Documento Conpes 3272 - Infraestructura...
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Ministerio de Transporte DNP: DIE; DIFP Versión aprobada
Bogotá, D.C., febrero 23 de 2004
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TABLA DE CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 2
II. DIAGNÓSTICO..................................................................................................................................... 2
III. PROGRAMA DE INFRAESTRUCURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL ............... 4
A. JUSTIFICACIÓN...........................................................................................................................4
B. ESQUEMA DE FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA.........................................................4
i) Fiducia del Proyecto....................................................................................................6
ii) Etapa 1. Construcción................................................................................................7
iii) Etapa 2. Mantenimiento............................................................................................8
iv) Flujos a Titularizar ...................................................................................................8 C. FUENTESDE FINANCIACIÓN...................................................................................... ..8
i) Inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo...........................................9
ii) Proyectos de Vías para la Paz................................................................................... .10
iii) Ajuste y adición al Plan Plurianual de Inversiones del PND....... ..........................10 iv) Vigencias Futuras Requeridas...................................................................................10
D. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS. ..............................11
i) Político / Sociales ................................... ....................................... .....................................12
ii) Técnicos .................................................................................................................................12
iii) Económicos...........................................................................................................................12
IV. PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO - PRIM....13
A. JUSTIFICACIÓN..........................................................................................................................13
i) Impacto Económico del Mantenimiento Vial ................................................................16
ii) Estrategia Actual de Mantenimiento Vial......................................................................18
B. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA......................................................................................20
i) Impactos y Beneficios del Programa...................................................................................23
ii) Vigencias Futuras Requeridas............................................................................................24
V. RECOMENDACIONES..................................................................................................................... 25
2
V. INTRODUCCIÓN
El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y
Social – CONPES – una política integral de infraestructura vial orientada a mejorar la competitividad y
productividad del país a través de dos componentes: i) un programa de rehabilitación y mantenimiento
integral de la red de carreteras a cargo de la Nación y ii) un programa de infraestructura vial de integración
y desarrollo regional.
El primero permite recuperar y mantener en buen estado los principales corredores viales de la
Nación, los cuales soportan más del 80% del tráfico, y a la vez racionalizar el gasto fiscal en el sector y
disminuir los costos de operación del parque automotor. El segundo busca mejorar la infraestructura vial
secundaria y terciaria de forma que se logre una mayor integración regional.
Este documento modifica el documento Conpes 3261 “Programa de Infraestructura Vial y
Desarrollo Regional” para reflejar algunos cambios en las fuentes de financiación de dicho programa.
VI. DIAGNÓSTICO
El transporte por carretera es el modo de transporte predominante en Colombia. Durante el año
2002 se movilizaron por esta vía cerca de 79 millones de toneladas (79.9% del total) y 96 millones de
pasajeros (84% del total). La red de carreteras del país está constituida por 162 mil kilómetros. De ellos
16.556km (10% del total) conforman la Red Nacional o Primaria, administrada por el Instituto Nacional
de Vías. El 90% restante corresponde a vías secundarias y terciarias.
Esta distribución obedece a la descentralización de las labores de construcción y mantenimiento
establecida por la Ley 105 de 1993, la cual determinó que la Nación se haría responsable de la red
Nacional o Primaria, definida como aquella que cumple la función básica de integración entre las
principales zonas de producción y consumo del País, y entre éste y los demás países. Así, la red Nacional
está constituida por las vías “Troncales y Transversales”que inician su recorrido en las fronteras
internacionales y terminan en los puertos de comercio exterior o en otras fronteras internacionales, y por
las vías que unen las capitales de departamentos con otras vías “Troncales y transversales”. Según lo
estipulado en la Ley 105, las vías secundarias, que unen las cabeceras municipales, están a cargo de los
departamentos, y las terciarias, conformadas por la red de caminos vecinales, a cargo de los departamentos
3
y los municipios, según su localización y funcionalidad.
Cabe agregar que los departamentos y los municipios quedaron a cargo del mantenimiento de las
carreteras que les fueron transferidas por la Nación. A la fecha, el programa de descentralización no ha
culminado, en parte porque los departamentos y los municipios no cuentan con los recursos para
administrar, tanto técnica como económicamente, los activos transferidos. Se estima que aún existen unos
veinte mil kilómetros a cargo de la Nación que, por mandato legal, deberían haber sido transferidos a los
respectivos departamentos y municipios.
En adición a los problemas de mantenimiento, el país ha acumulado un rezago significativo en el
mejoramiento y pavimentación de vías regionales. Como resultado de la insuficiencia de recursos para la
construcción y mantenimiento, se ha generado un deterioro continuo que ha implicado, entre otras cosas,
altos costos de operación vehicular y tiempos de viaje. Adicionalmente, existen regiones del país que
nunca han contado con vías de comunicación adecuadas y que carecen de la integración necesaria con las
principales zonas de consumo, lo cual ha retrasado su desarrollo social y económico. Estos problemas no
sólo han ido en detrimento del nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen ingresos por debajo
del promedio nacional, sino que han incidido sobre el precio de los bienes agrícolas y agroindustriales en
los principales centros urbanos1.
Es importante recalcar que el costo de mantenimiento para vías en afirmado o con pavimentos
deteriorados con un tráfico diario superior a 300 vehículos es elevado. De acuerdo con una evaluación
económica reciente, el valor presente del costo de inversión en rehabilitación o pavimentación más el
mantenimiento posterior es inferior al valor presente del costo del mantenimiento requerido para su
adecuada operación.2 Así, la inversión en mejoramiento y pavimentación no debe ir en menoscabo de los
recursos para mantenimiento de vías troncales.
1 Las estimaciones disponibles indican que el estado geométrico y estructural de las vías disminuye la calidad de los alimentos, generando un incremento en los costos finales que afecta su competitividad frente a productos similares importados, o de otras regiones céntricas. “Estudio de la Red Vial Nacional”, Económica Consultores (2002) – DNP. 2 “Estudio de la Red Vial Nacional”, Económica Consultores (2002) – DNP.
4
VII. PROGRAMA DE INFRAESTRUCURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL
A. JUSTIFICACIÓN
Durante las últimas décadas la mayoría de los recursos de inversión en infraestructura vial de los
países en desarrollo en general, y de Colombia en particular, se ha concentrado en la construcción y
conservación de los corredores viales principales. Esta priorización ha generado un rezago en el desarrollo
relativo de las redes vasculares. En los últimos años, por ejemplo, la banca multilateral ha iniciado la
financiación de programas para la intervención en redes vasculares. 3 Lo ideal es lograr un desarrollo
equilibrado de las redes principales y secundarias que tenga en cuenta las necesidades no sólo de inversión
sino también de mantenimiento.
Sin duda, el desarrollo de un programa de mejoramiento de la integración y desarrollo regional, a
través de las inversiones en infraestructura de carreteras, se traducirá en beneficios económicos y sociales
originados en los ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de operación de los vehículos y mayor
oportunidad y calidad de los productos agrícolas y agroindustriales. Teniendo en cuenta las restricciones
fiscales imperantes, el programa apunta al cubrimiento de 2.500 kilómetros de vías, principalmente
secundarias y terciarias, priorizadas según criterios sociales, técnicos y económicos.
B. ESQUEMA DE FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA
El desarrollo del programa se sustenta en la emisión de títulos valor respaldados en vigencias
futuras que permitan la financiación de los distintos proyectos. Dadas sus características, los títulos serán
asimilables a los TES de manera que se espera su total aceptación por parte del mercado de valores. Para
ello, se plantea el esquema descrito a continuación e ilustrado en el Gráfico 1.
3 El Banco Mundial está financiando un programa de US$500M en Perú, y un programa similar en Bolivia.
5
Gráfico 1. Estructura y Flujo del Proyecto
En primera instancia, el CONFIS deberá autorizar las vigencias futuras que requiere el proyecto.
Con este respaldo, el Ministerio de Transporte (MT) procederá a contratar la realización de las obras con
los Adjudicatarios de los Contratos (AC).4
Los AC deberán constituir una Fiducia Proyecto –una por cada proyecto– con el fin de administrar
los recursos de cada uno de los proyectos. La Fiducia Proyecto comprenderá tres subcuentas, a saber:
interventorías, pagos, y mantenimiento (ver Gráfico 2). Estos contratos de Fiducia deben ser aprobados
por el MT.
La construcción inicial será financiada con recursos de los AC, quienes aportan el dinero a las
Fiducias Proyecto (estimado hoy en día entre el 10% y el 15%). Los AC ceden los derechos económicos
del contrato a la Fiducia Mercado de Capitales (FMC) y reciben a cambio unos derechos fiduciarios. En
esta etapa estos derechos aún son potenciales, toda vez que no se ha iniciado la obra.
4 Se tiene previsto que cerca de 100 firmas podrán asociarse y participar en los procesos licitatorios.
VIGENCIAS FUTURAS • Inversiones Reg. PND ($430 mm) • Recursos Plan de Inversiones ($150 mm) • Nuevos recursos
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Una vez se inicie la obra, los AC presentan al Ministerio de Transporte y al Interventor un acta de
entrega de un Hito5 para su aprobación. Los AC venden por su valor facial el acta aprobada a una Fiducia
Mercado de Capitales (FMC), la cual se encarga de emitir y comercializar los títulos (ver Gráfico 2). De
esta forma se cancelan los derechos fiduciarios potenciales por caja. Con antelación a la compra de las
actas, la Nación deberá aportar un monto estimado en $100,000 millones a la FMC como capital inicial
para la constitución de esta Fiducia y las compras de dichas actas.
Al tener los derechos económicos de los contratos, la FMC emite y subasta títulos valores
negociables en el mercado público de valores respaldados en las vigencias futuras inicialmente aprobadas.
Con los recursos obtenidos por la venta de los títulos valores en el mercado, la FMC obtiene capital para
comprar más actas a los AC, generando así la rotación del flujo de efectivo y apoyando la continuación de
las obras. Los pasos 2, 3 y 4 del Gráfico 1 se repiten hasta culminar la obra. Con los tres pasos anteriores
se evita el underwriting en firme de los bancos.
Finalmente, una tercera fiducia –Fiducia Recursos Nación (FRN)– recibe los pagos por vigencias
futuras una vez terminada la obra. De esta forma, la FRN maneja los recursos independientemente y sirve
como mecanismo para que las vigencias futuras se ejecuten. Esta fiducia entregará los montos requeridos
a la FMC con anterioridad al pago de los títulos valores en circulación, toda vez que esta última es la
dueña de los derechos económicos de los contratos y la emisora de los títulos.
En la eventualidad de que los recursos que deben ser entregados a la FRN por parte del Estado no
sean realizados en las fechas predefinidas, se contará con garantías contingentes de liquidez por parte de la
CAF u otras entidades.
i) Fiducia del Proyecto
Como se mencionó en la sección anterior, el esquema propuesto comprende, para cada proyecto,
la conformación de una fiducia que administre los recursos del mismo, denominada Fiducia del Proyecto
(FP). Este fideicomiso estará compuesto por tres subcuentas, según el tipo de actividad: interventoría,
pagos y mantenimiento. El gráfico 2 ilustra las interrelaciones entre estas tres subcuentas y el
adjudicatario del contrato.
5 Se entiende por Hito el tramo ejecutado, cuya longitud ha sido previamente acordada.
7
Gráfico 2. Fiducia del Proyecto
ii) Etapa 1. Construcción
Los Adjudicatarios de los Contratos realizan sus desembolsos a la Subcuenta de Pagos (SbP) para
los primeros Hitos. La Fiducia Mercado de Capitales (FMC) compra las actas a los AC (con el aporte
base de la Nación o con los recursos obtenidos del Mercado de Capitales) y deposita el dinero en la SbP
de la respectiva Fiducia Proyecto, con el fin de continuar con las obras. Con los dineros en la SbP, la
Fiducia Proyecto realiza los pagos durante la etapa de construcción a Proveedores, Constructores,
Subcuenta Interventor, etc. La FMC, emite títulos respaldados en los contratos (por los montos de las actas
aprobadas) con el fin de conseguir recursos y así continuar con la compra de actas y efectuar los pagos
requeridos.
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iii) Etapa 2. Mantenimiento
El Ministerio de Transporte entrega las vigencias futuras a la Fiducia Recursos Nación (FRN).
Con anterioridad al pago de los títulos valores emitidos en el Mercado Público de Valores, la FRN
transferirá los montos respectivos a la FMC para que ésta realice los pagos. La FRN también entregará,
con anterioridad a la fecha de pago, los recursos que por mantenimiento tengan derecho los AC. Estos
montos se depositarán en la Subcuenta de Mantenimiento (SbM) de la respectiva Fiducia del Proyecto, los
cuales se deben trasladar posteriormente a la SbP para el respectivo pago.
Una vez canceladas todas las obligaciones, el beneficiario final, tanto de la FMC como de la FRN,
es la Nación. Así mismo el beneficiario Final de las Subcuentas de Interventoría y las Subcuentas de
Mantenimiento de la Fiducia Proyecto es la Nación. El beneficiario Final de la Subcuentas de Pago de la
Fiducia Proyecto es el Adjudicatario del Contrato.
iv) Flujos a Titularizar
La emisión y comercialización de los títulos exige que las vigencias futuras sean ciertas. Dichas
vigencias futuras serán siempre canceladas en cuatro fechas determinadas del año (flujos trimestrales
ciertos que se titularizarán) con lo cual se busca que los títulos sean homogeneizables y dados sus montos
sean de gran aceptación entre los potenciales inversionistas. Contra estos flujos futuros, la Fiducia
Titularizadora emite los títulos en el mercado público de valores, previa compra de las actas a los
Adjudicatarios de los Contratos.
C. FUENTES DE FINANCIACIÓN
Para el desarrollo del programa de mejoramiento de la integración y desarrollo regional a través
de las inversiones en infraestructura de carreteras se plantean cuatro fuentes de financiamiento: i)
Inversiones Regionales del Plan Nacional de Desarrollo, ii) Programa de Vías para la Paz; iii) Recursos
del Plan Plurianual de Inversiones procedentes de otros sectores; y iv) Recursos adicionales a los
contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. El cuadro 1 ilustra la composición de estos recursos.
9
Cuadro 1 Fuentes de Financiación
($ mill de 2004)
En el Anexo 1 se ilustra el flujo anual de recursos del proyecto.
i) Inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo
El artículo 6º de la Ley 812 de 2003 definió que a través de audiencias públicas se efectuaría la
consulta y priorización de las partidas de inversión regional contempladas en el Plan Nacional de
Desarrollo. Este mecanismo debía permitir a las comunidades y a sus representantes exponer los proyectos
que podrían financiarse con estos recursos, dada su importancia para la región.
En desarrollo del artículo en referencia, se llevaron a cabo durante los meses de julio y agosto de
2003 audiencias públicas consultivas en cada departamento. Dichas audiencias contaron con la presencia
de representantes del gobierno (nacional, departamental y local), parlamentarios, empresarios, líderes
comunitarios, estudiantes y ONGs. Así mismo, una vez surtido este trámite, se estableció la lista definitiva
de proyectos priorizados para cada departamento, con la concurrencia de representantes del gobierno
nacional, gobernadores, congresistas y alcaldes.
Como resultado del mecanismo establecido, en el sector de infraestructura vial se priorizaron
proyectos por valor de $484.008 millones (en pesos de 2004) con los cuales se podrán intervenir alrededor
de 690 Km entre red primaria, secundaria y terciaria.
Fuente Valor
Audiencias Públicas PND 484.008 Vias para la Paz* 136.989 Ajustes Plan de Inversiones PND 164.783 Recursos Adicionales al PND 1.777.726 TOTAL 2.563.506 *Este programa cuenta con vigencias futuras ya aprobadas
10
ii) Proyectos de Vías para la Paz
El programa de Vías para la Paz (6) tiene por objeto la ejecución de proyectos viales tendientes a
mejorar las condiciones de transitabilidad entre zonas de violencia y los centros de consumo. De esta
manera se permite articular y viabilizar las actividades productivas de las regiones, además de incrementar
la calidad de vida de la población. Este programa se enmarca dentro del Plan Colombia como parte
integral de La Red de Apoyo Social.
Por intermedio de este programa, se podrán ejecutar $136.989 millones, que equivalen
aproximadamente a 206 Km. En 2003, el programa ejecutó $231.818 millones correspondientes a 386,4
Km de las redes primaria, secundaria y terciaria.
iii) Ajuste y adición al Plan Plurianual de Inversiones del PND
Con los recursos disponibles hasta el momento en el Plan Plurianual de Inversiones, resumidos en
el Cuadro 1, se estima el cubrimiento de 1.063 Km de vías vasculares. Para lograr la meta de 2.500 Km se
requieren $1.777,7 mil millones adicionales, en razón a que cada Km de pavimentación en este tipo de
vías tiene un costo aproximado de $1.000 millones. Este faltante requiere de recursos adicionales a los
contemplados en el Plan Nacional de Inversiones, los cuales competirían con los recursos para otros
proyectos de inversión como: Censo Nacional de Población, Triángulo del Tolima, cedulación, voto
electrónico, nuevas concesiones (ej. Rumichaca – Pasto - Popayán; accesos a Cúcuta; Bucaramanga -
Lebrija; Bucaramanga - Ye de Ciénaga), entre otros.
iv) Vigencias Futuras Requeridas
De acuerdo con el esquema financiero descrito anteriormente, los recursos del programa serán
asignados a través de vigencias futuras durante los próximos 7 años, lo cual implica que tales vigencias
trascenderán el periodo de gobierno. La distribución en el tiempo de las vigencias futuras requeridas se
ilustra en el siguiente cuadro.
6 Conpes 3075 del 15 de marzo de 2000 “PLAN COLOMBIA Red de Apoyo Social: Programa Manos a la Obra Componentes: Proyectos Comunitarios y Vías Para la Paz” y Conpes 3116 del 25 de mayo de 2001 “Autorización a la Nación para Contratar Créditos Externos con la Banca Multilateral hasta por US$200 millones, Destinados a Financiar el Programa Vías Para La Paz II”
11
Cuadro 2 Programa de Infraestructura Vial y Desarrollo Regional
Vigencias Futuras Requeridas (Cifras en millones de pesos corrientes)
Se requiere por tanto la autorización de vigencias futuras por un monto anual de $400.000
millones de pesos corrientes, por un periodo de siete años, con excepción del segundo año en el cual el
monto a autorizar es de $286.676 millones, en razón a la disponibilidad de recursos apropiados en el
presupuesto de 2004 para los proyectos priorizados en las Audiencias Públicas Consultivas celebradas en
virtud del Art. 6º del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 812 de 2003). En el Anexo 2 se muestra el cálculo
de las vigencias futuras requeridas a precios constantes.
D. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS
Las mejoras en vías de transporte proporcionan mejores condiciones para el desarrollo económico
al reducir los costos de transporte. Los menores costos de transporte benefician indirectamente a
consumidores y productores a través de precios totales más bajos para los bienes y servicios transados.
Estos beneficios se traducen en efectos positivos sobre el ingreso de la población beneficiada y en un
aumento de su nivel de vida.
El tratamiento del transporte en las zonas rurales debe ser abordado de una manera integral y
sistémica, proporcionando movilidad y accesibilidad a las comunidades rurales en razón de sus
necesidades. Por ello, el transporte rural debe considerar tres elementos i) la infraestructura existente, ii)
los servicios de transporte, y iii) la ubicación y calidad de los centros de acopio y distribución.
Año Monto
2005 400.000 2006 286.676 2007 400.000 2008 400.000 2009 400.000 2010 400.000 2011 400.000
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Con el propósito de reducir los tiempos de viaje y los costos de movilización de bienes y
personas, así como de mejorar la transitabilidad entre las zona rurales y los centros urbanos de consumo y
producción, los recursos adicionales a los establecidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para
priorización regional y en el programa de Vías para la Paz se desarrollará sobre vías que cumplan con los
siguientes requisitos:
i) Político / Sociales
� Proyectos apoyados en la realización de procesos productivos, programas de sustitución de
cultivos ilícitos y planes de disminución del conflicto armado.
� Proyectos consistentes con los planes regionales y municipales, de acuerdo con lo establecido en
el Plan Nacional de Desarrollo.
ii) Técnicos
� Proyectos en los cuales la relación beneficio – costo de la pavimentación sea superior al
mantenimiento en las condiciones actuales (vías en afirmado con un tráfico promedio diario
superior a 300)
� Proyectos en los que exista una complementariedad y conectividad directa con la red Principal o
Arterial y las cabeceras municipales.
� Proyectos con estudios y diseños de ingeniería definitivos (diseños para construcción).
� Proyectos que se encuentren en ejecución.
iii) Económicos
� Proyectos que tengan una relación beneficio/costo superior a 1.
� Proyectos que permitan la integración regional y el desarrollo de regiones fronterizas,
especialmente la integración de zonas rurales de baja accesibilidad y potencial agro-industrial y
minero, con los centros económicos sostenibles.
� Que exista convenio con las entidades territoriales para que éstas se responsabilicen por la
sostenibilidad de las vías cubiertas, una vez finalice el programa (es decir, al cabo del octavo año).
En todo caso, los municipios y departamentos deben realizar un esfuerzo fiscal propio
comprometiéndose con el aporte de terrenos, las labores de adecuación, las obras complementarias y el
mantenimiento requerido al terminar el programa. Estos compromisos, quedarán definidos mediante
convenios u otros actos administrativos que contengan las metas y responsabilidades de quienes
intervengan en cada uno de los proyectos.
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VIII. PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO - PRIM
A. JUSTIFICACIÓN
En los últimos años la política del sector, en materia infraestructura vial primaria, se ha enfocado
en asegurar el buen servicio vial en la red de carreteras concesionada que cubre 2.389 Km., y que
concentra los mayores volúmenes de tráfico. La red no concesionada, compuesta por 9.615 Km. de
carreteras pavimentadas y 4.521 de carreteras en afirmado, a pesar de generar un recaudo importante en
materia de peajes, se ha venido deteriorando en los últimos años, tal como se muestra en las gráficos 3 y 4.
Tabla 1. Distribución de la red de carreteras
(cifras en Km)
Red Primaria 16.525 Red Concesionada 2.389 Red Pavimentada 9.615 Red en Afirmado 4.521
Gráfico 3 . Estado de la Red Pavimentada
Gráfico 4. Estado de la Red en Afirmado
Año 1998
8.060 km - 78%
564 km - 5%
1.764 km - 17%
Bueno Regular Malo
10.388 Km Año 2003
2.055,9 km - 21%
743,2 km - 8%
6.816,7 km - 71%
Bueno Regular Malo
9.615 KmAño 1998
8.060 km - 78%
564 km - 5%
1.764 km - 17%
Bueno Regular Malo
10.388 KmAño 1998
8.060 km - 78%
564 km - 5%
1.764 km - 17%
Bueno Regular Malo
10.388 Km Año 2003
2.055,9 km - 21%
743,2 km - 8%
6.816,7 km - 71%
Bueno Regular Malo
9.615 KmAño 2003
2.055,9 km - 21%
743,2 km - 8%
6.816,7 km - 71%
Bueno Regular Malo
9.615 Km
Año 1998
938 km - 32%
638 km - 22% 1.355 km -
46%
Bueno Regular Malo
2.931 Km Año 2003
1.732 km - 38%
941 km - 21%
1.848 km - 41%
Bueno Regular Malo
4.521 KmAño 1998
938 km - 32%
638 km - 22% 1.355 km -
46%
Bueno Regular Malo
2.931 KmAño 1998
938 km - 32%
638 km - 22% 1.355 km -
46%
Bueno Regular Malo
2.931 Km Año 2003
1.732 km - 38%
941 km - 21%
1.848 km - 41%
Bueno Regular Malo
4.521 KmAño 2003
1.732 km - 38%
941 km - 21%
1.848 km - 41%
Bueno Regular Malo
4.521 Km
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En la actualidad el pasivo vial, que se define como el costo de llevar los kilómetros de la red que
se encuentran en regular y mal estado, a bueno, se calcula en más de un billón de pesos7. Este concepto
permite cuantificar los recursos necesarios para dejar la red en óptimas condiciones en un momento dado
del tiempo.
Entre las razones que explican este deterioro se han identificado las siguientes:
• Insuficiencia y volatilidad en los recursos destinados al mantenimiento: A pesar de que el
mantenimiento se debe tratar como un gasto recurrente con una programación estable para
cada año, este rubro suele competir con otras prioridades al interior del INVIAS, como la
construcción de nuevas vías, las emergencias, las garantías de las concesiones viales de
primera generación y el aporte de la Nación a los nuevos proyectos de concesión, entre otros.
Igualmente el presupuesto del INVIAS compite con otras prioridades de inversión pública y
se utiliza como una de las principales herramientas de ajuste fiscal cuando las condiciones
macroeconómicas lo exigen, lo cual ha sido la norma durante los últimos cinco años. El
presupuesto de mantenimiento promedio del Instituto pasó de más de $600.000 millones al
año, a mediados de los noventa, a un promedio de $300.000 millones en 20038.
Gráfico5. Presupuesto Inversión del Sector Transporte 1994 – 2003. Fuente: Invías
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
mill
on
es d
e p
eso
s d
e 20
02
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Año
TOTAL VÍAS TOTAL FÉRREO TOTAL PUERTOS TOTAL AÉREO TOTAL MT - DS
7 Fuente: Cálculos DNP con base en el Estudio de la Red Vial, Económica Consultores 2003 8 Cifras en pesos de 2004.
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Gráfico 6. Presupuesto de Mejoramiento y Mantenimiento INVIAS. Fuente. Invías
• Ausencia de mecanismos que garanticen la coordinación entre la planeación del
mantenimiento y la asignación de los recursos: El INVIAS logró implementar un modelo
exitoso para el mantenimiento rutinario con base en microempresas. De igual forma estableció
la figura del administrador vial que permite detectar las prioridades de inversión en cada uno
de los tramos de la red pavimentada. No obstante, no existe un mecanismo que asegure que
los recursos disponibles en presupuesto se destinen efectivamente a la programación de
mantenimiento periódico sistemático identificado por este agente, con el fin de que la red no
se deteriore a niveles que implican mayores costos fiscales no sostenibles. Por el contrario, la
intervención termina limitándose a costosas intervenciones en rehabilitaciones.
• Ineficiencia en el modelo de gestión: La estrategia actual de gestión de la red vial ha generado
un elevado volumen de contratos enfocados en su mayoría a atender de manera dispersa los
tramos de la red que ya han colapsado. Esta práctica implica elevados cotos de transacción,
desgaste e ineficiencia administrativa y altísimos costos de control y seguimiento.
Como resultado, los recursos disponibles de mantenimiento se destinan en su mayoría a atender
sectores puntuales de la red que ya han colapsado y que por ende exigen la rehabilitación de toda la
estructura. Este tipo de manejo del mantenimiento genera una dinámica perversa en la medida en que los
recursos se destinan en costosas rehabilitaciones y/o rehabilitaciones que cubren pocos kilómetros,
mientras que la mayor parte de la red continúa un proceso acelerado de deterioro, aumentando el pasivo
vial.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Años
mile
s de
mill
ones
de
$
$ Corrientes
$ Constantes 2004
16
Desde la década de los noventa en la mayoría de los países en desarrollo se han venido
implementando reformas que permitan atender el mantenimiento de las vías mediante estructuras fiscales
y contractuales que aseguren un flujo suficiente y estable de recursos9. Con estas reformas se busca
ofrecer un nivel de servicio adecuado en la red de carreteras, evitar el deterioro acelerado de las
estructuras viales, que implican mayores costos futuros de rehabilitación, y racionalizar los gastos de
mantenimiento.
El programa de rehabilitación y mantenimiento integral de la red de carreteras a cargo de la
Nación, se orienta a mejorar la competitividad y productividad del país, racionalizar el gasto fiscal en el
sector vial y disminuir los costos de operación del parque automotor, bajo una estructura fiscal y
contractual que optimiza las intervenciones y el uso de los recursos.
i) Impacto Económico del Mantenimiento Vial
El proceso de deterioro de las vías se describe en el gráfico 7. Está función ha sido parametrizada
con información de la red vial pavimentada no concesionada, en términos de tráficos, pluviometría,
terreno y capacidad estructural promedio. La gráfico permite ilustrar la problemática del mantenimiento
vial. Bajo el supuesto de que se realiza adecuadamente el mantenimiento rutinario, y se parte de una vía en
buen estado, al sexto año de operación, la vía se deteriora en un 40%10. En este momento se debe realizar
el mantenimiento mayor o periódico, que implica reemplazar la carpeta de rodadura. (Ver gráfico 8). Si no
se realiza oportunamente dicha intervención, al octavo año (dos años adicionales de uso), la vía presenta
un ritmo de deterioro exponencial, pasando de un índice de estado de 3.0 – bueno/regular, a menos de 1.0,
que corresponde a malo.
9 Países como Argentina, Chile, México y Uruguay han hecho reformas al esquema de contratación del mantenimiento y en algunos casos se han creado Fondos de Mantenimiento. 10 El índice de estado de la vía pasa de 5.0 a 3.0, que corresponde al límite entre bueno y regular estado.
17
Gráfico 7. Deterioro de la vía y costos de intervención (periódica/rehabilitación)
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9Año
Indi
ce d
e E
stad
o
150
200
250
300
350
400
450
500
550
Mill
ones
de
peso
s 20
04
Deterioro Costos de Intervención
Gráfico 8. Estructura de la vía
Este deterioro acelerado, conlleva a su vez a elevar significativamente dos tipos de costos.
Primero, el costo de intervención se triplica ya que no es suficiente un mantenimiento periódico que cuesta
en promedio $150 millones/km cada seis años, sino una rehabilitación que implica una intervención de la
base y probablemente la sub-base, la cual puede tener un costo promedio de $500 millones/km.
Adicionalmente, los costos de operación de los vehículos (VOC, por su sigla en inglés), se multiplican en
función inversa al índice de estado de la vía. Se ha demostrado que el costo de un mantenimiento bien
programado es muy inferior a los ahorros en operación que captura el sector privado por transitar en vías
en buen estado11. Para el caso de la red pavimentada el costo de las intervenciones se presenta en la tabla
1.
11 Los costos de operación en una carretera en mal estado son en promedio en un 40% más altos, para los autos, un 15% para buses y un 24% para camiones, con relación a los que enfrentan los vehículos en vías en buen estado.
Carpeta de Rodadura
Sub-base
Base
Subrasante
Carpeta de Rodadura
Sub-base
Base
Subrasante
18
Tabla 2. Tipos de Intervención
Tipo de Intervención Descripción Costo (pesos de 2004)
Mantenimiento periódico
Reposición de la capa de pavimento sin reparar la estructura (base/sub-base). Se realiza la intervención, que es en promedio cada 6 años.
150 millones
Rehabilitación Menor En este caso además de la capa de pavimento es necesario reparar la estructura
300 millones
Rehabilitación Mayor Exige la reconstrucción total de la estructura 500 millones
Por lo anterior, las prácticas comunes de optimización técnica y económica del mantenimiento,
recomiendan realizar un mantenimiento periódico oportunamente, cuando el índice de estado no ha caído
por debajo del 60%. Se trata, entonces, de reponer la capa de pavimento de manera preventiva para evitar
que los daños afecten la estructura, aumentando de esta manera los mayores costos fiscales que implican
rehabilitar la vía.
ii) Estrategia Actual de Mantenimiento Vial
Con base en la información y resultados del estudio de la Red Vial no concesionada, se elaboró un
modelo teórico para predecir el estado de la misma bajo diferentes estrategias de mantenimiento12. En
esencia se trata de relacionar el estado de la red vial con la función de deterioro presentada anteriormente.
Se supuso que la red catalogada por el INVIAS como en buen estado se distribuye uniformemente entre
los distintos índices13.
12 Estudio de la Red Vial Nacional. Económica Consultores, para DNP – 2003. 13 Con la información actual del INVIAS no es posible distribuir al interior de cada grupo bueno, regular y malo, el índice de estado. Por los tanto el ejercicio se realizó bajo el supuesto de una distribución uniforme. Para predecir el índice de estado del promedio de la red se aplico la siguiente ecuación propuesta por Small, Winston y Evans. (Road Work. A new highway pricing & investment policy. Kenneth A. Small, Clifford Winston y Carol A. Evans. The Brookings Institution. Washington, D.C. 1989)
( )b
f Nn��
���
�×−−= ππππ 00
Donde : representa el estado de la vía, definido entre 5 y 1 y los subíndices 0 y f corresponden al estado inicial y final respectivamente n : es el número de ejes equivalentes que han transitado la vía en un periodo determinado desde su último mantenimiento. Esta variable se define en millones de ejes equivalentes. N : el número de ejes que resiste la estructura de acuerdo con la ecuación de AASHO. Esta variable se define en millones de ejes equivalentes. b : es un parámetro que ajusta esta ecuación al deterioro observado en cada país.
19
A partir de esta información, la disponibilidad de recursos de presupuesto ($288.000 millones
anuales para el periodo 2004 – 2010) y los costos promedio para cada tipo de intervención presentados en
la tabla 1, se modela un proceso dinámico, bajo el esquema de mantenimiento actual. En cada año los
tramos se van deteriorando hasta que son intervenidos. Después de la intervención los tramos recuperan el
índice inicial de estado. El modelo permite variar la distribución de los recursos disponibles entre tres
tipos de intervención: mantenimiento periódico, rehabilitación de los tramos que se encuentran en regular
estado y una reconstrucción para los tramos que se encuentran en mal estado.
En función de esta distribución, la red se deteriora a ritmos diferenciales. Con estos resultados se
estima el estado de la red entre bueno, regular y malo, para el periodo 2004 - 2010 y se calcula el pasivo
vial14.
Los resultados del modelo para el escenario base, que corresponde a la estrategia actual, reflejan
la evolución del estado de la red pavimentada no concesionada, y el pasivo vial. Estos resultados se
pueden observar en el gráfico 9.
Como se observa con la estrategia actual, donde los recursos destinados al mantenimiento
preventivo son mínimos y los esfuerzos están enfocados en atender los tramos en crisis, el deterioro de la
red aumenta rápidamente. En el año 2010 el 48% de la red se clasificaría en mal y regular estado. En ese
escenario el pasivo vial se incrementa de un billón de pesos en el 2003 a más de 2,2 billones de pesos en
201015.
Los valores de las variables se obtuvieron de los promedios del estudio de la Red Vial y del modelo de peajes del INVIAS. La continuación esta parametrizada para las características promedio de la red. A continuación se presentan estos valores.
π0 πf b N Delta n5 0 3 7,3631289 0,69427485
14 El costo anual de la red en afirmado se estimó en $57.224 millones al año. Vale la pena mencionar que cerca de 1.700 Km. de esta red, donde los tráficos superan los 300 veh/día, deben ser pavimentados de acuerdo con los ejercicios de optimización del mantenimiento, puesto que es más económico, en valor presente, pavimentar que mantener el afirmado con estos niveles de tráfico. 15 Cifras en pesos de 2004.
20
Gráfico9. Estrategia Actual
Deficit en el pasivo vial y comportamiento del estado de la red1998-2010
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vigencias
Mill
ones
de
peso
s de
200
4
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Est
ado
de
la re
d
Pasivo Vial Recursos Bueno Regular Malo
B. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA
De acuerdo con las proyecciones anteriores, es necesaria una reforma urgente al sistema de
mantenimiento vial, particularmente un cambio de estrategia de intervención y de esquema contractual.
Dado que se requieren cerca de un billón de pesos para rehabilitar la red pavimentada que se encuentra en
regular y mal estado y que en la actual coyuntura fiscal no es viable iniciar la rehabilitación de toda la red
que está en regular y mal estado, es necesario desarrollar una estrategia que asegure una intervención
integral de rehabilitación y mantenimiento en los corredores más importantes, y paralelamente minimice
el crecimiento del pasivo vial en el resto de la red.
Por lo anterior se propone implementar un Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento
– PIRM que abarque, en su inicio, los corredores con mayores tráficos de la red pavimentada, bajo un
nuevo esquema contractual, que optimice la gestión y la intervención, a través de contratos de mediano
plazo, que transfieran la responsabilidad de asegurar el buen estado de los corredores a su cargo, al
contratista16. Una vez culminada esta fase, los costos de intervención de la red objetivo se reducen, dado
que sólo se requiere mantenimiento periódico, abriendo espacio para incorporar nuevos tramos hasta
cubrir, en el largo plazo, el 100% de la red.
16 Se busca atender los corredores con mayores volúmenes de tráfico, dado que el impacto económico es mayor, ya que en estos tramos se concentra un gran proporción de los costos de operación vehicular, y también tienden a presentar mayores ritmos de deterioro por su uso.
21
En la estructuración de un contrato piloto bajo el PRIM, para el corredor Ibagué – Honda –
Manizales, se observa que durante los 6 años de ejecución de las obras el 52% de los recursos se destinan
a la rehabilitación. A partir del año 2010, cuando se contrate el nuevo ciclo de mantenimiento ya no será
necesario incurrir en intervenciones de rehabilitación y por lo tanto los recursos necesarios para atender el
corredor serán sólo del 48% de los que se requieren hoy en día. Aunque estos datos pueden variar en
función del estado específico de la red, es claro que esta estrategia en el mediano plazo, además de evitar
que aumente el pasivo vial, permitirá una reducción considerable en el flujo anual de gastos, luego de
finalizada la primera fase que incluye rehabilitación ( Ver gráfico 10).
Gráfico10. Recursos necesarios contrato piloto
Como parte de la estrategia se propone implementar un nuevo modelo contractual que garantiza el
vínculo entre la identificación de necesidades, la optimización de los niveles de intervención y la
aplicación efectiva y estable de los recursos, bajo parámetros económicos y técnicos. El plazo óptimo de
dicho contrato es de 6 años y el contratista deberá realizar actividades de rehabilitación (en la medida de
las necesidades), mantenimiento rutinario y periódico, gestión vial y operación del corredor, garantizando
los niveles de servicio estipulados y una capacidad estructural de las vías.
La fase inicial del PIRM está enfocada a cubrir aproximadamente 2.000 km de carreteras por las
que circula la mayor parte del comercio exterior y que presenta los mayores volúmenes de tráfico. Estos
corredores hacen parte en su mayoría de la Troncal de Occidente, de la Troncal del Magdalena Medio y de
las transversales Buenaventura – Bogotá y Barrancabermeja – Bucaramanga. Los proyectos específicos se
presentan en el tabla 3.
0
4.000
8.000
12.000
16.000
20.000
Mill
ones
de
peso
s de
2.0
04
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Año
Mantenimiento Rehabilitación Gestión Vial
Fase I
Fase II
22
Tabla 3. Corredores Prioritarios
* El sector Rumichaca – Popayán incluye Paso Nacional por Pasto
Los recursos necesarios para atender esta primera fase de corredores se estiman en $130.000
millones anuales de pesos de 2004 durante seis años17. Estos recursos, como se mencionó anteriormente,
cubrirían los costos de rehabilitación de los tramos que se encuentran en regular y mal estado y el
mantenimiento periódico. La puesta en marcha del programa requiere acciones en materia de gestión y
financiera.
Los cambios en la gestión apuntan a: i) Delegación del mantenimiento y la planeación vial por
contrato a terceros: En este modelo contractual el diagnóstico del estado de la red, la planeación de las
intervenciones y la ejecución de las obras está a cargo del contratista. El contrato contiene los
procedimientos para optimizar las intervenciones en función del estado inicial y la restricción de recursos.
ii) Contratos de mediano plazo por niveles de servicio: El contratista responde por un nivel de servicio en
un periodo de 6 años, lo cual lo obliga a asegurar la calidad de las obras y del servicio al usuario18. Se
consideró como óptimo un periodo de 6 años que corresponde al ciclo promedio entre mantenimientos
periódicos para la red pavimentada, de acuerdo con el modelo HDM 419. iii) Microempresas para el
17 Cifras en pesos de 2004. Para toda la red se incluyen los costos de mantenimiento rutinario que actualmente ejecutan las microempresas. Este mantenimiento atiende la limpieza de drenajes, roceria y en este ejerció se asume que practican actividades localizadas de sellamiento de grietas y parcheo. 18 El programa incluye algunos servicios al usuario, como ambulancias, grúas, etc 19 HDM 4: “The Highway Design and Maintenance Standard Model” es una herramienta de análisis técnico y económico de las alternativas de intervención en la infraestructura vial.
Longitud Km.
1 Rumichaca - Popayán 340,2
2 Cerritos - Medellín 241,4
3 Hatillo - Caucasia 253,1
4 Caucasia - Sincelejo 179,9
5 Sincelejo - Toluvuejo 18,1
6 Toluvuejo - Cartagena 136,9
7 Ibagué - Mariquita 107,3
8 San Alberto - Bosconia 277,0
9 Barrancabermeja - La Lizama - Lebrija 96,2
10 Manizales - Honda 132,5
11 Buenaventura - Buga 166,5
TOTAL 1.949,0
SECTOR
*
23
mantenimiento rutinario: En el esquema se incorporan las microempresas para el mantenimiento rutinario
bajo una modalidad contractual y remuneración similar a la que utiliza el INVIAS. iv) Interventoría: El
interventor además de verificar la cantidad y calidad de las obras establecidas en el plan de intervenciones,
participa en la etapa de planeación y en la supervisión de los niveles de servicio.
En materia financiera las acciones están enfocadas a: i) Vigencias Futuras: De acuerdo con la
estructuración financiera de los proyectos, las vigencias corresponden al monto anual de inversiones en las
intervenciones realizadas, en la medida en que los contratos no suponen un endeudamiento más allá del
capital de trabajo. Tanto el pago del INVIAS, como el perfil de las inversiones, es constante para todos los
años del proyecto. ii) Aportes de Capital: Con el objetivo de incentivar la permanencia y asegurar el
cumplimiento del contratista en el proyecto se exige un aporte de capital inicial. iii) Descuentos por
incumplimiento: El contrato establece niveles de servicio en función de las intervenciones en cada tramo.
Un incumplimiento de estos estándares se traduce en descuentos en el pago del contratista, a través de un
mecanismo fiduciario.
i) Impactos y Beneficios del Programa
� Ahorro fiscal hacia el futuro. Con la inversión de $130.000 millones anuales de pesos de 2004 se
disminuyen los recursos requeridos para rehabilitación, ya que en una segunda fase los únicos costos
que se deberán presupuestar son los relacionados con el mantenimiento periódico de los 2000 Km de
corredores viales.
� El VPN del flujo de ahorros de operación de vehículos resultado del programa es aproximadamente de
$1.75 billones para los corredores de la fase inicial, si se tiene en cuenta el programa para toda la red,
el ahorro es de $9.1 billones20.
� Se asegura un nivel de servicio bueno para los 2.000 Km. de mayor tráfico de la red primaria. Esto es
particularmente importante para la competitividad de la producción nacional de cara a los tratados de
libre comercio.
� Se contribuye con el objetivo de modernización del Estado, ya que la puesta en marcha de estos
contratos contribuye con el mejoramiento de la eficiencia administrativa y la capacitación del recurso
humano.
20 Resultado del Estudio de la Red Vial, Económica Consultores, 2003
24
� Incluir actividades de planeación de la gestión vial, dentro de las obligaciones, tanto el contratista,
como del interventor, favorece la especialización de la ingeniería nacional.
� Los recursos restantes con que cuenta el INVIAS se destinarán al mantenimiento de la red
pavimentada y la red en afirmado.
ii) Vigencias Futuras Requeridas
Como se mencionó anteriormente, el programa está diseñado, en una primera etapa, para recibir recursos
de inversión por $130.000 millones anuales en pesos de 2004 por un periodo de seis años, los cuales sería
garantizados a través de vigencias futuras. El siguiente cuadro ilustra los requerimiento de vigencias en
precios corrientes.
Cuadro 3 Programa de Rehabilitación y Mantenimiento Integral
Vigencias Futuras Requeridas (Cifras en millones de pesos corrientes)
Los recursos provienen del presupuesto anual del INVIAS previsto para mantenimiento vial, el
cual asciende a $282.000 millones. La implantación del programa permitirá atender los principales
corredores viales, y destinar más de $150 mil millones por año al mantenimiento del resto de la red
nacional, tanto en pavimento como en afirmado. En el Anexo 3 se muestra el cálculo de las vigencias
futuras requeridas a precios constantes
Año Monto
2005 136.175 2006 141.622 2007 146.225 2008 150.611 2009 155.130
25
V. RECOMENDACIONES
El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al Consejo
Nacional de Política Económica y Social – CONPES:
• Aprobar la política integral de infraestructura vial, con los programas y lineamientos contenidos
en el presente documento.
• Declarar como estratégicos los programas expuestos en este documento.
• Autorizar a la Nación para comprometer las vigencias futuras requeridas para la implementación
de los programa expuestos, en concordancia con los montos indicados en los cuadros 2 y 3 del
presente documento.
• Solicitar al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías implementar la estrategia
definida en este documento y asegurar un adecuado desarrollo institucional para adelantar los
programa comprendidos.
26
ANEXO 1
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL
ANEXO 2
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL
Cálculo Vigencias Futuras Requeridas
ANEXO 3
PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO
Cálculo Vigencias Futuras Requeridas
Año Valor IPC Valor($ Mill de 2004) Promedio $ Corrientes*
2005 130.000 4,8 136.175 2006 130.000 4,0 141.622 2007 130.000 3,3 146.225 2008 130.000 3,0 150.611 2009 130.000 3,0 155.130
* Se emplearon los supuestos de IPC promedio anual del Banco de la República a Enero 20 de 2004
Año Valor IPC Valor($ Mill de 2004) Promedio $ Corrientes*
2005 381.862 4,8 400.000 2006 263.150 4,0 286.676 2007 355.617 3,3 400.000 2008 345.259 3,0 400.000 2009 335.203 3,0 400.000 2010 325.440 3,0 400.000 2011 315.961 3,0 400.000
Total 2.322.492 * Se emplearon los supuestos de IPC promedio anual del Banco de la República a Enero 20 de 2004.
Año 1 2 3 4 5 6 7 8 TOTAL2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Audiencias Públicas 104.025 112.079 133.952 133.952 484.008 Vias para la Paz* 125.000 11.989 136.989 Ajustes Plan de Inversiones PND 164.783 164.783 Recursos Adicionales al PND 105.000 129.198 221.665 345.259 335.203 325.440 315.961 1.777.726 TOTAL 229.025 393.851 263.150 355.617 345.259 335.203 325.440 315.961 2.563.506 *Este programa cuenta con vigencias futuras ya aprobadas, por los montos señalados.
Flujo de Recursos(Cifras en millones de pesos de 2004)
