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Derecho Administrativo

BIENES PÚBLICOS

I. INTRODUCCIÓN.

En los últimos quince años, se hizo evidente para la Administración

Pública y los agentes privados la necesidad de contar con una normatividad

que regula de manera ordenada y homogénea el tema de los Bienes Públicos.

Esta situación se evidencio con el inicio del proceso de la privatización de las

empresas públicas y su consiguiente venta de activos y bienes en general, en

cuyo decurso se evidencio que las empresas estatales, primero y las

empresas publicas después, que intervenía directa o indirectamente en este

proceso, no contaban con las herramientas normativas para llevar a cabo

dicho proceso de manera rápida y eficaz, conforme lo demandaba la agenda

del país a cargo del Poder Ejecutivo. Así entonces, se empiezan a dictar un

conjunto de normas y reglamentos para los procesos de saneamiento y venta

de activos inmobiliarios, principalmente, de las empresas estatales. A dicho

proceso se sumaron nuevos actores y nuevos roles de parte de entidades

públicas, vinculada a la temática de los Bienes Públicos.

Si ya desde antes se podía afirmar que la temática de los Bienes

Públicos tenía un lugar en el derecho administrativo nacional y la función

pública, los breves antecedentes antes anotados corroboran con mayor razón

la necesidad de contar con una normatividad general y que sea aplicable para

todas las entidades públicas ya si promover el aprovechamiento del patrimonio

estatal, tanto en el ámbito interno (Administración Pública), como en el ámbito

externo (agentes privados).

Por vez primera se cuenta con una ley y reglamento que, de manera

general se encargan de establecer el marco administrativo y operativo de los

bienes del Estado. En efecto, nos referimos a la ley número 29151, Ley

General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, publicada en el diario

oficial el peruano el 14 de diciembre del 2007 y su reglamento aprobado por

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decreto supremo número 007- 2008- vivienda, publicado el 15 de marzo del

2008. Estas normas resultan de suma importancia para todas las entidades

públicas, así como también para los particulares que pueden acceder a

procesos de adquisición de bienes públicos a título oneroso, como a título

gratuito cuando se trata de beneficios temporales. Estas normas establecen

los mecanismos de administración, disposición, adquisición, registro y

supervisión de los bienes estatales entre las entidades públicas e

indirectamente establece lineamientos para el control patrimonial previo y

concurrente de las entidades titulares de patrimonio público y por otra parte,

regulan los alcances de las relaciones jurídicas que pueden suscitarse entre

entidades públicas y los particulares, cuando la normatividad y los fines estas

admiten tal participación, principalmente en los casos de transferencia de

dominio (venta, donación, arrendamiento, concesión de Bienes Públicos entre

los principales). La ley también regula las controversias en sede administrativa

pueden tener dos o más entidades públicas respecto de la titularidad de

Bienes Públicos.

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II. RESUMEN

El sistema nacional de bienes estatales (SNBE) es el conjunto de

organismos, garantías y normas que regulan de manera integral y coherente

los bienes estatales en sus niveles de gobierno nacional, regional o local, que

apoya al proceso de descentralización y modernización de la gestión del

Estado, desarrollando una gestión basada en los principios de eficiencia,

transparencia y racionalidad del uso del patrimonio mobiliario e inmobiliario

estatal.

Es la primera vez que el ordenamiento jurídico nacional cuenta con una

norma legal con su correspondiente reglamento, que regula un sistema

operativo de bienes del Estado de cumplimiento obligatorio para todas las

entidades publicas.

Por su parte el reglamento señala que tiene por objeto reglamentar la ley

general de sistema nacional de bienes estatales, y desarrollar los mecanismos

y procedimientos que permitan una eficiente gestión de los bienes estatales,

maximizando su rendimiento económico y social, sostenido en una plataforma

de información segura, confiable e interconectada, contribuyendo al proceso

de descentralización y modernización de la gestión del Estado.

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III. ASPECTOS GENERALES

El concepto de bien público admite varios posibles significados.

Tradicionalmente, un bien público es aquel que pertenece o es proveído

por el Estado a cualquier nivel:

Gobierno central

Municipal o

Local

Por ejemplo, a través de empresas estatales, municipales, etc. En general,

todos aquellos organismos que forman parte del Sector público.

Esta concepción se remonta al Derecho romano, en el cual la Res

pública (cosa pública) hacia referencias a las propiedades de la Antigua Roma

o sus ciudadanos en conjunto, como:

Las fuentes de agua de la ciudad,

Las calles,

La plaza de armas de una cuidad,

Las iglesias,

etc.

La influencia de esta acepción se ha extendido con algunas

modificaciones hasta el presente, por ejemplo, Andrés Bello escribe (en

relación a los “bienes nacionales”): “Si además su uso pertenece a todos los

habitantes de la nación, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el

mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o

bienes públicos”. Nótese que en esa definición Bello utiliza dos criterios: la

propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.

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En el presente esta concepción perdura principalmente en la tradición

Legal, la de la Ciencia política y la de la Economía política. Así, en esas áreas

en general se entiende por dominio público el conjunto de bienes y derechos de

titularidad pública, destinados al uso público.

Muchos economistas clasificarían los bienes públicos como siendo un

caso especial o sub categoría de los bienes comunes.Sin embargo, conviene

notar que la definición estrictamente no hace referencia al sistema de

propiedad: un bien será de uso público -en esta concepción- irrespectivamente

de quien lo posea, siempre y cuando su uso “esté disponible a todos y del cual

el uso por una persona no substrae del uso por otros”. Por ejemplo -aun

cuando no el mejor- la señal de radio mencionada está disponible a quien sea

que tenga acceso a un receptor, pero la propiedad de la empresa emisora no

es necesariamente ni comunal ni estatal.

IV. BIENES PÚBLICOS.

IV.1. Concepto

Son los que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia

o nación, y, en cuanto al uso, a todos los individuos de su territorio. Se

denominan también bienes de dominio público y de la nación.

Sin tanta exactitud, suelen llamarse también bienes públicos los

patrimoniales del estado y de las corporaciones civiles, aunque sean privados

en relación con aquel y con estos.

En la legislación comparada y aún en tratados y diccionarios de divulga-

ción muy amplia encontramos carencia de precisión conceptual a muchas insti-

tuciones jurídicas, dando el mismo contenido a lo público y a lo estatal, cuando

sólo es válido hacerlo en parte, ya que todo lo público no es siempre estatal, ni

tampoco a la inversa.

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Entre todas las conceptuaciones en torno a los bienes públicos y a la

razón mayor para precisarlos y subdividirlos, nada hay más diáfano, exacto y

sencillo que determinar que lo fundamental para caracterizarlos en su destino

para el uso público, de modo especialmente directo.

La expresión "bienes públicos comprende asimismo el uso indirecto

cuando no se hacen discriminaciones sobre sus efectos”. Profundizando su

pensamiento dice que “No se distingue por los objetos, sino por el fin del uso

colectivo y común que realizan".

Así, pues, Para que los bienes del dominio público adquieran el

carácter de públicos será necesario que el Estado haya manifestado su

potestad de destinarlos al uso y comodidad pública.

La afectación tiene relación con el elemento teleológico del bien.

Obviamente, toda afectación ha de formalizarse mediante actos legislativo y

administrativo; pero tal afectación para que tenga todo el relieve jurídico

necesario ha de ser de elevado carácter, esto es, consagrar el o los bienes al

uso público.

Tal consagración ha de ser real, o sea, indubitablemente efectiva y

actual.

La desafectación produce el efecto inverso: deja de ser de uso público, o

sea, que se le aparta de tal condición jurídica. El cambio de condición puede

darse por acto jurídico o por hecho jurídico.

Ahora bien, estamos en verdad ante la presencia de más de una especie

o clase de bienes, a saber:

a) bienes de uso público, es decir, para utilidad y destino directo a todos

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los administrados, mediante acto jurídico válido;

b) Bienes fiscales o privados del Estado, esto es. aquellos que tarde o

temprano pueden ser enajenados a favor de los particulares en general

(nacionales o extranjeros), aplicándose en cada caso las normas y los

procedimientos legales pertinentes. Estos bienes no siempre están al li-

bre uso o servicio de los administrados, sino por lo general utilizados

privativamente para las necesidades del propio Estado o de las perso-

nas jurídicas que lo componen.

EL autor VIDAL PERDOMO también menciona como bienes públicos

aquellos que figuran y sustentan el presupuesto general de la República. Entre

tales bienes tenemos las rentas, valores, títulos- valores, acciones y derechos,

vinculados tan estrechamente con la rama presupuestal y las finanzas

públicas. (Bacacorzo).

IV.2. LOS BIENES PÚBLICOS SENSU STRICTO

Los bienes públicos pertenecen, Sin excepción, a toda la población de

un estado es decir, a quienes tienen vinculo jurídico con él; y este ejerce

dominio por delegación de acuerdo al derecho (constitución,

leyes/reglamentos, usos y costumbres tradicionales; convenios, protocolos y

tratados internacionales, debidamente reconocidos y aprobados); o sea, pues,

que dichos bienes son de uso público declarado.

De modo, pues, que el Estado protege y ejerce dominio por delegación

legal Consuetudinaria. En esta relación de dependencia están el mar y sus

playa, el aire, los bosques: los ríos, sus cauces y riveras; los monumentos

arqueológicos e históricos, los puentes, etc.; todos los cuales por el destino de

uso público dado por el derecho no pueden pasar válidamente a constituir

propiedad privada de nadie.

La Carta de 1993 dice: "Los bienes de dominio público son inalienables

e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a

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particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico" (art. 73).

La Constitución de 1979 preceptúa que "Los bienes públicos, cuyo uso

es de todos, no son objetos de derechos privado". Y la Ley Fundamental de

1933 Textualmente expresa no son objeto de propiedad privada, las cosas

públicas, cuyo uso es de todos, como los ríos, lagos y caminos públicos (art.

33).

El segundo y tercer complejo constitucional hablan exclusivamente de la

propiedad pública sensu stricto, o sea, de aquella destinada por el derecho al

uso de todos. La primera comprende las dos especies de propiedad una llama

dominio público, y la segunda bienes de uso público. Como parecieran sinó-

nimos y contradictorios, mejor hubiera sido llamar a los segundos, propiedad

privada del Estado o propiedad o bienes fiscales.

Agreguemos otros bienes menos llamativos pero hondamente

vinculados a la tradición, al derecho y al alma nacional: las bibliotecas, los

archivos, las galerías, las pinacotecas, los museos, los monumentos

nacionales, los cementerios, los inmuebles artísticos e históricos, las

colecciones de cerámica, textilería y objetos históricos y arqueológicos

insubstituibles; manuscritos, diseños, inventos, planos; el arte rupestre.

(Bacacorzo).

IV.3. BIENES DE USO PÚBLICO

El estado administra y goza de la titularidad de bienes de otro destino y

naturaleza jurídica, potestades que le da el derecho expresamente a

enajenarlos (vender, permutar). A estos bienes se les dice que constituyen la

propiedad privada o fiscal del Estado, porque pudiera ocurrir que éstos dejen

de pertenecerle de acuerdo a leyes y requisitos legales, a diferencia de la

propiedad pública por excelencia.

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Pues bien, continuando con el desarrollo de los bienes de uso público

decimos que a ella pertenecen jurídicamente los recursos naturales renovables

(bosques, lagos, lagunas, manantiales y cauces (puquios u ojo de agua),

fuentes termales; parques nacionales, reservas nacionales, santuarios

nacionales, reserva comunal); y no renovables (yacimientos mineros, de

hidrocarburos, de gas y toda fuente energética, las covaderas de guano y las

estacas de salitre). También las tierras baldías y eriazas, caminos, ferrovías,

puertos, aeropuertos y helipuertos.

Asimismo los bienes muebles e inmuebles de uso estatal general (edifi-

cios, talleres, maestranzas, depósitos, garitas de control varios; cuarteles, ba-

ses aéreas y navales, fuertes militares y policiales; hangares, diques, campos

deportivos, zonas de entrenamiento y disparo; naves y aeronaves, etc.

(Bacacorzo).

IV.4. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

Se puede formular un concepto de dominio público, como sector d

ebienes del Estado, sobre los cuales éste ejerce una potestad soberana,

conforme a reglas de derecho público, a efectos de regular su suo o

aprovechamiento, y de esa manera se asegure su presenvación o explotación

nacional. (VIVANCO, 2006).

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V. BIENES PÚBLICOS SEGÚN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DEL PERÚ:

Art. 54. El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el

Suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre.

El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus

costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas

marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley.

En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin

perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley

y con los tratados ratificados por el Estado.

V.1. SOBERANÍA, DOMINIO O INTEGRIDAD DEL ESTADO.

Art. 73. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles.

Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme

a la ley, para su aprovechamiento económico.

Art. 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son

patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

Por la ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su

otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real,

sujeto a dicha norma legal.

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VI. CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS.

VI.1. Imprescriptible

Los bienes públicos no van a poder ser adquiridos por la prescripción

adquisitiva (usucapión), algo que ocurre cuando se poseen los bienes por un

determinado tiempo.

La imprescriptibilidad además afecta también a sus partes físicas o

jurídicas, por lo que no podrán adquirirse servidumbres sobre el dominio

público ni otros derechos de aprovechamiento.

VI.2. Inalienabilidad

La inalienabilidad significa que los bienes públicos no pueden venderse

mientras el bien esté afectado a la utilidad pública, algo que no puede cambiar

ni por ley, pues es algo que establece la constitución. Supone una limitación de

las competencias de la administración a raíz del carácter extra comercial del

dominio público.

El incumplimiento de este principio supone la nulidad absoluta del

contrato de enajenación por falta de objeto. Si el bien es privado de la

administración, el contrato será anulable si no ha seguido la transmisión los

procedimientos y normas legales.

VI.3. Inembargabilidad

Supone que los bienes públicos no podrán estar vinculados al cumplimiento de

una obligación, esto, por tanto, incluye el que no podrá ser hipotecado.

Los principios de inalienabilidad e inembargabilidad, sólo operan sólo

frente a la privatización del dominio público, no impiden la sucesión o

transmisión en la titularidad del dominio entre entes públicos.

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VII. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.

VII.1. Bienes afectados al uso público

Se incluyen aquí aquellos bienes naturales que son definidos en la ley

con unas determinadas características, como los ríos, torrentes o riveras del

mar, y aquellas obras del hombre afectados al uso público de forma directa,

como calles, plazas, caminos, canales, puertos o puentes.

VII.2. Bienes afectados al servicio público

Son los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de

responsabilidad de las entidades locales, tales como las casas consistoriales,

palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas,

mataderos, mercados, hospitales, museos, cementerios, y en general

cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios

públicos o administrativos.

VII.3. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas

Todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos

existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son

bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el estado

podrá el estado asumir directamente o ceder en la forma de concesiones.

Los hidrocarburos también se incluirían en este concepto; de igual forma

las aguas terrestres como ríos y lagos y las marítimas como playas, plataforma

continental y zona económica, en las que se compatibilizaran los usos públicos

y generales con los privativos.

VII.4. Bienes comunales

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Son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente

a los vecinos, y se realizara preferentemente su régimen de explotación de

forma colectiva y comunal, ejemplo: casa comunal, piscina comunal.

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VIII. CONCLUSIONES

Los Bienes Públicos pueden formar parte del patrimonio del poder

público en cualquiera de sus tres niveles: Central, Regional y Municipal.

Su incorporación o desincorporación o cambio de destino requieren un

procedimiento especial de derecho público.

Técnicamente, las “Cosas Públicas” equivalen a “Dominio Público”. El fin

de utilidad y uso es el que determina uno u otro tipo de dominio.

Los Bienes Públicos son de uso común de todos los habitantes de una

región.

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IX. BIBLIOGRAFIA

Cabrera Vásquez Marco Antonio y Quintana Vivanco Rosa. Derecho

Administrativo Y Derecho Procesal Administrativo. Marzo 2006. Lima.

Editorial, San Marcos.

Pontificia Universidad Católica del Perú. El Derecho Administrativo y la

Modernización del Estado Peruano.2008. Lima. Editorial, Grijley.

Roberto Dromi. Derecho Administrativo. Argentina 2004. Décima

Edición.

Cervantes Anaya Dante. Manual de Derecho Administrativo. Diciembre

2009.Lima, Sexta Edición. Editorial Rodhas.

Gustavo Bacacorzo. Tratado de Derecho Administrativo. Julio 2007.

Lima, Perú. Editorial Gaceta Jurídica.

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