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DISEÑO Y GESTIÓN DE PARQUES A TRAVÉS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: CLAVES PARA UNA BUENA PRÁCTICA DEL URBANISMO.

Resumen: El Parque de Flora Nativa Benito Quinquela Martín es un parque urbano

situado en el barrio de La Boca en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital

Federal de Argentina. Este parque fue inaugurado en 2006 y es el resultado de una

propuesta ciudadana a las autoridades de la ciudad.

La práctica de intervención en el territorio/paisaje constituye una actividad que implica

a diferentes actores: políticos, expertos y ciudadanía, que deben participar en el

planteamiento de los problemas y en la solución coordinada y consensuada de los

mismos. El paisaje contiene cualidades y valores que lo definen como marco de vida de

las poblaciones, estando estas vinculadas al mismo por lazos intangibles difíciles de

definir; cualquier propuesta o planificación sobre el paisaje exige una participación

ciudadana que puede desvelar la identidad de lugar o carácter y el peso de otros

valores culturales, materiales o inmateriales. Para que el territorio se convierta en lugar,

con identidad y significados propios, ha de ser apropiado por las personas que lo

transitan y habitan. En este sentido la intervención no debe tener en cuenta únicamente

las dimensiones medioambiental, funcional y estética sino también la social. Una buena

práctica paisajística será aquella que sepa integrar todas estas instancias.

La hipótesis de este trabajo es que la intervención en el barrio de La Boca con la

ejecución del proyecto del Parque de la Flora Nativa, constituye una buena intervención

urbana en la medida en que su diseño y gestión se realizaron de forma participativa.

Esta forma de diseñar y gestionar de forma participativa y gestionada junto con la

ciudadanía supuso: la integración de la vegetación natural en las áreas ajardinadas del

parque, lo que convierte la actuación en una práctica medioambientalista, el hecho de

que su diseñó y gestión se realizarán de forma participativa contribuyo a la inclusión de

objetivos sociales, así como al fortalecimiento de las organizaciones sociales de la zona

y a la apropiación de los vecinos de este nuevo espacio construyendo un vínculo entre el

lugar y a la comunidad.

Autora: Paula Cid Sanz. Licenciada en Sociología por la UCM y especialista en

Planificación Urbana y Regional. Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo de la

Universidad de Buenos Aires. Contacto: cidpaula81@gmail.com Teléfono: 615148608

Palabras clave: democracia deliberativa, buenas prácticas, paisaje urbano,

participación ciudadana, urbanismo.

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I. Introducción

El Parque de Flora Nativa Benito Quinquela Martín1 se encuentra en el Barrio de La

Boca, Ciudad Autónoma de Buenos Aires2 y está delimitado por las calles: Irala, Pi y

Margall, A. del Valle y por las vías del FFCC Roca (calle Espora). La extensión del

mismo es de 4 hectáreas.

Según recoge el Plan de Manejo del Parque3, antes de que existiera este, el lugar estaba

ocupado por un predio dedicado a usos ferroviarios, dentro de una parrilla de trenes de

carga, lo que generaba: tránsito pesado, ruidos molestos, acopio de residuos y

vibraciones, además de roturas en las viviendas de los frentistas de la calle Irala y

alrededores.

1 En adelante PFNBQM 2 En adelante CABA 3 Lic. Gabriel Burgueño. Plan de Manejo del Parque de FNBQM (2011). Dirección General de Espacios Verdes, Ministerio de Ambiente y Espacio Público del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Esta situación era vivida con gran incomodidad por los vecinos quienes, con objeto de

transformar esta situación y proponer alternativas a estos usos, se congregaron en la

Comisión de Vecinos de la Calle Irala y Adyacencias a partir de 1999. Un año después

surgió la idea de re-funcionalizar la Terminal Multimodal “Casa Amarilla”,

transformándola en un espacio verde para uso público, y los vecinos comenzaron a

reunirse con el fin de buscar canales de participación formales e informales que les

permitieran realizar su propuesta, tales como: reuniones y alianzas con funcionarios,

legisladores y ONGs, integrantes del Plan Urbano Ambiental, con el Defensor del

Pueblo, la Asamblea permanente para Espacios Verdes Urbanos, y el Organismo

Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE)4.

En 2002 se presentó un proyecto de Ley Convenio entre el Gobierno de la CABA y la

ONABE para la rezonificación del predio conocido como “Casa Amarilla” que en esa

fecha se encontraba como “Área operativa definitiva de Ferrosur”. Esta ocupaba

aproximadamente 35.000 m2 y estaba afectada por usos pecuario y gratuito. En este

proyecto se recoge la propuesta de realizar en el predio un parque público5.

En 2004 los vecinos de La Boca aprobaron como prioridad, dentro del presupuesto

participativo zonal, el proyecto del PFNBQM6. De esta forma surgió el proyecto de

iniciativa popular del parque. La “iniciativa popular” es un mecanismo de

participación ciudadana de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

establecido desde 1996 en el artículo 64 (Ley nº 40) de la Constitución de dicha ciudad7.

Es importante mencionar que la experiencia de “iniciativa popular” que constituyó el

punto de partida del proyecto del PFNBQM fue la primera que llegó a la instancia de

“promoción” en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires8, contando con el apoyo de

17.271 firmas y 70 organizaciones barriales, así como de gran parte de los legisladores

de la ciudad9. Aunque el número de firmas no fue suficiente para que la propuesta se

4 Participación vecinal. Web del Gobierno de Buenos Aires. Dirección General de Espacios Verdes, Ministerio de Ambiente y Espacio Público del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/participacion_vecinal_pca.pdf?menu_id=15152 5 Ley 1464 de la Legislatura de la CABA, publicada el 16 de septiembre de 2004. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/ley_1464.pdf?menu_id=15111

6 Ibídem. 7 Este mecanismo de “participación ciudadana” será analizado a la luz del concepto democracia deliberativa en otro capítulo de la presente ponencia. 8 Op. cit. Participación vecinal. 9 Op. cit. Plan de Manejo PFNBQM (2011).

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tratara como “iniciativa popular”, el proceso permitió la institucionalización del

proyecto e hizo que 19 diputados porteños de varios partidos políticos lo tomaran e

impulsaran como proyecto de ley10. De esta forma, el 12 de Julio de 2004 se realizó la

Audiencia Pública, según lo establecido en la Ley 6 (Arts. 89 y 90) de la Constitución

de la CABA. En dicha audiencia se escucharon las demandas ciudadanas y surtieron el

efecto deseado: “se resaltó que se sugería establecer una metodología de diagnóstico

participativo con los vecinos y las instituciones de la zona para poder llevar a cabo una

propuesta consensuada”11. Finalmente, el 16 de Septiembre de 2004 se publicó la Ley

nº 1464 de la Ciudad, por la cual se ratificaba el convenio entre el Estado Nacional y el

GCBA para que el ONABE cediera provisoriamente las tierras para uso público y

comunitario y se produjera la desafección del predio que pasó de constituir una

Urbanización Futura (UF) a figurar en el código de planeamiento como Urbanización

Parque (UP), según se recoge en los Artículos 2 y 3 de la Ley. En el Artículo 4 de la

misma ley se dice textualmente: “Las obras deberán enmarcarse en las propuestas del

Programa de Diagnóstico Participativo, llevadas a cabo por los vecinos”, además

habrán de adaptarse a las siguientes directrices: especies autóctonas, mejora de la

accesibilidad y de la conectividad en el área. No obstante, parece que la demanda de

introducción de flora nativa partió de los propios vecinos12 .

1 Historia de la intervención

Desde el área de gobierno, se encargó el proyecto del PFNBQM al Programa de Diseño

Participativo del Paisaje, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, constituido

por la Corporación Buenos Aires SSE y el Ministerio de Producción, todos ellos

organismos del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se designó como

director del proyecto al Lic. Fabio Márquez, quien anteriormente había dirigido el

Programa de Diseño Participativo del Paisaje, incluyéndose este proyecto dentro del

mismo programa.

En septiembre de 2004 se realizaron las Jornadas de Diagnóstico y Diseño Participativo

a través de las cuales se consensuaron las propuestas y lineamientos para el diseño del

parque. Los acuerdos consensuados entre los técnicos de la administración de parques y

los vecinos en las citadas Jornadas establecieron una serie de puntos de los cuales

destacamos los siguientes:

10 Op. cit. Participación vecinal. 11 Op. cit. Ley 1464. 12 MÁRQUEZ, F. Memoria descriptiva. PFNBQM. http://www.fabiomarquez.com.ar/MemoriadescriptivaPFNBQMblack.pdf.

5

- La vegetación planificada para el sitio sería la que corresponde a la región

Rioplatense.

- Como excepción a la vegetación nativa se planificó una zona de arbolado de perales

como forma de rescatar el vínculo con el pasado del lugar y la memoria histórico-

productiva, ya que el barrio de La Boca fue uno de los primeros en cultivar “Peras

Williams”.

- Se incluyó un pequeño estanque porque el agua está directamente relacionada con la

cultural del barrio de La Boca, ya que limita con el Riachuelo, uno de los dos

principales ríos que atraviesan la ciudad de Buenos Aires.

- Se transformó un edificio antiguo en biblioteca y centro de visitantes, con espacios

para la administración del parque y los baños públicos.

- Se planificaron los usos del parque y otros aspectos de su futura gestión, delegando

en la llamada “Mesa de Trabajo”, la elaboración del Plan de Manejo.

- Se realizó un Programa de Diseño Participativo del Paisaje, en el cual se integró la

participación ciudadana a través de sus representantes. Con él se tomaron

importantes decisiones conjuntas, como la elección de elementos que se integrarían

en el nuevo espacio: elementos del trazado, potenciación de ciertas visuales a

elementos representativos del barrio, como el estadio del Boca y otros elementos

arquitectónicos, o a escenas de valor estético, como las puestas de sol.

.

Las jornadas finalizaron el sábado 30 de octubre de 2004 con un festejo barrial: “Fiesta

por el Primer Parque Público de La Boca”, a la cual asistieron diputados y funcionarios

de la Ciudad que renovaron su compromiso con el diseño participativo. En agosto de

2005 comenzaron las obras que concluyeron con la inauguración “informal” del Parque

el 25 de noviembre de 2006.

El PFNBQM constituye una experiencia innovadora en la ordenación urbana de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es el primer parque público que se construye en el

barrio de La Boca, el primero en el que se introduce la flora nativa, el primero que se

impulsa a través de una experiencia de “iniciativa popular”; el proyecto de este Parque

fue el primero en llegar a la instancia de “promoción” en la Ciudad Autónoma de

6

Buenos Aires y, por último, el primero que fue diseñado en ella a través de

metodologías de diseño participativo13.

2 Un proyecto inconcluso

En las jornadas de Diagnóstico y Diseño participativo, se recogió el deseo de dar cierta

continuidad institucional al proyecto a través de un “Plan de Manejo Participativo”, no

obstante esta segunda fase del proyecto nunca se inició a pesar de ser vista como

necesaria desde el cuerpo técnico, tal y como se describe en el Plan de Manejo del

PFNBQM de 2011:

[Tras la inauguración del PFNBQM] “vinieron años de deterioro para el

parque, ya que el sitio no contó con el personal, la administración in situ, ni el

mantenimiento adecuado (manejo, riego, protección contra corte de troncos y

corteza, entre otros), perdiéndose al cabo de poco más de 2 años alrededor de

la mitad de las especies leñosas”14

Esta situación de deterioro no se solventó hasta 2009 cuando la administración designó

como director del parque y encargado de su gestión a Gabriel Burgueño; bajo su

dirección se propusieron tres ejes de trabajo: difusión del parque, actividades

participativas en el sitio y restauración de los elementos deteriorados. En relación con

ellos se proyectaron las siguientes intervenciones:

- Abrir una biblioteca técnica de consulta en sala a la que los vecinos voluntarios

sumaron libros de interés general circulante, formando en conjunto una colección de

más de 1.000 volúmenes.

- Plantar un vivero de campaña.

- Instalar el Paseo del Ajedrez que se inauguró en Noviembre de 2010. Este fue

diseñado por el área de proyectos de la Dirección General de Espacios Verdes

(DGEV) con recursos e ideas del Programa Puertas del Bicentenario del Ministerio

de Cultura del GCBA.

13 Jornadas de Diseño participativo. Gobierno de Buenos Aires. Ministerio de Ambiente y Espacio Público. Gestión Ambiental. PFNBQM. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/jornadas_dpca.pdf?menu_id=15112 14 Op. cit. Plan de Manejo PFNBQM. 2011.

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- Se firmó el Compromiso Comunitario –organizado por el área del Programa

Construcción Ciudadana- como parte de las actividades del Cuarto Centenario y con

la participación de varias entidades barriales15 .

- Se llevan a cabo 4 reuniones en las que participaron vecinos y técnicos (de ONGs y

del gobierno) y donde se presentaron y discutieron los lineamientos del plan de

manejo, de cara a que estos fueran aprobados por el gobierno.

- Se inició un trabajo intenso de recuperación del arbolado, reponiendo y podando los

ejemplares del parque16.

3 La Intervención en el territorio/paisaje

3.1 Aproximación al binomio: territorio/paisaje

Mirar el territorio y el paisaje como dos caras de una misma moneda, implica entender

el paisaje como un atributo del territorio, pero no un elemento cualquiera, sino aquel

que engloba el conjunto y aporta además una percepción subjetiva, individual o social.

En este sentido es importante resaltar la dimensión del territorio-paisaje como una

construcción social y cultural que emerge como resultado de un devenir histórico y se

proyecta hacia el futuro. Esa dimensión subjetiva ha hecho que, a lo largo del tiempo,

los paisajes hayan sido diversamente valorados17. Aunque la valoración del paisaje

varíe a lo largo del tiempo, en cada época existen ideas, propuestas sociales y culturales,

sobre cómo queremos que sean nuestros paisajes, nuestro marco de vida. Esas ideas

deben reflejarse en las propuestas de planificación y gestión del territorio. El paisaje se

hereda y se construye, se remodela en cada generación, y se transmite a las siguientes

generaciones. A escala mundial se despierta cada vez más interés por el paisaje. La

UNESCO ha incorporado a la Lista del Patrimonio Mundial (World Heritage), en

diciembre de 1992, la figura de “Paisaje cultural”, dentro de la Convención para la

protección del Patrimonio Mundial, cultural y natural (UNESCO)18.

Los paisajes de la vida cotidiana, nuestros paisajes, tienen también ese carácter

patrimonial, en algunos casos para la Nación, en otras para la región o incluso para el

15 BURGUEÑO, G: Plan de Manejo PFNBQM, 2011. 16 Fuente: Plan de Manejo, 2011. 17 MARTÍNEZ DE PISÓN, E. y SANZ HERRÁIZ, C. (coords.) (2000), Estudios sobre el paisaje, Madrid, Fundación Duques de Soria-Universidad Autónoma de Madrid. MATEU BELLÉS, F. y NIETO SALVATIERRA, M, (2009): Retorno al paisaje. El saber filosófico, cultural y científico del paisaje en España. Valencia, EVREN. http://www.evren.es/html/publicaciones.html. VVAA (2008): “Panorama del paisaje en España”, Cuadernos de Ordenación del Territorio, FUNDICOT. […] http://www.fundicot.org 18 Convention concerning the protection of the world cultural and natural heritage, París, 21 de noviembre de 1972. UNESCO. http://whc.unesco.org/en/conventiontext

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ámbito local; en este ámbito es donde se gestionan fundamentalmente. En este trabajo

pretendemos hacer un ejercicio de valoración de la intervención territorial que se realizó

en el caso del PFNBQM. Para ello se ha tomado como marco de referencia el Convenio

Europeo del Paisaje 19 . Este marco europeo se completa con otro de carácter

internacional, el de las Conferencias de la ONU conocidas como Hábitat, y

especialmente con uno de los conceptos surgido de ellas, el de “Buenas prácticas”.

3.2 La experiencia del PFNBQM a la luz de la Convenio Europeo del Paisaje20

El CEP define el paisaje como “parte del territorio tal como es percibido por las

poblaciones, cuyo carácter será el resultado de la acción y la interacción de factores

naturales y humanos"21, así mismo lo califica como un “elemento esencial del bienestar

individual y social cuya protección, gestión y ordenación implica derechos y

responsabilidades para cada persona"22. Esta definición, rompe con la tradición del

paisaje como suma de elementos naturales y culturales e inaugura una nueva mirada

sobre el territorio/paisaje con un carácter más social, donde, según expresa el experto

en paisaje F .Márquez: “ahora el paisaje es lo que la gente viva que es el paisaje y eso

fue revolucionario” [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]

Con esta definición de Paisaje y con el contenido del CEP la Unión Europea marca un

punto de inflexión en el pensamiento sobre el paisaje, al concebirlo como imagen social

y marco de vida. Añade que los europeos aspiran a un marco de vida digno y exige a los

países firmantes: "formular objetivos de calidad paisajística para los paisajes

identificados y calificados, tras consulta pública". Es decir, los objetivos de calidad que

configuran la evolución del paisaje se ha de definir “tras consulta pública”.

Pero, no solo es revolucionario al concebir el paisaje desde la participación ciudadana,

sino también considerarlo como un recurso que implica responsabilidades y cuya

gestión debe impulsar el bienestar y el desarrollo económico de la población. En este

sentido el territorio/paisaje constituye un recurso diverso: puede ser un recurso

económico, social, educativo, medioambiental, etc. El CEP persigue tres objetivos para

su territorio: calidad paisajística, gestión sostenible de los recursos mediante la

19 El Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de Octubre del 2000, es un convenio

internacional auspiciado por el Consejo de Europa y constituye el primer acuerdo internacional con valor normativo dedicado de manera exclusiva al paisaje de toda Europa (ZOIDO, F. (2004): “El Convenio europeo del Paisaje”. http://www.upo.es/ghf/giest/documentos/paisaje/Zoido_elConvenioEuropeodelPaisaje.pdf 20 En adelante CEP. 21 Art. 1. Disposiciones generales, CEP. 22 Preámbulo, CEP.

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planificación y ordenación. Parece, a la luz del caso del PFNBQM, que dos de estos

objetivos están directamente vinculados con el rol que debe cumplir la ciudadanía a la

hora de intervenir en el paisaje, pasemos a abordar cada uno de ellos.

En primer lugar debemos identificar qué define el CEP por “paisaje de calidad”, el

Convenio establece como criterio para evaluar la calidad de un paisaje el cumplimiento

de “las aspiraciones de la población en lo que concierne a las características

paisajísticas del entorno”, es decir remite al hecho de que deben ser esas poblaciones

las que definan el ideal paisajístico que se debe buscar a la hora de intervenir en el

territorio. La concreción de esta idea se plasma en las medidas específicas del CEP:

“Calificar los paisajes teniendo en cuenta la valoración de las partes y de la

población”. El objetivo de gestión sostenible implica también la participación activa de

la sociedad, ya que esta gestión ha de contribuir a la formación de la cultura local, al

bienestar social, así como a la consolidación de identidades regionales. En este sentido

es deseable que se establezcan derechos y responsabilidades con respecto a las

intervenciones, gestiones y mantenimiento de los paisajes: "el paisaje es un hecho que

afecta al conjunto de la población: su mantenimiento reclama [la participación de] un

amplio abanico de individuos y organizaciones" y esto se concreta a través de:

“establecer procedimientos para la participación pública, así como para que se tenga

en cuenta a los distintos actores implicados”. Por último en referencia al objetivo de

ordenación territorial del paisaje, en el CEP se recoge, dentro de las medidas generales,

“integrar el paisaje en la ordenación territorial urbanística”.

Este marco conceptual que se expresa en el CEP nos permite evaluar el proceso de

planificación del PFNBQM como una “práctica paisajística” En consonancia con lo

antes expuesto, cabría distinguir dos fases de la intervención en las cuales podemos

valorar el papel de la población residente y los resultados de las mismas: en la primera

fase, toma de decisiones-diseño y construcción del parque, la participación pública fue

importante; en la segunda, gestión del parque una vez construido, decae esta

participación.

3.3 La experiencia del PFNBQM a la luz del concepto “Buenas prácticas”

El Concepto de “Buenas prácticas” aparece por primera vez en la Conferencia de la

ONU sobre asentamientos humanos, conocida como Hábitat II o “Cumbre de las

Ciudades”, que se celebró en Estambul (Turquía) y cuyo objetivo era el de formular un

plan de acción para mejorar el entorno y la calidad de vida en un planeta crecientemente

10

urbanizado. En esta conferencia se acordó desarrollar el “Programa Hábitat” con objeto

de reunir ejemplos de “Buenas prácticas” que respondieran a los objetivos de la

conferencia, y surgió la idea de convocar el Premio Internacional de “Buenas prácticas”

para identificar políticas y actuaciones urbanas que persiguieran los objetivos de la

conferencia y que se hubieran mostrado eficaces y pudieran servir como ejemplo para

pensar y poner en práctica nuevas formas de acción sobre el entorno urbano. También a

raíz de la Conferencia Hábitat II se creó el Foro Iberoamericano y del Caribe sobre

“Mejores Prácticas” con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación internacional

(AECID).

El marco de las “Buenas Prácticas” nos sirve como complemento de las ideas del CEP y

nos permite construir un marco de referencia internacional con el que establecer

criterios de evaluación de intervenciones en el entorno urbano. Nos servimos del

artículo de Fernando Parra Ciudad y Entorno Natural23 , donde el autor define las

“buenas prácticas” como “buenos proyectos que sean viables, que en el proceso se haga

participe a la sociedad civil y que perduren en el tiempo al impregnar los procesos de

gestión y planificación.” (PARRA, 1997). Analizando esta definición observamos que

las “buenas prácticas” deben cumplir tres objetivos: capacidad para implicar cambio en

la planificación y gestión local; viabilidad medioambiental y cultural, y la participación

en el proceso de actores de la sociedad civil. En este artículo el autor describe una serie

de criterios en torno a los cuales actualmente se valora una actuación como “Buena

Práctica”, a continuación analizamos el caso del PFNBQM a la luz de estos criterios:

- Su impacto, es decir las mejoras tangibles en las condiciones de vida de la

población. El PFNQM está situado en un entorno urbano de uno de los barrios que

conforman la periferia sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; es el primer

parque del barrio, y la intervención puede calificarse como bien integrada en el

mismo. La misma iniciativa ciudadana implicó que el proceso por el cual se tomará

la decisión de realizar esa intervención, sirviera para vincular a diferentes actores

entre sí: legisladores, ONGs, vecinos, técnicos de la administración y cargos

políticos. Por otro lado, el proceso de diseño del proyecto se realizó a través de

metodologías de carácter participativo.

- La sostenibilidad del proyecto en un sentido amplio, que abarque: marcos

legislativos e institucionales, procesos de toma de decisiones, y que promueva un

23 PARRA, F. (1997): “Ciudad y Entorno Natural”. Ciudades para un futuro más sostenible. La Construcción de la ciudad sostenible. http://habitat.aq.upm.es/cs/p3/a015.html

11

sistema de gestión eficaz, eficiente, transparente y responsable. Siguiendo a

Fernando Parra, en algunos casos, conviene sustituir el criterio de sustentabilidad

por el de “habitabilidad”, esto sucede cuando el marco de comprensión e

implicaciones del caso a evaluar se tornan más locales que globales, como por

ejemplo sucede con la creación de un área verde o un parque; en estas

intervenciones, lo que hace una práctica sustentable a nivel local es que aumente la

“habitabilidad”, los criterios que se pueden utilizar en este caso son los siguientes:

a) Que la ubicación del área verde suponga disminución de la presión poblacional

sobre otros espacios verdes de la ciudad. El PFNBQM permitirá una disminución

de la presión poblacional sobre el Parque Lezama.

b) La integración de zonas naturales, aéreas verdes o asilvestradas, en el propio

diseño urbano. En el caso del PFNBQM el proceso de diseño supo integrar el

valor ambiental en el proyecto, a través de la potenciación de biodiversidad y del

paisaje natural Rioplatense; creó así también un espacio para la educación

medioambiental.

c) Un diseño que apueste por un mínimo consumo de agua, que ahorre en

recursos y promueva su reciclado. Al ser nativa la Flora del Parque, su

mantenimiento puede hacerse con escasos medios.

d) Que el proceso aporte liderazgo y fortalecimiento de la comunidad a través de

iniciativas innovadoras que impliquen cambios en las políticas públicas, así como

el fortalecimiento de la participación comunitaria, la integración y la aceptación

de la diversidad cultural. La práctica de intervención en el paisaje implica a

diferentes actores, que deben participar en el planteamiento de los problemas y en

la solución de los mismos. En el caso del PFNBQM es la “participación

ciudadana” la que impulsa el proyecto y, en esta primera instancia, son los

vecinos y ONGs locales los que aparecen como actores protagonistas. Pero una

vez que el proyecto ha encontrado cauces institucionales, es decir una vez que

fue aprobado por ley y se puso en marcha su realización, estos actores pasaron a

ocupar el lugar que se les asignó desde la dirección del proyecto, un rol similar a

cualquier otro miembro del equipo técnico, como se muestra en el siguiente

fragmento: “yo cuando hago diseño participativo entiendo que los vecinos son

parte del equipo de proyecto […] el vecino tiene que estar en la toma de

12

decisiones, no tiene que ser pasivo, sino participar activamente”. [Entrevista a

Fabio Márquez. 26/7/11]

e) Que el proceso tenga en cuenta una perspectiva que persiga la inclusión

social. El proyecto del PFNBQM busca convertir el parque en un foco de

identidad para el barrio. El Barrio de La Boca es uno de los barrios con más

identidad folklórica de Buenos Aires, en este contexto adquiere especial

significado (político y cultural) el hecho de que el parque reivindique “lo

auténtico” y lo “nativo” en consonancia con el espíritu del conjunto del barrio

(caracterizado por los iconos del Club Boca, de Maradona, del Tango y de un

sinfín de tópicos relacionados con la nación Argentina y con lo porteño). Por

ello podemos calificar la intervención del PFNBQM como una “buena práctica”

identitaria.

f) Que sean proyectos innovadores y que tengan posibilidad de ser

transformadores de la realidad. La innovación en el caso del PFNBQM se da

porque es una intervención que se realiza “de abajo a arriba”, es decir, moderna

en su planteamiento ya que desde su inicio es la población la que lleva la idea de

proyecto a la administración, lo que también facilita que la propuesta no sea

percibida como una incursión externa sino como como algo promovido por los

propios vecinos. Pero no sólo es innovadora en la forma de implementación sino

que también lo es en el aspecto medioambiental, pues devuelve la naturaleza y

sus valores ambientales al paisaje urbano, introduciendo en el ámbito urbano un

espacio de recreo para la población que contiene elementos característicos de la

naturaleza del lugar. A través de la inserción de elementos didácticos, el propio

espacio se constituye como elemento de educación y puesta en valor de un

recurso natural regional como es la naturaleza de la región del Delta del río de la

Plata, abriendo a la población urbana un potencial de contacto con la naturaleza,

no con la naturaleza artificial, común en los jardines de los paisajes urbanos,

sino con la primigenia que une también el paisaje actual con lo que este fue

históricamente, antes de transformarse en un paisaje urbano.

El proyecto consiguió combinar una iniciativa de valoración cultural identitaria, a través

de una reproducción artificial parcial del medio natural, con una iniciativa de

transformación paisajística, al incorporar un parque al barrio; todo ello impulsado por la

ciudadanía como un objetivo de calidad para su marco de vida. En este sentido creemos

13

que el procedimiento que se siguió desde la administración puede considerarse una

“buena práctica paisajística”.

4 Política urbana y gestión territorial en el marco de la “democracia

deliberativa”

El concepto de democracia deliberativa aparece por primera vez en los años 80, en un

artículo titulado: “Deliberative Democracy: the majority principle in Republican

goverment”24 y encontrará una notable aceptación en un momento histórico en el que

las tendencias políticas de la población muestran un incremento de desconfianza,

desafección y despolitización, así como un reclamo de mayor participación ciudadana y

de nuevas formas de hacer política. De hecho, cabría pensar en la emergencia del

término como resultado de un análisis crítico al modelo anterior, el modelo liberal-

representativo. El modelo de democracia liberal-representativa está basado en una

concepción del sujeto individualista y en una visión estratégica del proceso de toma de

decisiones, donde el resultado que se persigue es la producción de decisiones a través de

dos mecanismos: la agregación de preferencias y la negación del conflicto 25 . Sin

embargo, otros autores como Habermas plantearán el modelo de democracia

deliberativa como una alternativa a dos modelos antagónicos el modelo liberal-

representativo y el modelo republicano, detrás del cual cabria una concepción del sujeto

más colectivista.

Más allá de matices, el término democracia deliberativa abarca un conjunto de teorías

que postulan: “una forma de entender la política basada en el diálogo, el debate y la

argumentación, como elemento característico de un proceso político que busca mejorar

la calidad de las decisiones colectivas de forma que el conjunto de la ciudadanía

resulte beneficiado” (SANCHO, 2003). La lógica que subyace a este modelo de

democracia pretende superar la perspectiva individualista, poniendo como elementos

centrales el diálogo y la argumentación dentro del proceso de toma de decisiones26.

Este modelo busca recuperar un principio básico de la democracia: que el ejercicio del

24 BESSETE, J. (1980); "Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government".

En How Democractic is the Constitution? Washington, D.C., AEI Press, pp.102-116. En esta obra el autor aboga por una interpretación deliberativa que balanceara “el gobierno de la mayoría” con los mecanismos institucionales que restringen la actuación del gobierno. 25 SANCHO, C., (2003): “Un modelo diferente de democracia: democracia deliberativa, una aproximación a los modelos de J.Cohen y J.Habermas” en Revista de Estudios Políticos, Nº 122. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. (p.201-232) 26 FERES FARIA, Claudia, 2000.

14

poder político sólo es legitimo cuando es resultado de la voluntad del conjunto de la

ciudadanía, es decir busca aportar legitimidad a los proceso de toma de decisiones.

En este caso, tratamos de analizar el proceso de intervención urbana a través del

PFNBQM a la luz de estos nuevos modelos de democracia que se agolpan bajo el

paraguas del término democracia deliberativa. Analizaremos las diferentes fases por las

que atravesó el proceso desde su inicio hasta la actualidad, en tres etapas; propuesta,

proyecto y realización y gestión.

4.1 La Etapa de la Propuesta

Esta primera etapa del proceso, abarca desde las primeras reuniones de vecinos, en

1999, hasta la publicación de la Ley 1464 en 2004, con la que se inicia el periodo de

planificación y ejecución del proyecto. Está marcada por una fuerte distinción entre las

vías institucionales y los cauces informales de expresión que encuentra la ciudadanía.

Durante esta fase las organizaciones de la sociedad civil son los agentes protagonistas:

definen el problema, se organizan para encontrar soluciones y ponen en marcha un

mecanismo institucional de carácter legislativo que les permite proponer, como solución

a una situación que se planteaba como problemática, la Iniciativa Popular Legislativa.

Cómo se indica al comienzo de esta ponencia, el proyecto de intervención urbana que

constituyó el PFNBQM, fue el primer proyecto que llego a instancia de “propuesta” de

Iniciativa Legislativa Popular en la Legislatura de la CABA27. La Constitución de la

CABA recoge la posibilidad de presentar un proyecto de ley a través de la participación

popular directa28, el requisito para hacerlo es contar con el 1,5% del padrón electoral29,

lo que suponía recabar (380.000 firmas aproximadamente) de las cuales se recogieron

14.764, con lo que el proyecto no pudo salir adelante a través de esta vía.

Este mecanismo de participación ciudadana está pensado como un camino que permite,

a través de la adhesión de “voluntades individuales”, recogidas mediante firma, avalar

un discurso que en este caso tiene un carácter performativo; la promulgación a través de

la Ley 1464 implica poner en marcha todo un mecanismo por el cual el gobierno de la

CABA está obligado a cumplir dicha norma. En este caso la lógica que está detrás de

este mecanismo de participación ciudadana es el clásico modelo de democracia liberal,

donde el resultado es una voluntad conformada a través de la adhesión de individuos.

27 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). 28 Art. 85. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996) 29 Art. 64. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996)

15

Finalmente el proyecto no encuentra cauce viable a través de la iniciativa popular, pero

el camino andado durante cinco años sirve finalmente para establecer alianzas con los

suficientes legisladores como para que el proyecto salga aprobado en la legislatura, a

través del una propuesta legislativa realizada por representantes, es decir siguiendo el

modelo democrático liberal-representativo. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 630

de la Legislatura de la CABA, la promulgación de la Ley 1464 requería la realización de

una Audiencia Pública31, tal y como se recoge en dicha ley: “La Audiencia Pública

constituye una instancia de participación en el proceso de toma de decisión

administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un

espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un

interés particular expresen su opinión respecto de ella”32. Dado que el objetivo es

facilitar la expresión popular, este mecanismo no supone una participación efectiva en

la toma de decisiones, ya que como se señala en el Art. 2 de esta ley: “Las opiniones

recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no vinculante”. A

pesar de que lo expresado en la audiencia pública no tenga carácter vinculante, en el

caso concreto del PFNBQM permitió que en la ley 1464 se estableciera que el proyecto

de obra “deberá enmarcarse en las propuestas del programa de diagnóstico

participativo llevado a cabo por los vecinos” 33

La lógica democrática a la que responde el mecanismo de audiencia pública es la de una

“democracia deliberativa” enfocada desde la perspectiva discursiva, donde el resultado

que emerge del intercambio de información y de la discusión en la esfera pública es un

discurso; de hecho uno de los exponentes de este enfoque, J. Habermas, hablará de

“democracia discursiva/deliberativa” como un proceso de toma de decisiones capaz de

legitimar normas y reglas democráticas 34. El modelo democrático que nos propone este

autor marca una clara diferencia entre los espacios no institucionalizados o no

formalizados y los espacios institucionales, de hecho Habermas define el resultado del

proceso de democracia deliberativa como: “una formación de una voluntad

democráticamente constituida en espacios institucionales y una construcción de opinión

30 Ley que regula los procedimientos de Audiencia Pública. 31 Art.63. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). Establece: “La obligatoriedad de realizar la audiencia pública se da cuando la iniciativa parte de la ciudadanía y está respalda con el 50% del electorado o cuando atañe a la modificación de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales o por la modificación de uso y dominio de bienes públicos.” 32 Art. 1. Ley 6 de la Legislatura de la CABA. 33 Art. 4. Ley 1464 de la Legislatura de la CABA. 34 FERES FARIA, Claudia. 2000. cita a COHEN, J. (1989): Deliberation and democratic Legitimacy http://philosophyfaculty.ucsd.edu/faculty/rarneson/JCOHENDELIBERATIVE%20DEM.pdf

16

informal en espacios extra-institucionales; a partir de la interrelación de esos dos

espacios, se encuentra la posibilidad de un gobierno legitimo”35.

4.2 La etapa de la participación en la planificación.

Con la promulgación de ley 1464 comienza una segunda etapa del proceso en el que la

iniciativa toma forma de proyecto que ha de ser planificado y ejecutado por las

instituciones competentes, en este caso por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires. Las condiciones iniciales que presenta el caso del PFNBQM hacen que

este proyecto fuera ideal para realizar una experiencia de intervención urbana que

resulte innovadora y transformadora en términos de implementar métodos de

participación ciudadana, como se recoge en el siguiente fragmento de la entrevista

realizada al director técnico del proyecto: “el parque de La Boca tiene una condición

particular, porque los vecinos lucharon muchos años y consiguieron acuerdos políticos

y cuando ellos logran que la legislatura apruebe la ley […] ellos [refiriéndose a los

vecinos] dijeron que no querían un concurso, que querían que se hiciera por el

Programa de Diseño Participativo que se había hecho en otros sitios”. En otro

fragmento de la entrevista agregará: “El parque de La Boca lo que tiene es que es casi

el ideal de lo que nosotros venimos tratando como modelo […] fue el lugar donde más

cerca estuvimos de convencer a los decisores políticos de cómo queríamos hacer las

cosas”. [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]

En esta fase apreciamos que lo que empezó como una iniciativa vecinal encontró un

cauce institucional y pasó a ser planificado y gestionado. El rol de la ciudadanía, que

hasta ahora había sido protagónico, pasó a estar subordinado al rol asignado desde el

equipo técnico. Resultaba, por tanto, indispensable analizar la visión del Director

Técnico sobre el proceso de diagnóstico y diseño participativo llevados a cabo en el

proyecto del PFNBQM.

La metodología empleada por el equipo técnico puede ser descrita como una

metodología participativa basada en la idea de construcción de consensos, promotora de

dinámicas sociales que tengan continuidad en el tiempo y donde se establezcan acuerdos

entre el equipo técnico y los vecinos. Este espacio de acuerdo entre el equipo técnico y

los ciudadanos, es visto por el director técnico de forma ambivalente: por un lado, sitúa

el rol de la ciudadanía al mismo nivel que el de cualquier otro miembro del equipo

técnico, como se muestra en el siguiente fragmento: “yo cuando hago diseño

35 HABERMAS. En FERES FARIAS, C., 2000.

17

participativo entiendo que los vecinos son parte del equipo de proyecto […] el vecino

tiene que estar en la toma de decisiones, no tiene que ser pasivo, sino participar

activamente”. [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]. Pero por otro lado distingue

ambos roles, y añade que el del técnico es definir el marco de lo posible, como se

recoge en el siguiente fragmento: “el rol del técnico, que es necesario para que el

proyecto sea viable, tiene una tarea de docencia y de información, porque todo lo que

se quiere poner en un espacio público no cabe” [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]

Este mecanismo de participación ciudadana, a través de metodologías de diagnóstico y

diseño participativas, se identifica con la visión de J. Cohen36, quien toma el concepto

de democracia deliberativa y lo reformula a través de las características específicas del

proceso deliberativo, que son: argumentación publica, ciudadanía de iguales,

intercambios de información, argumentos y razones, crítica de propuestas y deliberación

inclusiva pública. Podemos calificar el modelo que nos propone Cohen como una

propuesta de tinte federalista que apuesta por una organización política descentralizada

y por la articulación de la participación directa con un proceso de toma de decisiones

deliberativo, enfocado al debate público más que a la discusión y al intercambio de

información. En este modelo encontramos una idea de la democracia donde se vuelve

necesaria la articulación entre mecanismos de participación ciudadana que permitan el

debate público deliberativo, que impliquen a la ciudadanía en el proceso de toma de

decisiones y que aporten soluciones. La diferencia entre el modelo de deliberación de J.

Cohen y el de J. Habermas se encuentra en sus diferentes concepciones de los

mecanismos que es necesario establecer para conseguir formas de democracia

deliberativas. Mientras que Habermas cree que basta con establecer una cultura pública

del debate político, sin que sea necesaria una transformación en las instituciones

políticas existentes, Cohen plantea la necesidad de espacios públicos institucionalizados

donde los ciudadanos puedan ejercer la participación.

En el caso del PFNBQM el espacio público generado a través de las Jornadas de

Diagnostico y Diseño participativo permitió crear un espacio público institucional

donde se aportaran soluciones a los problemas detectados directamente por los

ciudadanos; esta institucionalización hizo que el proyecto dispusiera de la

infraestructura necesaria para la transmisión de información y la coordinación

necesarias para que la toma de decisiones fuera deliberativa.

36 COHEN, J. Deliberation y Democratic Legitimacy,1989

18

En el caso del PFNBQM el empleo de metodologías de participación ciudadana en el

diagnóstico y diseño del proyecto, permitió establecer los mecanismos institucionales

necesarios para mantener el vínculo entre la ciudadanía y el proceso de intervención

urbano, consiguiendo establecer una serie de consensos en torno al diseño y posterior

gestión del parque, la cual se había expresado que sería deseable se realizará de forma

co-gestiva.

4.3 La gestión.

La última etapa del proceso abarca desde la inauguración del parque hasta la actualidad,

y está marcada por una fuerte separación entre la ciudadanía y la gestión de la

administración, pues no se dio salida a la propuesta ciudadana de realizar un plan de

manejo co-gestivo con lo que se perdió la oportunidad de intervenir a través de este

espacio no solo en el entorno urbano sino de dar un paso más hacia propuesta realmente

innovadoras de gestión compartida. La falta de voluntad política para impulsar modelos

de gestión innovadores y transformadores, aun cuando estos presenten unas buenas

condiciones para su realización, impidió el desarrollo de las nuevas formas de gestión

que hubieran sido necesarias para dotar de legitimidad a decisiones de conservación,

uso y promoción del parque.

Conclusión

Las políticas urbanas en el entorno local se encuentran hoy día ante grandes desafíos, en

la búsqueda de nuevas formas de legitimidad, de sostenibilidad ambiental, inclusividad

social y de singularidad e innovación en las intervenciones que se realizan sobre el

territorio. En este trabajo se han tomado como referencia los conceptos de: buenas

prácticas, paisaje y democracia deliberativa, como referencia a lo que hoy día se

considera como nuevas políticas y formas de gestión del territorio, dentro del contexto

internacional. Estas referencias nos han permitido establecer ciertas tendencias que

orientan sobre lo que hoy puede caracterizarse como buenas intervenciones en el

espacio urbano:

- Buscar una mejora del paisaje local e integrar la intervención en esquemas más

amplios de acción que abarquen la escala regional.

- Buscar la sustentabilidad económica, medioambiental y social.

- Hacer partícipe a la ciudadanía, a lo largo de todo el proceso, estableciendo

instancias de participación que satisfagan modelos deliberativos, en los procesos de

toma de decisiones.

19

- Incluir en la intervención la dimensión paisajística y utilizar esta para establecer

vínculos entre la población y el territorio. Entender el paisaje no sólo desde la

mirada del técnico, sino también desde la percepción social de la población.

- Promover planes e intervenciones innovadoras que generen conservación o, en su

caso, transformación, sin destruir ni menoscabar el patrimonio.

- Diseñar y aplicar modelos de gestión a través de espacios de diálogo entre la

ciudadanía y la administración que encuentren cauces para la cristalización

institucional.

Todas estas características, a excepción de la última, se fueron dando en el desarrollo y

en la ejecución del proyecto del FNBQM. El impulso de los vecinos para generar un

espacio público de calidad, un parque, en un predio vacío, fue favorablemente acogido

por la administración pública que incorporó además a los ciudadanos a una mesa de

negociación desde la que se diseñó el futuro parque como un elemento de identidad del

barrio utilizando un rasgo muy valioso y destacado de su naturaleza, la flora nativa, y un

elemento de la actividad humana histórica, el huerto de perales. Puede valorarse como

la aplicación de una política innovadora, el hecho de la participación ciudadana que

sustituía el tradicional enfoque estratégico por un enfoque deliberativo, dirigido a la

toma conjunta de decisiones entre los ciudadanos y los técnicos de la administración.

Este tipo de política de ordenación urbana dota a las intervenciones de una legitimidad

real y de posibilidades de generar espacios sostenibles socialmente.

En relación con los mecanismos institucionales, presentes en la Constitución de la

CABA y generadores de espacios de deliberación pública, donde la ciudadanía pueda

encontrar cauces de expresión de sus demandas en relación con el entorno que habita,

encontramos que los cauces abiertos, la Iniciativa Popular legislativa y la Audiencia

pública, se muestran como ejemplos de una buena articulación entre mecanismos

institucionales de participación ciudadana directa y deliberativa. La articulación de

ambos mecanismos permitió, en el caso que analizamos, una adecuada relación entre la

esfera pública y las demandas ciudadanas. Los dos puntos anteriores son los aspectos

más positivos de la intervención urbana en el caso del PFNBQM. No obstante la

evolución posterior de la intervención, nos muestra también los límites que puede

encontrar una buena intervención urbana, si no se dan las suficientes voluntades

políticas que la acompañen.

Es importante entender que la intervención no terminaba con la inauguración del parque

sino que tenía que prolongarse en una adecuada gestión del mismo. La demanda

20

ciudadana de participar en la gestión, demanda que se recogió en las Jornadas de Diseño

Participativo, no tuvo éxito. Esta demanda pudo dotar a la gestión del mismo carácter

innovador y transformador con que se habían desarrollado las anteriores fases del

proceso. No se realizó el Plan de Manejo participativo, con lo que la oportunidad de

transformación institucional se perdió y la conservación de los valores del parque se fue

degradando. El Plan de Gestión institucional actual, consiguió restaurar y ofrecer

nuevos espacios y ofertas de ocio pero no logró dar al parque el brillo que mantuvo

cuando representaba una oferta política innovadora en la que los vecinos tuvieron algún

protagonismo en la construcción del paisaje.

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- Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Ley 6 de la Legislatura de la

CABA.

ENTREVISTA

- Fabio MÁRQUEZ 26/7/2011