Diseño, aprobación e implementación del Servicio...

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  • Diseo, aprobacin e implementacindel Servicio Profesional en Mxico:

    Lecciones y retos

    Jos Luis Mndez*

    Introduccin

    En el 2003, se aprob en Mxico el establecimiento de un Servicio Profesionalde Carrera. A cinco aos de su aprobacin, en este texto quisiramos contestartres preguntas principales, algunas de las cuales (primera y tercera principal-mente) hasta ahora se han abordado poco.La primera es cul fue el proceso por el cual se aprob la Ley del ServicioProfesional en Mxico? La segunda pregunta es cmo se dio suimplementacin? Y la tercera y ltima es qu factores pueden explicar su apro-bacin, por un lado, y la forma en que se implement por el otro?

    Al contestar estas preguntas ofrecer por supuesto una visin sobre estostemas, que en parte se basa en la observacin personal que tuve la oportunidadde realizar, pero que tambin se basa en mltiples observaciones que me hanhecho otros participantes de la reforma, en la observacin de hechos amplia-mente conocidos y en diversos anlisis publicados por otros autores.

    * Profesor-investigador del Colegio de Mxico. Doctor en Polticas Pblicas por la Univer-sidad de Pittsburgh. Miembro fundador de la Red Mexicana de Servicio Profesional.

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  • Servicio Profesional de Carrera

    La reforma del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en Mxico

    Antecedentes

    Como es bien sabido, hasta el 2003, Mxico no tuvo un servicio profesional decarrera. Si bien la idea estuvo presente desde incluso principios del siglo XX,nunca se implement en el gobierno federal.

    Despus de serios escndalos de corrupcin e ineficiencia gubernamentalque condujeron a la crisis econmica de 1982, el presidente Miguel de la Madrid(1982-1988) evalu la posibilidad de establecer el servicio civil, pero la des-ech porque consider que poda fortalecer el poder de los sindicatos (Pardo,1995). El siguiente presidente (Carlos Salinas, 1988-1994) ms bien tuvo unavisin clientelista del personal pblico, por lo que no consider esta propuesta.Sin embargo, su gobierno de nuevo termin en medio de escndalos de corrup-cin e ineficacia gubernamental, y en una severa crisis econmica. As, el presi-dente siguiente, Ernesto Zedillo (1994-2000) consider la idea de una manerams seria. A mediados de esa dcada se publicaron algunos artculos acadmi-cos que proponan un servicio civil y la idea fue adquiriendo mayor fuerza en laopinin pblica. Con todo, al final el Presidente la rechaz de nuevo, esta vezpor desacuerdos entre la Secretara de Hacienda, que propona un proyectocentralizador y rgido, y la Secretara de la Contralora, que propona otro msflexible y descentralizado. (Heredia, 2002; Arellano, 2003:191).

    Con todo, la propuesta haba ya adquirido una mayor importancia en laagenda pblica, al grado que en la campaa presidencial del ao 2000 reapare-ci en las ofertas polticas de los tres principales candidatos. Si bien el gobiernode Zedillo no gener escndalos de corrupcin ni termin en una crisis econ-mica, dados los antecedentes mencionados, la imagen del gobierno como unainstitucin sujeta a la corrupcin y la ineficacia no se desvaneci.

    En las elecciones presidenciales del ao 2000, por primera vez en la historiamoderna del pas gan el candidato de un partido diferente al PRI, Vicente Fox,del Partido Accin Nacional. Al principio, el gobierno de Fox, con antecedentese inclinacin ms bien empresarial, tena dudas sobre la conveniencia del servi-cio civil. La inmensa mayora dentro del mismo desconoca las reformas recien-tes a los servicios civiles y entonces lo equiparaban con la versin ortodoxa delsiglo XiX. As, por la inamovilidad del funcionario que esta versin implicaba, ensu opinin ms bien bloqueara la capacidad de gobierno de los presidentes (unalto funcionario tema que condujera a "clavar clavos sin cabeza" es decir,

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    que una vez dentro difcilmente podran sacarse en el personal de laadministracin publica). Adems, debe mencionarse que en los primeros aosdel gobierno de Fox la agenda pblica estuvo bastante sobrecargada condiversos asuntos.

    No obstante, las propuestas de varios legisladores a favor de un servicio civilse fueron sumando en estos aos. Primero, un senador del Partido RevolucionarioInstitucional (PRI), Carlos Rojas, present en octubre del 2000 una iniciativa deLey de servicio profesional. Fue seguido en abril del 2002 por otro senador,Cesar Juregui, del Partido Accin Nacional (PAN) y, en octubre de ese mismoao, por la diputada Magdalena Nez, del Partido de la Revolucin Democrtica(PRD).

    Una vez que el tema se conoci mejor al interior del gobierno, hacia mediadosdel 2002 la Oficina Presidencial para la Innovacin Gubernamental decidiimpulsar esta reforma y empez a discutirla con diversos legisladores. Debidoen buena medida a ello, en la sesin del congreso correspondiente a la segundamitad de ese ao fue creciendo la posibilidad de que se aprobara en ese ao.

    Sin embargo, esto no se logr, ante lo cual la coalicin impulsora de la refor-ma se ampli con un grupo de funcionarios y acadmicos que haban venidoapoyando la propuesta desde aos atrs. Este grupo estableci a principios de2003 una asociacin civil, denominada Red Mexicana de Servicio Profesional.Con el apoyo de varias universidades mexicanas y US Aid, el Consejo Britnicoy las embajadas de Canad y Estados Unidos, organiz un foro internacionalsobre el servicio civil, a fin de mostrar el grado de aceptacin social e interna-cional que un servicio profesional moderno tena. Dicho foro cont con la parti-cipacin de muchos funcionarios, ex funcionarios y acadmicos de alrededordel mundo, y con una amplia asistencia de alrededor de 700 personas. Adems,el seminario fue clausurado por congresistas de diversas fracciones partidistas,quienes pudieron constatar el importante apoyo que exista en Mxico para elestablecimiento de un servicio profesional moderno.

    Se pudo mostrar ah el consenso de expertos y organismos internacionalessobre los efectos positivos de un servicio civil sobre la capacidad institucional ylos sistemas democrticos. Personalmente, seal en ese foro que sera ungrave error "comprar modas gerenciales" o "pretender que afrontemos de golpeobjetivos que deben ser secuenciales," y cit como el proyecto de ley que seestaba desarrollando en la Cmara de Diputados le daba al ente rector del SPC"un carcter sobre todo normativo-general" y a las secretaras una importanteparticipacin (Mndez, 2003: 45).

    A esto se aunaba al conocimiento de diversos estudios acadmicos einstitucionales que mostraban que algunos sistemas de servicio civil en institu-

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    ciones mexicanas haban producido buenos resultados, por ejemplo el delInstituto Federal Electoral (IFE) (Heredia, 2002:26-35; Uvalle, 2000; Reporte dela Auditoria Superior de la Federacin 2005).

    Sin embargo, si bien este seminario fue importante para impulsarla, an fal-taba que la reforma se aprobara. Para ello, este grupo decidi plantear y seguiruna estrategia bien diseada de apoyo. El primer elemento de esta estrategiaera que, ms que una iniciativa "del Presidente", la reforma "fuera y pareciera"una iniciativa del Congreso. A ello contribuy el que tres diputados de distintospartidos hubieran presentado iniciativas, que el Presidente no presentara lasuya, y tambin que el Presidente mantuviera al respecto un bajo perfil en susdeclaraciones, y que stas se dirigieran a que el Congreso supiera que l esta-ba de acuerdo con la reforma pero que no la utilizara polticamente.

    Otro problema estratgico era hacer una ley a partir de tres iniciativas. Aquel trabajo de la Oficina Presidencial para la Innovacin Gubernamental con loslegisladores y sus partidos, en cierta medida apoyada por la Red mencionada,fue clave para que se lograra unificar unos meses ms tarde las diversas inicia-tivas en una sola.

    Gracias a lo anterior, la reforma se aprob en abril del 2003 con 374 votos afavor y ninguno en contra en la Cmara de Diputados y 93 votos a favor y ningunoen contra en la de Senadores.

    El diseo del SPC en la ley y el primer reglamento

    La Ley del servicio civil estableci los concursos pblicos para la ocupacin delas vacantes de puestos gubernamentales, la posibilidad de desarrollar unacarrera horizontal en el mismo puesto con base en el mrito; la capacitacinobligatoria y la evaluacin del desempeo, e hizo depender de estas ltimas lapermanencia en el puesto y el otorgamiento de estmulos.

    El universo de funcionarios cubierto abarc seis puestos: enlace, jefe dedepartamento, subdirector, director de rea, director adjunto y director general yexceptu solamente del servicio civil a los funcionarios de libre designacin delequipo cercano de los Subsecretarios y Secretarios.

    La Ley aplica para esos funcionarios en la llamada administracin pblicacentral, esto es, las secretaras federales. No aplica para ciertos grupos que yatenan un servicio civil como los maestros, mdicos, miembros del servicioexterior ni para la administracin pblica descentralizada (conformada princi-palmente por las empresas estatales). Tampoco aplica para los trabajadoresoperativos del Estado, como mensajeros, secretarias, choferes, etc, que estnsindicalizados (sujetos a un rgimen ortodoxo en el que no pueden ser despedi-

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    dos, pero tienen salarios muy bajos y nula posibilidad de ascenso). As actual-mente la reforma slo incluye poco ms de 40,000 funcionarios civiles de untotal de alrededor de 700,000. Sin embargo, debe destacarse que se trata delncleo de la administracin pblica central, que tiene salarios comparativamen-te altos y que establece muchas de las polticas pblicas del pas.

    La organizacin y operacin del servicio civil fue encargada a la Secretarade la Funcin Pblica, junto con comits ad hoc en las secretaras. A stos se lesdio la atribucin de seleccionar y operar los instrumentos especficos del servicio,mientras a la Secretara de la Funcin Pblica la de establecer la normatividadgeneral, promover el servicio a travs de estrategias de cambio cultural ms quea travs de un usualmente poco eficiente centralismo, adems de por supuestosupervisar, y, en caso de detectar desviaciones significativas, corregir la opera-cin. Se plante crear dentro de esta secretara una entidad experta, la Unidad delServicio Profesional Federal, que fuera la responsable directa de la implementacindel servicio.

    Como uno de los partcipes en el proceso de diseo de la Ley, podra decirque quienes participaron en ese proceso tuvieron conocimiento de tres elemen-tos: 1) las ventajas que ofrecen los servicios civiles modernos, comparados conlos sistemas de botn, como la igualdad de oportunidades, una eficacia mayor,cierta despolitizacin de los programas gubernamentales y una mayor memoriainstitucional. En este sentido, como ya se dijo, tenan en mente estudios deservicios civiles de organizaciones mexicanas que mostraban que era posibleimplementarlo en el pas. 2) la crtica que la Nueva Gestin Pblica (NGP) habadirigido contra los sistemas clsicos de servicio profesional, especialmente enlos pases anglosajones, a la vez que 3) las diversas crticas a la NGP por partede diversos autores (Hood 1991; Peters 2002), o la adopcin crtica o parcialque sta haba tenido en otro grupo de pases, como Alemania o Francia (Pollity Bouckaert 2004). Por lo anterior, buscaron establecer un servicio profesionalde "segunda generacin" que promoviera una "gobernabilidad democrtica", atravs del equilibrio entre los valores weberianos del servicio profesional y al-gunos elementos de la NGP (Mndez 2003).

    Por ejemplo, se busc equilibrar la regulacin y la supervisin de una enti-dad normativa central, por un lado, con la descentralizacin de la operacinhacia las secretaras, por el otro; la planeacin a mediano y largo plazo con lasrevisiones peridicas de la misma y la programacin anual; el ingreso a lospuestos con base en competencias profesional y la apertura a candidatos exter-nos, por un lado, con la carrera interna, por el otro; el ingreso por concurso conla participacin en el mismo del superior jerrquico del puesto. En el mismosentido, los perfiles de puestos incluyeron capacidades tcnicas especficas

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    pero tambin capacidades gerenciales y tcnicas comunes; se establecieron losplanes de carrera y la capacitacin en vertical (hacia puestos superiores) perotambin las trayectorias horizontales (hacia puestos laterales o en el mismopuesto).

    En cuanto a la evaluacin del desempeo, se busc equilibrar la evaluacinestricta y efectiva por un lado (con slo dos oportunidades de aprobacin de laevaluacin, metas e indicadores colectivos e individuales) con la operatividad yla justicia por el otro (los evaluados deben conocer anticipadamente las metas;se aclaran los derechos y las responsabilidades; se incluye la posibilidad deinconformarse contra actos u omisiones de los comits y contra los resultadosde los concursos).

    Se busc tambin establecer un sistema de sanciones estricto y oportuno,por un lado, pero justo, por el otro (para lo que se busc cierta separacin entrelas autoridades "instructoras" y las "decisoras" de los procedimientos legales).Finalmente, la Ley especific claramente que la implementacin del serviciocivil deba ser gradual, aunque estableci que todas sus partes deban estar enfuncionamiento para el ao 2006.

    Sin embargo, debe tambin mencionarse que la Ley del Servicio Civil fueproducto de una negociacin entre partidos y poderes. As, algunas cuestionesno se pudieron resolver adecuadamente. Por ejemplo, si bien hubo quienesargumentaron (entre ellos el autor) a favor de que la implementacin del siste-ma fuera monitoreado por un rgano plural y abierto a la sociedad, que incluye-ra incluso cierta participacin de los partidos polticos, lo que finalmente seaprob fue un Consejo Consultivo compuesto principalmente por las propiassecretaras gubernamentales.

    A fin de implementar la Ley, en el segundo semestre de 2003 se constituy laUnidad del Servicio Profesional Federal, el Consejo Consultivo del Servicio ylos comits tcnicos de las dependencias. Tras el estudio de varios serviciosprofesionales del mundo, la participacin de varios expertos conocedores deltema y un proceso de concertacin con las dependencias, la Unidad del ServicioProfesional elabor el Reglamento de la Ley, que fue firmado por el Presidenteel 31 de marzo de 2004. Este primer Reglamento sigui y reforz el ya mencio-nado diseo intermedio y equilibrado entre el servicio profesional y la NGP(Mndez 2004).

    A partir de su aprobacin, comenz a darse la ocupacin de las vacantesgubernamentales a travs de concursos pblicos y abiertos. De ese momentohasta fines de 2006 que termin el sexenio de Vicente Fox, se fueronimplementando las diversas partes del sistema arriba descritas.

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    El proceso de implementacin

    No obstante la bsqueda de un diseo equilibrado y el gran apoyo poltico queesta reforma haba conseguido, en los siguientes aos se llevara a cabo unaimplementacin ineficaz, incompleta y en muchos aspectos distinta al diseoestablecido por la ley y el reglamento.

    Por un lado, algunos de los riesgos advertidos por algunos acadmicos (vgr.Arellano, 2003a, 78-79, 2003b: 198) se volvieron una realidad, como el de quela Secretara de la Funcin Pblica se convirtiera en la prctica en una entidadcentralizadora, sobre-reguladora y, peor an, operadora (cuando la Leyestableca claramente un marco descentralizado de operacin).

    Esto en buena medida se debi a que el Secretario, y especialmente el Sub-secretario de la Funcin Pblica, quisieron dirigir personalmente la operacinde todos los procesos del servicio civil, en lugar de otorgar un mnimo de auto-noma de gestin a la Unidad del Servicio Profesional y a las propias secreta-ras, y, adems, empujaron a que todas las partes del servicio se implementaranen forma rpida y simultnea.

    Esta visin centralista, integradora y cortoplacista implic que no se selec-cionaran los instrumentos administrativos adecuados para la operacin del ser-vicio civil. Por ejemplo, la primera etapa de los concursos de ingreso, la revisincurricular, se limit a un solo sistema Trabajaen.gob.mx , lo que gener ml-tiples inconformidades. Dicho sistema ha recibido importantes crticas, ya queha resultado demasiado complejo (Martnez Pun, 2006). Por otro lado, se impu-sieron a las secretaras sistemas para evaluar la posesin de competenciaslaborales (AMITAI, PPP y CDG) que en realidad no pudieron realizar esa eva-luacin efectivamente, y por lo tanto en muchos casos no seleccionaron a loscandidatos idneos para el puesto.

    En este sentido, Pardo (2007: 135-6) ha criticado con razn que:

    "el sistema se sustent en una alta proporcin en herramientas de la gerenciaempresarial privada, las que se adoptaron de manera acrtica...No estuvoliderado por funcionarios comprometidos con el ethos del sector pblico, locual favoreci decisiones aparentemente racionales, pero carentes delcompromiso y la vocacin de servicio, caractersticas indispensables en lagestin de los asuntos del gobierno y de la interaccin que se da entre laadministracin pblica, los funcionarios pblicos y la sociedad."

    Adems, prcticamente desde el inicio del sistema de ingreso, en muchoscasos se evitaron los concursos (utilizando el artculo 34 de la Ley, en realidadconcebido para casos excepcionales) o se realizaron acciones para favorecer a

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    los preferidos de los jefes. Esto puede estar revelando las dificultades parapasar rpidamente de una cultura del favoritismo a una basada en el mrito, perotambin tuvo que ver con la falta de deseo o capacidad de la Secretara de laFuncin Pblica para corregir los procedimientos de ingreso fuera de la norma.

    Por otro lado, el Secretario de la Funcin Pblica de 2003 a 2006, EduardoRomero, reconoci que "las contrataciones no fueran tan giles como hubira-mos querido". "De modo que ... se est proponiendo para diciembre de este aoocupar en un mximo de dos meses la vacancia" (Romero 2005:26). El entoncesSecretario sealaba que ello se deba a problemas por parte de las dependen-cias para definir los perfiles y las estructuras de personal, pero debe mencionarsetambin que la sobre-regulacin que la Funcin Pblica desarroll para este efecto,impact en la eficacia y oportunidad de las dependencias en esas tareas.

    Todos estos factores influyeron para que, al menos los primeros aos, sedeclararan desiertos un nmero increblemente alto de concursos. Segn lascifras proporcionadas por el Secretario de la Funcin Pblica (Romero, 2005:25),de un total de 1,973 concursos realizados de abril de 2004 hasta agosto de2005, 584 se haban declarado desiertos, lo que representa el 30 por ciento. As,prcticamente uno de cada tres concursos se declararon desiertos, con todo loque ello implica en trminos de efectos sobre la provisin continua y adecuadade servicios y el desperdicio de recursos pblicos.

    Adems, ha sido difcil aplicar el subsistema de evaluacin del desempeo,que ha derivado en calificaciones predominantemente altas. Muchos problemasse han generado a raz de que dicha descripcin de las metas no ha sido losuficientemente clara (Martnez Pun, 2006). Al final del gobierno de VicenteFox, en septiembre de 2006 a tres aos de la aprobacin de la Ley del Servi-cio Profesional de Carrera ningn funcionario haba sido separado de su car-go por causa de la evaluacin de desempeo (Fox 2006).

    En cuanto a la capacitacin, se bas casi exclusivamente en cursos electr-nicos, que observan ciertas dificultades para la enseanza de competencias(Dussauge, 2007) y que incluy algunos centros de formacin insuficientementeacreditados. An ms grave, al menos en un primer momento, sufri de unadesvinculacin con el sistema de certificacin, por lo que, no obstante las adver-tencias de algunos de los propios funcionarios del sistema de capacitacin, losfuncionarios se estaban capacitando en cursos que no los llevaran a obtenerlas certificaciones en las competencias laborales que la misma Ley les exiga(Martnez Pun, 2006). En una encuesta, se obtuvo que el 41 por ciento de capa-citadol pensaba que el conocimiento y la preparacin del personal que imparticapacitacin y asesoras era regular. En general, el apoyo que este subsistemarecibi de las ms altas autoridades de la Secretara fue insuficiente.

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    Por estos problemas con la capacitacin y la evaluacin, no fue posible quelos servidores pblicos previamente en funciones empezaran a convertirse enfuncionarios de carrera hacia finales del sexenio de Fox, como la Ley del servi-cio civil anticipaba.

    Por si todo esto fuera poco, la Subsecretara de la Funcin Pblica, ignoran-do mltiples advertencias, procedi a integrar de golpe todos los subsistemasdel SPC bajo un mismo software, y adems con una compaa que no tendra lacapacidad para hacerlo eficientemente. Esto agrav los problemas, porque laSecretara de la Funcin Pblica no tuvo la capacidad para desarrollar, operar ydigitalizar todos los sistemas a la vez, adems de que el software que supuesta-mente le iba a ayudar a hacerlo se volvi ms un obstculo que un apoyo (secaa constantemente, mezclaba el contenido de la informacin, etc.). En estesentido, Pardo (2007:135) afirma que "la puesta en marcha de programas[digitales para el SPC] han dado [...1 como resultado procesos incompletos, len-tos y finalmente ineficaces".

    Otra consecuencia importante de que la Secretara de la Funcin Pblica sehaya vinculado tan directamente a la operacin del servicio es el retraso en losprimeros aos (2004-2005) en la emisin de varias normas, lo que la Ley y elReglamento le sealan como la funcin principal de esa dependencia pblica.

    De esta manera, podramos decir que de 2004 a 2006 se cometi un graveerror tctico, que demostr el desconocimiento de los aspectos ms bsicos dela implementacin de polticas, y que consisti en pretender implementar enforma rpida, simultnea, centralizada y digitalizada todos los subsistemas delservicio civil.

    Debe mencionarse que, si bien por s mismo era ya demasiado el quererimplementar todas las partes del servicio de carrera de golpe, la Secretara de laFuncin Pblica tena a su cargo una agenda de modernizacin administrativaan ms amplia, que inclua otros objetivos, como la transparencia, ladesregulacin, el gobierno austero, electrnico y de calidad. (Dussauge, 2007).

    Todo lo anterior conducira a que en el 2005 la Auditoria Superior de laFederacin considerara que el programa para el Servicio Profesional de Carre-ra 2004-2006 no inclua objetivos e indicadores que permitieran evaluar la aplica-cin de los principios rectores del servicio civil, esto es, de legalidad, eficiencia,objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia. En el mismo sentido,en el 2004 el Inter American Development Bank (IDB) realiz una evaluacin de lagestin de personal en Mxico, que obtuvo ndices bajos e intermedios, sobretodo debido al estado inicial de la implementacin del servicio, a problemas en laoperacin de ciertas partes del mismo y a que no transform la gestin del perso-nal sindicalizado (Echebarra 2006; lacoviello y Rodrguez 2006).

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    Se dio un marcado descontento en las dependencias y los ciudadanos con laaplicacin del servicio civil, lo que llev a su rpida deslegitimacin. Hacia el2006, 73 por ciento de los participantes de una encuesta calificaban de "malo" a"regular" las bases organizacionales y el funcionamiento de SPC. Lo anteriortambin pudo haber influido para que varias dependencias se salieran del ser-vicio profesional, lo que signific que miles de funcionarios de las Secretarasde Relaciones Exteriores, Marina, Seguridad Pblica y de rganosdesconcentrados de muchas otras dejaran el sistema, al punto que para finesdel 2005 slo formaban ya parte de l aproximadamente 43,000 funcionarios(Martnez Pun, 2005), prcticamente una tercera parte menos que la cifra ma-nejada anteriormente por la propia Funcin Pblica (de 62,000 funcionarios)(Romero, 2005:23).

    Con el objetivo de paliar varios de los problemas mencionados, a fines de2007 la Secretara de la Funcin Pblica, ya bajo el nuevo gobierno del Presi-dente Felipe Caldern, emiti un nuevo Reglamento, el cual otorg a las Secre-taras mayor autonoma para la implementacin del servicio.

    Aunque, por supuesto, la mejora continua siempre es deseable, el nuevoreglamento tiene una inclinacin descentralizadora que puede ser positiva, y espronto para realizar una evaluacin del mismo, hay al menos dos aspectos quepreocupan a varios de quienes por aos han promovido y defendido el ideal delservicio de carrera.

    Uno, que el Reglamento dej a normas posteriores o a las mismas secreta-ras la definicin de varios rasgos cruciales de todo servicio civil; de esta mane-ra, est por verse si este Reglamento permite alcanzar el equilibrio establecido,al menos formalmente, en la Ley y el primer Reglamento. Y dos, que extendi losplazos de permanencia de los funcionarios nombrados sin concurso pblico(por ejemplo por artculo 34), cuando de por si los candidatos externos de losconcursos ya se quejaban de que los plazos anteriores favorecan a los candi-datos internos a la hora del concurso (por permitirles el conocimiento de lasfunciones del puesto); en este sentido, habr que esperar a ver en que medidaaumenta el porcentaje de servidores pblicos ganadores de los concursos cuandose cumplan los nuevos plazos (hace algunos aos era de aproximadamente el65 por ciento, una cifra an no del todo desproporcionada) (Romero 2005). Enbuena medida, est en manos de la Secretara de la Funcin Pblica evitar queestas preocupaciones se conviertan en factores adicionales de desprestigio delServicio Profesional de Carrera mexicano.

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    Algunas posibles explicaciones

    Como mencionamos antes, la tercera pregunta que buscamos abordar en estetexto es qu factores pueden explicar su aprobacin, por un lado, y la forma enque se implement por el otro? Por supuesto, no podemos aqu sino presentaralgunas respuestas preliminares (aunque no por ello carentes de sustento).

    Para aproximarnos a una explicacin de la aprobacin de esta reforma, cree-mos que el enfoque de flujos (streams) de Kingdon (2002) es especialmente til.As, podramos decir que en el caso mexicano, la "agendacin" y aprobacin deesta reforma se debi a la confluencia de tres flujos: el de los problemas, el delas soluciones y el de la poltica.

    En cuanto al primer flujo, el de los problemas, como se vio al principio deeste texto, cuando se empez a discutir la reforma la opinin pblica tena muypresente varios problemas tradicionales del gobierno, como la corrupcin, laineficacia y el clientelismo. Estos problemas fueron destacados an ms por unel gobierno que lleg al poder en Mxico a partir del ao 2000, y que pretendadiferenciarse de toda una era anterior de gobiernos de un partido distinto.

    Por otro lado, en cuanto al segundo flujo, el de las soluciones, si bien variosexpertos y legisladores haban venido impulsando propuestas individuales desdeincluso finales de los noventas, en 2002 un grupo o coalicin "profesionalizante"fue impulsando una propuesta de servicio civil que equilibraba varios modelos yreduca las dudas de los legisladores respecto a la reforma y sus riesgos, y quefinalmente logr ser presentada y aceptada como parte de la solucin a losimportantes problemas arriba mencionados.

    Por ltimo, en el flujo poltico, debe destacarse el hecho de que la legislaturade la Cmara de Diputados que haba iniciado en el ao 2000 estaba llegando en2003 a su ltimo ao sin reformas que presumir. Por lo tanto, las presiones inter-nas y externas para aprobar algunas reformas aumentaron. Esto le abri una ven-tana de oportunidad a una reforma de tipo "intermedio" como el servicio civil.

    Esto se dio de esta manera en buena medida como producto del tipo dergimen poltico mexicano, que combina un rgimen presidencial con un siste-ma multipartidista (en realidad tripartidista de facto). En otro lugar (Mndez,2007), he destacado que esta combinacin dificulta el predominio de un partidoen el congreso y ms bien tiende a igualar la distribucin de curules entre lasprincipales fuerzas polticas y a generar un "gobierno dividido", con una claradivisin de poderes entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. En esa medida,dicha combinacin promueve la aprobacin de reformas que los actores polti-cos consideran de tipo "intermedio". Ello debido a que los partidos de oposicinal partido del Presidente no desean apoyar grandes reformas que puedan ser

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    utilizadas por ste ltimo para ganar la siguiente eleccin, pero a la vez buscanevitar que ste los presente como partidos "boicoteadores".

    La reforma de servicio civil apareci precisamente como una reforma de im-portancia mediana, diferente a otras reformas que en el pas han sido vistascomo "estructurales" (por ejemplo, la energtica, la fiscal o la laboral que enefecto no se pudieron aprobar durante el sexenio del Fox).

    No puede menospreciarse en este sentido el diseo de una estrategia cuida-dosa, sealada ms arriba, por parte de los impulsores de la reforma, sin la cualno se hubiera generado la estructura de incentivos conducente a la aprobacinde la misma; estrategia que hasta cierto punto involucr el conocimiento delproceso de agendacin de polticas y que en esa medida busc explcitamenteque los tres flujos de la agendacin se unieran (sin ser por supuesto el nicofactor).

    La equiparacin de poder en el congreso entre las fuerzas polticas ha sidopor otra parte sealada por Geddes (1994) como una situacin que favorece laaprobacin de servicios civiles meritocrticos, al hacer que el costo que ellarepresenta en trminos de prdida de clientelismo sea equivalente para todoslos partidos. Aunque por otra parte Geddes no aclara del todo cul es el incentivoque tienen para aprobar este tipo de reforma, ofrece la evidencia de varios casos,incluyendo el de Estados Unidos a fines del siglo XIX, que sustentan la relacinentre a equiparacin de poder poltico y la aprobacin de un servicio civil.

    Dentro de cada uno de estos flujos, actuaron factores vinculados a los arre-glos institucionales, as como a las caractersticas o posiciones especficas dediversos actores.

    En cuanto a una explicacin de la implementacin tergiversada e ineficaz deesta reforma, podramos ofrecer los siguientes posibles factores explicativos.

    El primero es tambin institucional, ya que tiene que ver con el tipo de orga-nizacin responsable de la implementacin, esto es, una organizacin parte delgobierno central del Poder Ejecutivo (la Secretara de la Funcin Pblica), conun Consejo Consultivo insuficientemente abierto a la ciudadana y a los actorespolticos.

    Consecuentemente, considero que esto debera ser modificado, como sugie-re la opinin de varios autores acerca del servicio y sus rganos de direccin.Entre ellos podemos citar por ejemplo a Klinger y Arrellano (2006), quienessealan que el SPC no est sujeto a vigilancia externa, ya que actualmente lamayora de las personas encargadas de dicha vigilancia son representantesdirectos de alguna secretara. Haro (2007) indica que convendra valorar la ads-cripcin actual y el grado de autonoma de la instancia responsable de la recto-ra y administracin del Servicio Profesional de Carrera. Para Valverde (2007),

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    es indispensable asegurar la transparencia y el buen funcionamiento del siste-ma para lograr al apoyo de posibles aliados, entre ellos aquellos que se en-cuentren fuera de la burocracia pblica. Guerrero (2007) indica que para que elSPC cumpla con las expectativas que gener es necesario hacer una evalua-cin integral, basada en opiniones de expertos y en el sentir de la ciudadana.Trevio (2007), por su parte seala que el reto de mejorar el Servicio Profesio-nal de Carrera concierne a la sociedad en su conjunto.

    Sin embargo, no slo estuvieron presentes factores institucionales. No pue-de dejar de destacarse en este punto las caractersticas particulares de algunosactores polticos, como por ejemplo el Secretario y Subsecretario de la FuncinPblica del 2003 al 2006, quienes como ya sealamos impusieron un estilogerencial claramente centralizador y "micro-administrador", y, en esa medida,poco respetuoso de la autonoma de gestin de la Unidad del Servicio Civil y lasatribuciones que la Ley conceda a las secretaras.

    Un tercer factor general que debe citarse es el obstculo que representa lacultura personalista todava prevaleciente en muchos funcionarios y polticosmexicanos para la conformacin de los equipos de trabajo. Dicho personalismopuede a su vez ser explicado por diversos factores, como la fuerte desconfianzainterpersonal caracterstica de la cultura mexicana (en una encuesta reciente el80 por ciento de los mexicanos manifestaron no confiar en los dems) (Butcher,2007), o la necesidad de enfrentar la sobre-regulacin de la administracinpblica.

    Haro (2007) describe este problema como un "desafo cultural", que se refie-re al reto que representa acabar con la cultura burocrtica imperante en la ma-yora de las instituciones pblicas. En el mismo sentido, Martnez Pun (2006)seala que el servicio civil de carrera se ha visto obstaculizado por problemasde carcter cultural, por ejemplo, la resistencia de muchos servidores pblicos,lo que se ha expresado en la gran cantidad de amparos presentados en contradel sistema.

    Reflexiones generales

    Diversos anlisis comparativos muestran que introducir servicios profesionalesen pases en desarrollo es una tarea compleja (Rami y Serna 2007; Echebarra2006).

    Hasta ahora la leccin principal que ofrece el caso mexicano es la de laimplementacin, porque si bien a mi parecer en el caso del SPC mexicano selogr una Ley equilibrada y se sigui una estrategia adecuada para su aproba-

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  • Servicio Profesional de Carrera

    cin, ello fue posteriormente obscurecido por una implementacin poco o nadaestratgica, donde unos pocos actores quisieron hacerlo todo y al mismo tiem-po, y que en esa fue medida ineficaz y contraproducente para la reforma misma.

    Han pasado los primeros cinco aos de la reforma del SPC. Es apenas elinicio, si observamos que a muchos otros pases les tom al menos dcadasconsolidar sus servicios profesionales. Afortunadamente hasta ahora, pese alos ataques fuertes que ha llegado a sufrir, el SPC se ha mantenido. Sin embar-go, por desgracia tambin se ha deslegitimado.

    Quisiramos pensar que todava es posible recuperar su legitimidad. Segnlo sealado en este texto, para ello sera muy importante plantear una estrategiaadecuada, que defina y calibre muy bien los objetivos siguientes para esta refor-ma, con el fin de dar en forma secuencial pasos firmes a la vez que ambiciosos.Sera muy importante que los lderes del SPC incentiven y aprovechen la enor-me energa y gran talento existente en las secretaras, pero sin descuidar elfuncionamiento adecuado del corazn que da vida a todo servicio de carrera. Ypor ltimo pero no al ltimo, sera muy importante que abran y ventilen el SPC ala sociedad, su duea originaria y la nica garante verdadera de su desarrollo.

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