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DOCUMENTO DE TRABAJO - 01

“La Política Fiscal como herramienta de ajustecíclico en El Salvador”.

Julieta Fuentes, SeniorMarlene Tobar Silva, Especialista

Departamento de Investigación Económica y Financiera

Dirección electrónica de las autoras:[email protected] y [email protected]

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2004

Departamento de Investigación Económica y FinancieraBanco Central de Reserva

Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida NorteSan Salvador, El Salvador, C.A.

El Banco Central al publicar esta serie de Documentos de Trabajo,pretende facilitar la difusión de estudios económicos y financieros que

contribuyan al mejor conocimiento de la realidad salvadoreña.

Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajosrepresentan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente

con el criterio de este Banco Central.

Prohibida la reproducción total o parcial de este documento,sin previa autorización del Departamento de Investigación Económica y

Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador,ISSN 1810-8903


Resumen

Este documento evalúa cuál ha sido el papel de la política fiscal como mecanismoalternativo de estabilización cíclica del producto real en El Salvador durante el período 1980-2003.

Para ello se utiliza las metodologías propuestas por la Comisión Económica Europea (CE)y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) para estimar losestabilizadores fiscales automáticos y el componente estructural del saldo fiscal para El Salva-dor.

Los componentes fiscales estimados evidencian que los movimientos del saldo cíclico hansido en general reforzados por la política fiscal discrecional, de tal forma que la política fiscalha operado en la dirección correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilizacióndel producto.

Sin embargo, las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio hanestado estrechamente vinculadas con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad del balancefiscal y no con el papel de la política fiscal en la estabilización de corto plazo, la cual ha estadofuncionando principalmente a raíz de la propiedad estabilizadora de los ingresos tributarios.

Acorde con el objetivo de largo plazo, El Salvador, ha realizado desde finales de la décadade los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el déficit fiscal; pese a ello, el desequilibriopersiste debido a una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos,al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones, a la dinámica endógenade la deuda y a catástrofes naturales experimentadas en la última fase del ciclo económicosalvadoreño; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobiernoen los últimos años.

El estudio de los factores detrás del proceso de formación de deuda, señala a la políticadiscrecional como principal fuente de acumulación de obligaciones con el exterior,evidenciando la necesidad de generar superávit primarios que permitan estabilizar o aminorarel nivel de deuda con el objeto de reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar laconfianza de los mercados financieros.

Lo anterior, constituye una condición necesaria para la elaboración de una nueva estrategiafiscal que persiga simultáneamente los objetivos de estabilización de corto plazo ysostenibilidad a mediano plazo e implica la realización de un esfuerzo fiscal importante.

El rol que potencialmente puede desempeñar la política fiscal en la amortiguación delciclo constituye una herramienta valiosa para las autoridades nacionales, dada la altasensibilidad de la economía a choques de diversa índole.

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Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN 5

I. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLITICA FISCAL :MARCO CONCEPTUAL 7

II. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS 10II.A ESTIMACIÓN DEL PIB POTENCIAL Y BRECHA DEL PRODUCTO. 10II.B ELASTICIDAD DE LAS VARIABLES FISCALES RESPECTO

A LOS AGREGADOS MACROECONÓMICOS. 14II.C ESTIMACIÓN DEL BALANCE CÍCLICO Y ESTRUCTURAL. 15

III. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLÍTICA FISCAL 18III.A TAMAÑO Y OPERACIÓN DE LOS ESTABILIZADORES FISCALES

AUTOMÁTICOS 18III.B POLÍTICA FISCAL DISCRECIONAL. 22

III.B.1 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL USO DEL CAB PARA EL ANÁLISIS DE LA POSTURA FISCAL. 22III.B.2 POSTURA FISCAL ANTE EL CICLO ECONÓMICO

SALVADOREÑO. 1980-2003. 24III.C POLÍTICA FISCAL GLOBAL 30

IV. CONSIDERACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE MEDIANO PLAZO 32IV.A DESCOMPOSICIÓN DEL PROCESO DE ACUMULACIÓN DE DEUDA 33IV.B ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE DEUDA 35

V. CONSIDERACIONES FINALES 38

BIBLIOGRAFÍA 39

4


En regímenes de estabilidad cambiaria plena o uniones monetarias ya sean

simétricas como el caso de la Unión Europea o asimétricas como es el caso de El

Salvador, se renuncia al uso de la herramienta cambiaria como instrumento a través

del cual se realizan ajustes de precios relativos, como respuesta ante choques exógenos

negativos.

Por lo tanto, es necesario contar con mecanismos alternativos que permitan

suavizar el proceso de ajuste cuando se generan choques exógenos asimétricos. La

literatura tradicional sobre Areas Monetarias Optimas señala que ante la presencia

de rigideces en los precios y sistemas cambiarios fijos, existen mecanismos

automáticos alternativos para llevar a cabo el ajuste.

Uno de los mecanismos principales citado en dicha teoría para cumplir con dicho

objetivo corresponde al uso de la parte automática de la política fiscal conocida en la

literatura como “estabilizadores fiscales automáticos”.

Los estabilizadores fiscales automáticos son aquellos ingresos y gastos del

gobierno que se encuentran vinculados directamente al ciclo económico, de tal

manera que moderan automáticamente el impacto de las fluctuaciones del ciclo

económico sobre la demanda agregada.

El papel estabilizador otorgado a la política fiscal también puede ser acometido

mediante decisiones discrecionales por parte de los hacedores de política. Ambas

opciones incorporan explícitamente la propuesta keynesiana de la validez de la

política fiscal sobre la demanda agregada, es decir, que ésta tiene la capacidad de

generar un impacto en la actividad económica por lo menos en el corto plazo.

Introducción

5


La efectividad en el uso de la política fiscal en la atenuación de choques exógenos

es un tema en discusión sobre el cual prevalecen diversas opiniones. En esta línea de

estudio, se ubica el presente documento cuyo objetivo es examinar la evolución de la

política fiscal en El Salvador durante el período comprendido entre 1980-2003,

intentando determinar si ésta ha contribuido a amortiguar los efectos de choques

exógenos en el producto o si por el contrario ha sido un factor de amplificación de

dichos choques.

El documento se organiza bajo el siguiente esquema: En el capítulo I se exponen

algunos elementos teóricos relativos al papel estabilizador de la política fiscal. En el

siguiente se estima el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos medido por el

componente cíclico del saldo fiscal y el balance cíclicamente ajustado.

En el capítulo III, se hace uso de las estimaciones anteriores y se evalúa si la política

fiscal en El Salvador 1980-2003 ha jugado un papel contracíclico contribuyendo

potencialmente a reducir la amplitud del ciclo económico. En el Capítulo IV se presentan

algunas consideraciones para la elaboración de una estrategia fiscal de mediano plazo

y finalmente se resumen los principales resultados derivados del estudio.

6


ICapítulo

El rol estabilizador de la política fiscal : MarcoConceptual

El 1° de enero de 2001 entró en vigencia laLey de Integración Monetaria, mediante ésta ElSalvador decidió unilateralmente formar un áreamonetaria asimétrica con Estados Unidos,renunciando a la posibilidad de utilizar susherramientas monetaria y cambiaria de modoindependiente, para hacer frente a losdesequilibrios macroeconómicos que se lepresenten.

La teoría señala que bajo ciertascondiciones, la política fiscal puede desempeñarun rol estabilizador de la economía en el cortoplazo; constituyéndose en ese sentido en uninstrumento alternativo de absorción dechoques que puede reemplazar en algunamedida el papel potencial atribuido al tipo decambio nominal.

Pese a lo anterior, la efectividad del empleode la política fiscal para fines de estabilizacióneconómica, ha sido objeto de grandes debatespor parte de teóricos y hacedores de política, sinque exista actualmente un consenso respecto ala magnitud y el signo de la respuesta de lasvariables económicas ante una innovación detipo fiscal.(Perotti 2000)

Hasta inicios de la década de los sesenta,predominó la visión keynesiana tradicional lacuál promulgaba una relación directa entre elbalance presupuestario y la actividadeconómica, suponiendo que ante situaciones deinflexibilidad de precios y sub-empleo, unincremento en el déficit fiscal tiene un efectomultiplicador positivo en la demanda agregaday el producto1.

Consecuentemente, dicha escuela depensamiento abogaba por el empleo de unapolítica fiscal activa recomendada fun-damentalmente en episodios de choques dedemanda; propiciando numerosos intentos deusar la política fiscal para incrementar o reducirla velocidad de crecimiento del producto. (Sellon

2002)

Posteriormente, el optimismo por el usoactivo de la política fiscal perdió popularidadante el surgimiento de diversas críticas queseñalaban una falta de fundamentosmicroeconómicos y al desarrollo de la teoría delas expectativas racionales, la cual minabaalgunos de los supuestos fundamentales de lateoría keynesiana tradicional.

1 En extensiones el modelo permitía efectos de crowding-out mediante cambios inducidos en la tasa de interés y el tipo de cambio.

7


Lo anterior, impulsó el surgimiento de unanueva escuela de pensamiento económiconeoclásico, que afirma la ineficacia de la políticafiscal en alterar el crecimiento económicoaduciendo que los agentes económicos añadenen sus decisiones corrientes las expectativasrespecto a cambios futuros en la políticaeconómica; de esta forma, las variacionesesperadas en la política fiscal en periodosposteriores pueden contribuir a explicar elimpacto de las medidas actuales.

Esta escuela introduce el concepto de“Equivalencia Ricardiana”, que en su sentidomás estricto establece que una expansión fiscal,modifica la percepción de los agentes privadossobre una posible compensación del actualdéficit público, que tiende a reducir su consumoe inversión con el objetivo de incrementar elahorro y responder en el futuro a las mayorescontribuciones que requerirá el sector público.

A los desarrollos teóricos de la época seagregaron algunos ejemplos empíricos quesorprendieron a economistas y hacedores depolítica al contradecir las prediccionesrealizadas por el keynesianismo respecto a laexistencia de un multiplicador fiscal positivo,señalando la posibilidad de que éste se torneincluso negativo.

Giavazzi y Pagano (1990) y Alesina y Perotti(1996), identifican siete casos en los cuales losefectos de una contracción fiscal resultaronpositivos para el crecimiento de dichaseconomías, éstos fueron: Dinamarca, 1983-1986;Irlanda 1987-1989; Bélgica 1984-1987; Canadá1986-1988, Italia 1989-1992, Portugal 1984-1986y Suiza 1983-1989.

Estos episodios dan lugar al surgimiento denuevas corrientes de pensamiento en las cualesse explora las condiciones bajo las cuales sepueden presentar estos efectos no lineales de lapolítica fiscal llamados frecuentemente efectosno-keynesianos, enfatizando el rol que cumplenlas expectativas de los agentes privados respectoal accionar futuro de las autoridades fiscales.

Acorde a lo anterior, un cambio de políticaque podría ser contractivo según la teoría, puederesultar expansivo si genera expectativassuficientemente fuertes en sentido opuesto,indicando la existencia de un multiplicadorfiscal negativo. Es decir, una contracción fiscalque sea creíble puede generar expectativasrespecto de una menor carga impositiva futuralo cuál puede incrementar el consumo privadoy de esta manera generar un impulso positivosobre la demanda agregada; contrariamente unaexpansión fiscal en un ambiente en el cuál sepresentan severas dudas respecto a lasostenibilidad de las cuentas fiscales puedegenerar un colapso en la confianza de losagentes privados y propiciar una caída en lademanda agregada.

Sin embargo, es difícil determinar lascondiciones bajo las cuales el multiplicadorpuede cambiar de signo. Algunos estudiosseñalan dentro de las condiciones bajo lascuales pueden materializarse estos efectos nolineales la presencia de altos déficit presu-puestarios, nivel y crecimiento acelerado de ladeuda pública, nivel elevado de consumo degobierno y aspectos relacionados con lacomposición, tamaño y duración del impulsofiscal.

Bertola y Drazen (1993) encuentran en unmodelo de tipo neoclásico la existencia de unarelación no lineal entre el consumo privado y elgasto de gobierno, afirmando que ésta se tornapositiva cuando la economía enfrenta elevadosniveles gasto público respecto a PIB, en lamedida que los agentes económicos esperan unajuste severo en el gasto público y porconsiguiente un incremento en su riqueza. Estosresultados son contrarios a los hallazgos delestudio realizado por Perotti (1998) que señalael surgimiento de efectos no lineales cuando laeconomía alcanza un ratio deuda a PIB “límite”.

La existencia del premio por riesgo, es unade las más importantes vías identificadas, através de la cual el endeudamiento del gobiernopuede afectar el multiplicador fiscal en la

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medida que los agentes privados reaccionenpositivamente ante una consolidación fiscal quegenere una disminución en el premio por riesgopagado por el gobierno. (Hemming et al 2002)

Otros estudios como el realizado porGiavazzi, Tapelli y Pagano (2000) concluyen quelos efectos de la política fiscal en la economíadependen adicionalmente de la composición delas medidas implementadas y del tamaño yduración del impulso fiscal que sea proveído.Estos autores encuentran que la posibilidad deocurrencia es mayor cuando se producenimpulsos grandes y persistentes que seanrealizados mediante variaciones en losimpuestos netos y no tanto por cambios en elconsumo público.

Por otra parte, Alesina y Perotti (1996)2

determinan que la realización de unacontracción fiscal mediante reducción en elgasto público puede generar una expansióneconómica, mientras que una política fiscalrestrictiva a través de una reducción enimpuestos o inversión tiene los efectoscontractivos propuestos por la posturakeynesiana tradicional.

La tarea de evaluar empíricamente lapolítica fiscal mediante el seguimiento de lasvariables fiscales como ingresos y gastospresenta algunos inconvenientes como lo es elque sus movimientos reflejan el impacto de lasfluctuaciones de la economía; es decir cambiosque ocurren sin la intervención de lasautoridades fiscales.

Lo anterior, sugiere la necesidad de realizaruna separación clara entre el componente delbalance fiscal que se encuentra directamentevinculado al ciclo económico y aquel querepresente los cambios activos realizados enmateria de política fiscal, con la finalidad dedefinir el rol que desempeña cada uno de loscomponentes señalados en la estabilización delproducto.

El reconocimiento de la importancia deestos componentes condujo al desarrollo demetodologías orientadas a realizar unadistinción entre lo que se denominaestabilizadores automáticos y el saldoestructural.

La estabilización fiscal automática tiene suorigen en la existencia de ciertos ingresos ygastos que se encuentran asociados al cicloeconómico y que reaccionan sin que se requieraninguna intervención gubernamental. Sufuncionamiento, por consiguiente depende defactores estructurales que son difíciles decambiar en el corto plazo.

El saldo estructural o balance cíclicamenteajustado constituye un indicador de laorientación que se quiere imprimir a la políticamediante el uso activo y/o discrecional demedidas de gastos e ingresos.

Actualmente existe cierto consenso entreun buen número de economistas acerca de laconveniencia de dejar actuar libremente losestabilizadores fiscales automáticos, en lamedida que son puntuales, previsibles y noafectan las expectativas de los agenteseconómicos. Contrariamente, las opinionessobre el empleo de la política discrecional sonmuy diversas a raíz de los problemas de rezagoen la implementación y la falta de conocimientorespecto del impacto final de las medidas.

Finalmente, algunos autores recomiendanel uso de la política discrecional en cir-cunstancias especiales como cuando la políticamonetaria es restringida debido a la existenciade un sistema cambiario fijo o por encontrarseen niveles muy bajos de tasas de interés ycuando se presentan problemas de soste-nibilidad de la deuda, que incluso impiden elfuncionamiento de los estabilizadores fiscalesautomáticos.

2 Citado en Tello (2002)

9


IICapítulo

Consideraciones Metodológicas

En el presente capítulo se estima el tamañode los estabilizadores fiscales automáticos(medido por el componente cíclico del saldofiscal) y el balance fiscal cíclicamente ajustado(también llamado estructural o subyacente). Lasestimaciones están basadas en dos metodologíassimilares, en primer término la propuesta por laComisión Económica Europea (CE) y ensegundo la formulada por la Organización parala Cooperación Económica y el Desarrollo(OECD).

Obtener la posición subyacente y cíclica delpresupuesto fiscal bajo estas metodologíasimplica tres pasos a seguir: Primero se requierela estimación del PIB potencial y sucorrespondiente brecha del producto; comosegundo paso, se estima la sensibilidad delpresupuesto al ciclo económico medida por laselasticidades ponderadas de los impuestos; yfinalmente, haciendo uso de los cálculosanteriores, se descompone el balance observadoen sus componentes cíclico y estructural. Cadauno de estos pasos se discute a continuación.

II.A Estimación del PIB potencial y Brecha delProducto.

La separación de los componentes fiscalesse fundamenta en el supuesto que el PIB

corriente fluctúa en el tiempo alrededor de unatendencia subyacente que refleja la tasa decrecimiento potencial de largo plazo de laeconomía. Este crecimiento potencial se vesometido a choques temporales que desvíanmomentáneamente al PIB actual de sutendencia de crecimiento y que por definiciónse disipan en el tiempo, generando losdenominados ciclos económicos. (Burns y Mitchell

1946)

Estas fluctuaciones cíclicas (desviacionesdel PIB potencial) en la actividad económicaejercen un impacto importante en los balancesfiscales dependiendo del grado de sensibilidadque presente el presupuesto ante el cicloeconómico, generando lo que se denominasaldo cíclico del balance, que al ser eliminadodel balance observado otorga un indicador dela posición subyacente del presupuesto.

Por lo tanto, es necesario estimar latrayectoria de largo plazo definida como PIBpotencial ( Y*) para luego calcular lasdesviaciones del PIB actual (Y) respecto a éste.Dicho concepto se conoce en la teoría comobrecha del producto (GAP) y unido a laestimación que se realice de la sensibilidadcíclica del presupuesto fiscal servirán comoinsumo para obtener los saldos fiscales.

(1)GAP= Y-Y*Y*

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Existen diversos métodos para laestimación de Y* como son el uso de funcionesde producción, o de filtros estadísticos, laobtención de una tendencia lineal y lautilización de modelos de Vectores Au-torregresivos Estructurales (SVAR)3. Actual-mente los métodos más utilizados son lasfunciones de producción (FP) y el filtro deHodrick-Prescott (HP).

Las Funciones de Producción relacionan elPIB potencial con las tendencias de los factorestrabajo, capital y la productividad total de losmismos; reflejando de forma directa surelación(FMI 1999). Sin embargo, aunque suaplicación representa grandes ventajas, suelaboración exige una gran cantidad deinformación y la incorporación de supuestossobre el comportamiento de los factores deproducción.

En el presente documento, ha sidoseleccionado el filtro HP para obtener latendencia de la serie del producto, para elperiodo 1970-2003, sobre la base de criteriospragmáticos tales como su simplicidad,transparencia y aceptación. Este filtro linealpermite estimar la tendencia o serie suavizada(Y*), minimizando la varianza de la serie original(Y) alrededor de dicha tendencia; sujeto a laelección del parámetro de suavizacióndenominado λ

La ventaja estadística que presenta el usodel filtro es que constituye una herramienta muysimple y de fácil aplicación, que requiere depocos juicios de valor en la medida que es unprocedimiento mecánico de obtención de latendencia de la serie, alrededor de la cual lasdesviaciones presentan un comportamientosimétrico durante el ciclo económico completo.

3 Ver Giorno,C y otros, (1992)

Min Σ (Y t -Yt)2 + λ Σ T-1((Yt+1 - Yt) - (Yt - Yt-1))

2 (2)T=2T=1

T* * * *

Esta aproximación, presenta algunasdesventajas en su aplicación que es importantetener en cuenta para el análisis posterior.

Principales problemas relacionados al usodel filtro HP

Dentro de los inconvenientes observadosen la utilización del filtro se encuentran losrelativos a la presencia de quiebres estructuralesen la serie a descomponer, el problemadenominado del punto final y los relativos a laelección del valor del parámetro de sua-vizamiento λ. Respecto al primer señalamiento,se advierte la incapacidad del filtro de detectary reflejar cambios repentinos; conduciendo asesgos transitorios en la estimación de latendencia que son difíciles de corregiradecuadamente.

En el caso de El Salvador, el quiebreestructural experimentado en el periodo 1979-1982 que corresponden al agravamiento delconflicto armado, produce un sesgo transitoriode alrededor de tres años hacia delante y haciaatrás en la serie del producto, la alta volatilidadde este periodo aunada a este fenómenoconduce a analizar con cautela el com-portamiento de las variables macroeconómicasdurante este lapso.

El problema anterior, está relacionado conla incapacidad de las técnicas de filtro del tipode HP para identificar la diferencia que existeentre choques que provienen del lado de lademanda de aquellos que provienen del lado dela oferta. Por definición, los choques dedemanda no tienen impacto sobre elcrecimiento potencial de la economía en lamedida que por su naturaleza tienden adesaparecer en el tiempo; mientras que por elcontrario si la economía se enfrenta a un choquede oferta es más factible que ejerzan un impactopermanente sobre el mismo.

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El sesgo transitorio producido en laestimación de la tendencia, puede conducir avaloraciones incorrectas de los resultadosfiscales. A manera de ejemplo, en el caso que laeconomía se enfrente a un choque negativo dedemanda, el crecimiento del PIB potencialestimado podría reducirse (erróneamente) y porlo tanto sobreestimar el tamaño de la brecha delproducto; conduciendo a una subestimación dela posición presupuestaria subyacente, es decira reflejar una situación fiscal más sólida de la queen realidad enfrenta la economía.

En cuanto al problema del punto final, estese deriva de la forma en que se calcula latendencia inicial y final de una serie, a diferenciade los valores centrales que son estimados apartir de ponderaciones simétricas de la serieoriginal, en los extremos se asigna un pesomayor de las observaciones recientesinduciendo un sesgo en los valores de tendenciaestimados.

Una forma de corregir las distorsionesgeneradas por esta estructura de ponderacióndel filtro, es extender la serie original medianteproyecciones; por lo que para minimizar el sesgoderivado de este problema, se proyectó elcrecimiento del PIB real para el periodo 2004 -2007, suponiendo que la economía crecerá a unatasa de 2.5% para 2004 y 2005 y a una tasa de3.0% en los años 2006 y 2007.

El parámetro de suavizamiento λ

Un elemento relevante en el empleo delfiltro lo constituye la elección del valor delparámetro de penalización λ, que determina elgrado de suavizamiento de la tendencia de laserie, de tal forma que a mayor valor de λ mayorsuavizamiento; en el límite si λ → ∝, se originauna tendencia lineal.

El desacuerdo existente sobre el valor delparámetro de suavizamiento “óptimo” haconducido a la evaluación de los resultadosobtenidos a partir de distintos valores de λ,identificando dos tipos de errores que se pueden

cometer en su elección denominados poralgunos autores como efecto compresión yefecto escape (Bouthevillain, C. et al (2001). Lasimplicaciones de cometer un tipo de sesgo u otrodeben ser definidas en función de los objetivosdel análisis a desarrollar y a partir de ellasdeterminar un balance apropiado.

El efecto compresión ocurre cuando el λempleado es menor al “óptimo”, en este caso elgrado de suavizamiento del filtro es menor y latendencia obtenida es bastante cercana a losvalores observados de la variable, posibilitandouna subestimación del componente cíclico.

En el análisis fiscal, la variabilidad de latendencia complica la evaluación adecuada dela postura fiscal; particularmente se señala quepuede conducir a una afirmación demasiadopositiva de la política fiscal en periodos de altocrecimiento. Por contraposición, este efectogenera una subestimación del impacto de losestabilizadores automáticos, como se veráposteriormente.

Por el contrario, el efecto “leakage” o deescape ocurre cuando se emplea un λ mayor al“óptimo”, el componente cíclico se sobreestimalo cual puede conducir a posiciones fiscales deriesgo en épocas de bajo crecimiento delproducto. El riesgo que involucra el noidentificar adecuadamente la posiciónsubyacente del gobierno, en especial undeterioro estructural puede dar origen a nivelesde déficit elevados y consecuentemente a unfuerte crecimiento de la deuda pública.

Siguiendo el trabajo desarrollado porBouthevillain et al. (2001), se eligió un valor deλ=30, que constituye una penalizaciónintermedia entre el valor de 100 originalmentesugerido por Hodrick y Prescott (1980) y elpropuesto por autores como Kaiser y Maravall(1999) y Ravn y Uhlig (2001) que para seriesanuales es de λ=8; ponderando en mayormedida los costos del efecto leakage eintentando generar una tendencia relativamenteestable.

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El PIB potencial y la brecha del producto

De acuerdo a la metodología descrita y alcomportamiento del producto real durante elperíodo 1970-2003, el producto potencial y labrecha o componente cíclico del producto sepresentan en los gráficos No.1 y No.2.

Gráfico No. 1Producto real y de tendencia en logaritmos

11.10

11.00

10.90

10.80

10.70

10.60

10.50

10.40

10.30

Tendencia

PIB real

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

El análisis del ciclo económico salvadoreñose puede dividir en 5 subperíodos a partir de ladeterminación de los máximos y mínimoslocales de la brecha o componente cíclico de laserie del producto4. Los subperíodos señaladosen el gráfico No.2 establecen las fases expansivasy contractivas del ciclo económico salvadoreño;midiéndose las primeras de valle a pico y lascontractivas de pico a valle, dichas etapas seresumen en la tabla siguiente:

Las fases cíclicas difieren tanto en extensióncomo en intensidad, la duración de las fases haoscilado entre 4 y 9 años, mientras que en elcaso de la intensidad se han registrado períodosen que la desviación cíclica ha representado un8.95% del producto de tendencia como en 1982;mientras que en otros la desviación máximasupuso desviaciones de tan solo 3.61%.

El periodo 1996-2003, corresponde a la faserecesiva más extensa de los últimos cuarentaaños, que aunque coincide en términos deestabilidad con la solidez del periodo 1962-1966,el promedio de crecimiento difiere nota-blemente ya que en el primero la tasa devariación media fue de 2.6%, mientras que en-tre 1962 y 1966 fue de 8.6%. (Fuentes y Tobar 2002)

Tabla No. 1Fases del ciclo económico salvadoreño

Sub-período Fase del ciclo Desv. cíclicapromedio

1 1979-1982 Recesiva -4.732 1983-1987 Expansiva -1.663 1988-1991 Recesiva -1.534 1992-1995 Expansiva 1.825 1996-2003 Recesiva 0.23

Gráfico No. 2Componente cíclico del producto real

en logaritmos

1980

0.06

0.04

0.02

0.00

-0.02

-0.04

-0.06

-0.08

-0.10

-0.12

1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

1 2 3 4 5

4 Los periodos indicados difieren levemente de los identificados por Fuentes y Tobar (2003), en que se utilizó un valor de λ igual a 100.

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II.B Elasticidad de las variables fiscalesrespecto a los agregados macroeconómicos.

El segundo paso en la desagregación de loscomponentes del balance fiscal constituye laestimación de la reacción de las categorías delpresupuesto al ciclo económico. Esta puede seraproximada a partir de simulaciones de-sarrolladas por modelos macroeconométricos,deducida en función de las leyes y/o códigostributarios que luego son contrastados conanálisis de regresión o del empleo de modelosde regresión simple que cuantifiquen el impactode las variaciones del producto en los ingresos ygastos del sector público(Noord 2000) mediante elcálculo de elasticidades.

En este documento, se hizo uso del métodode regresión lineal para estimar el grado desensibilidad de las variables fiscales a la posiciónde la economía, considerando como categoríasde ingreso sujetas al vaivén de los ciclos delproducto: los impuestos tributarios totales y demanera desagregada, los impuestos a la renta,al valor agregado, al consumo de productos y alcomercio exterior. Adicionalmente, se supuso lano existencia de una respuesta cíclica(anticipada) del gasto por lo que el gastoestructural corresponde a su valor observado.

Las elasticidades de dichas variables fiscalesrespecto a la actividad económica se obtuvieronmediante la estimación de la siguiente ecuaciónpara el periodo 1980-20035:

Donde, Yit corresponde al valor de cada

categoría de ingreso considerada; Vit,

corresponde a la base de tributación: productoo consumo o comercio exterior y D, representauna dummy que intenta capturar las medidas

5 Periodo seleccionado en función de la disponibilidad de información.6 Martner, R. (2000); Brandner, P. et al (1998) ; Giorno, op cit ,entre otros.

∆logYit = α + β∆logVit + D + ε (3)

de política discrecional más importantesrelacionadas con cada categoría de impuesto(véase Anexo No. 1).

Adicionalmente, se incluyó en lasestimaciones una dummy que corresponde a losaños de recrudecimiento del conflicto armado(1979-1982) y la variable dependiente rezagadaun periodo como mecanismo de corrección.

Las series tanto del producto como de lasdiferentes categorías de ingreso fuerondeflactadas por el deflactor del PIB, con el objetode separar el efecto precio del análisis y fuerontransformadas mediante la aplicación delogaritmos y de una diferencia regular, siendoesta última suficiente para estacionarizar el nivelde las series.

Las regresiones estimadas proporcionaronresultados satisfactorios únicamente para elcaso de los impuestos tributarios totales y sobrela renta tomando como base el producto; lasestimaciones de la elasticidad de los impuestosal valor agregado, consumo de productos ycomercio exterior respecto al producto oalternativamente al consumo y al comercioexterior, no proporcionaron resultadosestadísticamente satisfactorios debido a lapresencia de quiebres estructurales y seriesrelativamente cortas, entre otros.

Lo anterior condujo a asumir el supuestode proporcionalidad que implica asignar a estascategorías una elasticidad unitaria, estaconjetura ha sido empleada en diversos estudiosen el caso de los impuestos indirectos e inclusocomo elasticidad tributaria total6.

Las elasticidades estimadas se suponenconstantes en el tiempo pero son ponderadasen función del peso relativo de las categorías deimpuesto consideradas dentro de los ingresostributarios totales en cada año y posteriormentepromediadas con la elasticidad calculada paralos ingresos tributarios totales. Los resultados delas estimaciones se presentan en la siguientetabla.

14


Esta aproximación al cálculo de laselasticidades, adolece de ciertas desventajascomo la carencia de información detallada sobrela recaudación impositiva por categorías, losefectos estimados de las medidas discrecionalesadoptadas en cada periodo y la posibilidad deque los estimadores obtenidos sean sesgados einconsistentes debido a la endogeneidad de lasvariables7; por lo cual deben tomarse comovalores indicativos.

Adicionalmente, Brandner y otros (1998),señalan precisamente como una de lasdebilidades inherentes a las metodologías de laOECD y la CE el supuesto de elasticidadconstante a lo largo del ciclo; ya que al realizarun ejercicio de simulación para los países de laUnión Europea demuestran que la volatilidad dela elasticidad con respecto al ciclo es tan elevadaque exceptuando unas pocas ocasiones nopuede determinarse el signo correcto quepresenta el balance cíclico de dichos países.

Tabla No. 2Principales resultados de las estimaciones

Categoría de Ecuación estimada ElasticidadIngreso

Tributarios 1.35(2.60)

Renta 1.49(2.19)

IVA, Consumode Productosy ComercioExterior. Resultados no satisfactorios 1.00

Entre paréntesis se presenta el t-statistic.

∆log(tribu)= c + ∆log(PIB) + War + Dtribu

∆log(renta)= c + ∆log(PIB) + War + Drenta

7 Pese a las consideraciones señaladas esta metodología de calculo ha sido frecuentemente utilizada en el desarrollo de estudiosempíricos similares.

8 Ver Brandner, P op cit (1998), CIES, (2002) y BIS (2003), en los cuales se describen algunas de las metodologías existentes para suestimación.

II.C Estimación del Balance Cíclico yEstructural.

Existe amplio consenso, teórico y práctico,sobre la necesidad de contar tanto con unindicador de la posición subyacente del saldofiscal como de estimar el tamaño de losestabilizadores fiscales automáticos.

Si se contara con la suficiente informaciónacerca de las cuentas fiscales y de unaestimación exacta de la posición de la economíafrente al ciclo económico, sería posible llevar acabo un ajuste para cada partida delpresupuesto de manera de obtener suscomponentes estructural y cíclico reales. Sinembargo, debido a problemas de información,dichos componentes sólo pueden seraproximados por algunos medios indirectos decálculo(CE 2002). Al respecto, existen diversasmetodologías de estimación sin que se hayallegado a determinar cuál es la más apropiadapara su cálculo8.

15


Algunos de los principales productores deeste indicador son la CE (1985), la OECD (2000)y el FMI (1999) los cuales usan metodologíassimilares para el cálculo del balancepresupuestario cíclicamente ajustado (CAB),que consisten en ajustar el balancepresupuestario actual con un componentepresupuestario cíclico el cual es estimadomediante parámetros de sensibilidad y la brechadel producto. Los resultados entre institucionesvarían principalmente como resultado de lasdiferentes estimaciones de la brecha delproducto9.

La técnica utilizada por la CE estima el CABcomo el balance presupuestario actual (B)ajustado por los componentes del presupuestoque reaccionan al ciclo económico. Elcomponente cíclico del presupuesto, se calculamultiplicando la brecha del producto (GAP) y lasensibilidad marginal del presupuesto fiscal adicha brecha (∝). Posteriormente se obtiene pordiferencia, el saldo fiscal ajustado por el cicloeconómico.

La sensibilidad marginal presupuestaria (α)se estima multiplicando la elasticidad promediode los ingresos del gobierno (ε

t) respecto al PIB

por la ratio de impuestos totales sobre el PIB

Dicha sensibilidad se interpreta como larespuesta promedio que tendrá el presupuestofiscal ante variaciones en el ciclo económico. Amanera de ejemplo, una sensibilidad marginalde 0.5 significa que ante una variación de 1% enla brecha del PIB, el saldo público varía enpromedio 0.5 puntos porcentuales del PIB.

CABt = Bt + αtGAPt (4)

Rt

PIBt

La ventaja de dicha aproximación es susimplicidad y los mínimos requerimientos deinformación, que permite que sea fácilmenteaplicable a países con escasa informaciónestadística como es el caso de El Salvador.

Por otra parte, de acuerdo a la metodologíade la OECD10 el saldo estructural (CAB) secalcula mediante la siguiente formula:

, representa los ingresos estructurales y secalcula como:

(7)

Donde, Ri,t

corresponde al valor observadode la categoría de ingreso i; Y

t , denota el

producto observado; Yt* expresa el producto

potencial; y εi, corresponde a la elasticidad de

cada categoría de ingresos considerada irespecto a la base elegida. El gasto estructuralrepresentado por E

t(s) se estima de manera simi-

lar y los gastos de capital son considerados comoacíclicos.

Finalmente, el saldo cíclico se obtiene comola diferencia entre el balance observado y elsaldo estructural estimado (CAB

t).

En el caso de El Salvador la posición cíclicade la economía, como se señaló anteriormente,se definió a partir de la descomposición de la

Rt

PIBt

αt=εt

CABt = ΣRi,t(s) - Et - gastosdecapital (6)(s)

p

i=p

Ri,t(s)

Yt

Yt

Ri,t = Ri,t(s)

εi*

9 CE op cit10 Brandner, P. op cit

16


serie del producto mediante el filtro HP adiferencia de la aproximación por función deproducción realizada por la OECD y la CE;mientras que como medida del saldo fiscal seutilizó el resultado primario excluyendodonaciones, que refleja el balance de ingresos ygastos del periodo actual aislando compromisosadquiridos en el pasado e ingresos eventualesno controlables.

Los resultados de ambas metodologías sepresentan en los gráficos No. 3 y No.4, como sepuede observar los componentes obtenidos son

1980

1.0

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

0.5

0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.0

CE OECD

200219981996199419901986

2.0

19800.0

-2.0

-4.0

-6.0

-8.0

-10.0

-12.0

-14.0

CE OECD

1982 1984 1988 1992 2000

bastante similares, siendo la discrepanciamáxima de 0.8 en el año 1981. Por lo anterior, elanálisis desarrollado posteriormente estarábasado en el punto medio de las estimaciones.

Es importante destacar que las esti-maciones de la brecha del producto, de laselasticidades fiscales y en consecuencia de loscomponentes cíclico y estructural del resultadofiscal deben ser interpretadas con cautela ya queson altamente sensibles a la metodología decalculo utilizada y por lo tanto están sujetas aun cierto margen de incertidumbre.

Gráfico No.3Componente Cíclico del Déficit Fiscal Salvadoreño

Porcentajes del PIB

Gráfico No.4Déficit Cíclicamente Ajustado Salvadoreño (CAB)

Porcentajes del PIB

17


IIICapítulo

El rol estabilizador de la Política Fiscal

III.A Tamaño y operación de los Esta-bilizadores Fiscales Automáticos

Los estabilizadores automáticos cons-tituyen la reacción del presupuesto a lasfluctuaciones económicas, en ausencia decualquier acción discrecional del gobierno(ECB

2000); su operación puede contribuir a reducir lavolatilidad del producto especialmente cuandoésta es resultado de choques a la demandaagregada.

La capacidad de atenuación cíclica de lapolítica fiscal difiere de país a país, ya quedepende de características particulares como elgrado de volatilidad del producto, el tamaño delgobierno, la estructura del sistema impositivo,los mecanismos de asignación del gasto públicoy la sensibilidad de las variables fiscales al estadode la economía, entre otros OECD (1999).

En primer lugar, debido a que losestabilizadores son por definición cambiosinducidos en los ingresos y gastos públicos porel estado de la economía, su magnitud estárelacionada de manera directa con la amplitudde las oscilaciones del ciclo.

La ratio tributación-producto o cargatributaria, es una medida del tamaño del

gobierno asociada de manera directa a ladimensión de los estabilizadores y a su vez a unamenor volatilidad del producto(Fatás y Mihov 1999 y

2000); sin embargo, algunos autores hanencontrado evidencia sobre la reversión de esteefecto después de ciertos límites, es decir que siel tamaño del gobierno es relativamente elevadoéste puede exacerbar la volatilidad cíclica enlugar de reducirla (Silgoner et al 2003).

Respecto a la tributación, la propiedad queposeen algunos impuestos de moversedirectamente en relación al producto, posibilitaque el sistema tributario modere el (la)crecimiento (caída) del ingreso disponible enépocas de auge (depresión) y en consecuenciasuavice la trayectoria de la demanda. Laprogresividad del sistema tributario y la cargatributaria determinarán la cuantía de laestabilización provista por esta vía.

Como se puede observar en la tabla No.3,la sensibilidad del balance fiscal depende engran medida de la ratio ingresos tributarios-producto, en los países de América Latina laproporción observada es significativamenteinferior a la de la muestra de países Europeos,afectando junto a otros aspectos el tamañorelativo de los estabilizadores automáticos.

18


Martner (2000), señala que en AméricaLatina el componente cíclico del déficit durantela década de los noventa alcanzó valoressuperiores a un punto del PIB en los países conmayor volatilidad del producto y/o más altacarga tributaria como Argentina, Brasil, Chile yPerú.

Finalmente, el gasto público también puederealizar una función estabilizadora mediante elestablecimiento de programas de transferenciapredefinidos como el seguro de desempleo osimplemente permaneciendo inalterado a lo

largo del ciclo, de tal forma que provea unimpulso sostenido a la demanda agregada.

En América Latina, aún no se hadesarrollado ningún tipo de programas deseguridad social relacionados con la posicióncíclica de la economía por lo que se consideraque no existen gastos asociados de maneraautomática al ciclo.

Considerando los movimientos teóricosesperados tanto del lado del ingreso como delgasto, el resultado fiscal se verá deterioradocuando la economía se encuentre en una faserecesiva y mejorará cuando la economía seencuentre en expansión; este proceso deberáoperar de manera simétrica a lo largo de losciclos para asegurar su consistencia con unesquema de disciplina fiscal.

Lo anterior, denota que la política fiscalpuede realizar mediante la libre operación de losestabilizadores automáticos, su función deatenuación del ciclo económico de una maneraoportuna y previsible; por lo que, estemecanismo de estabilización de corto plazo seha constituido en una de las áreas de acuerdoentre un buen número de economistas yhacedores de política11 y su actuación ha sidofrecuentemente recomendada por organismos

Tabla No.3Estabilizadores Automáticos en América Latina y Europa

Región o País Ingresos Sensibilidad Brecha del SaldoTributarios/PIB producto cíclico

Ecuador 9.1% 0.09 4.6% 0.4%México 9.8% 0.10 -0.9% -0.1%El Salvador 10.0% 0.13 0.8% 0.1%Perú 12.0% 0.12 6.9% 0.8%Costa Rica 16.5% 0.16 -3.7% -0.6%Uruguay 18.4% 0.18 -0.3% -0.1%Euro Área 27.3% 0.48 -1.1% -0.5%España 22.6% 0.40 0.2% 0.1%Reino Unido 28.0% 0.50 0.7% 0.4%Francia 28.8% 0.42 -0.7% -0.3%Italia 30.6% 0.48 -3.2% -1.5%

Fuente: América Latina: Martner (2000), con datos para 1997; Países Europeos: Bouthevillain, C. (2001) y OECD(1999),con datos para 1999: El Salvador: estimaciones propias para 1997.

11 Federal Reserve Bank of Kansas City (2002)

Tabla No. 4Efecto Teórico Esperado de la Operación de los

Estabilizadores Automáticos

Efecto Teórico Esperado Expansión RecesiónIngresos Tributarios Aumentan Disminuyen

Gasto Primario Constante o Constante ose Reduce Aumenta

Resultado fiscal ∆ Superávit ó ∆ Déficit ó∇ Déficit ∇ Superávit

19


internacionales como el Fondo Monetario, laOECD y la Comisión Europea12.

Sin embargo, también es enfatizado que losbeneficios completos de su empleo puedenobtenerse únicamente sí, al mismo tiempo, lospaíses mantienen la sostenibilidad de lasfinanzas publicas a través de posiciones fiscalesprudentes y bajos niveles de deuda13. Un paíscon un elevado nivel de deuda inicial puedecomprometer su posición fiscal de medianoplazo, si al enfrentar un choque adverso incurreen un endeudamiento adicional que incrementeel servicio de la deuda a niveles insostenibles.

Dicha consideración se ha puesto demanifiesto en el establecimiento de losdiferentes “Pactos de Responsabilidad Fiscal”,mediante los cuales se pretende generar unbalance entre flexibilidad y prudencia en laimplementación de la política fiscal. Porejemplo, El Pacto de Estabilidad y Crecimientosuscrito por los países europeos, al limitar losniveles de endeudamiento y requerir que losgobiernos mantengan un balance pre-supuestario cercano al balance o en superáviten el mediano plazo, aseguran que la función deestabilización de las fluctuaciones del ciclo seallevada a cabo sin detrimento de la posiciónfiscal de mediano plazo.

Adicionalmente, el establecimiento dePactos Fiscales puede acelerar la credibilidad delos agentes económicos en las acciones delgobierno, característica que reviste unaimportancia especial en América Latina, dondeel limitado acceso a los mercados financierosinternacionales ha condicionado la capacidadde los gobiernos de mantener el gasto inalteradoen épocas de desaceleración de la actividadeconómica, imprimiéndole prociclicidad a lapolítica fiscal.

En el caso de El Salvador, de acuerdo a lametodología expuesta en el capítulo anterior, laimportancia relativa de los estabilizadoresautomáticos depende de la brecha del producto,la ratio ingresos tributarios-ingresos totales, lacarga tributaria y la elasticidad de los ingresostributarios. Su magnitud aproximada por elcomponente cíclico del déficit, está repre-sentada por el área gris en el gráfico No.5.

Gráfico No. 5Funcionamiento de los Estabilizadores Fiscales

AutomáticosPorcentajes del PIB

Como se puede observar la operación deestos ha sido bastante simétrica, respondiendoen general de acuerdo al comportamientoteórico esperado, es decir ampliando el déficiten las etapas de recesión y reduciéndolo en lasfases de auge14; pese al sesgo deficitarioregistrado a lo largo del periodo de estudio.

El saldo cíclico del déficit osciló a lo largodel periodo, en un rango de -1.5 a 0.5 puntos delPIB. En concordancia con la mayor volatilidadregistrada en la actividad económica a inicios delos ochenta, tanto el déficit cíclico como la

12 WEO FMI (2003), BIS (2003) y OECD EO(2001) entre otros.13 ECB Monthly Bulletin (2000), Fowlie, K. (1999)14 Este comportamiento está relacionado con la simetría de la brecha y con la consideración de la inexistencia de gastos cíclicos.

-14.0

1980

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

-0.0

-2.0

DéficitEstructural

1982 1984 1986 1988 1990 19921994 1996 1998 2000 2002

DéficitPrimario

20


desviación del producto de su valor de tendenciaregistraron su valor negativo más bajo en 1982;el primero alcanzó una cuantía de -1.50 puntosdel PIB, mientras que el producto presentó unabrecha negativa de 8.95% respecto a su valor detendencia.

Durante los noventa, ambas variablesexperimentaron una reducción de similarproporción en relación a sus valores promediode la década anterior; reflejando la menorvariabilidad observada en el producto a partirde 1990 y particularmente después de 1996. Elpunto máximo fue alcanzado en 1995, año enque la desviación del producto fue 3.60% y eldéficit cíclico fue de 0.50 puntos del PIB.

La magnitud del saldo cíclico encontradoes semejante a la calculada por Martner (2000)para un conjunto de países de América Latinaen el periodo 1980-1999, que fluctuó en un rangocomprendido entre -1.3 y 2.6 puntos del PIB;aunque es significativamente menor que laestimada para los países europeos que en elperiodo 1960-1999, osciló entre -4.1 y 3.2 puntosdel PIB y que es congruente con las valoracionesexpuestas anteriormente.

Durante las etapas identificadas como

Tabla No. 5Componente cíclico del déficit y brecha del producto

PERIODOS Componente cíclico Desviación cíclica deldel déficit / PIB producto (brecha)

Fases Cíclicas:1980-1982 (C) -0.86 -4.731983-1987 (E) -0.30 -1.661988-1991 (C) -0.20 -1.531992-1995 (E) 0.25 1.821996-2003 (C) 0.03 0.23

Todo el periodo: 1980-2003

Máximo 0.50 (1995) 3.61 (1995)Mínimo -1.50 (1982) -8.95 (1982)Promedio -0.15 -0.81del periodo

expansivas, el componente cíclicopromedio fue de 0.18 puntos delPIB, mientras que en las fasescontractivas, el saldo fue de -0.39puntos del PIB; en estas últimasetapas la duración e intensidad aligual que la reacción del balancepresupuestario han sido enpromedio superior a las observadasdurante las fases de auge.

Es importante señalar, doscasos particulares en que el saldocíclico promedio parece haberactuado como un amplificador dela fase cíclica (véase tabla No.5). Elprimero en el período de 1983-1987,en que pese a ser una etapa deexpansión el componente cíclico

promedio fue negativo, es decir, incrementó eldéficit y el segundo de 1996-2003 donde ocurriólo contrario.

Un análisis más detallado permite observarque durante 1983-1987, si bien la economía seconsidera dentro de una fase expansiva, elproducto no se encontraba por encima de sunivel de tendencia sino aproximándose a ella(Ver gráfico No.2), es decir estaba reduciendo subrecha negativa y en consecuencia el saldocíclico aunque fue negativo se redujo respecto asus valores anteriores, expandiendo el déficit enuna proporción menor.

Por el contrario, para el periodo 1996-2003aunque el producto se situó en un nivel superioral definido como nivel de tendencia, este havenido desacelerándose y reduciendo su brechapositiva; por lo que, el saldo cíclico pese a serpositivo como promedio fue inferior alobservado el periodo anterior, tornándosenegativo desde el año 2001, es decir que havenido reduciendo el déficit en una proporcióncada vez menor y en los últimos años lo haincrementado.

21


Cabe destacar, que el comportamiento delcomponente cíclico del déficit puede estarsiendo sobreestimado al omitir, debido a lametodología de cálculo, los efectos de lasreformas fiscales implementadas a inicios de ladécada y sus implicaciones en la sensibilidadcíclica de los ingresos.

Como se señaló anteriormente, la magnitudde los estabilizadores depende en buena partede aspectos como el tamaño del gobierno y lareacción de los ingresos tributarios al estado dela economía; las reformas introducidas en esteperiodo redujeron progresivamente el tamañodel estado, estrecharon la progresividad delimpuesto a la renta y asignaron un mayor pesoa los impuestos que gravan al consumoinduciendo, de acuerdo con la teoría y loshallazgos empíricos, a un debilitamiento delgrado de respuesta cíclica de los ingresostributarios y en consecuencia a una menordimensión de los estabilizadores.

III.B Política Fiscal Discrecional.

Una vez estimados y analizados losestabilizadores fiscales automáticos, interesa eneste apartado exponer algunas consideracionesen materia de política fiscal discrecional.Principalmente, atañe indagar cuál ha sido lapostura fiscal ante el ciclo económico adoptadapor las autoridades fiscales a partir de 1980.

Se entenderá como postura fiscal ladirección expansiva o contractiva que se leimprime a la política fiscal como resultado delas acciones discrecionales por parte de lasautoridades. Esta será de tipo expansiva, si loshacedores de política realizan un relajamientode la política fiscal permitiendo que el déficit(superávit) se incremente (reduzca), o de tipocontractiva en los casos contrarios15. Además, lapostura será clasificada como procíclica ocontracíclica dependiendo de la situación enque se encuentre la economía respecto al ciclo.

Conceptualmente, una postura fiscal secataloga como contracíclica cuando la políticadiscrecional contribuye a amortiguar los efectosde choques exógenos sobre la economía,reduciendo la volatilidad de los cicloseconómicos y como procíclica, si ha re-presentado un factor desestabilizante que haexacerbado los efectos de los choques exógenossobre la economía (OECD,2003). Se considera que hasido neutra en el caso que no haya habido unarespuesta considerable del saldo presupuestarioante las variaciones en el nivel de actividadeconómica.

Es decir, una postura fiscal contracíclica (verfigura No.1) se exhibe cuando el saldo fiscalmuestra una relación directa con el nivel deactividad económica, incrementando el déficito reduciendo superávit en etapas recesivas deforma que propicie un impulso positivo en lademanda agregada o bien, disminuyendo eldéficit o incrementando el superávit en fasesexpansivas del ciclo para mitigar la expansiónde la demanda agregada. La prociclicidad segenera cuando el saldo presupuestario se mueveen sentido opuesto al nivel de actividadeconómica.

Consecuentemente, definir la postura fiscalante el ciclo económico, depende de dosfactores, por una parte de la situación en que seencuentra la economía respecto al cicloeconómico y la otra si las autoridades llevan acabo políticas fiscales expansivas o contractivas.En la figura No. 1 se resumen las condicionesbajo las cuales se clasifica la postura fiscal comoprocíclica o contracíclica.

III.B.1 Algunas consideraciones sobre el uso del CABpara el análisis de la postura fiscal.

Tradicionalmente, el CAB es uno de losindicadores más comúnmente utilizados paravigilar el comportamiento de la política fiscal de

15 En adelante se usarán indistintamente, política fiscal expansiva y relajamiento de la política fiscal y política fiscal contractiva con endurecimientode la política fiscal.

22


Contracíclica

Procíclica

FaseExpansiva delciclo

Fase Recesivadel ciclo

FaseExpansiva delciclo

Fase Recesivadel ciclo

Política FiscalContractiva

Política FiscalExpansiva

Política FiscalExpansiva

Política FiscalContractiva

PosturaFiscal

Figura No 1Postura Fiscal y Fase del ciclo económico

un país. Se utiliza fundamentalmente comomedida de la postura fiscal, con incrementos enel CAB interpretados como expansionarios yreducciones interpretadas como contractivas.

Uno de los usos más conocido de dichoindicador se encuentra en los países de la UniónEuropea los cuales dan seguimiento per–manente al indicador del CAB como instru-mento tanto para analizar la convergencia haciala sanidad fiscal como para analizar la posturafiscal de cada país16.

El Tratado de Maastricht (TM) y el Pacto deEstabilidad y Crecimiento (PEC) firmado pordichos países, establecen una meta depresupuesto fiscal cercana al equilibrio quecontempla cierta flexibilidad en cuanto a que elpresupuesto se deteriore como producto de unareducción excepcional en el nivel de actividadeconómica.

Adicionalmente, la aplicabilidad del

indicador para el cumplimiento de dichoobjetivo está sustentada en diversos autores quehan realizado investigaciones en el ámbitoempírico y teórico. Entre los trabajos empíricosse puede mencionar OECD (2003), Alesina yPerotti (1995) y Butti et al (1997).

En el trabajo desarrollado por la OECD seutilizan las variaciones en el CAB para llegar adeterminar si la postura fiscal de los países de laOECD en las últimas dos décadas ha sidoprocíclica o contracíclica. Por su parte, Alesinay Perotti (1995) utilizan el indicador del CAB paraestudiar diversos aspectos de los ajustes fiscalesrealizados por los países de la OECD en elperíodo 1965-199017.

En Butti et al (1997) también se utiliza elindicador del CAB para realizar un análisisretrospectivo de la aplicación del “Pacto deEstabilidad y Crecimiento” y determinar cualeshan sido las políticas presupuestarias que se hanadoptado durante las recesiones por parte de lospaíses que se encuentran bajo ese acuerdo.

16 CE (2000), (2002),(1997) y Butti et al, op cit17 Ellos utilizan el indicador sugerido por Blanchard, no obstante señalan que los resultados no varían si se emplea el indicador de la OECD.

23


En el ámbito teórico existen numerososautores que apoyan el uso del CAB comoherramienta de análisis fiscal. De acuerdo conBlanchard (1990) variaciones en el CAB puedenser utilizadas para analizar los cambiosdiscrecionales de la política fiscal antevariaciones en el nivel de actividad económica.Además, a su juicio también puede utilizarsepara examinar los cambios en la dirección de lapolítica que son respuesta a variaciones en otravariable macroeconómica como por ejemplo lainflación o la tasa de interés18.

Finalmente, es importante tener en cuentalas debilidades inherentes al indicador quefueron abordadas en la sección metodológica deeste documento como son la incapacidad deidentificar choques de oferta y demanda, elsupuesto de elasticidades constantes y losproblemas de la elección del λ, entre otros;principalmente cuando se proyecta realizarpropuestas en materia de política fiscal.

III.B.2 Postura Fiscal ante el CicloEconómico Salvadoreño. 1980-2003.

Para iniciar con el análisis de la políticadiscrecional, en el grafico No.6 advertimos queel déficit estructural se ha reducido en términosdel PIB real evolucionando de un valor de -8.9%en 1980 a mostrar un superávit de 0.53% del PIBen el año 2003.

El indicador refleja los esfuerzos deconsolidación realizados mediante elendurecimiento de las cuentas fiscales duranteambas décadas; producto en buena medida, dela implementación de dos programas deestabilización (1986 y 1989) que perseguíancorregir el fuerte desequilibrio fiscal mediantela reducción del tamaño del Estado, laracionalización del gasto público y el incre-mento en los ingresos del gobierno.

Sin embargo, los esfuerzos llevados a cabono han sido suficientes para alcanzar unsuperávit estructural importante que proveacierto margen de maniobra que posibilite jugarun rol contracíclico más activo de la políticafiscal salvadoreña19.

Otro aspecto importante de resaltar en laevolución del CAB, es la disminución que haexperimentado la volatilidad de dicho indicador.Durante la década de los ochenta dicha variableexhibió una desviación estándar cercana al 4%,la cual estuvo asociada al quiebre estructuralproducto del estallido de la guerra civil, y a lainestabilidad política característica de la década.Contrario a lo anterior, a partir de los noventa ladesviación se redujo considerablemente y nosobrepasa el 2% lo cual tiene relación directa conla finalización del conflicto armado y con elcambio de orientación que se le imprimió a lapolítica económica.

El gráfico No. 7, ilustra cuál ha sido lapostura fiscal ante el ciclo económicosalvadoreño desde 1980, para lo cual se realizóuna comparación entre las variaciones en el Ba-

18 También establece los usos que no puede cumplir el indicador como son medir el impacto de equilibrio general de las finanzaspúblicas sobre la economía o con nociones de sostenibilidad de la deuda.

19 Sobre la discusión de un rol más activo se volverá más tarde.

Gráfico No. 6Déficit Estructural como porcentaje del PIB real

20011998199519921989198619831980

2

0

-2

-4

-6

-8

-10

-12

-14

24


lance Cíclicamente Ajustado (CAB) comoindicador de los cambios discrecionales de lapolítica fiscal y la posición de la economíarespecto al ciclo económico, utilizando laseparación entre fases recesivas y expansivasque se detallara anteriormente.

20

Endurecimiento

-8

Fiscal de tipoProcíclico

Condiciones cíclicas (Cambios en el output gap)

100

200

300

400

500

-6 -4 -2 4 6 80

100

200

300

400

500

Relajamiento

Fiscal de tipoContracíclico

RelajamientoFiscal de tipoProcíclico

Fiscal de tipoContracíclicoPo

stur

a Fi

scal

(Ca

mbi

os e

n el

CAB

)

Endurecimiento

Gráfico No. 7Postura Fiscal Salvadoreña ante el ciclo económico

1980-2003

Como se puede advertir la mayoría de loscasos presentados se ubican en los cuadrantesII y IV del eje cartesiano que indican la existenciade relajamientos y endurecimientos de lapolítica fiscal discrecional que han sido de tipocontracíclico, es decir que han contribuido aamortiguar los efectos de choques exógenossobre el producto.

Lo anterior, se expone en mayor detalle enla tabla No. 6 en la cual se presentan lasvariaciones en las variables fiscales (CAB,Impuestos, Gastos, Consumo, TransferenciasCorrientes e Inversión Bruta) en cada etapa,obtenidas como la diferencia porcentual entreel año anterior que se inicia la etapa del ciclorespectiva y el año en el cual finaliza la etapaconsiderada20. Se han incluido en el análisissolamente tres tipos de gastos (consumo,transferencias e inversión) por ser los másrepresentativos ya que absorben más del 90% deltotal de gastos del gobierno.

Tabla No. 6Postura Fiscal ante el ciclo económico

El Salvador 1980-2003

Período CAB Postura Fiscal T Gp Cons. T.Corr I.Bruta(%)\* (%) (%) (%) (%) (%)

I 1980-1982 -41 Endurecimiento -5 -10 -10 2 -15( R ) de tipo

Procíclico

II 1983-1987 -75 Endurecimiento 8 -25 -7 -24 -44( E ) de tipo

Contracíclico

III 1988-1991 27 Relajamiento -11 -1 -6 64 2.2( R ) de tipo

Contracíclico

IV 1992-1995 -111 Endurecimiento 45 29 27 33 24( E ) de tipo

Contracíclico

V 1996-2003 -175 Endurecimiento 33 20 29 27 12( R ) de tipo

Procíclico

*\ signo positivo corresponde a incrementos en el CAB.

20 De acuerdo con Butti et al, op cit

25


De la tabla No. 6 se derivan los siguientescomentarios:

1980-2003: Endurecimiento Fiscal de tipoContracíclico .

• El período se ha caracterizado por unendurecimiento de la postura fiscal ya quetodas las fases han mostrado reduccionesporcentuales en el indicador CAB. El únicoperíodo que mostró resultados diferentesfue el comprendido entre 1988-1991, en elcual se produjo un relajamiento de lapostura fiscal.

• La postura fiscal ha sido de tipocontracíclica en la mayoría de los períodosconsiderados. Unicamente puede cata-logarse como procíclica en las fasesrecesivas comprendidas entre 1980-1982 y1996-2003.

1980-1987: Inestabilidad política y social,endurecimiento fiscal basado en contracción delgasto.

• La evolución de los primeros años de ladécada estuvo incidida fuertemente por ladetonación del conflicto armado en 1981que determinó en alguna medida loscambios abruptos sufridos en la orientaciónde la política fiscal discrecional en estaépoca. En la medida que se efectuaron dosintentos por expandir la demanda agregada(1980 y 1984), los cuales fueron inte-rrumpidos por dos intentos de establecerun programa de estabilización en 1981 y1982.

Finalmente en 1986, se firmó el Programade Estabilización y Reactivación Económica(PEAE) el cual apoyó el objetivo de man-tener una postura fiscal contractiva.

• Estos cambios determinaron el com-portamiento del gasto, que mostróreducciones de 10% y 7% en consumo du-rante las etapas comprendidas entre 1980-1987 y también en el rubro de inversión elcual se contrajo en 15% y 44% en cada unade ellas.

• Durante la fase comprendida entre 1983-1987, se observó un incremento importantede los impuestos, como resultado por unaparte de la devaluación de la moneda quese llevó a cabo en 1986; la cual se incluíadentro del PEAE y por otra a la inclusión deun impuesto especial a las gananciasextraordinarias originadas en los altosprecios del café (BCR, 1998) .

1988-1991: Relajamiento de la postura fiscalbasado en reducción de impuestos.

• Se produjo el único relajamiento de lapolítica fiscal del período considerado en elestudio, producto de un descenso en larecaudación tributaria mayor que la caídaen el gasto, el cual prácticamente semantuvo estable.

• La reducción en la recaudación tributariase explica por tres factores exógenos y tresmedidas de tipo discrecional.

Entre los factores exógenos, se encuentra elhecho que en 1989 se llevó a cabo la llamada“ofensiva final” que afectó la recaudacióntributaria y propició un estancamiento enla inversión pública. Adicionalmente, seprodujo una fuerte caída en los preciosinternacionales del café y el incum-plimiento del INCAFE en la entrega de loscorrespondientes impuestos a laexportación de dicha producción (BCR, 1998).

Las medidas discrecionales adoptadasfueron: la eliminación del impuesto a lasexportaciones de camarón y azúcar, lareducción del impuesto a las ventasexternas de café y el inicio del proceso dedesgravación arancelaria.

26


• La estabilidad mostrada por el gasto, reflejóuna reducción en el rubro de consumo, unestancamiento en la inversión y un incre-mento importante en las transferenciascorrientes.

1992-1995: Endurecimiento fiscal de tipocontracíclico.

• El endurecimiento de esta fase se realizó enel entorno de la implementación de unnuevo modelo de corte neoliberal queestuvo acompañado por un programa deestabilización y ajuste estructural quebuscaba reducir la participación del estadoen la economía y posibilitar el ambientefavorable para el mejor desempeño de lasactividades del sector privado.

• Contrario a lo que aconteció en el período1980-1987, el endurecimiento fiscal a partirde 1992 es resultado de incrementos en larecaudación tributaria acompañados demenores ampliaciones en los gastos.

• Los rubros de gastos que se incrementaronfueron en concepto de consumo, querevirtió la tendencia decreciente quemostró en las fases anteriores, para revelarun incremento de 27% y las transferenciascorrientes que continuaron creciendoaunque a tasas menores que las mostradasen la etapa previa del ciclo económico.

Igual tendencia mostró la inversión públicaque creció 24%, lo que obedeció prin-cipalmente a los gastos en reconstrucciónposteriores a la firma de los Acuerdos dePaz.

1996-2003: Endurecimiento de tipo procíclico.

• El endurecimiento fiscal de esta fase fue

resultado de un menor crecimiento tanto deingresos como de gastos, lo que propicióque en el 2003 se presentara un superávitestructural de 0.53%.

• Esta última fase, merece especial atenciónen la medida que es la fase recesiva máslarga que ha presentado la historiasalvadoreña en los últimos 40 años, la cualhasta el año 2003 presenta una duración de9 años. Adicionalmente, se presenta lavariación más grande que se ha producidoen el CAB durante el período consideradoque corresponde a una reducción de 175%.

• Durante esta etapa se realizaron algunasmedidas discrecionales tendientes aincrementar la recaudación tributaria en-tre las que encuentran la introducción delIVA y eliminación del timbre, incrementosen la tasa del mismo y modificación de labase imponible para las importaciones,eliminación del impuesto a las ex-portaciones, reducciones arancelarias, en-tre otras (Véase anexo No.1).

• Además, se realizaron algunas modifi-caciones enfocadas al logro de una mayorrecaudación por medio del fomento en laeficiencia tributaria, para lo cual seimplementó el FOVIAL y se eliminó elsubsidio al diesel del transporte colectivo(BCR, 2002).

• Por su parte, el aumento registrado en lastransferencias corrientes obedece princi-palmente a pagos realizados al sectorprivado por el subsidio a la energía eléctricaque otorga el gobierno a partir de 1998,debido a la privatización de CEL cuyomonto aproximado fue de US$190 millonesa diciembre de 2003. Adicionalmente, seinician en este período los programas porconcepto de retiros voluntarios 21.

21 Decretos Nos 8, 209, y 111.

27


• Los gastos de inversión crecieron en 12%principalmente debido a dos choques detipo exógeno como son la reparación de losdaños ocasionados por el huracán Mitchen 1998 el cual obligó a redistribuir US$24millones (MIHAC 1998) para dicho fin y losgastos en reconstrucción a raíz de losterremotos del 2001 que ascienden a unpromedio de US$770 millones.

Al realizar el análisis con base en laseparación anual de los datos, con la finalidadde estudiar las implicaciones presupuestarias deperiodos en que estando la economía en unafase recesiva presente una mejora relativa encomparación con el año anterior; pero semantenga dentro de la fase negativa o deaquellos casos en que estando en una faseexpansiva, retrocede en comparación con el añoanterior22; se encuentran en la historiasalvadoreña a partir de 1980, 11 años recesivoscontra 12 casos expansivos.

Se encuentra que en 14 de los casosidentificados, la orientación de la política fiscalfue contracíclica y en solamente 9 casos actuóprocíclicamente, dos de los cuales correspondena los años 2002 y 2003 (Ver tabla No.7), apoyandopor lo tanto la hipótesis anterior que en lamayoría de los casos se puede catalogar comocontracíclica.

Complementariamente, se puede percibirque el comportamiento contracíclico de lapolítica fiscal ha sido una combinación de lasvariaciones registradas en los ingresos y gastosya que ambas variables han actuado de formacontracíclica en el período de estudio. El gastoprimario reportó 13 casos contracíclicos contra10 procíclicos mientras que los impuestosestructurales revelaron 12 casos contracíclicoscontra 11 procíclicos.

A pesar de la tendencia a reducir el déficitestructural, se observa cierto sesgo deficitario elcual está en parte determinado por la situacióninicial que mostraba un déficit aproximado de10% del PIB a inicios de los ochenta.

El gráfico No.8 revela el comportamientodel déficit estructural respecto de la evoluciónde la brecha del producto. Se observa quecuando la economía salvadoreña creció cercanaa su nivel de tendencia y reportó una brecha delproducto cercana a cero (-0.08 en 1998) lasituación presupuestaria continuaba siendodeficitaria en aproximadamente 2.1 puntosporcentuales del PIB.

Tabla No.7Postura fiscal ante el ciclo económico

Déficit Impuestos GastosEstructural primarios

Procíclica 9 11 10Contracíclica 14 12 13

Porc

enta

jes

del P

IB

-3 -2 -1 0 1 2 3 4

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

-6.0

Brecha del Producto

Gráfico No. 8Comportamiento del Déficit Estructural

según brecha del ProductoPorcentajes del PIB

GAP 2.30%,CAB-0.31%

GAP cero y CAB-2.1%

GAP -2.2,CAB-4.6%

22 Esta reconoce la existencia de máximos y mínimos relativos además de la de máximos ymínimos absolutos.

28


Por otra parte, cuando la economía seencontró en la parte negativa del cicloeconómico con una brecha de -2.2% del PIBpotencial, el déficit estructural alcanzó -4.6% delPIB. No obstante, cuando transitó por fasesexpansivas similares y la brecha del productoalcanzó niveles positivos de 2.30% en 1994, estono significó la generación de un superávit simi-lar al déficit que se presentara en el caso ante-rior (de -4.6), sino que la economía siguióreportando déficit estructural de -0.31%.

Adicionalmente se observa que la economíasalvadoreña alcanzó el equilibrio fiscal cuandola brecha del producto fue aproximadamente de4% en 1985, mientras que a valores de brechanegativos de -4% le corresponde aproxima-damente un déficit en promedio de -6% a -4%del producto.

Al respecto, autores como Martner (2000)aducen como causas de la prociclicidad de lapolítica fiscal la existencia de asimetría causadapor el hecho que en las épocas de bonanzaeconómica aparecen los espejismos sobre laduración de dicha fase del ciclo positiva, demanera que las autoridades se olvidan de actuarsobre la parte estructural de las finanzaspúblicas.

La prociclicidad de los resultados fiscalespara El Salvador durante la última fase del cicloconsiderada, coincide con lo encontrado porGavin y otros (1996) para el caso de AméricaLatina. Ellos aducen como causas delcomportamiento procíclico la alta carga de ladeuda, la volatilidad macroeconómica, el débilacceso a los mercados de capitales, y algunascaracterísticas estructurales propias de la regióncomo son la alta volatilidad de las basesimpositivas, entre otras.

En el documento “Economic Policy inEMU” realizado por la CE(1997) también seafirma que los altos niveles de deuda inciden en

la capacidad de las finanzas públicas de jugarun rol contracíclico: “países con altos ratios dedeuda y altos déficit en el año previo a la recesiónpueden esperar que su margen de maniobra seainsuficiente para relajar la política fiscal antesituaciones de lento crecimiento económico,mientras que países con bajo nivel de déficit yratios de deuda previos a una recesión puedenprobablemente adoptar una relajación fiscaldurante dichos períodos”.

Debe aclararse que la postura fiscaladoptada por las autoridades es el resultado dediversas acciones discrecionales que en algunoscasos no parecen haber contemplado lafinalidad explícita de contrarrestar los efectos delciclo económico sobre la demanda agregada,sino que han sido la respuesta natural a choquesirregulares23 no cíclicos que han requerido larealización de gastos con la finalidad de paliarsituaciones de extrema emergencia que hanafectado a la población. Esto ha sido unido aobjetivos de sostenibilidad de las finanzaspúblicas y a la necesidad de reorganizar elaparato estatal como parte del proceso de ajusteestructural iniciado en los ochenta.

Tal como se mencionó anteriormente,existe cierto consenso acerca de la convenienciaen la utilización de la parte automática de lapolítica fiscal para atenuar los efectos del cicloeconómico, mientras que por otra las opinionesestán separadas respecto a la efectividad en eluso de la política discrecional.

Sin embargo, éstas son sugeridas bajociertas circunstancias particulares comocuando la política monetaria se encuentrarestringida, en situaciones de lento crecimientoeconómico como es el caso de Japón y cuandoes necesario un ajuste debido a que se encuentraen peligro la sostenibilidad de las finanzaspúblicas en el mediano plazo24 ya que si lasostenibilidad no está asegurada, las medidasexpansionistas e incluso los estabilizadores

23 Por ejemplo, terremotos, huracanes, guerras civiles, entre otros.24 BCE op cit y Federal Reserve Bank of Kansas City, op cit.

29


fiscales automáticos pueden no tener el efectodeseado sobre el producto, ya que losconsumidores ajustan su comportamiento a lasexpectativas de una posible crisis fiscal en el fu-turo.

III.C Política Fiscal Global

La política fiscal global, es decir lacombinación de la actuación de los esta-bilizadores automáticos y de las medidasdiscrecionales adoptadas durante el periodo deestudio se ha caracterizado por episodios deprociclicidad y en mayor proporción decontraciclicidad, en la medida que amboscomponentes del balance respondieron en ge-neral de manera directa a los movimientos de labrecha del producto.

Como se puede observar en la tabla No. 8,tanto el déficit estructural como el cíclicoregistraron una variación positiva entre los picosy valles precedentes (1983-1987 y 1992-1995),que implica que durante las fases de expansióndel producto el déficit presentó una mejoramoderando, acorde a la teoría, la amplitud delciclo.

Tabla No. 8Variación registrada entre valles y picos subsecuentes

(en porcentaje del PIB)

Fases Brecha Déficit Postura Déficit Déficit Correlacióndel Producto Primario Estructural Cíclico

1980-1982 -9.87 1.99 Pro 3.66 -1.67 -0.291983-1987 9.25 5.57 Contra 4.02 1.55 0.931988-1991 -2.74 -0.71 Contra -0.35 -0.36 0.331992-1995 6.04 2.67 Contra 1.86 0.81 0.971996-2003 -4.62 0.46 Pro 0.91 -0.44 -0.18

Un signo positivo implica mejora y un signo negativo un deterioroGráfico No. 9

Relación estabilizadores automáticos y políticadiscrecional

En cuanto a la variación entre valles y picossubsecuentes, ésta fue negativa en amboscomponentes en el caso de 1988-1991, es decirel déficit se deterioró en una fase dedesaceleración del producto imprimiendo, enteoría, un impulso positivo a la demandaagregada. Sin embargo, en la primera (1980-1982) y última etapa (1996-2003) los com-ponentes reportaron cambios en diferentesdirecciones; de tal forma que el déficitestructural se comportó de manera procíclica,neutralizando la actuación de los esta-bilizadores.

-0

-2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5

-4

-6

--8

-10

-12

1

2

30


Como se delineó previamente, las medidasdiscrecionales adoptadas durante el periodo deestudio han estado estrechamente vinculadascon el objetivo de largo plazo de sostenibilidaddel balance fiscal y no con el papel de la políticafiscal en la estabilización de corto plazo, la cualha estado funcionando principalmente a raíz dela propiedad estabilizadora de los ingresostributarios, en especial de los impuestos a larenta; que reaccionan automáticamente alestado de la economía.

Lo anterior, es evidente en la última fase dedesaceleración (1996-2003) en que la políticadiscrecional ha priorizado el objetivo deequilibrio fiscal, al adoptar medidas tendientesa reducir el déficit estructural; compensando elefecto contracíclico de los estabilizadoresautomáticos.

Los componentes estimados evidencianpor tanto que los movimientos del saldo cíclicohan sido en general reforzados por la política fis-cal discrecional, de tal forma que la política fis-cal ha operado en la dirección correcta siendopotencialmente beneficiosa para la esta-bilización del producto.

Pese a lo anterior, el impacto de suactuación depende de la respuesta que sea capazde inducir sobre el consumo y la inversión, asícomo también del efecto que pueda generar porel lado de la oferta, aunque este ha sidotípicamente ignorado25. Perotti (2000), señalaque pese a los avances metodológicos no existeconsenso alguno sobre la repercusión de lapolítica fiscal en la economía.

Es importante destacar que la apreciaciónacerca de que las medidas discrecionalesimplementadas no contemplaron, en la mayorparte de las ocasiones, el objetivo específico desuavizar la volatilidad del producto y el tamañorelativamente pequeño de los estabilizadoresautomáticos, no permiten extraer una con-clusión determinante sobre la efectividad dehacer uso de una política fiscal activa orientadaa suavizar las fluctuaciones del producto.

25 Auerbach A. (2002)

31


IVCapítuloConsideraciones para una estrategia demediano plazo

El compromiso asumido por el gobiernorespecto al objetivo de sostenibilidad de largoplazo puede ser racionalizado considerando queel estado de la política fiscal en el momento tinfluencia la eficacia que una determinadamedida de política pueda tener tanto en elperiodo corriente como en los periodos futuros,conduciendo a una discrepancia entre losresultados convencionalmente esperados y losobtenidos.

La evidencia empírica apoya la posibilidadde que bajo ciertas condiciones iniciales, unaexpansión fiscal genere un efecto contractivo enla economía y una consolidación fiscal tenga unefecto expansivo sobre esta26; aunque laidentificación de las circunstancias o factoresque pueden inducir este tipo de reaccionesdiferenciadas continua siendo un tema abierto.

Los estudios sobre episodios de respuestasfiscales inusuales, advierten que las expectativasde los agentes económicos sobre el manejo fis-cal actual y futuro determinan en buena medialos efectos que éste puede generar en laeconomía. Adicionalmente, destacan dentro delos factores que comúnmente han caracterizadoestos episodios, los niveles crecientes y elevadosde deuda pública y la presencia de impulsosfiscales persistentes de una magnitudsignificativa.

Giavazzi, et al (2000), encuentra para unamuestra de países en desarrollo, que lasrespuestas no lineales y/o no keynesianasseñaladas previamente, se producen enperiodos de rápido crecimiento de la deudapública y/o de un impulso fiscal de granduración: una larga expansión o una largaconsolidación fiscal.

La existencia de desbalances fiscalespersistentes y niveles de deuda altos y crecientesfrecuentemente tienen un impacto adverso enla riqueza y en las expectativas de los agenteseconómicos. En tal caso, una consolidación fis-cal que restablezca la solvencia de las cuentaspúblicas al mejorar la confianza de los agenteseconómicos puede incidir de manera positiva enla economía.

Algunos autores27, sostienen que lasconsolidaciones fiscales expansivas pueden serexplicadas precisamente a partir de los efectosde la política fiscal en el valor de mercado de lariqueza y en las expectativas sobre el desempeñofuturo del Gobierno.

Una contracción fiscal frecuentemente re-duce o estabiliza las tasas de interés au-mentando el valor de mercado de las acciones,bonos y títulos del gobierno, estimulando de ese

26 Giavazzi y Pagano (1990), Blanchard (1990), Perotti (1998), Bharracharya (1999) entre otros.27 Mohanty y Scatigna (2003), Giavazzi, et al (2000) entre otros.

32


modo la demanda agregada; además puederestablecer o incrementar la confianza de losinversionistas locales e internacionalesvalidando o mejorando el perfil de riesgosoberano. Esta consideración es determinantecuando los gobiernos confían en los mercadosfinancieros internacionales para satisfacer susnecesidades de financiamiento, tornándosealtamente vulnerables a la percepción de riesgode los inversionistas.

A partir de 1999, el Gobierno Salvadoreñoempezó a acudir a los mercados externos decapital para cubrir sus necesidades de fondeo,mediante la colocación de títulos valores,incrementando su dependencia del finan-ciamiento externo y la importancia de manteneruna postura fiscal prudente. De hecho, despuésde la introducción de la Ley de IntegraciónMonetaria en enero de 2001, la credibilidad fis-cal se convirtió en uno de los elementosfundamentales en el análisis crediticio.

El Salvador, ha realizado desde finales de ladécada de los ochenta un esfuerzo orientado areducir el déficit fiscal; pese a ello, eldesequilibrio persiste debido a que se continúapresentando una relativa inflexibilidad y mayorpeso de los gastos respecto a los ingresos, al

Gráfico 10Evolución de la Deuda del Sector Público No Financiero

Porcentajes del PIB

1991

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1993 1995 1997 1999 2001 2003

reconocimiento de los costos derivados delsistema de pensiones y a las catástrofes naturalesexperimentadas en la última fase cíclicaidentificada; factores que han conducido a unincremento en el endeudamiento del Gobiernoen los últimos años.

Después de la notable reducción queexperimentó la deuda del sector público entre1991 y 1998, en que pasó de representar un 51.3%en términos del PIB a un 27.2%; en 1999, latendencia se revirtió y a partir de ese momentomostró una dirección ascendente y creciente detal forma que al cierre de 2003 la ratio deudapública a PIB fue de 40.6%, alcanzando el“limite” auto-impuesto por el gobierno para éstarazón.

IV.A Descomposición del proceso deacumulación de deuda

Si se descompone la acumulación de ladeuda como proporción del producto deacuerdo a la siguiente ecuación (Noord 2000):

donde, d representa la ratio deuda del SPNFa PIB; cab y cc, el impacto delbalance estructural y cíclicocomo porcentajes del PIB en elendeudamiento;

la dinámica endógena dela deuda28 (r, aproxima la tasade interés real; g, la tasacrecimiento real de producto y

∆d = -cab - cc + + Otros (8)

r - g dt-1

1 + g + π

28 La deuda existente puede contribuir aincrementar la ratio Deuda/PIB si latasa de interés real excede la tasa decrecimiento de la economía.

r - g dt-1

1 + g + π

33


(la tasa de inflación) y el término “Otros” queincluye las amortizaciones, la carga derivada dela reforma previsional, donaciones, reva-luaciones de la deuda existente y otros factoresque afectan la formación de deuda del SPNF.

Se puede cuantificar de manera aproximadala contribución de cada uno de estos com-ponentes al crecimiento de la deuda.

De acuerdo al gráfico No.11, el impactoacumulado de los estabilizadores automáticosen el nivel endeudamiento del SPNF, puedecalificarse como nulo o incluso como reductorde deuda; aunque debido a su reducido tamañono representa un peso significativo en laevolución de la misma.

Por el contrario, el déficit estructural haactuado, independientemente de la fase delciclo, como factor de acumulación de deuda;que aunque se redujo en la fase expansiva (1992-1995), en la última etapa ha contribuido demanera notable en su crecimiento, afectada por

0.0%

30.0%

20.0%

10.0%

Deuda del SPNF

1987-1991

-10.0%

-20.0%

-30.0%1992-1995 1996-2000

OtrosDonPensionesDinámicaCíclicoCAB

9.1%

-18.0%

8.7%

Gráfico No. 11Factores explicativos en el proceso de

acumulación de deuda

algunos gastos de carácter transitorio como losderivados del huracán Mitch y de los terremotosde 2001.

La deuda del SPNF presentó entre 1987 y1991 un aumento de 9.1 puntos del PIB,impulsada principalmente por el déficitestructural y en menor medida por elcomponente cíclico. Por el contrario, durante elperiodo 1992-1995, la deuda presentó unareducción de 17.9 puntos del PIB producto deretracción experimentada por la mayor parte delos factores que determinan su compor-tamiento.

Aunque el déficit estructural se contrajo enesta etapa de expansión continuó presionandola acumulación de deuda; influenciado por losgastos derivados de los Acuerdos de Paz. Cabedestacar, que en este marco se desarrollaron unaserie de negociaciones con el Club de París quecontribuyeron a reducir significativamente elnivel de endeudamiento, que se reflejada en elcomponente “Otros”.

Finalmente, en la fase comprendida entre1996-2003, la deuda registró un incremento de8.7 puntos del PIB, como consecuencia delaumento observado en el déficit estructural, ladinámica de la deuda y la carga asociada a lareforma previsional que comenzó a impactar elresultado fiscal en el año 2001 y continuaráafectándolo por un periodo de aproxi-madamente 60 años (CIEDESS 1996)29.

Cabe destacar que en esta etapa, además delsurgimiento de elementos adicionales como lareforma al sistema de pensiones30; la dinámicaendógena de la deuda volvió a cobrar relevancia,contribuyendo a generar incrementos adi-cionales en la ratio deuda-producto, debido allento crecimiento del producto. El crecimientoobservado en la deuda, ejerció un impacto

29 Citado en Mesa - Lago (2003)30 Es importante tener en cuenta que mientras los fenómenos naturales impactan el gasto de manera transitoria

el costo de la reforma previsional debe ser considerado como un gasto de carácter estructural.

34


inmediato en el factor de formación endógenode la ratio de endeudamiento y en las amor-tizaciones de la misma e implica una presión enel comportamiento futuro de dichos com-ponentes.

IV.B Estabilización del nivel de deuda

Las consideraciones anteriores, evidencianque el comportamiento presentado por lasfinanzas públicas y en particular por la deudapública, en la última fase cíclica condicionará elpapel de la política fiscal en los años siguientes.

Los factores detrás del proceso de for-mación de deuda, refuerzan la necesidad degenerar superávits primarios que permitanestabilizar o reducir el nivel de deuda; comocondición previa a la elaboración de una nuevaestrategia fiscal que persiga simultáneamentelos objetivos de estabilización de corto plazo ysostenibilidad a mediano plazo.

Si bien la ratio deuda pública a PIB al cierrede 2003, continua siendo considerada comomanejable y se encuentran dentro de la medianade países que cuentan con una calificación deriesgo similar a la de El Salvador, las calificadorasde riesgo Fitch, Moody´s y Standar & Poor´s hanadvertido desde 2001, sobre los riesgos que in-troduce al perfil crediticio el desequilibrio fiscalexistente y el creciente nivel de endeudamiento;señalando cada vez de manera más enfática, lanecesidad de llevar a cabo una consolidaciónfiscal para conservar o mejorar la calificación deriesgo actual.

Perotti (1988), señala que cuando la ratiodeuda a PIB alcanza cierto nivel “limite”, losindividuos esperan que ocurra un aumentofuerte y distorsionador de los impuestos quereducirá su riqueza, es decir esperan in-dependientemente de la fase cíclica en que seencuentren que se realice un ajuste de lascuentas fiscales; que en caso de ser postergado,incrementará la probabilidad de default del sec-tor público incidiendo negativamente en lasexpectativas de los agentes económicos y

poniendo en riesgo las condiciones y capacidadde acceso al financiamiento externo.

Por lo anterior, si se quiere reducir losriesgos fiscales de mediano plazo y mejorar laconfianza de los mercados financieros se debereforzar el compromiso de sostenibilidad de lasfinanzas públicas.

El concepto básico de solvencia, derivadode la restricción presupuestaria intertemporaldel gobierno provee un punto de partida paraanalizar la sostenibilidad de la deuda pública.La iteración de dicha restricción, considerandoel cumplimiento de la condición de trans–versalidad, nos lleva a la expresión (9) queestablece de manera simplificada que el saldoinicial de la deuda pública (dt-1

) deberá ser igualal valor presente descontado de los superávitsprimarios futuros.

Donde st+j

, representa la trayectoriaplaneada del superávit primario comoproporción del producto; g, es la tasa decrecimiento real del producto y r, es la tasa deinterés efectiva real.

Una política fiscal sostenible o viable se de-fine entonces como aquella en que la trayectoriaplaneada del superávit primario (s

t+j) desde t

hasta infinito, satisface la restricciónpresupuestal intertemporal para los valoresdados de g, r y d

t-1, que es un concepto ex - ante.

Talvi y Végh (2000), construyen un indicadormediante el cual se operativiza la definición deviabilidad, al establecer el concepto de déficitprimario permanente, S*

t como el resultado

primario constante, cuyo valor presentedescontado al período t es igual al valor presentedescontado de la trayectoria de los déficitprimarios planeados; el cumplimiento de esta

dt-1 = Σ st+j (9)1 + g1 + rj=o

∝ j

35


condición permite que la deuda pública comoproporción del producto se mantenga cons-tante.

A partir de lo anterior, se especifica elindicador de sostenibilidad fiscal (I

t) de acuerdo

a la siguiente desigualdad:

Cuando I*t ≤ 0, la

t es viable. Mientradiferencia requerida Por lo que, la solucióestablecer la viabplaneada del gobiernsería necesario llevadicha condición.

It = dt-1 + st (10)r - g1 +

* *

Tabla No. 9Supuestos de comportamiento para 2004

Deuda/PIB PIB real Tasa de Superávit Balance(2003) interés planeado primario

efectiva promedio*

Tomando como base las proyecciones deGobierno para 2004, se supuso el siguientecomportamiento del producto, la tasa de interésy el resultado fiscal planeado ex -ante:

Cuentas

1. IngDon

2. GasRec

3. Obl4. Déf

Exc5. Pag6. Pen7. Res

Exc8. Res9. Res10. Sup

Inc11. Esf

*Esta referFuente: Es

36

r

i

u

t

ps pan lio r

40.6% 2.0% 5.0% 0.81% -1.62%

R

F

reactoonigiciluossiulluululerlue

idoim

olítica fiscal del periodoque si I*

t > 0, indica la

ra cumplir la restricción.de este ejercicio permitedad de la trayectoriaex ante y el esfuerzo quea cabo para restablecer

*Promedio de los últimos 5 años.

Bajo los supuestos señalados, se encontróque el restablecimiento de la condición desolvencia implica la generación de un superávitprimario de 2.3% en términos del PIB, que con-lleva a un esfuerzo adicional del Gobierno de1.5%, respecto a la trayectoria planeada ex-ante.

Tabla No. 10esultados de la estimación del indicador de solvencia

(como porcentaje del PIB)

iscales 2000-20042001 2002 2003 2004F

sos y Donaciones 14.9 15.5 16.2 16.1iones 0.4 0.4 0.5 0.5s 18.5 18.9 17.6 17.0strucción 1.4 2.0 1.4 0.6

aciones de Pensiones 0.7 1.1 1.7 1.9t fiscal (1-2) -3.6 -3.4 -1.4 -0.9yendo Donaciones -4.1 -3.7 -1.8 -1.5 de Intereses 1.4 1.7 2.0 2.3ones 0.7 1.1 1.7 1.9tado primario (4+5) -2.2 -1.7 0.6 1.4yendo Donaciones -2.6 -2.0 0.2 0.8tado primario cíclico -0.1 -0.2tado primario estructural 0.4 1.0ávit primario requerido 0.4yendo Pensiones (10+3) 2.3rzo fiscal (10-7)* 1.5

al resultado primario excluyendo donaciones e incluyendo pensionesaciones propias basadas en las estadísticas de BCR

eevictor

Cuadro de texto

g

eevictor

Imagen colocada


Si se supone un resultado primario ex antede equilibrio para el año 2004, que es más acordeal comportamiento registrado por el indicadoren los últimos años, el esfuerzo fiscal requeridopara cumplir con la condición de solvencia seríade 3.1 puntos del PIB.

Tabla No. 11Escenario Alternativo

20041. Resultado Primario (excluyendo

donaciones) 0.02. Pensiones 1.93. Superávit primario requerido 1.2

Incluyendo Pensiones (3+2) 3.14. Esfuerzo fiscal (3-1)* 3.1

* Referido al superávit primario incluyendo pensiones

Gráfico No. 12Esfuerzo Fiscal requerido para satisfacer la condición de

solvencia

Los escenarios anteriores, indican lanecesidad de llevar a cabo una reforma fiscal quepermita estabilizar la ratio deuda a PIB, la cualdebe ser más severa si se quiere disponer de unmargen de maniobra adicional para propósitosde estabilización económica. Se debe tenerpresente que si el ajuste se posterga en el tiempoel esfuerzo fiscal requerido para restablecer laviabilidad será cada vez mayor.

La reforma fiscal debe realizarse teniendoen cuenta su impacto en la capacidad deestabilización de las cuentas fiscales, pro-curando ser progresivas por el lado de losingresos y por el lado del gasto, instrumentandoun ajuste pro crecimiento enfocado en medidaspara mejorar la eficiencia de la inversión pública,asegurando que los presupuestos de capital sóloincluyan proyectos que tengan claros beneficioseconómicos y apoyen el crecimiento nacional.

La simulación supone constantes los valores de r, g y st del escenario inicial, la proyeccióndel déficit previsional fue tomado del Informe de Desarrollo Humano, PNUD 2003.

2004

4.0%

3.5%

3.0%

2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%2006 2008 2010 2012 2014

37


VCapítuloConsideraciones Finales

1. Los resultados del estudio sugieren que lapolítica fiscal ha operado en la direccióncorrecta siendo potencialmente beneficiosapara la estabilización del producto.

2. Cabe destacar, que la postura fiscaladoptada por las autoridades fiscales noparece haber contemplado la finalidadexplícita de contrarrestar los efectos delciclo económico sobre la demandaagregada, sino que ha sido la respuestanatural a choques irregulares no cíclicos, allogro del objetivo de sostenibilidad de lasfinanzas públicas en el mediano plazo y ala necesidad de reorganizar el aparatoestatal como parte del proceso de ajusteestructural iniciado en los ochenta.

3. El Salvador, ha realizado desde finales de ladécada de los ochenta un esfuerzoorientado a reducir el déficit fiscal; pese aello, el desequilibrio persiste debido a quecontinua presentando una relativainflexibilidad y mayor peso de los gastosrespecto a los ingresos, al reconocimientode los costos derivados del sistema depensiones y a las catástrofes naturalesexperimentadas en la última fase cíclicaidentificada; factores que han conducido aun incremento en el endeudamiento delGobierno en los últimos años.

4. El saldo estructural continua siendo el fac-tor más importante detrás del proceso deformación de deuda, evidenciando lanecesidad de generar superávit primarios

que compensen al menos la dinámicaendógena de la deuda y los costos de lareforma previsional.

5. Si se quiere reducir los riesgos fiscales demediano plazo y mejorar la confianza de losmercados financieros se debe reforzar elcompromiso de sostenibilidad de lasfinanzas públicas; que implica la realizaciónde un esfuerzo fiscal de al menos 2.3 puntosdel PIB.

6. La estabilización o reducción del nivel dedeuda constituye una condición previa a laelaboración de una nueva estrategia fiscalque persiga simultáneamente los objetivosde estabilización de corto plazo y sos-tenibilidad a mediano plazo.

7. El rol que potencialmente puede desem-peñar la política fiscal en la amortiguacióndel ciclo constituye una herramienta valiosapara las autoridades nacionales, dada la altasensibilidad de la economía a choques dediversa índole; su empleo requerirá de unanálisis más detallado y profundo de suimpacto en la economía así como tambiénde un esfuerzo fiscal mayor.

8. Es importante señalar que los resultados delpresente estudio se encuentran condi-cionados a la disponibilidad y confiabilidadde la información utilizada en la aplicaciónde los modelos. Así como también, por laslimitaciones propias de las metodologíasestadísticas y econométricas utilizadas.

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Anexo No. 1PRINCIPALES REFORMAS FISCALES - EL SALVADOR

PERIODO 1992-2002

IMPUESTO Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Derogación de la Ley de Timbres y Papel y Sellado xDerogación de la Ley de Gravamen de Sucesiones xDerogación de la Ley de Impuesto sobre Donaciones xDerogación del Impuesto sobre Patrimonio x

CODIGO TRIBUTARIO (Entra en vigencia enero 2001) xAmpliación al 2002 uso de documentos IVA 278 xAmpliación presentación Dictamen e InformeFiscal ( transitorio ) x

REGLAMENTO CODIGO TRIBUTARIO x

RENTA- Cambio de tasa del Anticipo a Cuenta del 1% al 1.5% 72 x- Modificación a la Retención realizada por ServiciosProfesionales 66 x

Eventuales, del 2% al 10%- Modificación de la Ganancia de Capital 4 x-Metodo de Depreciación de los Saldos Decrecientepara los activos fijos 30 x

- Exención de impuesto a las prestaciones artísticas x- Varias Reformas x- Modificación de porcentajes de retenciones por servicios 66 x- Renta gravada (préstamos a socios) 25 x- Renta No gravada (productos títulos valores) 4 x- Eliminación de la base exenta de ¢75,000.00 apersonas jurídicas 41 x

IVA- Entra en Vigencia la presente Ley, a partir del mesde septiembre x- Cambio de tasa del 10% al 13% 54 x- Modificación a la Base Imponible para las Importaciones 48 x (CIF+ Derechos Arancelarios+ Impuestos Específicos)- Deducción del Crédito Fiscal generados por las ventasde bienes exentos 44 x en la Ley de Impuesto sobre la Renta- Modificación en lo referente al cálculo y tiempode la Devolución del 76, 77 x

IVA a Exportadores- Exención de la Importación de maquinaria destinadaal activo fijo 45, 73 x

- Eliminación de la exención el suministro de enegíaeléctrica prestado por las instituciones públicas 46 x

- Exención de impuesto a las prestaciones artísticas x

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IMPUESTO Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

- Varias Reformas x- Derogatoria del Art. 44 y literal A del Art. 45 44, 45 x

GASEOSAS- Cambio de tasa en el Impuesto ad-valorem al 13% 1 x- Entra en Vigencia la Ley de Impuesto sobre las bebidasgaseosas simples o endulzadas, cambio de tasa al 10%; y se xderoga la Ley de Impuesto sobre Cerveza y BebidasGaseosas- Facultad de Fiscalización para la DGII x

BEBIDAS ALCOHOLICAS- Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción yComercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas, xcon una tasa ad-valorem del 30% e impuesto específicode ¢ 0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcoholpor litro de bebida; y se deroga La Ley sobre

Venta de Aguardiente en Envases Oficiales, Ley deImpuestos sobre

Vinos de Frutas

- Modificación a la tasa ad-valorem al 20% 43 x

CERVEZA- Se establece un impuesto ad- valorem de 30% 1 x- Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción yComercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas, 43 xmodificándose la tasaad-valorem al 25% e incorporando el impuesto específicode ¢0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcoholpor litro de bebida; y se deroga la Ley de Impuestossobre Cerveza y Bebidas Gaseosas

- Cambio de tasa ad-valorem al 20% 43 x

CIGARRILOS- Cambio de tasa al 52% 2 x- Cambio de Tasa al 39% 2 x

TRANSFERENCIA DE BIENES RAICES

- Cambio de base exenta de ¢ 100,000.00 a ¢ 250,000.00y unificación de la tasa al 3% , anteriormente de 4 x¢ 100,000.01 a ¢ 250,000.00, tasa del

3% y mayor a ¢ 250,000.00, tasa del 5%.

Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador

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