propiedad a los posesionarios, juega un papel semejante a las externalidades positivas ello se debe a que los actores concernidos atribuyen a tales títulos un valor mercantil. Ciertas evidencias indirectas permiten suponer que la institucionalización de programas de regularización tiende a convertir a la expectativa genérica de la aplicación de los mismos en un factor de especulación tanto para los vendedores / fraccionadores iniciales como para su clientela, es decir influye de modo significativo en el comportamiento del mercado inmobiliario popular. A comienzos de los años noventa aplicamos en la ZMCM una encuesta en cuatro asentamientos populares desarrollados irregularmente, seleccionados precisamente por mostrar, entre otras, diferencias marcadas en cuanto a su antigüedad, grado de consolidación y forma predominante de la propiedad original o preexistente del suelo4. El período de leventamiento de la encuesta aplicada a 2,000 familias, coincidió con el auge de la política masiva de regularización impulsada por el gobierno federal durante la presidencia de Salinas de Gortari (1988-1994). La encuesta si bien no puede ser considerada estadísticamente representativa del conjunto de los barrios populares en la ZMCM, si permitió recoger evidencias que expresan tendencias que pueden ser consideradas como presentes de modo generalizado en los procesos de urbanización popular. De los resultados obtenidos caben destacar en relación con el tema del mercado del suelo popular en general y el impacto de los programas de regularización e nparticular respecto del comportamiento del mismo los siguientes. 1) Los barrios populares desarrollados irregularmente registran la presencia de un mercado secundario de compra-venta de suelo y vivienda de magnitudes significativas.

3 Este efecto puede alcanzar proporciones notables. Veamos un ejemplo. Hace no más de dos años, en Xochitepec, una localidad del Estado de Morelos situada a unos 80 kilómetros del límite sur de la zona metropolitana de la ciudad de México, se inició un fraccionamiento irregular en tierras de propiedad ejidal. Inicialmente los lotes de 200 metros cuadrados eran vendidos en 8,000 pesos (alrededor de 840 dólares al cambio actual). Recientemente el gobierno municipal comenzó a introducir la red de agua potable y el precio de los lotes alcanza actualmente los 20,000 pesos. 4 Los resultados de esta investigación fueron publicados en Schteingart (coord.), 1997.

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En las cuatro colonias estudiadas en la investigación de referencia, el porcentaje de familias que declararon haber adquirido su lote o vivienda de otro particular osciló entre un mínimo de 33.3 y un máximo de 45.6 por ciento. 2) Para que en un asentamiento popular desarrollado irregularmente exista un mercado inmobiliario secundario en una escala significativa no se requiere que el mismo sea regularizado. El asentamiento más antiguo entre los cuatro estudidados, cuya formación se inició en los años sesenta, contaba con 14,000 habitantes hacia comienzos de los noventa y en él más de las tres cuartas partes de las viviendas no estaban regularizadas. Sin embargo en el 45.6 % de los casos las familias encuestadas declararon que el predio o la vivienda había sido comprada a otro particular, es decir que la irregularidad no había sido un obstáculo para la conformación de un mercado secundario de suelo y vivienda mediante el cual se transmiten los derechos informales de posesión (Duhau y Schteingart, 1997: 46) 3) A pesar de que la regularización no constituye una condición necesaria para el el desarrollo de un mercado inmobiliario secundario, la institucionalización y generalización de la aplicación de programas de regularización promueve el desarrollo del mercado inmobiliario secundario y estimula el desarrollo de sus componentes especulativos. En el extremo opuesto al del asentamiento al que hice referencia anteriormente, en el asentamiento más reciente entre los cuatro estudiados, cuya formación se había iniciado hacía 10 años al momento de la aplicación de la encuesta, el 40 por ciento de las viviendas contaban con escritura y otro 26 % tenía las escrituras en trámite. Al mismo tiempo, el 43.1 de las familias declaró haber adquirido el predio en el que habitaban de otro particular. Es decir en este caso la rápida conformación de un mercado secundario de suelo y vivienda, aparece asociada a un contexto que, como el de los años ochenta, se caracterizó por una sólida institucionalización de los programas de regularización que hice posible el establecimiento de pautas y expectativas muy definidas respecto del significado, en el marco de la regularización masiva, de los derechos “expectaticios” de propiedad. Ahora bien, si la regularización induce el aumento de los precios del suelo, tal aumento tiene, como veremos más adelante, consecuencias significativas respecto del acceso al suelo para las familias más pobres dentro de los sectores populares, así como respecto a la logica a través de la cual se reproducen los procesos de urbanización popular. Consolidación de asentamientos / mejoramiento de la vivienda Existen abundantes evidencias empíricas que apoyan la argumentación, que la regularización de la propiedad, entendida como extensión de títulos de propiedad a los posesionarios, no constituye una condición necesaria ni de la consolidación general de los asentamientos irregulares ni del mejoramiento de las viviendas en particular (véase Varley, 1989). La introducción de servicios públicos y la realización de obras de urbanización y mejoramiento, en tanto implica la aceptación del asentamiento por parte del gobierno como un hecho consumado, posee la misma eficacia en este sentido que la regularización. Es decir, para los posesionarios la condición para apostar al futuro a través de la inversión

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progresiva en la vivienda es, en lo general, la certidumbre respecto al carácter irreversible del proceso de urbanización en el que participan y de que no serán expulsados del predio que ocupan. En realidad, resulta razonable suponer que se trata en términos generales de procesos relacionados. La vivienda mejora en la medida que un asentamiento mejora y se consolida, lo que fortalece la certidumbre en cuanto al proceso de apropiación del suelo y resulta determinante del mejoramiento en las condiciones de vida. Ahora bien, la regularización, aunque no se una condición necesaria ni de la consolidación de un asentamiento ni del mejoramiento de la vivienda, los promueve y facilita porque:

? Elimina, cuando existen, los obstáculos formales y políticos para la introducción de servicios públicos y equipamientos y otorga legitimidad a las demandas de los habitantes.

? Estimula el mercado del suelo, en la medida que induce como hemos visto la demanda de predios disponibles y la oferta por parte de quienes adquirieron irregularmente un lote en una perspectiva especulativa, así como la aparición de una demanda proveniente de sectores sociales de mayor nivel socio-económico que el correspondiente a la población inicial.

? Por lo mismo, induce una aceleración del proceso de densificación del asentamiento regularizado.

Ahora bien, el efecto mencionado en segundo término es uno de los elementos habitualmente esgrimidos en la controversia respecto a si la regularización debe o no implicar el otorgamiento de títulos de propiedad a los posesionarios. Quienes se manifiestan en contra de ello, argumentan que la aparición de una demanda proveniente de sectores sociales de mayor nivel socio-económico que el correspondiente a los pobladores originales constituye un factor de “expulsión” de estos últimos, o dicho de otra manera que el mercado funciona en contra de los pobres. Regresaremos sobre este tema más adelante Condiciones de vida: costos / beneficios En términos generales se suelen invocar tres tipos generales de beneficios resultantes de la regularización:

? Los derivados de la regularización en cuanto factor inductor del mejoramiento urbano: intrudcción de servicios públicos y de equipamientos y realización de obras de urbanización. La consolidación entendida de esta manera contribuye positivamente a las condiciones de vida.

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? Incremento del valor mercantil del suelo y las viviendas, indirectamente a través del mejoramiento urbano y directamente a través de la valorización inducida por la existencia de título de propiedad.

? La posibilidad (hipotética) de que los inmuebles regularizados puedan ser utilizados por sus propietarios como garantía de crédito.

Mientras existen abundantes evidencias empíricas respecto de los dos primeros tipos, la utilización de la vivienda popular como garantía formal para la obtención de crédito se basa en supuestos que no se verifican en los contextos nacionales en los que los programas de regularización se aplican. Se trata de un tema en el que ha insistido, por ejemplo el Instituto Libertad y Democracia (véase de Soto, 1987), otorgándole un alcance que no posee en la realidad. En lo que respecta a los costos, se trata de una cuestión polémica en la que se pueden reconocer con facilidad las dos posiciones polares a las que nos referimos la principio. La primera, reconocible en las posiciones del Instituto Libertad y Democracia, aboga por la aplicación de mecanismos que permitan el libre desenvolvimiento del mercado del suelo e inmobiliario en general, siendo la regularización un mecanismo que formaliza un mercado existente y permite a los posesionarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de la plena propiedad. En esta perspectiva los costos derivados de la regularización no son un factor que merezca mayor consideración. La perspectiva opuesta, como se señaló anteriormente, adopta frente a los sectores populares una posición tutelar, en el sentido que supone que el libre desenvolvimiento del mercado del suelo convierte a los pobres en víctimas de la especulación inmobiliaria y en potenciales perdedores frente a sectores sociales con mayores recursos. El principal supuesto subyacente a esta segunda perspectiva es que la valorización del suelo derivada de la regularización de la propiedad y los costos asociados a la formalidad (básicamente impuestos y tasas aplicadas a los servicios públicos) generan fuertes presiones económicas que tienden a promover la expulsión de los posesionarios originales de menores recursos. En el caso de México no existen evidencias que muestren que la regularización provoque el desplazamiento no deseado de pobladores originales. Entre otras cosas es razonable suponer que esto está relacionado con el hecho de que los costos que deben afrontar los posesionarios son en general accesibles para ellos (véase Duhau, 1998: 257-259). Sin embargo es necesario considerar dos cuestiones adicionales. La primera es que tal como he tratado de mostrar, existen evidentemente componentes especulativos en el mercado popular de suelo no sólo por el lado de la oferta sino también de la demanda. Es decir, una parte de quienes adquieren un lote a través de procesos de urbanización irregular, lo hacen desde el inicio como una forma de inversión especulativa (por pequeña que sea la escala de la misma) y están dispuestos a vender en el momento que el proceso de consolidación y/o la regularización, hayan producido aumentos de precio significativos. Es plausible también

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suponer que otra parte de los que adquieren lotes en condiciones de irregularidad, aún cuando no hayan tenido originalmente una intención especulativa, resulten tentados a vender posteriormente cuando los precios del suelo ofrecen la posibilidad de obtener sumas que difícilmente podrían llegar a reunir por otros medios. Existen casos registrados donde los efectos de la regularización en este sentido resultan notorios (véase por ejemplo Fernandes, 1994: 223). Sin embargo, es necesario preguntarse si se trata, en estos casos, como muchas veces se afirma de procesos de “expulsión” provocados por la regularización. En rigor, este modo de ver el asunto más bien tiende a ignorar un tipo de efectos perversos de la regularización que no deberían ser calificados como efectos de “expulsión”, sino probablemente algo así como de exclusión de los más pobres del mercado secundario de suelo para vivienda popular. Este efecto parecería derivar del papel jugado en la reproducción de los procesos de urbanización irregular la demanda de las familias que se ven obligadas a actuar como pioneras, es decir a asentarse en las fases iniciales de la formación de los asentamientos populares, cuando las condiciones son más precarias. Esta demanda, al mismo tiempo que opera como una especie de externalidad sobre la cual se apoya la valorización progresiva del suelo y por consiguiente, como sustento de beneficios adicionales para quienes controlan el proceso, proporciona un impulso a la urbanización periférica, es decir genera una demanda para la colonización de nuevas áreas, aún cuando áreas previamente urbanizadas registran todavía densidades relativamente bajas. Claro está que efectos semejantes pueden ser producidos por el proceso de consolidación de los asentamientos populares que, como hemos visto, no requiere de la regularización para producirse. Integración social / exclusión / control En América Latina, la tendencia a la generalización del modelo de la vivienda propia como alternativa habitacional, está indudablemente ligada al carácter masivo adquirido por los procesos de urbanización popular. México en particular es una nación que al llegar el siglo XXI está constituida por una amplia mayoría de familias que habitan una vivienda propia y es hoy, en este sentido, una nación de “propietarios”. Para el año 2000, de acuerdo con las cifra definitivas del XII Censo General de Población y vivienda, el 78.26 % de las viviendas particulares eran propiedad de sus habitantes. Se trata de un hecho claramente relacionado con las políticas habitacionales desarrolladas por el Estado mexicano, en particular durante los últimos treinta años, las cuales en lo que respecta al acceso de los sectores populares urbanos a una vivienda propia, han llegado ha configurarse como un espectro amplio de programas, decisiones y omisiones que en conjunto podemos denominar como política de la urbanización popular.

De modo que para entender el papel de la política de regularización en la integración social y urbana de los sectores populares, es necesario ubicar tales programas en el contexto de dicha política. Practicamente desde los orígenes del fenómeno que se remonta a los años treinta en el caso de la ciudad de México, pero sobre todo desde los años setenta (véase Azuela, 1989: cap. 2, Duhau, 1998:

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cap. 4), el papel del Estado en los procesos de urbanización popular ha estado marcado por dos orientaciones de muy problemática compatibilización. La primera ha consistido en intervenir en las demandas y conflictos relacionados con el mercado del suelo para vivienda popular, desde la perspectiva de su instrumentación en términos de la incorporación y control políticos de los sectores populares urbanos. La segunda, en el desarrollo de un sistema de regulación y planeación del desarrollo urbano orientado a ejercer un control público sobre el proceso de urbanización.5 Las fórmulas generales resultantes para la gestión de estos dos principios contradictorios de acción, muestran el persistente predominio de la lógica política de control e incorporación de los sectores populares, sobre la de la regulación pública de los procesos de urbanización, pero a través de mecanismos que suponen una presencia gubernamental activa. Se trata básicamente de tres fórmulas que no deben ser interpretadas como el resultado de un diseño calculado y planeado, sino como el producto de una serie compleja de intervenciones y decisiones ad hoc que fueron siendo traducidas progresivamente en mecanismos institucionalizados y relativamente rutinizados. La primera ha consistido, a través de diferentes formas de disuasión, sanción e inducción, en limitar a un mercado irregular del suelo, lo que en los años sesenta y todavía en buena medida en los setenta, se presentaba como una mezcla compleja y sumamente conflictiva de operaciones inmobiliarias fraudulentas, a veces en gran escala, e invasiones de predios organizadas o simuladas. De este modo, en el actual mercado irregular del suelo, la subdivision de predios y la compra-venta de los lotes resultantes, se realizan fuera de las normas urbanísticas y de transmisión de la propiedad aplicables, pero esto ocurre por lo general de modo relativamente transparente en lo que respecta a la índole misma de la transacción. Es decir, en la actualidad los oferentes en el mercado irregular del suelo son por regla general efectivamente propietarios del suelo que venden, no se comprometen a extender títulos de propiedad a favor de los compradores ni tampoco a introducir los servicios públicos; esto es, operan irregularmente pero no de modo fraudulento.6 Ahora bien, en esta “normalización” del mercado irregular del suelo, han jugado un papel fundamental las otras dos fórmulas: los programas de regularización de la propiedad y las acciones y programas de introducción de servicios públicos en los asentamientos populares. Los primeros, poseen en el caso de la ciudad de México antecedentes que se remontan a los años cuarenta, pero fueron institucionalizados y comenzaron a ser aplicados de modo generalizado a nivel nacional, al menos en lo que se refiere a las tierras bajo un régimen de propiedad específico, la propiedad ejidal y comunal, en los años setenta, a partir de la creación en 1974 de la actual Comisión para la Regularización de la Tenencia de

5 Para el caso de la zona metropolitana de la ciudad de México véase un análisis detallado del papel jugado por estas dos orientaciones en Duhau, 1998: capítulo 4. 6 Para una presentación argumentada de esta cuestión véase Duhau, 1999: p. 84 y siguientes.

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la Tierra (Corett). La regularización de la propiedad no sólo ha sido una política que ha tenido continuidad durante los años noventa, sino que en realidad es durante esa década que su aplicación se hizo verdaderamente masiva. Probablemente su papel más destacado ha consistido precisamente en la normalización del mercado irregular del suelo, al operar como un mecanismo que regula indirectamente las formas de operación de los vendedores y las expectativas de los compradores (Duhau, 1999). Por su parte, las acciones y programas de introducción de obras de urbanización y de servicios públicos en los asentamientos populares resultantes del mercado irregular del suelo, son desde hace décadas parte del quehacer cotidiano de las autoridades y administraciones locales, con apoyo en gran medida, con la excepción del Distrito Federal, en recursos de origen estal y federal y, mucho más recientemente, en recursos obtenidos a través de la descentralización de ingresos federales7. Al respecto, las modalidades aplicadas han sido muy diversas y variables, tanto a lo largo del tiempo como territorialmente. En todo caso dos cosas están clara al respecto. La primera es que, salvo en el caso de asentamientos establecidos en lugares que por su topografía y condiciones naturales hacen virtualmente imposible su consolidación como áreas habitacionales, la tendencia general ha sido consistente en cuanto la progresiva introducción de obras de urbanización, servicios y equipamientos públicos, con relativa, aunque variable, independencia respecto de la regularización de la propiedad del suelo. La segunda que los procesos de consolidación de los barrios populares a través de la introducción progresiva de infraestructura urbana, servicios y equipamientos han sido y continúan siendo todavía en buena medida, una condición decisiva para la persistencia y reproducción del clientelismo urbano (cfr. Duhau, 1999). Pero hay otra dimensión que debe ser subrayada, y que se relaciona con las ventajas y desventajas del modelo de hábitat urbano que se ha venido reproduciendo en el marco de la política de la urbanización popular. A este respecto es necesario tener en cuenta que la vivienda popular autoconstruida, a pesar de que existe en los barrios populares, como hemos visto, un mercado inmobiliario secundario de magnitudes significativas, funciona menos como “propiedad” en el sentido abstracto del término, que como un patrimonio profundamente imbricado en la vida cotidiana, en el modo de vida y la historia de cada familia. Dicha vivienda, una vez consolidada, raramente es objeto de operaciones de compra-venta y prácticamente jamás es utilizada como respaldo formal para la obtención de crédito. En cambio, cuando el hecho de que ha sido erigida en un lote individual lo permite, funciona como recurso patrimonial

7 A partir de 1996 los recursos destinados por el gobierno federal a través de los ramos 26 y 33 al desarrollo regional y local, comenzaron a ser descentralizados a los gobiernos municipales primero a través del Fondo de Inversión Social y actualmente del Fondo de Desarrollo Social Municipal, bajo la condición de que los mismos sean invertidos en urbanización y equipamiento y servicios públicos en comunidades pobres. Véase Scott, 2000.

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aplicable de modo flexible a diferentes fines: la vivienda y su crecimiento y adaptación a los cambios en la situación del núcleo doméstico; la generación de alojamiento adicional a través de la construcción en el espacio disponible en el terreno o en planta alta, ya sea destinada a parientes (hijos o hijas casadas, p.e.) ya sea a la obtención de una renta; como local destinado al funcionamiento de un taller o de un comercio. Y esto nos remite a la cuestión del papel jugado en los procesos integración social y urbana por el modelo de política habitacional conformado por los procesos de urbanización irregular y la gestión política de los mismos, la regularización de la propiedad y la consolidación de los barrios populares. Si observamos los resultados de este modelo en una perspectiva de largo plazo, con todas sus contradicciones e incluso perversiones, resulta de todos modos indudable que, en conjunto, ha venido funcionando como un mecanismo de integración bastante exitoso en sentido social y, con diversas limitaciones, también en sentido urbano. Desde una perspectiva social, se muestra como una alternativa muy superior a la vivienda en renta deteriorada en áreas urbanas en decadencia, las cuales tienden a funcionar como aglomeraciones de pobreza. En el mediano y largo plazo los asentamientos populares tienden a albergar una población mucho más heterogénea de lo que habitualmente se supone y; en ellos, por las razones ya apuntadas, la vivienda propia constituye un componente central y constituye un recurso decisivo en la reproducción cotidiana y a largo plazo de las familias. Pero esta es sólo una cara de la moneda. La otra es que, en buena parte de los casos el mercado irregular del suelo produce un tejido urbano con serios problemas de conectividad interna y externa, vialidades inadecuadas y muchas veces verdaderamente tortuosas, escasez de áreas adecuadas para la localización de los equipamientos y en general para el desarrollo de las funciones urbanas no habitacionales. Y, peor aún, en muchos casos implica la urbanización de áreas irremediablemente inadecuadas, inundables, sujetas a riesgos diversos, con grandes pendientes.

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