Documento: Quinto año de gobierno del presidente Funes Apreciación general

Junio de 2014

Quinto año de gobierno del presidente FunesApreciación general

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Quinto año de gobierno del presidente Funes : apreciacióngeneral / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social. (FUSADES). -- 1a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FUSADES, 2014. 160 p. : cuadros, gráficos ; 20 cm.

ISBN 978-99923-962-9-2

1. Funes Cartagena, Carlos Mauricio-Pensamientospolíticos--Administración pública. 2. El Salvador-Administración. I. Título

351F981q

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FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADESUna publicación del Departamento de Estudios Políticos

Primera edición 300 ejemplaresLa investigación de esta publicación concluyó el 20 de mayo de 2014

ISBN 978-99923-962-9-2

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del LibroProhibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.

Evaluación general del quinquenio 2009-2014

I. Base de sustentación del presidente Funes

II. Compromiso con la democracia

III. Relación del Presidente con el sector privado

IV. Eficacia de la administración pública

i. Seguridad pública

ii. Política exterior

V. Relación Ejecutivo - Legislativo

Bibliografía

TABLA DE CONTENIDOS

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31

45

55

75

119

137

157

167

SIGLAS

ACIGS Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca Salvadoreña

AIES Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y

Galdámez

AMSS Área Metropolitana de San Salvador

ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados

ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada

ANSP Academia Nacional de Seguridad Pública

APP Asocios Público-Privados

ARENA Alianza Republicana Nacionalista

ASI Asociación Salvadoreña de Industriales

BANDESAL Banco de Desarrollo de El Salvador

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción

CCIES Cámara de Comercio e Industria de El Salvador

CCR Corte de Cuentas de la República

CD Cambio Democrático

CDHES Comisión de Derechos Humanos de El Salvador

CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CES Consejo Económico y Social

CIFCO Centro Internacional de Ferias y Convenciones

CIJ Corte Internacional de Justicia

CNC Consejo Nacional para el Crecimiento

CONAPES Consejo Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador

CPI Corte Penal Internacional

CSJ Corte Suprema de Justicia

CSR Comunidades Solidarias Rurales

CSU Comunidades Solidarias Urbanas

DGCP Dirección General de Centros Penales

DNM Dirección Nacional de Medicamentos

ECOS Equipos Comunitarios de Salud

EITP Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno

ENEL Ente Nazionale Per l’Energía eLettrica

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación*

FECEPE Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos

FESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho

FGR Fiscalía General de la República

FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular

FOVIAL Fondo de Conservación Vial

FSG Fondo Salvadoreño de Garantías

FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

GANA Gran Alianza por la Unidad Nacional

GEA Grupo Especial Antiextorsiones

ICC* Cámara de Comercio Internacional

ICES Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia

IED Inversión Extranjera Directa

INE Inversiones Energéticas

INPEP Instituto Nacional de las Pensiones de los Empleados Públicos

ISR Impuesto Sobre la Renta

ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social

ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria

JBIC Banco de Cooperación Internacional de Japón*

LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MAM Movimiento Amigos de Mauricio

MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

MCC Movimiento Ciudadanos por el Cambio

MCC* Corporación Reto del Milenio

MERCOSUR Mercado Común del Sur

MH Ministerio de Hacienda

MIAUP Mejora Integral de Asentamientos Urbanos Precarios

MINEC Ministerio de Economía

MINED Ministerio de Educación

MINSAL Ministerio de Salud

MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

MOEA Misión de Observadores de la Organización de Estados Americanos

MOP Ministerio de Obras Públicas

MS-13 Mara Salvatrucha

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OIE Organismo de Inteligencia del Estado

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador

PAF Plan de Agricultura Familiar

PAIP Programa Anual de Inversión Pública

PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

PCN Partido de Concertación Nacional

PDC Partido Demócrata Cristiano

PEP Personas Expuestas Públicamente

PNC Policía Nacional Civil

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PROESA Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador

PYME Pequeña y Mediana Empresa

SAP Subdirección Antipandillas

SCIS Sociedad de Comerciantes e Industriales Salvadoreños

SICA Sistema de Integración Centroamericana

SICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador

SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones

SIMEDUCO Sindicato de Maestros de la Educación con Participación de las

Comunidades

SIPAGO Sistema Integrado Prepago

SITRAMSS Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador

SPSU Sistema de Protección Social Universal

STP Secretaría Técnica de la Presidencia

TPS Estatus de Protección Temporal

TSE Tribunal Supremo Electoral

UE Unión Europea

UNODC Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

UPES Unidos por El Salvador

USAID* Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América

VMT Viceministerio de Transporte

VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

*Por sus siglas en inglés.

FUENTES CONSULTADAS

1. Comunicados

2. Declaraciones

3. Notas periodísticas

4. Encuestas de opinión

5. Apoyo documental y técnico del DEC, DES y DEL

6. Constitución de la República de El Salvador

7. Diversas leyes nacionales

8. Resoluciones de entidades jurisdiccionales

9. Información solicitada vía Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) a diferentes instituciones gubernamentales:

i. ANSP

ii. BANDESAL

iii. CEL

iv. CENTA

v. CEPA

vi. DGCP

vii. FGR

viii. FISDL

ix. MAG

x. MARN

xi. MH

xii. MOP

xiii. MINSAL

xiv. MINED

xv. PNC

xvi. SIS

xvii. STP

xviii. VMT

Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general

Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

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Evaluación general del quinquenio 2009-2014

Durante los últimos cinco años, el Departamento de Estudios Políticos de Fusades ha registrado los hechos políticos más relevantes de la administración del presidente Mauricio Funes. Tratándose del final del período presidencial, además de la apreciación de los últimos doce meses de la actual administración, también se incluye la evaluación general del quinquenio en las distintas áreas que fueron objeto de monitoreo durante el período señalado.

El análisis que ahora se publica constituye un importante referente para los futuros gobiernos porque identifica y evalúa el comportamiento, las decisiones y las omisiones del Presidente y de sus principales funcionarios. Asimismo, se examina el impacto que causaron estos hechos en el desarrollo nacional, en el sistema democrático y en la promoción o deterioro de la armonía social que está obligado a promover por Constitución el Presidente de la República.



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Siendo la primera vez que la alternancia en el gobierno recaía en un partido de izquierda con postulados socialistas, las expectativas y los temores alcanzaron niveles muy elevados. La incertidumbre y la desconfianza del empresariado se justificaban debido al pasado y a la orientación ideológica de las propuestas del FMLN. Su visión acerca del sistema económico y político y sus referentes en América Latina, auguraban una posible incorporación del país a bloques ideológicos liderados por Venezuela. También se presumía un posible deterioro en las relaciones con Estados Unidos debido a los antecedentes discursivos del partido oficial, y una posible reversión de la Ley de Integración Monetaria.

Al final del quinquenio y debido a la resistencia de la Sala de lo Constitucional a través de sus resoluciones y a las acciones de la sociedad civil por asegurar la vigencia del Estado de derecho, se mantiene el sistema republicano, democrático y representativo establecido en la Carta Magna; asimismo, El Salvador no se ha sumado a la alianza bolivariana y la Constitución de la República no ha sufrido reformas en sus cláusulas pétreas.

Si bien el país mantiene un grado de libertad que garantiza a los ciudadanos, aunque de manera frágil y con intimidaciones aún latentes, el respeto de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, durante la administración que finaliza se presentaron algunas peligrosas decisiones, que permitieron un grado importante de concentración del poder político y que intentaron anular el principio republicano de separación de poderes.

En otros aspectos, el gobierno tuvo serios fracasos en las áreas de seguridad pública, crecimiento económico y generación de empleo. Hubo falta de concreción en los proyectos estratégicos de infraestructura y, como ya se dijo, un preocupante irrespeto al principio democrático de autonomía de los Órganos fundamentales del Estado. Se esperaban políticas que dinamizaran la economía, atrajeran inversión extranjera, impulsaran la reforma política y promovieran la transparencia. Sin embargo, los estudios en cada una de estas áreas no reflejan avances significativos en ninguno de los propósitos que se trazó el gobierno para el quinquenio 2009-2014.

Por otra parte, el mandatario deterioró gravemente el clima de concertación con el sector privado. Ésta es una de las causas a las que se atribuye la falta de resultados. Durante prácticamente todo el período presidencial, las relaciones entre los empresarios y el gobernante fueron de tensión constante y desembocaron en una ruptura en el cuarto año de gestión, estatus que se ha mantenido en los últimos doce meses. La crisis institucional y la decisión del Presidente de expulsar de las Instituciones Oficiales Autónomas a los directores designados por la Asociación Nacional de la Empresa Privada, fueron algunos de los motivos que alejaron a los empresarios del mandatario.



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En cuanto a la relativa funcionalidad del Presidente a nivel legislativo en el quinquenio que finaliza, ésta fue la consecuencia del transfuguismo, muy probablemente alentado por el Ejecutivo, que afectó al principal partido de oposición en dos ocasiones, durante los años 2010 y 2012. Prácticamente se aprobaron todas las iniciativas de ley del Ejecutivo y a diferencia de las administraciones anteriores, se contó con presupuestos y préstamos internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa sin retraso alguno.

Finalmente y como se desarrolla más adelante, la administración del presidente Funes deja muy malos precedentes en materia democrática. En los cinco años de su gestión al frente del Órgano Ejecutivo, el gobernante irrespetó el principio de separación de poderes, amenazó con incumplir varias de las sentencias de la Sala de lo Constitucional, promovió el “ventajismo estatal” a favor del partido oficial durante las elecciones presidenciales de 2014 e intimidó a sus detractores y críticos con el impulso de procesos penales, sin importarle que la ejecución de los mismos es una atribución exclusiva de otras instituciones del Estado.

La relación del presidente Funes con el FMLN

El presidente Funes mantuvo una relación errática con el FMLN durante los cinco años de su gestión. No estar vinculado orgánicamente al partido, le otorgó al mandatario un margen de maniobra para decidir, en función de la coyuntura política y electoral, el tipo de trato que dispensaría a la élite del partido gobernante. Aunque acontecieron momentos de tensión pública, el balance general indica que el mandatario contó con el apoyo del partido en la mayor parte de la gestión presidencial. Todo lo contrario sucedió en el plano de las alianzas, en el que, desde el primer año de gobierno, se presentó un acelerado y constante deterioro que intentó recuperarse al final de la administración con la creación de algunos movimientos sociales y ciudadanos que se presume fueron patrocinados directamente por el Órgano Ejecutivo.

La relación Presidente-élite del partido, aunque se caracterizó por un comportamiento pendular por parte de ambos actores, no afectó, en ningún momento, el apoyo de la fracción legislativa del FMLN a las iniciativas de ley impulsadas por el mandatario. Está claro que la facilidad y agilidad con la que se aprobaron las propuestas de ley del Ejecutivo, fue, en gran medida, consecuencia del transfuguismo ocurrido en el principal partido de oposición política. Los esfuerzos de concertación del presidente con Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) fueron prácticamente inexistentes.

Las eventuales contradicciones entre el FMLN y el Presidente, tampoco se expresaron en el tema de la separación de poderes. Al contrario, el persistente ataque a la Sala de lo Constitucional se hizo siempre de común acuerdo, aunque al final terminaran respetándose las decisiones judiciales. La



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connivencia en contra de la Sala de lo Constitucional para evitar el cumplimiento de las sentencias de esta instancia sobre la ilegalidad de las elecciones de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y la del Fiscal General de la República, representó, probablemente, el más grave atentado a la institucionalidad desde el Acuerdo de Paz.

De la misma manera, el enfrentamiento entre el Presidente y el FMLN, sobre todo durante el primer y el tercer año de gobierno, no evitaron la complicidad con la que actuaron durante los comicios presidenciales de 2014, en las que finalmente resultó electo, por la vía legal, el candidato de izquierda. En el apartado sobre el compromiso con la democracia durante los últimos doce meses de la administración Funes, se ampliarán los déficits en materia de respeto al Estado de derecho que se reflejó en la inequidad de las elecciones y en un claro “ventajismo” estatal a favor del partido gobernante.

Entre el presidente Funes y el FMLN se generó, desde el inicio del quinquenio, una relación de conveniencia recíproca. Previamente, en la campaña electoral de 2009, Mauricio Funes, el candidato, encontró en el partido de izquierda el vehículo para competir por el poder político en las elecciones presidenciales. Para el FMLN, la participación de un “aspirante foráneo”, no partidario ni militante, representó una oportunidad que finalmente le permitió obtener la primera victoria en unos comicios de este tipo.

Con el triunfo en esas elecciones llegó la alternancia al gobierno de la República. La expectativa del cambio que identificaron los salvadoreños en la figura del presidente Funes supuso, desde un inicio, una fuerte presión para el FMLN que calificó la llegada al Ejecutivo como una “etapa de transición”. Es decir, el FMLN definió al Presidente como “un instrumento y como un medio para obtener su fin post 2014”1.

De esta manera, el vínculo entre el gobernante y el Frente pasó por diferentes etapas en la administración 2009-2014. Durante los primeros doce meses se presentaron distintos momentos entre armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación. En el segundo año de gestión, la recomposición de la gobernabilidad legislativa y la permanencia de representantes del partido oficial en el gabinete de gobierno contribuyeron a mejorar la relación.

Los siguientes doce meses fueron de mucha tensión. Abundaron las acusaciones recíprocas y los reclamos por los resultados de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2012 y por la sustitución de los militantes del FMLN que integraban el gabinete de seguridad. Finalmente, el cuarto y el quinto año, previos a las elecciones presidenciales, mostraron signos de sólida armonía

1 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.



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entre ambos actores políticos, especialmente porque el FMLN necesitaba del apoyo institucional del Presidente para asumir como propios los logros de la administración 2009-2014.

Una situación diferente se produjo entre las bases del FMLN y el Presidente, así como con el resto de aliados políticos, particularmente con el partido Cambio Democrático (CD) y con los movimientos sociales. La relación entre el mandatario y los tres actores señalados se caracterizó por un progresivo deterioro desde el primer año de gobierno.

Las bases del Frente reclamaron a la cúpula concretamente dos aspectos: la falta de participación del Presidente en los eventos partidarios y el cumplimiento de las promesas orientadas a implementar “el cambio” ofrecido por el candidato Funes durante la campaña electoral.

La militancia resintió la actitud del gobernante, que si bien era justificable antes de las elecciones con el objetivo de mostrar un candidato independiente y no sometido a ataduras ideológicas, no fue aceptable una vez electo, porque las bases del partido deseaban compartir directamente sus inquietudes con el Presidente de la República.

Conforme se desarrolló el quinquenio y debido a que la economía se mantuvo estancada, la militancia reclamó, cada 1º de mayo, la falta de políticas dirigidas a la creación de empleo y a la mejora de las condiciones sociales de los salvadoreños.

Los pactos entre los aliados políticos y el Presidente se debilitaron durante los primeros tres años de gestión. Cambio Democrático (CD) es un partido comprometido con la institucionalidad del país, que permitió al gobierno contar con el respaldo de un actor político respetado por diferentes sectores de la vida nacional. Los representantes de CD, nombrados por el Presidente en varias instituciones públicas, finalmente fueron removidos de sus cargos. Esta decisión del mandatario terminó por afectar de manera crítica la participación de este partido en el proyecto político del Presidente.

Debe agregarse que la insatisfacción de diferentes movimientos sociales, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, se extendió, a la mitad de la gestión, al partido en el poder, debido, probablemente, a los momentos de recomposición de las relaciones entre el FMLN y el presidente Funes.

En términos generales, tanto el Presidente como el FMLN, administraron una relación que osciló entre la tensión y la armonía. Como ya se dijo párrafos atrás, esta realidad jugó a su favor y les permitió asumir responsabilidades o exonerarse de éstas en función de la coyuntura política y electoral.



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Cuando el trato entre ellos se recomponía se acrecentaba al mismo tiempo la dificultad del partido oficial para separarse de las decisiones gubernamentales. Por el contrario, con el deterioro del asocio entre el Frente y el mandatario, se facilitó el acercamiento del partido con sus bases tradicionales y las expresiones críticas de la dirigencia hacia el Gobierno encontraron vía libre.

De la misma manera el Presidente identificó en este comportamiento una oportunidad para alejarse de las ideas radicales del partido. Este tipo de estrategia la utilizó principalmente en las entrevistas que concedió a medios extranjeros, en las que criticó ampliamente el Socialismo del Siglo XXI. De manera simultánea y cuando políticamente o electoralmente convenía, el Presidente fue al encuentro del FMLN.

Finalmente, debe señalarse que la recomposición del ligamen entre el FMLN y el Presidente durante los últimos dos años de gestión, tuvo como principal incentivo, la cercanía del evento electoral en el que se eligió a Salvador Sánchez Cerén como Presidente de la República.

El deterioro del Estado de derecho y del sistema democrático durante el quinquenio Funes

El quinquenio 2009-2014 mostró una evolución negativa en materia democrática. Desde la Presidencia de la República se impulsaron graves violaciones al Estado de derecho. Ciertamente, el presidente Funes cumplió su compromiso de distanciarse del Socialismo del Siglo XXI. Sin embargo, como se describe en este apartado, el mandatario contribuyó, de manera abierta y sin reparo alguno, junto al denominado “bloque de partidos”, a debilitar la independencia judicial, irrespetando las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Durante el período que finaliza, también se afectó la equidad electoral, se utilizaron recursos del Estado para hacer proselitismo de forma ilegal y se mantuvo por parte del gobernante un constante estilo de intolerancia a la crítica.

Al tratarse del primer gobierno de alternancia en la época postconflicto, el presidente Funes tuvo una oportunidad histórica de avanzar hacia la consolidación de la democracia. De hecho, en su discurso como Presidente electo en marzo de 2009, el mandatario mencionó su “compromiso incondicional” con la Constitución y la democracia, su respeto a la crítica y su apertura al partido de oposición en tanto que este debía “tener la seguridad” de que sería “respetado y escuchado”2. Además, hizo énfasis en la necesidad de enfrentar la crisis económica, aseguró que su gobierno estaría “animado por el espíritu de la unidad nacional” y agregó que este objetivo exigía “dejar de lado desde ya, en este mismo instante, la confrontación y el revanchismo”3.

2 Discurso de Mauricio Funes como Presidente electo, 15 de marzo de 2009.3 Ibíd.



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Asimismo, al tratarse de un mandatario ajeno a la militancia en el partido de gobierno, el presidente Funes contó inicialmente con el capital político y la confianza necesaria para delinear una agenda de acuerdos mínimos entre las dos principales fuerzas políticas. Prueba de ello fue la mediación que realizó al comienzo de su mandato en el proceso de elección de magistrados de la CSJ; del cual, conforme a la opinión de la ciudadanía organizada y de los mismos diputados en su momento, derivó una Sala de lo Constitucional “de lujo” integrada por salvadoreños “independientes” y “honrados”4, además de presentar una respetada trayectoria profesional. Irónicamente, el primer atentado grave por parte del presidente Funes al Estado democrático y constitucional de derecho fue, precisamente, complotar contra esa Sala de lo Constitucional.

Durante los últimos tres años de la administración, la gestión del presidente Funes mostró retrocesos sustanciales en cuanto al ejercicio democrático del poder político y propició la confrontación social con una constante diatriba y con descalificaciones hacia sus críticos.

En contraste con esa actitud, al inicio de su mandato, el Presidente extendió las relaciones de El Salvador en materia de política exterior, apoyó la reinserción de Honduras a la comunidad internacional tras la crisis política de 2009, evitó la partidización del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN) y el uso electoral del aparato estatal al prohibir la participación proselitista de funcionarios del Órgano Ejecutivo, vetó un decreto adverso al fallo de la Sala de lo Constitucional de 2010 sobre las listas de candidatos a diputados y logró el consenso de un anteproyecto de Ley de Asocios Público Privados desde el Consejo Económico y Social, entre otros. En el esquema 1, se muestran los principales hechos identificados en cada apreciación anual.

Esquema 1. Principales hechos registrados en materia de compromiso con la democracia

* Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública e Instituto de Acceso a la Información PúblicaFuente: Elaboración propia.

4 Redacción Diario El Mundo (2011), “Partidos eligieron Sala de lo Constitucional en 2009 por ‘independientes’”, Diario El Mundo, 16 de junio de 2011.

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5

• Política exterior másabierta

• Límites deproselitismo• Respaldo areformaelectoral

• Caso SIECA• Traslados de fondos• SanciónDL 555

• ProyectoAPP

• Cómpliceen crisis CSJ

• Ventajismo oficial a favor del partido de gobiernocampaña electoral

• Amenazas de juicio penal a opositores

• División y polarización

• Facilitacióndel proyecto ALBA

• Intolerancia a la crítica

• ObstáculosLAIP

• DL 743• Respaldoen crisis CSJ• RLAIP/IAIP*• CasosCastillo y Ochoa• SanciónDL 758

• Apoyo aHonduras

• Elección CSJ

• Caso RNPN

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5to año 5to año

FMLN No FMLN

Funcionario Institución a cargo Período Causa del retiro

Héctor Dada Ministerio de Economía

Junio 2009 – abril 2012

Renuncia

Mario Cerna Viceministerio de Comercio e Industria

Junio 2009 – octubre2011

Renuncia

Héctor Silva Fondo de Inversión

Social para el Desarrollo Local

Junio 2009 –diciembre 2011

Fallecimiento

Tomás Chévez Fondo Social para la Vivienda

Junio 2009 – octubre 2011

Destitución

Oscar Katán Instituto Salvadoreño del Seguro Social

Junio 2009 – enero 2011

Renuncia

Juan Pablo Durán* Lotería Nacional Junio de 2009- enero 2010

Renuncia



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Entre 2011 y 2014 se observaron conductas contrarias a la democracia en cuatro vías: la complicidad en repetidos intentos por desarticular un control constitucional independiente, la descalificación ante la crítica, la obstaculización sistemática a la implementación de herramientas de transparencia y acceso a la información pública, y la intervención estatal en la competencia electoral por la Presidencia.

Respecto al primer tema, el presidente Funes inició una serie de actos complementarios a los esfuerzos de la Asamblea Legislativa por neutralizar el control constitucional con la sanción exprés del DL 743 en 2011, el cual no fue discutido en la comisión legislativa respectiva y se publicó en el Diario Oficial el mismo día de su aprobación.

Luego, en 2012, surgirían descalificaciones en contra de los magistrados constitucionales; respaldos públicos a la posibilidad de expulsar al entonces presidente de la CSJ de la Sala de lo Constitucional –trasladándolo a otra sala de la CSJ– y a la intervención inconstitucional de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ); negativas a publicar algunos fallos constitucionales en el Diario Oficial; apoyos con el uso de la fuerza pública, específicamente de la Policía Nacional Civil (PNC), para desobedecer de forma manifiesta lo resuelto por la Sala de lo Constitucional además de irrumpir violentamente en el edifico de la CSJ, etc.

En el mismo contexto del DL 743, ante una crítica hecha por el reconocido abogado y exdirigente del FMLN, Fabio Castillo, el mandatario mostró las primeras señales de intolerancia a declaraciones adversas. Días después de que Fabio Castillo cuestionara la sanción del decreto mencionado, el presidente Funes lo destituyó de una comisión asesora de Cancillería por “pérdida de confianza”5. Otros reconocidos casos de intolerancia se presentaron cuando Sigifredo Ochoa Pérez, ahora diputado de la Asamblea Legislativa, cuestionó el discurso del gobernante en la conmemoración de los 20 años de la firma de la paz; y cuando Fusades publicó cifras de pobreza sustentadas en datos oficiales.

Un déficit adicional tiene relación con los diversos obstáculos, en distintos niveles, provocados desde la Presidencia de la República para evitar la correcta implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). El atraso en la emisión del Reglamento de Acceso a la Información Pública (RAIP), los vicios de inconstitucionalidad de dicho reglamento que neutralizaban a la LAIP, el veto a las ternas enviadas por los diferentes sectores para integrar el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y los obstáculos presupuestarios para su financiamiento, son algunas de las acciones observadas por parte del mandatario.

5 Henríquez, E. (2011), “Fabio Castillo destituido una semana después de criticar a Funes”, El Faro, 14 de junio de 2011.



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A este punto, el avance democrático se había deteriorado, principalmente, en cuanto al respeto del Estado de derecho. Sin embargo, durante el quinto año de su mandato, el presidente Funes contribuyó al debilitamiento de un elemento base de toda democracia: el proceso electoral. A través de declaraciones a medios de comunicación, de publicidad gubernamental y de sus programas radiales de los sábados, el presidente Funes violó la Constitución, la ley electoral y las resoluciones de la Sala de lo Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral (TSE) al utilizar las instituciones y los recursos públicos a favor del partido de gobierno promoviendo el continuismo en el Ejecutivo y criticando al principal partido de oposición. Si bien en elecciones presidenciales pasadas se habían observado conductas para favorecer al partido de gobierno, los últimos comicios sentaron un precedente negativo al profundizar la utilización de los recursos públicos con fines electorales afectando de forma sustancial la equidad en la competencia electoral.

A esto se sumó otra conducta antidemocrática por parte del mandatario: la instrumentalización de la acusación de delito para neutralizar a opositores políticos. En varias ocasiones, el presidente Funes trasladó discusiones políticas al campo penal y criminalizó las políticas públicas de administraciones anteriores, a la vez que acusó de distintos delitos a exfuncionarios, columnistas, dirigentes gremiales o miembros de partidos políticos con el objetivo de neutralizarlos ante las críticas realizadas a su gestión. Las acusaciones del mandatario contrariaron el principio constitucional de presunción de inocencia e incluso de la autonomía de la Fiscalía General de la República (FGR), en referencia a las presiones que ejerció contra el Fiscal, de forma pública, para que iniciara la persecución penal en diversos casos.

Finalmente, en materia de reforma política, no se registraron mayores avances de fondo. En su programa de gobierno, el presidente Funes propuso nuevos elementos en el sistema electoral que sí fueron introducidos en el quinquenio, particularmente el voto residencial, el voto desde el exterior y los concejos municipales plurales. Sin embargo, las reformas de fondo –también planteadas en su programa– como la descentralización del Estado y el reordenamiento administrativo y territorial, la separación de funciones del TSE y el control del financiamiento de los partidos políticos, entre otras, quedaron relegadas al final del período.

Las conductas antidemocráticas registradas en el quinquenio 2009-2014, generan un precedente negativo que debe ser rechazado, particularmente, por el próximo Presidente de la República. Desde su función como Jefe del Estado, el nuevo mandatario debe liderar la consolidación democrática en el país en todos sus niveles; desde procurar el diálogo cordial y la cohesión de la sociedad, hasta abstenerse de intervenir en la competencia electoral y respetar la independencia de poderes.



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La ruptura de las relaciones entre el Presidente y el sector privado

El trato entre el gobernante y el sector privado, representado por la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), registró, durante el quinquenio que finaliza, un desgaste gradual. Inició con una relación estable en el primer año, pasó a tensiones constantes y confrontaciones directas en el segundo, continuó con la profundización de las diferencias en los siguientes doce meses, hasta culminar con la ruptura de todo tipo de comunicación en los últimos dos años de la presidencia Funes.

Los mensajes del Presidente al principio de la administración, tranquilizaron a los empresarios. El gobernante reiteró en varias ocasiones su disposición para fortalecer la relación con el sector privado y su compromiso de promover la actividad económica del país. La ausencia de cambios sustanciales en los sistemas político y económico contribuyó, en el año de inicio del gobierno, a que la relación entre ambos actores no se caracterizara por choques frontales. En los primeros doce meses, sin embargo, existieron puntos de divergencia sobre la continua situación de inseguridad, acerca del debate que rodeaba el tema del pacto fiscal y, en menor medida, por diferencias en cuanto al papel del Consejo Económico y Social (CES).

Debe señalarse que la naturaleza mixta del gobierno, principalmente al inaugurarse la gestión Funes, dio lugar a una relación sector privado–sector público con diferentes matices. En otras palabras, el sector privado tuvo, en el contexto del primer año, una especie de “doble interlocución” con el gobierno: por un lado con el Ejecutivo, y por el otro, con el partido de gobierno6.

Conforme evolucionó la administración, el sector empresarial denunció la falta de acciones concretas para resolver los principales problemas del país. La tensión entre los empresarios y el mandatario aumentó y se presentaron los momentos de confrontación directa. Las declaraciones del mandatario en contra de las gremiales empresariales generaron un clima de incertidumbre política. Frecuentemente, el Presidente señalaba que la falta de crecimiento económico se debía a la inactividad de los hombres de negocios. Esa atribución de culpa caracterizó buena parte de su administración. Les reprendió públicamente, en un sinnúmero de ocasiones, su falta de inversión en el país, alentó la división de clases, y mostró desde el segundo año de gobierno un alto grado de intolerancia a la crítica que se mantuvo hasta el final del quinquenio.

Un hecho manifiesto y recurrente del período de gobierno que se evalúa, fue el contraste entre varias de las declaraciones del presidente Funes. Por una parte, llamaba a la unidad y por otra, en la mayoría de sus discursos, fomentaba, como se dijo en el párrafo anterior, la división de clases.

6 Fusades (2010), “Apreciación del primer año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 82



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Asimismo, acusaba a los empresarios de los males del país, afirmando que él heredó “20 años de mal gobierno”, además de vincular a este sector con las administraciones anteriores.

Los empresarios reprocharon al Presidente que durante su administración hubo varios llamados a la concertación y al diálogo, pero el seguimiento de dichas iniciativas, la falta de periodicidad en las reuniones y el incumplimiento de lo acordado, debilitó un nexo que se fue desgastando aceleradamente en el transcurso de los cinco años.

La institucionalidad que se constituyó para el diálogo social no funcionó. La decisión de crear el Consejo Económico Social por medio de un decreto ejecutivo y además el nombramiento del Secretario Técnico como coordinador de dicha entidad, impidieron el funcionamiento independiente del CES y en consecuencia fueron muy escasos los resultados obtenidos.

Los diagnósticos sobre el mal funcionamiento del CES giraron en torno a una inefectiva identificación de los actores, falta de liderazgo, desinterés en el diálogo, ambigüedad de los roles desempeñados por los participantes y una indefinición en cuanto a los mecanismos para debatir temas tan complejos como la reforma fiscal.

Parte del cuestionamiento sobre la legitimidad del CES como instrumento de incidencia en las políticas públicas, se fundamentó precisamente en la falta de discusión de un eventual pacto tributario. Durante el quinquenio, las reformas fiscales presentadas por iniciativa del Ejecutivo y posteriormente aprobadas por la Asamblea Legislativa, no fueron discutidas al interior del CES. La ausencia de debate sobre dichas modificaciones deslegitimó a dicha instancia como espacio relevante de consulta.

Debe señalarse que la Asociación Nacional de la Empresa Privada retiró a sus representantes en el Consejo Económico y Social como consecuencia de la crisis institucional generada por el incumplimiento de las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Los actos en contra de la institucionalidad democrática por parte del Presidente continuaron cerrando espacios de comunicación con los empresarios. A pocos días de la decisión de la ANEP de abandonar el CES, los empresarios que formaban parte del Consejo para el Crecimiento, una instancia conformada por funcionarios de Gobierno y prominentes empresarios que participaban a título personal y que fue impulsada por la Embajada de los Estados Unidos dentro de la iniciativa conocida como “Asocio para el Crecimiento”, anunciaron que suspendían temporalmente su participación en ese comité.

Si bien se construyeron algunos consensos alrededor de ciertos proyectos de ley, como el de la creación de la Banca de Desarrollo y la de Asocio Público Privado, estos constituyeron la excepción, y más bien la regla general fue la inoperancia del CES en materia de diálogo social.



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El excesivo gasto corriente, la falta de un plan efectivo de seguridad, la incertidumbre política y las iniciativas presidenciales para controlar instituciones autónomas así como otras financiadas por la empresa privada, contribuyeron a erosionar de manera significativa las relaciones entre el empresariado y el presidente Funes.

Particularmente, la expulsión de los representantes de la ANEP de los consejos directivos de las Instituciones Oficiales Autónomas generó un nuevo enfrentamiento entre el mandatario y las gremiales empresariales. La cúpula empresarial señaló que el procedimiento incluido en las diferentes leyes orgánicas de las autónomas, permitía al Presidente designar a quien él dispusiera como representante del sector privado, sustituyendo así la posibilidad de las organizaciones empresariales de influir en los nombramientos. De esta manera, el Ejecutivo evitó el control y la transparencia sobre el manejo de fondos en esas entidades, cuya suma, entre las 20 instituciones, ronda los US$1,600 millones de dólares al año7.

Previamente a la imposibilidad de la ANEP de nombrar a sus representantes en las autónomas como consecuencia de las reformas a las respectivas leyes orgánicas, la gremial denunció también la intención del gobierno de modificar la integración del Consejo Directivo del Instituto de Formación Profesional, INSAFORP. Con esa reforma, según los dirigentes empresariales, existía la posibilidad que los US$25 millones anuales que aporta el sector privado y que se invierten en capacitar a los trabajadores para mejorar sus habilidades, podrían terminar siendo utilizados por el gobierno para otros propósitos. Esa reforma y las que sustituyeron a los representantes de la ANEP en el resto de autónomas, permanecen vigentes.

La crisis institucional y la expulsión de los representantes del sector empresarial en los Consejos Directivos de las Autónomas influyeron en el deterioro del clima de inversión y en la confianza empresarial para hacer negocios en El Salvador. A esos dos hechos políticos, debe agregarse la inseguridad jurídica que produjo el incumplimiento de sentencias y laudos arbitrales en el caso del contrato entre una empresa estatal y su socio extranjero.

Esa realidad se reflejó de manera más alarmante durante el primer semestre de 2012, cuando la crisis institucional no mostraba posibilidades de solución. En esa oportunidad, el Departamento de Estudios Legales de Fusades, señaló que los problemas institucionales y políticos, además de influir negativamente en el clima de inversión, también influyen en el retroceso que el país ha tenido en los rankings internacionales8.

7 Fusades (2013), “Apreciación del cuarto año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013.8 Fusades (2012), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional correspondiente al segundo semestre de 2012”, Departamento de Estudios Legales, diciembre

de 2012.



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En febrero de 2013, la calificadora de riesgos Standard and Poor’s (S&P), ratificó que la percepción empresarial sobre la certidumbre y la confianza para hacer negocios en el país estaba deteriorándose. En su informe, S&P señaló que “el choque entre poderes políticos y las difíciles relaciones con el sector privado, lastiman el crecimiento económico y las inversiones en El Salvador”9. A juicio de la calificadora de riesgos, la situación política de El Salvador, que considera “polarizada”, sigue pesando en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y frenando la inversión privada, lo que daría lugar a una rebaja en la calificación de riesgo del país a futuro10.

El Presidente también intentó afectar sustancialmente la credibilidad del sector privado. Tanto el partido de gobierno, a través de sus diputados en el Órgano Legislativo, como funcionarios de la administración Funes, filtraron documentos clasificados por la ley como reservados y confidenciales, en los que se acusaba a empresarios y centros de pensamiento como evasores de impuestos.

Estas acciones concluyeron con demandas ante la Fiscalía General de la República en las que los empresarios denunciaron la falta de custodia de los documentos que reflejaban procesos administrativos inconclusos que no determinaban ninguna responsabilidad para los señalados. El propósito de quienes filtraron la información, era únicamente el de generar especulaciones acerca de una presunta evasión fiscal.

Por otra parte, los reiterados llamados de los empresarios a lo largo de los cinco años de la administración Funes para que se redujera el gasto público fueron ignorados. Se dieron a conocer, por parte de las gremiales del sector privado, una serie de propuestas enfocadas a ese propósito, agregando que debía ampliarse la base tributaria y además lograr la reactivación económica del país. Las calificadoras de riesgo coincidieron al expresar, durante los últimos años de la administración, que si el deterioro fiscal persistía en el país, la calificación soberana se revisaría a la baja.

La permanente agresividad de las alocuciones presidenciales contra las entidades representativas de los empresarios generó un clima de confrontación constante y eliminó por completo la posibilidad de una reconciliación entre ambos actores. En su programa radial de los días sábados, el mandatario acusó reiteradamente a los líderes gremiales de haber participado en presuntos casos de corrupción sin esperar a que la Fiscalía General de la República iniciara las investigaciones correspondientes sobre situaciones que representaban meras especulaciones del mandatario.

9 Velasco, S. (2013), “Polarización política afecta clima de inversión según S&P”, Diario El Mundo, 5 de febrero de 2013.10 Ibíd.



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El presidente Funes alimentó la polarización durante los cinco años de gestión. No abrió espacios al diálogo y anuló cualquier intento de acercamiento por parte de las gremiales empresariales. El estilo agresivo, lejano y acusatorio, se reflejó finalmente de manera negativa en los indicadores económicos, sociales y democráticos del país.

La evaluación quinquenal en términos de la eficacia de la administración Funes

La administración Funes presentó serias deficiencias en la implementación de políticas públicas. Hubo falta de visión estratégica, un inexistente rumbo de país, dificultades, atrasos e imprecisiones en la ejecución de los grandes proyectos de infraestructura; y replanteamientos, problemas, subejecución e ineficacia, en el desempeño de la gestión pública. “Ordenar la casa”11 y “sentar las bases de un nuevo modelo económico y social más eficiente”12 tomo más tiempo del previsto e impidió la obtención de resultados concretos y alcanzar el cumplimiento de las metas.

El quinquenio del presidente Funes inició sin un plan quinquenal y fue hasta principios de su segundo año de gestión que éste se hizo público13. La falta de claridad en el rumbo del país arrastró la eficacia de la gestión pública en los años subsiguientes. Esta realidad se reflejó en la interminable etapa de planificación del camino a seguir, así como en la puesta en marcha de estrategias de desarrollo a escasos meses de terminar el período de gobierno14.

Como ejercicio de auditoría social, el monitoreo de las promesas emblemáticas de campaña y el de las políticas públicas del plan de gobierno, aporta elementos que permiten evaluar la gestión que ahora finaliza en términos de la eficacia de la administración pública y bajo un examen cuantitativo que refleja el nivel de cumplimiento de las metas planteadas. Las áreas estratégicas analizadas incluyen: inversión, empleo, vivienda, programas sociales, educación y salud. No obstante algunos avances positivos en la implementación de ciertas acciones, el cierre del quinquenio presenta un incumplimiento en las principales promesas y apuestas del Gobierno.

La ejecución de la inversión pública ha sido deficiente. La subejecución en promedio ha alcanzado el 39% de lo programado15. A pesar que, de forma sostenida, año con año se han incrementado los montos de inversión pública, el Ejecutivo no tuvo la capacidad requerida para desarrollar los proyectos planificados y de esta forma contribuir a dinamizar la economía. En este mismo sentido importantes obras de infraestructura estuvieron detenidas y la promesa de iniciarlos en el presente quinquenio no pasó de interminables discursos y anuncios sobre avances que no se concretizaron.

11 Fusades (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 68.12 Ibíd., página 69.13 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 58.14 Op. Cit. Fusades (2013), página 70.15 Cálculo propio con base en información oficial proporcionada por el MH.



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Tal es el caso del Puerto La Unión y la presa hidroeléctrica El Chaparral. Tras cuatro años de la inauguración oficial, el Puerto La Unión, representa una carga económica por la deuda contraída para su financiamiento; a febrero de 2014 se deben US$78.7 millones16, y es símbolo de la ineficacia del Gobierno en cuanto a un largo proceso de concesión que ha limitado su capacidad de operación a aproximadamente el 2%17.

De igual forma, la presa hidroeléctrica El Chaparral es otra obra pública no concluida. La construcción se encuentra detenida desde los daños causados por la tormenta Agatha, en junio de 2010, y por la cual el Estado ha erogado fuertes sumas de dinero por acuerdos y finalización de contratos, diseño, rediseño, licitaciones desiertas, entre otros procesos que no abonaron a que la presa sea parte de la oferta energética del país18.

Los dos ejemplos anteriores demuestran la poca capacidad de concreción del gobierno en apuestas estratégicas que, de haberse ejecutado, habrían representado un importante aporte al desarrollo nacional.

No obstante la paralización de éstas apuestas estratégicas dentro de la ejecución de obras públicas, debe reconocerse la concreción de la construcción del Bulevar Monseñor Romero y otras vías de conexión importantes, así como la ejecución de Fomilenio y el inicio de la rehabilitación del Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez y la creación del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS), como el primer intento de un gobierno para tratar de ordenar el transporte público, aunque continuan los atrasos y problemas en su implementación.

La inversión privada careció de un clima y condiciones favorables. El deterioro de los índices de inversión fue una constante. El Salvador continúa en el sótano de la región en cuanto a montos de atracción de inversión extranjera directa y la inseguridad se ha convertido en un elemento determinante para un clima de negocios desfavorable. Estos tres factores caracterizaron la administración del presidente Funes.

En este aspecto, es importante destacar la influencia de los trámites burocráticos, especialmente en el sector construcción, uno de los principales dinamizadores de la economía. A partir de la aprobación de la Ley Especial de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción19, habrá que esperar resultados visibles, que eviten que la burocracia no limite la inversión de este sector.

16 Información oficial proporcionada por CEPA.17 Ibíd. 18 Op. Cit. Fusades (2013), página 73.19 Rivera, E. (2013), “Aprueban nueva ley para la construcción”, Diario El Mundo, 1 de noviembre de 2013.



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Las limitantes en el tema de inversión impactan de forma directa y negativa sobre las perspectivas de crecimiento económico. Durante este quinquenio, El Salvador ha crecido a tasas menores del 2% y se encuentra en último lugar respecto a los países centroamericanos. Niveles bajos de crecimiento no permiten incrementar la producción total y en consecuencia, no se genera la cantidad de empleos suficientes que equiparen a la demanda20.

Con relación al tema del empleo, de acuerdo a datos oficiales del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), a marzo de 2014 y tomando como punto de partida el inicio del gobierno del presidente Funes, se han creado 107,115 empleos21. Sin embargo, el número de empleos creados tardó más tiempo del prometido. En su discurso de toma de posesión, el presidente Funes se comprometió a generar 100,000 empleos en 18 meses. El compromiso tomó 58 meses para cumplirse. Aún más impactante es que los empleos creados no satisfacen la demanda real en el mercado. Para el quinquenio 2014-2019 la meta debería ser la generación de alrededor de 250,000 empleos22. Bajo esta misma lógica, de acuerdo a LPG Datos de febrero de 2014, el 64.9% de encuestados califica como mal/muy mal la falta de empleos23.

Respecto al programa “Casa para todos” que ofreció la construcción de 25,000 viviendas24, no se lograron los objetivos planteados. De un total de ocho proyectos, únicamente se concretaron cuatro de ellos con 2,579 unidades habitacionales construidas25. Problemas de financiamiento, mala planificación y débil articulación de esfuerzos, dificultaron la realización del programa. La venta de las pocas casas construidas no tuvo la demanda esperada. Al cierre del quinquenio apenas se había logrado comercializar alrededor del 29.3% de las casas construidas26, a pesar de la estrategia de promoción realizada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular y de la disminución de precios de las casas para tratar de hacerlas accesibles a un mayor segmento de población27. En términos generales los logros del programa “Casa para todos” son mínimos y de ninguna forma alcanzaron a impactar en la reducción del déficit habitacional del país.

Los programas sociales fueron el estandarte del gobierno de Mauricio Funes. Ciudad Mujer, Comunidades Solidarias y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), son una muestra de lo ejecutado en esta área. En el caso del primero, el reconocimiento de la población, de países extranjeros y de Organismos Internacionales invisibilizó el hecho que solamente se lograron construir 5 sedes de las 14 prometidas y que la evaluación de su impacto aún se encuentra en proceso. De acuerdo a

20 Fusades (2014), “La realidad que encontrará el próximo presidente”, marzo de 2014, página 6.21 Para fines comparativos se excluyen del total los maestros de EDUCO que pasaron a cotizar al sector público y los empleados del servicio doméstico.22 Op. Cit. Fusades (2014), página 7.23 LPG Datos, febrero de 2014.24 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 80.25 En este total no se incluyen otras unidades habitacionales construidas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y que de acuerdo

a información oficial proporcionada por este Viceministerio para el quinquenio suman 1,296 viviendas finalizadas y 259 en ejecución, más 645 casas construidas por la tormenta IDA.

26 Información oficial proporcionada por FONAVIPO a marzo de 2014.27 Portillo, M. (2013), “FONAVIPO bajó precios de casas hasta $5,000”, La Prensa Gráfica, 29 de agosto de 2013.



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declaraciones de la Secretaria de Inclusión Social, la sexta sede prometida por el presidente Funes “Ciudad Mujer Morazán” difícilmente será inaugurada bajo esta administración28.

Comunidades Solidarias, fue la continuación de un programa iniciado en la administración anterior y que, a nivel cuantitativo, parece haber cumplido casi la totalidad de las metas. El PATI sobrepasó los objetivos trazados. Sin embargo, durante el último año de gestión, se recortó su financiamiento para seis municipios de parte de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)29, además que se le señaló de beneficiar a miembros de pandillas30.

Un aspecto importante de este tipo de programas es la medición del impacto que producen en la reducción de la pobreza y en la calidad de vida de los beneficiarios. Ante la falta de resultados públicos sobre la efectividad de la inversión, no puede afirmarse el éxito de los mismos o sí simplemente se convirtieron en una fuente de clientelismo político. A la fecha de cierre de este documento, únicamente se conocen los resultados de evaluación del PATI que señalan que el programa “parece que cumple sus objetivos principales: en promedio, ha incidido en reducir el nivel de pobreza extrema de los participantes”31.

Durante el quinquenio del presidente Funes, la educación se redujo al tema de paquetes escolares. La entrega de paliativos temporales, que de alguna forma pueden representar un apoyo para la población más necesitada, fue el tema central del desarrollo en el tema educativo. En los cinco años de gobierno, la situación del magisterio (profesionalización de los docentes), la calidad de la educación, la innovación y la tecnología, la atención de la educación preescolar, el acompañamiento y supervisión de la educación superior, entre otros temas estratégicos, no recibieron la atención debida por parte del Ministerio de Educación.

La inversión total en paquetes escolares fue de aproximadamente US$367 millones32, en comparación con US$102.133 millones invertidos en infraestructura. Se priorizó la entrega de útiles y uniformes en una razón de 3 a 1, con la excusa de generar un ambiente adecuado para la enseñanza y el aprendizaje. Debe aclararse que no se conocen estudios que comprueben la influencia de la entrega de paquetes escolares en las variables educativas claves como la calidad y retención de la matrícula, aspecto que constituye una razón más para estudiar el impacto de este tipo de ayudas y analizar su focalización. Asimismo, la meta de inversión en infraestructura se quedó US$38.2 millones por debajo de lo planeado34.

28 Sosa, B. (2014), “Aún no será entregada Ciudad Mujer Morazán”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2014.29 Santos, J. (2013), “EUA cortará fondos para PATI en seis municipios”, La Prensa Gráfica, 7 de septiembre de 2013.30 Meléndez, C. (2013), “750 pandilleros dentro del programa PATI”, La Prensa Gráfica, 22 de julio de 2013.31 Fusades (2014), “Evaluación de impacto del programa PATI. Resultados destacados: indicadores esperados e impacto”, Centro de Investigación y Estadísticas,

abril de 2014.32 Op. Cit. Fusades (2013), página 98.33 Información oficial proporcionada por MINED. El monto de inversión se encuentra a marzo de 2014. Para el tercer año de gestión no se incluyen 79 proyectos

en diseño de carpeta técnica por un monto de $1.5 millones.34 $140.3 millones era la meta de inversión programada en infraestructura por parte de MINED, ver Op. Cit. Fusades (2013), página 98.



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En el sector salud aún se mantienen deficiencias en la gestión. A pesar de los incrementos sostenidos en el presupuesto, no se cuenta con servicios eficientes y de calidad. Los señalamientos respecto al desabastecimiento de medicamentos fueron la constante durante la administración Funes35, siendo éste un factor clave en la calidad y atención eficiente a los pacientes. La misma Ministra de Salud confirmó que la reforma quedaría incompleta36.

De un total de 262 municipios se cubrieron únicamente 164 de ellos y de 1598 equipos comunitarios familiares se crearon sólo 482; asimismo, de 142 ECOS especializados se instalaron 3837. Un logro de esta administración fue la construcción de cinco hospitales que eran parte del proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud (RHESSA)”. De entre estos figura el Hospital de Nacional de la Mujer que se inauguró el 10 de mayo de 2014. Finalmente, un aspecto a destacar fue la aprobación de la Ley de Medicamentos que permitió que una amplia gama de medicamentos bajaran de precio. Sin embargo, aún habrá que esperar resultados específicos en el tema de la evaluación de la calidad de los medicamentos.

El desafío pendiente para el próximo gobierno será la implementación de una reforma integral del sistema de salud que incluya al ISSS y el resto de entidades que forman el sistema.

Al cierre de los cinco años de la gestión del presidente Funes, la eficacia de la administración pública no logró el éxito esperado. Salvo algunos programas, las promesas de campaña y propuestas de políticas públicas del plan quinquenal no fueron ejecutadas al 100%. Aún persisten vacíos importantes en áreas claves como la atracción de inversión, el empleo, la vivienda, la educación y la salud, que deberán ser abordados por el gobierno entrante.

Inconsistencias en materia de seguridad pública durante el quinquenio

Al final del quinquenio y de acuerdo a los distintos sondeos de opinión, la situación de inseguridad continúa siendo el principal problema de los salvadoreños. Pese a los esfuerzos del gabinete de seguridad por reducir la tasa de homicidios, a través de la tregua entre pandillas y del fortalecimiento del control penitenciario mediante un cuerpo de custodios capacitado, la gestión del presidente Funes no atendió la problemática de forma efectiva. Lejos de impulsar una estrategia en torno a una política integral, las sustituciones de funcionarios en el gabinete implicaron también cambios de enfoque por parte de cada titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP): Manuel Melgar, David Munguía Payés y Ricardo Perdomo.

35 Op. Cit. Fusades (2011), página 92; Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 77 y Op. Cit. Fusades (2013), página 101.

36 Avelar, L. (2012), “Reforma de Salud no tendrá alcance planificado”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2012. 37 Información oficial proporcionada por MINSAL.



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La falta de una política integral de seguridad no es una falla exclusiva del actual gobierno. De hecho, en las últimas décadas, se han observado diversos esfuerzos por construir dicha política y ninguno ha alcanzado la apropiación del aparato gubernamental38. En la administración Funes, se elaboró el documento “Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia” a inicios de 2010 durante la gestión del exministro Melgar. En tal documento, se planteaban cinco ejes de la nueva política que fueron incluidos en el Plan Quinquenal: control y represión del delito; prevención social de la violencia y del delito; ejecución de las medidas y penas, rehabilitación y reinserción social; atención a las víctimas; y reforma institucional y legal.

En junio de 2010, el Ejecutivo, como reacción a la quema de un microbús de la ruta 47 en Mejicanos, que arrojó un saldo de más de una decena de personas fallecidas, presentó el proyecto de la “Ley de Proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal”, conocida como “Ley Antipandillas”, cuyo contenido era similar al de la ley que impulsó en su momento el expresidente Francisco Flores y que prácticamente se centraba en considerar diversos aspectos de prueba para determinar la actividad delictiva de un miembro de pandilla. Cabe destacar que meses atrás, desde septiembre de 2009, se incorporó a la Fuerza Armada (FA) en tareas de seguridad pública como apoyo a la PNC, incluyendo el control de los centros penales.

A finales de 2011 y sin presentarse mayores avances, el exministro Melgar renunció de su cargo y fue sustituido por el militar retirado David Munguía Payés. Meses después, el Viceministerio de Justicia y Seguridad Pública, la Organización de Inteligencia del Estado (OIE), la Dirección General de Centros Penales, la Dirección de Migración y la Dirección general de la Policía Nacional Civil (PNC) también tendrían nuevos titulares; con la especial particularidad, que el nuevo director de la PNC sería un militar retirado.

La entrada de militares al gabinete de seguridad coincidiría con un discurso centrado en la represión del delito. En ese contexto, el presidente Funes aclaró que las sustituciones se trataban “no solo de cambios de personas, también cambios de énfasis de políticas” y que se debía “echar a andar un nuevo plan de seguridad que introduzca nuevos elementos que disminuyan el alto número de los homicidios”; y que dada la “mutación” de las pandillas en agrupaciones más organizadas había que “poner énfasis a la política represiva”39.

Semanas después de tales declaraciones, la tasa de homicidios cayó radicalmente y, entre versiones confusas brindadas por las autoridades, se descubrió el proceso de tregua entre pandillas como

38 Vid. “Informe sobre las posibilidades de una política criminal para El Salvador” (Malamud, 1999); “Fundamentos de Política Criminal” (Larrauri, 2001); “Bases para la discusión de una política criminal democrática” (FESPAD, 2003); y “Seguridad y Paz, un reto de país: recomendaciones para una política de seguridad ciudadana en El Salvador (Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, 2007).

39 Op. Cit. Fusades (2013), pp. 81-82.



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producto de una investigación periodística. Al respecto, cabe destacar las declaraciones recientes del Fiscal General de la República sobre elementos de prueba que confirman el pago de dinero a las pandillas por parte del gobierno40. La poca transparencia del proceso, desde sus inicios, ha fortalecido esta tesis.

Un tercer cambio en el gabinete se produjo tras un fallo de la Sala de lo Constitucional que declaró inconstitucional la presencia de militares al frente de la cartera de seguridad y de la PNC, a pesar de encontrarse en estado de retiro. El sustituto de Munguía Payés fue Ricardo Perdomo, quien fungía como Director del OIE en ese momento. En completa contradicción con su antecesor, el nuevo ministro aseguró que la tregua “no es parte de la estrategia de seguridad del gobierno” y enfatizó los esfuerzos de prevención41. Una vez más, el relevo de dirigencias implicaba el cambio de estrategias al no existir una política de seguridad del gobierno.

En cuanto a las cifras, si bien la tregua entre pandillas originó un descenso significativo de dicho ilícito en sus meses iniciales (de 13.86 homicidios diarios en febrero de 2012 a 8.23 en marzo del mismo año y 5.07 en el siguiente mes), en julio de 2013 se registró un incremento al superarse un promedio de ocho homicidios diarios y en marzo de 2014 el promedio registrado fue de 9.9 homicidios diarios, el más alto desde el inicio de la tregua. Por otro lado, las extorsiones no presentaron mayor cambio y en los últimos años se mantuvo una cifra superior a las 200 extorsiones en casi todos los meses. A esto se suma el hacinamiento carcelario. Al 12 de mayo se registra un total de 27,439 privados de libertad en un sistema penitenciario capaz de albergar únicamente 8,090 reos; lo cual equivale a un uso del 339% de los recursos disponibles.

En conclusión, la multiplicidad de esfuerzos aislados y de estrategias con enfoques distintos en la cartera de seguridad ha sido uno de los principales problemas en la respuesta de la administración Funes respecto a la problemática de inseguridad. El próximo gobierno hereda un proceso de tregua entre pandillas que, en sus inicios, fue explotada por el mismo gobernante en foros internacionales como una estrategia exitosa y del que todavía no es posible dimensionar su complejidad, ni medir sus consecuencias sociales y políticas y que ahora está intentando “reeditarse”.

De allí que la mayor lección de este quinquenio sea la urgencia de una política integral de seguridad que no responda a coyunturas ni sea frágil ante cambios en la burocracia del Estado y que, además integre la participación de los diferentes sectores en las estrategias de solución.

40 Melara, G. (2014), “’El pago a las pandillas fue verdad y tenemos un testigo’, Fiscal general”, La Prensa Gráfica, 6 de marzo de 2014.41 Santos, J. (2013), “Nuevo ministro de Seguridad desliga a Gobierno de tregua”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2013.



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Aciertos quinquenales en materia de política exterior

Desde el inicio de su administración, el presidente Funes y las autoridades a cargo de la política exterior, declararon que el nuevo Gobierno pretendía abrirse al mundo y dejar atrás las visiones ideologizadas de relaciones exteriores42. La relevancia de estas declaraciones radicaba en el hecho que se trataba del primer gobierno de izquierda y por tanto, los diferentes sectores nacionales e internacionales se mostraban escépticos y planteaban si cambiaría la relación de cercanía con los Estados Unidos y si se convertiría El Salvador en un socio más de la alianza bolivariana.

A lo largo de los cinco años el presidente Funes y los designados al frente de la política internacional del país, aplicaron una política de apertura, sin matices ideológicos y con carácter progresista y pluralista.

En este sentido, durante el quinquenio 2009-2014 El Salvador estableció nuevas relaciones diplomáticas con once naciones: Vietnam, Reino de Camboya, Indonesia, Tuvalu, Sri Lanka, Palestina, Mancomunidad de Dominica, Islas Salomón, Montenegro, Moldavia y Kazajstán43.

También se retomaron los vínculos diplomáticos y se realizaron acercamientos con países como Cuba, Venezuela y Rusia, naciones que en administraciones anteriores fueron marginadas de las prácticas diplomáticas por razones ideológicas44. Con dichos países se fortalecieron los lazos de cooperación técnica en las áreas de deporte, educación, salud, comercio, entre otras. Esta relación neutral y técnica, sin ataduras ni compromisos ideológicos aplacaron las ansiedades de los que aseguraron que el país formaría parte de los Estados élite del Socialismo del Siglo XXI.

El mandatario se mantuvo a lo largo de su administración distanciado de cualquier posibilidad de llevar al país a formar parte del bloque ideológico conocido como ALBA que fue impulsado por el fallecido Hugo Chávez. La postura del presidente Funes fue siempre contraria al interés político-ideológico del FMLN referente a este tema. Los máximos dirigentes de dicho partido manifestaron y solicitaron al mandatario en varias oportunidades el ingreso de El Salvador a dicho bloque. El gobernante salvadoreño expresó que “ellos como FMLN tienen una visión ideológica, sobre la cual han insistido en estos últimos años, en estos tres años del mandato presidencial mío y es una visón coherente con sus creencias, con su proyecto histórico y por lo tanto la respeto, pero no comparto que ingresando al ALBA es como vamos a solucionar nuestros problemas económicos”45.

42 Redacción Contra Punto (2009), “El Salvador y Cuba reanudan relaciones”, Contra Punto, 1 de junio de 2009. 43 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2009-2014), diferentes noticias. 44 Fusades (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 138. 45 Declaraciones del presidente Mauricio Funes, “Posterior a la develación de mural ‘Alegoría de la Guerra Civil y los Acuerdos de Paz’”, Presidencia de la República

de El Salvador, 3 de mayo de 2012.



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La postura del mandatario era diferente en el tema de un posible ingreso a la alianza Petrocaribe ya que solicitó a su equipo de trabajo que realizara estudios para analizar si esta alianza tendría beneficios económicos y comerciales al país sin comprometer ni condicionar su firme convicción de no alinearse a las ataduras y posturas del ALBA46. La actual administración presentó la solicitud a Petrocaribe de poder participar como observador del Acuerdo y fue hasta finales del pasado mes de abril que el Secretario General del FMLN, Medardo González anunció el ingreso a dicho Acuerdo. En este sentido, aclaró el secretario González que aún está por definirse si el ingreso se hará como Estado salvadoreño o a través de la empresa mixta Enepasa.

Desde el inicio de su administración, el presidente Funes declaró que Brasil, Chile y los Estados Unidos serían sus referentes regionales de desarrollo y modelos de crecimiento económico47. Los Jefes de Estado de ambas naciones suramericanas visitaron El Salvador.

Durante la administración Funes, la relación entre El Salvador y Estados Unidos continuó fortaleciéndose. No se experimentó el alejamiento o viraje que se especuló al estar al frente del gobierno el partido de izquierda. Como muestra de este estrechamiento, destaca la visita del presidente Barack Obama al país en marzo de 2011, en la que se refirió a su interés por establecer una “asociación entre iguales”48 con El Salvador y anunció la inclusión del país como uno de los primeros cuatro países en la iniciativa “Asocio para el Crecimiento” (Partnership for Growth). La firma de dicha iniciativa se realizó en noviembre de 2011 y representó una “clara muestra de un nuevo nivel de cooperación y amistad entre ambos países”49. Asimismo, se aprobó por parte de la junta directiva de la Corporación Reto del Milenio (MCC) una segunda donación para el país –aunque permanece pendiente el desembolso de los fondos por parte del Senado de dicha nación.

A los anteriores gestos diplomáticos se suman las sucesivas renovaciones del Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) que se dieron durante el quinquenio. Con esta acción se benefició en dos ocasiones a más de 210 mil salvadoreños residentes en Estados Unidos50. También se recibió apoyo financiero para el desarrollo otorgado por dicho país que, durante este quinquenio, ascendió a más de US$235 millones.

En relación al rol desempeñado por El Salvador ante Organismos Internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), se mantuvo una participación activa durante la actual administración. En estos Organismos, el presidente Funes lideró los esfuerzos de

46 Fusades (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 137. 47 Op. Cit. Fusades (2011), p. 135. 48 Fusades (2013), “Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2011, p. 139. 49 Fusades (2013), “Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2012, p. 109. 50 Op. Cit. Fusades (2013), p. 143.



23

reinserción de la nación hondureña tras la crisis política que se presentó en 2009 con la destitución del expresidente Manuel Zelaya. En contraste con esta acción, el representante de El Salvador ante la OEA rechazó, junto a varios de sus homólogos, la petición de la oposición venezolana para informar, en el pleno del organismo, sobre las graves violaciones a los derechos humanos que se presentaron desde inicios de 2014 y que dejaron decenas de víctimas y detenidos políticos.

Por otro lado, durante los últimos dos años de su gestión, se registraron disputas entre la nación hondureña y El Salvador en torno a la isla Conejo ubicada en el Golfo de Fonseca, las cuales siguen aún pendientes de solventarse.

En el SICA, el gobierno lideró el relanzamiento de la integración centroamericana, aunque no se registran avances significativos. Por parte de la OEA, el país recibió el reconocimiento y el apoyo financiero en la tregua entre pandillas, acción catalogada por el Secretario General del Organismo como “una de las acciones más significativas que estamos realizando en el hemisferio”51. En el apartado que evalúa los resultados durante el quinquenio en materia de seguridad se presentan, los matices y el saldo negativo del pacto pandilleril. Asimismo, El Salvador estuvo presente en las dos Cumbres realizadas desde la fundación de la CELAC en diciembre de 2011.

En materia de cooperación para el desarrollo, durante la administración Funes se logró triplicar el monto de cooperación externa. En total, la cooperación ascendió a más de un mil millones de dólares en calidad de compromisos adquiridos y montos recibidos durante el quinquenio 2009-2014. Los principales países donantes en cooperación bilateral fueron España, Estados Unidos, Taiwán y Alemania, y con respecto a la ayuda multilateral proveniente de Organismos Internacionales, destaca el apoyo recibido por parte de la Unión Europea y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Debe destacarse la creación, a través del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, del Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES). Este sistema se ha convertido en una herramienta que permite, a los ciudadanos y a los cooperantes, el acceso directo a toda la información de cooperación, facilitando una mejor contraloría ciudadana y un estrecho seguimiento por parte de la comunidad internacional.

51 Op. Cit. Fusades (2013), p. 145.



24

La relación con el Órgano Legislativo: un relativo éxito basado en el transfuguismo

En la mayor parte de su mandato, el presidente Funes contó con el respaldo de dos tercios de los diputados en la Asamblea Legislativa como producto de una aritmética legislativa cambiante. Tal respaldo lo diferenció de sus antecesores y le permitió un amplio margen de maniobra para impulsar iniciativas de ley relevantes, como el presupuesto de la nación o los préstamos internacionales.

Asimismo, el gobernante ejerció de manera efectiva los vetos y observaciones sin que ninguno de estos controles interorgánicos haya sido superado por parte de los diputados. Sin embargo, en términos de democracia, la estrecha relación entre ambos Órganos derivó, en numerosas ocasiones, en leyes poco discutidas –como las reformas fiscales– o graves atentados en contra de la institucionalidad, en los peores casos.

En el primer año de gestión, se registró una recomposición de la correlación legislativa, dado el transfuguismo inicial de 12 diputados de ARENA a la nueva fuerza política conocida como GANA. En ese sentido, la fragmentación de la oposición fue el factor determinante que permitió la gobernabilidad a favor de la administración Funes.

Por otra parte, siempre durante el primer año de gobierno, del lado de las observaciones, se presentaron puntos de disenso entre el Presidente y el FMLN en temas como la reforma tendiente a partidizar el Registro Nacional de la Persona Natural (RNPN) o la eliminación del cargo básico a la telefonía fija. En cuanto a los vetos, los desacuerdos se concentraron en las reformas a la Ley Penal Juvenil dirigidas a endurecer las penas a menores. En este último tema, tanto el FMLN como ARENA intentaron superar el veto presidencial.

No obstante estos casos puntuales, en términos generales se observó un respaldo de la Asamblea Legislativa al Ejecutivo y, al término de los primeros doce meses, se planteó una “gobernabilidad recompuesta”52. Ya en el segundo año de gobierno, tras el acercamiento de los partidos de oposición minoritarios e incluso del mismo partido oficial al Ejecutivo, se señaló una “consolidación de la gobernabilidad”53. En el mismo sentido, el presidente Funes destacó “el clima de diálogo y concordia” existente y el hecho que “muchas leyes se aprueban permanentemente a merced de ese entendimiento”54. En el esquema 2 se presenta cómo inició y finalizó la integración de la Asamblea respecto a la legislatura 2009-2012.

52 Fusades (2010), Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, pp. 37-39.53 Fusades (2011), Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 37-40.54 Ibíd., p. 39.



25

Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2009-2012

Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual.

En ese contexto, el único espacio temporal en que la administración Funes no contó con la mayoría calificada del Órgano Legislativo fue al inicio de la nueva legislatura (2012-2015), en la que ARENA recuperó la llave de dicha mayoría. Sin embargo, de los 33 legisladores obtenidos por el principal partido de oposición en marzo de 2012, las deserciones reincidieron durante el segundo semestre de ese mismo año y para abril de 2013, ARENA ya no contaba con el tercio más uno de los diputados. Esta nueva realidad impidió al principal partido de oposición ejercer contrapesos en decisiones importantes como la elección de funcionarios de segundo grado o la aprobación de empréstitos internacionales.

Lo anterior permite afirmar que un factor determinante para la estabilidad del gobierno saliente en su relación con el Órgano Legislativo, fue el transfuguismo que, burlando la voluntad popular expresada en 2009 y 2012, despojó al principal partido de oposición de su capacidad de negociación. En el esquema 3 se presenta cómo inició y cerró, al final del mandato, la integración de la Asamblea respecto a la legislatura 2012-2015.

Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2012-2015

Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

UPES 5

PDC 1

CD 1

Bancada Diputados Bancada Diputados

FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

CD 1

Independiente 2

Inicio legislatura 2009-2012 Final legislatura 2009-2012


ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5

Inicio legislatura 2012-2015 Legislatura 2012-2015 al cierre

Posibilidades de mayoría simple sin ARENA Posibilidades de mayoría simple sin FMLNFMLN + GANA + PCN = 48 votosFMLN + GANA + UPES = 46 votos ARENA + GANA + PCN = 46 votosFMLN + GANA + PDC = 43 votosFMLN + GANA + CD = 43 votos ARENA + GANA + UPES = 44 votosFMLN + PCN + UPES = 43 votos

Posibilidades de mayoría calificada sin ARENA Posibilidades de mayoría calificada sin FMLN

FMLN + GANA+ PCN + UPES

+ PDC + CD = 56 votosNinguna

N° Decreto observadoRespuesta legislativa

1DL 404. Ley de Promoción , Protección y Apoyo a la

Lactancia MaternaAceptadas

2DL 422. Ley Especial del Ejercicio del Derecho de

Rectificación o RespuestaAceptadas

3DL 471. Ley Especial Transitoria para la Remediación

de los Desechos Plaguicidas y otros QuímicosAceptadas

4DL 473. Reformas a la Ley sobre Control de

Pesticidas, Fertilizantes y Productos para uso agropecuario

Pendiente

5DL 563. Reformas al Código Procesal Penal sobre

trato a policías y militares que afecten bienes jurídicos por sus funciones o defensa propia

Aceptadas parcialmente

6DL 663. Ley de Creación del Organismo Promotor de

Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA)Aceptadas

N° Decreto vetadoVotos

aprobantesRazón del veto

Posibilidad de superarse

Respuesta legislativa

1DL 412. Disposiciones transitorias que prohibían la

crítica a los candidatos presidenciales55 Inconstitucionalidad

Sin posibilidad de superarse

Aceptado

2DL 679. Suspensión de artículo de la Ley Transitoria

para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público del Transporte Colectivo de Pasajeros

48 InconvenienciaSin posibilidad de superarse

Aceptado

3DL 533. Reforma a la Ley de Transporte Terrestre,

Tránsito y Seguridad Vial para el pago del pasaje en efectivo


Aceptado

4DL 572. Reforma a la Ley de Presupuesto 2013 respecto al Registro Nacional de las Personas

Naturales47 Inconstitucionalidad


Aceptado

5DL 616. Interpretación Auténtica sobre

disposiciones aplicables a la Ley de Simplificación Aduanera

74 InconstitucionalidadCon posibilidad

de superarseAceptado

6DL 629. Suspensión de seis meses a la tasa establecida por el artículo 12-B de la Ley de

Simplificación Aduanera79 Inconveniencia

Con posibilidad de superarse

Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%

0%1° año 2° año 3° año 4° año 5° año

Observaciones totalmente aceptadas (consenso total)

Observaciones parcialmente aceptadas (consenso parcial)

Observaciones rechazadas (sin consenso)

22

16

8 9

6

2 1 2 2

01° año 2° año 3° año 4° año 5° año

Observaciones Superaciones

6

10

12

6

0 01

0 01° año 2° año 3° año 4° año 5° año

Vetos realizados Vetos superados

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento

Nombre del proyecto Monto Nombre del proyecto Monto

Reducción de Vulnerabil idad en Asentamientos Urbanos Precarios, en el Área Metropolitana de San Salvador (BID)

50,000,000.00$ Programa de Desarrollo Turístico de la Franja Costero-Marina

(BID)25,000,000.00$

Programa de Fortalecimiento del Sistema Penitenciario en El Salvador (BCIE)

71,000,000.00$ Programa de Innovación para la Competitividad (BID) 30,000,000.00$

Proyecto de Desarrollo y Modernización Rural para las Regiones Central y Paracentral (FIDA)

14,845,443.62$ Programa de Apoyo Integral a la Estrategia de Prevención de la

Violencia (BID)45,000,000.00$

Recalificación Socio-Económica y Cultural del Centro Histórico de San Salvador y de su Función Habitacional (IFI)

16,280,400.60$ Apoyo Integral a la Efectividad de las Políticas de Trabajo y

Previsión Social (BID)20,000,000.00$

Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00

Préstamos aprobados Préstamos autorizados de negociar

Presidente VetosFrancisco Flores 59Mauricio Funes 36

Napoleón Duarte 20Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1Antonio Saca 0

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

UPES 5

PDC 1

CD 1


FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

CD 1

Independiente 2



ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

16

8 9

6

2 1 2 2



6

10

12

6

0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







26

Al cabo de los cinco años de gobierno, se contabilizan 61 observaciones y 36 vetos –ninguno sin ser superado. Sobre estos últimos, el presidente Funes es el segundo Presidente con más vetos presidenciales por debajo del expresidente Flores. Le siguen los expresidentes Duarte, Calderón, Cristiani y Saca. Asimismo, en cuanto a las iniciativas del Ejecutivo, se destacan los numerosos empréstitos internacionales, el hecho que ningún presupuesto nacional fue retrasado a diferencia de los quinquenios anteriores y leyes puntuales como la Ley “antipandillas”, la ratificación del convenio de cooperación con Cuba y del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, la derogación de la Ley de Reactivación a las Exportaciones, los impuestos a entes financieros domiciliados en el exterior, la reforma fiscal a finales de 2011, la reforma a la Ley de Pensiones, las reformas a la Ley de Servicios Internacionales, las reformas a la Ley de Zonas Francas, la Ley de Asocios Públicos Privados, entre otras.

Un gabinete con permanentes cambios y con la pérdida de aliados políticos importantes

Con la victoria electoral del binomio FMLN-Funes, se rompió el esquema que prevaleció durante los 20 años de gobiernos de ARENA -en el que los funcionarios públicos provenían de círculos políticos e ideológicos similares- ya que la naturaleza del nuevo gobierno de izquierda era mixta.

El Gobierno Central fue conformado por funcionarios con militancia en el FMLN; otros tenían un vínculo con el presidente Funes; unos pertenecían a organizaciones de la sociedad civil o a partidos políticos distintos al de izquierda; y el resto se caracterizaba por una trayectoria profesional de carácter independiente55. En consecuencia, puede afirmarse que al inicio de la gestión, el poder se encontraba disperso y el gabinete presentaba una pluralidad de pensamientos.

Desde el primer año de gestión, esta apreciación incluyó una línea base que tendría como objetivo dar seguimiento a la composición del gabinete durante el resto de la administración Funes. A través de este monitoreo, se ponderaron las cuotas de poder de los diferentes grupos representados en el Gobierno Central –principalmente Ministerios y Viceministerios- y los porcentajes del presupuesto asignados a cada institución.

A lo largo del quinquenio, se registran más de 50 cambios de funcionarios públicos. Dentro de éstos, se identifican movimientos que se tradujeron en pérdida de poder, tanto territorial como

55 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 40.



27

presupuestario, para el FMLN. El cambio más transcendental se dio durante el tercer año de la administración, cuando se sustituyó completamente el gabinete de seguridad, quedando fuera del Gobierno Central Manuel Melgar, quien fungía como Ministro de Seguridad y Eduardo Linares del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE)56, ambos militantes del FMLN. Estos funcionarios fueron sustituidos por personas ajenas al partido. Con estos cambios, la cuota presupuestaria del partido oficial en el Gobierno Central se redujo en alrededor US$320 millones57.

El General David Munguía Payés, quien estaba al frente del Ministerio de Defensa Nacional, pasó a sustituir al exministro Melgar. Esta situación provocó un cambio de estrategia en el abordaje del problema de la inseguridad y pandillas. Como se aborda en la evaluación quinquenal del tema de seguridad, la tregua entre pandillas constituyó el eje central sobre el cual giraron las nuevas autoridades con el firme propósito de reducir la tasa de homicidios. Tras ser declarado inconstitucional el nombramiento del nuevo Ministro de Justicia y Seguridad en mayo de 2013, el presidente Funes lo nombró, de nuevo, como Ministro de Defensa.

De la misma manera que el Ministerio de Seguridad y el de Defensa, el ramo de Agricultura y Ganadería fue una de las carteras que experimentó mayores cambios de sus autoridades. Por éste pasaron tres diferentes titulares. El primero fue Manuel Sevilla, quien al presentar su renuncia por considerar que la administración trataba de manipular políticamente el programa de reparto de semilla mejorada58, fue sustituido por Guillermo López Suárez. El ministro López renunció en septiembre de 2012 por motivos de salud59 y fue sustituido por Pablo Alcides Ochoa quien se desempeñaba como presidente del ISTA. La frecuencia de los cambios en esta institución afectó la continuidad de las políticas y, principalmente, fue una de las causas por las que el Ministerio de Agricultura enfrentó de manera deficiente la crisis que causó a los cafetaleros la plaga de la roya.

El FMLN mantuvo, a lo largo del quinquenio, más del 60% del presupuesto del Gobierno Central. Este control presupuestario se tradujo en un alto nivel de presencia e influencia territorial al destinarse cerca de un 55% para programas sociales (ver gráfico 1).

56 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 35. 57 Op. Cit. p. 34.58 Redacción El Faro (2012), “López Suárez deja el Ministerio de Agricultura”, El Faro, 4 de septiembre de 2012.59 Ibíd.



28

Gráfico 1. Evolución de las cuotas de cargos y de presupuesto para las categorías “FMLN” y “No FMLN” (junio 2009 a mayo 2014)

Fuente: Elaboración propia.

La naturaleza mixta del gabinete de gobierno del presidente Funes se mantuvo a lo largo de su administración. En términos generales y considerando la mayoría de instituciones que conforman el Gobierno Central, se puede afirmar que el gabinete presentó características de dispersión del poder el cual no estuvo concentrado en el FMLN. Con la salida de los representantes del partido Cambio Democrático (CD), el presidente Funes perdió un aliado político relevante que le permitió, mientras los funcionarios del CD conservaron sus cargos, presentar un gabinete plural (ver cuadro 1).





• ProyectoAPP







• ObstáculosLAIP


• Apoyo aHonduras

• Elección CSJ

• Caso RNPN

45% 45%

38% 38%41%

55% 55%

62% 62%59%

62%

83%

69% 69% 68%

38%

17%

31% 31% 32%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 2do año


Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

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sto

Carg

os

Pres

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Pres

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Carg

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Pres

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sto

Carg

os

5to año 5to año

FMLN No FMLN




Renuncia



Renuncia




Fallecimiento



Destitución



Renuncia


Renuncia



29

Cuadro 1. Miembros de CD que participaron como funcionarios en la administración Funes

*Juan Pablo Duran renunció al CD en noviembre de 2010Fuente: Elaboración propia.





• ProyectoAPP







• ObstáculosLAIP


• Apoyo aHonduras

• Elección CSJ

• Caso RNPN

45% 45%

38% 38%41%

55% 55%

62% 62%59%

62%

83%

69% 69% 68%

38%

17%

31% 31% 32%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 2do año


Pres

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Carg

os

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Pres

upue

sto

Carg

os

5to año 5to año

FMLN No FMLN




Renuncia



Renuncia




Fallecimiento



Destitución



Renuncia


Renuncia



30



31

CAPÍTULO I

Base de sustentación del presidente Funes

Durante el último año de gobierno, la relación entre el presidente Funes y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) mantuvo un claro estado de armonía fundamentado, principalmente, en la celebración del evento electoral de 2014. Con miras a los comicios presidenciales y en un evidente respaldo al candidato del partido de gobierno, el presidente ejecutó una serie de acciones cuya finalidad era la de contribuir a la victoria electoral del FMLN. Con el propósito de alcanzar ese objetivo, el mandatario incumplió la disposición constitucional que prohíbe a los funcionarios públicos prevalerse de sus cargos para realizar política partidista1.

Las actuaciones del Presidente en apoyo a la fórmula presidencial del FMLN, contaron con la complicidad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) que omitió, reiteradamente, su obligación legal de procurar la equidad en la contienda electoral. El TSE no sancionó de manera oportuna

1 Art. 218 de la Constitución de la República: “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley”.



32

las conductas del gobernante que violaban las disposiciones de la Constitución, las del Código Electoral, las sentencias de la Sala de lo Constitucional en materia de uso de recursos del Estado para la campaña electoral y las propias resoluciones de la autoridad electoral.

La recomposición del ligamen entre el FMLN y el presidente Funes marcó la relación durante el cuarto año de gobierno. En ese momento, tanto el aspirante presidencial del partido oficial, como la cúpula de ese instituto político y el mandatario, presentaron un giro en sus declaraciones públicas dejando atrás las críticas mutuas que caracterizaron el tercer año de gestión2. Unos y otros, como se describe más adelante, continuaron reivindicando el éxito de los programas y políticas implementadas por el Gobierno de la República, con el agravante que durante los últimos doce meses, y en plena época electoral, financiaron con dineros públicos la proyección de esos resultados a través de campañas publicitarias.

El primer apartado de esta apreciación presenta, en el marco del informe del último año de gobierno del presidente Funes, la evolución de la base de sustentación del Presidente de la República. Tratándose de un período preelectoral, los hechos políticos relevantes que se describen a continuación, se limitan a explicar, de manera general, el comportamiento del mandatario frente a las elecciones presidenciales de 2014. En el apartado que aborda el compromiso del presidente con la democracia, se describen con mayor detalle los actos ejecutados por el gobernante en contra del orden jurídico que exige una conducta imparcial de los funcionarios públicos durante los procesos electorales.

De la misma manera que en las ediciones anteriores, en este apartado también se detallan las alianzas del presidente Funes con los movimientos sociales. En los últimos doce meses retomaron el protagonismo los integrantes del antiguo movimiento “Amigos de Mauricio”, ahora enfocados en la defensa de la candidatura de Salvador Sánchez Cerén y Óscar Ortiz y arropados bajo la agrupación denominada “Iniciativa Ciudadana El Salvador cambia”. Asimismo, surgió el “Movimiento 5+”, orientado, según sus fundadores, a “profundizar los cambios iniciados en el gobierno del presidente Funes”.

2 FUSADES (2013), “Cuarto año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013.



33

Plano orgánico

Relación con la cúpula del partido FMLN

El vínculo entre el Presidente y el liderazgo del FMLN mostró en los últimos doce meses, un estado de plena armonía. Después de una relación errática, que osciló pendularmente desde el inicio de la administración, entre momentos caracterizados por el distanciamiento, la tensión, la confrontación y la cohabitación3, la relación derivó finalmente en el quinto año de gobierno en un estado de complicidad, avenencia y cordialidad, con miras, como ya se dijo, a conseguir el triunfo en la disputa electoral para que Salvador Sánchez Cerén alcanzara la Presidencia de la República.

En el cuadro 1 se describe, para cada uno de los cinco años de gobierno, los diferentes momentos que presentó la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN.

Cuadro 1. Momentos de la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN

*El primer año de gobierno presentó varios momentos que incluyen la relación entre Funes “el “candidato”, Funes “el presidente electo” y Funes “el Presidente de la República”. Asimismo, se describe la relación entre ambos actores “post reunión interna del FMLN” y “post fragmentación de ARENA”.**Durante el tercer año de gobierno, se celebraron las elecciones legislativas y municipales (marzo de 2012). Los resultados electorales fueron desfavorables para el FMLN y la cúpula del partido atribuyó la derrota al incumplimiento de las promesas de cambio por parte del presidente Funes.***El cuarto año de gobierno del presidente Funes mostró signos preocupantes de deterioro del sistema democrático por conductas del bloque dominante de partidos orientados al control y a la subordinación de las instituciones del Estado. Este implacable proceso se fortaleció con la armonía que caracterizó en este período la relación entre el mandatario y el FMLN. A la sinergia entre el presidente Funes y el partido de gobierno, debe agregarse la connivencia con el bloque de partidos, integrado en ese entonces por GANA, el PCN, el PDC y el mismo FMLN.Fuente: Elaboración propia.

3 FUSADES (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.

Año de gobierno Estado de la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN

Junio 2009 – Junio 2010* Armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación

Junio 2010 – Junio 2011 Armonía

Junio 2011 – Junio 2012** Confrontación

Junio 2012 – Junio 2013*** Armonía


Nombre Cargo en el Gobierno Movimiento Amigos de Mauricio (MAM)

Movimiento Ciudadanos por el Cambio (MCC)- 15 de mayo 2010

Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia

(ICES)

Gerado Cáceres (Ninguno, Coordinador Nacional del MCC)

X x x

Francisco Cáceres Secretario Privado de la Presidencia

X x

Alexander Segovia Secretario Técnico de la Presidencia

X x

David Munguía Payés Ministro de Defensa X No (posición apolítica e institucional)

Luis Ángel Lagos (Ninguno) X No x

Miguel Menéndez (Mecafé)

Presidente de CIFCO X x

Luis Méndez Menéndez

Superintendente SIGET* X x x

Andrés Rodríguez Celis Presidente del INPEP X No

Luis Fernando Trujillo (Ninguno, Coordinador Nacional del MCC - segundo al mando)

X x

Carlos Cáceres Ministro de Hacienda X

Marco Fortín Presidente ANDA X x

José Vicente Coto Director Nacional de Medicamentos

x

Héctor Silva Presidente FISDL No

Total de miembros fundadores 11 9 6

Año de Gobierno

Alianzas

Nivel de apoyo

Agrupaciones políticas Órgano Ejecutivo

Órgano Legislativo

Movimientos ciudadanos y sociales

Primer año CD/FMLN X Amigos de Mauricio

Segundo año FMLN/GANA en formación/PCN y el CD

X X Ciudadanos por el Cambio

Tercer año FMLN/GANA/ PCN/PDC y CD

X

X N/D

Cuarto año Bloque de partidos: FMLN-GANA-CN-PDC

X X

- Unidad Nacional por la Defensa y Profundización de los Cambios

-Movimiento Campesino Salvadoreño

Quinto año

Bloque de partidos

FMLN-GANA-CN-PDC

X

X

-Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia

-Movimiento 5+

x



34

El respaldo a la candidatura de Salvador Sánchez Cerén: “FMLN el único que puede ganar en primera vuelta” (Declaraciones del presidente Mauricio Funes)

El restablecimiento de las relaciones entre el Presidente y la cúpula del partido de gobierno con el fin de ganar las elecciones presidenciales, fue registrado por los diferentes medios de comunicación. El reconocido periódico digital El Faro calificó al mandatario como el “protagonista de una serie de actuaciones de campaña que el Tribunal Electoral hizo casi nada por detener”4. Este medio señaló que el Presidente “se volvió, durante 2013, un activista más del FMLN y utilizó su programa radial de los sábados –que transmiten una veintena de radios comerciales- para atacar abiertamente al principal partido de oposición y a su candidato presidencial, Norman Quijano”5.

La descripción de El Faro sintetiza, de manera contundente, la conducta exhibida por el presidente Funes a lo largo de los últimos doce meses de su gobierno y antes de las elecciones del 2 de febrero, actuación que sostuvo sin cambio alguno, entre la primera y la segunda vuelta electoral. El periódico digital afirma que “desde junio de 2013, la norma se volvió que Funes dedicara unos 40 minutos a decir que los gobiernos de ARENA fueron malos (…) y a descalificar a los rostros más prominentes de la campaña arenera. Asimismo, también desde junio, inició su campaña de cuarto aniversario de gobierno, ‘Buenos cambios’, que prolongó indefinidamente hasta llegado el momento de la elección. En todas sus apariciones públicas, desde su programa radial, y en las campañas publicitarias pagadas con fondos públicos, Funes ha hecho campaña a favor del Frente, que pidió el voto para ‘profundizar los cambios’, mientras la propaganda del presidente pedía cinco años más”6.

La Misión de Observadores Electoral de la Organización de Estados Americanos (OEA), en su informe tras la primera vuelta electoral, se refirió al uso de los recursos del Estado y a la falta de intervención del TSE para detener la injerencia del Presidente en la campaña electoral. El Organismo Internacional manifestó que uno de los desafíos importantes para la segunda vuelta electoral era el del “ejercicio oportuno y de oficio por parte del TSE de la competencia de control sobre la participación e intervención de las autoridades públicas en la campaña electoral, que ayudará a mejorar el clima de confianza y transparencia del proceso”.

Sobre el débil ejercicio de las atribuciones de la autoridad electoral, El Faro mencionó que “durante todo este tiempo –desde junio de 2013 hasta el día de las elecciones presidenciales- el Tribunal Supremo Electoral le dejó hacer y le dejó pasar al presidente Funes sus acciones en contra del partido de oposición y a favor de la fórmula presidencial del FMLN”. Diferentes entidades de la sociedad civil han insistido en los últimos años, acerca de la necesaria modernización del TSE. Particularmente, se ha reiterado

4 Valencia, D. (2014), “Funes, el sexto candidato, también hizo campaña contra ARENA en plena votación”, El Faro, 2 de febrero de 2014.5 Ibíd. 6 Ibíd.



35

que la justicia electoral es deficiente por encontrarse a cargo de los representantes partidarios que integran el organismo electoral.

En diversos estudios y publicaciones, el Departamento de Estudios Políticos de FUSADES ha señalado que uno de los aspectos que impide una justicia electoral efectiva es precisamente “la integración partidista del TSE”7. Las denuncias por el incumplimiento de la normativa electoral son tramitadas por los mismos que interponen las quejas y resueltas en prácticamente la totalidad de los casos de manera tardía, sin el establecimiento de infracciones y sin la imposición de sanción alguna.

A diferencia de la administración de los procesos electorales, en los que no se han observado acusaciones de fraude electoral y los resultados han sido aceptados por la generalidad de los partidos políticos, el TSE no ha sido efectivo en su función de impartir justicia electoral.

Por otra parte, en un estudio elaborado en 2012 tomando como base información oficial del TSE, se reveló que alrededor del 43% de las denuncias interpuestas ante el Tribunal entre 2003 y 2012 habían sido resueltas en un período mayor a un año, llegando en algunos casos hasta tres años en temas de propaganda electoral ilegal8. Este dato refleja otro indicador de la debilidad de la autoridad electoral en su función jurisdiccional9.

Los fondos de Alba Petróleos y su intervención en la campaña presidencial de 2014

Una muestra adicional del amparo que el presidente Funes otorgó a la campaña del FMLN fue su apoyo incondicional para que El Salvador se incorporara a Petrocaribe. El mandatario expresó que “el ingreso a Petrocaribe no lesiona la soberanía nacional, no cambia el rumbo del país y puede tener ventajas asociadas al hecho que la factura petrolera puede disminuir considerablemente”10.

No se trata aquí de evidenciar la conveniencia o inconveniencia que el país forme parte de Petrocaribe. Para efectos de esta apreciación y con el propósito de comprobar el restablecimiento claro de las relaciones entre el Presidente y el FMLN y el apoyo del gobernante para que sus candidatos lograran la victoria en los comicios de 2014, la importancia de registrar este hecho tiene relación con las operaciones comerciales de Alba Petróleos y el financiamiento indirecto que recibieron los candidatos a la Presidencia y a la Vicepresidencia del partido de izquierda11.

7 FUSADES (2012), “Modernización del Tribunal Supremo Electoral: separación de funciones y justicia electoral”, Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2012.

8 Ibíd. p. 14.9 FUSADES (2013), “La legitimidad e integridad del proceso electoral salvadoreño”, Departamento de Estudios Políticos, Boletín No. 12, noviembre de 2012.10 Soriano, A. (2013), “Funes apoya plan FMLN de financiar con Petrocaribe”, Diario El Mundo, 2 de septiembre de 2013.11 Cáceres, M. (2014), “Empresas Alba también mantienen su campaña a favor del oficialismo”, El Diario de Hoy, 24 de enero de 2014; Morán, O. (2013), “Campaña

del FMLN la paga Alba, dice Saca”, La Prensa Gráfica, 23 de agosto de 2013 y Arauz, S. (2013), “El FMLN y el Albasilencio”, El Faro, 9 de septiembre de 2013.



36

La presencia del capital venezolano en El Salvador inició en 2005 con la constitución de la empresa Alba Petróleos, una sociedad de economía mixta, integrada por dos socios: ENEPASA, una agrupación de alcaldías del FMLN y PDVSA, la empresa petrolera del gobierno venezolano. Durante los ochos años de operaciones y de acuerdo a declaraciones de los directivos de Alba Petróleos, que son los mismos que integran la comisión política del partido de gobierno, la empresa ha acumulado un capital de US$800 millones12. Parte de estos fondos se utilizaron durante la campaña electoral para beneficiar, de manera indirecta, a la fórmula presidencial del partido de gobierno.

En un estudio sobre clientelismo político en El Salvador, la Universidad de Salamanca señaló que “la coordinación o integración de hecho entre las dos organizaciones, Alba Petróleos y el FMLN, es visible y pública, con numerosas manifestaciones en la prensa y en los discursos partidarios. Dicha coordinación queda manifestada en al menos tres dimensiones: en primer lugar, Alba Petróleos y el FMLN realizan con frecuencia actividades conjuntas, donde los candidatos y líderes del partido político actúan como representantes y portavoces de la empresa, algo que ocurre con frecuencia durante la entrega de beneficios o anuncio de programas sociales. En segundo lugar, la asociación de municipios ENEPASA, una de las dos entidades que crearon y componen Alba Petróleos, junto con PDV Caribe S.A., solamente admite como miembros a municipios gobernados por el FMLN. Finalmente, los puestos directivos de Alba Petróleos son desempeñados por líderes partidarios o mandatarios electos que forman parte del FMLN, ya sea de manera formal e institucional, o bien porque queda implícito en la actuación pública de directivos partidarios del FMLN, como tales, les corresponde autoridad operativa y capacidad de decisión sobre la empresa”13.

El análisis de la universidad española explica que la fórmula presidencial del partido gobernante fue invitada con frecuencia, durante la campaña electoral, a diferentes actos públicos en los que se entregaba beneficios o prestaciones sociales a la población, tales como becas, reparación de edificios escolares, tratamientos médicos y otros resultados vinculados a sus programas de desarrollo humano. Tanto esos actos, como los programas y beneficios sociales que forman su contenido, son financiados por Alba Petróleos.

De acuerdo a los medios de comunicación, Alba Petróleos montó su propia campaña para dar a conocer los beneficios de sus programas, como las becas para estudiantes. De enero a diciembre de 2013, la factura de inversión publicitaria de Alba Petróleos fue de US$5 millones 366 mil 963 dólares, según un reporte de monitoreo publicitario publicado por Diario El Mundo. La campaña fue pagada por Alba Petróleos y sus filiales: Alba Tarjeta Segura, Alba El Salvador, Alba Alimentos, Fundación Alba y Alba Becas. Sólo en publicidad de televisión, de acuerdo al mismo medio de comunicación, Alba pagó US$5 millones 50 mil 652 dólares. Alba pautó 8,982 anuncios o spots para

12 Soriano, A. (2013), “Alba Petróleos revela capital: $800 millones”, Diario El Mundo, 30 de octubre de 2013.13 Ferraro, A. y Rastrollo, F. (2013), “Informe de Consultoría: ¿Clientelismo político en El Salvador?”, Universidad de Salamanca, noviembre de 2013.



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las diferentes empresas del grupo. Ese mismo año, Alba destinó el pago de US$159, 745 dólares para prensa escrita y US$156, 657 para radio. La campaña publicitaria de Alba fue más intensa durante los últimos meses de 2013, justo cuando el país vivía la campaña electoral para las elecciones presidenciales14.

Salamanca expresa que “el FMLN logró obtener un efecto importante de promoción de sus ideas y candidatos, con repercusión en la prensa, sin que todo eso le representara al partido costo financiero alguno, pues todos los gastos corrieron por cuenta de Alba Petróleos o de sus empresas subsidiarias”. El informe es claro al establecer que “las contribuciones al partido son así indirectas, pero no por eso menos tangibles y efectivas”15.

Los autores del análisis sobre clientelismo político critican la estrecha asociación entre el FMLN y la empresa Alba Petróleos. Señalan que la misma “no es admisible desde la perspectiva de la teoría de la democracia. Va en contra de los principios del juego democrático que un partido político opere de manera conjunta con una empresa, pues se trata de organizaciones con finalidades muy diferentes, que pueden entrar en conflicto en diversas circunstancias”16.

El apoyo del gabinete de gobierno y la campaña de “Buenos cambios”

Con el aval del presidente Funes, diferentes funcionarios de gobierno expresaron, durante la campaña electoral, su respaldo a la fórmula presidencial del FMLN. Más de 25 funcionarios de gobierno, incluidos ocho ministros y diez viceministros de diferentes carteras, apoyaron en un acto realizado en la plaza Gerardo Barrios, las intenciones de Salvador Sánchez Cerén y de Óscar Ortiz por alcanzar el poder en las elecciones presidenciales de 201417.

El apoyo de algunos de los ministros, que a su vez son militantes del FMLN, era natural y es probable que aún sin el aval del Presidente, estos funcionarios acudieran a los diferentes actos proselitistas del candidato del principal partido de izquierda. Otros como la presidenta de la Defensoría del Consumidor, la Viceministra de Medio Ambiente y el Ministro de Economía, que no militan abiertamente en el Frente, posiblemente no habrían asistido a ningún evento de campaña de la fórmula presidencial del FMLN de no haber aprobado el presidente Funes el decreto que concedió licencia a los funcionarios para participar en ese tipo de encuentros.

14 Soriano, A. (2014), “Alba Petróleos gastó US$5.3 millones en campaña de 2013”, Diario El Mundo, 5 de marzo de 2014.15 Op. Cit. Ferraro, A. y Rastrollo, F.16 Ibíd.17 Rauda, N. (2013), “Ministros apoyan candidatura de Sánchez y Ortiz”, La Prensa Gráfica, 28 de octubre de 2013 y Cáceres, M. y Zometa, J. (2014), “Gabinete se

vuelca a campaña del FMLN”, El Diario de Hoy, 24 de enero de 2014.



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Una reforma al Decreto Ejecutivo No. 181 de fecha 23 de septiembre de 2013, permitió a los miembros del gabinete manifestar públicamente su apoyo a Salvador Sánchez Cerén y a Óscar Ortiz. La modificación legal expresaba que “los funcionarios públicos, podrán participar en actividades relacionadas con la política partidista de cualquier partido político o coalición, siempre que el desarrollo de éstas no interfieran con la eficiencia de la función pública que desempeñan y se participe fuera del horario de desempeño de labores; asimismo, el que no se utilicen recursos públicos asignados para llevar a cabo su labor dentro de la administración pública para participar en tales actividades y no se recurra a la práctica de ninguna forma de presión para intimar a personas jerárquicamente bajo el mando del funcionario a participar en dichas actividades”.

La permisividad otorgada por el decreto mencionado, fue suspendida por la Sala de lo Constitucional. No obstante esa resolución judicial de carácter obligatorio, el Presidente y varios de sus ministros hicieron caso omiso y continuaron participando en actos proselitistas cuya prohibición se encuentra enmarcada en el artículo 218 de la Constitución de la República.

La autoridad que debía darle cumplimiento a la resolución de la Sala era el TSE. No obstante la condena en contra del Presidente por algunos de los spots publicitarios incluidos en la campaña de los “buenos cambios”, tanto el principal partido de oposición política como algunas organizaciones de la sociedad civil, entre ellas el movimiento ciudadano “Aliados por la Democracia”, reclamaron el comportamiento pasivo del organismo electoral18. En vista de la desobediencia del mandatario y otros funcionarios, entre ellos la Primera Dama, Vanda Pignato, de no prevalerse de sus cargos para hacer política partidista, el máximo intérprete de la Constitución debió emitir dos resoluciones adicionales para reiterar el sentido de su primera resolución.

Los medios de comunicación consignaron que la medida cautelar dictada el lunes 10 de febrero de 2014, regulaba, entre otros casos, el permiso solicitado por la Secretaria de Inclusión Social, Vanda Pignato. El portal digital El Blog informó que el comunicado de la Corte Suprema de Justicia expresaba que “la Sala de lo Constitucional aclaró que dicha medida consiste en una prohibición u orden de abstención, por cualquier funcionario o empleado público, sin excepción alguna, y que en uno de sus ítem dice que ningún funcionario puede ‘aprovecharse de un permiso o licencia para hacer campaña o política partidista en fraude a la Constitución’”19. Previamente, el 17 de enero de 2014, la Primera Dama presentó al presidente Funes una petición de licencia para ausentarse de la institución que dirige con el propósito de incorporarse a la campaña del candidato presidencial por el FMLN, Salvador Sánchez Cerén y el candidato a Vicepresidente, Óscar Ortiz. Con el dictamen de la Sala, la funcionaria quedaba completamente inhibida para continuar apoyando a los candidatos de su preferencia.

18 Serrano, I. (2014), “Aliados por la Democracia pide sancionar a funcionarios que hagan campaña”, La Página, 27 de enero de 2014.19 Redacción El Blog (2014), “Sala prohíbe a Vanda Pignato participar en campaña”, El Blog, 10 de febrero de 2014.



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Con anticipación a la resolución de la Sala, la Primera Dama había expresado que estaba convencida “que de todas las ofertas electorales existentes, la que propone el FMLN es la única que puede garantizar que tanto Ciudad Mujer como el resto de los programas sociales de este gobierno continúen, se profundicen y se expandan”20.

Una manifestación adicional de las buenas relaciones entre el presidente Funes y el FMLN, así como de su objetivo de impulsar el triunfo del presidenciable de izquierda en las elecciones de 2014, fue la campaña publicitaria a través de la cual el FMLN montó su campaña en proyectos de gobierno21. Durante el cuarto año de gobierno, cuando se le consultó al mandatario si no le molestaba que el partido asumiera como propios los logros de su gestión, como los uniformes gratuitos o el vaso de leche, respondió que “no podía evitarlo, ya que el FMLN es un partido aliado, que tiene una cuota de poder dentro del Ejecutivo. Como tal –agregaba el gobernante- tiene todo el derecho de reivindicar los programas exitosos del gobierno”22.

En los últimos 12 meses, importantes proyectos en desarrollo fueron presentados como iniciativas y resultados efectivos del “gobierno del FMLN”. Los medios reportaban que la fórmula presidencial del FMLN “abiertamente ha montado una ‘megacampaña’ en proyectos que se atribuye el gobierno actual, tales como el SITRAMSS, el bulevar Diego de Holguín, los paquetes escolares y el vaso de leche (…) Ciudad Mujer, el subsidio a las madres solteras, la pensión a los adultos mayores, la entrega de títulos de propiedad para campesinos que se hace desde varias gestiones atrás, son otros puntos que se atribuye el FMLN”23. Debe advertirse que a la fecha de cierre de esta apreciación, varios de los proyectos que el FMLN reinvidicó como propios, o no se han concluido o han mostrado a lo largo de los cinco años de gobierno, serias deficiencias en su cumplimiento e importantes retrasos en su ejecución. El apartado sobre la “eficacia de la administración pública” describe con amplitud esta afirmación24.

Por otra parte, el “Movimiento 5+”, que posteriormente manifestaría su apoyo al candidato del FMLN, sería utilizado como un enlace adicional entre las obras desarrolladas durante la administración Funes y un eventual segundo gobierno del Frente. En el siguiente subapartado que desarrolla las “otras alianzas” del presidente Funes, se abordarán los objetivos y los integrantes de esta agrupación.

20 Redacción La Página (2014), “Vanda Pignato se suma a la campaña del FMLN”, La Página, 19 de enero de 2014.21 Redacción El Diario de Hoy (2013), “FMLN monta su campaña en proyectos de gobierno Funes”, El Diario de Hoy, 31 de octubre de 2013; Velásquez, E. (2014),

“Fórmula del FMLN hace campaña con buses del SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 18 de enero de 2014; El Diario de Hoy (2014) y Redacción El Diario de Hoy, “Buses del SITRAMSS estarán frente a centros de votación”, El Diario de Hoy, 28 de enero de 2014.

22 Op. Cit. FUSADES (2013), junio de 2013.23 Op. Cit. El Diario de Hoy (2013), 31 de octubre de 2013. 24 Se recomienda revisar el capítulo sobre la “eficacia de la administración pública” de los cuatro años anteriores del gobierno del presidente Funes.



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Alianzas del presidente Funes

Actores sociales

Las alianzas del presidente Funes durante el quinto año de gobierno, giraron alrededor de la campaña electoral. Se recompuso la intervención de los antiguos “Amigos de Mauricio”, ahora bajo la sombra de un nuevo movimiento “Iniciativa ciudadana El Salvador cambia” y con el único propósito de apoyar la candidatura de Salvador Sánchez Cerén y Óscar Ortiz. Asimismo, se constituyó el “Movimiento 5+”, integrado, según su coordinador, por un equipo multidisciplinario cuyo objetivo fundamental es el de profundizar los cambios iniciados en el gobierno del presidente Funes.

Ambas agrupaciones, si bien surgieron con la finalidad de respaldar las aspiraciones del FMLN por alcanzar un segundo período al frente del Ejecutivo, también se perfilan como “grupos ciudadanos” que avalaron la labor del presidente Funes, ya que ambos sostienen que es necesario mantenerse en el poder para continuar con los proyectos iniciados en la actual administración. A continuación, se presentan algunas de las características más importantes de los dos movimientos, que permiten identificar su orientación ideológica y el aval que otorgaron al actual mandatario, así como el impulso que dieron a la fórmula presidencial del FMLN.

Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia (ICES)

La candidatura de Mauricio Funes fue respaldada por el movimiento “Amigos de Mauricio” (MAM). Ese esfuerzo fue liderado por un grupo de ciudadanos, algunos de los cuales pasaron a formar parte del gabinete durante la administración 2009-2014. Una vez electo el presidente Funes, el MAM se transformó en el “Movimiento Ciudadanos por el Cambio” (MCC), el cual se fue diluyendo durante los primeros tres años de gobierno hasta no registrar ninguna actividad en apoyo a la gestión del mandatario, ni en el cuarto año, ni en los últimos doces meses de gestión25.

En ocasión de las elecciones presidenciales de 2014, varios de los antiguos integrantes, primero del MAM y luego del MCC, decidieron reagruparse en la “Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia” (ICES). En el cuadro 2 se comparan los listados de los miembros fundadores de los dos primeros movimientos y los de la Iniciativa ciudadana que han trascendido públicamente.

25 Op. Cit. FUSADES (2013), junio de 2013.



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Cuadro 2. Comparación de miembros fundadores de Movimiento Amigos de Mauricio (MAM), Movimiento Ciudadanos por el Cambio (MCC) e Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia (ICES)

*Fue sustituido por Astor Escalante en abril de 2014Fuente: Elaboración propia.










(ICES)


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Año de Gobierno

Alianzas

Nivel de apoyo


Órgano Legislativo






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Quinto año

Bloque de partidos

FMLN-GANA-CN-PDC

X

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-Movimiento 5+

x



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La ICES no cuenta con un planteamiento que describa su ideario. En la campaña electoral, se presentó como un movimiento de apoyo a la fórmula del partido de izquierda y fueron algunos de sus miembros los que explicaron en los diferentes medios de comunicación los objetivos del grupo26.

Gerardo Cáceres, uno de los fundadores de la iniciativa, justifica el apoyo a Salvador Sánchez Cerén, argumentando que el país vive un proceso que debe continuar. Manifiesta que “iniciaron (en 2009) una relación para construir el cambio alrededor del liderazgo de Mauricio Funes. Ahora, tras el legado del presidente Funes, estimamos que los cambios deben continuar. Al analizar las propuestas de los dos candidatos con probabilidad de ganar, vimos que la propuesta de ARENA sigue siendo una propuesta de visión excluyente y la del FMLN tiene visión incluyente”27.

En la misma entrevista y a falta de una publicación que aclarara la finalidad del movimiento, Cáceres señala que presentaron a Salvador Sánchez Cerén y a Óscar Ortiz un “decálogo de compromisos” que entre otros incluye “un permanente diálogo con la iniciativa privada, respeto al Estado de derecho, promover la reconciliación, fomentar la inversión privada y seguir reactivando la pequeña y la mediana empresa”28.

El excoordinador del MCC condiciona el endoso al candidato Sánchez Cerén con la necesidad de mantener y profundizar los cambios implementados por el presidente Funes. En tal sentido, Gerardo Cáceres manifestaba lo siguiente: “Quiero decirle a mis compatriotas que no se dejen intimidar ni manipular por el miedo en las diversas formas que están siendo utilizadas, es una falta de respeto, es una herramienta que debe pertenecer al pasado y cerrar esa página y por tanto, pido el voto el 2 de febrero por Salvador y Óscar para continuar con los verdaderos cambios que el presidente Mauricio Funes ha realizado. El país merece cinco años más y no regresar al pasado”29.

En el mismo sentido, Vicente Coto, quien se desempeña como Director Nacional de Medicamentos, y al que la página oficial de “Salvador y Óscar” calificó como el “impulsor del movimiento”, expresó su apoyo a los candidatos del FMLN ya que garantizan que el país se mantendrá en el rumbo iniciado durante la administración Funes. En el acto oficial del movimiento, donde expusieron su voluntad de convertirse en un sostén fundamental de las aspiraciones presidenciales del candidato del FMLN, Vicente Coto señaló que “después de hacer una reflexión acerca de los proyectos, los programas de gobierno y los candidatos, la conclusión es tajante, nosotros consideramos que el único equipo capaz de mantener el país en la dirección correcta es Salvador y Óscar”30.

26 Información de las cuentas oficiales en Facebook y Twitter.27 Redacción Diario El Mundo (2014), “Gerardo Cáceres: ‘La vocación del FMLN es alcanzar acuerdos’”, Diario El Mundo, 16 de enero de 2014.28 Ibíd.29 Ibíd.30 Sitio web www.elsalvadoryoscar.com, “Movimiento El Salvador cambia declara apoyo a gobierno participativo de Salvador y Óscar”, 8 de enero de 2014.



43

Finalmente Carlos Cáceres, quien funge como Ministro de Hacienda dentro del gabinete del presidente Funes y que además se identificó como parte de ICES, ratificó su interés para que el trabajo de la actual gestión se prolongara en un eventual gobierno de Salvador Sánchez Cerén. El titular de Hacienda dijo que “los cambios apenas han empezado, en el tema de salud, en infraestructura: falta lo del puerto de La Unión, lo del aeropuerto y muchas cosas… las leyes económicas se acaban de aprobar, entonces hay que darle una oportunidad más a que esos cambios se consoliden”31.

El Movimiento 5+

El Movimiento 5+ se define como un grupo ciudadano, político, no partidario. Afirma que está integrado por profesionales, técnicos e intelectuales, que realizan análisis sobre la realidad nacional; constituyen un espacio democrático y participativo, sin afiliación política. Señala que caben personas de pensamiento social cristiano, centro, social demócrata e izquierda32. Entre los personajes públicos que lo integran se menciona a la exmagistrada de la Corte Suprema de Justicia, Mirna Perla, y a la Directora Ejecutiva de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), María Silvia Guillén.

Cuando surgieron, los integrantes del movimiento aseguraron que serían la conciencia crítica del futuro gobierno para garantizar que se cumpla la Constitución de la República. Desde su fundación, discutieron sobre la necesidad de promover la continuidad “en la ruta de los cambios”33. En este sentido, Rogelio Canales, uno de los miembros fundadores e identificado como coordinador general, aclaró que no son “un movimiento político ni electoral, pero en nuestra ruta de trabajo nos encontramos con acontecimientos electorales y dado que se acerca una amenaza en el país que podría verse afectada la continuidad de cambio, decidimos tomar el nombre del Movimiento 5+, en relación a que se necesitan cinco años más de cambios”34.

En sus primeras entrevistas, los voceros del movimiento no expresaban abiertamente su apoyo a la fórmula presidencial del FMLN. Aclaraban de manera categórica que El Salvador no debía regresar a los gobiernos de derecha que administraron el país en el pasado. Canales, confirmando lo anterior expresó que “para las elecciones de 2014 le pedimos a la población que nos dé la oportunidad de tener cinco años más. Hay que recordar que la derecha en este país ha mantenido un grupo conservador y un grupo que controla el poder por más de 200 años y en el 2009 se dio la oportunidad de ver una nueva forma de gobernar y a partir de eso se comenzaron a dar una serie de cambios especialmente en los programas sociales […]”35.

31 Redacción Verdad Digital (2014), “Carlos Cáceres: Debemos dar cinco años más para consolidar los cambios”, Verdad Digital, 9 de enero de 2014.32 Información de la cuenta oficial del Movimiento 5+ en Facebook. 33 Serrano, I. (2013), “Rogelio Canales: El Movimiento 5+ será conciencia crítica del futuro gobierno”, La Página, 23 de octubre de 2013. 34 Ibíd.35 Ibíd.



44

Dos meses después de darse a conocer a través de spots televisivos, columnas publicitarias en sitios web y vallas, el movimiento respaldó la candidatura presidencial de Salvador Sánchez Cerén. En esta ocasión, advirtió de forma clara e inequívoca que su propósito era el de “apoyar la continuidad del FMLN por cinco años más al frente del Ejecutivo”36. Los voceros del grupo señalaron que el apoyo no significaba darle un “cheque en blanco al FMLN”, ya que, según expresaron, “hace falta llenar expectativas que no fueron satisfechas cuando el FMLN llegó al poder”.37

El cuadro 3 presenta en resumen las alianzas del presidente Funes durante los cinco años de gestión con movimientos sociales y ciudadanos y el grado de apoyo que le otorgaron, tanto a nivel de la Asamblea Legislativa, como del Órgano Ejecutivo.

Cuadro 3. Alianzas del presidente Funes durante sus cinco años de gestión con movimientos sociales y ciudadanos


36 Arbaiza, G. (2013), “Movimiento 5+: Apoyo sin ‘cheque en blanco’ al FMLN”, ContraPunto, 28 de noviembre de 2013.37 Ibíd.










(ICES)


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Año de Gobierno

Alianzas

Nivel de apoyo


Órgano Legislativo






X

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Quinto año

Bloque de partidos

FMLN-GANA-CN-PDC

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-Movimiento 5+

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CAPÍTULO II

Compromiso con la democracia

Las primeras apreciaciones del gobierno del presidente Funes registraron algunos aciertos en materia de compromiso con la democracia, como las posiciones del mandatario en política exterior y sus buenos oficios al desentrampar la elección de la CSJ en 2009, entre otros. Sin embargo, durante el tercer y cuarto año se observaron acciones por parte del mandatario en contra de la independencia judicial, como la sanción exprés del DL 743, las negativas a publicar fallos constitucionales en el Diario Oficial, la intervención de la fuerza pública para respaldar el desacato a las resoluciones de la Sala de lo Constitucional y las reiteradas descalificaciones contra dicho tribunal.

En el quinto año de gestión, se observa una profundización de las actitudes antidemocráticas del presidente Funes que incluyen repetidas violaciones al orden Constitucional en el contexto del último proceso electoral. En ese sentido, el hecho más reprochable en los últimos 12 meses fue su intervención en la campaña presidencial haciendo uso de los recursos públicos del Estado a favor del partido de gobierno. Con esta conducta, la administración Funes promovió el ventajismo oficial a favor del partido de gobierno haciendo que el proceso electoral se desarrollara



46

bajo circunstancias de inequidad; con lo cual se sentó un mal precedente y se trastocó uno de los elementos fundamentales de toda democracia, la realización de elecciones justas.

A continuación, se señalan las tres acciones de mayor relevancia observadas en el quinto año de gestión: el ventajismo oficial a favor del partido de gobierno que se tradujo en la violación flagrante de la Constitución, de la ley electoral, de la sentencia de la Sala de lo Constitucional y de las resoluciones del TSE vinculadas a la participación de funcionarios públicos en actividades proselitistas y a la utilización de las instituciones y de los recursos del Estado en apoyo al FMLN; la instrumentalización de la acusación penal como amenaza para neutralizar a críticos y opositores políticos; y la generación de división y polarización mediante una confrontación agresiva contra sectores económicos, políticos y sociales que expresaron su desacuerdo ante las actuaciones del mandatario.

El “ventajismo oficial” a favor del partido de gobierno

A diferencia del marco legal de otros países, la Constitución salvadoreña y las leyes electorales son explícitas en prohibir la participación de funcionarios públicos en el campo político partidario. En su artículo 218, la Constitución establece lo siguiente: “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley”. Tal prohibición es recogida por el Código Electoral en su artículo 184 y su incumplimiento se encuentra sancionado en la misma normativa en el artículo 226.

Asimismo, a lo largo del último proceso electoral, tanto la Sala de lo Constitucional en su calidad de garante de la debida aplicación de la Constitución como el TSE en su función de juez electoral, emitieron sentencias en ese sentido. De hecho, la Sala de lo Constitucional se pronunció al respecto en tres momentos. El primero tuvo que ver con la admisión de una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo 181/2013 que permitía la participación de funcionarios públicos en actividades partidarias, admisión que fue acompañada por la suspensión de dicha conducta y en consecuencia por la orden de la Sala a todo funcionario de abstenerse de realizar todo tipo de actividad “que tienda a favorecer a cualquiera de los candidatos que participarán en las elecciones presidenciales que se avecinan”1.

Debido al incumplimiento del presidente Funes y de otros funcionarios a la medida cautelar, la Sala aclaró que la misma consistía en “una prohibición u orden de abstención, por cualquier funcionario o empleado público, sin excepción alguna, de conductas que impliquen aprovecharse

1 Sala de lo Constitucional (2014), Comunicado de prensa “Sala admite demanda y ordena que funcionarios públicos se abstengan de participar en campaña electoral”, 24 de enero de 2014.



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del cargo para realizar política partidista, de manera directa o indirecta, comprendiéndose dentro de tal concepto, actuaciones como las siguientes: (i) Vincular, directa o indirectamente, las acciones y los resultados de sus funciones, con los principios, la doctrina o la oferta electoral de un partido político o de un candidato determinado; (ii) Aprovechar la relevancia social y el tratamiento informativo de sus funciones públicas para expresar sus preferencias electorales o para producir, de manera objetiva, una ventaja o beneficio a alguna de las ofertas políticas en competencia durante un proceso electoral; (iii) Utilizar la autoridad, influencia o condición institucional de su cargo para favorecer a un partido político o a un candidato a un cargo político en contienda; (iv) Asistir, acompañar o participar, de cualquier modo, en actividades político-partidarias que constituyan objetivamente una forma de apoyo, vínculo o reconocimiento hacia un partido político, sus integrantes o sus propuestas electorales; (v) Solicitar o requerir, directa o indirectamente, al personal a su cargo o a compañeros de trabajo, cualquier tipo de apoyo, reconocimiento o adhesión para un partido político o un candidato determinado; y (vi) Aprovecharse de un permiso o licencia para hacer campaña o política partidista en fraude a la Constitución”2.

Finalmente, en un tercer momento en el proceso de inconstitucionalidad, la Sala confirmó las implicaciones de la medida cautelar en una sentencia que expulsó la autorización regulada en el decreto mencionado3.

Asimismo y no obstante la falta de oportunidad de las resoluciones de la autoridad electoral, se sancionó en diversas ocasiones al presidente Funes por spots televisivos o publicaciones costeadas por el erario público en que se violentó la prohibición constitucional, además de otras restricciones como el “silencio electoral” que establece la ley electoral tres días antes de realizarse cualquier comicio4. Paralelamente, organizaciones de la sociedad civil reclamaron por el comportamiento del mandatario y le exigieron cumplir con el ordenamiento jurídico5. Sin embargo, estos hechos no evitaron que el presidente Funes mantuviera, a lo largo de la campaña y hasta un día antes de la segunda vuelta presidencial del 9 de marzo, una intervención reprochable tanto desde la perspectiva jurídica como desde la democrática.

Por ejemplo, en un discurso efectuado en marzo 2013 debido a una entrega de escrituras de propiedad, el gobernante atacó al principal partido de oposición y luego de una repetida

2 Sala de lo Constitucional (2014), Comunicado de prensa “Sala de lo Constitucional aclara medida cautelar en el caso de la participación de funcionarios y empleados públicos en campaña electoral”, 10 de febrero de 2014.

3 Sala de lo Constitucional (2014), sentencia 8-2014, 28 de febrero de 2014.4 Mendoza, R. (2014), “TSE multa con $571.43 al presidente Funes por propaganda en el día de las elecciones”, El Diario de Hoy, 17 de febrero de 2014; Orellana,

L. (2014), “Multa de $1 mil a Funes por dos spots de obras”, Diario El Mundo, 27 de febrero de 2014; y Rivera, E. (2014), “Sancionan a Funes y Alba petróleos por propaganda”, Diario El Mundo, 19 de marzo.

5 Romero, F. (2014), “FGR recibe denuncia de Aliados contra Funes por campaña”, La Prensa Gráfica, 21 de febrero de 2014; Rauda, N. (2014), “Aliados critican a Funes y a TSE por desacato”, La Prensa Gráfica, 7 de marzo de 2014; y Fusades (2014), “El uso indebido de los recursos del Estado en época electoral”, Posición Institucional N° 24, Departamento de Estudios Políticos, enero de 2014.



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mención de ARENA –20 veces solo en esa ocasión– cerró su intervención pública con el siguiente mensaje: “Ahí tienen la posibilidad de defender esas conquistas, dándole el voto a aquel que garantice que estos programas van a continuar y los van a profundizar (…) Rechacen, rechacen a aquel candidato, aquel dirigente, aquel líder que se atreva a ir en contra de estos programas de gobierno…”6.

Este discurso había sido observado desde finales de 2012. En diversos actos públicos a inicios de septiembre de ese año, el mandatario afirmó que el partido opositor eliminaría los programas sociales de ganar la elección de 2014 en referencia a “la decisión que van a tomar (los electores) en marzo próximo”7. Ya en octubre de 2013 y luego de los continuos ataques del gobernante contra el principal partido de oposición y de su candidato presidencial en su programa radial de los sábados, el partido ARENA denunció al presidente Funes ante el Tribunal Supremo Electoral (TSE)8. Las declaraciones del gobernante versaban sobre el manejo de las finanzas de la alcaldía capitalina por parte del candidato opositor Norman Quijano, la supuesta eliminación de programas sociales en un eventual gobierno de ARENA y diversas críticas a las administraciones anteriores del principal partido de oposición política9.

Luego, en diciembre de 2013, el mandatario indujo expresamente al voto a favor de un segundo período del FMLN al frente del Ejecutivo: “utilicen su voto para evitar que ellos recuperen el país, tenemos que continuar lo que hemos empezado a construir desde hace cinco años, necesitamos cinco años más de cambios (…) el dos de febrero lo pueden hacer y lo podemos lograr”10; hecho que también fue denunciado por el partido opositor11. Bajo la misma lógica, el Ejecutivo lanzó un spot televisivo en el que se hacía referencia a los “años de ARENA, años de mucha pobreza, discriminación corrupción y desigualdad” con las imágenes de los expresidentes Cristiani, Calderón y Flores12; lo cual motivó a ARENA a denunciar de nuevo al presidente a finales de diciembre de ese año13.

Hasta ese momento y como se señaló en el primer apartado de esta apreciación, el TSE se había mostrado cómplice de la conducta de la intervención del presidente Funes y no había emitido condena alguna14. Sin embargo, dicha intervención se profundizó en los meses siguientes a través de spots televisivos que hacían aún más explícita la propaganda de Casa Presidencial a favor del partido de gobierno y por ende las exigencias al Tribunal de controlar

6 Presidencia de la República (2013), “Entrega de escrituras a familias campesinas”, 11 de marzo de 2013.7 Presidencia de la República (2012), “Día Internacional de la Alfabetización”, 6 de septiembre de 2012; y Presidencia re la República (2012), “Inauguración

Instituto Nacional de San Marcos”, 11 de septiembre de 2012.8 Menjívar, V. (2013), “ARENA demanda al presidente Funes en TSE”, La Prensa Gráfica, 18 de octubre de 2013.9 TSE (2013), resolución DJP-DE-12-2013/EP2014 del 23 de octubre de 2013.10 Ventura, J. (2013), “Funes induce el voto en acto”, El Diario de Hoy, 15 de diciembre de 2013.11 TSE (2013), resolución DJP-DE-37-2013/EP2014 y DJP-DE-RcMg-08-2013 del 23 de diciembre de 2013.12 TSE (2013), resolución DJP-DE-43-2013/EP2014 del 30 de diciembre de 2013.13 Mendoza, R. y Velásquez, E. (2013), “ARENA demanda a Funes ante TSE por spot publicitario”, El Diario de Hoy, 27 de diciembre de 2013.14 TSE (2013), resoluciones DJP-DE-12-2013/EP2014, DJP-DE-43-2013/EP2014, DJP-DE-37-2013/EP2014 y DJP-DE-RcMg-08-2013.



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tales conductas adquirieron mayor fuerza; obligando al TSE a sancionar al presidente como se mencionó en un inicio.

A partir de la primera semana de enero de 2014, el gobierno publicitó un spot televisivo que correspondía manifiestamente a propaganda partidista y por tanto transgredió la disposición constitucional. En dicho spot, se pedían “cinco años más”, en clara alusión a una segunda administración del partido en el gobierno. Ante ello, ARENA interpuso una nueva denuncia alegando que el spot en cuestión inducía el voto a favor del FMLN. El 10 de enero de 2014, el TSE determinó que existían suficientes indicios para suponer “una amenaza a los derechos electorales del partido político ARENA, sus candidatos y sus intereses en los resultados de la próxima elección; y el daño que ocasionaría al desarrollo temporal del proceso”15; por lo cual, el Tribunal suspendió el spot como medida cautelar y ordenó a todos los medios de comunicación televisivos a abstenerse de reproducirlo.

No obstante, durante el debate presidencial realizado por la Asociación Salvadoreña de Radiodifusores (ASDER) –dos días después de la resolución mencionada– se transmitió un nuevo spot televisivo en el que el presidente Funes, de forma personal, descalificaba al partido opositor, irrespetando la Constitución, las leyes electorales y lo dictado por el TSE en días anteriores. En las semanas posteriores, se publicaron nuevos spots en esa misma dinámica y a favor del continuismo.

El 24 de enero de 2014, la Sala de lo Constitucional admitió la demanda citada con anterioridad contra el Decreto Ejecutivo 181/2013 que permitía la participación de funcionarios en actividades relacionadas con política partidaria. Días antes, la primera dama y Secretaria de Inclusión Social, Vanda Pignato, se había sumado a la campaña oficialista: “Estoy convencida que de todas las ofertas electorales existentes, la que propone el FMLN es la única que puede garantizar que tanto Ciudad Mujer como el resto de los programas sociales de este gobierno continúen, se profundicen y expandan”16. A la par de estas declaraciones, la funcionaria anunció su petición de licencia del cargo para introducirse a la campaña electoral; lo cual correspondía a una maniobra para evadir la prohibición contenida en la Constitución como lo confirmó la misma Sala cuando aclaró que los funcionarios no podían “aprovecharse de un permiso o licencia para hacer campaña o política partidista, en fraude a la Constitución”17.

Además de la participación de la primera dama –que incluyó un spot televisivo que continuó luego de la medida cautelar ordenada por la Sala de lo Constitucional18– también se registró la participación de otros funcionarios públicos en actividades partidarias. Por ejemplo, se observaron

15 TSE (2014), resolución DJP-DE-45-2014/EP2014 del 10 de enero de 2014.16 Redacción Diario La Página (2014), “Vanda Pignato se suma a la campaña del FMLN”, La Página, 19 de enero de 2014.17 Op. Cit. Sala de lo Constitucional, 10 de febrero de 2014.18 Redacción Medio Lleno (2014), “Pignato continúa en campaña a pesar de que Sala lo prohibió”, Medio Lleno, 28 de enero de 2014.



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casos puntuales de participación en eventos proselitistas por parte de la viceministra de Salud, Violeta Menjívar, de la viceministra de Ciencia y Tecnología, Erlina Hándal, y del ministro de Agricultura, Pablo Ochoa19; o bien, meses atrás, del gabinete mismo concentrado en una plaza pública en la capital20.

Otro hecho a resaltar es la utilización de buses del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS) bajo la justificación que las unidades, si bien corresponden a un proyecto del Ejecutivo, pertenecen a una empresa privada21. De hecho, los buses fueron estacionados frente al centro de votación del Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO)22 y circularon el propio día de la elección presidencial23.

No obstante los antecedentes descritos y la resolución recién mencionada, la violación más evidente por parte del Órgano Ejecutivo y específicamente por parte del presidente Funes, tuvo lugar el propio día de las elecciones presidenciales. Durante el domingo 2 de febrero, las principales televisoras del país se mantuvieron copadas de publicidad del Órgano Ejecutivo en la que se destacaban los resultados del gobierno y en la que el propio presidente Funes hacía propaganda a favor del continuismo y se hacían valoraciones negativas sobre los gobiernos de ARENA. Lo anterior, pese a que el Código Electoral, además de prohibir que los funcionarios realicen actividades partidarias en prevalencia de sus cargos como señala la Constitución (artículo 184), también prohíbe que se publique, 30 días antes de las elecciones, la realización de obras por parte del gobierno (artículo 178) o la propaganda electoral durante los tres días antes de la elección (artículo 175). Es decir, la conducta del mandatario burló varias prohibiciones establecidas en la Constitución, en la ley electoral y en las resoluciones de los entes jurisdiccionales, la Sala de lo Constitucional y el TSE.

La autoridad electoral reaccionó tardíamente y ordenó, faltando poco tiempo para el cierre de las urnas, la suspensión de dos spots televisivos de Casa Presidencial. La orden fue dada aproximadamente a una hora de finalizar la elección24 y con ello el TSE incumplió su función de brindar pronta y cumplida justicia electoral. Sería hasta el 17 de febrero que el Tribunal sancionaría al presidente Funes25.

19 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Funcionarios están en plena campaña de Sánchez Cerén”, El Diario de Hoy, 16 de enero de 2014.20 Tele2 (2013), “Funcionarios de gobierno respaldan Fórmula Presidendencial (sic) del FMLN”, 28 de octubre de 2013.21 Velásquez, E. (2014), “Fórmula del FMLN hace campaña con buses del Sitramss”, El Diario de Hoy, 18 de enero de 2014.22 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Buses del Sitramss estarán frente a centro de votación”, El Diario de Hoy 28 de enero de 2014.23 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Buses del Sitramss pasean en día de elecciones”, El Diario de Hoy, 3 de febrero de 2014.24 Redacción La Página (2014), “TSE ordena a Presidencia suspender propaganda y a Quijano abstenerse de dar proyecciones de votación”, La Página, 2 de

febrero de 2014.25 Mendoza, R. (2014), “TSE multa con $571.43 al presidente Funes por propaganda en el día de las elecciones”, El Diario de Hoy, 17 de febrero de 2014.



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A finales de febrero, el TSE volvió a sancionar al gobernante y ordenó el retiro de dos spots televisivos que seguían la misma dinámica26. Por su parte, el presidente Funes advirtió que no pagaría la multa correspondiente con su dinero, sino con fondos públicos, porque se trataba de una conducta que ejecutó en “su condición de presidente de la República, como funcionario público”27.

Posteriormente, a pocos días de llevarse la segunda vuelta presidencial (9 de marzo) y luego de una sentencia de la Sala de lo Constitucional que confirmaba la prohibición a funcionarios públicos de hacer política partidista, diversas organizaciones de la sociedad civil demandaron al mandatario el cumplimiento de la sentencia de la Sala de lo Constitucional en referencia al programa radial que realizaría un día antes de la segunda vuelta. Al respecto, el presidente Funes, en una actitud de antidemocrático desprecio a las leyes y las instituciones, declaró lo siguiente: “El próximo sábado, les guste o no les guste, tendré mi programa de radio a las 11 en punto (…) Yo sé que el TSE va a decir ‘el Presidente aprovechó la tribuna pública para hacer proselitismo electoral’… La verdad que del Tribunal yo ya no sé qué esperar. Yo no lo elegí, lo eligió la Asamblea Legislativa, pero yo no entiendo cómo el Tribunal habla de un silencio total a partir del miércoles a las cero horas cuando los únicos que deben silenciarse son los candidatos y los partidos contendientes” (Mauricio Funes, marzo de 2014) 28.

No obstante que la prohibición de silencio electoral opera tanto para entidades partidarias como para cualquier persona natural o jurídica29, el presidente Funes desplegó un campo pagado el sábado 8 de enero, un día antes de la segunda vuelta, para promover su programa radial de la siguiente forma: “No se pierda el programa de este sábado 8 de marzo en el que el Presidente Mauricio Funes compartirá con la población importantes revelaciones sobre diferentes hechos de corrupción de los gobiernos de ARENA”30.

El campo pagado fue motivo de una tercera sanción por parte del TSE al presidente de la República por la referencia al partido ARENA en días de “silencio electoral”31. En el programa en cuestión, el mandatario retomó su discurso usual contra el principal partido de oposición y su candidato presidencial. Todo esto en una plataforma mediática costeada por el erario público y en manifiesta indiferencia a la institucionalidad democrática que debe privar en toda competencia electoral. De allí que la conducta del mandatario haya afectado la credibilidad del proceso electoral y por tanto la legitimidad del mismo.

26 Orellana, L. (2014), “Multa de $1 mil a Funes por dos spots de obras”, Diario El Mundo, 27 de febrero de 2014.27 Meléndez, C. y Menjívar, V. (2014), “Funes dice no pagará multa con su dinero”, El Diario de Hoy, 27 de febrero de 2014.28 Kiste, F. (2014), Funes: ‘Les guste o no les guste, tendré mi programa’”, Diario El Mundo, 4 de marzo de 2014.29 Artículo 175 del Código Electoral.30 Secretaría de Comunicaciones (2014), campo pagado del 8 de marzo de 2014.31 Rivera, E. (2014), “Sancionan a Funes y Alba petróleos por propaganda”, Diario El Mundo, 19 de marzo.



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La instrumentalización de la acusación penal como amenaza para neutralizar a críticos y opositores políticos

Siempre en el contexto electoral, durante el quinto año de gobierno, el presidente Funes hizo alusión a supuestos casos de corrupción de administraciones anteriores con acusaciones al margen de la separación de los órganos de Estado y del principio constitucional de presunción de inocencia. El mandatario utilizó, en repetidas ocasiones, el recurso de la amenaza de juicio penal contra representantes de gremiales, dirigentes partidarios, columnistas y críticos de su gestión a través de casos fabricados y con presiones públicas para que la FGR, en contra de su independencia, iniciara una persecución penal.

En el caso de CEL-ENEL, cuando la FGR rindió el informe respectivo, el gobernante expresó que “el que es ladrón es ladrón y el que es corrupto es corrupto” en referencia a las personas señaladas por la Fiscalía32. Tales declaraciones violentan el principio de presunción de inocencia, el cual sostiene que cada persona es inocente mientras no se demuestre lo contrario en una resolución condenatoria y luego de un proceso apegado a la ley. En el caso en mención, ni siquiera se había iniciado aún un proceso judicial en contra de las personas acusadas. Sin embargo, el presidente Funes brindó su definición de presunción de inocencia de la siguiente forma: “La presunción de inocencia lo que establece es que el ciudadano tiene que probar su inocencia en el juicio” (Mauricio Funes, noviembre de 2013)33. De esa forma, y como se desarrolla en el apartado sobre la relación entre el gobernante y el sector privado, se intentó criminalizar una política pública –en este caso respecto a la generación de energía– contra funcionarios de gobiernos anteriores y con el respaldo de la Asamblea Legislativa.

Otro suceso similar ocurrió cuando el mandatario acusó a la diputada Ana Vilma de Escobar del manejo irregular de un fideicomiso estatal para la promoción de creación de empleos, en represalia por declaraciones de la diputada sobre la supuesta participación del mandatario en un incidente automovilístico34. En una entrevista en televisión nacional y sin ningún procedimiento abierto, el presidente Funes señaló lo siguiente: “La transparente y respetuosa diputada Ana Vilma de Escobar pudo haber cometido un delito porque el comité, que calificaba a las empresas que serían beneficiarias, asignó dineros a empresas que no cumplían con los requisitos (…) Me voy a hacer del ojo pacho y te voy a poner aquí, eso fue lo que hizo la transparente Ana Vilma” (Mauricio Funes, febrero de 2014)35.

Un tercer caso en este sentido tuvo lugar un día antes de la segunda vuelta presidencial –el 8 de marzo de 2014– cuando el mandatario, de forma inapropiada, acusó de corrupción a personas que habían pertenecido a la junta directiva de la Asociación Infocentros entre 1999 y 2004. Al respecto, el

32 Serrano, I. (2013), “Funes sobre caso CEL-Enel: “El que es ladrón es ladrón... y el que es corrupto es corrupto”, La Página, 13 de noviembre de 2013.33 Redacción El Faro (2013), publicación en Twitter del 16 de noviembre de 2013.34 Hete, C. (2014), “Diputada demanda ante FGR investigar si Funes conducía Ferrari accidentado”, La Prensa Gráfica.35 Redacción Diario 1 (2014), “Mauricio Funes: Ana Vilma de Escobar pudo haber cometido delito en manejo de fideicomiso”, Diario 1, 26 de febrero de 2014.



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presidente Funes mencionó individualmente a quienes se encontraban al frente de dicha asociación como responsables de que esta “se clavó US16 millones 253 mil que se han perdido”36. A pocas horas de realizarse elecciones presidenciales, sin existir posibilidades que los acusados respondieran a tales acusaciones y sin ningún proceso judicial ni administrativo en que se ventilen estos hechos, las declaraciones del Jefe de Estado fueron una expresión más de su práctica de descalificación y amenazas a críticos y opositores políticos.

La generación de división y polarización a través de la confrontación impropia contra sectores económicos, políticos y sociales que expresaron su desacuerdo ante las actuaciones del mandatario

Los hechos anteriores derivan en un rasgo caracterizador del compromiso del presidente Funes con la democracia: el Jefe de Estado, lejos de convertirse en un factor de diálogos y consensos políticos, ha generado mayores grados de confrontación y división en la sociedad salvadoreña. Esta realidad cobra relevancia al considerar los niveles de polarización que atraviesa El Salvador y su incremento lógico en un contexto electoral.

Si bien en años anteriores se habían observado distintas actitudes de conflictividad, particularmente de intolerancia a la crítica de funcionarios de oposición –en el caso del diputado Ochoa Pérez respecto al discurso del aniversario de la paz– de dirigentes del partido de gobierno –en el caso de Fabio Castillo en referencia a su apreciación sobre el DL 743– e incluso de organizaciones de sociedad civil –en el caso de FUSADES respecto a las cifras oficiales de pobreza–, el quinto año presenta un elemento especial por la coyuntura electoral.

Un ejemplo claro de confrontación ocurrió en contra la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y de su director ejecutivo, Roberto Rubio –quien también es representante de Transparencia Internacional en El Salvador– por la solicitud que hizo la institución al mandatario de rendir cuentas sobre un préstamo millonario que el presidente Funes recibió cuando era candidato y que fue condonado al ganar la presidencia sin reportar tales movimientos al fisco37. En esa ocasión, el presidente Funes, fuera de todo comportamiento esperado de cualquier Jefe de Estado, funcionario público o persona en un cargo que demanda liderazgo y responsabilidad, afirmó de forma intimidante que FUNDE “muerde la mano del que le da de comer; por un lado exige transparencia, no reconoce el cambio y los esfuerzo de los proyectos sociales”38, en referencia a los servicios que ha prestado la organización al gobierno.

36 Quiñonez, A. (2014), “Funes: ‘Infocentros se clavó $16 millones que no han sido liquidados’”, El Blog, 8 de marzo de 2014.37 FUNDE (2014), “Comunicado de Prensa FUNDE TI ante donativos presidenciales recibidos”, comunicado del 10 de enero de 2014; y Vaquerano, R. (2013), “La

contradictoria historia del presidente sobre el regalo de los $3 millones”, El Faro, 1 de diciembre de 2013.38 Redacción El Blog (2013), “Funes asegura investiga irregularidades en otro préstamo”, El Blog, 28 de diciembre de 2013.



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En respuesta a tales declaraciones, Roberto Rubio, advirtió que “si el presidente piensa que porque nos dan consultoría nos van a comprar, pues se equivocó de persona y de institución”39. A su reacción se sumó Fabio Castillo Figueroa, destituido por el presidente Funes en 2011 de una entidad gubernamental por su crítica al DL 743 que intentaba neutralizar la Sala de lo Constitucional, quien afirmó: “No creo que Roberto Rubio esté sujeto a que alguien le dé de comer, él es un profesional honesto, correcto, de reconocidísima trayectoria que desempeña una labor sumamente importante en el país; da la impresión con esas declaraciones de que a la gente se le puede sobornar, es decir, te doy de comer, pero a cambio tú estás implícito (sic), no puedes hablar de mí”40.

Incluso en el plano internacional, como se desarrolla en el apartado de política exterior, el mandatario mostró su continua intolerancia a la crítica ante declaraciones del senador Patrick Leahy en el contexto de la aprobación de Fomilenio II. El senador advirtió sobre la operación impune del crimen organizado, la corrupción como “fenómeno generalizado incluso en la policía” y el abuso de la autoridad “en perjuicio de las instituciones democráticas” como retos a superar dadas las condiciones que aceptó el Estado salvadoreño al postular a dicha cooperación41. El presidente Funes afirmó que se trataba de “una falta de respeto al presidente de la República” y de una “intromisión” a los asuntos internos de El Salvador y que el senador estaba “mal informado”42.

Por todo lo anterior, las conductas del presidente Funes –tales como la violación flagrante del Estado de derecho por la participación de funcionarios públicos en actividades proselitistas y el uso de las instituciones y de los recursos del Estado para inclinar los resultados electorales a favor del partido de gobierno, por una parte, y la instrumentalización de la acusación penal como amenaza para neutralizar a críticos y opositores políticos, por otra parte– son los catalizadores que incrementaron los niveles de polarización política, dificultando aún más la construcción de acuerdos mínimos de país.

Un último hecho que confirma su incumplimiento de propiciar la democracia y particularmente la armonía política del país –como le mandata la Constitución en su artículo 168, numeral 3– tuvo lugar después de las elecciones. Luego de una reunión del presidente electo Salvador Sánchez Cerén con las gremiales empresariales y pese al ambiente armonioso que dicho encuentro originó, el mandatario dedicó parte de su programa sabatino en la radio a arremeter contra dicho esfuerzo de diálogo. En esa oportunidad, el presidente Funes solicitó al presidente electo que no fuera la organización gremial “quien le marque la cancha” y recurrió a la diatriba usualmente presentada en sus declaraciones43.

39 Cáceres, M. y Zometa, J. (2013), “Roberto Rubio: Funde no ha vendido el alma al Gobierno”, La Prensa Gráfica, 30 de diciembre de 2013.40 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Fabio Castillo: Funes debe pagar impuestos por $3 Mlls.”, El Diario de Hoy, 15 de enero de 2014 . 41 Choto, D. (2013), “Funes acusa de “intromisión” a senador Leahy”, El Diario de Hoy, 15 de septiembre de 2013.42 Ibíd.43 Redacción La Página (2014), “Funes pidió a FMLN que no sea la ANEP ni ARENA quienes definan la agenda”, La Página, 12 de abril de 2014.



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CAPÍTULO III

Relación del Presidente con el sector privado

Durante el cuarto año de gobierno se señaló que la relación del presidente Funes con el sector privado se deterioró hasta suprimirse por completo la comunicación con los representantes gremiales de los empresarios, tanto con la Asociación Nacional de la Empresa Privada, así como con la Asociación Salvadoreña de Industriales y con la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador. En los últimos doce meses de la actual gestión del gobierno, no se registraron cambios en ese estatus y por el contrario, las tensiones entre ambos actores se profundizaron.

El discurso presidencial se mantuvo en un tono agresivo, de confrontación y de disputa con las gremiales que representan al empresariado salvadoreño. De parte del Ejecutivo, no se abrió ningún espacio para discutir temas de nación que incluyera al sector privado en general.



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El Consejo Económico y Social (CES) que tenía como finalidad “facilitar el diálogo y el consenso sobre políticas públicas relacionadas con la agenda económica y social”1, no logró su cometido ya que nunca fue un instrumento idóneo, como se anotó en apreciaciones anteriores, y con la salida de la ANEP, perdió a uno de sus principales interlocutores y la representación del sector privado.

El presidente Funes creó un ambiente hostil para el sector privado, alimentado por las constantes descalificaciones hacia líderes de las gremiales empresariales, una actitud pasiva frente acciones que intentaron dañar el sistema de gobierno democrático y medidas fiscales de último momento que en nada contribuyeron a dinamizar la economía y que únicamente acentúaron los desincentivos para la inversión.

En el último año de gobierno, la falta de control de parte del Ejecutivo en el tema de seguridad recrudeció su impacto sobre los empresarios. Los costos de la delincuencia tuvieron una tendencia al alza. El cierre de negocios y acciones aisladas del Ejecutivo, fueron otros elementos característicos de la inseguridad y su efecto en el sector privado.

La pérdida de confianza de los inversionistas se mantuvo constante. Las demandas sobre mejoras al clima de inversión, por el sector privado y por diferentes actores internacionales, no tuvieron eco al interior del Gobierno. La falta de consensos y seguridad jurídica han minado la atracción de inversiones.

Como se derrolla más adelante, un ejemplo muy indicativo de la inseguridad jurídica es el caso CEL-ENEL en donde el Estado de El Salvador continúa sin acatar la resolución de un tribunal arbitral en detrimento de la imagen del país en cuanto al clima de inversión y certeza jurídica.

El presente capítulo relata los principales hechos de los últimos 12 meses de la relación entre el presidente Funes y el sector privado. Se inicia con la descripción que presentó la relación con las gremiales, se continúa con el clima de inversión y finalmente se incluye el análisis de los atentados contra la institucionalidad democrática .

Las relaciones con las gremiales

Los desacuerdos entre las gremiales empresariales y el presidente Funes presentaron un nivel de tensión mayor durante los últimos 12 meses de gestión. Acusaciones de corrupción, señalamientos de irregularidades, incumplimiento de fallos, declaraciones hostiles, entre otros, han caracterizado el trato del Gobierno hacia la empresa privada. Dos ejemplos claros son el caso del Fideicomiso

1 Página web del CES, http://www.ces.com.sv/quienes_somos/%C2%BFque-es-el-ces/, consultada el 8 de mayo de 2014.



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Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos (FECEPE) y el de las Instituciones Oficiales Autónomas.

Como ya se explicó de manera amplia en el apartado sobre “compromiso con la democracia”, el presidente utilizó su programa radial para acusar a sus críticos de estar involucrados en presuntos hechos de corrupción. Sin que las instancias oficiales que tienen a su cargo la investigación del delito y la aplicación de la justicia se hubieran pronunciado, el Presidente, repetidamente, atribuyó a varios líderes gremiales el uso indebido de recursos públicos y su vinculación a casos en los que, de acuerdo al mandatario, se entregaron recursos naturales del Estado a empresas transnacionales. En este último aspecto, el gobernante en realidad estaba criminalizando una política pública que se implementó en los años noventa para la explotación de la geotermia en el país.

Llama la atención, que varios de los acusados por el presidente Funes reprobaron, a lo largo de toda la gestión, sus acciones en contra de la institucionalidad, su falta de liderazgo para incentivar la atracción de inversión y sus reiteradas atribuciones de culpa al sector empresarial a quienes identificó como los responsables de la falta de crecimiento económico por sus constantes reproches al gobierno.

Asimismo, el mandatario presionó públicamente al Fiscal General de la República para que iniciara investigaciones en contra de esos personajes, mostrando un evidente irrespeto en contra de la autonomía del Ministerio Público y, en general, al Estado de derecho y una manipulación de las entidades encargadas de la administración de justicia.

El caso de las Instituciones Oficiales Autónomas

En el cuarto año de gestión del presidente Funes la expulsión de los representantes de Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) de las juntas directivas de las diferentes Instituciones Oficiales Autónomas fue un hecho relevante. El presidente Funes, con el apoyo del bloque de partidos liderado por el FMLN, reformó las leyes orgánicas de varias Autónomas con el fin de incidir de manera directa en la elección de los representantes del sector privado. Ante esta acción la ANEP denunció que las reformas contrariaban convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y además presentó amparos ante la Sala de lo Constitucional por la violación de los derechos adquiridos por parte de los directores de la empresa privada en las juntas directivas de las autónomas. La Sala frenó el abuso de poder del Presidente al admitir los amparos y decretó como medida cautelar la inaplicabilidad de las reformas aprobadas2.

2 Para más información ver FUSADES (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013.



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Durante el quinto año, la OIT exigió al Gobierno salvadoreño revertir los cambios realizados en las leyes orgánicas que le dan potestad al Presidente de elegir a los representantes del sector empresarial en 20 Instituciones Autónomas. La OIT calificó como graves las violaciones contra los convenios ratificados. En palabras del Director Ejecutivo de la ANEP “se le está dando un mandato de corregir esas leyes, la OIT creará una comisión que vendrá al país el próximo año a preguntar si se está cumpliendo con el mandato y si no lo cumplen, el Presidente a lo mejor recibirá un llamado de atención cuando asista a la Asamblea General de las Naciones Unidas”3.

En segundo lugar, la Sala de lo Constitucional exigió al presidente Funes restituir al representante del sector privado de la directiva del Fondo Social para la Vivienda (FSV) y le ordenó que se abstuviera de nombrar otra persona. La resolución judicial sentó un precedente que marca el rumbo respecto al sentido en el que probablemente se resuelvan los 26 procesos restantes que se encuentran en estudio4.

Al respecto el presidente Funes, en un evidente irrespeto a la Sala de lo Constitucional, expresó que la sentencia ratifica un mecanismo “perverso” de la ANEP en el nombramiento de representantes del sector privado5.

El impacto de las actuaciones del Ejecutivo no puede ser medido únicamente en relación al funcionamiento interno de las Instituciones Oficiales Autónomas, sino también al mensaje que este tipo de acciones manda y la incertidumbre que genera entre inversionistas nacionales y extranjeros. Más adelante se establece que el deterioro de la seguridad jurídica ha sido uno de los factores que mayor influencia ha tenido en el detrimento de la atracción de inversiones.

El Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos (FECEPE)

Durante el gobierno del expresidente Antonio Saca, la Asamblea Legislativa aprobó la creación del FECEPE por un monto de $500,000 y con vigencia hasta el 31 de mayo de 2009; el objetivo del fideicomiso era “la generación de la mayor cantidad y calidad de empleos, orientados a coadyuvar al desarrollo económico y social del país mediante el apoyo financiero temporal para asegurar el establecimiento e inicio de operaciones de inversión en sectores estratégicos”6.

3 Reyes, M. (2013), “OIT exige al GOES respetar gremio de empresarios”, El Diario de Hoy, 2 de julio de 2013.4 Iraheta, O. (2013), “Revés para Funes en directivas de autónomas”, El Diario de Hoy, 9 de noviembre de 2013.5 Transparencia Activa (2013), “Presidente Funes: Sentencia de la Sala confirma monopolio de ANEP en representación empresarial de

autónomas”, 9 de noviembre de 2013.6 Serrano, I. (2014), “Fideicomiso de $38 millones favoreció a empresas pese a que incumplieron contratos, La Página, 2 de marzo de 2014.



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El FECEPE sufrió dos incrementos de fondos: el primero de $4 millones, que sería entregado un millón por año entre 2006 y 2009 de acuerdo a la aprobación de la Asamblea Legislativa y el segundo de $34.4 millones que el Ministerio de Hacienda aprobó de forma directa y trasladó al Ministerio de Economía (MINEC), quien era el encargado del fideicomiso. En total 15 empresas fueron beneficiarias de dichos fondos en las ramas textil, automotriz, centros de llamadas, cueros, artesanías y tecnología. Entre los requisitos que debían cumplir las empresas para recibir los fondos estaban la inversión en instalaciones productivas o en infraestructura ya existente, la generación de al menos 250 empleos permanentes y que los trabajadores recibieran un salario mínimo de $2007.

Alrededor de la utilización de fondos y mecanismos de adjudicación surgió la demanda que el Ministerio de Economía presentó en enero de 2014 ante la Fiscalía General de la República8. El Gobierno acusó de irregularidades en la administración del FECEPE tanto a funcionarios relacionados con el manejo como a empresas que fueron beneficiadas.

Esta demanda surgió días después que la diputada Ana Vilma de Escobar, del partido de oposición Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), denunciara el presunto involucramiento del presidente Funes en un incidente automovilístico9. De inmediato el mandatario, respondió acusando a la diputada de Escobar de un supuesto uso irregular de los fondos del Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos, que fue presidido por ella10.

Las reacciones de parte del sector privado no se hicieron esperar y la ASI, mediante un campo pagado, exigió al presidente Funes respeto a la industria. El comunicado indicaba que la denuncia del Ejecutivo ratificada por el mandatario formaba parte de una campaña electoral “inapropiada” contra el partido opositor durante los comicios presidenciales y era parte de “su afán de desprestigiar a todo aquel que se atreve a opinar diferente”; asimismo, se le señaló al gobernante que “con sus declaraciones irresponsables y desmedidas, ha difamado a las empresas extranjeras que tuvieron a bien invertir en nuestro país durante el gobierno anterior, atraídos por el esfuerzo de promoción de PROESA y los incentivos que les otorgó el FECEPE entre los años 2005 y 2009”11.

El campo pagado identificaba al presidente Funes como el “culpable de la falta de inversión en nuestro país por su constante e innecesaria confrontación con los empresarios y su falta de respeto por la institucionalidad y el Estado de derecho, requisitos indispensables para que cualquier empresa

7 Ibíd. 8 Op. Cit. Serrano, I. (2014). 9 Huete, C. y Meléndez, C. (2014), “Diputada demanda ante FGR investigar si Funes conducía Ferrari accidentado”, La Prensa Gráfica, 24 de

febrero de 2014.10 Vásquez, J. y Salazar, J. (2014), “Diputada de Escobar habría manejado irregularmente $34 millones de Fideicomiso: presidente Funes,”,

Diario Co Latino, 26 de febrero de 2014.11 ASI (2014), “Excelentísimo señor Presidente: La industria le exige respeto”, campo pagado, El Diario de Hoy, 3 de marzo de 2014.



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extranjera considere nuestro país como destino de inversión” y aclaraba que la gremial no defendía a funcionarios sino a las empresas que invirtieron en el país12. Javier Simán, presidente de la ASI, expresó que “no estamos hablando por funcionarios, sí existiese algún mal uso de fondos se debe de investigar, nosotros no vamos a interferir en ninguna investigación”13.

La respuesta del Presidente no se hizo esperar y al día siguiente, también por medio de un campo pagado titulado “ASI defiende la corrupción” señaló que “el fideicomiso entregó $38.5 millones de dólares a un total de 15 empresas, de las cuales cuatro recibieron los fondos presuntamente producto de tráfico de influencia o de irregularidades. Algunas de estas empresas, vinculadas por lazos familiares a funcionarios de entonces, tomaron el dinero y al terminar el programa se fueron del país o liquidaron” también hizo fuertes declaraciones sobre la actuación de ASI en la que expresó que “con la defensa a ultranza de este mecanismo irregular de otorgamientos y manejo del fideicomiso, la ASI se estaría convirtiendo en protectora y cómplice de presuntos actos de corrupción”14.

La ASI a través de su presidente respondió las acusaciones del gobernante y expresó que “remitimos al presidente a que vuelva a leer nuestro comunicado […] hemos sido muy tajantes en decir que si hay alguna evidencia, que se investigue, pero que no se lancen acusaciones difamatorias desde Casa Presidencial. Eso no le corresponde al presidente”15.

El fuego cruzado de acusaciones públicas entre el presidente Funes y gremiales empresariales ha sido un elemento permanente en la forma de gobernar. La falta de diálogo, el irrespeto al debido proceso y el tono confrontativo de parte del Ejecutivo en nada han abonado a mantener una relación armoniosa con el sector privado, principal motor de la economía.

Clima de negocios

El constante irrespeto al Estado de derecho, los atentados contra la institucionalidad democrática, la creciente incertidumbre jurídica, la incapacidad del Gobierno para controlar la delincuencia y la ruptura de la relación entre el sector privado y el Gobierno, han sido los principales detonantes del deterioro que experimenta el clima de negocios. La atracción de inversiones enfrenta cada vez más un panorama sombrío y los esfuerzos del Gobierno por promover y facilitar un ambiente oportuno para los inversionistas son nulos. Todo lo anterior mantiene a El Salvador en el último lugar en cuanto a atracción de flujos de inversión se refiere.

12 Ibíd. 13 Redacción Diario El Mundo (2014), “Piden respetar a inversionistas”, Diario El Mundo, 4 de marzo de 2014.14 Funes, C. (2014), “ASI defiende la corrupción”, campo pagado del Presidente de la República Carlos Mauricio Funes Cartagena, El Diario de

Hoy, 4 de marzo de 2014. 15 Mancía, P. y Torres, A. (2014), “La ASI exige a Funes no utilizar CAPRES para difamar empresas”, El Diario de Hoy, 5 de marzo de 2014.



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La inseguridad jurídica: el caso CEL-ENEL

Al cierre del cuarto año de gobierno, el caso CEL-ENEL se identificó como un factor de debilitamiento de la seguridad jurídica y por tanto del clima de negocios. Sin embargo, las acciones registradas durante los últimos 12 meses evidencian la intención de criminalizar una política de gobiernos anteriores en el tema de generación energética.

Sus antecedentes se remiten a 2002 cuando la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), con el objetivo de contar con un socio estratégico en la explotación de la geotermia en el país, firmó un acuerdo de accionistas con Ente Nazionale Per l’Energía eLettrica (ENEL), empresa italiana dedicada a la producción y distribución de energía. Dicho acuerdo permitía a ENEL constituirse como socio mayoritario de GESAL –que luego se convertiría en LaGeo, empresa de economía mixta creada para la generación de energía eléctrica mediante recursos geotérmicos– al incrementar su capital accionario; de forma que la inversión proviniera de un privado y no del endeudamiento estatal y sin perjuicio que el gobierno salvadoreño mantuviera el control sobre las decisiones de la empresa16. En ese entonces, el presidente de CEL era el empresario Guillermo Sol Bang y la Presidencia de la República se encontraba a cargo del expresidente Francisco Flores.

En 2006 y bajo la administración del expresidente Antonio Saca, la junta directiva de CEL, encabezada por el empresario Nicolás Salume –quien fue reelegido al frente de la autónoma por el presidente Funes– decidió traspasar todas sus acciones de LaGeo por un valor de US$186.8 millones a la empresa Inversiones Energéticas (INE)17, creada en 2004. El conflicto surgió formalmente en 2008 cuando ENEL decidió invertir US$127 millones en LaGeo, lo cual implicaba que la italiana se posicionara como socio mayoritario con el 53.25% de las acciones18.

De acuerdo al contrato acordado por el Estado de El Salvador, el conflicto debía ser resuelto por la Cámara de Comercio Internacional (ICC por sus siglas en inglés), uno de los tribunales arbitrales con mayor prestigio a nivel mundial y con la acreditación de Naciones Unidas como ente consultivo. Cabe mencionar que el uso de vías no judiciales para la resolución de controversias, como los procesos arbitrales, son cada vez más frecuentes al brindar mayor confianza en el campo del comercio y de las inversiones, dada la inefectividad de los sistemas de justicia públicos y el desarrollo del Arbitraje Internacional.

16 Rivera, E. (2013), “Lacayo dice contral CEL Enel fue exitoso”, Diario El Mundo, 4 de abril de 2013.17 Laínez, L. (2013), “CEL dio a INE $186.8 millones de sus acciones en LaGeo”, La Prensa Gráfica, 9 de febrero de 2013.18 Velasco, S. y Trujillo, D. (2011), “CEL pide nulidad del laudo que favorece a italiana Enel”, Diario El Mundo, 28 de julio de 2011.



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Ante una resolución o laudo arbitral a favor de ENEL en 2011, el gobierno salvadoreño recurrió al Tribunal de Apelación de París según lo establecido en el mismo contrato19; proceso que culminó en la confirmación del laudo mencionado en enero de 201320. Cabe destacar que en días recientes se reveló que Irving Tóchez, quien fuera presidente de CEL y al mismo tiempo presidió INE, propuso en una carta enviada el 8 de diciembre de 2011 a Casa Presidencial negociar con ENEL una modificación del contrato –de la cual ENEL había expresado su disposición días antes– y recordó la obligación del Estado de El Salvador de acatar el laudo arbitral21. No obstante, la administración Funes hizo caso omiso de la propuesta y el 16 de diciembre, a tan solo unos días después de este suceso, la Presidencia de la República recibió la renuncia de Irving Tóchez22. Las razones de esta decisión nunca fueron conocidas en la opinión pública.

Sobre la resolución del Tribunal de Apelación, el presidente Funes declaró: “Todavía tenemos una instancia más a la cual acudir, podemos acudir a la casación”23. Sin embargo, a la fecha no se ha interpuesto recurso de casación alguno ante la Corte Suprema de Justicia. El único proceso iniciado en dicha entidad, particularmente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, es sobre una demanda por la nulidad del contrato que fue admitida en diciembre de 2013 y de la cual se ordenó la suspensión de acciones o bienes muebles a ENEL24. Lo anterior, pese a que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo establece que para declarar ilegal cierto acto administrativo, este tuvo que haber sido declarado lesivo al interés público en un plazo de cuatro años a partir de que se originara el mismo25; lo cual, no sucedió en el presente caso. De hecho, el funcionario que pudo hacerlo, Nicolás Salume, permaneció al frente de CEL por decisión del presidente Funes hasta inicios de 2011.

Por tanto, el Estado de El Salvador sigue sin cumplir su obligación de acatar una resolución de un tribunal arbitral al cual accedió someterse, en perjuicio de la imagen del país en términos de seguridad jurídica y clima de inversión.

En los últimos doce meses el presidente Funes se dedicó a trasladar la discusión al campo penal, criminalizando una política pública de los años noventa, bajo acusaciones delictivas de los exfuncionarios involucrados sin existir el debido proceso que la Constitución y las leyes salvadoreñas establecen.

19 Ibíd.20 Cárdenas, L. (2013), “Tribunal de Apelación confirma laudo a favor de Enel”, Diario Co Latino, 10 de enero de 2013.21 Ávalos, J. (2014), “En Casa Presidencial se frustró solución a conflicto con Enel”, El Diario de Hoy, 11 de mayo de 2014.22 Saavedra, M. (2011), “Confirman renuncia de Tóchez a la CEL”, La Prensa Gráfica, 20 de diciembre de 2011.23 Velasco, S. (2013), “Funes desaprueba fallo sobre batalla legal por LaGeo”, Diario El Mundo, 14 de enero de 2013.24 Redacción Diario Latino (2013), “Sala de lo Contencioso admite demanda de nulidad de contrato Cel Enel”, Diario Latino, 7 de diciembre

de 2012.25 Artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.



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A inicios de 2013, el mandatario calificó la asociación con ENEL como “una privatización encubierta”26 que debió contar “con una autorización legislativa”27 –pese a que la Asamblea Legislativa aprobó en 1996 la Ley General de Electricidad que fue el asidero legal en ese entonces vigente para efectuar la configuración accionaria de GESAL y LaGeo28– y utilizó expresiones como “contrato amañado” y “estafa disfrazada” 29 sin existir sentencia condenatoria alguna e incluso sin siquiera haberse iniciado un proceso judicial. Debe agregarse que fue CEL quien traspasó sus acciones a INE en 2006 bajo el mando de Nicolás Salume.

Paralelamente, en febrero de 2013, la Asamblea Legislativa creó una comisión especial para abordar lo relacionado al contrato suscrito entre CEL y ENEL bajo la administración del expresidente Flores30. De acuerdo al presidente Funes, está comisión tendría la potestad de resolver “si los señores involucrados y que eran funcionarios en tiempos de la administración del presidente Flores han cometido o no una falta, ya sea una falta administrativa, una irregularidad administrativa o un delito”31, como si dicha entidad tuviera funciones propias del Órgano Judicial.

En este contexto, el mandatario presionó en repetidas ocasiones al Fiscal General de la República para iniciar la acción penal32. También trascendio públicamente que el presidente Funes ordenó al Ministro de Hacienda que autorizara un refuerzo de $600,000 hacía la Fiscalía General para la contratación de “peritos que se dedicaron a investigar las supuestas irregularidades en el emblematico caso”33. Asimismo, como puede comprobarse en su historial de publicaciones, el sitio de Transparencia Activa –medio estatal adscrito a Subsecretaría de Trasparencia y Anticorrupción de la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República34– se convirtió en un medio digital que replicó reiteradamente las acusaciones del presidente Funes.

En agosto de 2013, la Asamblea Legislativa entregó un informe parcial a la Fiscalia General de la República (FGR) con la recomendación de investigar el posible enriquecimiento ilícito del expresidente Flores, del exministro de economía Miguel Lacayo, del expresidente de CEL Guillermo

26 Serrano, I. (2013), “Funes: Contrato con Enel fue privatización encubierta, la Fiscalía debe investiga”, La Página, 1 de febrero de 2013.27 Trujillo, D. (2013), “Contrato firmado entre gobiernos anteriores y ENEL no fue transparente”, Transparencia Activa, 11 de enero de 2013.28 La posibilidad de concesionar la generación de energía eléctrica, ya sea mediante recursos hidráulicos y geotérmicos, sin autorización

de la Asamblea Legislativa y por un tiempo definido se estableció en los artículos 5 y 12 de la Ley General de Electricidad y 4 y 12 del reglamento de dicha normativa. Tales disposiciones fueron posteriormente declaradas inconstitucionales en la sentencia de inconstitucionalidad 28-2008 de junio de 2012.

29 Op. Cit. Serrano.30 Chavarría, R (2013), “Asamblea crea comisión especial investigadora de contrato CEL-ENEL”, El Diario de Hoy, 7 de febrero de 2013.31 Secretaría de Comunicaciones (2013), “Presidente Funes espera prontos resultados en investigación caso LaGeo-ENEL”, Transparencia

Activa, 22 de junio de 2013.32 Secretaría de Comunicaciones (2013), “Presidente Funes espera prontos resultados en investigación caso LaGeo-ENEL”, Transparencia

Activa, 22 de junio de 2013; Secretaría de Comunicaciones (2013), “Presidente Funes pide a Fiscalía atender recomendaciones de Asamblea Legislativa por caso ENEL”, Transparencia Activa, 24 de agosto de 2013; y Secretaría de Comunicaciones (2013), “Presidente Funes pide a Fiscalía celeridad en caso CEL-ENEL”, Transparencia Activa, 5 de octubre de 2013.

33 Vaquerano, M. (2013), “Funes desmiente soborno a fiscal en caso CEL-ENEL”, Verdad Digital, 12 de noviembre de 2013.34 Transparencia Activa (s. f.), “Transparencia Activa: ¿Quienes Somos (sic)?”.



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Sol Bang y de los miembros de la junta de directiva de LaGeo35. El informe presentaba muestras de parcialidad al no abordar el traspaso que hizo CEL a INE en 2006 de su totalidad de acciones en LaGeo pese a la solicitud de varios diputados de hacerlo; lo cual, en el contexto de la campaña electoral, afectó la credibilidad del mismo.

En noviembre de 2013, la FGR acusó a 21 personas, entre las que se encuentran siete exfuncionarios de la administración Flores y exmiembros de la junta directiva de LaGeo, por supuestas irregularidades en el contrato en cuestión36. Sin embargo, a pesar que la FGR calificó de ilegal la transferencia de las acciones de CEL a INE37, a la fecha no se ha presentado ninguna denuncia por parte del Ministerio Público en este sentido.

En una primera instancia, la juez Carmen Jiménez del Juzgado Séptimo de Paz de San Salvador que recibió el caso, afirmó que se trataba de “una acusación en crisis” por existir asidero legal de las acciones señaladas y consideró que no habían elementos para ordenar la detención de los procesados como se solicitó por parte de la FGR38. Sin embargo, el caso ha pasado al juzgado de instrucción respectivo donde se ha establecido un embargo preventivo de los bienes de los involucrados en el caso39.

A lo largo de los últimos meses, el presidente Funes ha vertido declaraciones contrarias a la presunción de inocencia que debe regir en este tipo de situaciones. Del lado de los acusados, se ha señalado al gobernante de “difamador profesional”40 y se ha afirmado que se trata de una “persecución política”41 y de “acoso político”42.

Obstáculos para un clima de negocios favorable

De acuerdo a los resultados para el primer trimestre de 2014 de la Encuesta Dinámica Empresarial, realizada por la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), la percepción del empresariado nacional es que la delincuencia es el principal problema que afecta el clima de inversión (34.3%). Según esa medición, el segundo lugar lo ocupa la incertidumbre política con un 26.5%, seguida del estancamiento económico con un 11.4% (ver cuadro 1).

35 Comisión especial para investigar todo lo relacionado al contrato suscrito entre la hoy CEL, y la empresa italiana ENEL GREEN POWER, en la administración del entonces presidente de la CEL, Guillermo Sol Bang, en el mandato presidencial de Francisco Flores Pérez (2013), Primer Informe Parcial, 15 de agosto de 2013.

36 Lemus, E. (2013), “Fiscalía acusa a exfuncionarios de corrupción en contrato CEL-Enel”, El Faro, 11 de noviembre de 2013.37 Chávez, S. (2013), “FGR dice investiga otros casos sospechosos en CEL”, La Prensa Gráfica, 27 de noviembre de 2013.38 Lemus, E. (2013), “Jueza advierte que acusación de Fiscalía en CEL-Enel “está en crisis” y da libertad condicional a procesados”, El Faro, 25

de noviembre de 2013.39 Melara, G. (2013), “Ordenan embargar bienes de los involucrados en caso CEL-ENEL”, La Prensa Gráfica, 11 de abril de 2014.40 Nuñez, Y. (2013), “Sol Bang acusa a Funes de ser un ‘difamador profesional’”, Diario El Mundo, 28 de noviembre de 2013.41 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Antonio Rodríguez Rivas: ‘Es una persecución política’”, El Diario de Hoy, 12 de noviembre de 2013.42 Chávez, S. (2013), “Miguel Lacayo dice que hay “acoso político”, La Prensa Gráfica, 15 de diciembre de 2013.



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Cuadro 1. Principales factores que afectan el clima de inversión

Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial 2014.

Esta realidad se refleja en los costos que la inseguridad implica para el sector privado, especialmente para los pequeños y microempresarios. En junio de 2013 un estudio del Consejo Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador (CONAPES), reveló que la pequeña y microempresa y el sector informal pagan mensualmente un millón de dólares en extorsiones a las pandillas y además que un 70% de los entrevistados había sido víctima de extorsiones43. A enero de 2014 otra encuesta similar de CONAPES señalaba que el porcentaje de afectados por las extorsiones alcanzaba el 79% y que el 65% de éstos prefiere no denunciar por temor a represalias o desconfianza en las autoridades; lo anterior generó que dos establecimientos sean cerrados cada semana porque ya no son sostenibles44.

Para inicios de marzo de 2014 la cifra de empresarios encuestados que sufren la extorsión había pasado al 80%; asimismo, se resaltaba que los encuestados creen que el plan de Seguridad del Gobierno ha fracasado y el 75% afirma que las autoridades policiales están involucradas en el delito y por ende temen el denunciar hechos delictivos45. Según estimaciones de CONAPES y la Sociedad de Comerciantes e Industriales Salvadoreños (SCIS), el pago entre seguridad privada y extorsiones de la pequeñas y mediana empresa (PYMES) asciende a $200 millones al año; también se dio a conocer que las PYMES y el comercio informal han dejado de vender entre el 60% y el 75% durante los primeros meses de 201446.

Los informes de las clasificadores de riesgo constituyen otro de los factores que limitan un clima de negocios exitoso. Las evaluaciones de estas firmas son una fuente de información importante para los inversionistas que desean desarrollar proyectos en el país o aquellos que buscan colocar sus fondos para dar recursos al Gobierno a través de la compra de deuda.

43 Vásquez, J. (2013), “Pequeña empresa y comercio pagan $1 millón en extorsiones”, El Diario de Hoy, 24 de junio de 2014. 44 Marroquín, D. (2014), “Dos microempresas cierran casa semana por extorsión de maras”, El Diario de Hoy, 30 de enero de 2014.45 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Conapes: Más del 80% de pequeños empresarios son extorsionados”, El Diario de Hoy, 3 de marzo de

2014.46 Linares, V. (2014), “Estiman que PYMES gastan $200 millones al año por inseguridad”, Diario El Mundo, 4 de marzo de 2014.

Clima de inversión desfavorable %

Delincuencia/inseguridad 34.3 Incertidumbre política 26.5

Estancamiento económico/baja actividad económica/Inestabilidad económica 11.4



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El informe de Fitch Ratings para marzo de 2014 planteó que la baja inversión privada en El Salvador es una muestra de “las tensiones entre el gobierno y algunas organizaciones empresariales en la administración actual […] esta tensión podría permanecer alta con el nuevo gobierno, dada la polarización política que existe en El Salvador”47. Para Fitch “un giro en la confianza del empresariado, que promueva inversión y crecimiento, un ambiente político que permita abordar los desafíos económicos y fiscales y señales de estabilización en la deuda pública en el mediano plazo podrían estabilizar la calificación crediticia”48.

Tanto Fitch Ratings como Standard and Poor’s otorgan una calificación de BB- en el riesgo soberano con perspectiva negativa, aumentando el riesgo país frente a la inversión en comparación con otras economías con mejor puntaje. Medidas y acciones en pro y en contra del clima de inversión Dentro de los esfuerzos que el sector privado y el Gobierno realizan de forma conjunta para mejorar el clima de inversión se encuentra el Concejo Nacional para el Crecimiento (CNC), conformado por siete prominentes empresarios que actúan a título personal, e igual número de funcionarios públicos. El CNC es el único pequeño remanso de difícil – y con frecuencia improductiva – armonía entre el Gobierno y los empresarios.

Para este último año de gestión el CNC realizó una gira por la capital estadounidense con el fin de cabildear ante diferentes instancias del Gobierno de Estados Unidos la aprobación del Fomilenio II y la continuidad del Asocio para el Crecimiento, dos apuestas estratégicas del Gobierno de El Salvador en materia de crecimiento. Las visitas estuvieron marcadas por el mensaje de superar las diferencias entre el presidente Funes y el sector privado y lograr mecanismos de diálogo y consensos.

De acuerdo a Alex Segovia, Secretario Técnico de la Presidencia y miembro del CNC, “si bien hay diferencias entre privados y entes públicos, en temas estratégicos y en relación con Estados Unidos estamos unidos para el desarrollo del país”. El empresario Francisco Callejas también expresó que “en otros espacios se dice de las diferencias entre los sectores, y nosotros las consideramos diferencias verbales, pero en el fondo todos tenemos el interés común de cómo El Salvador se desarrolla más y mejor”49.

47 Cea, M. (2014), “Fitch: tensión con privados seguirá con nuevo Gobierno”, Diario El Mundo, 19 de marzo de 2014. 48 Quintanilla, L. (2014), “Fitch: El reto será dar claridad para inversión”, La Prensa Gráfica, 19 de marzo de 2014.49 Flores, R. (2013), “El gobierno y la empresa privada se abrazan en Washington”, ContraPunto, 27 de junio de 2013.



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Otra de los llamados de atención para el establecimiento de medidas que mejoren el clima de inversión, lo realizó la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés). De acuerdo a la MCC para la firma de Fomilenio II se requieren “acciones más a fondo para establecer un clima que permita un lanzamiento exitoso del convenio”50. Las iniciativas por cumplirse se refieren a la aprobación de las reformas a la Ley de Lavado de Dinero y otros Activos, que demanda la incorporación de Personas Expuestas Públicamente (PEP); cambios en la Ley de Asocios Público-Privados (APP), que incluye la ley de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador; y el cumplimiento del acuerdo CAFTA-DR, sobre el mecanismo de compra de semilla para los paquetes agrícolas51.

A la fecha de cierre de este informe las reformas a la Ley APP ya fueron aprobadas por la Asamblea Legislativa52 y se encuentran en manos del presidente Funes para su sanción, observación o veto. No obstante, el sector privado ha señalado que las reformas aprobadas no resuelven todos los inconvenientes que presentaba el decreto original.

Sobre la Ley de Asocios Público-Privados, FUSADES exhortó “al Presidente de la República a que haga uso de sus facultades constitucionales y observe las reformas en el tema de aprobaciones legislativas, por constituir una injerencia indebida en las facultades del Órgano Ejecutivo”53, la institución señala que los proyectos de inversión no deberían enviarse en dos ocasiones a aprobación de la Asamblea. La ASI también se pronunció sobre las reformas aprobadas, mencionando que con esos cambios la ley APP no se vuelve atractiva para los inversionistas locales y extranjeros; Javier Simán, presidente de la gremial, expresó que “nosotros hicimos la observación que, así como fueron aprobadas (las reformas), la ley no es ningún atractivo para que pueda atraer inversiones”54.

La Ley de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador también fue aprobada por la Asamblea Legislativa y será el ente rector dentro de los Asocios Público-Privados. El presidente Funes envió observaciones a la ley aprobada y las mismas fueron aceptadas por los diputados de la Asamblea Legislativa55. Las otras dos condiciones aún se están pendientes. Adicionalmente al incumplimiento de los requisitos indicados para el logro del FOMILENIO II, se presentaron otros mensajes confusos a los inversionistas. Tal es el caso del cobro de $18 que se realiza en aduanas por el uso del sistema de inspección no intrusiva, que incluye escáneres de rayos

50 Kiste, F. (2013), “Fomilenio II fuera de riesgos pero MMC pide mejor clima de inversión”, Diario El Mundo, 6 de diciembre de 2013.51 Quintanilla, L. y Belloso, M. (2014), “Faltan acciones clave antes de FOMILENIO II”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2014.52 López, M. (2014), “Aprueban reformas a la Ley APP”, La Prensa Gráfica, 25 de abril de 2014. 53 FUSADES (2014), “Reformas incompletas a la Ley de Asocios Público-Privados”, Posición Institucional, Departamento de Estudios Legales,

mayo de 2014. 54 Larios, J. (2014), “ASI: pese a reformas, ley APP aún es poco atractiva”, Diario El Mundo, 8 de mayo de 2014. 55 Melara, G. (2014), “Diputados aprueban reformas a la Ley de Creación de PROESA”, La Prensa Gráfica, 8 de mayo de 2014.



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X. La medida generó reclamos de parte del empresariado debido a las trabas que afectan el proceso de cobro. El presidente de la ASI aclaró que la inconformidad no incluye a la inspección. En tal sentido expresó que “con la inspección estamos totalmente de acuerdo en que se haga, está dando resultados, está detectando contrabando, que al que más beneficia es a la industria”56.

Ante los hechos descritos anteriormente, la Asamblea Legislativa aprobó un decreto de carácter transitorio en el que suspendía por seis meses el cobro de la tasa por la prestación de servicios de inspección no intrusiva57; no obstante, el presidente Funes vetó la medida y expresó que “(suspender la tasa) representa que el Estado asumirá la cantidad aproximada de $7 millones que no estaban contemplados en el presupuesto anual”; además agregó que “no existen más retrasos en las aduanas […] los tiempos se han normalizado, luego de la implementación en forma completa del sistema en el mes de enero”58. El presidente demuestra su poca comprensión de los flujos económicos y prefiere castigar, hacer inviable, lenta la competitividad en la economía con tal de ahorrar $7 millones.

Finalmente, otro desincentivo para los inversionistas fue la reforma propuesta por el FMLN para revelar información de los contribuyentes que no han cancelado sus obligaciones con el Fisco. Con esta medida se pretendía eliminar la reserva de datos contenida en el artículo 28 del Código Tributario. Para el presidente de la Cámara de Comercio e Industria, Luis Cardenal, “este tipo de medidas lo que va a hacer es asustar la inversión y a los inversionistas potenciales. Es una información que debería ser manejada con prudencia y reserva, no utilizada para causar perjuicios a las seguridad personal y empresarial de las personas, así como para ser utilizada con fines políticos de desprestigio”59.

Siempre dentro del tema tributario y a menos de un mes de terminar el quinquenio, el presidente Funes anunció una nueva emisión de deuda y la creación de otros impuestos señalando que solicitaría a la Asamblea Legislativa “emitir bonos por el orden de los $800 millones y llevar a cabo una reforma tributaria que le permitiera captar al fisco, más o menos, unos $200 millones como máximo”60. El tesorero de la ANEP, Luis Cardenal, reaccionó ante la medida anunciada y comentó que “creemos que es totalmente inconveniente y lo que está haciendo es tratar de apagar un incendio. Tratar de meterle recursos a una situación financiera fiscal que deja por su manejo irresponsable de los fondos públicos […] aumentar los impuestos en estos momentos lo que viene a hacer es enviar una señal negativa”61.

56 Larios, J. (2014), “Empresarios temen más pérdidas por atrasos en aduanas”, Diario El Mundo, 4 de marzo de 2014.57 Asamblea Legislativa (2014), “Decretan disposición para suspender por 6 meses cobro de $18.00 en aduanas”, 20 de febrero de 2014.58 Cea, M. (2014), “Presidente Funes veta el decreto que suspende el cobro de $18 en aduanas”, Diario El Mundo, 7 de marzo de 2014.59 Mendoza, R. (2013), “ANEP y candidatos rechazan se revele a deudores del fisco”, El Diario de Hoy, 9 de agosto de 2013. 60 Cabrera, A. y Meléndez, C. (2014), “Funes anuncia un paquete fiscal por $1000 millones”, La Prensa Gráfica, 8 de mayo de 2014.61 Ibíd.



69

Por su parte el presidente de la ANEP expresó que “(el) presidente Funes, va a retirarse dando el tiro de gracia al país (con la) reforma fiscal. Ojalá que los diputados paren esta última irresponsabilidad del Ejecutivo”62.

La discusión sobre la nueva reforma fiscal trascendió al gobierno entrante. Jorge Daboub, presidente de la ANEP, después de una reunión con el presidente electo, Salvador Sánchez Cerén, expresó que “me dijo que le va a pedir al ministro que llegue, que nos presente (la reforma fiscal), que nos escuche y que discutamos el tema”63. Además, un nuevo giro se sumó a la aprobación de la reforma al romperse el bloque de aliados del presidente Funes al interior de la Asamblea Legislativa. El partido Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), anunció que no apoyará con sus votos las medidas propuestas. Guillermo Gallegos, diputado de GANA, expresó que “entendemos que hay necesidades en el país, pero no vamos a apoyar medidas fiscales que afecten a las mayorías. Pediremos cuentas al Ministerio de Hacienda, qué se ha hecho con anteriores emisiones de bonos”64. A solo días de esta declaración, GANA expresó su apoyo a las medidas presentadas por el Ejecutivo65.

La reforma fiscal consiste en tres nuevos impuestos: a las transacciones financieras, el cobro del Impuesto Sobre la Renta (ISR) a los dueños de periódicos y a los bienes inmuebles suntuosos. El impuesto a las transacciones financieras tiene dos elementos: el primero que tasa las transacciones arriba de $750 con 0.25%, con algunas exenciones como el pago de planilla, retiros de cuentas de depósitos, pagos de servicios básicos, entre otros; y el segundo dirigido a los grandes comerciantes informales que tasará los depósitos que superen los $5,000. En cuanto al cobro de renta pagarán el impuesto los propietarios de las imprentas y periódicos. Y, respecto a los bienes inmuebles se gravará el 1% sobre el excedente de bienes superiores a los $350,000; también pagarán el 1% sobre el valor del bien, aunque no superen esa cifra, aquellas personas que posean una casa de recreo. Asimismo, se propondrá que el impuesto mínimo sobre la renta que se declaró inconstitucional se convierta en una retención66.

En relación a la reforma el empresario Ricardo Poma expresó que “la situación económica y el crecimiento del país son muy difíciles en este momento; es decir, pensar en más impuestos y en una carga adicional para muchos de los empresarios sería difícil de aceptar, sobre todo en un momento donde no se ve que ha habido realmente un control tan estricto de los gastos”67.

62 Romero, F. y Meléndez, C. (2014), “Critican el paquete fiscal y más deuda que dejará Funes”, La Prensa Gráfica, 9 de mayo de 2014.63 Magaña, Y. (2014), “Me dijo el presidente que le pedirá al ministro que nos escuche”, Diario El Mundo, 12 de mayo de 2014.64 GANA (2014), “Diputado Gallegos: No vamos a apoyar medidas fiscales que afecten a las mayorías”, 9 de mayo de 2014. 65 Rivera, E. (2014), “GANA dice que votaría por bonos y estudiará reformas”, Diario El Mundo, 16 de mayo de 2014.66 Cea, M. (2014), “Gobierno reacudaría al menos $170 millones con tercera reforma fiscal”, Diario El Mundo, 15 de mayo de 2014.67 Quintanilla, L., Portillo, M., Martínez, L. y Pastrán, R. (2014), “Empresarios critican nuevas reformas”, La Prensa Gráfica, 15 de mayo de 2014.



70

Amenazas a la institucionalidad

Las relaciones entre el sector privado y el presidente Funes continuaron deteriorándose debido a las acciones del mandatario en el área del respeto a la institucionalidad democrática. Los empresarios criticaron que el Ejecutivo apoyó en algunos casos o mantuvo en otros una actitud pasiva frente a acciones que pusieron en riesgo el Estado de derecho y la forma de gobierno democrática. Asimismo, el gobernante persistió en innecesarias confrontaciones que no abonaron al proceso de diálogo democrático.

Presidente Funes, empresa privada y elecciones presidenciales 2014

En el capítulo sobre el compromiso con la democracia se describe ampliamente la injerencia del uso de recursos estatales durante la campaña electoral de 2014. El informe preparado por la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) sobre el pasado proceso electoral expresa que “las elecciones presidenciales de 2014 estuvieron plagadas de irregularidades, cometidas principalmente por instituciones oficiales que empañaron la transparencia de un proceso histórico que bien pudo ser ejemplar para América Latina y el mundo”. Entre los principales hechos están: 1) la participación abierta en la campaña electoral por parte del presidente, 2) el apoyo de la primera dama a la campaña, 3) las faltas cometidas por el TSE ante la inaplicabilidad del marco legal, 4) problemas de atención en los DUICENTROS, y 5) la participación activa de la empresa Albapetróleos durante la campaña electoral68.

La ANEP en el “Reporte de observadores nacionales y extranjeros” posterior a la segunda vuelta de las elecciones presidenciales 2014, detalla las “ilegalidades y anormalidades más significativas” cometidas por el presidente de la República: “1) abierta campaña proselitista y difamatoria a favor del partido en el Gobierno y en contra del partido opositor, 2) instrumentalización de su cargo como Comandante General de las Fuerzas Armadas del país para impedir a miembros de la Fuerza Armada y de policías ejercer su derecho al sufragio, 3) emisión de un Decreto Ejecutivo que autorizaba la participación de funcionarios públicos en la campaña electoral, y 4) intimidación a empresas salvadoreñas que motivan el voto de sus empleados”69.

Las declaraciones de dirigentes empresariales que expusieron el involucramiento del mandatario en las elecciones presidenciales de 2014 debido a las faltas en contra de la institucionalidad democrática y las constantes denuncias del presidente Funes, caracterizaron el proceso electoral en el que el partido de izquierda consolidó un período más al frente del Gobierno.

68 Rivera, E. (2014), “Elecciones plagadas de anomalías: ANEP”, Diario El Mundo, 15 de marzo de 2014.69 ANEP (2014), “Irregularidades registradas durante las elecciones presidenciales de 2014”, marzo de 2014.



71

Crisis institucional

Durante el quinto año de gobierno persistieron algunas acciones del partido de Gobierno con respaldo del Presidente en contra de la institucionalidad. La demanda presentada por el abogado Juan Martínez Hernandez70 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que buscaba declarar ilegal la elección de 10 magistrados en 2009, incluidos los cuatro magistrados de la Sala de lo Constitucional y los intentos por reactivar la comisión en la Asamblea Legislativa que investiga la elección de dos magistrados de la Sala de lo Constitucional, son “muestras de una declaración de guerra para derrocar a la Sala de lo Constitucional […] Quieren intimidar y disolver una Sala de lo Constitucional que ha actuado con valentía y respeto del Estado de derecho”71 (Arnoldo Jiménez, Director Ejecutivo de la ANEP).

De acuerdo a Javier Simán, presidente de la Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI), estas amenazas no solo afectan la separación e independencia de poderes, como principio básico del Estado de derecho, sino también provocan un impacto decisivo en la atracción de inversiones. El líder gremial expresó que esta situación crea un “ambiente político hostil que no contribuye en nada a generar el clima de confianza y seguridad indispensable para atraer nuevas inversiones y oportunidades de empleo […] nosotros nunca lograremos el desarrollo económico y social mientras se siga manipulando las leyes y las instituciones a conveniencia política”72.

No obstante, la demanda referente a la elección de los magistrados en 2009 no prosperó ya que, a días de haber sido admitida, la Sala de lo Constitucional declaró inaplicable las actuaciones procesales de la Sala de lo Contencioso Administrativo en relación a dichos procesos y a su vez, señalo que carecían de valor jurídico y no tenían incidencia en la jurisdicción constitucional73. El mismo camino tuvo la comisión legislativa que estudiaba la elección de magistrados; la Sala de lo Constitucional resolvió que el decreto que daba vida a dicha comisión era inconstitucional, ya que la Asamblea invadía una facultad exclusiva del Órgano Judicial, la de examinar la legalidad de actos legislativos74.

A pesar que no es evidente la participación del presidente Funes dentro de estos atentados en contra del sistema democrático, las tensiones generadas durante los años previos consolidan la percepción del empresariado sobre la falta de voluntad de acatar los fallos de la Sala de lo Constitucional y el debido respeto a la Constitución.

70 Magaña, Y. (2014), “Demanda contenciosa contra magistrados electos en 2009”, Diario El Mundo, 26 de julio de 2013.71 Iraheta, O. (2013), “ANEP: Quieren derrocar a la Sala de lo Constitucional”, El Diario de Hoy, 28 de julio de 2013. 72 Cáceres, M. y Velásquez, E. (2013), “ASI denuncia intentos de desarticular Sala de la CSJ”, El Diario de Hoy, 2 de agosto de 2013.73 Redacción Diario La Página, (2013), “Sala Constitucional declara inaplicable la admisión de demandas contra elección de magistrados en

2009”, La Página, 15 de agosto de 2013.74 Ávalos, J. y Morán, O. (2013), “Sala CSJ declara ilegal comisión que estudiaba elección magistrados”, La Prensa Gráfica, 5 de diciembre de

2013.



72

Alba Petróleos y los vacíos en el control sobre el financiamiento político

El primer apartado de esta apreciación, sobre las bases de sustentación del Presidente, describe el deterioro del sistema democratico por la combinación de roles entre una empresa y el partido de gobierno. En esta sección se enuncian los señalamientos del sector empresarial hacia la empresa Alba Petroleos debido, entre otros aspectos, al financiamiento indirecto que esta última realizó durante la reciente campaña electoral.

En los primeros tres años de Gobierno del presidente Funes se observa un claro distanciamiento de Alba Petróleos y sus empresas derivadas. Durante el cuarto año de gestión se presenta un giro y la expansión del proyecto ALBA ya no solo puede ser imputada al partido oficial, “sino a la pasividad e incluso facilitación por parte del Jefe de Estado (…) la coordinación entre el presidente Funes y el Frente avanzó al punto de concretarse en apoyos a proyectos del ALBA que coinciden con programas que ha impulsado el Ejecutivo”75.

La Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) elaboró un esquema que muestra la relación entre las actividades de las empresas ALBA e iniciativas del Ejecutivo y Legislativo que favorecen los intereses del conglomerado76. De acuerdo a Jorge Daboub, presidente de la ANEP, “Alba no llegaría ni a primera base si no tuviera los recursos de Venezuela y el favor del Estado, más leyes que se reforman a la medida de sus intereses”77.

A lo largo del último año de gestión del presidente Funes continuaron los cuestionamientos hacia la empresa de economía mixta Alba Petróleos de parte de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP). ANEP considera que Alba Petróleos es una “amenaza para la seguridad nacional”78 y detalla tres vertientes a través de las cuales esta sociedad de economía mixta basa su proyecto.

En primer lugar la ANEP reclama que la Fiscalía General de la República (FGR) debía realizar una investigación sobre el origen de los fondos de Alba Petróleos y su relación con otros gobiernos o grupos al margen de la ley; en segundo lugar, critica la influencia de Venezuela en la política doméstica mediante el apoyo a las actividades del partido en el Gobierno, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN); finalmente, la gremial cree que la expansión de dicha

75 FUSADES (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013.76 Morales, J. (2013), “ANEP señala a Alba como un problema de seguridad”, El Diario de Hoy, 26 de octubre de 2013.77 Ibíd. 78 Ibíd.



73

empresa se caracteriza por el cometimiento de prácticas anticompetitivas y el favoritismo del Estado para beneficiar a los negocios de ALBA79.

A inicios de noviembre de 2013 la ANEP presentó documentos con el fin de evidenciar supuestos “ilícitos relacionados con el lavado de dinero, corrupción y mal uso de los fondos públicos por parte del conglomerado ALBA en El Salvador”80. La información presentada es parte del seguimiento del aviso interpuesto por dicha gremial en febrero de ese mismo año. Las reacciones del presidente Funes se limitaron a acusar de “doble moral” a los directivos de la cúpula empresarial81.

La discusión sobre el funcionamiento de Alba Petróleos también se trasladó al plano electoral. La ANEP señaló la supuesta financiación que Alba dio al FMLN82. En El Salvador, a pesar de contar con una Ley de partidos políticos se carece de mecanismos de control y fiscalización que permitan transparentar el uso del dinero en la política, lo que da lugar a especulaciones sobre la proveniencia y usos del financiamiento de los partidos políticos. Además, este tipo de vacíos legales fomenta condiciones inequitativas en la competencia electoral que afectan la calidad del sistema democrático83 y puede dar lugar a la creación y mantenimiento de estructuras clientelares que responden a un partido político determinado, generalmente el que ocupa el poder84.

79 Ibíd. 80 Morán, O., Menjívar, V. y Meléndez, C. (2013), “ANEP pide a FGR indagar a ALBA por lavado de dinero y corrupción”, La Prensa Gráfica, 2 de

noviembre de 2013.81 Ibíd. 82 Soriano, A. (2014), “ANEP: las instituciones no actúan contra Alba”, Diario El Mundo, 6 de enero de 2014.83 Para más información ver FUSADES (2013), “La legitimidad e integridad del proceso electoral salvadoreño”, Boletín de Estudios Políticos,

Departamento de Estudios Políticos, noviembre de 2013. 84 Para más información ver Ferraro, A. y Rastrollo, J. (2013), “Informe de consultoría ¿Clientelismo político en El Salvador? Estudio de caso

de Alba Petróleos y sus empresas relacionadas”, Universidad de Salamanca, diciembre de 2013.



74



75

CAPÍTULO IV

Eficacia de la administración pública

Al cierre del quinto año de gobierno del presidente Funes las promesas de campaña y las principales metas de su Plan Quinquenal deberían estar completadas. Pero en realidad quedaron lejos del cumplimiento en casi todos los rubros. Déficits en la creación de empleos, muy deficientes resultados en la construcción de viviendas, fracaso en la atracción de inversiones, importantes obras públicas paralizadas, estancamiento en la calidad de la educación, reforma de salud incompleta y falta de un rumbo estratégico son los principales resultados del gobierno de Mauricio Funes. En contraste con lo anterior y como aspectos positivos de la gestión deben señalarse los esfuerzos, aunque incompletos, en el ordenamiento del transporte, la construcción de carreteras y los programas sociales.

El capítulo presenta el estado de las principales promesas de campaña y políticas públicas en los últimos doce meses. Durante el quinto año se revisan los avances alcanzados y el estado final en las



76

siguientes áreas: clima de inversión, empleo, vivienda, sistema de protección universal, inversión pública, educación, salud, sistema financiero de fomento para el desarrollo, agricultura, focalización del subsidio al gas y medio ambiente.

Rumbo estratégico

El gobierno del presidente Funes no logró el cumplimiento de sus promesas de campaña y el de las principales políticas. Así lo percibió la opinión pública con una clara tendencia de deterioro a lo largo de su mandato. De acuerdo a la encuesta de opinión del Centro de Estudios Ciudadanos de la Universidad Francisco Gavidia, a enero de 2014 un 41.5% evalúo el cambio prometido por el actual gobierno como limitado; si al porcentaje anterior le sumamos la percepción negativa (11.5%) y los que dijeron que no hubo cambio (11.8%); resulta que un 64.8% expresó insatisfacción respecto del gobierno. De igual forma la encuesta del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la Universidad Centroamerica “José Simeón Cañas”, refleja que a enero de 2014 un 70.7% de los encuestados afirmó que la situación del país estaba empeorando (49.1%) o seguía igual (21.6%).

La evaluación del gobierno de Mauricio Funes realizada por el IUDOP, muestra que a mayo de 2014 un 30.4% de los encuestados cree que la situación del país sigue igual y un 34.6% que está peor luego de la gestion del presidente Funes; lo anterior alcanza un 65% de entrevistados que no ven ninguna mejora. Además un 73.5% de las personas que respondieron la encuesta opinan que el mandatario no cumplió sus promesas (29.8%) o cumplió solo algunas (43.7%).

Con base en LPG Datos, la percepción sobre el desempeño del presidente Funes en las áreas de educación, salud y economía hasta finales de 2013 muestra una importante caída respecto a 2009. Para febrero de 2014, se observa una mejora en la medición que puede explicarse como un arrastre del amplio margen de votación que obtuvo el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 20141. Aún así, el mandatario no logra recuperar los niveles alcanzados al inicio de su mandato.

Las áreas de salud y economía son las que observan mayor desgaste e insatisfacción. Respecto del 2009, al evaluar el desempeño entre “muy bueno” y “bueno”, se registra una pérdida de 15.7 y 6.7 puntos porcentuales, respetivamente. Incluso educación, que es un área donde la presidencia proyecta sus principales logros, ha disminuido en 4.1 puntos desde el inicio de la gestión.

1 Es importante subrayar que la encuesta fue levantada previo a la segunda vuelta electoral y el repunte en el porcentaje de votación que obtuvo el partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA).



77

Gráfico 1. Evolución del desempeño del presidente Funes en áreas estratégicas

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta de LPG Datos, varios años.

De acuerdo a la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) “la visión estratégica de país para el año 2014 se enfoca en desarrollar los proyectos sobre los cuales se ha trabajado en el presente quinquenio, bajo un marco legal de incentivos que propicien la inversión y el desarrollo social. Las principales apuestas de inversión son: la concesión del puerto La Unión, el inicio de la modernización y ampliación del aeropuerto, la implementación de Fomilenio II, la construcción del primer tramo del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS) y la licitación de los 355 MW de energía ”2.

El Secretario Técnico, Alexander Segovia, enfatizó que, en el último año, el Gobierno tiene el reto “de concretizar y dejar iniciado para la próxima administración los proyectos estratégicos”3. Sin embargo, a días de finalizar la administración los principales proyectos no lograron concretizarse, no se tienen logros en materia de inversión y no se estimuló el crecimiento económico, lo que dibuja un panorama sombrío para el Gobierno entrante.

El presidente Funes y su equipo no concretizaron proyectos importantes como la concesión del puerto La Unión y la construcción de la presa hidroeléctrica El Chaparral. Aún no se aprueba el desembolso del segundo compacto del FOMILENIO y la finalización del primer tramo del

2 Información oficial de la STP.3 Presidencia de la República (2013), “Secretario Técnico hace un balance de cuatro años de gobierno”, 7 de junio de 2013.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%

Educación Salud Economía

26.4%

PeríodoMonto

vigente al cierre del año

Ejecutado al cierre del año

% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014

Libertad Económica Competitividad Doing Business

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

Favorable Desfavorable Saldo neto

Período Sector privado Sector público Total

Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115

Proyecto Construidas Vendidas Por vender

Nuevo Belén* 495 467 27

Los Almendros* 720 242 477

Santa Lucía 948 18 930

Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural

Bono Educación y Salud rural

Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos

mayores101,980 familias - -

Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918

familias 5118 jóvenes -

Municipios

75 municipios

100 municipios 5 municipios -

Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios

100 municipios 5 municipios 5 municipios

Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

PATI IDA PATI urbano PATI II PATI III

Beneficiarios 3,933 6,771 - -

Municipios 11 23 - -



Beneficiarios 6248 8286 3070 -

Municipios 11 15 10 -

Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919

Municipios 11 17 - 7

Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido

(en millones) (en millones) (en millones)

Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares

Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 TotalECOS familiares 380 42 59 1 482ECOS especializados 28 0 8 2 38Total 408 42 67 3 520

Municipios 141 12 11 0 164

Monto Contratado No. créditos Monto Contratado No. créditos

Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915

Electricidad, gas, agua y servicios $4,429.00 4 $846,643.00 3

Industria manufacturera $26385,880.41 307 $7882,333.13 230

Minería y canteras $100,000.00 2 $403,512.87 6

Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854

Sector económico del créditojunio 2012-mayo 2013 junio 2013-marzo 2014

232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Segundo año Tercer año Cuarto año Quinto año

Notificacion de no requerimiento de elaboracion de EsIA

Notificacion de Resolucion de Permiso Ambiental Denegado

Notificacion de Resolucion de Permiso Ambiental Emitido

Notificacion de Resolucion de no aprobación ambiental

En proceso de Consulta Pública 25 A

Observaciones emitidas a FA y EsIA

Emisión de términos de referencia para presentar EsIA

Requqerimiento de fianza

Prevenciones legales



78

SITRAMSS ha sufrido atrasos en su construcción y problemas en su implementación. Estos aspectos han influido en tasas de crecimiento bajas, menores al 2%, y muy deficientes niveles de atracción de inversión extranjera.

La justificación del incumplimiento de las metas al final de este mandato es que será el futuro Gobierno quien se beneficie de los “avances” logrados en inversiones que promuevan un crecimiento sostenido. El Secretario Técnico expresó que “hay una agenda prioritaria para el país y no para un gobierno” y que se recibirán más de $2,500 millones en inversión4.

Inversión pública

De acuerdo a los datos oficiales del del Programa Anual de Inversión Pública (PAIP) del Ministerio de Hacienda (MH), durante la presidencia de Mauricio Funes la inversión pública, entre 2010 y 2012, presentó incrementos constantes. En 2013 y 20145 se reflejan disminuciones año con año (ver cuadro 1). Pero, más allá de los montos, es importante subrayar los porcentajes de ejecución logrados. Para el quinquenio el promedio fue del 61%, es decir que un 39% del monto programado no fue invertido. Lo anterior se traduce en más de $400 millones promedio que no se inyectaron a la economía cada año. A marzo de 2014 se habían ejecutado $141.5 millones lo que representa un 13.3% del PAIP vigente a ese mes, y se comprometieron $659.2 millones que equivalen al 61.8% del total6.

Cuadro 1. Evolución de los montos del PAIP (en millones US$)

/1 Los datos de 2014 están actualizados al mes de marzo. Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del MH y Cea, M. (2014), “Ejecutan 72.6% de inversión pública programada a marzo”, Diario El Mundo, 2 de mayo de 2014. El 72.6% corresponde a lo programado para el primer trimestre de 2014.

4 Serrano, I. (2014), “Alex Segovia: Cuatro empresas están interesadas en concesionar el Puerto de La Unión”, La Página, 18 de marzo de 2014.

5 El dato del PAIP vigente para 2014 es a marzo del presente año. 6 Cea, M. (2014), “Ejecutan 72.6% de inversión pública programada a marzo”, Diario El Mundo, 2 de mayo de 2014.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













79

Hugo Barrientos, exasesor Presidencial en Inversión Pública y actual presidente de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma7, reconoció el rol fundamental que juega la inversión pública y expresó que “hay una preocupación especial de la Presidencia en que esto camine porque la inversión pública es quizás la mayor herramienta que tenemos para impulsar el desarrollo económico”8. No obstante, a pesar de la preocupación expresada, la ejecución para 2013 apenas alcanzó el 63.6% de lo programado, afectando principalmente al sector de la construcción.

Por otro lado, el mismo funcionario trató de justificar la ineficiencia en la ejecución basándose en los crecimientos que el Programa Anual de Inversión Pública (PAIP) experimenta a lo largo del año. Barrientos afirmó “como se me vuelve más grande el monto, la ejecución relativa se me vuelve más chiquita, pero si yo tiro el porcentaje contra el presupuesto original me da mucho más”9. En este mismo sentido, el Ejecutivo más que hablar del monto ejecutado, utiliza el término “comprometido”, es decir que financieramente los proyectos se presupuestan en el año fiscal aunque se ejecuten en el siguiente ejercicio. Esta metodología incrementa los niveles de inversión de forma ficticia.

Por ejemplo, a octubre de 2013 se afirmaba que el Gobierno había comprometido el 76% de su inversión, cuando únicamente había ejecutado el 63.1%10. Independientemente del término que se utilice para referirse a la falta de ejecución de los fondos y sin importar los altos montos de inversión que se programen, lo realmente fundamental es identificar cuánto se logra invertir y cuáles son los beneficios que esa inversión produce.

El ramo de inversión pública se torna trascendental porque abarca obras estratégicas que contribuyen a impulsar el desarrollo del país. La incapacidad que el Gobierno tuvo durante cinco años para lograr la concesión del Puerto La Unión y la paralización por irregularidades en la construcción de la presas hidroeléctrica El Chaparral, como se ha detallado en años anteriores, son dos muestras de la falta de eficacia de la administración pública. Por el contrario, el esfuerzo del gobierno por ordenar el sector transporte mediante la construcción del SITRAMSS, aunque tenga todavía muchos problemas y atrasos, así como el inicio de la rehabilitación del Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez (AIES) y otras obras de infraestructura vial, son elementos que no pueden dejar de mencionarse.

7 Hugo Barrientos fue juramento por el presidente Funes, el 24 de marzo de 2014, como Presidente de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma.

8 Kiste, F. (2013), “Gobierno afirma que ya comprometió el 76% de su inversión”, Diario El Mundo, 21 de octubre de 2013.9 Ibíd. 10 Ibíd.



80

Puerto La Unión

En el quinto y último año de gobierno, tampoco se produjo la conseción del puerto con lo cual se ha desaprovechado durante cinco años completos su plataforma de operación. Los últimos doce meses se caracterizaron por cuestionamientos sobre la idoneidad de la ubicación11, la necesidad de más recursos para completar el equipamiento12, la creación de una comisión que acompañe los proyectos relacionados con la terminal portuaria13, la aprobación de reformas a la Ley de Concesión con el fin de propiciar condiciones más atractivas para los inversionistas14, y la necesidad de un dragado o limpieza de canal periódico para mantener los niveles de profundidad adecuados en el atraque de los barcos15. Esto sin dejar de lado los persistentes cambios en la programación de la concesión.

En los primeros meses del quinto año de gestión, el Gobierno anunció una nueva modificación al calendario de la concesión y proyectó las siguientes fechas claves: 1) en julio de 2013 inicia la precalificación de empresas; 2) entre octubre y noviembre de 2013 se evaluaría y discutiría los resultados de la precalificación; 3) en diciembre de 2013 sería el lanzamiento de la licitación; 4) en abril de 2014 se adjudicaría la concesión; y 5) en mayo de 2014 sería la firma del contrato16. Bajo esta programación la aprobación del contrato por parte de la Asamblea Legislativa y el inicio de operaciones se efectuarían con la entrada del próximo Gobierno.

Sin embargo, y tal como sucedió a lo largo de todo el quinquenio, la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) anunció un nuevo cambio y retrasó el inicio de la licitación hasta febrero de 2014, trasladando la adjudicación posiblemente a mayo.17 El expresidente de CEPA, Alberto Arene, en ese momento expresó que “lo importante es que la concesión sea exitosa para el país y nosotros, aunque damos tiempos tentativos, al mismo tiempo decimos que no vamos a sacrificar el éxito de la concesión por consideraciones de tiempo del mismo Gobierno o de tiempos políticos”18.

Siendo la flexibilidad del calendario la única constante durante el interminable proceso de concesión, en marzo de 2014 otra vez se anunció el retraso del lanzamiento de la licitación para abril19. Arene argumentó que “habían hecho la tarea que no estaba hecha en el Gobierno anterior, del que heredaron un puerto que no estaba listo ni para operarse ni para concesionarse”20.

11 Linares, V. (2013), “Cuestionan idoneidad de la ubicación de puerto Cutuco”, Diario El Mundo, 21 de junio de 2013.12 Morales, J. (2013), “Puerto necesita más recursos antes de la concesión dice CEPA”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2013.13 Morales, J. (2013), “Crean comisión para el Puerto La Unión”, El Diario de Hoy, 2 de agosto de 2013.14 Velásquez, E. y Mendoza R. (2013), “Aprueban reformas a ley concesión Puerto La Unión”, El Diario de Hoy, 23 de agosto de 2013.15 Pastrán, R. (2013), “Dragado en el puerto de La Unión será periódico”, La Prensa Gráfica, 12 de septiembre de 2013. 16 CEPA (2013), “Puerto de La Unión Centroamericana. Rendición de Cuentas junio 2012-mayo 2013”, 11 de septiembre de 2013.17 Morales, J. (2013), “Proyectan concesión del Puerto La Unión en mayo”, El Diario de Hoy, 18 de diciembre de 2013.18 Kiste, F. (2013), “Licitación del puerto de La Unión sufre un nuevo atraso”, Diario El Mundo, 18 de diciembre de 2013.19 Kiste, F. (2014), “Prevén llamar a licitación de Puerto de La Unión en abril”, Diario El Mundo, 20 de marzo de 2014.20 Íbid.



81

A pesar que en varias ocasiones Alberto Arene mencionó que los tiempos no eran importantes, resultó ser que para el presidente Funes la concesión no marchó con la celeridad debida y, con ese argumento o pretexto, decidió sustituir al presidente de CEPA, nombrando de inmediato como su sustituto a Hugo Barrientos, quien fungía como Asesor Presidencial de Inversión Pública. En palabras del Presidente de la República “estaba insatisfecho con el trabajo, la licitación del puerto de La Unión va muy lento y creo que se puede apresurar” 21. Una de las primeras acciones del actual Presidente de CEPA, fue afirmar que “la concesión no será otorgada por este gobierno, vamos a dejarla en licitación. Es algo de país y no va a parar con el cambio de gobierno”22.

No obstante el reconocimiento por parte del Presidente de la lentitud con la que se trabajó la concesión del Puerto La Unión, el cambio se hizo a dos meses de finalizar su quinquenio, cuando durante 58 meses no se ejerció presión alguna. Entre justificaciones y búsqueda de culpables se perdieron cinco años para poner en marcha un importante motor de desarrollo de la zona oriental que contribuiría a impulsar el despegue económico del país.

En cinco años de gobierno y de acuerdo a CEPA, los logros alcanzados en el proceso de concesión del puerto La Unión se reducen a tres aspectos: a la finalización de estudios técnicos, financieros y legales; la precalificación de cuatro empresas interesadas en participar en la licitación internacional; y la finalización de las bases de licitación para ser autorizadas por la Autoridad Marítimo Portuaria (AMP).

Un punto que no puede obviarse es la carga económica que representa el Puerto La Unión. Anualmente el puerto gasta $10.5 millones, $8.5 millones de capital e intereses, correspondientes al crédito con el Banco de Cooperación Internacional de Japón (JBIC), más $2 millones del costo de mantenimiento23; como el puerto no funciona a su capacidad total, el déficit se cubre con los ingresos de otras empresas rentables de CEPA24. Esta situación se agrava por el hecho que entre enero y septiembre de 2013 el Puerto La Unión únicamente recibió cinco buques, que comparado con el mismo período de 2012, resulta que se redujo en 87%25.

De acuerdo a información oficial proporcionada por CEPA, el puerto opera a un 2% de su capacidad. Esto se traduce en la atención de 5 ó 6 buques de fertilizantes por año y representa $394,515.26 de

21 Melara, G. (2014), “Hugo Barrientos es el nuevo presidente de CEPA”, La Prensa Gráfica, 24 de marzo de 2014.22 Morales, J. (2014), “Barrientos desmiente a Arene por La Unión”, El Diario de Hoy, 27 de marzo de 2014.23 Morales, J. (2014), “Puerto La Unión, un hoyo financiero, según Barrientos”, El Diario de Hoy, 8 de mayo de 2014. 24 Redacción El Diario de Hoy, (2014), “Puerto La Unión perdió otros cinco años más”, El Diario de Hoy, 19 de enero de 2014.25 Cea, M. (2013), “Puerto de La Unión solo recibió cinco buques hasta septiembre”, Diario El Mundo, 16 de diciembre de 2013.



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ingresos por operación. Para 2013 se registraron $11.7 millones en pérdidas; a febrero de 2014 el pago pendiente del préstamo contraído asciende a $78.7 millones26. En palabras del presidente de CEPA, Hugo Barrientos, “el Puerto de La Unión actualmente es un hoyo financiero para Cepa”27.

Presa Hidroeléctrica El Chaparral

El arranque de la construcción de la presa hidroeléctrica El Chaparral no se logró durante la administración del presidente Funes. Por el contrario el proceso estuvo caracterizado por incumplimientos del calendario, dudas sobre la transparencia de las contrataciones e ineficiencia en la puesta en marcha de una infraestructura clave en el tema energético del país.

Bajo la gestión presidencial de Antonio Saca, y siendo presidente de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) Nicolás Salume, se le asignó a la empresa brasileña Intertechne la consultoría sobre el diseño inicial básico de la presa que finalizó en 2006; de igual forma Salume otorgó a la empresa italiana Astaldi en septiembre de 2008 el proyecto de construcción bajo el régimen contractual de “llave en mano”, por $219 millones28. El impacto de fenómenos climatológicos; la paralización de la construcción de la obra; el pago de un arreglo directo por $108.5 millones a Astaldi y el subsecuente reinicio de la obra, ha sido la línea cronológica de desgastes que definen el desarrollo de El Chaparral y que han impedido que forme parte de la matriz energética del país.

En relación a la construcción de esta “megaobra”, el último año de gestión del presidente Funes se caracterizó por dos factores: 1) reprogramaciones en el proceso de construcción de la presa; y 2) argumentaciones sobre el arreglo directo entre la CEL y la empresa constructora de origen italiano, Astaldi. Al cierre de esta apreciación y de manera simultánea a esos sucesos, la construcción se encuentra paralizada y no se iniciará por el gobierno del presidente Funes.

En junio de 2013 la CEL, a través de su Presidente Leopoldo Samour, anunciaba que el proceso de licitación se publicaría en octubre, cuatro meses después que concluyera el diseño final de la obra. El titular de la autónoma señalaba que “hoy por hoy, estamos haciendo el diseño final de la obra. El diseño está para entregarse en los próximos cuatro meses, es decir, allá por octubre tendremos el diseño final. Al finalizar el diseño tendríamos ya las bases para iniciar la licitación de la construcción de la obra”29.

26 Información oficial proporcionada por CEPA.27 Entrevista de televisión, en el programa Frente a Frente, al presidente de CEPA, Hugo Barrientos, 7 de mayo de 2014.28 Lemus, E. Dada, C. y Labrador, G. (2012), “CEL pagó $28 millones a constructora sin aclarar quien falló en Presa El Chaparral”, El Faro, 5 de

noviembre de 2012.29 Portillo, M. (2013), “Licitación de El Chaparral iniciaría en octubre”, La Prensa Gráfica, 14 de junio de 2013.



83

El rediseño de EL Chaparral fue otorgado a la empresa Intertechne de capital brasileño, la misma que elaboró el diseño inicial que fue desechado. Leopoldo Samour defendió la recontratación de la firma por $5.8 millones argumentando que se necesitaba una empresa con “tiempo y experiencia geológica en El Salvador. Nos recomendaron que contratáramos la mejor compañía, la que más conociera del caso, no fue una decisión mía, fue de Junta Directiva”30.

El presidente Funes también defendió la contratación de esa sociedad mercantil y expresó que “para buscar esta nueva empresa tiene que trabajar sobre un diseño y ese diseño lo va a hacer Intertechne que ha demostrado experiencia en el ramo. No es quién presentó la más baja oferta, pero tampoco la más alta, y al final por lo que ha dicho el presidente de CEL la decisión no se tomó por quien presentó la más baja oferta o alta sino en quien tenía las mejores credenciales, la mejor experiencia y mayor capacidad para presentar un diseño que la próxima empresa que se contrate, para culminar las obras de EL Chaparral, lo lleve a feliz término”31.

A pesar que el diseño de la obra se finalizó en noviembre de 201332, no se inició la licitación como estaba previsto. En su lugar, a la par de la elaboración del diseño, se desarrolló, entre agosto de 201333 y enero de 201434, la etapa de precalificación en la que solo dos empresas mostraron interés de participar35. De acuerdo a información oficial de CEL actualmente se encuentran solicitando información a las dos empresas interesadas en calificar y preparando la promoción de la licitación a ser entregada a las empresas que finalmente sean calificadas36.

El presidente Funes trató de justificar los atrasos refiriéndose a los avances de la fase de precalificación, que es previo al proceso licitatorio, y expresó que “de las dos una la ganará y mientras que la empresa que va a terminar el Chaparral no gane la licitación no va a comenzar a trabajar, no es que yo lo haya dejado tirado es que el proceso es así. Yo confío en que cualquiera de las dos que la gane la va a terminar, no en mi gobierno”37.

Paralelo al abandono de la construcción del Chaparral, la CEL por medio de campo pagado38 y a través de declaraciones del Presidente de la República39 defendió el pago realizado a Astaldi. El porcentaje de avance de la construcción de la Central es de 29.3%, el del total del proyecto 33.47%40.

30 Hernández, W. (2013), “CEL reconfirma a brasileños en rediseño de El Chaparral”, El Diario de Hoy, 16 de junio de 2014.31 Velásquez, E. (2013), “Funes defiende recontrato de brasileños”, El Diario de Hoy, 23 de junio de 2013.32 Morales, J. (2014), “CEL recibió nuevo diseño pero el hoyo del Chaparral sigue desolado”, El Diario de Hoy, 25 de febrero de 201433 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Inician proceso de precalificación de El Chaparral”, El Diario de Hoy, 13 de agosto de 2013. 34 Portillo, M. (2014), “Cinco empresas buscan El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 21 de enero de 2014. 35 Portillo, M. (2014), “Solo dos empresas se interesan en El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 18 de marzo de 2014. 36 CEL (2014), Datos oficiales proporcionados por la CEL el 27 de marzo de 2014. 37 Velásquez, E. 38 CEL (2013), Campo pagado publicado en El Diario de Hoy el 2 de octubre de 2013. 39 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Funes defiende el pago millonario por obrar El Chaparral”, El Diario de Hoy, 2 de octubre de 2013.40 Op. Cit., CEL (2014).



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El monto cancelado fue de $108.5 millones que representa el 50% del costo total provisionado para la obra.

De acuerdo al diputado Edwin Zamora, del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), se pagó “un sobreprecio de $28 millones más IVA para no tener que entrar al arbitraje”41. El diputado Zamora también argumentó que con los ajustes realizados el costo de la presa podría rondar los $300 millones lo que “se traduce a energía de $150 el megawatt, o sea de $0.15 centavos el kilowatt, el beneficio para la población es menor”, y agregó que “si esta represa se hubiera construido al costo esperado, típico de una represa de esta naturaleza de $150 millones, el costo por mega hubiera sido de $75 que equivale a $0.07 centavos y medio el kilowatt”42.

El presidente Funes aceptó y justificó que en el arreglo directo se erogó una cantidad mayor afirmando que “tuvimos que pagar un poco más, sí, como resultado de la negociación, pero no fuimos nosotros quienes arbitrariamente decidimos suspender el contrato”43. Bajo este mismo tema diputados del partido ARENA exigieron a la Corte de Cuentas de la República (CCR) que se practique una auditoría a todo el proceso de contratación del Chaparral44; casi al mismo tiempo la Fiscalía General de la República (FGR) abrió una investigación por este caso45.

De acuerdo a información oficial de CEL la nueva fecha para la entrada en funcionamiento de la presa es noviembre de 2017, siempre y cuando se inicie la construcción de la obra en noviembre de 201446.

Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez (AIES)

Durante el quinto año de gobierno del presidente Funes, CEPA finalizó el “Plan de rehabilitación, modernización y optimización” del AIES. El monto de esta fase ascendió a $78.5 millones, de los cuales $58.3 provinieron de una titularización y el resto de fondos propios de la entidad. A febrero de 2014 la rehabilitación del aeropuerto se encontraba a un 85% de avance y de acuerdo a declaraciones del expresidente de CEPA se planea concluir en mayo de 201447. Dentro de los proyectos principales se incluyen: el recarpeteo de la pista, la renovación de equipos de seguridad y eléctricos y la sustitución de puentes de abordaje, entre otros48.

41 Velásquez, E. (2013), “Zamora: CEL pagó $32 millones de más por obra inconclusa a empresa Astaldi”, El Diario de Hoy, 28 de septiembre de 2013.

42 Velásquez, E. (2013), “Se está pagando un sobreprecio por el Chaparral”, El Diario de Hoy, 29 de septiembre de 2013.43 Op. Cit. Redacción El Diario de Hoy (2013).44 Quintanilla, L. (203), “Diputados piden a CCR auditorías por El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 5 de septiembre de 2013.45 Marroquín, D. (2013), “Fiscalía abre investigación por El Chaparral”, El Diario de Hoy, 5 de octubre de 2013.46 Op. Cit., CEL (2014).47 Linares, V. (2014), “Rehabilitación en el Comalapa avanca al 85%”, Diario El Mundo, 25 de febrero de 2014.48 García, P. (2013), “$6 Mlls. para puentes de abordaje del aeropuerto”, El Diario de Hoy, 31 de octubre de 2013.



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Por otro lado, en diciembre de 2013, la compañía norteamericana Kimley Hom y CEPA presentaron el Plan Maestro para la ampliación del AIES a realizarse entre el 2014 y 2032. El plan contempla cuatro fases con un costo de $423.9 millones. Si a lo anterior se suma lo invertido en el proceso de rehabilitación y lo que se erogará en una “fase cero”, el total a invertir asciende a $490 millones49. La “fase cero” será una especie de puente entre la rehabilitación y la modernización y se desarrollará en 2014. Para febrero ya se tenía lista la cartera de proyectos de esta etapa y se estima un costo de $8 millones; con estas mejoras el aeropuerto tendrá una capacidad de más de seis millones de pasajeros50.

Los resultados esperados por CEPA al final del quinquenio son: 1) un activo estratégico del Estado con facilidades renovadas, las cuales no habían sido intervenidas en un plazo de 15 años; 2)ofrecer un alto potencial de consolidación de un Asocio Público Privado (APP), con infraestructura y equipamiento renovado; 3) un incremento de 700,000 pasajeros en conexión, producto de la consolidación del HUB de Avianca en El Salvador; y 4) contar con un Plan Maestro realizado con inversiones definidas del 2014 al 2032, por un monto total de US $492.75 millones51.

Un aspecto a considerar es la importancia de las reformas a la Ley de Asocios Público Privados (APP) para la búsqueda de un socio que acompañe la fase de ampliación del AIES. CEPA esta a la espera de los resultados de un estudio de “valor por dinero” que determinará si un APP es la mejor vía para ejecutar esta etapa. El estudio ya concluyó y se encuentran a la expectativa del contenido de las observaciones del Gobierno.

Para Giovanni Berti, Director Ejecutivo de la Agencia Gubernamental de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA)52, “parece que se va a comprobar la hipótesis de que la ampliación del aeropuerto internacional es por hoy el proyecto de inversión pública que mejores condiciones nos ofrece para ser trabajado bajo un APP”53. Agrega que “sin reformas a la ley APP va a ser muy difícil para nosotros, cuando salgamos a vender los proyectos, encontrar un socio estratégico que confíe en el país con ese marco legal”54.

49 Kiste, F. (2013), “Modernización y ampliación del aeropuerto costará $490 millones”, Diario El Mundo, 17 de diciembre de 2013.50 Pastrán, R. (2014), “Lista cartera de proyectos para inicio ampliación de aeropuerto”, La Prensa Gráfica, 12 de febrero de 2014.51 Información oficial proporcionada por CEPA.52 En abril de 2014 se aprobó la Ley de PROESA como entidad encargada de los Asocios Público-Privados. Ver más en López, M. (2014),

“Aprueban Ley de creación de PROESA”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2014.53 Larios, J. (2014), “Sugieren ampliar aeropuerto vía asocio público privado”, Diario El Mundo, 8 de abril de 2014.54 Kiste, F. (2013), “Reformas a ley APP son claves para ejecutar primeros asocios”, Diario El Mundo, 12 de diciembre de 2013.



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Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS)

En el año de cierre del quinquenio del presidente Funes la construcción del SITRAMSS se caracterizó por atrasos en el calendario programado. La entrada en funcionamiento fue afectada por cuatro modificaciones. En un primer momento se esperaba que estuviera en marcha para enero de 2014, luego se trasladó a marzo55, después a abril56 y el último anuncio es que las operaciones comenzarán hasta mayo57. Al 24 de abril, y a cinco semanas de finalizar la presidencia, de acuerdo al más reciente informe del Viceministerio de Transporte (VMT), se registraron los siguientes avances en la construcción: un 50% para la terminal de integración en Soyapango, un 98% para el tramo I y un 57% para el tramo II58.

El Ministro de Obras Públicas, Gerson Martínez, expresó que “lo más seguro es que inicie operaciones en la primera quincena de mayo, el compromiso del presidente es que debe quedar funcionando en su gobierno; para que el nuevo gobierno asuma el tramo 2, que sería del Salvador del Mundo hacia Santa Tecla”59. En sus más recientes declaraciones el Viceministro de Transporte afirmó que la inauguración del proyecto podría ser entre el 22 y el 24 de mayo60. Al cierre de este informe habían aún retrasos en la obra física, en la capacitación de los operadores, en la importación de las unidades de transporte, la fijación de las tarifas y en todos los aspectos importantes de financimiento del sistema. El VMT publicó en su informe del 24 de abril que “la infraestructura del SITRAMSS estará lista paulatinamente desde finales de mayo de 2014 y en ese sentido se estarían haciendo las primeras pruebas piloto para la operación del sistema”61. Ante esta realidad, después de un uso propagandistico del SITRAMSS en las semanas previas a las dos vueltas electorales, el Director de Transporte, Luis Escamilla, anunció que el Sistema estaría funcionando plenamente “entre la última semana de agosto y la primera quincena de septiembre”62.

El principal retraso se ha concentrado en la construcción de la terminal, que de acuerdo al calendario inicial del VMT debió concluirse en noviembre de 201363. El Gobierno ha justificado el retraso aduciendo que la causa principal de la demora fue la obtención de los permisos municipales de parte de la Alcaldía de Soyapango, así como también el trámite de algunos permisos para que la empresa constructora, CYNIMEX, pudiera operar legalmente en el país y la entrega tardía de los diseños64.

55 FUSADES (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, junio de 2013.56 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Pasaje SITRAMSS atado a ubicación de talleres y patios del sistema”, El Diario de Hoy, 15 de marzo de

2014.57 Peñate, S. (2014), “Inicio de operación del SITRAMSS se mueve hasta mayo”, La Prensa Gráfica, 27 de marzo de 2014.58 VMT (2014), “Moderna Terminal de Integración con 50% de avance en construcción”, Noticias SITRAMSS, 24 de abril de 2014.59 Flores, R. (2014), “Martínez: atraso SITRAMSS podría ser por funcionarios”, La Prensa Gráfica, 3 de abril de 2014.60 García, E. y Tobar, R. (2014), “Pliego tarifario del SITRAMSS enviado a presidente Funes”, Diario El Mundo, 12 de abril de 2014.61 Op. Cit. VMT (2014).62 Tobar, R. (2014), “El SITRAMSS empezaría a funcionar en septiembre”, Diario El Mundo, 14 de mayo de 2014.63 Redacción El Diario de Hoy (2013), “El SITRAMSS: un megaproyecto que se ejecuta a la carrera”, El Diario de Hoy, 15 de julio de 2013.64 Peñate, S. (2013), “MOP acepta un atraso en terminal del SITRAMSS”, La Prensa Gráfica, 25 de septiembre de 2013.



87

Otro argumento sobre los atrasos fue expresado por el Ministro Martínez quién dijo haber solicitado un informe para determinar responsabilidades sobre estos incumplimientos del proyecto: “pedí que se revisara a fondo eso (las gestiones) y se determinen responsabilidades si las hubiere, incluyendo a funcionarios del Estado (…) la ley puede permitir las prórrogas; pero no se trata solo de la ley, es lo técnico, son los tiempos”65.

Otro factor a considerar en la implementación es que de las 190 unidades que formarán el SITRAMSS apenas ha ingresado la cantidad de 37 que representan aproximadamente el 20% del total. Seis de estas unidades llegaron en enero cuando se habían prometido para diciembre de 201366 y el resto (31) entraron en febrero de 2014. El Viceministro de Transporte, Nelson García, expresó que “esto es un paso adelante en la modernización del transporte, desde una perspectiva de un mejor tratamiento a las y los usuarios”67. La compra de las unidades restantes aún no está clara; la empresa Sistema Integrado Prepago (SIPAGO), conformada por transportistas, y el Banco de Desarrollo de Brasil todavía no concretan la firma del préstamo que les permitirá adquirir los buses que faltan para el SITRAMSS68.

En relación a las unidades tipo articuladas y padrón, están todavía en discusión dos aspectos: quien será el operador y el lugar de ubicación de los talleres. A pesar que en diciembre de 2013, Ricardo Olmos, gerente general del SITRAMSS, anunciaba que la empresa SI99 sería el operador que se encargaría de administrar el sistema de buses padrones y articulados69, un mes después representantes de la empresa Sistema Integrado de Pago (SIPAGO), quienes serán los encargados de adquirir la totalidad de buses que integrarán el sistema, afirmaron en voz de su presidente, Miguel Castañeda, que “todavía no se ha decidido el operador. Precisamente se está discutiendo”70. Ante esta discusión hay de por medio cuantiosos intereses de sectores afiliados al partido FMLN71.

Respecto a la construcción de los talleres en enero se mencionaba como posibilidad situarlos en un edificio propiedad del Ministerio de Obras Públicas (MOP) ubicado en el bulevar Arturo Castellanos72; en abril se proyectaba la edificación en un predio que forma parte de los Ferrocarriles Nacionales de El Salvador (FENADESAL)73. A la fecha se desconocen los avances sobre este tema74.

65 Op. Cit. Flores, R. (2014).66 Ramírez, M. y Mendonza, I. (2014), “Desfilan con seis buses del SITRAMSS por varios municipios”, El Diario de Hoy, 17 de enero de 2014.67 Orellano, G. (2014), “SITRAMSS recibe nuevas unidades pare l trasporte colectivo”, Diario Co Latino, 11 de febrero de 2014.68 Ramírez, M. (2014), “SIPAGO aún no cumple requisitos de Bndes”, El Diario de Hoy, 12 de mayo de 2014. 69 Tobar, R. (2013), “Operador colombiano administrará SITRAMSS”, Diario El Mundo, 6 de diciembre de 2013. 70 Redacción El Diario de Hoy (2014), “SIPAGO y VMT sin dar información sobre el SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 9 de enero de 2014.71 FMLN (2013), “Alba Petroleos apoya la modernización del transporte público”, Sitio Oficial, 4 de enero de 2013.72 Peñate, S. (2014), “Terminal el SITRAMSS sufre un tercer atraso”, La Prensa Gráfica, 14 de enero de 2014.73 Tobar, R. (2014), “Ubicación talleres influirá en las tarifa de SITRAMSS”, Diario El Mundo, 2 de abril de 2014.74 Ramírez, M. (2014), “SIPAGO no da detalles sobres patios y talleres del SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 16 de mayo de 2014.



88

Finalmente, la ubicación es un factor que impactará de forma directa en la tarifa del SITRAMSS. Para el Ministro de Obras Púbicas, los talleres deben estar cercanos a la zona de influencia “por ejemplo que (el taller) lo ponemos en Lourdes, eso impactaría mucho la tarifa”75. En junio de 2013 afirmaba que el costo podría rondar $0.50 centavos76; para octubre se mencionaba una cifra diferente que podría oscilar entre $0.35 y $0.40 como máximo77; en diciembre se anunciaba que el pasaje se dividiría en cuatro tarifas diferenciadas78. Por otro lado, según el análisis de la política de remuneración elaborado por el Consorcio EM&A la tarifa sería de $0.85 sin subsidio79. Sin embargo, a la fecha, el costo todavía es una incógnita. Al cierre de este documento la tarifa estaba siendo evaluada por la STP y el Gabinete Económico, para que luego el presidente Funes la anuncie80. A la luz de este impase puede pensarse que el anuncio de tarifas baratas en octubre de 2013, a tres meses de las elecciones, bien pudo ser un recurso mas de propaganda política del Gobierno.

Atrasos en la construcción del sistema, falta de transparencia sobre la publicación de las tarifas, incertidumbre sobre la ubicación de los talleres y rechazo de ciertos sectores81 son cuatro elementos que pudieran impedir el intento de modernizar el transporte público. No obstante, es importante reconocer el esfuerzo que la administración del presidente Funes ha realizado para tratar de solucionar un problema que afecta a gran parte de la población.

Modernización vial

En 2013 el MOP y el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) contrataron proyectos de inversión por un total de $278 millones82. La inversión en carreteras ascendió a $113.7 millones, construyéndose 165.9 km de carreteras y caminos rurales, y aplicando mantenimiento a 61.5 km en vías existentes además de invertir $72.9 millones en obras de mantenimiento83. De acuerdo al MOP, entre junio de 2009 a abril de 2014 se intervinieron 263.75 kilómetros, de carreteras y caminos rurales, por un monto de $157.8 millones.

De acuerdo a Gerson Martínez, antes de finalizar esta gestión, más de $300 millones en obras viales estarán financiadas, algunas iniciadas, otras en planificación y otras ya ejecutadas. Al respecto

75 Ibíd.76 Linares, V. (2013), “Pasaje del SITRAMSS podría costar $0.50 centavos”, Diario El Mundo, 5 de junio de 2013.77 Peñate, S. (2013), “Tarifa SITRAMSS subiría entre $0.10 y $0.20”, La Prensa Gráfica, 25 de octubre de 2013. 78 Tobar, R. (2013), “SITRAMSS tendrá cuatro tarifas diferenciadas”, Diario El Mundo, 10 de diciembre de 2013. 79 Ramírez, M. (2013), “Sin subsidio la tarifa del SITRAMSS sería de $0.85”, El Diario de Hoy, 29 de octubre de 2013. 80 García, E. y Tobar, R. (2014), “Pliego tarifario del SITRAMSS enviado a presidente Funes”, Diario El Mundo, 12 de abril de 2014.81 Ramírez, M. (2013), “Los buseros piden revisar el SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 20 de julio de 2013.82 Incluye la inversión consolidad de los tres viceministerios y FOVIAL.83 MOP (2013), “Balance de labores 2013. Resumen ejecutivo”, 18 de diciembre de 2013.



89

expresó que “éste y el otro Gobierno ejecutarán las principales obras de descomprensión de la ciudad, y serán los encargados de abrir los primeros corredores longitudinales que no tendrán semáforos”84. Dentro del quinquenio la actuación de este ministerio destaca, sobretodo, por la culminación del bulevar Monseñor Romero.

Clima de inversión

La mejora en el clima de inversión como punto de partida para la atracción de inversiones fue un reto que el presidente Funes no logró asumir, mucho menos superar en todo su mandato.

De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el monto de inversión extranjera directa (IED), para El Salvador, al comparar el primer semestre de 2012 contra el primer semestre de 2013, creció en 27%. De 13 países de la región que presentan datos sobre IED, El Salvador se ubica como el menor receptor.

Al estudiar la IED a nivel centroamericano y con datos al cierre del 2013 El Salvador registró $140 millones y se encuentra en el último lugar de la atracción de inversión en Centroamérica. El país que se encuentra en penúltimo lugar es Nicaragua y supera a El Salvador por $708.6 millones. En 2013 la región centroamericana atrajo $10,039.4 millones, de los cuales únicamente un 1.4% se quedaron en el país. Giovanni Berti, Director Ejecutivo de PROESA aceptó que “no podemos mentirnos. El Salvador sigue teniendo unos flujos compasivamente [sic] bajos de inversión extranjera, es positivo porque siempre hay inversión, pero no tan alta ni tan dinámica como muchos de nosotros quisiéramos”85.

También se ha presentado una evolución negativa de los principales índices de inversión. Desde 2009 los índices de libertad económica, competitividad y facilidad de hacer negocios, presentan una caída y exponen un clima adverso para los inversionistas. El gráfico 2 muestra el estado de los principales índices en el tema de clima de inversión. A menor número en la posición de los índices mejor “comportamiento país” se tiene, a mayor número en la posición hay un deterioro en el comportamiento.

84 Hernández, C. (2013), “El próximo gobierno encontrará $300 millones en obras financiadas”, La Página, 10 de diciembre de 2014.85 Portillo, M. (2014), “El Salvador es el que menos inversión atrae en la región”, La Prensa Gráfica, 5 de mayo de 2014.



90

Gráfico 2. Evolución de los principales índices sobre clima de inversión para El Salvador

Fuente: Elaboración propia con base en informes de varios años.

El informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial presenta en la medición 2013-2014 una modesta mejora para El Salvador, ubicándolo en la posición 9786 de 148 países evaluados87. El país escaló cuatro puestos en comparación con el año anterior, aunque si analizamos el comportamiento del quinquenio se registra una caída de 20 posiciones. Para este año el informe señala las siguientes desventajas: poca transparencia pública, desperdicio de recursos públicos, costo del crimen y la violencia, una baja tasa de ahorro nacional, necesidad de mejoras en la calidad de la educación, baja transferencia de tecnología, regulaciones a la IED y falta de disponibilidad de ingenieros y científicos88. Además de las desventajas, de los 12 pilares que conforman el índice, el de las Instituciones es el que más influye en la pérdida de competitividad del país.

En otra medición internacional, la del informe de Doing Business para 2014, elaborado por el Banco Mundial, El Salvador retrocedió 5 escaños respecto al 2013. El deterioro más marcado se sigue observando en los mismos rubros que en 2012 y 2013: protección al inversionista (170), pago de impuestos (165) y obtención de permisos de construcción (144). El acceso a electricidad es un rubro que llama la atención ya que pasa de tener la posición 131 en 2013 a la 154 para 2014; el retroceso en este apartado se atribuye al costo, el número de procedimientos y días para realizar los trámites89.

86 Entre las ventajas competitivas que se señalan dentro de la mejora se encuentran: la penetración de la telefonía celular, baja inflación, orientación al cliente y apertura al comercio (bajos aranceles). Ver más en INCAE (2013), “El Salvador subió dos puntos en el informe global de competitividad 2013-2014”, 4 de septiembre de 2013.

87 Foro Económico Mundial (2013), “Informe de Competitividad Global 2013-2014”, 3 de septiembre de 2013.88 INCAE (2013), “Informe de Competitividad Global 2013-2014. Resultados para la Región”, septiembre de 2013.89 Banco Mundial (2013), “Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises”, 25 de octubre de 2013.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













91

Para 2014, El Salvador obtuvo el puesto 59 en el índice de Libertad Económica, elaborado por la Heritage Foundation y el periódico estadounidense The Wall Street Journal. En comparación con 2013, retrocedió 6 puestos y mantiene la tendencia de años anteriores en la disminución del ranking. Al igual que el año anterior el Estado de derecho es el indicador que presenta la peor posición (derechos de propiedad en el puesto 70 y libre de corrupción en el 78). De acuerdo con el análisis, la libertad económica de El Salvador se ha estancado y los logros alcanzados en años anteriores se han desvanecido por la reciente caída en el Estado de derecho, tamaño del gobierno y eficiencia en la regulación. Para El Salvador, el registro en 2014 es el más bajo en la historia del índice90.

En cuanto a mediciones locales, la Encuesta Dinámica Empresarial de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) también refleja un clima de inversión negativo. Para el último trimestre de 2013, el 47.9% de los empresarios entrevistados percibían un clima desfavorable para las inversiones y únicamente el 10.3% lo encuentran como favorable. El índice presenta una tendencia negativa por más de cinco años consecutivos. De acuerdo a la encuesta citada, entre los tres factores principales que afectan el clima de inversión se encuentran: la incertidumbre, la delincuencia y el bajo crecimiento económico91 (ver gráfico 3).

Ante este panorama el Gobierno ha realizado algunos esfuerzos por tratar de mejorar la atracción de inversiones. La plataforma virtual www.miempresa.gob.sv facilita la realización de trámites en línea y fomenta la formalización de la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYMES). Entre algunos de los trámites que pueden realizarse están: la obtención del Número de Identificación Tributaria (NIT) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), la matrícula de empresa, la inscripción patronal en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), la inscripción de escrituras de constitución de empresas, entre otros.

90 The Wall Street Journal y Heritage Foundation (2014), Índice 2014 de Libertad Económica”, enero de 2014.91 FUSADES (2014), “Informe de coyuntura económica”, Departamento de Estudios Económicos, octubre-diciembre de 2013, febrero de

2014.



92

Gráfico 3. Percepción de los empresarios sobre el clima de inversión

Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial

Algunos de los logros desde la creación de la plataforma a febrero de 2014 reportados por el Ministerio de Economía (MINEC) reflejan 102 nuevas sociedades y 320 nuevos empresarios individuales. Para el período 2009-2013 se registran 2,702 nuevas empresas constituidas92. En este mismo sentido, en el marco del Comité de Fomento Productivo, el Gobierno y empresarios conformaron una mesa para facilitar el comercio en la que se estudiará lo referente a trámites y facilitación logística93.

Respecto al marco legal se aprobó la Ley Especial de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción que tiene como objeto “promover el desarrollo económico y social del país, mediante la agilización de los trámites y procedimientos administrativos ejecutados por el Órgano Ejecutivo, entidades autónomas y municipalidades, destinados al otorgamiento de los permisos y autorizaciones para el desarrollo de proyectos de construcción y parcelación, facilitando el crecimiento en la eficiencia de la administración pública”94. La Ley define plazos para la emisión de permisos gubernamentales e incluye el silencio administrativo positivo, que da por aprobados los permisos solicitados por el peticionario si la entidad pública no responde dentro del plazo establecido en la legislación

92 MINEC (2014), “En el camino del cambio productivo”, Informe especial, 11 de febrero de 2014.93 Linares. V. (2014), “Empresarios y Gobierno crean una nueva mesa para facilitar comercio”, Diario El Mundo, 4 de abril de 2014.94 Artículo 1 de la Ley Especial de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













93

correspondiente95. También se aprobó la ley de PROESA como motor para la atracción de inversiones, transformándose en una entidad autónoma y que tendrá a su cargo la aprobación de los proyectos de Asocios Público-Privados96.

De parte de la sociedad civil, la Iniciativa para la Competitividad ha propuesto cuatro acciones específicas para la facilitación de trámites: 1) aprobación de la ley de firma electrónica97; 2) desarrollar un sistema de mejora regulatoria; 3) apoyar el programa para agilizar los procesos de visas y permisos; y 4) crear un observatorio de facilitación de comercio98.

Empleo

La generación de empleo tuvo una especial relevancia durante el último año de gestión. El Gobierno, a través del MINEC publicitó de manera permanente la cantidad de empleos creados durante la administración Funes. De acuerdo al Gobierno “este incremento es el resultado de la estrategia de fomento productivo que, entre otros aspectos, promueve las exportaciones y apoya la micro, pequeña y mediana empresa. Una estrategia que sigue impulsando y generando mayor número de empleos”99.

El presidente Funes reconoció la participación de la empresa privada como motor de la creación de empleos y expresó que “la inmensa mayoría de trabajos los ha creado la empresa privada, eso nos llena de mucho optimismo”. Asimismo, señaló que dentro de los 25,000 trabajos gubernamentales se incluye la contratación de nuevos agentes de la PNC, trabajadores para la obra pública, médicos y enfermeras, entre otros100.

La generación de empleo se evalúa con base en los datos de cotizantes del ISSS. El cuadro 2 presenta la evolución de la cantidad de trabajos creados para el sector público y privado por año de gestión, a partir de junio de 2009. Las cifras para el quinto año presidencial se presentan hasta marzo por ser el dato más reciente.

95 Pastrán, R. (2013), “Aval a la Ley que agiliza trámites de construcción”, La Prensa Gráfica, 29 de noviembre de 2013.96 Rivera, E. (2014), “Aprueban ley de PROESA para atraer inversiones”, Diario El Mundo, 10 de abril de 2014.97 También consideraba la aprobación de la aprobación de la Ley Especial de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción, la cual

ya fue sancionada por el presidente Funes. 98 Belloso, M. (2013), “Proponen plan para mejorar clima de negocios”, La Prensa Gráfica, 31 de octubre de 2013.99 MINEC (2013), “107 mil nuevos empleos ¡Y seguimos sumando!”, Campo pagado, La Prensa Gráfica, 15 de noviembre de 2013.100 Kiste, F. (2013), “Privados generaron 82,000 empleos en últimos cuatro años”, Diario El Mundo, 15 de noviembre de 2013.



94

Cuadro 2. Número de empleos creados *

*Para fines comparativos, se han excluido de toda la serie la información sobre los maestros EDUCO, que hasta 2011 cotizaban dentro del sector de servicios privados y a partir de enero de 2012 pasaron a Bienestar Magisterial; también se excluyen del total los empleados del servicio doméstico.**Datos de los primeros 10 meses, de junio de 2013 a marzo de 2014.Fuente: Elaboración propia con base en datos del ISSS.

Del total de empleos creados a marzo de 2014, el 74% corresponden al sector privado y el 26% restante al sector público. Respecto a la promesa del presidente Funes de crear la “fábrica de empleos” y generar 100,000 puestos de trabajo en los primeros 18 meses de su gestión no se registran avances. La comparación con el desempeño de otras presidencias en cuanto a la generación de empleo ha sido una consigna de la actual administración, sin embargo, la evaluación en esta apreciación se fundamenta en el cumplimiento o incumplimiento de sus promesas. Al presidente Funes le tomó 58 meses generar, en conjunto con el sector privado, 107,115 empleos.

En el tema de empleo, a diferencia de otras administraciones, la presidencia Funes estuvo precedida por una crisis internacional que impactó fuertemente la economía. El pico más alto en cantidad de empleos generados en el sector privado se registra en julio de 2008 con 576,861 cotizantes del ISSS y el más bajo en diciembre de 2009 con 533,732. Durante la crisis se perdieron 43,129 empleos del sector privado. La recuperación económica fue lenta y hasta octubre de 2011 se registraron de nuevo los niveles de empleos precrisis con 577,744 cotizantes. Por tanto, los empleos creados por la empresa privada durante la administración Funes hasta octubre de 2011 responden a la recuperación de los puestos de trabajo perdidos. En consecuencia, el crecimiento real de empleos del sector privado, en el período del presidente Funes, a marzo de 2014 totalizan 47,315 nuevas oportunidades laborales.

Al margen de la cantidad de empleos creados durante esta gestión presidencial, aún más importante es la cantidad de salvadoreños que no encuentran trabajo. Entre julio de 2008 y noviembre de 2013 se crearon 82,000 empleos según datos del ISSS, pero, para ese período aproximadamente 270,000 salvadoreños constituian la demanda laboral; por lo que, 188,000 personas quedaron vacantes. En

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

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231

638873

0

100

200

300

400

500

600

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los próximos cinco años (2014-2019) 250,000 salvadoreños iniciarán la búsqueda de un trabajo, por lo que la nueva administración gubernamental tendrá el reto de propiciar el crecimiento económico necesario para poder generar esa cantidad de empleos101.

Vivienda

Al cierre del quinto año de gobierno el programa casa para todos no alcanzó los resultados esperados. De esa promesa de campaña y de la política pública ratificada en el plan quinquenal apenas se ejecutó un 10.3% de la meta. Del anuncio de construcción de 25,000 viviendas únicamente se concretaron 2,579 y este último año no se registraron avances. A pesar de esta notable deficiencia el último presidente del Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO), Tomás Chévez, expresó que “en materia de vivienda se hizo mucho más de lo que hicieron gobiernos anteriores”102.

Las justificaciones sobre el incumplimiento de promesas comparando el desempeño actual con el de gobiernos anteriores, ha sido una constante en esta administración. Sin embargo, vivienda es un tema crítico y el éxito en este ámbito no puede medirse bajo ese parámetro. De acuerdo a datos de la Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO), el déficit cuantitativo asciende a 40,000 viviendas103.

Desde un inicio el desarrollo del programa casa para todos presentó serios inconvenientes: dificultades en la adquisición y uso de terrenos, problemas entre la oferta y la demanda, conflictos financieros en el manejo de préstamos, trámites de construcción no previstos y una estrategia de venta deficiente. En palabras de Ismael Nolasco, ex Director Ejecutivo de CASALCO, “Casa para todos tuvo problemas desde que varias licitaciones se declararon desiertas, de allí hubo otra serie de inconvenientes porque se trabaron las carretas en los trámites, todo ese tiempo perdido es dinero y los problemas se fueron haciendo más grandes”104.

En relación al plan de venta de viviendas y con el propósito de promocionar las casas, FONAVIPO realizó ferias y visitas a instituciones públicas y empresas privadas105. Según Tomás Chévez “la demanda de interés social es grande, por lo cual creemos que la colocación será fácil. La meta es colocar 70% de la oferta en los próximos dos años, y si podemos colocar el 100% mejor”106. Sin embargo, las

101 FUSADES (2014), “La realidad que encontrará el próximo presidente”, marzo de 2014. 102 García, P. (2014), “Gobierno ha ejecutado 10% en construcción de vivienda”, El Diario de Hoy, 26 de marzo de 2014.103 Molina, K. (2014), “Plan de vivienda demanda más financiamiento”, El Diario de Hoy, 28 de febrero de 2014.104 Ramírez, S. (2013), “Los tropiezos de casa para todos”, La Prensa Gráfica, Séptimo Sentido, 8 de septiembre de 2013.105 Pastrán, R. (2013), “Alistan plan para la venta de viviendas”, La Prensa Gráfica, 9 de agosto de 2013.106 Redacción El Diario de Hoy (2013), “FONAVIPO incumplió las metas de Casa para Todos”, El Diario de Hoy, 9 de agosto de 2013.



96

casas no se vendieron al ritmo esperado, incluso a pesar de la reducción en el precio de las mismas107 no se ha logrado motivar la venta. De acuerdo al cuadro 3 quedan 1,822 unidades habitacionales por vender, es decir el 70% de la oferta.

Cuadro 3. Resultados del programa casa para todos

*En los proyectos Nuevo Belén y Los Almendros, como un valor agregado, FONAVIPO ha asumido el costo social asignando una casa para una estación de la Policía Nacional Civil (PNC).Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del MOP al 7 de abril de 2014.

Durante el quinquenio el sector vivienda también ha tenido otras intervenciones a cargo del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU). Las casas construidas por el VMVDU fueron 1,296, al sumar esta cantidad a las del programa casa para todos, se tiene un total de 3,875 viviendas. Con el dato anterior el avance en la construcción de 25,000 unidades habitacionales alcanza el 15.5%, cifra que está muy lejos de llegar a la meta.

En el último año de la gestión del presidente Funes, también se construyeron 93 viviendas para los afectados por la tormenta IDA y se realizaron 4,234 intervenciones del programa de Mejora Integral de Asentamientos Urbanos Precarios (MIAUP). En el quinquenio se construyeron 645 viviendas por la tormenta IDA y se realizaron 8,951 MIAUP. Los proyectos que se encuentran en ejecución abarcan la construcción de 259 viviendas por parte del VMVDU, 4175 mejoras de piso y techo y 2105 acciones del MIAUP108.

La débil articulación de esfuerzos entre el sector público y privado fue un reflejo constante del programa casa para todos. Para Francisco Sandoval, exvicepresidente de CASALCO, “las cifras existen, lo que hay que ver es a futuro, y nosotros en CASALCO y los desarrolladores de inmobiliarios pensamos que empieza una nueva etapa, que esperamos que nos permitan a nosotros como empresarios contribuir al desarrollo del país y también en la generación de empleo”109. Al final el programa tampoco logró reactivar al sector construcción.

107 Portillo, M. (2013), “FONAVIPO bajó precios de casas hasta $5,000”, La Prensa Gráfica, 29 de agosto de 2013.108 Información oficial proporcionada por el MOP.109 Op. Cit. García, P. (2014).

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

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56.5%

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16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

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60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

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111 113 118

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2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

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Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

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Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

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Programas sociales

El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) agrupa los programas sociales del gobierno del presidente Funes. Entre los principales podemos mencionar: Ciudad Mujer, Comunidades Solidarias, Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), paquetes escolares y Programa de Agricultura Familiar (PAF). La entrega de paquetes escolares y el PAF, serán analizados bajo los ministerios que los administran, educación y agricultura, respectivamente. En esta sección se concentrará el análisis de los tres primeros.

Para el año 2013 el SPSU alcanzó una inversión de $175.4 millones. Para 2014 se proyecta un monto de $168.9 millones110, $6.5 millones menos que el año anterior. En promedio, entre 2010 y 2014, se invirtieron anualmente $163.2 millones. El presidente Funes presentó en octubre de 2013 un proyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social, para garantizar los programas sociales. De acuerdo al mandatario “los programas sociales fueron creados para proteger a los sectores más vulnerables de nuestro querido pueblo. Y ahora, propongo una ley que haga de cumplimiento (obligatorio) el Sistema de Protección Social Universal. Este será el mayor legado que dejaré a la sociedad salvadoreña para proteger a nuestro pueblo”111.

La Ley fue aprobada el 3 de abril de 2014, con lo que quedo obligado para próximos años, el cumplimiento de los siguientes programas sociales: Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales, dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares, alimentación y salud escolar, vaso de leche, PATI, Ciudad Mujer, Pensión Básica Universal, PAF, gratuidad a los servicios de salud, acceso y mejoramiento de vivienda, infraestructura social básica y atención integral a la primera infancia.

La premisa al cierre del gobierno del presidente Funes es que los programas sociales han contribuido a disminuir la pobreza en el país, pero en realidad, el método que se ha utilizado de pequeños aumentos e ingresos temporales de las personas en extrema pobreza es muy discutible como medición de superación de la pobreza.

Ciudad Mujer

De acuerdo a los anuncios del presidente Funes en su último año de gobierno se inaugurarían dos sedes de Ciudad Mujer. Durante los primeros cuatro años se construyeron cuatro sedes. Al 28 de marzo de 2014, en las cinco sedes activas, se habían brindado 954,361 servicios, correspondiendo la

110 Secretaría Técnica de la Presidencia (2013), “Balance social 2009-2013”, diciembre de 2013.111 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes presenta hoy proyecto de Ley para garantizar programas sociales”, Campo pagado,

30 de octubre de 2013.



98

mitad de éstos al módulo de salud sexual y reproductiva112. De acuerdo a la Secretaría de Inclusión Social (SIS) actualmente se realiza una evaluación de impacto del proyecto, tarea que estaba pendiente y que permitirá conocer la incidencia de los servicios prestados.

La sede de San Miguel fue inaugurada el 15 de diciembre de 2013, tal como estaba previsto, y entró en funcionamiento el 13 de enero de 2014. El costo total de la obra fue de aproximadamente $4.02 millones financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) BID.113 A este monto deben agregarse $238,605.91 en concepto de equipamiento también gracias al BID. Se proyecta atender a 157,156 mujeres provenientes de los municipios de Chinameca, Lolotique, Moncagua, Nueva Guadalupe, Quelepa y San Miguel114.

En noviembre de 2013, Vanda Pignato, la Secretaria de Inclusión Social, expresó que en “Ciudad Mujer Morazán nos vamos a retrasar un poco. Inauguraríamos a finales de diciembre y abriríamos puertas en enero”.115 La construcción sufría demoras debido a que la empresa contratada se ha retrasado con la obra. Sin embargo, pasó la fecha prevista de inicio de operaciones y al cierre de esta apreciación aún no ha sido inaugurada la última sede pendiente.

El Subsecretario de Inclusión Social señaló que “debido a que la fecha de finalización de la obra no está definida aún, ni puedo yo anticiparla, no puedo tampoco referir a la fecha prevista de inauguración o de entrada en operaciones de tal sede”116. El monto de construcción actual es de $4.6 millones, el de supervisión de la obra $245,593.53117 y el equipamiento asciende a $264,340.53; la proyección de beneficiarios es de 46,871 mujeres de los municipios de Chilanga, El Divisadero, Guatajiagua, Jocoro, San Carlos, Lolotiquillo, San Francisco Gotera, Sensembra, Sociedad y Yamabal118.

De acuerdo a datos oficiales del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) la obra, a finales de abril, reportaba un avance físico del 87%, el contrató finalizaba el 28 de febrero por lo que se encuentra en período de multa. Entre los inconvenientes presentados está la falta de capital de trabajo que atrasa la compra de materiales, solvencia de pago a los subcontratistas e incumplimiento a las prestaciones laborales y leyes del país. A mediados de mayo ya se tenía un avance del 92%119.

112 Información oficial proporcionada por la Secretaría de Inclusión Social.113 Información oficial proporcionada por FISDL.114 Op. Cit. 115 Sosa, B. (2013), “Sedes en Oriente de Ciudad Mujer listas en enero 2014”, La Prensa Gráfica, 7 de noviembre de 2013. 116 Op. Cit. 117 Información oficial proporcionada por FISDL.118 Ibíd. 119 Fuentes, L. y Lazo, F. (2014), “Empresa española paga multa diaria por atraso Ciudad Mujer”, La Prensa Gráfica, 15 de mayo de 2014.



99

La construcción de esta sede ha estado acompañada de disputas por la propiedad donde se construye dicho Centro. Un grupo de personas reclama legalmente la posesión de los terrenos en Morazán. Los demandantes alegan que la Corporación Salvadoreña de Inversiones (CORSAIN) usurpó de forma indebida las tierras reclamadas y cedió una parte del terreno a la SIS120. A inicios de mayo, de acuerdo a declaraciones de la Secretaria de Inclusión Social es “poco probable, es una injusticia porque debería el presidente Funes inaugurarlo, más infelizmente yo no creo que pueda ser posible”121. Por tanto el mandatario no cumplió su promesa inicial de las 14 sedes ni la segunda sobre dejar en funcionamiento 6 sedes.

La proyección internacional de Ciudad Mujer es un logro irrefutable. En palabras de la Secretaria de Inclusión Social “el éxito de Ciudad Mujer trascendió las fronteras de El Salvador y es algo que debe llenarnos de orgullo…Es algo que nos da identidad mundial y que por tanto debemos cuidar”122. Durante el quinto año de gobierno Vanda Pignato fue galardona con la medalla de la Orden Nacional de la Legión de Honor de Francia en el grado de Oficial123. Fuera de El Salvador ya se replica en Brasil llamándose “Casa de la Mujer Brasileña” y en Perú “Villa Mujer”; Trinidad y Tobago, Panamá, Honduras, México (tanto a nivel federal como de estados) y algunas municipalidades de Colombia han mostrado interés en implementar el modelo salvadoreño124.

Comunidades Solidarias

Durante el último año de gobierno del presidente Funes se continúo con la entrega de bonos de educación y salud y la pensión básica universal en el marco del programa Comunidades Solidarias Rurales (CSR). En cuanto a los primeros, la cobertura se mantiene para 100 municipios en pobreza extrema severa y alta, tal como se plantea en el Plan Quinquenal. El quinto año de la administración presenta el menor número de familias beneficiadas, el cuál pasó de 101,980 durante el primer año a 75,192 al cierre del quinquenio. La meta quinquenal era abarcar a 100,000 familias.

En relación a la pensión básica universal al cierre del gobierno se reparte en 81 municipios y beneficia a 28,395 adultos mayores. En este rubro no se llegó al objetivo planteado de 37,000 adultos mayores en 100 municipios.

En cuanto al tema de la electrificación, agua potable y saneamiento, dentro de los 100 municipios en pobreza extrema, severa y alta, de acuerdo a información oficial proporcionada por el FISDL a

120 López, J. (2014), “Arrecian disputas por terrenos donde se construye Ciudad Mujer”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2014.121 Sosa, B. (2014), “Aún no será entregada Ciudad Mujer Morazán”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2014.122 Ávila, M. (2013), “Inauguran Ciudad Mujer en San Miguel”, Diario El Mundo, 16 de diciembre de 2013.123 Sosa, B. (2013), “Reconocimiento de Francia por proyecto Ciudad Mujer”, La Prensa Gráfica, 26 de octubre de 2013. 124 Información oficial proporcionada por la Secretaría de Inclusión Social



100

diciembre de 2013 se había logrado una cobertura del 88.3% y 73.3%, respectivamente, con una inversión de $35.4 millones.

Para el caso del programa Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), respecto a la entrega del bono de educación urbano, se pasó de atender a 5,118 jóvenes en el cuarto año de gestión a 5,946 en el año de cierre, en ambos períodos se mantiene el alcance de cinco municipios. La meta en esta área era lograr la cobertura en 25 municipios y 45,000 estudiantes. Cuantitativamente quedaron pendientes 20 municipios y 39,054 jóvenes. Respecto a la pensión básica universal urbana, fue hasta el último año de gobierno que se dio el inicio, beneficiando a 3,735 adultos mayores de 5 municipios. Faltaron por cubrir 20 municipios y 37,265 personas.

El cuadro 4 muestra la evolución de los componentes de CSR y CSU por año de gestión presidencial. La cobertura para el bono de educación y salud rural presenta una tendencia a la baja, contrario a los incrementos constantes de beneficiarios para el caso de la pensión básica rural.

Cuadro 4. Componentes del programa CSR y CSU

*La información para el quinto año de gestión esta actualizada a marzo de 2014.Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcionada por el FISDL.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

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2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

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446495 504

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11567

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638873

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300

400

500

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700

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101

Un punto esencial de este tipo de programas son las evaluaciones de impacto, con el fin de determinar la incidencia en las condiciones de vida de la población beneficiada. Para el caso de Comunidades Solidarias, a la fecha de cierre de este documento, no se conocen resultados de una evaluación de impacto para concluir la relación directa entre el programa Comunidades Solidarias y la disminución del número de pobres.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

En cuanto a cumplimiento de metas cuantitativas el PATI es el programa más exitoso de la administración Funes ya que sobrepasó los objetivos establecidos en el Plan Quinquenal. Al cierre del quinto año de gobierno el PATI tiene presencia en 35 municipios y desde su inicio ha beneficiado a casi 80,000 personas. El programa entregó $100 mensuales a los participantes por seis meses y los capacitó, a cambio de trabajo comunitario. A marzo de 2014 se habían invertido $38.6 millones125. El cuadro 5 presenta los avances de los principales indicadores del PATI desde sus inicios.

Cuadro 5. Avances del PATI

*La información del quinto año de gestión está actualizada a marzo de 2014.Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcionada por el FISDL.

El último año del PATI bajo el mando del presidente Funes estuvo lleno de señalamientos sobre la incorporación de miembros de pandillas dentro del programa. Un total de 750 pandilleros fueron beneficiados, repartidos entre los siguientes municipios: 400 de Ilopango, 50 de San Martín y 300 de Quezaltepeque. De acuerdo al alcalde de Ilopango, Salvador Ruano, el propósito que persigue la inscripción de personas que pertenecen a maras “es tratar de mantener el equilibrio (…) Tenemos el programa PATI, en el que han sido involucrados 200 jóvenes de la 18 y 200 de la MS, eso es lo que estamos desarrollando”126.

125 Información oficial proporcionada por el FISDL.126 Meléndez, C. (2013), “750 pandilleros dentro del programa PATI”, La Prensa Gráfica, 22 de julio de 2013.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

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2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


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Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


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A esto se agrega las declaraciones del jefe del programa PATI, Jesús Valencia, quién reconoce que “desde un inicio sabemos que hay participantes pandilleros. Con toda claridad te lo puedo decir, pero no es que el programa sea deliberado para las pandillas o mareros. No puedo excluir a nadie y decirle mira vos sos marero y no. Si cumple con los requisitos, se incluye. Si a nosotros nos cumplen los incluimos”127. Valencia también aclara que la responsabilidad recae en las comunidades que son los que mejor conocen la situación de las comunidades.

Otro aspecto relevante fue el recorte de fondos por parte de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América (USAID, por sus siglas en inglés) en seis municipios: Ilopango, Quezaltepeque, Ciudad Delgado, Mejicanos, Panchimalco y Sonsonate. Sobre el cese del financiamiento para dichos territorios USAID aclaró que “el FISDL no cumplió con la elaboración de un plan promocional por municipalidad ni con la selección de los Asentamientos Urbanos Precarios (AUP) participantes según los procedimientos establecidos”128. De forma inmediata el Gobierno anunció que los recursos para seguir financiando el PATI en estos municipios provendrían del presupuesto del FISDL. Alex Segovia, Secretario Técnico de la Presidencia, expresó que “es una reorientación de recursos que estamos viendo en el interior del FISDL en principio”129.

El PATI es el primero de los programas sociales que ha hecho público los resultados de su evaluación de impacto, realizada por FUSADES bajo el financiamiento del Banco Mundial. Algunas de las principales conclusiones de la evolución afirman que “1) el mecanismo de autoselección está funcionando: el PATI atrajo a individuos con menor capital humano y 2) el Programa parece que cumple sus objetivos principales: en promedio, ha incidido en reducir el nivel de pobreza extrema de los participantes, a través de un aumento en la participación laboral y, por consiguiente, del aumento en el ingreso laboral”130.

Educación

En el área educativa esta apreciación se concentra en la evolución de promesas y políticas públicas cuantitativas. Temas esenciales como la modernización y revalorización del magisterio; la calidad de la enseñanza; el aprovechamiento de los recursos disponibles; la inversión en innovación, ciencia y tecnología; y la importancia de la educación parvularia; entre otros, no se abordan.

127 Ibíd. 128 Santos, J. (2013), “EUA cortará fondos para PATI en seis municipios”, La Prensa Gráfica, 7 de septiembre de 2013.129 Redacción La Prensa Gráfica (2013), “Segovia dice PATI se va a financiar con fondos FISDL”, La Prensa Gráfica, 11 de septiembre de 2013.130 FUSADES (2014), “Evaluación de impacto del programa PATI. Resultados destacados: indicadores esperados e impacto”, Centro de

Investigación y Estadísticas, abril de 2014.



103

Paquetes escolares

Durante el quinquenio del presidente Funes el tema educativo se redujo a la entrega de paquetes escolares. Este fue identificado como el principal logro de la administración por parte de la población. De acuerdo a cifras de LPG Datos, a febrero de 2014, el 25.5% reconoce los paquetes escolares como el mayor legado del mandatario. La educación, en general, se ubica en el segundo lugar con 8.7%.

A lo largo de sus cinco años de gobierno el presidente Funes ha recalcado que los paquetes escolares contribuyen a recuperar la dignidad de los niños y afirma que impulsó el programa “porque había que permitirles a los niños (…) que ellos también fueran a la escuela, que no se retiraran de la escuela porque su papá no tenía el dinero para comprarle los útiles o que fueran a la escuela con la cabeza en alto como van otros niños”131. Agregó que “este programa nos ha permitido ampliar la matrícula y reducir la deserción escolar”132.

De acuerdo al Gobierno, tal fue el impacto de los paquetes escolares, que a inicios del quinto año de gestión se presentó un anteproyecto de ley para legalizar la obligatoriedad de la entrega de los mismos a estudiantes de parvularia y básica133. Sin embargo, el anteproyecto de ley no tuvo mayor avance ya que el programa fue contemplado en la recién aprobada Ley de Desarrollo y Protección Social134.

El problema de los atrasos en los tiempos de entrega de los paquetes escolares no fue superado. Al igual que en años anteriores, en el año escolar 2013, y de acuerdo a información oficial de MINED, la entrega completa de los útiles escolares se finalizó hasta el 30 de junio y la de los uniformes se reporta hasta el 30 de noviembre. Ambas fechas sobrepasan el inicio del año educativo, lo que resta valor a la entrega de dichos paliativos.

Para la entrega del año lectivo 2014, el Ministerio de Educación inició las ferias escolares en septiembre de 2013, con un mes de anticipación a lo programado, con el fin de acercar la oferta y demanda en los distintos departamentos135. Como en otras ocasiones, autoridades del MINED aseguraron que la meta de entrega del paquete escolar es enero y que por ello finalizarían las contrataciones de proveedores antes del cierre de 2013136.

131 Presidencia de la República (2014), “Oficialización inicio del año escolar”, 20 de enero de 2014.132 Presidencia de la República (2013), “Mensaje a la Nación del presidente Mauricio Funes con motivo del año nuevo”, 31 de diciembre de

2013.133 Peñate, S. (2013), “Presentan propuesta de ley del paquete escolar”, La Prensa Gráfica, 26 de junio de 2013. 134 López, M. (2014), “Asamblea aprueba Ley de Desarrollo y Protección Social”, La Prensa Gráfica, 3 de abril de 2014.135 Redacción Nación (2013), “MINED inició feria de paquete escolar”, La Prensa Gráfica, 20 de septiembre de 2013. 136 Peñate, S. (2013), “En enero entregarán paquete escolar”, La Prensa Gráfica, 8 de octubre de 2013.



104

De acuerdo a información oficial proporcionada por MINED, la fecha límite de entrega de los útiles escolares y del primer uniforme fue el 31 de marzo de 2014, a esa fecha ya se había entregado el 100% de los útiles y el 97% del primer uniforme beneficiando a 1,299,358 estudiantes de 4,968 centros escolares. El presidente Funes también resaltó que para 2014 “3,901 proveedores han sido contratados, lo cual ha generado aproximadamente 48,000 empleos directos e indirectos”137.

Infraestructura escolar

En un principio el MINED se planteó como meta la inversión de $140.3 millones en infraestructura, que equivalen a 5,269 proyectos138. En julio de 2013 el ministerio afirmó que “al final de esta gestión habremos invertido en infraestructura escolar y dotación de mobiliario $134 millones, logrando intervenir el 50% de los centros escolares del país”139, $6 millones menos de lo previsto inicialmente. Sin embargo, ninguna de las metas programadas fue cumplida. De acuerdo a información oficial proporcionada por el MINED durante los cinco años de gestión del presidente Funes se lograron invertir $102.1 millones en 5,232 proyectos de infraestructura y dotación de mobiliario. Del total un 91% corresponde a infraestructura y el 9% restante a mobiliario.

Tampoco se cumplió el monto programado de inversión anunciado por el presidente Funes durante la inauguración del año escolar 2013 donde afirmó que “este año y los 5 primeros meses de 2014, vamos a invertir otros 91 millones en otras 791 escuelas”140. Lo invertido de junio de 2012 a marzo de 2014, que equivalen a 22 meses, totaliza $47.5 millones.

Cuadro 6. Inversión en infraestructura y mobiliario escolar

*Para el tercer año se registran 79 proyectos en diseño de carpeta técnica de infraestructura por un monto de $1.5 millones.** La información al quinto año se encuentra hasta marzo de 2014.Fuente: Elaboración propia con información oficial proporcionada por MINED

137 Vázquez, J. (2014), “Presidente confirma entrega del 95% de los paquetes escolares”, Diario Co Latino, 11 de febrero de 2014.138 Op. Cit. FUSADES (2013), página 98.139 MINED (2013), “Creando ambientes escolares dignos y seguros”, Campo pagado, La Prensa Gráfica, 4 de julio de 2013.140 Presidencia de la República (2013), “Inauguración año escolar 2013”, 21 de enero de 2013.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

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PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

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101 97

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Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













105

El Gobierno se quedó $38.2 millones por debajo de lo planeado. Por el contrario, la inversión en paquetes escolares se mantuvo en aproximadamente $73.5 millones anuales, lo que suma $367.5 millones en cinco años. Lo invertido en infraestructura no representa ni un tercio de lo presupuestado en paquetes escolares, clara señal de cuáles fueron las prioridades del Gobierno en lo que a educación se refiere.

Las necesidades de equipamiento y capacitación se hacen más evidentes por la ineficiente administración financiera entre el MINED y los centros escolares. Existe un problema en la entrega de los fondos, la cual no se hace a tiempo. El desembolso tardío del presupuesto impide que los institutos puedan adquirir todos los materiales necesarios para la enseñanza, esta misma situación obliga a los institutos a apresurarse en la inversión de los montos cuando son transferidos para no reintegrar el dinero.

Al cierre de 2013 algunas de las deficiencias que sufren las escuelas debido a la mala programación financiera son: falta de materiales para talleres, problemas en el área de informática, impago de los gastos fijos, necesidades de herramientas, mantenimientos de equipos pendientes, reparaciones menores de infraestructura sin realizarse, entre otras141.

La otra cara de la moneda es el hecho que las escuelas se apresuran a ejecutar los fondos desembolsados de forma tardía y lograr liquidar a tiempo. De acuerdo a Paz Zetino Gutiérrez, Secretario General de Bases Magisteriales “lo que sucedió este año es que muchos de los proyectos que se iban a realizar no se realizaron. Y en otros casos están corriendo para realizarlos porque acaban de entregar los fondos y viene la época de liquidarlos”142.

El inicio del año escolar 2014 no fue diferente al anterior. A mes y medio de inauguradas las clases, el MINED únicamente hizo efectivo el desembolso para los salarios del personal administrativo, sin depositar el presupuesto para el funcionamiento de la mayoría de centros escolares. De acuerdo al profesor Paz Zetino “ya es costumbre del Ministerio de Educación poner a las personas en una crisis”143.

A finales de marzo los institutos nacionales aún no contaban con los fondos para funcionar. Los directores optan entonces por endeudarse para suplir algunas de las necesidades pero ante las exigencias de pago de los proveedores esa opción parece no ser viable. Óscar Melara, miembro del Consejo de Directores de Institutos Nacionales y Director del Instituto Nacional Técnico Industrial (INTI), expresó que “todas las instituciones educativas, tanto escuelas como institutos, estamos con créditos ya vencidos para algunos productos que pedimos. No hay dinero para comprar materiales

141 Joma, S. (2013), “Escuelas aún pendientes de recibir fondos de presupuesto”, El Diario de Hoy, 18 de agosto de 2013.142 Joma, S. (2013), “Escuelas contra reloj para invertir fondos”, El Diario de Hoy, 13 de diciembre de 2013.143 Tobar, R. (2014), “Educación todavía sin entregar el presupuesto escolar”, Diario El Mundo, 6 de marzo de 2014.



106

didácticos, insumos (para los talleres), pago de teléfono, Internet, mantenimiento del edificio”. Por su lado Jorge Sevillano, Director del Instituto Nacional de la colonia Santa Lucía, afirmó que “no tenemos lapiceros, no tenemos plumones para pizarra. materiales para talleres tampoco. No estamos dando la enseñanza como debe de ser, porque estamos atendiendo solo teoría”144.

El MINED a través del Viceministro de Educación, Héctor Samour, aceptó el atraso en la entrega de fondos y explicó que “todos los requerimientos se han hecho a tiempo al Ministerio de Hacienda. Se están pagando los salarios con puntualidad. Ha habido retraso en algunos fondos para otro tipo de rubros, pero ya todo está en proceso para que las próximas semanas quede completamente cubierto”145.

La no entrega oportuna del presupuesto escolar limita la enseñanza y el aprendizaje dentro de los centros escolares. Tanto los alumnos como los maestros no desarrollan sus capacidades debido a la falta de insumos y equipo. La coordinación financiera entre el MINED y el MH es una asignatura pendiente que deberá enfrentar la próxima administración, con el fin de garantizar la calidad educativa.

Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno

Otra de las iniciativas que lanzó el Gobierno fue la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP). El proyecto inició en 2011 con la fase de diseño y proyecto piloto en tres municipios con asistencia técnica de USAID para la socialización, sensibilización e inducción de los actores educativos de 85 centros escolares. En 2012 se realizó un taller con participación de los 14 Directores Departamentales y sus equipos técnicos en el que se dieron lineamientos sobre la estrategia y se presentó la experiencia de los municipios pilotos. A partir de 2013 comienza la organización de 163 sistemas integrados en 57 municipios y en 2014 se agregan 17 sistemas en dos municipios146.

El modelo de EITP incluye tres componentes: pedagógico, territorial y de organización. Parte del plan de expansión a iniciarse en junio de 2013 contempla una donación de USAID por $25 millones que se ejecutará en seis años para favorecer a 750 centros educativos en 25 municipios. El Banco Mundial dará un préstamo de $60 millones para 482 escuelas de 29 municipios en un plazo de cinco años; y la Cooperación Italiana invertirá $3.47 millones para otras 60 escuelas en 50 municipios en los próximos 3 años147. Por tanto, los beneficios del sistema de EITP se trasladarán al próximo gobierno.

144 Joma, S. (2014), “Institutos nacionales aún sin dinero para funcionar”, El Diario de Hoy, 28 de marzo de 2014. 145 Joma, S. (2014), “MINED acepta que aún no da dinero a escuelas”, El Diario de Hoy, 24 de abril de 2014. 146 Información oficial proporcionada por MINED.147 Linares. V. (2013), “Lanzan Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno”, Diario El Mundo, 29 de mayo de 2013.



107

La inversión del programa en 2013 alcanzó los $13.2 millones y para mayo de 2014 se habrá invertido $17.4 millones. A enero de 2014, el presidente Funes expresó que “actualmente estamos en proceso de expansión de 145 escuelas que vamos a incluir a más de 1500 centros educativos, de 59 municipios donde estudian 400,000 alumnos”148. El desarrollo del modelo de EITP ha sido acompañado de algunos señalamientos acerca del riesgo de los estudiantes de asistir a otras escuelas por las división de sectores entre pandillas149.

Vaso de leche

En 2013 el vaso de leche benefició a 800,000 alumnos de 2,289 centros escolares en 10 departamentos. Para 2014, el presidente Funes anunció un incremento en la cobertura que beneficiará a 1,011,000 estudiantes con una inversión de $8 millones con la compra de 8.5 millones de litros de leche. El mandatario afirmó que “la ampliación del programa va a ser posible gracias a la instalación de siete nuevas plantas de tratamiento de la leche en distintos puntos del país. Tres de ellas serán operadas por ganaderos y las cuatro restantes lo serán por mujeres con el apoyo de la Secretaría de Inclusión Social”150.

De acuerdo a datos oficiales proporcionados por MINED, actualmente se benefician a 821,036 estudiantes “esperando aumentar gradualmente la cobertura a 200,000 estudiantes más”151 y siendo la inversión correspondiente al año 2014 de $6.1 millones.

Salud

A pesar que entre 2010 y 2014 el presupuesto votado del Ministerio de Salud (MINSAL)152 experimentó un crecimiento del 50% que se traduce en $195.7 millones, sin contar los refuerzos presupuestarios sumados, la inversión no ha sido la más eficiente. Recurrentes reclamos sobre falta de medicamentos, solicitudes de refuerzos presupuestarios, una reforma de salud que no pudo finalizarse, paros laborales por demandas insatisfechas, entre otros, son los factores que han caracterizado el ramo de salud. En este mismo sentido, la modernización del sector fue relegada, una reingeniería que incluyera a todo el sistema de salud aún está pendiente y la calidad en la atención de los pacientes son temas que poco figuraron en la palestra pública.

Un tema delicado ha sido el manejo de medicamentos. Durante los cinco años de gobierno, los hospitales no dejaron de tener dificultades respecto a la dotación de medicamentos, eso a pesar

148 Peñate, S. (2014), “Cerca de 1.6 millones de alumnos inician clases”, La Prensa Gráfica, 149 Tobar, R. (2014), “El peligro de las escuelas de tiempo pleno”, Diario El Mundo, 24 de febrero de 2014.150 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes anuncia ampliación de programa Vaso de Leche a más de un millón de estudiantes

en 2014”, 23 de octubre de 2013.151 Información oficial proporcionada por MINED.152 De acuerdo a datos oficiales del MH el presupuesto votado para 2010 fue de $390.6 millones y el de 2014 de $586.3 millones.



108

que el Gobierno ha recalcado el incremento en los niveles de abastecimiento de la red de hospitales nacionales153. El quinto año de gobierno no fue la excepción, el hospital Rosales154, el hospital Zacamil155 y el hospital Bloom156, son algunos en los que públicamente se conoció la escasez de fármacos para el tratamiento de diversas enfermedades. No obstante estos reclamos, de acuerdo a la información oficial del MINSAL, el promedio mensual de abastecimiento fue del 80.2% para 2013, con un mínimo de 75.7% en agosto y un máximo de 85.6% en diciembre157. El pico más bajo se experimenta justo después de la aprobación de $25 millones como refuerzo para la adquisición de medicamentos158.

El presidente del Colegio Médico, Miltón Brizuela, lanzó la siguiente interrogante “¿De qué me sirve llevarles médico si el médico no tiene capacidad de hacer exámenes clínicos adecuados, si a la población no le cambiamos sus niveles de pobreza, su forma de alimentarse, sus servicios básicos?”159.

La contradicción entre incrementos constantes en el presupuesto y desabastecimiento de medicamentos aún no ha sido explicada. La burocracia de los procesos de adquisición y una mala administración de fondos son dos de las explicaciones que surgen sobre la escasez de los mismos. Al respecto, Miguel Orellana, Director de la Mesa Nacional de Salud, expresó que “a pesar de los avances que reconocemos todavía es parte del talón de Aquiles (…) El tema de medicamentos no solo está relacionado con la plata, sino que está relacionado con procesos al interior del Ministerio de Salud, procesos que se tienen que modernizar”160. Para 2014, de acuerdo a información oficial de MINSAL, el monto asignado para la compra de medicamentos es de $36 millones, $3 millones menos que lo reportado por la entidad para el año anterior.

Respecto a la reforma de salud, en el primer nivel de atención, durante el cuarto año de gestión la Ministra de Salud reconoció que la reforma no iba a ser ejecutada en su totalidad161. Para el quinto año el avance fue mínimo, se creó un Equipo Comunitario (ECOS) familiar y dos especializados, y el número de municipios intervenidos se mantuvo igual que el año anterior. De la meta inicial en el quinquenio (1598 ECOS familiares, 142 ECOS especializados y cobertura en 262 municipios) se logró el 30% de avance para los ECOS familiares, el 26% para los especializados, un 63% de cobertura a nivel de municipios y la población atendida fue de 1,894,866 de personas. Los

153 MINSAL (2013), “Rendición de cuentas 2012-2013”, 14 de agosto de 2013.154 Ramírez, M. (2013), “Pacientes hemofílicos del Rosales sin medicamento”, El Diario de Hoy, 9 de agosto de 2013; Joma, S. (2013), “Falta

medicina para pacientes con cáncer el Rosales”, El Diario de Hoy, 21 de agosto de 2013; y, Cáceres, Y. (2014), “Denuncian escasez de medicinas contra el cáncer”, El Diario de Hoy, 5 de marzo de 2014.

155 Ramírez, M. (2013), “Zacamil sin medicina para evitar parto prematuro”, El Diario de Hoy, 9 de agosto de 2013156 Cáceres, Y. (2014), “Padre de familia gasta $2,000 por la escasez de fármacos en el Bloom”, El Diario de Hoy, 15 de febrero de 2014.157 Información oficial proporcionada por MINSAL.158 Rivera, E. (2013), “Aprobados bonos por $25 millones para medicamentos”, Diario El Mundo, 26 de julio de 2013.159 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Sistema de salud está gravemente enfermo, según médicos”, El Diario de Hoy, 3 de octubre de 2013.160 Ramírez, M. y Martínez, L. (2013), “Burocracia entorpece compra y abastecimiento de medicinas”, El Diario de Hoy, 15 de agosto de 2013.161 FUSADES (2013), “Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013.



109

resultados se quedaron debajo de lo planeado. El cuadro 7 muestra los avances a lo largo de los cinco años de gestión del presidente Funes.

Cuadro 7. Avances de la reforma de salud (primer nivel de atención)

Fuente: Elaboración propia con base en información oficial de MINSAL.

Un aspecto a considerar es la evaluación del impacto de la reforma de salud, especialmente de los ECOS que representan uno de los cambios más importantes en la administración. De acuerdo al “Análisis de la política pública de Salud en El Salvador”, elaborado por el Dr. Thomas Bossert, “es de particular importancia demostrar el impacto de las iniciativas de los ECOS y las mejoras en los servicios hospitalarios en indicadores específicos del estado de salud. Las mejoras en el acceso y la calidad de servicios pueden tener un impacto en reducir los desembolsos directos y el riesgo financiero por enfermedad, pero sería útil demostrar dicho efecto con encuestas y Cuentas Nacionales de Salud actualizadas”162.

La inversión en infraestructura para el quinto año refleja la construcción de 18 unidades de salud, 13 reparadas y 8 en proceso. Durante el quinquenio se construyeron, ampliaron, equiparon, y/o remodelaron un total de 203 unidades comunitarias de salud familiar (UCSF), categorizadas en 62 UCSF básicas, 118 intermedias y 23 especializadas; así como 8 casas de espera materna y sistema básico de salud integral163.

Siempre dentro del tema de infraestructura se destaca la conclusión de la edificación del hospital de Maternidad, que es el último hospital pendiente del proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud (RHESSA)” y el inicio de la construcción del hospital de La Unión.

Al cierre del cuarto año de gestión se anunció que el hospital estaría finalizado en diciembre de 2013, sin embargo surgieron algunos inconvenientes que retrasaron la obra. Los atrasos estuvieron relacionados con problemas de humedad en el suelo sobre el que se edifica el hospital que fueron

162 FUSADES (2013), “Análisis de la política pública de Salud en El Salvador”, Departamento de Estudios Sociales, junio de 2013.163 Información oficial proporcionada por MINSAL.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













110

reconocidos por MINSAL164y por los cuales se ha cuestionado la resistencia sísmica del edificio165. A inicios de abril, según información oficial proporcionada por el MINSAL, el Hospital de Maternidad tiene el 96% de avance y su entrega será en el mes de mayo. En declaraciones de la Ministra de Salud “el Presidente de la República ha fijado la inauguración del edificio para el 10 de mayo, como celebración del día de la madre”166.

Efectivamente, la obra fue inaugurada en la fecha prevista y unos días antes se anunció que el Hospital de Maternidad se llamaría Hospital Nacional de la Mujer y que estaría funcionando por completo hasta el 30 de mayo167. En cuanto a la inversión, se tenía presupuestado un total de $41 millones de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); sin embargo al costo, se sumaron $5.3 millones de contrapartida gubernamental, $2 millones de préstamo del Banco Mundial, $1 millón del BID y $1 millón para pago de personal, lo que totaliza $50.3 millones168.

La construcción del hospital de La Unión se inició en enero de 2013 y el monto total de la obra es de $13 millones ($1 millón destinado para el equipamiento) y de acuerdo a las autoridades de salud la obra debía estar concluida en un año169. A mayo de 2014, fecha en la que de acuerdo al cronograma inicial la obra ya debería haberse concluido, se registra un avance de entre el 55% y 60% y se agregaran $2 millones más para el equipamiento; la nueva fecha de finalización se estima entre agosto y octubre del presente año170 debido a retrasos ocasionados por la época lluviosa y dificultades en la ejecución financiera171. En relación a la aprobación de la Ley de Medicamentos, el cierre del cuarto año planteaba el reto en el tema de la calidad. A diciembre de 2013, casi dos años después de la entrada en vigencia de la ley, la Dirección Nacional de Medicamentos (DNM) inauguró la primera etapa del laboratorio para investigar la calidad de los fármacos; éste tendrá la capacidad de analizar 7,000 medicamentos y se espera completar el análisis de todas las medicinas disponibles en tres años172.

Desde la aprobación de la Ley de Medicamentos y de acuerdo a información del Director Nacional de Medicamentos, José Vicente Coto, el promedio mensual de ahorro ha sido de $5 millones, lo que se traduce aproximadamente en $60 millones en un año173. No obstante, la DNM no previó que la

164 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Salud reconoce que hubo problemas con suelo de Maternidad”, El Diario de Hoy, 26 de febrero de 2014.165 Redacción El Diario de Hoy (2014), “Maternidad técnicos cuestionan resistencia sísmica”, El Diario de Hoy, 25 de febrero de 2014. 166 González, X. (2013), “Nuevo Maternidad se inaugurará hasta mayo”, Diario El Mundo, 25 de octubre de 2013.167 González, X. (2014), “Nuevo H. de la Mujer funcionaría por completo hasta el 30 de mayo”, Diario El Mundo, 9 de mayo de 2014.168 Sosa, B. (2014), “Gobierno inaugura nuevo hospital para las mujeres”, La Prensa Gráfica, 11 de mayo de 2014. 169 Chavarría, R. (2013), “Gobierno iniciará este mes construcción de hospital en La Unión”, La Prensa Gráfica, 15 de enero de 2013. 170 Sosa, B. (2014), “Más de $15 valdrá el hospital de La Unión”, La Prensa Gráfica, 14 de mayo de 2014.171 Gónzalez, X. (2014), “Hospital La Unión estará listo hasta la próxima gestión”, Diario El Mundo, 14 de marzo de 2014. 172 Cáceres, Y. (2013), “DNM habilita la primera fase del laboratorio”, El Diario de Hoy, 5 de diciembre de 2013.173 Martínez, L. (2013), “DNM: $31 mill en ahorro por medicinas”, La Prensa Gráfica, 17 de octubre de 2013.



111

fijación de precios máximos podría convertirse en una habilitación legal para que las compañías que ofrecían productos abajo del precio fijado pudieran aumentarlo hasta alcanzar el máximo de la banda establecida incrementando así los precios. A inicios de 2014 la DNM publicó un nuevo listado con reajuste de precios por marca para tratar de contrarrestar esta tendencia, que bajo ninguna figura legal podía ser penalizada. El Director de Medicamentos expresó que “no es lo que la ley pretendía (…) El nuevo listado va a resolver el grupo de medicamentos que subieron el límite después de que salió la primera lista”174.

Finalmente, los señalamientos por parte de ciertos grupos del gremio de los empresarios farmacéuticos aún persisten. Quejas y denuncias sobre incrementos en el costo del registro de los productos, investigaciones sobre la disponibilidad de medicamentos que presuntamente favorecen a un competidor en específico y la supuesta apertura de farmacias del Ministerio de Salud175, son los últimos elementos que se suman al descontento de estos sectores ante la aplicación de la ley.

La mayor deuda en el sistema de salud es la ejecución de una reforma integral que incluya al ISSS y demás dependencias que intervienen en el sector. La provisión de servicios de salud debería tener un abordaje sistémico y no el tratamiento de las instituciones de forma aislada.

Sistema financiero de fomento para el desarrollo

La apertura del quinto año de gobierno inició de forma negativa para el Banco de Desarrollo de EL Salvador (BANDESAL). El informe publicado el 29 de mayo de 2013176 por la calificadora de riesgo Equilibrium modificaba la perspectiva de la calificación de “estable” a “negativa” aduciendo que “tal decisión se fundamenta en el hecho que recientemente el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO) incumplió en el pago de una cuota ante el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); evento que lleva a Equilibrium a valorar el grado de seguridad y fortaleza del Estado como soporte implícito para BANDESAL (…) Una mejora en la perspectiva no sólo dependerá de la obtención de fondos para honrar las obligaciones de FONAVIPO; sino que el Estado deberá demostrar que a nivel presupuestario y financiero, posee la capacidad y solvencia necesaria para respaldar a las entidades públicas relacionadas al sistema financiero y económico de El Salvador”177.

174 González, K. (2014), “DNM reajustó precios a 600 medicamentos”, Diario El Mundo, 15 de enero de 2014.175 Sosa, B. (2014), “Farmacéuticos preocupados por tarifas y actos DNM”, La Prensa Gráfica, 28 de enero de 2014. 176 El informe de clasificación de Equilibrium incluye el análisis de información hasta el 31 de marzo de 2013.177 Equilibrium (2013), “Informe de clasificación. Banco de Desarrollo de El Salvador”, 29 de mayo de 2013.



112

Sin embargo, el informe publicado en marzo de 2014 ya había modificado la perspectiva de clasificación con una mejora al pasar de “negativa” a “estable”178, basado en los siguientes criterios: “en las calificaciones asignadas se ha valorado el nivel de solvencia patrimonial, el seguimiento a políticas prudenciales, el mejor desempeño en términos de expansión crediticia, la mejora en el nivel de eficiencia operativa (…) entre los aspectos que condicionan se señalan la modesta rentabilidad patrimonial, la concentración individual de la cartera, la modesta utilización de cupos crediticios por parte de instituciones financieras y el débil desempeño de la actividad económica”179.

A pesar de los cambios sufridos en 2013 en la perspectiva de clasificación, BANDESAL sobrepasó la meta de saldo de cartera planteada para 2013 en relación a los créditos de segundo piso, donde el Banco hace uso de la red de intermediarios financieros para colocar el crédito, alcanzando al cierre del año un total de $326.6 millones ($25.9 millones más de lo planeado). Para 2014, el saldo meta es de $359.9 millones180.

Respecto a los créditos de primer piso181, en donde BANDESAL asume el riesgo directo de los préstamos otorgados, para 2013 la meta de otorgamiento de $10 millones tuvo un 94.75% de cumplimiento. Para 2014 la meta de colocación es de $30 millones distribuidos en un 60% para proyectos de energía, un 25% para la industria y un 15% para universidades; a marzo de 2014 ya se han formalizado $8 millones, es decir que se cuenta con un 27% de avance182.

El cuadro 8 muestra los créditos de segundo piso por año de gestión presidencial y por tipo de sector. Al analizar las cifra se observa que para el quinto año de gobierno el sector comercio ocupa la mitad de créditos otorgados, seguido del sector servicios y el de la construcción. Es importante recalcar que al comparar el monto desembolsado a marzo de 2013 ($217.8 millones) y 2014 se observa una disminución de $44.7 millones en la colocación.

En este mismo sentido, para mantener los niveles logrados en el cuarto año de gestión, entre abril y mayo BANDESAL debería colocar $89.9 millones, meta que se torna complicada al comparar con el promedio mensual de colocación que ha sido de $34.6 millones. En cuanto a los créditos de primer piso entre junio de 2013 y marzo de 2014 han sido aprobados 3 créditos por un total de $17.5 millones (dos para la industria manufacturera y uno para el sector energético).

178 El informe de clasificación de Equilibrium incluye el análisis de información hasta el 31 de diciembre de 2013.179 Equilibrium (2014), “Informe de clasificación. Banco de Desarrollo de El Salvador”, 27 de marzo de 2014.180 Información oficial proporcionada por BANDESAL.181 De acuerdo a lo establecido en el artículo 45 de la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo se obtiene que el mínimo de

crédito que BANDESAL puede dar de forma directa es de Aproximadamente US$4.2 MM, adicionalmente debe cumplirse que BANDESAL siempre debe acompañar sus créditos con otra institución financiera, dado que en ningún caso se puede dar más del 50% de un crédito, finalmente se estípula un límite de crédito máximo de aproximadamente US$21 MM. Lo anterior conlleva a que considerando un aporte del proponente de al menos un 20% del valor del proyecto, el tamaño mínimo del Proyecto a ser atendido por BANDESAL 1er Piso, es de aproximadamente US$10.6 MM.

182 Información oficial proporcionada por BANDESAL.



113

Cuadro 8. Créditos otorgados por BANDESAL

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por BANDESAL.

Desde su entrada en funcionamiento, en mayo de 2012, BANDESAL ha cumplido con las metas trazadas en cuanto a colocación de créditos. Sin embargo, los informes de las clasificadoras de riesgo son señales de alerta que deberían considerarse para realizar mejoras al interior de la institución. Especialmente debe abordarse la relación entre la entidad y las instituciones financieras que al final son las que promueven y colocan en manos de los consumidores los montos programados. Una débil relación o uso de la cartera por parte de la red del mercado, no incentivará la actividad económica, que es otro de los puntos que podría poner en riesgo la actividad de BANDESAL. El Gobierno, el único y más importante respaldo del Banco, debe procurar una gestión eficiente y responsable de sus recursos y orientar sus esfuerzos a lograr un crecimiento económico que potencie el accionar de BANDESAL.

Agricultura

A finales de 2013 el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) recibió un reconocimiento de parte de la Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura (FAO), por el PAF, como política pública para garantizar la seguridad alimentaria, nutricional y como modelo para erradicar el hambre y la pobreza. De acuerdo a la FAO “la implementación del PAF se ha traducido en el apoyo que han recibido las familias encaminadas a mejorar la producción agropecuaria, tanto para la alimentación del grupo familiar como para la venta en el mercado”183. Entre los principales logros que destaca el MAG para el PAF, se señala el programa de encadenamientos productivos que atendió a 65,431 familias productoras entre 2011 y 2014184.

183 Vásquez, J. (2013), “MAG recibe reconocimiento por Plan de Agricultura Familiar”, Co Latino, 16 de diciembre de 2013.184 Información oficial proporcionada por el MAG.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

600

700

800













114

Uno de los principales componentes del PAF es la entrega de paquetes agrícolas, cuya evolución se ha venido monitoreando. Para el quinto año de gobierno, de acuerdo a información oficial proporcionada por el MAG, se entregarán 400,000 paquetes de maíz y 170,000 de frijol con una inversión de $25.8 millones. Para el cuarto año de gestión a pesar que se había informado que se repartirían 200,000 paquetes de insumos agrícolas únicamente se entregaron 162,877; en el caso del maíz se había programado la entrega de 375,000 pero al final se distribuyeron 379,050 paquetes.

La entrega para el maíz se hará entre abril y mayo, y, para el frijol entre julio y agosto, beneficiando un total de 570,000 productores. El ministro Pablo Ochoa, expresó que “hemos hecho esfuerzos con el mismo presupuesto que teníamos el año pasado; por cierto, hicimos un esfuerzo de ver dónde recortábamos gastos de los que el año pasado tuvimos y así podremos darle paquetes a estas 400,000 familias”185. Se proyecta que la cosecha 2013-2014 tendrá una producción de 22.8 millones de quintales de maíz y 2.7 millones de quintales de frijol186.

Alrededor de la entrega de paquetes se cuestionó la compra directa de semilla que realizó el MAG. Se aprobó un decreto para facilitar la adquisición de semilla a través del mecanismo de compra directa, que agiliza el proceso y libera del seguimiento de procesos rigurosos. Expertos señalaron que esta modalidad limita la transparencia y que lo mejor es abrir el proceso a una licitación internacional con suficiente anticipación187.

Otro tema que a partir de 2012 tomó especial relevancia fue la afectación que sufrió el sector cafetalero por causa de la roya. Dos son las principales consecuencias de esta plaga: pérdidas en la cosecha cafetalera y reducción de empleos para dicho sector. De acuerdo a estimaciones del Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), la cosecha 2013-2014 será de 723,000 quintales, 1,007,000 quintales menos en comparación con la cosecha 2012-2013. El porcentaje de pérdida estimada, respecto a los datos de la cosecha pasada es de 58%. EL CENTA señala otros factores además de la roya, como los causantes de las pérdidas del sector: antracnosis, la poca inversión en los cafetales y el cambio climático. La Fundación Salvadoreña para la Investigación del Café (PROCAFE) estima que las pérdidas acumuladas de las cosechas 2012-2013 y 2013-2014 ascienden a $144.52 millones188.

El Gobierno destinó $3 millones para el Programa de Control Integral de la Roya del Cafeto, que incluía la ejecución de las siguientes medidas: 1) entrega de incentivos (agroquímicos y equipos de aspersión), 2) asistencia técnica y 3) capacitación/adiestramiento para el control oportuno y eficiente de la enfermedad. De acuerdo al presidente de la Asociación Cafetalera de El Salvador,

185 Kiste, F. (2014), “MAG entregará 21,000 paquetes agrícolas adicionales este año”, Diario El Mundo, 7 de abril de 2014.186 Váquez, J. (2014), “Gobierno iniciará entrega de paquetes agrícolas la próxima semana”, Co Latino, 24 de marzo de 2014.187 Belloso, M. (2013), “FUSADES cuestiona la compra directa de semilla”, La Prensa Gráfica, 20 de diciembre de 2013.188 Cea, M. (2013), “Declararían emergencia nacional por roya en el café”, Diario El Mundo, 19 de julio de 2013.



115

Sergio Ticas, la inversión no es suficiente sobre todo si se compara con lo invertido por otros países como Costa Rica, donde la ayuda ascendió a $40 millones para una pérdida del 18% en la cosecha189.

En relación al tema del desempleo, de acuerdo a la Asociación Salvadoreña de Beneficiadores y Exportadores de Café (ABECAFE), a marzo de 2014 la pérdida de empleos supera los 150,000, entre directos e indirectos. ABECAFE estima que la reducción respecto a la cosecha anterior es de 60,000 personas que no tendrán empleos; para 2013 se perdieron entre 30,000 y 40,000 puestos de trabajo190. El desempleo ha significado que $56.5 millones han dejado de ser percibidos por los trabajadores del sector cafetalero ($43.2 millones por trabajadores del campo y $13.3 millones por trabajadores de los beneficios de café), lo anterior de acuerdo a datos de PROCAFE191.

El tema se vuelve aún más crítico cuando se prevé que la situación podría prolongarse unos años más en los cafetales y por el hecho que esta situación impacta de forma directa en la seguridad alimentaria de las familias salvadoreñas que dependen de la caficultura como medio de subsistencia. Otro elemento que se relaciona con el tema del empleo es la afectación que ha sufrido el sector ante la caída de los precios internacionales del café.

El manejo de la crisis del café por parte del MAG estuvo acompañado de señalamientos respecto a la falta de acciones concretas para el combate a la roya, los pocos fondos destinados para la atención del problema y la omisión de la declaración de emergencia fitosanitaria que habría facilitado el apoyo de recursos internacionales192. Habrá que esperar que el futuro gobernante aborde de forma inmediata la atención a este sector, no sólo por su impacto en las exportaciones del país, sino también para evitar una profundización de la crisis alimentaria y nutricional de aquellos que tienen el café como única fuente de sustento.

Focalización del subsidio al gas

Para el año 2013, el presupuesto modificado para el subsidio al gas licuado de petróleo (GLP) fue de $87.3 millones, a los cuales se les sumó un refuerzo de $52 millones, haciendo un total de $139.3 millones193. De acuerdo a cifras oficiales de STP el gasto final en dicho subsidio fue de $138.9 millones, $3.3 millones más que el año anterior194. Para 2014 el presupuesto aprobado fue de $89.8 millones.

189 Redacción El Diario de Hoy (2013), “El MAG reconoce que la roya impactará en 30% la cosecha de café”, El Diario de Hoy, 9 de julio de 2013.190 Martínez, L. (2014), “Crisis del café genera más desempleo en el campo salvadoreño”, La Prensa Gráfica, 1 de marzo de 2014.191 Martínez, L. (2014), “Crisis del café genera pérdidas millonarias”, La Prensa Gráfica, 5 de marzo de 2014.192 Quintanilla, L., Portillo, M. y Martínez, L. (2014), “El país no pidió apoyo internacional contra roya”, La Prensa Gráfica, 28 de febrero de 2014.193 Kiste. F. (2013), “Subsidio GLP costará $23 millones más que en 2012”, Diario El Mundo, 21 de junio de 2016.194 Presidencia de la República (2013), “Balance económico 2013 y perspectivas 2014”, diciembre de 2013.



116

Sin embargo, como ha sucedido en años anteriores, el MINEC estimó que necesitarán $105 millones, es decir $15.2 millones extras de lo aprobado; el Viceministro de Comercio e Industria, Francisco Lazo, expresó que “no es que haya presupuestado menos, lo que pasa es que hay otros fondos que durante el año se van complementando (…) Hacienda siempre presupuesta menos de los requerimientos que nosotros les hacemos, pero a nosotros eso no nos preocupa porque durante el año se va complementando con otros refuerzos presupuestarios, en caso de ser necesario”195.

El gasto promedio anual entre 2011 y 2013 es de $144.4 millones, un monto superior a lo erogado en 2010 (año en donde todavía estaba vigente el subsidio generalizado al GLP) que fue de $135.6 millones y muy superior a lo gastado en 2009 de 83.4 millones. Asimismo, el hecho que año con año se requieren refuerzos presupuestarios para lograr cubrir el costo total del subsidio, denota un manejo deficiente en la asignación realizada por el MH y MINEC.

La última modificación en la focalización del subsidio al gas consiste en la entrega de una tarjeta solidaria, mediante la cual los beneficiarios cobran el subsidio al momento de comprar el tambo del gas en las tiendas afiliadas al sistema. El esquema se impulsó de forma escalonada y las tiendas reciben una comisión de $0.25 por tambo196. El Estado ha gastado $1.2 millones para todos los cambios realizados en la implementación de este nuevo modelo197. El objetivo del Gobierno con la tarjeta solidaria es extender su uso para la futura entrega de otras ayudas como la pensión básica universal, el PATI, entre otros. De acuerdo a estimaciones del Gobierno este nuevo mecanismo permitirá un ahorro de $24 millones; en palabras del Ministro de Economía “vamos a continuar implementando el esquema, de manera que vayamos estabilizando los ahorros que podrían rondar entre $1.5 millones y $2 millones mensuales”198.

El proceso de focalización del subsidio al GLP ha sido a base de prueba y error, los cambios han generado confusión y molestias en los ciudadanos y el ahorro anunciado no se refleja de forma clara en los montos erogados.

Medio ambiente

El Salvador es un país constantemente expuesto al impacto negativo de fenómenos naturales y con una débil gestión de riesgo. El manejo del medio ambiente y los recursos naturales es un tema estratégico de cara al desarrollo del país. Dos de los temas críticos dentro del sector ambiental, por su impacto en la actividad económica, tienen que ver con la gestión del recurso hídrico y los tiempos de aprobación de los permisos ambientales.

195 Larios, J. (2013), “No preocupa la brecha en presupuesto”, Diario El Mundo, 24 de octubre de 2013.196 Ávila, M. (2013), “Inicia en Oriente nueva forma de subsidio al gas”, Diario El Mundo, 29 de junio de 2013.197 Quintanilla, L. (2013), “Nuevo registro para tarjeta de subsidio”, La Prensa Gráfica, 28 de agostos de 2013.198 Quintanilla, L. (2013), “MINEC reporta $2mill de ahorro en subsidio al gas”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2013.



117

Al cierre del período presidencial no se registraron avances significativos para conseguir la aprobación de la Ley General de Aguas. El anteproyecto de ley fue presentado el 22 de marzo de 2012 por el Ministro de Medio Ambiente, Herman Rosa Chávez; 24 meses después la discusión sobre la misma se encuentra estancada en la Asamblea Legislativa.

Para el quinto año de gestión, entre los hechos que destacan alrededor de la Ley General de Aguas es la concentración en la Administración Nacional de Acueducto y Alcantarillados (ANDA) de las funciones de proveedor del servicio y regulador. ANDA se convertiría en juez y parte. Según Leopoldo Dimas, investigador del Departamento de Estudios Sociales de FUSADES, que ANDA sea su propio regulador es “una combinación desfavorable” que no resuelve los problemas de eficacia operativa e inequidad en el acceso199.

De acuerdo a información oficial proporcionada por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), desde julio de 2013 la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea Legislativa suspendió el estudio del anteproyecto. En la Comisión se logró la discusión de 90 artículos. Acorde con el MARN los temas críticos son: marco institucional, autorizaciones, régimen económico, régimen financiero y régimen de infracciones. La aprobación de la Ley dependerá de cuando la Comisión retome la revisión y logre tener un dictamen técnico para someterlo al Pleno200. La Comisión acordó continuar con la aprobación del articulado en el mes de mayo de 2014201.

En marzo de 2014, el ministro Rosa Chávez, reclamaba la rápida aprobación de la ley argumentando que “la Asamblea tiene desde hace ya bastantes meses el anteproyecto de Ley General de Agua, que da cuenta de toda la problemática (…) Urge que se apruebe la Ley General de Agua, sin esa ley es muy difícil que el país pueda avanzar hacia la seguridad hídrica”202. Sin embargo, es difícil que a días de terminar el Gobierno del presidente Funes se logre la aprobación de la misma.

En cuanto al manejo de tiempos en la evaluación de impacto ambiental la propuesta de reducción de tiempo, conocida durante el cuarto año de gestión, tenía como promedio de duración 80 días. Eso incluía la admisión del formulario ambiental; la inspección y categorización del proyecto; la admisión del estudio de impacto ambiental; la consulta pública, observaciones del MARN y requerimiento de fianza; y la emisión del permiso ambiental. De acuerdo a información oficial proporcionada por el MARN para el quinto año presidencial la respuesta ante la solicitud de un estudio de impacto ambiental toma 2.8 meses como promedio y 18 días para los formularios ambientales. En comparación con el año anterior, los tiempos se han disminuido en 6 y 2 días,

199 Ávalos, J. (2013), “ANDA, fuente de crisis en ley de agua”, El Diario de Hoy, 26 de agosto de 2013.200 Información oficial proporcionada por el MARN.201 Montalvo, M. (2014), “Seguirán estudio de ley de agua hasta final de mayo”, Diario El Mundo, 7 de mayo de 2014.202 Flores, R. (2014), “Piden a AL aprobar ley general de agua”, La Prensa Gráfica, 21 de marzo de 2014.



118

respectivamente. El gráfico 4 muestra la evolución de los diferentes tipos de respuesta en relación a los permisos ambientales. Durante el quinquenio se emitieron 2,702 permisos ambientales y se denegaron 73.

Gráfico 4. Respuestas sobre permisos ambientales para la gestión del presidente Funes

Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcionada por el MARN al 7 de abril de 2014.

71.9% 63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%

65.0% 65.0% 64.7%61.6%

67.8%72.2%

59.8%56.5%

52.8%46.4% 49.1%

53.7%

44.6%48.1% 47.6%

56.5%

40.5%

21.9%24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3% 22.5% 21.2%

33.8%

30.0%

20.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

0.0%

10.0%


26.4%

PeríodoMonto



% de ejecución

2010 $859.80 $547.90 63.7%2011 $1,154.89 $618.97 53.6%2012 $1,218.64 $767.25 63.0%2013 $1,140.90 $725.10 63.6%

2014/1 $1,062.00 N/A N/A

3139 41

5359

77 8291

101 97

84 86

111 113 118

0

20

40

60

80

100

120

140

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100



Año 1 3,063 7,225 10,288

Año 2 18,670 11,298 29,968

Año 3 13,279 -633 12,646

Año 4 30,906 10,524 41,430

Año 5** 13,312 -529 12,783

Total 79,230 27,885 107,115





Procavia 416 28 388

Total 2579 755 1822

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

Urbano

Pensión Básica

Universal Urbano

Beneficiarios

6,479 adultos


Municipios

32 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

11,303 adultos

mayores92,753

familias - -

Municipios

43 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

16,518 adultos

mayores84,319

familias - -

Municipios

53 municipios

100 municipios - -

Beneficiarios

26,006 adultos

mayores75,918


Municipios

75 municipios


Beneficiarios

28,395 adultos

mayores75,192

familias5,946

jóvenes

3,735 adultos

mayores

Municipios

81 municipios


Año 5*

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4








Beneficiarios 6,192 13,096 - 1,919


Rubros

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5*

Infraestructura

escolar

Mobiliario escolar

Total invertido


Primer año $23.20 798 $1.10 498 $24.30

Segundo año $11.80 682 $2.60 790 $14.40

Tercer año* $14.70 349 $1.20 320 $15.90

Cuarto año $19.00 375 $3.60 696 $22.60

Quinto año** $24.20 523 $0.70 201 $24.90

Total $92.90 2,727 $9.20 2,505 $102.10

Período

N° de proyectos en

centros escolares

N° de proyectos en

centros escolares


Municipios 141 12 11 0 164


Agropecuario $23823,299.30 1,571 $14582,438.04 826

Comercio $141929,475.49 4,963 $81415,865.10 4,197

Construcción $16716,461.36 531 $20104,431.07 3,915




Servicios $26507,875.32 1,318 $25168,216.87 1,074

Transporte $12213,969.02 308 $15660,624.39 288

Vivienda $15426,895.18 491 $7072,350.70 315

Total $263108,285.08 9,495 $173136,415.17 10,854


232 251

418

304 281

10

674

382

583

446495 504

3

11567

231

638873

0

100

200

300

400

500

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700

800













119

i. Seguridad pública

Al cierre del cuarto año de gobierno, se mantenía la baja en los homicidios como consecuencia de la tregua entre pandillas; proceso que fue reconocido como estrategia del Órgano Ejecutivo y condujo a una segunda etapa de focalización en los llamados municipios “libres de violencia”. Asimismo, el cuarto período cerró con un fallo de la Sala de lo Constitucional que invalidó el nombramiento de militares en retiro al frente de la cartera de seguridad y de la Policía Nacional Civil (PNC).

En el último año de gestión del presidente Funes, la situación de seguridad se deterioró ante un escenario significativamente distinto en comparación al año anterior, tanto en el desarrollo de la tregua como en el desempeño de nuevos funcionarios con enfoques diferentes. Durante el quinto año de gobierno del presidente Funes se registran cuatro hechos relevantes en el área de seguridad pública: los cambios en el gabinete de seguridad, el aumento de los homicidios, el replanteamiento de la política de seguridad y la reacción de las pandillas con ataques directos a los cuerpos de seguridad.



120

El presente capítulo se desarrolla en tres apartados: los hechos relevantes recién mencionados, las medidas nacionales de seguridad y las medidas regionales de seguridad.

Cambios en el gabinete

En mayo de 2013, la Sala de lo Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad de 30 ciudadanos en contra del nombramiento de los generales David Munguía y Francisco Salinas como titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP) y Director de la PNC, respectivamente. Pese a que los militares se encontraban en estado de retiro al momento de sus nombramientos, la Sala determinó que se había violentado la nueva doctrina de seguridad consensuada en los Acuerdos de Paz y acogida en la Constitución1 de acuerdo a las siguientes disposiciones:

- Artículo 159, inciso 2° de la Constitución: “La Defensa Nacional y la Seguridad Pública estarán adscritas a Ministerios diferentes. La Seguridad Pública estará a cargo de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza Armada y ajeno a toda actividad partidista”.

- Artículo 168, numeral 17° de la Constitución: “Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: 17° Organizar, conducir y mantener la Policía Nacional Civil para el resguardo de la paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como en el rural, con estricto apego al respeto a los Derechos Humanos y bajo la dirección de autoridades civiles”.

Luego del fallo, el presidente Funes acusó a la Sala de mostrar una “fobia antimilitar” en su resolución2 y que la misma respondía a una conspiración junto con el partido ARENA en contra de su gobierno3. Asimismo, el vicepresidente Sánchez Cerén afirmó que la sentencia estaba “complejizando aún más el tema de seguridad en el país”4. Lo anterior contradice la posición oficial del partido FMLN que en noviembre de 2011 señaló que “el nombramiento de un militar como Ministro de Justicia y Seguridad Pública es una medida inadecuada, inconveniente y contraria al espíritu y letra de los Acuerdos de Paz y de la Constitución”5.

1 Sala de lo Constitucional (2013), Sentencia 4-2011, 17 de mayo de 2013.2 Santos, J., Meléndez, C. y Flores R. (2013), “Pendientes nombramientos en seguridad”, La Prensa Gráfica, 19 de mayo de 2013; y Flores, G. (2013), “Funes: ‘Hay

una fobia y posición antimilitar”, La Prensa Gráfica, 20 de mayo de 2013.3 Orellana, L. y Rivera, E. (2013), “Funes dice otros órganos conspiran contra gobierno”, Diario El Mundo, 21 de mayo de 2013.4 Arbaiza, G. (2013), “Sánchez Cerén: Sala complejiza el tema de seguridad”, ContraPunto, 18 de mayo de 2013.5 FMLN (2011), “El Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, ante el problema de la seguridad pública que vive el país”, 28 de noviembre de 2011.



121

De forma interina, el mandatario nombró al entonces viceministro Douglas Moreno al frente del ministerio y al comisionado Mauricio Ramírez Landaverde en la dirección de la Policía6. A finales de mayo de 2013, el presidente Funes juramentó a Ricardo Perdomo y a Rigoberto Pleités en sustitución de Munguía y de Salinas, respectivamente7. Ricardo Perdomo se había desempeñado como director del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) y su vacante fue asumida por el general Salinas, director saliente de la PNC8; mientras que Rigoberto Pleités fungía como Director General de Migración y Extranjería. En julio del mismo año, el gobernante designaría de nuevo al general Munguía a cargo de Ministro de Defensa9.

Además de estas modificaciones en el equipo de seguridad, se registraron otros cambios debido a la polémica participación de dos de los principales voceros de las pandillas en un evento religioso –Carlos Ernesto Mojica Lechuga “Viejo Lin” del Barrio 18 y Dionisio Umanzor “El Sirra” de la Mara Salvatrucha (MS-13)– no obstante se encontraran privados de libertad10. El fiscal Luis Martínez señaló que se trataba de un “acto fuera de la ley” y el Director de Centros Penales, Nelson Rauda, explicó que la salida de los pandilleros se justificó en el artículo 92 de la Ley Penitenciara que habilita a los privados de libertad a participar en actividades culturales11.

El presidente Funes calificó el hecho de “alta gravedad institucional” y posteriormente destituyó al Director Nelson Rauda12. Por su parte, el viceministro Moreno, que había aclarado que hubo un problema de comunicación al pensar que el evento se realizaría al interior de una cárcel13, renunció la semana siguiente14. A cargo de la Dirección General de Centros Penales (DGCP) quedó Rodil Hernández, quien era subdirector de la misma15; y Antonio Martínez, quien se desempeñaba como gobernador de Cuscatlán16, fue designado como nuevo viceministro del ramo de seguridad. En el cuadro 1 se presentan los cambios descritos.

6 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes acata sentencia de Sala de lo Constitucional sobre funcionarios de seguridad pública”, 18 de mayo de 2013.

7 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes juramenta a nuevos titulares del Ministerio de Justicia y Seguridad, PNC y OIE”, 28 de mayo de 2013.8 Ibíd.9 Presidencia de la República (2013), “Presidente Mauricio Funes juramenta a nuevo Ministro de la Defensa Nacional”, 12 de julio de 2013.10 Sanz, J. y Martínez, C. (2013), “Tabernáculo Bíblico bendice la tregua”, El Faro, 30 de mayo de 2013.11 Santos, J. (2013), “Destituyen a director de Centros Penales”, La Prensa Gráfica, 31 de mayo de 2013.12 Ibíd.13 Ibíd.14 Meléndez, C. y Rauda, N. (2013), “Moreno renuncia como viceministro de Seguridad”, La Prensa Gráfica, 6 de junio de 2013.15 Tobar, R. (2013), “Juramentan a titulares de Centros Penales y Migración”, Diario El Mundo, 11 de junio de 2013.16 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2013), “Presidente de la República juramenta a nuevo Viceministro de Justicia y Seguridad Pública”, 14 de agosto

de 2013.



122

Cuadro 1. Cambios en equipo de seguridad


Los cambios en el gabinete de seguridad tuvieron un impacto en la tregua entre pandillas y en el enfoque del gobierno sobre el tema de seguridad, lo cual se desarrolla en los apartados siguientes.

Tregua entre pandillas

Con la entrada del general Munguía al frente de la seguridad pública en noviembre de 2011, el gobierno del presidente Funes insistió en repetidas ocasiones en un nuevo enfoque de la seguridad con énfasis distintos y orientados hacia “una lucha sin cuartel contra el crimen”17. En enero de 2012 otro militar retirado fue nombrado para dirigir la PNC y días después se aclaró que el “nuevo enfoque” recaería en la política represiva18.

Un mes después de tales declaraciones, el gobierno trasladó 30 reos del penal de máxima seguridad en Zacatecoluca a prisiones de menor seguridad, entre los cuales se encontraban reconocidos líderes de las principales pandillas del país. Repentinamente, se registró un descenso del 53% de la tasa de homicidios y un reportaje periodístico publicado días después de los traslados aseguró que el gobierno había negociado con las pandillas a cambio de reducir los homicidios19.

Luego de un debate entre la opinión pública sobre el tema y de la posición del gobierno que presentó distintas versiones de lo sucedido, el presidente Funes negó que hubiere existido

17 FUSADES (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, pp. 81-82.18 Ibíd., p. 82.19 Martínez, O., Martínez, C., Arauz, S. y Lemus, E. (2012), “Gobierno negoció con pandillas reducción de homicidios”, El Faro, 14 de marzo de 2012.

Cargo Funcionario saliente

Funcionario entrante

Ministro de Justicia y Seguridad Pública

David Munguía Ricardo Perdomo

Viceministro de Justicia y Seguridad Pública

Douglas Moreno Antonio Martínez

Director General de la PNC Francisco Salinas Rigoberto Pleités

Director Ejecutivo del Organismo de Inteligencia del Estado

Ricardo Perdomo Francisco Salinas

Director General de Centros Penales

Nelson Rauda Rodil Hernández

Director General de Migración y Extranjería

Rigoberto Pleités Héctor Rodríguez

Ministro de Defensa José Atilio Benítez David Munguía

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ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB

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ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR

AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013 AÑO 2014

Número de homicidios Promedio diario

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AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013 AÑO 2014

Número de extorsiones Promedio diario

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SIN TREGUA CON TREGUA 2° FASE

Extorsiones en Sonsonate

Extorsiones en Santa Tecla

Extorsiones en Quezaltepeque

Extorsiones en Ilopango

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221

923 741

1,202 1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4

Cristiain Calderón Flores Saca Funes

Agentes graduados

PersonalComisionado GeneralComisionadosSubcomisionadosInspectores JefesInspectoresSubinspectoresSargentosCabosAgentes

Total 19,996 2,512 22,508

1,601 201 1,802 16,965 2,193 19,158

247 24 271 813 51 864

38 4 42 216 22 238

57 9 66 59 8 67

Hombres Mujeres Total- - -

253

181

223

271

160

171151

120

261

JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR

2013 2014

Número de detenciones

29

8,090

23,465 24,449 25,174 25,019 25,724 27,033 26,605 26,848 27,439

-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 04-06-2012 31-12-2012 03-06-2013 30-12-2013 14-04-2014

Capacidad carcelaria Privados de libertad Capacidad carcelaria



123

negociación alguna y señaló que su administración solo había facilitado un entendimiento entre pandillas que fue mediado por la Iglesia Católica20. Sin embargo, meses después y manteniéndose la baja en los homicidios, el general Munguía reconoció que “la tregua fue una jugada calculada (…) fue una estrategia, fue una respuesta no ortodoxa a un problema”21.

Durante el quinto año de gobierno la tregua presentó momentos de fragilidad e incluso de involución. En el plano de las declaraciones, se registran dos señalamientos por parte del Fiscal General de la República contra dicho proceso, que fue calificado anteriormente por el funcionario como “hipócrita”22. El primero ocurrió a inicios del quinto año cuando el general Munguía ya se encontraba fuera de la cartera de seguridad. El fiscal Martínez afirmó que en febrero no se habían realizado operaciones policiales para desarticular 14 “estructuras” de pandillas en el municipio de Soyapango “por decisión del anterior ministro (Munguía)”23. El presidente Funes defendió al general Munguía y concertó una reunión con el Fiscal por este incidente y por el rumor de una supuesta operación llamada “orden de batalla” por parte del militar para desestabilizar el trabajo del Ministerio Público24. Al término de dicha reunión, ambos funcionarios afirmaron que las diferencias habían sido superadas25.

Otro señalamiento tuvo lugar en marzo de 2014, cuando el Fiscal afirmó que “el pago a las pandillas (para lograr la tregua) fue verdad y tenemos un testigo de ella”26. Lo anterior se complementa con declaraciones vertidas por exfuncionarios de la red penitenciara a la FGR y filtradas en internet en las que se señalaban pagos a familiares de pandilleros entre mayo de 2012 y septiembre de 2013 a nombre de ellos27. Al respecto, el gobierno, por medio del ministro Perdomo, advirtió lo siguiente: “El gobierno es parte de un diálogo legal (…) El gobierno es el facilitador de un diálogo transparente, participativo, inclusivo y legal”28.

Sin embargo, en el plano de los resultados, el alza en los homicidios ha sido el hecho que más ha puesto en cuestionamiento el proceso de tregua; precisamente, porque el mismo se validaba por la baja de este delito. En el gráfico 1 puede observarse el número de homicidios y el promedio diario de forma mensual desde enero de 2011.

20 Ibíd., p. 85.21 Ávalos, J. (2014), “La vida y la nueva tregua entre pandillas”, La Prensa Gráfica, 28 de abril de 2014.22 Santos, J. (2013), “Fiscal: la tregua es una negociación hipócrita’”, La Prensa Gráfica, 18 de abril de 2013.23 Vásquez, J. (2013), “Fiscal acusa a Munguía Payés de bloquear captura de maras”, Diario El Mundo, 28 de junio de 2013.24 Redacción Diario Latino (2013), “Munguía Payés ofreció explicaciones a Fiscal General de la República”, Diario Latino, 24 de julio de 2013.25 Soriano, A. (2013), “Munguía Payés y Fiscal arreglan ‘diferencias’”, Diario El Mundo, 25 de julio de 2013.26 Melara, G. (2014), “’El pago a las pandillas fue verdad y tenemos un testigo’, Fiscal general”, La Prensa Gráfica, 6 de marzo de 2014.27 Marroquín, D. (2013), “Confirman pagos a Mijango y colaboradores”, El Diario de Hoy, 25 de enero de 2014.28 Ibíd.



124

Gráfico 1. Homicidios registrados entre enero de 2011 y abril de 2014

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la PNC y del Instituto de Medicina Legal.

En el gráfico anterior puede observarse tanto el efecto de la tregua entre pandillas en marzo de 2012 como la tendencia al alza a partir de junio de 2013. Cabe destacar que para junio de 2013 se registraba una tasa diaria de 6.17 homicidios; esta era inferior a la de otros meses del proceso de tregua, específicamente enero (6.32) y febrero (6.57) de ese mismo año. En ese contexto, uno de los principales promotores de la tregua, el periodista Paolo Lüers, señaló lo siguiente: “Los medios, el Fiscal General, algunos políticos hablan de una crisis y del inminente rompimiento de la tregua, pero la realidad y los números son otros: el mes de junio 2013 va a cerrar con un promedio de 6 homicidios diarios. El hecho que este número haya subido unos decimales no es muestra del rompimiento de la tregua, sino resultado de las trabas que el nuevo ministro ha puesto al proceso”29.

Más allá del impacto que tuvo el nuevo enfoque en seguridad por parte de los nuevos funcionarios –aspecto que será abordado en el apartado siguiente– cabe destacar que junio de 2013, a diferencia de los demás meses que mostraron un promedio superior a 6 homicidios diarios, fue la antesala de un incremento generalizado de homicidios que se mantiene hasta la fecha. Al siguiente mes, el promedio superó los ocho homicidios diarios y se registró un momento de fragilidad respecto al control de la tregua por parte de uno de los mediadores.

En la misma línea de Paolo Lüers se pronunció Raúl Mijango, quien junto con el obispo Fabio Colindres llevaron a cabo el proceso de mediación entre las pandillas. En los primeros tres días de julio de 2013, se registraron 54 homicidios en todo el país30, una cifra sustancialmente superior a los 12 homicidios registrados en 2012 en ese mismo lapso31. Al respecto, Raul Mijango responsabilizó

29 Lüers, P. (2013), “¿Está en crisis la tregua?”, 2 de julio de 2013.30 Marroquín, D., Iraheta, O. y Quintanilla, L. (2013), “PNC registra 54 asesinatos en solo tres días”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2013.31 Ibíd.















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858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221

923 741

1,202 1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados


Total 19,996 2,512 22,508

1,601 201 1,802 16,965 2,193 19,158

247 24 271 813 51 864

38 4 42 216 22 238

57 9 66 59 8 67


253

181

223

271

160

171151

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2013 2014


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8,090

23,465 24,449 25,174 25,019 25,724 27,033 26,605 26,848 27,439

-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 04-06-2012 31-12-2012 03-06-2013 30-12-2013 14-04-2014




125

al nuevo equipo de seguridad de no facilitar el proceso de tregua y afirmó que este no se había roto y que el alza de los homicidios se controlaría en 72 horas32. Tales declaraciones generaron polémica en la opinión pública e incluso en la Asamblea Legislativa al cuestionar el rol de Raúl Mijango en la tregua entre pandillas, tanto en su margen de maniobra para determinar el número de homicidios como en su relación con los grupos delictivos33.

La polémica se agravó por las especulaciones de una reunión que sostuvo el presidente Funes con el mediador en este contexto. La Presidencia de la República emitió un comunicado en el que aclaró que la reunión era “para pedirle explicaciones (a Raúl Mijango) acerca de sus declaraciones a la prensa en el sentido de que en 72 horas serían reducidos los homicidios a los niveles que prevalecieron hasta junio pasado”34. Días después, el mandatario señaló que el repunte fue un “comportamiento inusual, coyuntural”, y que “debido al accionar policial, debido a la intervención del aparato público, como también de otros actores de este esfuerzo de pacificación, en las últimas 48 horas el promedio ha bajado nuevamente a los niveles anteriores (…) entre 6 y 7 homicidios diarios35”. Asimismo, el presidente Funes recalcó que la tregua “creaba las condiciones que permitían al Estado dar una respuesta institucional a través de una estrategia de prevención de la violencia”36.

Lamentablemente, el alza en los homicidios no correspondió a un comportamiento inusual, sino que marcó el inicio de una tendencia en ascenso como muestran las cifras oficiales. Al cierre de esta apreciación, los meses de marzo y abril de 2014 presentan el mayor número de homicidios con un promedio diario de 9.94 y 9.37, respectivamente37. En comparación con marzo y abril de 2013 –5.52 en referencia al primero y 4.63 al segundo– el incremento ronda entre el 80% y el 98%. En cuanto al resto de delitos y de acuerdo a los datos brindados por la PNC, no se registran disminuciones significativas a excepción del delito de hurto durante los últimos meses, como se muestra en el gráfico 2.

32 Tejada, R. (2013), “Mijango: Alza homicidios se controlará en 72 horas”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2013.33 Valencia, M. (2013), “Diputados piden a Fiscalía que investigue a Raúl Mijango”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2013.34 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes convocó a reunión a mediador de pacto entre pandillas”, 5 de julio de 2013.35 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes asegura que repunte de homicidios fue una situación coyuntural”, 6 de julio de 2013.36 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes reitera que tregua entre pandillas crea condiciones para dar una respuesta institucional”, 18 de julio de

2013.37 Datos oficiales de la PNC y del Instituto de Medicina Legal.



126

Gráfico 2. Otros delitos registrados entre enero de 2011 y febrero de 2014

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la PNC.

Otro elemento a destacar de la tregua es la segunda fase de focalización del proceso en municipios llamados “libres de violencia” en los que las pandillas se comprometerían a erradicar otras actividades delictivas además de los homicidios38. Esta fase se implementó en un inicio en cuatro municipios piloto a inicios de 2013: Sonsonate, Santa Tecla, Quezaltepeque e Ilopango39. En el gráfico 3 se ilustra el registro de extorsiones en cada municipio a la fecha. Como puede observarse, se presenta un comportamiento errático y la disminución encontrada proviene de períodos anteriores a la segunda fase, además que este delito no es deunciado por numerosas victimas debido al temor de futuras represalias; por estas razones, no es posible identificar tendencia alguna. Sin embargo, ya sea en notas periodísticas 40o en declaraciones del fiscal Martínez41, se ha manifestado un escepticismo respecto al impacto de la tregua en estas zonas; subrayando la afirmación del Fiscal: “Esos municipios son como Pandillelandia (sic)”42.

Gráfico 3. Extorsiones en “municipios libres de violencia”

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PNC.

38 Op. Cit. Fusades (2013), p. 119.39 Posteriormente, se incorporaron Ciudad Delgado, Apopa, San Salvador, San Vicente, Zacatecoluca, Puerto El Triunfo y Nueva Concepción.40 López, J. (2013), “Maras incumplen compromisos en ‘zonas de paz’”, El Diario de Hoy, 7 de julio de 2013.41 Marroquín, D. y López, J. (2013), “Fiscal: ‘Esos municipios son como Pandillelandia’”, El Diario de Hoy, 18 de julio de 2013.42 Ibíd.















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Respecto a las posturas a favor y en contra, cabe destacar que entre las primeras resalta el respaldo que la tregua ha obtenido de la Organización de Estados Americanos (OEA)43. Sin embargo, el rol de la Fundación Humanitaria, que en un principio se dedicaría a canalizar esfuerzos de cooperación a este proceso, ha quedado en un plano de muy poco protagonismo. Por otra parte, los detractores de la tregua han advertido sobre el fortalecimiento territorial de las pandillas44, el poder de negociación frente al gobierno de adquirir privilegios debido al control en la cifra de homicidios45 y su incidencia política, particularmente en el proceso electoral recién realizado46.

Un nuevo elemento de la narrativa gubernamental y de algunos connotados periodistas salvadoreños y estadounidenses47 tiene que ver con la relación entre las pandillas y el crimen organizado, particularmente en cuanto al tráfico de drogas en la región. En abril de 2014, el ministro Perdomo afirmó que el cártel de Los Zetas y que otras estructuras afines habían proveído armas y drogas a las pandillas48. Sin embargo, al examinar la literatura escrita sobre el tema, no se identifican elementos que sustenten la incidencia del crimen organizado en este sentido. Respecto al tráfico de droga y al primer trimestre de 2014, las autoridades registraban la incautación de aproximadamente 10 kilos de cocaína49.

A juicio de los promotores de la tregua, los resultados descritos se deben al nuevo posicionamiento del gobierno ante la misma, que se desarrolla a continuación.

Cambio de enfoque

En los últimos 12 meses, y por segunda ocasión en el quinquenio del presidente Funes, se anunció un nuevo enfoque en las medidas de seguridad del gobierno. El primer replanteamiento de la política de seguridad se mencionó al inicio de este capítulo en referencia a la entrada del general Munguía al frente del MJSP y al giro explícito, desde el discurso público hasta las medidas de represión a finales de 2011. Posteriormente, en mayo de 2012, el nuevo ministro aceptó que la tregua entre pandillas era parte de su estrategia desde que asumió el cargo en seguridad50.

Con tales antecedentes, la entrada del tercer titular del MJSP supuso también, por tercera ocasión, un nuevo enfoque del gobierno en la materia. De hecho, al asumir el cargo, el ministro Perdomo advirtió que la tregua entre pandillas “no es parte de la estrategia de

43 Velásquez, E. (2013), “Insulza apoya a municipios libres de violencia”, El Diario de Hoy, 24 de julio de 2013.44 Cruz, J. (2013), “José Miguel Cruz: ‘Los pandilleros son los que mandan; se sienten empoderados’”, El Diario de Hoy, 10 de julio de 2013.45 Marroquín, D. y Escalante, D. (2013), “Ávila: ‘Las pandillas se han ensañado con trabajadores’”, El Diario de Hoy, 5 de julio de 2013; y Redacción El Diario de Hoy

(2013), “Pandillas se han fortalecido en la tregua”, El Diario de Hoy, 10 de julio de 2013.46 Farah, D. (2014), “Las maras han avanzado para poder mover su gente a donde vean conveniente en el proceso electoral”, El Diario de Hoy, 24 de enero de

2014.47 Ávalos, J. (2013), “Mayor relación de pandillas con narcotráfico”, La Prensa Gráfica, 9 de julio de 2013.48 García, E. (2014), “Perdomo: Los Zetas suministran armas a pandillas salvadoreñas”, Diario El Mundo, 26 de abril de 2014.49 García, E. (2014), “Perdomo revela actividad de narco pandillas en el país”, Diario El Mundo, 9 de abril de 2014.50 Munguía, D. (2012), “El trabajo de monseñor Colindres y Raúl Mijango era una pieza de mi estrategia”, El Faro, 14 de mayo de 2012.



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seguridad del gobierno”51; en contradicción con sus declaraciones anteriormente citadas en las que se afirma que el gobierno es una parte facilitadora de un diálogo legal y transparente en referencia a la tregua entre pandillas52. Luego del incidente de la participación de pandilleros en un evento religioso, el funcionario prohibió el acceso de los reos a medios de comunicación tanto dentro como fuera de los centros penales53, aclarando que a partir de ese momento “se terminan los privilegios”54. Asimismo, el ministro señaló que la tregua “no se ha traducido en paz para los demás (que no sean miembros de pandillas)”55 y que el plan de la cartera de seguridad es que las pandillas desaparezcan56.

Otra acción a destacar es la prohibición a Raúl Mijango y a Paolo Lüers de acceder a la red penitenciara bajo el alegato que habían ingresado objetos ilícitos a las cárceles57, acusaciones que Raúl Mijango calificó de “difamatorias”58. A criterio de Paolo Lüers, el discurso del ministro ha generado “confusión y dudas” y también resistencias de los liderazgos de las pandillas para mantener el pacto entre organizaciones rivales y con la fuerza pública, lo mismo que al cese de la violencia contra las escuelas y el transporte público y a la reducción de extorsiones en los municipios “libres de violencia”59. De acuerdo al periodista, la restricción de la mediación y la “mordaza” a los líderes de las pandillas al prohibirles cualquier contacto con los medios de comunicación han sido dos decisiones del ministro Perdomo que han agravado la situación60.

Por su parte, Raúl Mijango acusó al titular en seguridad de asumir una función de “antitregua” al entorpecer la gestión de mediación o facilitación que realizaba junto con monseñor Colindres61. Bajo esa lógica, el mediador ha afirmado lo siguiente: “(…) este proceso que iniciamos el 9 de marzo de 2012, se ha mantenido vivo, que lo único que ha tenido son alteraciones que se registran a partir de junio 2013 hasta la fecha, que son el resultado negativo del cambio de énfasis en la estrategia que hizo este ministro62.

En una de sus últimas declaraciones registradas, Raúl Mijango responsabiliza al ministro Perdomo del incremento de la violencia en el país, incluyendo los ataques de las pandillas a unidades de la Policía63. En complemento a lo anterior, Adam Blackwell, secretario de seguridad multidemensional de la OEA y representante de dicho organismo en el Comité Técnico de Coordinación del Proceso de Reducción del Crimen y la Violencia en El Salvador, dedicado

51 Santos, J. (2013), “Nuevo ministro de Seguridad desliga a Gobierno de tregua”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2013.52 Op. Cit. Marroquín, D. (2013), “Confirman pagos a Mijango y colaboradores”.53 Rodríguez, C. (2013), “Perdomo prohíbe que reos salgan de la cárcel a realizar entrevistas con medios”, La Página, 31 de mayo de 2013.54 Ibíd.55 Tobar, R. (2013), “Ministro Perdomo: Tregua no ha traído paz a la población”, Diario El Mundo, 11 de julio de 2013.56 Ibíd.57 Santos, J. y Ávalos, J. (2014), “Seguridad investiga a uno de los mediadores de tregua”, La Prensa Gráfica, 15 de enero de 2014.58 Ibíd.59 Op. Cit. Lüers, P.60 Ibíd.61 Mijango, R. (2014), “Mijango: Perdomo boicotea tregua entre pandillas y eso eleva los homicidios”, Diario 1, 23 de enero de 2014.62 Ibíd.63 Villarán, J. (2014), “Raúl Mijango: Perdomo es el culpable del incremento de la violencia”, La Página, 24 de abril de 2014.



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a la segunda fase de municipios “libres de violencia”, señaló que los problemas surgieron cuando el ministro Perdomo asumió la cartera de seguridad y quiso implementar su propia estrategia64.

Más allá de las valoraciones positivas o negativas que se tengan acerca de la tregua, lo cierto es que no existe una política consensuada de seguridad al interior del gobierno y prueba de ello son los giros en las medidas de seguridad tras cada cambio en el gabinete. Tampoco se observa una política consensuada con actores externos al gobierno que viabilicen la misma. Al cierre del quinquenio, el Órgano Ejecutivo ha impulsado un nuevo “Proceso de pacificación nacional” bajo una comisión que buscará otro pacto por la seguridad y que está integrada por el MJSP, la Iglesia Católica y miembros de la sociedad civil organizada65 elegidos por el ministro Perdomo, con el respaldo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo66. Las pandillas, por su parte, han rechazado los buenos oficios de los comisionados y señalan a Raúl Mijango y a monseñor Colindres como los únicos mediadores67.

Ataques a fuerzas de seguridad

Un último hecho relevante durante el quinto año de la administración Funes es el ataque constante, durante 2014, a fuerzas de seguridad por parte de las pandillas. A inicios de abril, las autoridades de la PNC denunciaron ataques planificados de las pandillas hacia sus miembros en los municipios de San Matías y Quezaltepeque68, ambos del departamento de La Libertad y este último del grupo de municipios “libres de violencia”. Los ataques se realizaron en emboscadas contra patrullas y delegaciones de la autoridad policial. Semanas después, el MJSP comunicó que tenían conocimiento de grupos que recibían “lineamientos” de atacar a policías, militares y empleados de la cartera de seguridad y la PNC registraba 51 atentados desde enero de 201469. Al 16 de mayo del mismo año, la cifra había incrementado a 75 ataques70.

Lo anterior ha dado pie a dos hipótesis que no son excluyentes entre sí. La primera, sostenida por autoridades policiales, es que las pandillas han alcanzado una capacidad militar considerable tanto en organización como en equipamiento71. La segunda hipótesis apunta a la incapacidad institucional del Estado de enfrentar la situación de inseguridad en el país; la cual se fortalece a partir de lo observado en el apartado anterior sobre la multiplicidad de enfoques y la ausencia de una política integral de seguridad o de una estrategia coherente que se mantenga en el tiempo.

64 Blackwell, A. (2014), ““No funciona cambiar las reglas del juego en un proceso tan complejo”, El Faro, 7 de mayo de 2014.65 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2014), “Inicia Diálogo Nacional para el Proceso de Pacificación del país”, 23 de abril de 2014.66 Ávalos, J. (2014), “La vieja y la nueva tregua de pandillas”, La Prensa Gráfica, 28 de abril de 2014.67 Valencia, D. y Martínez, O. (2014), “Pandillas desconocen nueva tregua y dicen que “únicos” mediadores son Mijango y Colindres”, El Faro, 30 de abril de 2014.68 Redacción Contrapunto (2014), “Autoridades denuncian “ataques planificados” contra PNC”, Contrapunto, 7 de abril de 2014.69 Rodríguez, C. (2014), “PNC en la mira de ataques: 51 atentados en lo que va del año”, La Página, 16 de abril de 2014.70 Aguilar, J. y Alfaro, A. (2014), “12 capturados por ataques a policías en Cuscatlán y La Unión”, La Prensa Gráfica, 16 de mayo de 2014.71 Santos, J. y Salguero, M. (2014), “PNC: pandillas con tácticas militares”, La Prensa Gráfica, 8 de abril de 2014.



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Medidas nacionales de seguridad

A continuación, se destacan las principales medidas en materia de represión, prevención y del sistema penitenciario durante el quinto año de gobierno.

Medidas represivas

Entre las medidas represivas se desarrollan el fortalecimiento orgánico de la PNC, la intervención de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública, la Subdirección Antipandillas y el nuevo Grupo Especial Antiextorsiones.

A inicios del quinto año se anunció el “Plan Medusa” destinado a operaciones sorpresivas en 27 municipios72. Al respecto, el ministro Perdomo señaló que “hay labores de inteligencia que no son visibles” y que les está permitiendo hacer capturas73. Sin embargo, se solicitó información a la PNC sobre los resultados estadísticos del Plan Medusa y el Oficial de Información respondió que “no se encontró registro de la existencia del Plan Medusa, por lo que no es posible proporcionar esa información”74.

Fortalecimiento orgánico de la PNC

A marzo de 2014, la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP) registra la graduación de 1,012 agentes75. En total, los policías graduados durante el presente quinquenio suman 4,825 agentes76. En el gráfico 4 se muestra la evolución de nuevos agentes desde el cuarto año de la administración Cristiani a marzo de 2014.

Gráfico 4. Evolución de agentes graduados de la ANSP a marzo de 2014

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la ANSP.

72 Op. Cit. Tobar, R. (2013), 11 de julio de 2013.73 Ibíd.74 Resolución del 7 de mayo de 2014 de referencia PNC/UAIP/098/2014.75 Datos oficiales de la ANSP.76 Ibíd.















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En junio de 2011, el mandatario prometió que al final de su mandato la PNC aumentaría a un aproximado de 23 mil policías77. De acuerdo a la información recibida de la PNC, la planilla policial se encuentra integrada por 22,508 policías como se presenta en el cuadro 2.

Cuadro 2. Planilla policial a marzo de 2014

Fuente: Datos oficiales de la PNC.

Intervención de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública

En septiembre de 2009, la Fuerza Armada inició tareas de seguridad pública en complemento a las operaciones efectuadas por la PNC, incluyendo el control de los centros penales. Sin embargo, en el contexto de la tregua entre pandillas y a un mes de iniciarse la baja de los homicidios en abril de 2012, el Ejército dejó de controlar el sistema penitenciario.

Como se ha señalado en apreciaciones anteriores, la Constitución permite estas medidas de forma “excepcional” en caso que se hayan “agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna”, de acuerdo al artículo 168, numeral 12, de dicho cuerpo normativo. El régimen constitucional en este ámbito deriva de los Acuerdos de Paz de 1992 que separaron la función de brindar seguridad pública de la organización castrense y se delegó a la PNC como cuerpo civil. Por ello, este uso excepcional de la Fuerza Armada debe acompañarse, de acuerdo a la disposición constitucional citada, de informes periódicos por parte del Órgano Ejecutivo a la Asamblea Legislativa que detallen las acciones desarrolladas y los resultados obtenidos de la intervención militar.

77 Castillo, B. (2011), “PNC cuenta con 259 agentes”, Diario Co Latino, 29 de junio de 2011.















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No obstante lo anterior, al solicitar los informes a la Presidencia de la República, el Oficial de Información resolvió que “la obligación del control inter-órganos dispuesta en el ordinal 12 del artículo 168 (…) no ha sido ejecutada a esta fecha por la honorable Asamblea Legislativa” y que “dicha institución castrense aún se encuentra ejecutando asignaciones en materia de seguridad pública, por lo que la obligación de rendir tales informes aún no son exigibles”78. En ese sentido, el Oficial de Información declaró inexistente dicha información79 y no proporcionó informe alguno.

Subdirección Antipandillas

La Subdirección Antipandillas (SAP) fue creada al cierre del tercer año de gobierno del presidente Funes con el objetivo de “coordinar y evaluar la ejecución de actividades de intervención, inteligencia e investigación policial contra las pandillas delincuenciales”80. Durante 2012, se registraron 362 detenciones bajo las unidades de esta subdirección; 580 en 2013; y 316 en lo que va de 201481. Sin embargo, a finales de 2013 se reveló un documento interno de la SAP que mostraba que a esa fecha no se habían realizado los operativos catalogados como “casos prioritarios” en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS)82.

Según el documento en mención, la SAP se había propuesto realizar 52 operativos solo en el AMSS durante 201383. No obstante lo anterior, el año cerró con 23 operativos registrados en todo el país84. Por su parte, la FGR ha señalado la falta de recursos como el principal obstáculo para la labor de la Subdirección Antipandillas85.

Grupo Especial Antiextorsiones

A inicios del quinto año, se anunció la creación del Grupo Especial Antiextorsiones (GEA), conformado por 500 efectivos de la Fuerza Armada y 500 de la PNC86. El GEA se creó sobre la base de la Unidad Antiextorsiones que se encontraba dentro de la División de Investigaciones de la PNC87. En el gráfico 5 se presenta el número de detenciones registradas por el GEA desde su inicio en julio de 2013 a marzo de 2014.

78 Fusades (2014), “Informe de coyuntura legal e institucional. 2o. Semestre 2013”, Departamento de Estudios Legales, enero 2014, p. 51.79 Ibíd.80 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2012), “Unidad Antipandillas inicia operaciones”, 18 de abril de 2012.81 Datos oficiales de la PNC.82 Santos, J. y Chávez, S. (2013), “Operativos PNC Antipandillas estancados”, La Prensa Gráfica, 27 de diciembre de 2013.83 Ibíd.84 Íbid.85 Ibíd.86 Arbaiza, G. (2013), “Grupo especial antiextorsiones da sus primeros pasos”, ContraPunto, 7 de junio de 2013.87 Castillo, B. (2013), “Grupo Especial Antiextorsión (GEA) trabajará con apoyo del ejército”, Diario Co Latino, 3 de junio de 2013.



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Gráfico 5. Detenciones registradas por el GEA desde su creación hasta marzo de 2014

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la PNC.

Medidas preventivas

En cuanto al componente de prevención, resulta importante señalar que los cambios en el gabinete de seguridad también tienen cierta relación con la temática, particularmente en referencia a la salida del exviceministro Douglas Moreno. Cuando el exviceministro fue juramentado en el cargo en febrero de 2012, el presidente Funes señaló que al funcionario le había “encomendado la tarea de supervisar la tarea en prevención”88. Luego de la salida de Douglas Moreno y el replanteamiento de la estrategia de seguridad del gobierno, el mandatario ha hecho énfasis a nivel de discurso público sobre la prevención como estrategia principal de su administración, específicamente en los llamados municipios “libres de violencia”89. Lo anterior, pese a que no se registra ninguna acción importante en esta área.

En términos de inversión, se ha proyectado la ejecución de US$23 millones en los primeros diez municipios recién citados y se ha anticipado una segunda etapa que incluiría 12 municipios más –sin mencionar sus nombres– que implicaría una inversión de US$10 millones adicionales90. Al respecto, cabe mencionar la polémica surgida en los primeros meses del quinto año cuando se hizo público que delegados del FISDL y de la alcaldía de Ilopango se reunieron con líderes de la MS-13 y Barrio 18 para establecer la lista de beneficiarios del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), en la cual se encontraban miembros de pandillas91. Al tratarse de un programa financiado

88 Redacción Web (2012), “Douglas Moreno, juramentado como viceministro de Seguridad”, Diario El Mundo, 7 de febrero de 2012.89 Ministerio de Justifica y Seguridad Pública (2013), “Gobierno desarrolla nuevo enfoque en materia de seguridad”, 3 de junio de 2013.90 Ibíd.91 Sanz, J. (2013), “La nueva mentira del gobierno sobre la tregua”, El Faro, 26 de agosto de 2013.















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por la cooperación estadounidense y dado que el gobierno de Estados Unidos se ha mantenido en oposición al proceso de tregua92, el tema trascendió a funcionarios de su embajada93. En todo caso, que la estrategia de prevención se reduzca a programas como el PATI muestra los alcances limitados del actuar gubernamental en este sentido.

En términos presupuestarios y pese a que se ha hecho énfasis en su discurso en la prevención como estrategia medular del gobierno, este rubro representó únicamente el 1% del total del presupuesto dedicado a seguridad en 2013 y el 0.97% en 201494. De allí que iniciativas como el Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia, que surgió en enero de 2013 entre 22 alcaldes de los departamentos de San Salvador y La Libertad, hayan quedado estancadas precisamente por no contar con una partida presupuestaria asignada95 ni ser parte de una estrategia coherente.

Un esfuerzo a resaltar es el Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014 destinado a mejorar las condiciones del entorno en 345 centros escolares en el país96 y que cuenta con el apoyo del Ministerio de Gobernación, del MJSP, de la PNC, de la Fuerza Armada, de la FGR y de los gremios magisteriales97. El plan incluye campañas de sensibilización sobre la violencia y la promoción de mecanismos de comunicación efectiva entre los actores involucrados98. Sin embargo, el Sindicato de Maestros de la Educación con Participación de las Comunidades (SIMEDUCO) ha declarado que el plan vuelve a las escuelas más vulnerables luego de que 1,200 maestros solicitaran traslados de centros escolares por amenazas de pandillas99. Al respecto, el subdirector de la PNC, Mauricio Ramírez Landaverde, señaló que el plan ha dado resultados porque la cifra de estudiantes asesinados bajó de 70 en 2012 a 28 en 2013100; aunque ello también pudo deberse a la tregua entre pandillas.

Medidas penitenciarias

Al igual que en apreciaciones anteriores, la capacidad real del sistema carcelaria se encuentra por debajo de la población penitenciara en todo el país. Pese a que la infraestructura penitenciara está destinada a albergar 8,090 privados de libertad, al 12 de mayo de 2014 se encontraban 27,439 reos en la misma101. Esto representa una sobrepoblación del 239%. En el gráfico 6 se ilustra el crecimiento de la población penitenciaria desde el segundo semestre de 2010.

92 Op. Cit. Fusades (2013), p. 124.93 Op. Cit. Sanz, J.94 Op. Cit. Fusades (2014), pp. 30 y 32.95 Ibíd., p. 31.96 Elsalvador.com (2013), “Presentan Plan de Prevención y Protección Escolar”, El Diario de Hoy, 24 de septiembre de 2013.97 Ibíd.98 Ibíd.99 López, J. (2013), “Más de 1,200 maestros amenazados y extorsionados”, El Diario de Hoy, 28 de noviembre de 2013.100 Ibíd.101 Datos oficiales de la DGCP



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Gráfico 6. Población penitenciaria entre junio de 2010 y mayo de 2014

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la DGCP.

Al problema de hacinamiento se suman posibles casos de corrupción en la DGCP. En diciembre de 2013 se destituyeron a los directores de los penales de Izalco, Sonsonate y Cojutepeque y fueron separados 36 custodios de sus cargos por no haber reportado ciertos sabotajes a los bloqueadores de señales telefónicas102. Meses después, en marzo de 2014, la PNC detuvo al subdirector del penal de San Miguel y a su motorista por permitir el ingreso de celulares al recinto carcelario por parte de pandilleros103.

Por otro lado, en octubre de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó un préstamo internacional por la suma de US$71 millones para financiar el “Programa de Fortalecimiento del Sistema Penitenciario en El Salvador”, con una contrapartida del gobierno de US$9 millones104. El programa incluye la compra de 2,000 brazaletes electrónicos para el control de reos en libertad que hayan sido condenados por delitos menores, calculada en US$6.8 millones, y la construcción de un nuevo centro penal en Morazán, con un costo aproximado de US$3.3 millones105. También se prevé la ampliación del un centro penitenciario en Izalco, la construcción de granjas penitenciarias en Zacatecoluca y la ampliación de la granja de Izalco106.

Medidas de atención a víctimas

Un suceso destacable durante el quinto año en este tema es el de la campaña “La Ayuda es para todos”, dirigida a promover la denuncia de hechos delictivos al mostrar los distintos servicios de

102 García, E. (2013), “Destituyen a tres directores de penales y piden investigar a 36 custodios de C. Barrios”, Diario El Mundo, 13 de diciembre de 2013.103 Ávila, M. y Vásque, J. (2014), “Detenido subdirector de penal por colaborar con pandilleros”, Diario El Mundo, 27 de marzo de 2014.104 Velásquez, E. (2013), “Ratifican crédito de $71 millones para cárceles”, El Diario de Hoy, 4 de octubre de 2013.105 Ibíd.106 Ibíd.















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Total 19,996 2,512 22,508

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la Dirección de Atención a Víctimas del MJSP107. A septiembre de 2013, la entidad registraba 144 casos activos, entre los que se encontraban denuncias de violencia intrafamiliar, amenazas, trata de personas, violaciones, entre otros108.

Por otra parte, la CSJ ha anunciado la construcción de tres centros de atención integral a víctimas de violencia sexual e intrafamiliar en Santa Ana, Chalatenango y San Miguel109; en adición a los centros ya existentes en Soyapango, San Salvador, Ciudad Delgado, y los instalados en Medicina Legal en San Salvador y Santa Tecla110.

Medidas regionales de seguridad

Más allá de las capacitaciones conjuntas de personal, al cierre del quinquenio no se registra una política de seguridad regional ni se observan mayores avances en los 22 proyectos regionales consensuados de la “Conferencia de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica del SICA” en 2011, de los que se había señalado la falta de financiamiento como principal obstáculo111. Los proyectos están contenidos en cuatro componentes –nueve en el componente de combate al delito, seis en el componente de prevención de la violencia, tres en el componente de rehabilitación, reinserción y seguridad penitenciaria y cuatro en el componente de fortalecimiento institucional– y de estos fueron identificados ocho para ser ejecutados al corto plazo112.

A inicios de 2013, se anunció una nueva secretaria del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) encargada del tema de seguridad regional y combate al crimen organizado113. Luego, en diciembre de ese mismo año se realizó la 42° Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA con la expectativa de avanzar a la creación de dicha secretaria. Sin embargo, no hubo mayor consenso y se ha postergado dicha discusión114. No obstante lo anterior, en el encuentro destacó el apoyo de la Unión Europea con más de US$1,200 millones para la ejecución de proyectos regionales durante los próximos seis años115.

107 Bernal, L. (2013), “Lanzan campaña para atención a víctimas de violencia y crimen organizado”, Diario Co Latino, 6 de septiembre de 2013.108 Ibíd.109 Op. Cit. Fusades (2014), p. 51.110 Ibíd.111 Op. Cit. Fusades (2013), p. 132.112 SICA (2013), Boletín N° 8 Estrategia de Seguridad de Centroamérica, p.2113 Redacción América Economía (2013), “Cumbre SICA: Centroamérica creará secretaría de seguridad regional”, 21 de febrero de 2013.114 EFE (2013), “Centroamérica sin consenso sobre creación de Secretaría de Seguridad”, La Prensa Gráfica, 14 de diciembre de 2013.115 Ibíd.



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ii. Política exterior

A pocos meses de la finalización del quinquenio de la administración Funes, el Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Miranda destacó lo siguiente: “Como Ministerio de Relaciones Exteriores hemos realizado a lo largo del último periodo y durante los cuatro años de gestión, un trabajo de grandes proporciones. Hemos logrado tener relaciones exteriores sin ataduras ideológicas, una gestión eficaz y transparente en el manejo de los fondos de la cooperación internacional y la búsqueda del desarrollo, respeto, protección y promoción de los derechos humanos de los salvadoreños en el exterior. Iniciamos un camino que no admite retrocesos y continuaremos trabajando para cumplir con los objetivos trazados en el presente quinquenio”1. Como se ha planteado en las apreciaciones anteriores, la política exterior de la administración del presidente Funes ha sido el principal acierto de su gestión ya que se ha caracterizado por la apertura, la eficacia y el pragmatismo que anunciaron el presidente Funes y las autoridades de la Cancillería salvadoreña desde el inicio de su gobierno.

1 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Ministerio de Relaciones Exteriores rinde cuentas de su gestión 2012-2013”, 24 de junio de 2013.



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Durante los últimos doce meses de la actual administración, se establecieron nuevas relaciones diplomáticas, se continuó fortaleciendo las relaciones con diferentes socios, la ayuda para el desarrollo fue procurada y manejada de manera transparente, el Estado salvadoreño tuvo una participación activa en Organismos Internacionales y se trabajó en pro de los derechos y el bienestar de los salvadoreños en el exterior. Asimismo, El Salvador se incorporó como país observador a Petrocaribe y se anunció la futura entrada del país como miembro al Acuerdo; también se mantuvo la decisión de la no adhesión al bloque Alba. Por otro lado, se cerró el quinquenio sin una solución al conflicto limítrofe con Honduras por la isla Conejo.

Acciones de política exterior

Anuncio de entrada a Petrocaribe

Desde inicios de su gestión, el presidente Funes manifestó su interés para que su equipo de gobierno realizara estudios sobre la posibilidad de ingresar al Acuerdo Petrocaribe como Estado miembro y así establecer una relación entre los Estados de El Salvador y Venezuela, regularizando la situación actual en la que varias alcaldías del FMLN que integran a ENEPASA, representan a la contraparte de PDVSA como socias en Alba Petróleos. El Acuerdo Petrocaribe surgió como resultado del Acuerdo de Cooperación Energética suscrito en junio de 2005, con el propósito de ser un “órgano habilitador de políticas y planes energéticos”2.

Durante los primeros años de la actual administración, el tema Petrocaribe se mantuvo en un segundo plano; fue hasta finales del tercer año que se retomó cuando el presidente Funes encomendó a su Ministro de Economía, Armando Flores, realizar los estudios pertinentes para analizar si la afiliación del país a Petrocaribe traería beneficios económicos y comerciales. En este sentido, el Ministro Flores y el entonces Viceministro de Cooperación para el Desarrollo, Jaime Miranda participaron como invitados en el X Consejo Ministerial de Petrocaribe y la VIII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de esa organización, realizada a finales de junio de 2013 en Managua, Nicaragua3.

Pocos días después de finalizada dicha Cumbre, el gobierno de Venezuela anunció que los intereses a la deuda petrolera experimentarían un aumento, pasando del 2% al 4%4, por lo que fue solicitado a ambos ministros que incluyeran el análisis de esta medida en los informes. Para inicios del mes de septiembre, el mandatario comentó que “hasta el momento el Ministro de Economía, no me ha rendido un informe que permita tomar las decisiones o seguir las acciones concretas, tendientes a nuestra incorporación en Petrocaribe”5; unos días después de esta declaración, el ministro Flores y

2 Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe.3 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “El Salvador asiste como invitado a reuniones de Petrocaribe”, 30 de junio de 2013. 4 Orellana, L. (2013), “Gobierno aún no decide si entrará a Petrocaribe”, Diario El Mundo, 5 de julio de 2013.5 Soriano, A. (2013), “Funes apoya plan FMLN de financiar con Petrocaribe”, Diario El Mundo, 2 de septiembre de 2013.



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el Viceministro de Relaciones Exteriores, Integración y Promoción Económica, Carlos Castaneda participaron en la reunión Ministerial de Petrocaribe realizada en Haití el 7 de septiembre en calidad de Estado miembro observador.

Durante esta coyuntura que coincidió con el período preelectoral, el entonces candidato a la Presidencia por el FMLN, Salvador Sánchez Cerén expresó que si el país ingresa a Petrocaribe, aproximadamente US$640 millones anuales serían inyectados a la economía nacional, siendo una de las tres fuentes de financiamiento de su plan de gobierno; esta propuesta fue respaldada por el presidente Funes quien expresó que ese compromiso “es endeudamiento a largo plazo y bajo condiciones mejores que el endeudamiento que hasta ahora hemos tenido”6. En este sentido, el gobernante consideró que “el ingreso a Petrocaribe no lesiona la soberanía nacional, no cambia el rumbo del país y puede tener ventajas asociadas al hecho que la factura petrolera puede disminuir considerablemente”7.

La administración del presidente Funes no solicitó ni anunció el ingreso formal como país miembro del Acuerdo Petrocaribe. Esta acción fue ejecutada por el Secretario General del FMLN, Medardo González quien expresó a finales del pasado mes de abril que “como gobierno vamos a procurar de que el ingreso formal del gobierno de Salvador Sánchez Cerén a Petrocaribe sea lo más pronto posible, ese es un tema que ya está clarísimo”8. Durante la reciente visita del Presidente electo a Venezuela, se realizó la solicitud formal del ingreso de El Salvador al Acuerdo petrolero9.

Con respecto a la naturaleza del ingreso, el Secretario Técnico del próximo Gobierno, Roberto Lorenzana informó que el Estado salvadoreño no sería el distribuidor de petróleo sino que lo harían por medio de las empresas ya existentes, es decir Alba Petróleos. Al respecto, comentó Lorenzana que “ese es un camino, también. Yo creo que parcialmente se puede ocupar, lo importante es que puedan diferentes empresas participar en ese negocio”10.

Conflicto con Honduras por isla Conejo

Durante el quinto año de la administración Funes, tomó mayor relevancia la disputa limítrofe que ha existido desde hace más de 20 años entre El Salvador y Honduras por la soberanía de la isla Conejo ubicada en el Golfo de Fonseca.

6 Ibíd. 7 Morán, O. (2013), “Funes avala futuros negocios con Petrocaribe”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2013. 8 Soriano, A. (2014), “Gobierno electo descarta Alba, pero se unirá a Petrocaribe”, Diario El Mundo, 28 de abril de 2014. 9 Soriano, A. (2014), “Sánchez pide oficialmente ingreso a Petrocaribe”, Diario El Mundo, 6 de mayo de 2014.10 Ibíd.



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El acto detonante de la controversia tuvo lugar el 1° de septiembre de 2013, día en el que tropas hondureñas radicadas en el islote realizaron un acto alusivo a la independencia centroamericana al que el mandatario salvadoreño calificó como una acción que “está lesionando la soberanía y los intereses salvadoreños”11. El presidente Funes envió una nota de protesta a las autoridades hondureñas sobre dicho incidente que fue rechazada por el gobierno hondureño aclarando que la isla no estuvo en disputa en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) durante la controversia terrestre, insular y marítima entre El Salvador y Honduras en 1992. Además señaló que la demanda de revisión presentada por el Estado salvadoreño ante dicha Corte fue desestimada en diciembre de 2003, rechazando así la petición de El Salvador de revisar el sector de Goascorán que de haberle sido concedido, también se le otorgaría el traspaso de la soberanía de dicha isla por estar comprendida dentro de las tres millas de la zona costera y distar sólo 600 metros de la costa12.

En las semanas siguientes, se dieron varias pláticas entre los Cancilleres de ambas naciones centroamericanas pero según el mandatario salvadoreño “las pláticas no han avanzado, a juzgar por lo que me ha informado el ministro Miranda, porque ellos (los hondureños) insisten en que tienen la posesión soberana de la isla”13.

De manera paralela a esta situación, el Estado salvadoreño manifestó su interés por comprar diez aviones usados de ataque ligero Cessna A-37 B Dragonfly al gobierno chileno con el fin de “fortalecer el balance militar en la región que debe existir a nivel de posesión de naves aéreas”14. El gobierno hondureño consideró dicha acción como una “amenaza abierta para la implementación de la sentencia […] obviamente estos movimientos armamentistas, esta posibilidad de parte de El Salvador de querer crear un escenario bélico hipotético en el golfo, lo que haría es entorpecer este curso de acción que el Gobierno de Honduras ha tenido por muchísimos años”15. Ante estas acusaciones de la Canciller hondureña, Mireya Agüero, el presidente Funes manifestó que “este es un esfuerzo que viene haciendo el Gobierno de El Salvador para apoyar a la Fuerza Armada, y particularmente a la Fuerza Aérea, desde el inicio del mandato, no ahora que se ha dado la coyuntura con la isla Conejo […] Nadie está pensando en declararle la guerra a ningún otro país, somos pacifistas por vocación y creemos en la solución de los conflictos a través del dialogo”16. Además, agregó que “el tema de conflicto limítrofe en Honduras siempre históricamente ha adquirido relevancia cuando se va a elecciones y promovido, sobre todo, por el oficialismo” haciendo referencia al evento electoral que estaba próximo a realizarse en dicho país el 1° de diciembre de 2013 en el que resulto electo el presidente Juan Orlando Hernández.

11 Alas, L. y Velásquez, E. (2013), “Honduras rechaza protesta salvadoreña por Isla Conejo”, El Diario de Hoy, 2 de septiembre de 2013. 12 Nota de la Secretaría de Relaciones Exteriores de la República de Honduras suscrita en Tegucigalpa, Honduras el 2 de septiembre de 2013. 13 Peñate, S. (2013), “Funes admite desventaja militar del país en relación con Honduras”, La Prensa Gráfica, 24 de octubre de 2013. 14 Ibíd. 15 Rauda, N. (2013), “Honduras inicia ‘ofensiva diplomática’ por islote”, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre e 2013. 16 Redacción Info Defensa (2013), “El Salvador adelanta 2 millones a Chile por la compra de 10 aviones Cessna A-37B”, infodefensa.com, 13 de noviembre de

2013.



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El gobierno hondureño reaccionó con una “ofensiva diplomática” ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA) para acelerar la ejecución de la sentencia de la CIJ dictada en 1992 y solicitar que el Consejo de Seguridad de la ONU verifique el incumplimiento de dicha sentencia por el Estado salvadoreño17. Ante esto, el representante permanente de El Salvador ante la ONU, Carlos Enrique García, defendió la compra de las aeronaves en una nota enviada al Secretario General Ban Ki-moon.

En pleno conflicto limítrofe y sin haber llegado a algún acuerdo entre ambas naciones, el Presidente de Honduras, inauguró el 22 de marzo un helipuerto en la isla Conejo, acción ante la cual el presidente Funes manifestó: “Tomar por la fuerza una isla, cuando el tema aún no ha sido resuelto por la vía diplomática, me parece un acto de provocación”. También declaró que Honduras tiene un interés geopolítico y económico en ese territorio18, por lo que envió una carta al presidente Hernández en la que expresaba: “Mi gobierno solicita al gobierno de Honduras la desocupación inmediata de la isla salvadoreña de Conejo, de conformidad a las normas del Derecho Internacional”19.

El canciller Miranda por su parte envió una carta al Secretario General de la ONU en la que pedía se desestimara la petición hondureña de nombrar un alto representante para verificar la situación del Golfo de Fonseca20. El gobierno hondureño expresó a través de su canciller Argüello que es “sorprendente que al más alto nivel se produzca una declaración sobre este tema de manera desinformada, aventurada y vulnerable”21 haciendo referencia a lo expresado por el presidente Funes.

Ante los dos meses que restaban a su período presidencial, el mandatario salvadoreño comentó que “estoy seguro que será el presidente electo, Salvador Sánchez Cerén, quien tendrá que tomar cartas en el asunto […] en los dos meses que restan para que termine mi mandato, difícilmente vamos a poder resolver este problema”22, quedando dicha disputa al término de su período presidencial aún pendiente de ser superada.

Relaciones diplomáticas

En los últimos 12 meses del gobierno del presidente Funes, se establecieron relaciones diplomáticas con la Mancomunidad de Dominica, Kazajstán, Islas Salomón, Moldavia y Montenegro23. El canciller Miranda destacó la suscripción diplomática con Montenegro y afirmó que “la nación salvadoreña tiene vínculos con todo el continente europeo; tal como lo habíamos proyectado en la actual administración”24.

17 Cabrera, A. (2014), “Prensa hondureña insiste en soberanía en isla Conejo”, La Prensa Gráfica, 24 de marzo de 2014. 18 Ibíd. 19 Romero F.; Gutiérrez E. y Meléndez C. (2014), “El Salvador exige a Honduras salir de inmediato de isla”, La Prensa Gráfica, 27 de marzo de 2014. 20 Díaz, Ó. (2014), “Inauguración de helipuerto en Conejo ‘lesiona’ soberanía”, La Prensa Gráfica, 27 de marzo de 2014.21 Redacción La Prensa HN (2014), “Honduras envía oficio a El Salvador donde señala que isla Conejo es hondureña”, La Prensa HN, 28 de marzo de 2014. 22 Cabrera, A. (2014), “Funes: Honduras provoca con obras en la isla Conejo”, La Prensa Gráfica, 25 de marzo de 2014. 23 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Ministerio de Relaciones Exteriores presenta logros alcanzados en el año 2013 y durante la gestión”,

19 de diciembre de 2013. 24 Ibíd.



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Durante el quinto año de gestión, El Salvador a través de su Cancillería estrechó lazos de cooperación, así como también comerciales y culturales con países de los continentes europeo y asiático25. En este sentido, se efectuó la firma de diferentes instrumentos de cooperación, se realizaron alrededor de 30 eventos internacionales de promoción de comercio, inversión y turismo, se coordinó la visita al país de más de 60 empresarios asiáticos, europeos y latinoamericanos, y El Salvador fue honrado con la visita oficial del Presidente de Irlanda, Michael Higgins en octubre de 2013 quien consideró que “para El Salvador, Centroamérica y Latinoamérica, Irlanda tiene que ser visto como un puente para la Unión Europea. Y nosotros seríamos un traductor de Latinoamérica en la Unión Europea”26.

Con respecto a la relación con las naciones de la región centroamericana y caribeña, El Salvador firmó un acuerdo bilateral con Guatemala que procura el paso ágil y la seguridad fronteriza entre ambos países. La representación diplomática salvadoreña en dicho país también realizó el lanzamiento de la Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca Salvadoreña (ACIGS) que busca el desarrollo comercial y económico entre ambas naciones27. En concordancia con el interés manifestado por la administración Funes de fortalecer los vínculos con los países del Caribe, durante los últimos doce meses el Estado salvadoreño celebró encuentros con representantes de los gobiernos de Trinidad y Tobago, Curazao y Barbados en los que se avanzó en las gestiones para una futura suscripción de acuerdos en las áreas de comercio, inversiones y turismo28.

De la misma manera trabajó la Cancillería salvadoreña en los esfuerzos por fortalecer los vínculos de cooperación y hermandad entre El Salvador y la región suramericana. En este sentido, se realizaron reuniones de seguimiento con autoridades de Bolivia, Perú y Uruguay en los que se revisó la agenda de cooperación bilateral Sur-Sur para los próximos años y se discutieron áreas de interés común29.

Como se ha venido afirmando en las apreciaciones de los años anteriores, el mandatario identificó como sus referentes en América Latina a Brasil y Chile. A lo largo de su gestión, las relaciones bilaterales con ambas naciones se han fortalecido, siendo muestra de este acercamiento los 21 proyectos financiados por Brasil y siete financiados por Chile que están siendo ejecutados actualmente30. Las autoridades salvadoreñas reconocen que “El Salvador ha recibido el apoyo generoso y decidido de Brasil para avanzar en los objetivos de nuestro Plan Quinquenal de Desarrollo,

25 Noticias oficiales del Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador entre junio de 2013 y mayo de 2014. 26 Menjívar, V. (2013), “Higgins: deben ver a Irlanda como un puente para la UE”, La Prensa Gráfica, 25 de octubre de 2013. 27 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Embajada de El Salvador en Guatemala lanzó la Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca

Salvadoreña”, 27 de agosto de 2013. 28 Noticias oficiales del Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador entre junio de 2013 y mayo de 2014.29 Noticias oficiales del Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador entre junio de 2013 y mayo de 2014.30 Datos oficiales del portal web del SICDES consultado el 5 de mayo de 2014.



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hecho que ha profundizado el acercamiento entre los dos países y ha aportado a los procesos de diálogo e integración”31.

En esta sintonía, El Salvador inauguró el 31 de octubre pasado la Oficina Comercial de El Salvador en Sao Paulo, Brasil a través de la cual se pretende fomentar, ampliar y diversificar los vínculos económicos y comerciales, de inversión y turismo entre ambas naciones. El canciller Miranda considera que “para El Salvador y Brasil es una gran oportunidad. Esta es una ventana al Sur que se nos abre para alcanzar el desarrollo económico y social”32.

De igual manera, se han estrechado los lazos de cooperación y hermandad con Chile, nación con la que el país ha compartido intereses comunes en la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. En este marco, el entonces presidente Sebastián Piñera visitó el país en junio de 2013 ocasión en la que destacó que “ahora vamos a poder extender nuestros acuerdos a otras áreas que son de interés común entre El Salvador y Chile, como son los temas de las energías limpias, la ciencia, la tecnología y el turismo. Sabemos que ustedes tienen un potencial gigantesco en muchos de esos campos”33.

Ratificación del Estatuto de Roma aún pendiente

Desde inicios de la administración Funes, el entonces Canciller de la República, Hugo Martínez expresó el compromiso de El Salvador en darle continuidad a las reuniones y consultas con diferentes sectores de la sociedad civil para el estudio del Estatuto de Roma. Éste es un instrumento que nació en 1998 en el seno de la Conferencia Diplomática de Plenitenciarios de las Naciones Unidas para el establecimiento de la primera Corte Penal Internacional (CPI) permanente con jurisdicción sobre personas naturales en materia de delitos de trascendencia internacional34. Al respecto, declaró el excanciller que “hay un compromiso de dar seguimiento a la discusión que ya se inició en El Salvador a este tema para escuchar a todos los sectores y promover un diálogo sin prejuicios, de manera que podamos resolver este tema en nuestro país”35.

En abril de 2012, la Cancillería salvadoreña informó a través de sus autoridades que había finalizado la fase de estudio de dicho Estatuto; y que el mismo fue presentado al equipo jurídico de la

31 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Gobierno salvadoreño inaugura IX reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Técnica de El Salvador-Brasil”, 28 de mayo de 2013.

32 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Goes inaugura Oficina Comercial de El Salvador en Sao Paulo”, 31 de octubre de 2013. 33 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Presidentes de El Salvador y Chile reafirman voluntad de profundizar relación comercial y de

cooperación”, 4 de junio de 2013. 34 Orellana, G. (2013), “CDHES demanda la firma y ratificación del ‘Estatuto de Roma’”, Diario Co Latino, 18 de julio de 2013. 35 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2010), “El Salvador continuará discusión sobre Estatuto de Roma”, 18 de mayo de 2010.



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Presidencia cuya Secretaría se encontraba elaborando aclaraciones sobre la postura de El Salvador en dos puntos planteados en el Estatuto: la no retroactividad de la aplicación del Estatuto y la pena de muerte. Con respecto a estos temas, el Estado salvadoreño aclaró que, de ser ratificado, dicho instrumento tendría aplicación a partir de la fecha de su aprobación y que no tendría carácter retroactivo para juzgar crímenes de la época de la guerra civil salvadoreña y explicó también que la Constitución no permite la pena de muerte, por lo que el país no podía aceptar ese apartado del Estatuto36. En esta ocasión, comunicó que esperaban ratificar el Estatuto durante el segundo semestre de ese año.

Sin embargo, al cierre del quinquenio de la administración Funes, la ratificación del Estatuto de Roma sigue pendiente. Miembros de la Comisión de Derechos Humanos de El Salvador (CDHES) se manifestaron al respecto “el Estatuto de Roma debe ser apoyado por los Órganos Ejecutivo y Legislativo, porque de esa manera nos encaminamos a la justicia y hacia la paz […] queremos recordarle al actual gobierno de El Salvador el compromiso asumido, por voz expresa de la Cancillería salvadoreña, de superar las históricas deficiencias en un proceso gradual, pero irreversible”37.

La ratificación del Estatuto daría al país, en palabras del presidente de la Asamblea de Estados miembros de la (CPI), Christian Wenaweser “protección para el futuro, porque en el futuro tendrían una situación donde no haya impunidad para este tipo de crímenes. Si no actúan las cortes o los tribunales de El Salvador por razones políticas, por razones de falta de capacidad o por razones de falta de voluntad, la Corte tendría jurisdicción y competencia. Lo que pasó aquí en los 80s eso es algo para evitar en el futuro. Una ratificación del Estatuto de Roma es una protección para que estos crímenes no vuelvan a ocurrir”38.

Relación con Estados Unidos

A lo largo de los últimos 12 meses del gobierno del presidente Funes, la relación con Estados Unidos se mantuvo positiva y cercana, aunque ha sido el período en el que se registra una menor actividad y menor dinamismo entre ambas naciones.

36 Serrano, I. (2012), “El Salvador ratificará Estatuto de Roma y se opondrá a pena de muerte y retroactividad”, Diario La Página, 11 de abril de 2012. 37 Op. Cit. Orellana, G. (2013). 38 Martínez, C. (2010), “Ratificar el Estatuto de Roma es una protección para el futuro”, El Faro, 4 de mayo de 2010.



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Asocio para el Crecimiento y Fomilenio II

El Asocio para el Crecimiento firmado en 2011 presenta avances en la mayoría de áreas, pero persisten algunos rezagos en otras. En junio de 2013, la Subsecretaria Adjunta de Estado, Liliana Ayalde visitó el país para dar seguimiento al cumplimiento de las 20 metas planteadas en dicha estrategia. Durante su visita, la Subsecretaria comentó que “el Asocio está avanzando en la mayoría de las áreas, en particular en los proyectos enfocados a fortalecer la prevención de la violencia y la inversión en educación”39.

En este sentido, se registran avances en el área de prevención de la violencia con el proyecto “SolucionES”, el fortalecimiento de la Unidad Antipandillas, de la Unidad Antiextorsiones y la creación de la Subdirección de Investigaciones de la Policía Nacional Civil (PNC). También hay progreso en el área de extradición y en el de transables entre los que la Embajadora Mari Carmen Aponte señala como sobresalientes el apoyo técnico para fortalecer el sector aeronáutico del país y el respaldo brindado a la red pública-privada de Centros de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa40. La embajadora Aponte consideró que “la visita de la embajadora Ayalde destaca el interés permanente que tiene Estados Unidos de promover la seguridad y prosperidad de la región”41.

Por otro lado, no se han cumplido las expectativas previstas en la mejora de la confianza, del clima de negocios y de atracción de inversión42.

Con respecto a Fomilenio II, tres meses después de la visita del Consejo por el Crecimiento a Washington D.C., en septiembre de 2013, la MCC aprobó el segundo compacto para el país que estaría destinado al desarrollo económico y social de la zona marino costera salvadoreña y busca generar un proceso sostenido de inversión privada en dicha región del país43. El presidente Funes manifestó que “esta noticia, no sólo nos llena de optimismo, sino que también corrobora la alianza estratégica que tiene el gobierno de El Salvador con el gobierno y el pueblo de los Estados Unidos”44.

Sin embargo, se necesita la aprobación del Congreso norteamericano para que se realice el desembolso de los US$277 millones del segundo compacto. Días después de haber sido aprobado FOMILENIO II por la MCC, el senador demócrata Patrick Leahy, quien es el presidente del Subcomité de Ayuda Externa del Senado, expresó públicamente su desacuerdo con tres situaciones del gobierno del presidente Funes: el poco combate al crimen organizado, la no garantía de la independencia de la Corte Suprema de Justicia y el regreso del general

39 Ávalos, J. y Rauda, N. (2013), “EUA evalúa avances de Asocio para el Crecimiento”, La Prensa Gráfica, 15 de junio de 2013. 40 Ibíd. 41 Ibíd. 42 Kiste, F. (2013), “Clima de negocios no mejor a dos años de Asocio para el Crecimiento”, Diario El Mundo, 12 de septiembre de 2013. 43 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “El Salvador logra aprobación de segundo FOMILENIO por parte de la MCC”, 12 de septiembre de 2013. 44 Ibíd.



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David Munguía Payés como Ministro de la Defensa Nacional45. El presidente Funes reaccionó ante la opinión del senador Leahy diciendo que “no podemos aceptar la visión de quienes, por desinformación o porque no conocen el funcionamiento de las instituciones, se atreven a desacreditar a nuestras instituciones”46. El congresista estadounidense lamentó la respuesta del mandatario salvadoreño por lo que expresó lo siguiente: “Espero que el presidente Funes y su gobierno reconsideren sus respuestas a mis preocupaciones, por el bien del pueblo salvadoreño y si quieren que el segundo MCC –FOMILENIO II- sea financiado”47.

En los meses siguientes, el Gobierno de Estados Unidos advirtió al Estado salvadoreño que aún hay tres puntos pendientes que deben solventar para obtener la aprobación del Congreso del segundo compacto. En primer lugar, las reformas a la Ley de Asocios Público-Privados recién aprobadas por la Asamblea que, como se menciona en apartados anteriores, no resuelven los inconvenientes del decreto original48; en segundo lugar, el Gobierno estadounidense ha solicitado que sean incluidas las Personas Expuestas Públicamente (PEP) en la Ley Contra Lavado de Dinero y Activos; y finalmente, indicaron que el mecanismo de compra de semilla de maíz para los paquetes agrícolas, a cargo del Ejecutivo, está en observación por posible contradicciones con CAFTA-DR49. Ante este escenario y ante el escaso avance en las acciones del Estado salvadoreño para solventar los pendientes destacados por el Gobierno de Estados Unidos, la aprobación del Congreso del segundo desembolso, de realizarse, no se presentaría durante la actual administración.

Salvadoreños en el exterior

Novena prórroga del TPS para salvadoreños residentes en Estados Unidos

El 30 de mayo de 2013, el Gobierno de los Estados Unidos anunció que el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) sería renovado por novena vez para alrededor de 210 mil compatriotas residentes en ese país. El anuncio fue realizado tres meses antes que finalizara la octava prórroga el 9 de septiembre de ese año. El gobierno salvadoreño se mostró satisfecho ante la aprobación de la nueva prórroga que permitirá a los salvadoreños que se reinscriban mantenerse en el TPS hasta el 9 de marzo de 2015. En este sentido, el entonces canciller Martínez expresó que “esta es la tercera ocasión que se renueva el TPS bajo nuestra administración […] reitero nuestra gratitud al presidente Obama y estamos satisfechos por esta respuesta a favor de nuestra comunidad residente en ese país, quienes se merecen estabilidad migratoria y laboral por el bien de ellos y de sus familias”50.

45 Cabrera, A. (2013), “Aponte espera diálogo entre el gobierno y senador Leahy”, La Prensa Gráfica, 21 de septiembre de 2013. 46 Silva, H. (2013), “Leahy espera que Funes reconsidere sus respuestas”, La Prensa Gráfica, 19 de septiembre de 2013. 47 Ibíd. 48 Op. Cit. FUSADES (2014), “Reformas incompletas a la Ley de Asocio Público-Privados”.49 Quintanilla, L. y Belloso, M. (2014), “Faltan acciones clave antes de FOMILENIO II”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2014. 50 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Gobierno de El Salvador se complace por anuncio de la novena prórroga del TPS”, 30 de mayo de

2013.



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Con el anuncio de la nueva prórroga, los salvadoreños residentes en la nación norteamericana iniciaron las gestiones para tramitar la extensión de su beneficio migratorio. Según datos de la Cancillería salvadoreña, estaban habilitados alrededor de 208 mil connacionales para realizar el trámite, de los que aproximadamente 206 mil solicitaron la renovación de su permiso y de estos fueron aprobados y adjudicados cerca de 201 mil permisos migratorios51.

Sistema de solicitud de pasaportes en línea

La Cancillería salvadoreña presentó en el mes de septiembre de 2013 el “Sistema de solicitud de pasaportes en línea”, herramienta que nació como respuesta al incremento en la demanda de emisión de pasaportes ordinarios en las sedes diplomáticas y consulares de El Salvador alrededor del mundo52. El portal web, www.portalpasaportes.rree.gob.sv se suma a los medios ya establecidos para solicitud de pasaportes, que antes era a través del Call Center –para salvadoreños residentes en Estados Unidos y Canadá- por medio del correo electrónico o solicitándolo de manera personal en una sede diplomática. Según datos oficiales de Cancillería, hasta diciembre de 2013 se habían tramitado alrededor de 2,500 solicitudes recibidas a través de esta nueva herramienta tecnológica53.

El canciller Miranda comentó durante el lanzamiento del sistema que “este proyecto tiene una alta trascendencia para la Cancillería, pues estamos modernizando nuestros servicios y atendiendo la demanda de emisión de pasaportes en nuestros consulados”54.

Voto de los salvadoreños en el exterior

El mecanismo postal del voto de los salvadoreños en el exterior, aprobado el 24 de enero de 2013 fue implementado por primera vez el 2 de febrero de 2014 en las elecciones presidenciales. Al cierre del período de inscripción del padrón electoral de salvadoreños en el exterior, se registraron 10,220 solicitudes siendo éste el universo máximo de compatriotas que podrían emitir su voto a través de este mecanismo55.

En la primera vuelta electoral, se registraron 2,727 votos recibidos a través del mecanismo postal y para la segunda vuelta del 9 de marzo, los votos recibidos fueron 2,70656. Esto indica, que de los salvadoreños que solicitaron ser empadronados y así poder ejercer el sufragio de manera postal, únicamente alrededor del 27% emitió su voto.

51 Díaz, Ó. (2013), “EUA aprueba 201,329 salvadoreños para TPS”, La Prensa Gráfica, 23 de agosto de 2013. 52 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Cancillería lanza el Sistema de Solicitud de Pasaportes en Línea en beneficio de los salvadoreños

en el exterior”, 9 de septiembre de 2013. 53 Op. Cit. Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), 19 de diciembre de 2013. 54 Ibíd. 55 CNN Español (2014), “El Salvador tendrá segunda vuelta para elegir a su presidente”, CNN Español, 2 de febrero de 2014. 56 Datos oficiales del Tribunal Supremo Electoral, febrero de 2014.



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Los cálculos iniciales de la Cancillería indicaban que un mínimo de 16 mil y un máximo de 160 mil salvadoreños estaban habilitados para votar a través de este mecanismo, sin embargo no superaron ni las mínimas expectativas del gobierno. Debe tomarse en cuenta que es la primera vez que El Salvador implementa dicho mecanismo, por lo que sería clave analizar y evaluar posibles áreas de mejora para superar cualquier obstáculo en las próximas elecciones presidenciales.

Gestiones en pro de los derechos humanos de la diáspora salvadoreña

Durante el quinto año de gestión, la administración Funes a través de la Cancillería y de las sedes diplomáticas y consulares en el exterior, realizó una serie de gestiones para promover el respeto de los derechos humanos de los compatriotas residentes en todo el mundo.

En este sentido, se lanzó la “Campaña de registro único consular” en 23 países para ubicar y registrar a la mayor cantidad de salvadoreños radicados fuera del territorio nacional, también se firmó un acuerdo de cooperación con la Barra de Abogados del Estado de California que tiene como objetivo “fortalecer la coordinación interinstitucional entre nuestro gobierno y otras entidades, a fin de potenciar la disponibilidad de asesoría legal para nuestros compatriotas residentes en ese Estado”57. Asimismo, autoridades salvadoreñas se reunieron con sus homólogos estadounidenses para estudiar la inclusión de una adenda al Memorando de entendimiento firmado entre ambos países en abril de 2010, que busca que los derechos humanos en los procesos de repatriación de los connacionales desde los Estados Unidos, sean prioritarios58.

Relación y trabajo con Organismos Regionales e Internacionales

Organización de Estados Americanos (OEA)

A inicios del mes de junio de 2013, el excanciller Martínez participó en la 43ª Asamblea General de la OEA denominada “Por una política integral frente al problema mundial de las drogas en las Américas” realizada en la Antigua Guatemala, Guatemala. Durante dicha Asamblea, el exfuncionario salvadoreño disertó sobre el fenómeno de las drogas a nivel regional y expresó que “el Gobierno de El Salvador considera prioritario continuar fortaleciendo las políticas y acciones orientadas a la disminución y prevención del consumo e insta al reforzamiento del interés de las naciones representadas en este cónclave para trabajar conjuntamente […]”59.

57 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2014), “Ministerio de Relaciones Exteriores firma acuerdo de cooperación con la Barra de Abogados del Estado de California”, 31 de enero de 2014.

58 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2014), “Gobierno salvadoreño sostiene reunión con autoridades migratorias de Estados Unidos en Washington”, 30 de abril de 2014.

59 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Ministro Hugo Martínez diserta en la 43ª Asamblea General de la OEA”, 6 de junio de 2013.



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La OEA ha sido uno de los aliados más importantes en el apoyo a la tregua entre pandillas iniciada en marzo de 2012. En este sentido, el organismo mantuvo su apoyo a los proyectos y programas que se están desarrollando en los llamados “municipios libres de violencia”60. El apartado sobre seguridad pública identifica un cambio de estrategia en el tema de la tregua con la llegada del nuevo Ministro de Seguridad, Ricardo Perdomo; sin embargo, el Secretario de Seguridad Multidimensional de la OEA, Adam Blackwell aseguró que no ha tenido problemas trabajando con los tres diferentes ministros –Manuel Melgar, David Munguía Payés y Ricardo Perdomo- y comentó “iniciamos esto con el ministro Melgar, cuando la OEA ha hecho un diagnóstico profundo sobre el tema de seguridad y que ustedes celebraron la Asamblea General de la OEA en 2011. En seguida, he trabajado con el ministro Munguía Payés y ahora con el ministro Perdomo. Creo que el discurso del exministro ha sido en sintonía y consonancia con este proceso” y sumó que “como todo fenómeno complejo, el proceso de pacificación social presenta claroscuros”61.

Unión Europea (UE)

El 4 de julio de 2013, la Asamblea Legislativa ratificó el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea que tiene tres pilares principales: diálogo político, cooperación y comercio62. Con la firma y ratificación de este Acuerdo, comentó el canciller Miranda que “se rompen los viejos paradigmas del asistencialismo y se amplían los sectores, áreas y mecanismos de cooperación entre ambas partes”63.

Fue hasta el 1° de octubre que el Consejo de Ministros de la UE anunció la ratificación de la entrada en vigor del Acuerdo para El Salvador ante lo que el gobierno salvadoreño expresó que “este pacto cobra suma importancia bilateral y comercial dado a que Europa es nuestro tercer socio comercial más importante, luego de Estados Unidos y la región centroamericana”64.

Sistema de Integración Centroamericana (SICA)

El presidente Funes participó en la XLI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA realizada el 27 de junio de 2013 en San José, Costa Rica. Durante esta reunión se dieron dos anuncios importantes: el Canciller salvadoreño, Hugo Martínez había sido electo como nuevo Secretario General del Sistema para el período 2013-2017; y por otro lado, República Dominicana había sido incorporada como miembro pleno del Sistema65.

60 Morán, O. (2013), “OEA confirma apoyo a tregua”, La Prensa Gráfica, 26 de julio de 2013. 61 Meléndez, C. (2013), “OEA: no hay dos posturas del Gobierno sobre tregua”, La Prensa Gráfica, 20 de septiembre de 2013. 62 Magaña, Y. y Cea, M. (2013), “Asamblea inicia proceso para ratificar acuerdo UE”, Diario El Mundo, 5 de julio de 2013. 63 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Gobierno salvadoreño satisfecho por ratificación del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica

y la Unión Europea”, 5 de julio de 2013. 64 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Goes y la Unión Europea informan sobre la entrada en vigor en el país del Acuerdo de Asociación

entre Centroamérica y la Unión Europea”, 1 de octubre de 2013. 65 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Canciller Martínez es nombrado nuevo secretario general del SICA”, 27 de junio de 2013.



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El canciller Martínez expresó que “para El Salvador, este nombramiento constituye un reconocimiento al trabajo realizado por nuestra nación desde 2010, cuando relanzamos el Sistema y sus ejes de trabajo […] al hacer una retrospectiva del aporte que El Salvador ha dado a la región, consideramos que este nombramiento permitirá desarrollar una labor con una visión puesta en anhelos de integración y de concebir a Centroamérica como un territorio de paz, libertad y democracia”66. Como sustituto del canciller Martínez, el presidente Funes nombró en agosto, a Jaime Miranda Flamenco, quien se venía desempeñando como Viceministro de Cooperación para el Desarrollo desde inicios de su gestión67.

El canciller Miranda asistió en representación del Estado salvadoreño a las reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA realizadas el 5 de septiembre de 2013 en Buenaventura, Panamá y el 23 de febrero de 2014 en Santo Domingo, República Dominicana. Asimismo, representó al país en la XLII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA que se realizó el 14 de diciembre de 2013 en Buenaventura, Panamá. En esta ocasión, el ministro Miranda reiteró “la importancia que tiene para nuestro país y el Gobierno del presidente Funes, la integración regional y el interés que tenemos en seguir acompañando los esfuerzos por conseguirla, logrando una verdadera región de paz, seguridad y desarrollo”68.

Organización de las Naciones Unidas (ONU)

El Presidente salvadoreño Mauricio Funes participó el 25 de septiembre de 2013 en la LXVIII Asamblea General de la ONU en New York, EE.UU. en la que se debatió sobre la agenda post 2015, año que fijaron como meta para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En el discurso que el mandatario expuso ante la Asamblea General comentó que su administración asumió “los ODM como un compromiso, pero también como una ruta a seguir” y agregó que “en el Plan Quinquenal del Gobierno establecimos que nuestra apuesta estratégica sería: contar con una población sana, educada y productiva, que tenga la capacidad y las oportunidades adecuadas para desarrollar plenamente sus potencialidades para convertirse en la base principal de nuestro desarrollo”69. En el marco de la LXVIII Asamblea General, el canciller Miranda presidió la reunión del Caucus de las Democracias junto a la Secretaria General de la Comunidad de las Américas, María Leissner.

Por otro lado, el Representante Permanente de El Salvador ante la ONU, embajador Carlos Enrique García fue electo el 14 de enero de 2014 como Vicepresidente del Consejo Económico y Social de

66 Ibíd. 67 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Presidente Mauricio Funes juramente como nuevo Canciller de la República a Jaime Alfredo

Miranda Flamenco”, 14 de agosto de 2013. 68 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Ministro Miranda concurre a la XLII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA”, 14 de

diciembre de 2013. 69 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Presidente Funes en la ONU: En El Salvador, el Estado ya no trabaja para pequeños grupos, sino para

los más desfavorecidos”, 25 de septiembre de 2013.



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las Naciones Unidas, como representante del Grupo de América Latina y el Caribe para el período entre enero de 2014 y junio de 201570.

Participación en otros Organismos Regionales

En julio de 2013, el entonces Viceministro de Cooperación para el Desarrollo, Jaime Miranda intervino en la XLV Reunión del Consejo del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) celebrada en Uruguay, ocasión en la que expresó el interés de la nación salvadoreña para que se extiendan los lazos de bloque a bloque entre el SICA y el MERCOSUR. En este sentido, manifestó: “El Salvador, considera que la integración por sí misma no es una condición o un fin, sino el resultado de la convicción de los países, de que la concertación con estados hermanos en temas de interés mutuo favorece los esfuerzos nacionales para lograr un nivel superior de desarrollo, además los retos comunes que tienen los países lleva de manera natural a buscar consensos y a trabajar conjuntamente para superar estos desafíos”71.

El presidente Funes asistió el 19 de octubre de 2013 a la XXIII Cumbre Iberoamericana celebrada en Panamá en la que se realizaron importantes renovaciones para un mejor funcionamiento de dicha Cumbre. Al respecto el mandatario comentó: “El Salvador comparte esta iniciativa de renovación. Es un paso importante hacia la puesta en marcha de agendas comunes”72.

Finalmente, el Viceministro de Relaciones Exteriores, Integración y Promoción Económica, Carlos Castaneda acudió el 27 de enero de 2014 a la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores en el marco de la II Cumbre de la Comunicad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que tuvo lugar en la Habana, Cuba73. En este encuentro, los demás Estados miembros aprobaron la Declaración Especial para la Promoción de la Equidad y Empoderamiento de la Mujer que fue propuesta por El Salvador, con base en los logros del Programa Ciudad Mujer implementado por la actual administración.

Cooperación para el Desarrollo

El monto total de la cooperación al final del quinquenio ascendió a US$1,222 millones. Las autoridades de la Cancillería salvadoreña destacan que “pese a la crisis financiera internacional, se ha consolidado la cooperación internacional al país, beneficiando proyectos en áreas como equidad, inclusión social y reducción de la pobreza; reactivación económica; desarrollo sostenible y seguridad

70 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2014), “El Salvador ejercerá Vicepresidencia del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas”, 15 de enero de 2014.

71 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Cancillería participa en XLV Reunión del Consejo del MERCOSUR”, 12 de julio de 2013. 72 Moreno, E. (2013), “Acuerdo para renovar Cumbre Iberoamericana”, La Prensa Gráfica, 20 de octubre de 2013.73 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2014), “El Salvador participa en la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores en la II Cumbre CELAC”,

27 de enero de 2014.



152

ciudadana74 […] este logro ha sido posible gracias a la nueva gestión de la cooperación impulsada en este quinquenio, con un enfoque inclusivo alineado con las prioridades nacionales de desarrollo”75.

Dentro de esta nueva gestión de cooperación, la Cancillería salvadoreña, a través del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, lanzó a finales de 2012 el “Plan Nacional de Eficacia de la Cooperación” que es considerado como la hoja de ruta de dicho Viceministerio para hacer más eficaz y eficiente el uso de los recursos otorgados al país76. En este sentido, el Viceministro Jaime Miranda resaltó que “somos el primer país en América Latina en contar con una directriz de esta naturaleza; un paso que nos ha colocado como un ejemplo en materia de cooperación para el desarrollo” 77. Asimismo, a finales de 2013 el Canciller lanzó la “Estrategia Nacional de Cooperación Descentralizada” con la que se busca promover y reconocer la dinámica de cooperación generada desde los municipios y el rol que estos cumplen en el desarrollo territorial78.

Una herramienta que ha sido clave en el proceso de innovación y mejora del manejo de la ayuda es el Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES) que es un portal virtual a través del cual los ciudadanos y cooperantes tienen acceso directo y gratuito a la información referente a la cooperación otorgada al país, lo que facilita un mejor control de los cooperantes de la ejecución de los fondos otorgados y permite a los ciudadanos informarse sobre las fuentes cooperantes y el destino del apoyo recibido.

En el cuadro 1 se presenta el desglose de la ayuda oficial al desarrollo comprometida durante la actual administración hasta mayo de 2014, proveniente de cooperación bilateral y multilateral, que asciende a un monto aproximado de US$1,222 millones (ver cuadro 1).

74 Op. Cit. Soriano, A. (2014). 75 Op. Cit. Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), 19 de diciembre de 2013.76 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Viceministerio de Cooperación da seguimiento al Plan Nacional de Eficacia mediante la Mesa

Global de Diálogo”, 23 de junio de 2013. 77 Ibíd. 78 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “Cancillería inaugura 4a Semana de la Cooperación y lanza Estrategia Nacional de Cooperación

Descentralizada de El Salvador”, 4 de noviembre de 2013.



153

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154

Como se muestra en el cuadro anterior, en concepto de ayuda bilateral, España y Estados Unidos han sido los mayores cooperantes durante la administración Funes. En términos de la cooperación bilateral, la asistencia española asciende a cerca de US$284 millones que representan el 39% y la estadounidense cerca de US$242 millones equivalentes al 33% del monto total de ayuda bilateral recibida entre junio de 2009 y mayo de 2014. El Embajador de España acreditado en el país, Francisco Rabena considera que “nuestra cooperación se ha identificado tanto con el desarrollo salvadoreño que se ha vuelto una acción tan íntimamente ligada al país que nos sentimos muy bien por ser parte de ello y que está basada en el respeto, participación e identificación de objetivos”80. La cooperación española se ha enfocado en programas y proyectos orientados a la reducción de la pobreza, de la desigualdad y de la exclusión social, así como también ha apoyado la reforma de la administración pública, la construcción de políticas de Estado y la promoción de la participación social.

Otros cooperantes importantes han sido Alemania, que otorgó alrededor de US$50 millones (7%) y Taiwán con US$40 millones (6%). La cooperación alemana se ha centrado en proyectos para la modernización de la administración pública, en el área del cambio climático y en la integración regional81; y la cooperación taiwanesa ha sido destinada al fortalecimiento institucional de la Cancillería salvadoreña, inclusión social y género, temas de juventud y niñez, generación de empleo, entre otras áreas.

Respecto de la cooperación multilateral, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) otorgó alrededor de US$284 millones -el 58%- del total de ayuda multilateral comprometida en el quinquenio Funes, seguido de la Unión Europea (UE) que cooperó con cerca de US$192 millones que equivalen al 39% de la ayuda oficial para el desarrollo.

En el período entre junio de 2013 y mayo de 2014, se registra la cooperación bilateral de Alemania y Taiwán que asciende a US$27 millones, siendo ésta la única ayuda oficial al desarrollo en el último año de la administración Funes ya que no se recibió cooperación de organismos multilaterales. A diferencia de años anteriores, no se registra cooperación proveniente de Estados Unidos o España, ni tampoco cooperación Sur-Sur (ver cuadro 2).

80 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “El Salvador y España evalúan resultados del Marco de Asociación entre ambos países”, 28 de noviembre de 2013.

81 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2014), “El Salvador y la Agencia Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ) reafirman vínculos bilaterales”, 21 de marzo de 2014.



155

Cuadro 2. Montos recibidos82 clasificados por tipo de cooperación (junio 2013-mayo 2014)

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del SICDES.

El Salvador ante el mundo

La imagen de El Salvador en la arena internacional, se vio afectada de manera negativa durante estos últimos doce meses de la administración Funes por los altos índices de homicidios y la inseguridad ciudadana que aquejan al país, así como también por una percepción de impunidad del delito.

En enero de 2013, el Gobierno de Estados Unidos emitió una primera alerta de viaje al país para sus ciudadanos, debido al alto grado de inseguridad y la poca acción del gobierno en su combate. Esta alerta fue prolongada en agosto del mismo año, al considerar que los niveles de violencia y crimen continúan siendo “críticamente elevados” y que los recursos para combatirlos son “escasos”. Asimismo, el gobierno norteamericano consideró que la mayoría de los crímenes quedan “sin resolver” debido a que “el gobierno local carece de recursos suficientes para investigar de manera adecuada los casos y detener los crímenes violentos”83.

La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) presentó en abril pasado un informe sobre homicidios a nivel global que fue realizado en 2013 con datos de 2012 en el que se revela que El Salvador es el cuarto país más violento del mundo con una tasa de homicidios de 41.2 por cada 100 mil habitantes84.

82 Montos recibidos: Es la concreción de compromisos previos, los cuales ya son cuantificables en proyectos que han iniciado su ejecución. Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuantifican los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional). Fuente de la información: sitio web del Sistema de Información de la Cooperación para el Desarrollo (SICDES).

83 Redacción Diario El Mundo (2013), “EE.UU. mantiene alerta de viaje a El Salvador”, Diario El Mundo, 9 de agosto de 2013. 84 UNODC (2014), “Global Study on Homicide 2013: trends, contexts, data”, UNODC, abril de 2014.

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Organismo Internacional de Energía Atómica 805,985 N/A N/A N/A N/A N/AOrganización de Estados Americanos N/A 266,896 N/A N/A N/A N/AOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónOrganización Internacional del Trabajo 598,329 10275,086 186,200 N/A N/A N/AOrganización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la SaludPrograma de las Naciones Unidas para el DesarrolloPrograma Mundial de Alimentos N/A N/A 514,206 N/A N/A N/AUnión Europea 64582,300 49735,600 77431,200 N/A N/A N/A

Multilateral Total 85887,409 292609,683 114442,043 436,640 N/A - $ 184380,996 $ 649626,939 $ 254674,812 $ 112907,215 $ 20948,586 $ - TOTAL AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO

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156



157

CAPÍTULO V

Relación Ejecutivo – Legislativo

En su quinto año de gobierno, la administración Funes mantuvo el respaldo por parte del Órgano Legislativo de forma similar a los períodos anteriores. En términos generales, tanto el ejercicio de los controles interorgánicos como el respaldo a las iniciativas del Ejecutivo comprueban lo anterior. Si bien no hubo ningún cambio en la correlación de fuerzas políticas, al cabo del cuarto año el presidente Funes ya contaba, al igual que sucedió respecto a la legislatura 2009-2012, con una mayoría calificada debido al transfuguismo de varios diputados de ARENA.

El presente capítulo aborda tres temas: la correlación legislativa, el ejercicio de controles y el nivel de respaldo a las iniciativas del Ejecutivo.

Correlación legislativa

En las elecciones de 2012, ARENA recuperó la llave de la mayoría calificada (56 votos) al obtener 33 diputados. Sin embargo, en mayo de 2013 ya sumaban cinco los diputados electos a través



158

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ARENA 33 ARENA 28

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PCN 7 PCN 7

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CD 1 CD 1

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$620,000,000.00 $690,925,063.27

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Endeudamiento




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Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00





del principal partido opositor que habían desertado para sumarse a la agenda oficialista. Estos diputados conformarían una nueva bancada, llamada “Unidos por El Salvador” (UPES). Con la disminución de cinco de sus legisladores, la fracción de ARENA, perdió toda posibilidad de negociación en decisiones que requirieran de los dos tercios de diputados o mayoría calificada, tales como la aprobación de préstamos internacionales. En el esquema 1 se muestra la correlación legislativa al final de la administración Funes.

Esquema 1. Legislatura 2012-2015 al término de la administración Funes


Asimismo, el partido de gobierno tuvo la oportunidad de alcanzar la mayoría en combinación con otros partidos sin contar con el apoyo de ARENA. En cuanto a la mayoría simple, una forma de conseguirla fue adicionando el apoyo de la Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) y de cualquier otra bancada; otra vía, prescindiendo de los votos de GANA, fue la de obtener el respaldo del Partido de Concertación Nacional (PCN) y de UPES. En el caso de ARENA, sin los votos del FMLN necesitaba a GANA y a una tercera bancada, que podía ser la del PCN y la de UPES, para lograr la mayoría simple.

Respecto a la mayoría calificada, los votos del FMLN eran indispensables y, de no sumarse ARENA, se requería del respaldo de las demás fracciones. En los cuadros 1 y 2 se muestran las posibles combinaciones según cada caso.

Cuadro 1. Combinaciones de mayoría simple durante el quinto año de gobierno


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PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

16

8 9

6

2 1 2 2



6

10

12

6

0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00





ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

UPES 5

PDC 1

CD 1


FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

CD 1

Independiente 2



ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

16

8 9

6

2 1 2 2



6

10

12

6

0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







159

Cuadro 2. Combinaciones de mayoría calificada durante el quinto año de gobierno


Controles Interorgánicos

En el proceso de formación de ley, el Presidente de la República posee ciertas facultades, entendidas como controles interorgánicos, para facilitar, dilatar o impedir la entrada en vigencia de un decreto aprobado por la Asamblea Legislativa. En el caso de facilitar la vigencia de un decreto, el mandatario sanciona, promulga y publica el mismo en el Diario Oficial1; mientras que cuando se decide dilatar o impedir sus efectos, el mismo puede observarse o vetarse el decreto2.

Respecto a las observaciones, estas pueden superarse con la mayoría simple de los diputados; es decir, 43 votos como mínimo. De allí que las observaciones representen un control moderado del proceso normativo, ya que la misma cantidad de diputados que aprobaron el decreto observado puede aceptar o rechazar los planteamientos del Ejecutivo. En cuanto al veto, el control es más efectivo, pues para superarlo se requiere de la mayoría calificada de diputados, 56 votos, y se justifica por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad. De superarse un veto por inconstitucionalidad, la intervención de la Sala de lo Constitucional se vuelve necesaria para resolver el incidente.

El ejercicio de controles interorgánicos y el posicionamiento legislativo ante los mismos determinan, en buena medida, la relación entre el Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo. En el quinto año de gobierno, la Asamblea Legislativa respaldó el uso de este tipo de controles por parte del presidente Funes en la mayoría de casos. A continuación, se detallan las observaciones y vetos realizados.

Observaciones

En los últimos 12 meses, el presidente Funes ha observado seis decretos legislativos. Cuatro de estas observaciones han sido aceptadas en su totalidad, una aceptada de forma parcial y una todavía se

1 Art. 135 de la Constitución.2 Art. 137 de la Constitución.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

UPES 5

PDC 1

CD 1


FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

CD 1

Independiente 2



ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

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6

2 1 2 2



6

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12

6

0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







160

encuentra pendiente de ser abordada por la comisión respectiva. En el cuadro 3 se presentan los decretos observados y la respuesta legislativa registrada a la fecha.

Cuadro 3. Observaciones entre junio de 2013 y mayo de 2014


A diferencia de los cuatro años anteriores, no se registran superaciones a ninguna observación que haya emitido el Ejecutivo. En todo caso, el único hecho que muestra cierto nivel de disenso tiene que ver con la aceptación parcial de observaciones, específicamente del DL 563. Siempre en comparación con períodos anteriores, el quinto año es el que presenta el menor número de observaciones. Ambos datos se ilustran en el gráfico 1.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

UPES 5

PDC 1

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FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

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Independiente 2



ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

16

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6

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6

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0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







161

Gráfico 1. Observaciones durante el quinquenio 2009-2014

Fuente: Elaboración propia

En ese sentido, es posible asegurar que durante el quinto año de gestión se muestra un mayor grado de consensos a priori al disminuir el número de observaciones. En otras palabras, existieron mayores coincidencias entre el gobierno y la Asamblea antes de emitir decretos que probablemente hubiesen sido observados. Por otra parte, al examinar los consensos a posteriori –es decir, consensos a partir de un decreto ya aprobado– la aceptación total en cuatro de cinco observaciones ya atendidas es un reflejo de un mayor margen de maniobra del Ejecutivo en este punto. En el gráfico 2 se presentan los porcentajes de consensos totales, parciales y observaciones superadas durante el quinquenio.

Gráfico 2. Consensos a posteriori respecto a observaciones del quinquenio 2009-2014


ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

UPES6%

PDC1%

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Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

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FMLN 35 FMLN 35

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PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

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ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

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6

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$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

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Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00





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FMLN37%

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Bancada Diputados

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FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

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PDC 5 PCN 10

CD 1 PDC 2

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ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

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PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

63%

29%20%

80%

15%

27%

43% 40%

20%

10%





22

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6

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6

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$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







162

De la muestra examinada, únicamente se excluye el caso del DL 563, ya que las observaciones a dicho decreto todavía no han sido abordadas por la comisión respectiva. El DL 563 ordenó el retiro de más de 53 agroquímicos en septiembre del año pasado3. Al respecto de los consensos a posteriori, el mandatario afirmó que “los diputados aprueban, discuten y todo, y al final le pasan la pelota al Presidente y es el Presidente el que tiene que resolver las metidas de pata o las cosas poco discutidas”4.

Vetos

En sus últimos 12 meses de gobierno, el presidente Funes ha vetado seis decretos legislativos; tres por razones de inconstitucionalidad y tres por inconveniencia. Pese a que dos de los seis decretos vetados fueron aprobados con más de 56 votos, ningún veto fue superado. En el cuadro 4 se enlistan los decretos mencionados.

Cuadro 4. Vetos entre junio de 2013 y mayo de 2014


En el caso del decreto 412 que buscaba prohibir las críticas a los candidatos presidenciales, la opinión pública a favor de la libertad de expresión fue un factor determinante en la decisión del gobernante para vetarlo por razones de inconstitucionalidad5. Sin embargo y respecto a otros

3 Flores, G. (2013), “Funes observa decreto para prohibición de 53 agroquímicos”, La Prensa Gráfica, 2 de octubre de 2013.4 Orellana, L. y Kiste, F. (2013), “Funes observaría reformas que prohíben más pesticidas”, Diario El Mundo, 19 de septiembre de 2013.5 Secretaría de Comunicaciones (2013), “Presidente Funes veta por considerarlo inconstitucional el Decreto 412”, Transparencia Activa, 16 de julio de 2013.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

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PDC1%

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Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

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PDC 1

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FMLN 35 FMLN 35

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PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

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ARENA 33 ARENA 28

FMLN 31 FMLN 31

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PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

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Pendiente













Aceptado




Aceptado




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Aceptado








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70%

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29%20%

80%

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20%

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6

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6

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0 01



$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







163

vetos, la posición del Ejecutivo probablemente se distanció de la opinión pública, como sucedió en el tema de la nueva tarjeta prepago para el transporte público6 o la imposición del cobro de US$18 en aduanas por operaciones de comercio internacional7.

Al apreciar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y en relación al margen de maniobra del primero, cabe destacar también el caso del veto al DL 572. Este veto se debió, según la Presidencia de la República, a que la Asamblea se había “excedido en sus atribuciones” al aprobar una reforma que incrementaba el presupuesto del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN)8. En dicho veto, el presidente Funes advirtió que el Órgano Ejecutivo no podía “consentir la aprobación no consultada al Ministerio de Hacienda” y que “ya se había hecho del conocimiento de la señora presidenta de la Comisión de Hacienda (la diputada Lorena Peña del FMLN) sobre tal situación”9.

En comparación a los demás períodos anuales de gobierno, el quinto año registra un número de vetos igual al del primero, inferior al del segundo y tercer año y superior al del cuarto año. En el gráfico 3 se muestra tal comparación.

Gráfico 3. Vetos durante el quinquenio 2009-2014

Fuente: Elaboración propia

6 Flores, R. y Melara, G. (2013), “Pasajeros R 102 inconformes con uso de tarjeta”, La Prensa Gráfica, 4 de noviembre de 2013; y Tobar, R. y Magaña, Y. (2013), “Desorden durante imposición de la tarjeta prepago”, Diario El Mundo, 5 de noviembre de 2013.

7 Martínez, L., Belloso, M., Portillo, M., Barahona, J. y Marroquín, M. (2014), “SIECA: tasa de $18 en aduanas viola tratados”, La Prensa Gráfica, 11 de enero de 2014; y Fuentes, L., Belloso, M., Marroquín, M. y Barahona, J. (2014), “Pérdidas y protestas por fallos en aduanas”, La Prensa Gráfica, 14 de enero de 2014.

8 Magaña, Y. (2013), “Funes veta reforma a presupuesto y dice Asamblea se excedió”, Diario El Mundo, 19 de diciembre de 2013.9 Ibíd.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

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FMLN 31

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FMLN 35 FMLN 35

ARENA 32 ARENA 18

PCN 11 GANA 16

PDC 5 PCN 10

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FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

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Pendiente













Aceptado




Aceptado




Aceptado




Aceptado








Aceptado

70%

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29%20%

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20%

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$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

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Endeudamiento




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Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







164

Finalmente, con un total de 36 vetos ejercidos a lo largo de los cinco años de gestión, el presidente Funes se sitúa en segundo lugar luego del expresidente Flores y seguido, en su orden, por los expresidentes Duarte, Calderón, Cristiani y Saca.

Cuadro 5. Vetos por quinquenio.


Ya sea respecto de las observaciones como de los vetos, el Ejecutivo contó con el respaldo de la Asamblea Legislativa al no recibir una tan sola superación de ambos controles y pese a que, en la mayoría de casos examinados, se contó con los votos suficientes para hacerlo. Debe tenerse en cuenta, como ya se mencionó, que el transfuguismo modificó a las dos legislaturas que abarcaron el período del presidente Funes, debilitando el sistema de representatividad debido a que el principal partido de oposición no ejerció el control otorgado por los ciudadanos en las respectivas elecciones de 2009 y de 2012. Al cierre de esta apreciación, la Sala de lo Constitucional admitió una demanda de inconstitucionalidad contra el acuerdo y la normativa con que se permitió la creación de la bancada “Unidos por El Salvador” –integrada por diputados electos a través de ARENA en 2012– por la supuesta violación al derecho al sufragio activo, al carácter igualitario del voto, al principio de representación proporcional, al principio de democracia representativa y al principio de pluralismo político10.

Iniciativas del Ejecutivo

Al igual que en años anteriores, las iniciativas del Órgano Ejecutivo fueron acompañadas por la mayoría de bancadas en la Asamblea Legislativa. A continuación, se desarrollan los principales proyectos del gobierno en materia de presupuesto, préstamos internacionales y otras iniciativas.

10 Sala de lo Constitucional (2014), “Sala admite demanda contra Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa y Acuerdo de Junta Directiva en que se reconoce al grupo parlamentario ‘Unidos por El Salvador’”, comunicado de prensa del 21 de mayo de 2014.

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Bancada Diputados

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FMLN 35 FMLN 35

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FMLN 31 FMLN 31

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PCN 7 PCN 7

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Aceptado




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70%

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29%20%

80%

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6

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$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

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Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







165

Presupuesto

En octubre de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó por unanimidad el Presupuesto General de la Nación para el período de 2014, que asciende a US$4,669,517,670. Si bien el presupuesto fue aprobado sin mayores retrasos al igual que en el resto de años de la administración Funes, el de 2014 ha sido el único presupuesto respaldado por ARENA.

Préstamos internacionales

En relación con la contratación de empréstitos, durante el quinto año se contrató más de US$152 millones y se autorizó la suscripción de préstamos que suman US$120 millones. En el cuadro 6 se detallan estos montos.

Cuadro 6. Préstamos ratificados y autorizados entre junio de 2013 y mayo de 2014


La contratación de empréstitos es un tema central en la relación Ejecutivo – Legislativo. En la mayoría de legislaturas, los gobiernos de ARENA necesitaron de los votos del FMLN para sumar la mayoría de 56 diputados, requerida para aprobar tales proyectos. Por el contrario, durante la administración Funes, el gobierno contó, por lo general, con la mayoría calificada tras la deserción de diputados del principal partido opositor. Al fin del quinquenio, se registra un monto total de US$2,743,158,276.62 en materia de préstamos ratificados.

ARENA34%

FMLN37%

GANA13%

PCN8%

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PDC1%

CD1%

Bancada Diputados

ARENA 28

FMLN 31

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FMLN 35 FMLN 35

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PDC 5 PCN 10

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FMLN 31 FMLN 31

GANA 11 GANA 11

PCN 7 PCN 7

PDC 1 PDC 1

CD 1 CD 1

UPES 5















Pendiente













Aceptado




Aceptado




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70%

63%

29%20%

80%

15%

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43% 40%

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6

2 1 2 2



6

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$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12

$152,125,844.22


Endeudamiento




(BID)25,000,000.00$









Total $152,125,844.22 Total $120,000,000.00







166

Otras iniciativas

Entre las iniciativas del Ejecutivo con apoyo en la Asamblea Legislativa se encuentran el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, la Ley de Desarrollo y Protección Social y la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA). Todas estas iniciativas contaron con el aval generalizado de las bancadas legislativas.

Además de las iniciativas formalmente impulsadas por el Órgano Ejecutivo, cabe destacar la comisión que se integró luego de las acusaciones del presidente Funes respecto al caso CEL-ENEL que se desarrollará con mayor detenimiento en el apartado de relaciones entre el mandatario y el sector privado. Finalmente, al cierre de esta apreciación se registraron dos hechos destacables: una nueva propuesta de emisión de bonos por la suma de US$1,150 millones y un nuevo paquete de reformas tributarias presentado a pocas semanas de terminar el período presidencial11.

11 Hernández, C. (2014), “GANA a favor de la emisión de bonos pero analiza reforma tributaria”, La Página, 16 de mayo de 2014; Velásquez, E. (2014), “Ahora no son $800 millones, sino que quieren $1,150 millones en bonos”, El Diario de Hoy, 15 de mayo de 2014; y Gómez, E. (2014), “Gobierno busca recaudar $ 200 millones con reformas fiscales”, Diario Co Latino, mayo de 2014.



167

Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe.

Aguilar, J. y Alfaro, A. (2014), “12 capturados por ataques a policías en Cuscatlán y La Unión”, La Prensa Gráfica, 16 de mayo de 2014.

Alas, L. y Velásquez, E. (2013), “Honduras rechaza protesta salvadoreña por Isla Conejo”, El Diario de Hoy, 2 de septiembre de 2013.

ANEP (2014), “Irregularidades registradas durante las elecciones presidenciales de 2014”, marzo de 2014.

Arauz, S. (2013), “El FMLN y el Albasilencio”, El Faro, 9 de septiembre de 2013.

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Coordinador de Comisión

Carlos Quintanilla Schmidt

Miembros de Comisión

Francisco de Sola

Roberto Llach

Elena de Alfaro

Juan Valiente

Patricia de Parras

Juan Daniel Alemán

Marcos Llach

Gerardo Steiner

Francisco Escobar Thompson

Claudia Umaña Araujo

José Ángel Quirós

Asesor:

Salvador Samayoa

Director:

Luis Mario Rodríguez R.

Investigadores:

Sofía Flores Cristales

Guillermo Miranda Cuestas

Luisa Solano

Personal de apoyo:

Sara Morales

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