Documentos de Trabajo - sites.hks.harvard.edu · Ello implica la puesta en vigencia los EIAs y los...

Documentos de Trabajo

Proyecto Andino de Competitividad

Se prohí be la reproducción o distribución parcial o total de este documento sin la autorización del Proyecto Andino de Competitividad.

El Costo Ambiental de Hacer Negocios en Perú, Reporte Final

Elsa Galarza Responsable del Proyecto

Luis Angel González Paiba

Danica Nestorovic Camacho Asistentes de Investigación

Noviembre 2001

Centro de Investigación, Universidad del Pacifico


A n d e a n C o m p e t i t i v e n e s s P r o j e c t

ii

RESUMEN EJECUTIVO

El crecimiento económico del Perú depende, en gran medida, de potenciar las actividades de extracción, transformación y generación de valor agregado. Lamentablemente, el desarrollo de las industrias está estrechamente vinculado con la generación de contaminación ambiental y con un significativo costo social en el mediano plazo.

Los altos niveles de contaminación y sus implicancias, de interés creciente en ámbitos académicos y empíricos, han motivado el desarrollo de literatura vinculada con la introducción de instrumentos económicos por las autoridades reguladoras, a favor de procesos productivos ecoeficientes. Para ello, es fundamental determinar los factores que incentivan o desincentivan a las empresas a ejecutar actividades ambientales, a fin de que sean incluidos por la normatividad y permitan brindar a los agentes regulados una respuesta adecuada. Todo ello se desenvuelve en un contexto donde la problemática ambiental se ha convertido en un asunto económico estratégico para las empresas, debido a que mejora su eficiencia y competitividad.

En el Perú, el desarrollo de la regulación ambiental es bastante reciente. En 1990 se establece el Código de Medio Ambiente, como una norma de carácter general que establecía los lineamientos de la regulación ambiental. Sin embargo, pocos años después, éste sufre modificaciones de fondo que llevaron a que la regulación ambiental tenga el carácter sectorial que actualmente conocemos. Los distintos factores coyunturales que vivió el país en la última década, junto con la profunda crisis económica, ha generado que exista un desigual desarrollo de la normatividad ambiental en los sectores económicos.

El estudio seleccionó dos casos, que por sus diferentes estadios de desarrollo en materia ambiental, pueden ser interesantes de analizar: el caso del sector pesquero y el sector manufactura. En el primero de ellos, se analiza específicamente a la industria de procesamiento de harina y aceite de pescado, la cual se encuentra afecta a la regulación ambiental desde 1994. El caso del sector manufactura, por el contrario, no tiene regulación ambiental específica y constituye una muy buena oportunidad para establecer mecanismos de regulación apropiados sobre la base de la experiencia en otros sectores.

El estudio realizado nos permite concluir que los determinantes de las actividades ambientales en el sector industrial pesquero obedecen a variables de carácter económico particular de cada empresa. Los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIAs), aplicados por la autoridad como instrumentos claves para la protección ambiental, han tenido un efecto positivo en el tratamiento de algunos contaminantes como el agua de cola y la sanguaza. Sin embargo, no han permitido una reducción significativa en la emisión de agua de bombeo, principal elemento contaminante de esta industria. Por ello, este trabajo considera como Actividad Ambiental la implementación completa de los tres subprocesos que se requieren para el agua de bombeo: recuperación de sólidos, grasas y la eliminación de los residuos.

Por otro lado, en lo que respecta al sector industrial, desde 1995 el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) viene sentando las bases para la construcción de un marco legal favorable al medio ambiente. Pero es a partir de la creación de la Dirección Ambiental, en el año 2000, que se evidencia la preocupación de las autoridades por el cuidado ambiental. Así, se vienen perfeccionando los mecanismos existentes y desarrollando otros alternativos que faciliten una gestión ambiental eficiente en el sector. Ello implica la puesta en vigencia los EIAs y los PAMAs para cada subsector manufacturero.

Esta investigación intenta proveer evidencia empírica sobre los determinantes de las actividades ambientales de las empresas manufactureras y productoras de harina de pescado peruanas, así como proponer y evaluar la viabilidad de aplicar instrumentos pro-ambientales en el sector manufacturero. Se encuentra que la estructura financiera de las empresas, su conocimiento de la legislación vigente, su antigüedad, su mercado objetivo,



iii

la intensidad de la regulación y la presión de la sociedad civil son determinantes en la internalización de los problemas ambientales de cada empresa.

En resumen, las consideraciones ambientales en el país se encuentran en un estado de incipiente desarrollo. Si bien, no se puede establecer relaciones específicas de causa- efecto, se advierte que las actividades ambientales realizadas por las empresas obedecen a consideraciones económicas para la obtención de ventajas competitivas en el ámbito internacional. La motivación de las empresas que implementan alguna acción ambiental no responden a una regulación estricta, ni a un incentivo concreto de la regulación; por el contrario, se ha encontrado una experiencia de regulación ambiental exitosa en el sector pesquero que obedece a una forma de autorregulación.

Existe un campo muy amplio de acción aún por desarrollar en materia ambiental. Corresponde a los reguladores establecer aquellos mecanismo que permitan que se incorporen consideraciones ambientales de la manera más eficaz y eficiente posible , de tal manera que se logren los dos objetivos básicos de una industria sostenible, la generación de beneficios en las empresas y la conservación del ambiente.



iv

ÍNDICE

1. Introducción .......................................................................................................... 5

2. Gestión Ambiental en la Industria Pesquera Peruana................................................ 10

2.1. El Sector Pesquero Industrial Peruano............................................................. 10

2.1.1. Diagnóstico del Sector Pesquero Industrial.............................................. 10

2.1.2. Evolución Reciente de la Industria de Harina de Pescado.......................... 15

2.1.3. Competitividad del Sector Harinero ........................................................ 18

2.2. Regulación Ambiental en el Sector Pesquero.................................................... 19

2.2.1. Legislación Ambiental ........................................................................... 19

2.2.2. Gestión Ambiental ............................................................................... 20

2.2.3. APROPISCO, Experiencia de Autoregulación............................................ 23

2.3. Determinantes de la Implementación de Actividades Ambientales....................... 24

2.3.1. Beneficios de Implementar Actividades Ambientales ................................ 24

2.3.2. Determinantes de Actividades Ambientales............................................. 28

2.4. Análisis de Resultados ................................................................................... 30

2.5. Conclusiones y Recomendaciones.................................................................... 35

3. Gestión Ambiental en la Industria Manufacturera Peruana ........................................ 38

3.1. Situación de la Industria Manufacturera Peruana.............................................. 38

3.1.1. Desempeño Industrial Reciente ............................................................. 38

3.1.2. Situación Ambiental de la Industria Manufacturera .................................. 41

3.1.3. Legislación Industrial y Ambiental .......................................................... 43

3.2. Determinantes de la Gestión Ambiental........................................................... 44

3.2.1. Estructura de la muestra....................................................................... 44

3.3. Análisis de Resultados .................................................................................... 46

3.4. Conclusiones y Recomendaciones.................................................................... 51

4. Bibliografía .......................................................................................................... 54

5. Lista de Abreviaturas y Siglas................................................................................ 59

6. Anexos

Anexo I: Aspectos Teóricos................................................................................. 60

Anexo II: Modelo Econométrico............................................................................ 74

Anexo III: La Encuesta......................................................................................... 80

Anexo IV: Regulación y Gestión Ambiental: Sector Pesquero del Perú......................106



5

I. INTRODUCCIÓN

En los últimos años, específicamente en la última década, se han observado cambios acelerados en el contexto internacional que exigen a los países adaptarse para vincularse mejor con el resto del mundo. Las naciones del mundo se encuentran en el proceso de cambio entre una sociedad industrial a una sociedad de la información1. Esta transformación socioeconómica de grandes proporciones impacta en la mayoría de los países del orbe, pero no de la misma manera ni con la misma intensidad y, sin duda, con un impacto no necesariamente positivo para todas las sociedades.

A pesar que se reconoce que cualquier transformación social genera ganadores y perdedores, este proceso encuentra resistencia en algunas sociedades donde claramente el proceso genera efectos adversos. Sin embargo, el mayor y más abierto flujo de conocimiento e información representa para las naciones la oportunidad de obtener ganancias, lo que abre expectativas de beneficios para todos los individuos y todas las naciones. En América Latina, este proceso de cambio afecta los esfuerzos que los diversos países realizan para lograr su propio desarrollo, y es aún muy prematuro adelantar las consecuencias que se podrían tener. Lo cierto es que la globalización es un proceso en marcha, del cual no podemos extraernos y que abre una serie de oportunidades que la región latinoamericana debería aprovechar para impulsar su propio desarrollo.

El proceso de globalización ha ocasionado que los mercados sean más grandes, más complejos y más interrelacionados entre sí como nunca antes2. Algunos autores la precisan como una nueva fase de la internacionalización de los mercados, que pone en dependencia recíproca a la empresas y a las naciones en grados absolutamente originales e inigualados en el pasado. Desde el punto de vista de su impacto sobre la producción y la competitividad3, la globalización se define como una nueva fase de la internacionalización de los mercados, que pone en dependencia recíproca a los países

Por ello, es importante mirar hacia el tema de competitividad desde distintas perspectivas, una de ella es la ambiental. La hipótesis detrás del presente trabajo es que la implementación de actividades ambientales en las empresas mejoran la eficiencia y generan impactos positivos en la competitividad de las empresas. En los últimos tiempos, las empresas no sólo vienen reconociendo la importancia de la conservación ambiental sino que han dejado de percibirla como un gasto innecesario al tomar conciencia de sus potenciales beneficios económicos y al desarrollar una visión de responsabilidad social, en donde está incorporada la comunidad y la sociedad en un sentido extenso4. Las soluciones a la problemática social y ambiental son consideradas como decisiones económicas de importancia estratégica para las empresas5, lo que lleva a una nueva manera de percibir la inversión en tecnologías limpias.

1 Otto Solbrig, Paalberg and Di Castri Editors. Globalization and the rural environment. Harvard University, 2001. 2 Actualmente, el comercio global asciende a US$ 6,000 miles de millones anuales. Entre 37,000 y 40,000 empresas transnacionales controlan el 80% del comercio mundial. Alrededor del 75% de ese comercio se realiza entre las empresas multinacionales y el 50% se comercia dentro de Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, en donde se concentra el 15% de la población mundial y cuyas empresas producen el 75% del Producto Nacional Bruto mundial. alguna manera lo anterior explica la formación de los tres bloques NAFTA, bloque asiático y bloque europeo que constituyen la llamada tríada. 3 Grahame Thompson, UNESCO, 1999. 4 CARAVEDO, Baltazar, Responsabilidad Social de la Empresa: Un Eje para Cambiar el País, SASE-Servicios para el desarrollo, Lima, 1998, p. 16. 5 BRUGGER, Ernst A., “Los Empresarios y el Desarrollo Sostenible”, Revista INCAE, Vol. X, No. 1, 1997, p. 8.



6

Considerada la contaminación como un factor productivo limitante6, la introducción de esta nueva visión empresarial lleva a que muchas empresas busquen reducir los materiales y energía utilizados en su proceso productivo. Para lograr el uso sostenible de los recursos renovables, las empresas están optando por actividades ecoeficientes7, como el reciclaje y el reuso de materiales, que implican la obtención de un mismo producto a partir de una menor dotación de insumos y energía. Así, introducir la ecoeficiencia en el proceso productivo puede reducir los costos de las empresas e incrementar su competitividad8.

En el Perú, la industria pesquera y la manufacturera, resultan ser un caso interesante de análisis. Mientras que en la primera se cuenta con experiencia tanto negativa como positiva sobre la normatividad ambiental y sus efectos (desde 1994), la preocupación ambiental es percibida se empieza a elaborar en el sector industrial recientemente. En este trabajo se analizan ambas experiencias, estructurándose en dos grandes capítulos donde se estudia la gestión ambiental tanto de la industria pesquera como de manufacturera.

El sector pesquero

La producción de harina de pescado tiene una participación promedio de 1.7% en la formación del PBI. Sus principales contaminantes son el agua de cola, la sanguaza y el agua de bombeo. Los equipos que se requieren para el tratamiento de los dos primeros han sido incorporados como parte integral del proceso de producción por el volumen de sólidos y grasas que permiten recuperar9. Si bien el tratamiento del agua de bombeo ofrece beneficios similares, no ha recibido la misma acogida por parte del sector. Esto puede deberse a su reciente incorporación en la legislación o a que los beneficios de su implementación no han sido lo suficientemente difundidos10.

Si bien los tres elementos contaminan, este trabajo se centra en la contaminación del agua de bombeo, la cual se ha constituido en el principal contaminante del sector. En este sentido, la identificación de los determinantes de la implementación de tecnologías para su tratamiento resulta prioritaria. Por ello, se considera como Actividad Ambiental (AA) a la implementación completa de los tres subprocesos que se requieren para el tratamiento del agua de bombeo: recuperación de sólidos, captación de grasas y la conducción de los residuos mar adentro sin perjudicar el ambiente. De éstos, sólo el tercero representa una inversión de tipo netamente ambiental porque no tiene efecto alguno sobre la productividad.

En tal sentido, el objetivo del segundo capítulo consiste en identificar los factores que condicionan la inversión en AA de las empresas que producen harina de pescado. Es decir, identificar los principales incentivos y obstáculos que motivan o desincentivan la inversión en AA, respectivamente. Sobre la base de ello, se proponen una serie de instrumentos que puedan ser incorporados en la normatividad ambiental del sector con la finalidad de mejorar la eficacia y eficiencia del régimen de regulación ambiental en el país. Finalmente, se establecerán algunas recomendaciones de política.

6 PARGAL, Sheoli y David WHEELER, “Informal Regulation of Industrial Pollution in Developing Countries: Evidence from Indonesia”, Journal of Political Economy, vol. 104, No. 6, 1996, p. 4. 7 Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), Economía y Ambiente, CIUP, Año II, No. 7, Abril 2000, p. 1. La ecoeficiencia implica “Lograr mejor y continuo éxito económico de las empresas, aumentando la productividad de las materias primas y de la energía, reduciendo el impacto negativo al medio ambiente y promoviendo el desarrollo integral de los recursos humanos”. BRUGGER, Ernst A, op. cit., p.15 8 BRUGGER, Ernst A, op. cit., p. 16 9 Zulma Carrasco. Directora General de la Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería. 10 Edgar Aroni. Superintendente de Planta. Austral Group (Pisco).



7

Para cumplir con el objetivo establecido en este capítulo, se plantean las siguientes hipótesis:

Hipótesis 1:

La implementación de AA permite mejorar los estándares de calidad y productividad en la elaboración de harina de pescado.

La legislación concerniente a la implementación de AA se centra en la recuperación de sólidos y grasas. En este sentido, se esperaría que la inversión en tecnología ambiental redundara en un mejor ratio de productividad.

Hipótesis 2:

Las características físicas y de producción de las plantas de harina de pescado pueden encarecer y desincentivar la implementación de AA.

Así, mientras más antiguas sean las máquinas de una planta, mayores serán sus niveles de contaminación. No bastará con incorporar tecnología ambiental para reducirla sino que será necesario introducir modificaciones en el proceso productivo. En este sentido, se esperaría que el encarecimiento en la inversión desincentive la implementación de AA.

Hipótesis 3:

El mercado internacional y sus exigencias en términos del cuidado del ambiente influyen en la decisión de invertir en AA.

El Perú es uno de los principales exportadores de harina de pescado y exporta la mayor parte de su producción. En tal sentido, se esperaría una mayor disposición del sector harinero de cumplir con las exigencias del mercado internacional en términos de mejor calidad, productividad y cuidado del ambiente.

Hipótesis 4:

La capacidad financiera de las empresas harineras afecta las inversiones que éstas realizan en AA.

La capacidad financiera no sólo es determinada por el nivel de endeudamiento de la empresa. Debe considerarse, además, la realización de otras actividades que le permitan hacer frente a una probable disminución en sus ingresos. En este sentido, la diversificación de la producción junto con un menor endeudamiento favorecería la inversión en AA.

Hipótesis 5:

La presión del ente regulador incentiva a las empresas harineras a invertir en AA.

La legislación ambiental del sector pesquero es de reciente aplicación en el Perú. En este sentido se esperaría una activa participación del ente regulador para lograr su cumplimiento efectivo.

El sector manufactura

Por otro lado, el acelerado aumento poblacional ocurrido en el Perú desde los 5011 ha ejercido un fuerte presión sobre la industria manufacturera. El creciente desarrollo industrial junto con la inexistencia de estándares de producción han generado aumentos considerables en los niveles de contaminación de la industria12. Ante ello y dado el mandato legal de proponer políticas de protección del medio ambiente al sector

11 La tasa promedio de crecimiento poblacional entre 1950 y el año 2000 fue de 2.5%, según cifras del INEI. 12 Para mayor detalle véase ICDEVCO-PERUS S.A., Proyecto de Análisis, Planeamiento y Ejecución de Políticas (PAPI), Desarrollo industrial y Uso Sostenible del Medio Ambiente, Convenio USAID-Gobierno Peruano, Fase I, Volumen I, Informe Final, Junio 1995.



8

industrial13, desde 1995 el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) viene sentando las bases para la construcción de un marco legal favorable al medio ambiente y al empresario14. En particular, se busca impulsar políticas de mejora en el proceso productivo, la eliminación de estructuras obsoletas o la reconversión industrial y el fomento del uso de tecnologías limpias15. En este contexto, es recomendable que se introduzca en la normatividad industrial el uso de instrumentos económicos, basados en criterios de eficiencia, en el cuidado ambiental16.

Así pues, el principal objetivo del tercer capítulo es identificar los principales determinantes que tienen las empresas manufactureras para realizar inversiones en actividades ambientales, aunque éstas no sean requeridas por la autoridad. Para ello, se ha utilizado dos fuentes básicas de información: estudios previos e información primaria, a través de la aplicación de una encuesta a las empresas manufactureras17.

Se trata de alcanzar dicho objetivo en torno a cuatro hipótesis:

Hipótesis 1:

La industria manufacturera presenta altos índices de contaminación que generan externalidades negativas, debido a la existencia de serias fallas de política en el sector (el sistema regulatorio es incipiente en cuanto no cuenta con la institucionalización y normatividad debida). Además, la competencia existente entre instituciones gubernamentales para administrar el factor ambiental aumenta los costos de cumplimiento de la normatividad por parte de las empresas y entorpece la labor de cada una de estas instituciones al contradecir o sobreponer prioridades.

Hipótesis 2:

Las características de la empresa, como la presión del mercado externo18, su antigüedad (conceptos anticuados de gestión y tecnología obsoleta y contaminante) y su capacidad financiera, son determinantes de la inversión en actividades ambientales.

Hipótesis 3:

La precaria acción regulatoria del Estado, por el lado de controles y de leyes, no permite desarrollar los incentivos necesarios para la realización de actividades ambientales.

Hipótesis 4:

La presión pública, como quejas presentadas por los ciudadanos, genera impactos positivos en la actividad ambiental19.

13 D.L. No. 25831 y Ley Orgánica del MITINCI. 14 En especial consúltese a GUILLÉN GUILLÉN, Oscar, Proyecto Gestión Ambiental del Sector Industrial, Diagnóstico Ambiental del Sector Industrial, COSUDE-MITINCI, Lima, Setiembre, 1997. 15 ICDEVCO-PERUS S.A., op. cit. 16 Experiencias al respecto se encuentran en PANAYOTOU, et. al., “Differential Industry Response to Formal and informal Environmental Regulations in Newly industrializing Economies: The Case of Thailand”, International Environment Program, Harvard Institute for International Development, 1997, PARGAL, Sheoli y David WHEELER, op. cit. y GRAY, Wayne y Mary DEILY, “Compliance and Enforcement: Air pollution Regulation in the U.S. Steel industry”, Journal of Environmental and Management Vol. 31, pp. 96-111, 1996. 17 Empresas correspondientes a las clasificaciones entre 15 y 17 de la Clasificación Nacional Uniforme – Revisión III – (CIIU). 18 Si el producto es destinado al mercado externo, la industria tendrá mayores incentivos para implementar tecnologías limpias. Ésta es una idea tomada de ALEGRE CHANG, Ada, en: “En Camino Hacia una Industria Ambientalmente Amigable”, Revista: Negocios Internacionales, setiembre de 1998, p. 46. 19 Proposiciones similares han sido conclusiones importantes de otros trabajos empíricos. Véase HENRIQUES, Irene y Perry SADORSKY, “The Determinants of an Environmentally Responsive Firm: An Empirical Approach”, Journal of Environmental Economics and Management, vol. 30, pp. 381-395, 1996.



9

El presente trabajo, además de establecer los determinantes de las actividades ambientales, propone a manera de recomendaciones, la aplicación de algunos instrumentos económicos para la regulación ambiental y el establecimiento de acciones concretas como la creación de un sistema de información. En este trabajo el análisis es restringido a aquellos mecanismos cuya implementación se considera posible, dada la realidad nacional, aunque la literatura sobre la aplicación de estos instrumentos en otras realidades es profusa20. Por ejemplo, pueden encontrarse experiencias exitosas en el control de la contaminación mediante el uso de instrumentos financieros o de deuda21 que implican un mercado de capitales local medianamente desarrollado, inexistente en el caso peruano. Por este motivo, las propuestas de esta investigación se vinculan con los mecanismos más convencionales. Asimismo, es necesario que la investigación futura se concentre en las particularidades de cada actividad, manufactura y pesca, a fin de proponer acciones de política específicas para cada industria.

20 Véase por ejemplo, TIETENBERG, Tom, “Control de la Contaminación Atmosférica en Santiago: Aplicación del Sistema de Emisiones Transables: Lecciones que Brinda la Experiencia de los Estados Unidos”, Estudios Públicos, 61, Centro de Estudios Públicos, Verano, 1996 y FOSTER, Vivien y Robert W. HAHN, “Designing more Efficient Markets: Lessons from Los Angeles Smog Control, Journal of Law in Economics, University of Chicago, Vol. XXXVIII, April, 1995. 21 Por ejemplo, en Estados Unidos se ha implementado un sistema por el cual los permisos de emisión pueden ser rematados una vez al año. Para mayor detalle véase TIETENBERG, Tom, op. cit., p. 46.



10

II. Gestión Ambiental en la Industria Pesquera Peruana

El sector pesquero industrial peruano es una de las principales actividades económicas del país. El sector pesquero industrial se constituye en una fuente importante de divisas, con un potencial de desarrollo muy importante basado en la utilización de otras especies aún poco desarrolladas. Aunado a su importancia nacional, esta actividad industrial tiene la particularidad que se sustenta en un recurso natural renovable, que requiere de un adecuado manejo para garantizar su preservación. Asimismo, la actividad industrial propiamente dicha tiene un impacto en el entorno, la contaminación. Las características propias de la actividad hacen que esta contaminación ponga aún en mayor riesgo los hábitats marino costeros, que por naturaleza son frágiles.

La actividad pesquera industrial se constituye en un caso de interesante análisis por confluir en él una serie de factores poco estudiados en conjunto: el manejo de un recurso natural, una actividad industrial altamente concentrada en un producto, una pesquería plenamente explotada, una variabilidad climática importante (Fenómeno El Niño), crisis económica interna, altos niveles de contaminación, entre otros. En esta sección se presenta la relación del sector industrial, a través de sus actividades ambientales, y la competitividad, los efectos asociados a las externalidades que genera la contaminación y los instrumentos de que dispone el agente regulador para controlarla.

2.1 EL SECTOR PESQUERO INDUSTRIAL PERUANO

2.1.1 Diagnóstico del Sector Pesquero Industrial

La pesca es una de las actividades productivas tradicionales de la economía peruana. Dentro del sector pesquero predomina la producción para consumo humano indirecto, es decir, harina y aceite de pescado (producto residual de la elaboración de harina) y, en menor medida, la producción para consumo humano directo, es decir, pescado fresco, congelado, curado y conservas.

Si bien el sector pesquero contribuye con el Producto Bruto Interno, la generación de divisas y el empleo en el país, la mayor parte de esta contribución se sustenta en la elaboración de harina de pescado. A continuación se presentan algunos indicadores para el periodo 1990-1999 y 2000:

- Participación en el PBI

El sector pesquero y la producción de harina y aceite de pescado tuvieron una participación promedio de 2.3% y 1.7% en la formación del Producto Bruto Interno respectivamente, en los últimos diez años (Gráfico 1)22. Una visión más detallada nos permite observar que en el año 2000, sector pesquero participó con el 0.6% del PBI, cifra que sólo revela la fase de extracción. Si ampliamos la definición a la fase de transformación o procesamiento de recursos primarios esta crece a 1.43% del PBI. Cabe señalar que, con el nuevo cambio de base del PBI, la participación promedio del sector en los últimos nueve años ha sido de 1.35%.

22 Los datos del gráfico están realizados sobre la base de datos del PBI antes del cambio de base



11

Gráfico 1 Participación del Sector Pesquero en el Producto Bruto Interno del Perú

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

Par

ticip

ació

n (%

Pesca Harina y Aceite

Fuente: Ministerio de Pesquería Elaboración propia

Cuadro 1 PBI Pesquero 2000

(en millones de nuevos soles constantes de 1994)

PBI %

Sector Pesquero 1,742 1.43

- Extracción 704 0.58

- Transformación 1,038 0.85

Total Nacional 121,755 100.0

Nota: La participación por sector económico sólo corresponde a la fase de extracción. Fuente: INEI

-Desembarques

La extracción para consumo humano indirecto ha representado en promedio el 92% del total extraído, mientras que la anchoveta, principal insumo para la producción de harina y aceite, representó cerca del 70%. La tasa de crecimiento promedio anual de extracción de la anchoveta ha sido de 9.8%, mientras que la del desembarque total, 2.4% (Gráfico 2). Los desembarques de productos hidrobiológicos alcanzaron en el año 2000 un volumen de 10.6 millones de toneladas, dentro de los cuales el recurso anchoveta explicó el 89.6% del total, lo cual demuestra la mayor abundancia y disponibilidad de este recurso. Como consecuencia, la producción para consumo humano indirecto significó el 94.6% de la producción total.



12

Gráfico 2 Desembarque de Productos Pesqueros

Fuente: Ministerio de Pesquería Elaboración: Propia

- Ventas internas y externas

Con respecto a las ventas internas, un factor a resaltar es la venta de pescado fresco para el Consumo Humano Directo que representa el 44% del total, seguida de la venta de aceite (Consumo Humano Indirecto) con un 33.6% de participación. Mientras que en las exportaciones, la harina y aceite de pescado constituyen el 96.3% del volumen de ventas. Estos datos muestran la marcada concentración en un producto industrial y el potencial de crecimiento que tendrían los rubros de enlatado, congelado y curado.

Cuadro 2 Desembarques, Producción, Ventas Internas y Exportaciones

de Recursos Hidrobiológicos 2000 (Miles de TMB)

Consumo Humano Directo

Consumo Humano Indirecto

Total

Desembarques 751.44 9,912.45 10,663.89

Producción 161.45 2,828.84 2,990.29

Ventas Internas 397.96 365.01 762.97

Exportaciones 107.94 2,808.53 2,916.47

Fuente: Empresas Pesqueras y Aduanas

-Producción

El volumen de harina de pescado ha representado el 77% de la producción pesquera total con una tasa de crecimiento promedio anual de 4.2% (Gráfico 3). En el año 2000, se observó una producción de harina de 2,242 toneladas, logrando ser el primer productor de harinas especiales en el mundo.



13

Gráfico 3 Producción Industrial De La Pesca Marítima

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999*

Mill

ones

T.M

.B

Año

PRODUCCIÓN CHI Harina Aceite


-Exportaciones

La harina representa cerca del 90% del total de TM exportadas y el 73% del valor de las mismas. La tasa de crecimiento promedio anual del volumen y el valor exportado de harina ha sido 3% y 5%, respectivamente (Gráfico 4).

El Perú contribuye aproximadamente con el 30% de la producción mundial de harina de pescado. Como se puede apreciar en el gráfico 6, la exportación de harina es la segunda actividad económica generadora de divisas, luego de la minería.

Los principales socios comerciales son China, Alemania, Japón, Taiwán y Tailandia. En el caso del aceite se comercia con Noruega, Chile, Países Bajos, Japón y México**.

Gráfico 4 Exportaciones Pesqueras

0,0

500,0

1 000,0

1 500,0

2 000,0

2 500,0

3 000,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

Mile

s TM

0,0 200,0 400,0 600,0 800,01 000,01 200,01 400,01 600,0

Millones U

S$

Volumen H y A Valor H y A Valor Total


** Balance de la actividad pesquera en el 2000, En: Pesca Responsable, revista publicada por la Sociedad Nacional de Pesquería. Febrero del 2001. p 36.



14

-Empleo

La industria harinera es intensiva en capital y sólo contribuye en promedio con el 6% de los empleos que se generan en el sector pesquero (Cuadro 3). El sector pesquero genera en total 123,573 puestos de trabajo en actividades directas y conexas, lo que representa el 1.2% de la PEA nacional. En las actividades directamente relacionadas a la actividad pesquera (103,905 trabajadores, 84% del total) se emplea cerca del doble de trabajadores permanentes que eventuales, y aproximadamente el 70% corresponde a actividades de extracción. De otro lado, la mano de obra empleada en las actividades conexas representa el 16% del total empleado y se concentra mayormente en actividades de comercio minorista.

Cuadro 3 Generación de Empleo en el Sector Pesquero

Actividad 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

TOTAL 113,374 115,721 117,014 114,994 119,926 121,310 124,481 124,823

- Harina y Aceite (%) 6.8 6.3 5.7 4.9 5.0 6.3 6.2 6.2

Actividades Conexas 1/ 33.3 33.9 34.9 35.6 35.6 34.4 34.5 34.1

1/ Incluye transporte, estiba, comercio, servicio, construcción de infraestructura pesquera, etc. Fuente: Ministerio de Pesquería – Oficina General de Economía Pesquera

Gráfico 5 Participación de los Sectores en las Exportaciones

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Mill

ones

de

US$

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

AñoM inería Petróleo y derivados Agrícola

Harina y Aceite Pesqueros no tradicionales Otros

10%

17%

17%

14%

17%

7%10%15%

12%13%

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, ADUANAS Elaboración: Propia

Finalmente, con respecto a los establecimientos industriales, se observa una gran capacidad de procesamiento para harina de pescado la que se encuentra más concentrada en aquellas para la producción de harina estándar. Existe también una capacidad de procesamiento subutilizada en el rubro de enlatado y posibilidades de crecimiento para los rubros de congelado y curado.



15

Cuadro 4 Establecimientos Industriales

No. De Establecimientos Capacidad Instalada Enlatado 99 195,118 (Cajas/turno) Congelado 86 2,880 (TM/día) Curado 21 1,648 (TM/mes) Harina de Pescado

-Especial 33 2,286 (TM/hora) -Standard 85 6,310 (TM/hora) -Residual 21 142 (TM/hora)

Fuente: Anuario Estadístico Pesquero, 2000 En conclusión, la producción de harina de pescado fortalece al sector pesquero, pero, la falta de diversificación en la industria pesquera hace que el sector internalice todo efecto perjudicial que se dé en el mercado harinero23. Por ejemplo, durante el Fenómeno El Niño, ocurrido a fines de 1997, el efecto negativo que se produjo en el sector harinero terminó por afectar a la industria pesquera en su totalidad.

2.1.2 Evolución Reciente de la Industria de Harina de Pescado

Uno de los sectores de mayor expansión productiva durante los años noventa ha sido el pesquero. En este período se experimentó un importante proceso de inversión en la ampliación de la flota pesquera, la construcción de nuevas plantas y la modernización de las existentes, así como la privatización de Pesca Perú; procesos financiados por créditos del sistema financiero24. Las inversiones realizadas durante este periodo dieron origen a los principales problemas que enfrenta el sector: el sobredimensionamiento de la flota pesquera, de la capacidad instalada y el sobreendeudamiento25.

Adicionalmente, otro problema que enfrenta el sector es el nivel de contaminación que genera la industria procesadora de harina de pescado. Un estudio realizado por el Ministerio de Pesquería (MIPE) en 1999 determinó que los casos más graves de contaminación se han producido en la bahía de Paracas (Pisco), El Ferrol (Chimbote) y Chancay (Lima).

-Sobredimensionamiento de la Flota Pesquera:

Entre 1990 y 1999 la capacidad de bodega total se ha incrementado a una tasa promedio anual de 7.5% (Ver gráfico 6).

De acuerdo con el MIPE, en el año 2000 se estimó que existían 656 embarcaciones con una capacidad de bodega de 171 mil TM. En 1999 se extrajeron 39 mil TM diarias. Bajo condiciones normales (240 días de extracción y 125 días de veda) se alcanzarían 9.36 millones de TM al año. Al ser los niveles promedio de extracción 6.5 millones de TM anuales, existe un exceso de capacidad de bodega del 46%26.

23 GALARZA, Elsa, Diagnóstico del sector pesquero, En: Situación económica y social del Perú (1996-2000). Japanese International Cooperation Agency (JICA). Lima, marzo del 2000. P 253. 24 BAYLY, Walter y María Fe Martínez del Solar. La situación de las empresas pesqueras. En: Perú: País en Marcha. Documento publicado por la Comisión para la Promoción del Perú (Promperú). Lima, julio del 2000. P.65 25 Macroconsult S.A. Problemas y perspectivas de la pesca en el Perú. En: Perú: País en Marcha Documento publicado por la Comisión para la Promoción del Perú (Promperú), julio del 2000. PP 70-74 26 Bayly (julio del 2000). P 66.



16

-Sobredimensionamiento de la capacidad instalada:

Entre 1990 y 1999 la tasa de crecimiento promedio de la capacidad de procesamiento de las plantas ha sido de 8.5% (Ver gráfico 6). Según cifras del Ministerio de Pesquería, en el 2000 existían 139 plantas con una capacidad para procesar 185 mil TM diarias. Durante 1999 el volumen de procesamiento diario fue de 110 mil TM diarias; es decir, la industria estaba en condiciones de procesar 27 millones de TM al año. Como la pesca promedio es de 6.5 millones de TM, las empresas se encuentran operando a un 24% de su capacidad.

Gráfico 6 Capacidad de Bodega de las Embarcaciones y Capacidad de Procesamiento de las Plantas

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

200000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

TM

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

TM / HORA

Capacidad de Bodega Capacidad de Procesam iento


-Endeudamiento de las empresas

El Fenómeno El Niño (1998) contrajo la pesca, la producción y deterioró los márgenes de rentabilidad de las empresas. Adicionalmente, la crisis internacional, principalmente la de los países asiáticos, contrajo de manera importante los créditos al sistema financiero con lo que se generó el alza de las tasas de interés27. La deuda a enero del 2001 asciende a US$ 1600 millones28.

En diciembre de 1999, el Banco de Crédito clasificó a sus principales clientes del sector pesquero en: empresas con perspectivas de crecimiento, empresas que necesitan reestructurarse a mediano plazo y empresas con serias dificultades (ver cuadro 5). Las empresas con perspectivas presentan un moderado nivel de endeudamiento, una aceptable cobertura para el pago de intereses y un horizonte para el pago de la deuda de 4 años. Las empresas del segundo grupo se hallan con un moderado-alto nivel de endeudamiento, con lo que necesitan reestructurar su deuda en un horizonte de 8 años. Las empresas con dificultades presentan un elevado nivel de endeudamiento, una

27 Apoyo Consultoría. La crisis financiera del sector pesquero. En: Perú: País en Marcha, documento publicado por la Comisión para l a Promoción del Perú (Promperú), julio del 2000. PP 79-81 28 Deuda pesquera: en busca de una solución. En: Pesca Responsable. Revista publicada por la Sociedad Nacional de Pesquería. Lima, mayo del 2000. P 112.



17

reducida cobertura para el pago de intereses y un amplio horizonte para el repago de sus deudas, es decir, son inviables29.

Cuadro 5 Resultados De Las Principales Empresas Pesqueras A Diciembre De 1999

(Miles de US$)

Empresas Ingreso

Total % Activo Total

Pasivo Total** % Patrimonio

Repago de Deuda (Años)*

Apalanca_ miento

Cobert. Intereses

Con Perspectivas 189.233 23 284.977 160.059 9 81.760 4 1.96 0.95

Reestructurándose 260.851 31 695.002 430.992 24 163.087 8 2.64 -0.07

Con Dificultades 175.800 21 653.440 483.876 27 389.763 14 3.34 -0.71

Total 625.884 75 1,633.419 1,074.924 60 9 2.76 -0.17

Total Sector 838.950 1,800.000

Notas: -Tipo de cambio promedio de S/.3.5 por dólar -Información financiera de empresas auditadas

(*) Se considera un margen promedio de 20% para calcular el número de años para el repago de la deuda estructural (**) Se excluye el financiamiento de warrant (pre post embarque)

Fuente: Banco de Crédito

-Contaminación

La descarga de líquidos de las plantas de harina de pescado tiene un alto contenido de materia orgánica. La materia orgánica consume el oxígeno del agua para descomponerse (Demanda Bioquímica de Oxígeno – DBO). En consecuencia, mientras mayor sea el nivel de contaminación mayor será el nivel de DBO30.

En 1999, el MIPE realizó un estudio de efluentes de las principales bahías para determinar los límites máximos permisibles (LMP) en cada una de ellas (Ver cuadro 6). Los mayores niveles de contaminación (DBO) se encontraron en la Bahía de Chancay, Paracas y Ferrol. Con respecto a los LMP que se propusieron, la Bahía de Paita era la única que cumplía con su estándar mientras que la Bahía de Ferrol era la que lo excedía en un margen más amplio.

Cuadro 6 Medición de los Niveles de DBO Y LMP Propuestos por Bahía

DBO

Bahía Máximo Mínimo Promedio LMP

Chancay 27,884 3,856 13,703 4,704

Paita 29,374 535 7,654 7,851

Paracas 25,474 1,125 10,990 6,238

Ferrol 31,459 944 9,353 1,053

Ilo 29,374 535 7,654 3,802

29 Bayly (julio del 2000). P 67 30 Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Informe Ambiental 2000. Lima, 2000. PP 48-50.



18

Fuente: Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería

Elaboración: Propia

2.1.3 Competitividad del Sector Harinero

Desde un punto de vista teórico, la reducción de la contaminación beneficia a toda la sociedad en su conjunto. Las empresas al invertir en AA incrementan su competitividad y reducen las externalidades negativas asociadas a los daños sobre la salud y el deterioro del medio ambiente. Por ello, resulta indispensable que el agente regulador disponga de un conjunto de instrumentos que le permitan controlar e incentivar la reducción de la contaminación. Sin embargo, desde el punto de vista del sector empresarial todavía existen grupos que creen que el medio ambiente y la competitividad no van de la mano31. A pesar de ello, la teoría y la evidencia empírica vienen demostrando que, en la mayoría de las circunstancias, un mejor desempeño ambiental incrementa la competitividad de las empresas32. En tal sentido, la inversión en AA le permitiría al sector harinero obtener una mejora en la eficiencia de los procesos productivos, un mayor acceso a los mercados internacionales y un incremento en las relaciones comerciales33.

En efecto, la experiencia en diferentes partes del mundo ha demostrado que las empresas que desarrollan inversiones en actividades ambientales obtienen beneficios sustanciales en mayor productividad34, mejora de precios35 e imagen ante la sociedad36. Asimismo, la reducción de los daños a los trabajadores y al entorno circundante conduce a una variedad de impactos positivos directos e indirectos, como una fuerza laboral más motivada, menores primas de seguros y mejores relaciones con las comunidades aledañas37.

Paralelamente, la tendencia de la demanda en Estados Unidos, Europa y Japón, se viene desplazando rápidamente hacia productos y procesos compatibles con el medio ambiente. Hoy en día, los niveles de conciencia sobre los problemas ambientales están orientando a los consumidores de países industrializados a preferir productos y servicios menos dañinos para el ambiente38.

En conclusión, existen ventajas económicas directas para el sector harinero al invertir en AA. La mejor utilización de la materia prima hará que los ratios de eficiencia mejoren significativamente, al igual que los ingresos. De no hacerlo se producirán externalidades generadas por la contaminación. Ante ello, la autoridad reguladora debe encontrar la combinación de instrumentos que incentiven la reducción de la misma.

31 PANAYOTOU , Theodore y VINCENT, Jeffrey. Regulación del medio ambiente y competitividad. Instituto para el Desarrollo Internacional. Universidad de Harvard. 1997.PP 25 – 43. 32 Gestión Ambiental. En: Agenda Pendiente. Publicado por el Ministerio de Pesquería. Lima, julio del 2000. PP 8 – 9. 33 SUEIRO, Juan Carlos. Beneficios económicos de la producción eficiente de la industria pesquera. OACA. Lima. 2000. PP 14. 34 Ministerio de Pesquería (2000). P 3. 35 La encuesta Gallup realizada en EE.UU. en 1989, demostró que el 87% de los hombres y el 90% de las mujeres pagarían más por un producto que protegiera el medio ambiente. 36 Un medio de la NBC / Wall Street en 1990 encontró que el 38% de los consumidores encuestados había cambiado el tipo de productos que compra debido a causas ambientales. 37 CARAVEDO, Baltazar; et. al. Responsabilidad social: una nueva forma de gerencia. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico; SASE.2000. PP 6 - 9. 38 La FAO espera que en los próximos años el mercado de productos orgánicos certificados alcance un crecimiento anual del 25%.



19

2.2 REGULACIÓN AMBIENTAL EN EL SECTOR PESQUERO

2.2.1 Legislación Ambiental

La estructura del Estado en materia ambiental se caracteriza por ser sectorial y centralizada. En general, la política ambiental peruana se expresa en distintos niveles: el nacional, el sectorial, el regional y el local. En cada nivel se observan distintas características, capacidades y niveles de decisión. Estas diferencias dificultan las funciones de protección, control y supervisión ambiental al interior de cada nivel, complican la coordinación entre los mismos, provocan superposición de funciones e intereses y crean confusión en los agentes económicos39.

El Ministerio de Pesquería (MIPE) es el responsable de la regulación pesquera en el país. Dentro del MIPE, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) es la responsable de velar por el desempeño ambiental del sector. La DINAMA recibe el apoyo técnico del Instituto del Mar del Perú (IMARPE), organismo público descentralizado del MIPE40. Paralelamente intervienen instituciones como la Dirección General de Salud (DIGESA), la Dirección General de Capitanías (DICAPI) y las municipalidades, cada una con su propia normatividad en materia ambiental. En consecuencia, la diversidad normativa que se genera incrementa los costos de transacción al interior del sector41.

La legislación del sector pesquero ha recogido los instrumentos tradicionales de regulación: los de comando y control, los cuales fijan ciertos estándares ambientales para que sean cumplidos por el sector productivo, castigando el incumplimiento con multas y otras penalidades42.

La Ley General de Pesca publicada por el Ministerio de Pesquería en 1994 establece a los PAMAs y EIAs como instrumentos claves para la protección ambiental43. El periodo 1994-1998 se caracterizó por lo irregular e inconsistente de las medidas adoptadas por el MIPE en materia ambiental, consecuencia de su falta de experiencia en el tema. Por ejemplo, los LMP que se establecieron tuvieron que ser suspendidos por lo irreal de sus exigencias, por no responder a criterios técnicos44 y no considerar las características particulares de cada bahía45. Además, este periodo se caracterizó por la falta de comunicación del MIPE con el sector privado. La falta de asesoría por parte del MIPE dio origen a un proceso desordenado de inversión en tecnología ambiental46. Si bien el resultado final fue positivo

39 CONAM (2000). PP 48-50. 40 Galarza, Elsa. Diez años de pesca en el Perú. En: Perú: País en Marcha, documento publicado por la Comisión para l a Promoción del Perú (Promperú). Lima, julio del 2000. 41 CONAM (2000). P 49. 42 CONAM (2000). P 53. 43 Decreto Ley Nº 25977, 22 de diciembre de 1992. 44 Koswagen, Richard; et. al. Análisis del estudio base para la determinación de límites permisibles. Centro de Servicios y Transferencia Tecnológica. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, Mayo de 1995. 45 Díaz, Richard. Comentarios acerca de la política pesquera sobre medio ambiente: el caso de la industria procesadora de harina y aceite de pescado. Sociedad Nacional de Pesquería. Lima, mayo de 1995. 46 Zulma Carrasco. Directora General de la Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería.



20

en términos de menor contaminación y mayor productividad, el costo de implementación para las empresas del sector fue elevado.

A partir de 1999 el MIPE ha implementado un estilo diferente de legislación47. Ha promocionado un mayor acercamiento con el sector privado y establece lineamientos específicos de lo que espera que implementen las plantas en materia ambiental48. Por ejemplo, se busca introducir LMP que incorporen las características técnicas de las plantas, así como las características específicas de cada bahía49. Además, los lineamientos para el diseño de PAMAs y EIAs especifican las alternativas tecnológicas disponibles en el mercado; entre otros50. Se espera que estas condiciones permitan una reducción significativa en los costos de implementación de las medidas ambientales.

Para contar con una legislación eficiente y efectiva (cumplimiento de la norma al menor costo posible), ésta debe incorporar un sistema de monitoreo permanente y ser flexible, es decir, debe adaptarse a los cambios en la tecnología, la escasez de los recursos o las condiciones de mercado. Además, debe incorporar mecanismos que incentiven la adopción y desarrollo de tecnologías limpias; ser predecible y de fácil comprensión para el público y el sector51.

2.2.2 Gestión Ambiental

Los principales contaminantes que se generan en la producción de harina de pescado son el agua de bombeo, el agua de cola y la sanguaza52.

El tratamiento del agua de bombeo permite una recuperación del 3% al 7% de sólidos y del 0.3% al 1% de aceite del volumen total desembarcado53. Con el tratamiento del agua de cola y la sanguaza se ha recuperado cerca del 15% del volumen total extraído54.

El tratamiento del agua de bombeo se subdivide en tres subprocesos: en el primero (tamices rotativos) se capturan los sólidos contenidos en el agua de bombeo, en el segundo (flotación inducida) se recupera la grasa, y el tercero (emisor submarino) conduce el agua residual mar adentro55 (ver diagrama).

Los tres subprocesos deben ser incorporados de forma simultánea para disminuir el impacto ambiental y ser considerados como una AA. La incorporación de los dos primeros sólo repercutiría en la producción56.

-Evolución de la gestión ambiental.

El MIPE ha sido el principal artífice de la implementación de actividades ambientales en el medio empresarial pesquero peruano. Los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y Estudios de Impacto Ambiental (EIA) constituyen los instrumentos claves para

47 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE. Ley General de Pesca. 48 Gustavo Murillo. Representante Legal Austral Group. 49 Javier Falcón. Coordinador Gesta Agua - Dirección General de Salud. 50 Richard Díaz. Gerente General de la Sociedad Nacional de Pesquería. 51 PANAYATOU, Theodore (2000). P 69 52 Ver anexo 2 53 César López. Superintendente General de Pesquera Diamante S.A. 54 Ricardo Vilchez. Gerente General de APROPISCO S.A.C. 55 Ver anexo 3. 56 Zulma Carrasco. Directora General de la Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería.



21

la protección ambiental y deben ser presentados obligatoriamente por todas las empresas de procesamiento del sector57.

Diagrama Proceso de Producción de la Harina de Pescado

Cuadro 7 Inversión Comprometida en los PAMAs y EIAs por Sectores de Procesamiento Pesquero

Asumida por las Empresas sobre la Base de las Normativas Técnico Ambientales (En miles de US$)

Actividades Número de Plantas

Inversión Comprometida

Inversión Ejecutada

Inversión por Ejecutar

Harina de Pescado* 140 155.200 152.200 3.200

Congelado** 80 11.200 9.000 2.200

Enlatado** 124 15.500 9,000 6.500

Curado** 30 2.000 600 1.400

Total 374 183.900 170.600 133.000

(*) Incluye plantas de harina residual (**) Información en lo que va del año 2000 Fuente PAMAs y EIAs presentados por empresas de procesamiento pesquero Elaboración: Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería

57 CONAM (2000). P. 113.



22

El PAMA constituye una estrategia que se implementa cuando la empresa está en marcha con la finalidad de lograr, en un plazo determinado, la transformación de la industria pesquera hacia estilos de producción sostenibles y respetuosos del entorno ambiental. El EIA se realiza al iniciar una actividad con la finalidad de determinar las condiciones y capacidad de renovación y depuración de las especies y el ambiente58. Tal como se muestra en el Cuadro 7, el monto total invertido en PAMAs y EIAs hasta el año 2000 ha sido de 170.6 MM de dólares, 11% del total que adeuda el sector pesquero al sistema financiero.

Los PAMAs contemplan la incorporación de AA en el proceso productivo con la finalidad de reducir el impacto ambiental. Como se puede apreciar en el cuadro 8, la incorporación de tecnología para el tratamiento del agua de cola y la sanguaza ha seguido una tendencia creciente. El significativo aporte de la sanguaza y el agua de cola a la producción ha hecho que los equipos para su tratamiento se incorporen como parte del proceso productivo59. Según el MIPE, en el 2000 sólo 2 de las 133 plantas harineras no incorporan este tipo de tecnologías.

Cuadro 8 Evolución en el Tratamiento de Efluentes en la Industria de Harina y Aceite de Pescado

(1996-1999)

Efluentes 1996 (%)

1997 (%)

1998 (%)

1999 (%)

Sanguaza 6 45 90* 85**

Agua de Cola 7 68.5 92* 78**

(*) Incluye pozas de tratamiento (**) Sólo equipos modernos

Fuente: Dirección de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería

Con respecto al agua de bombeo, como se puede apreciar en el cuadro 960, en el 2000, el 71% de las plantas de harina de pescado contaban con tamices rotativos, el 53% con equipos de flotación inducida y solo el 29% había instalado los tres subprocesos.

Es decir, la gran mayoría decidió invertir en aquellas actividades que le permitiese recuperar sólidos y grasas, consideraciones relacionadas con la producción de la empresa antes que con variables ambientales.

Cuadro 9 Avances en la Implementación del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental de las

Empresas Productoras de Harina y Aceite de Pescado (Al 30 de junio del 2000)

Tratamiento

En Agua de Bombeo (No.)

En Proceso de Secado (No.)

Rangos de Capacidad Instalada (TM/h)

Número de Plantas

Operativas

Capacidad Instalada (TM/h)

Fase 1 a/

Fase 2 b/

Fase 3 c/

En Sanguaza

(No.)

En Agua de Cola (No.) Gases Finos

01 a 10 23 137 16 10 7 7

11 a 30 13 280 4 4 4 9 8 3 7

31 a 60 34 1.968 32 26 15 33 36 24 30

61 a 184 63 6.417 59 40 20 59 60 30 46

58 Richard Díaz. Gerente General Sociedad Nacional de Pesquería. 59 Ricardo Vílchez, Gerente General de APROPISCO S.A.C. Roberto Gutierrez, Gerente de Operaciones de Austral Group. César López, Superintendente General de Pesquera Diamante S.A. 60 Ver anexo 4



23

Totales* 133 8.802 95 70 39 117 114 64 90

(*) Total de plantas que generan agua de bombeo a/ Tamices rotativos b/ Flotación inducida c/ Emisario submarino Fuente: Dirección de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería

En conclusión, los principales problemas del sector son un uso ineficiente de los factores de producción, un serio problema de endeudamiento y elevados niveles de contaminación. Por ello, la obligatoriedad de las normas que dicte el ente regulador en materia ambiental debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a esta situación.

2.2.3 APROPISCO, Experiencia de Autorregulación

Un esquema muy interesante de regulación ambiental es el encontrado en la zona de Pisco, Departamento de Ica, al sur de Lima. Hace dos años viene funcionando un esquema colaborativo en materia ambiental entre seis plantas productoras de harina de pescado pertenecientes a distintas empresas.

Este esquema de autorregulación se inicia en 1999, en la bahía de Paracas, a raíz de un problema de contaminación producido en la bahía, que dio lugar a una varazón de peces en las playas. Esta situación se hizo más crítica al encontrarse muy cerca de la zona la Reserva Nacional de Paracas, un área natural protegida. La presión de los medios de comunicación sobre los entes reguladores originó que, a su vez, el Estado actuara sobre las plantas ubicadas en la zona para reducir sus emisiones. Lo interesante de este caso, es que el ente regulador ejerció presión a través de una única acción: la amenaza de cierre de las empresas si no actuaban de inmediato y reducían sus emisiones contaminantes. A diferencia de otras veces, en que las amenazas no eran creíbles, la presión social actuó directamente y la percepción de las empresas fue actuar de inmediato.

Esta amenaza provocó que las plantas situadas en la zona decidieran formar la Asociación de Productores de Pisco (APROPISCO)61, con el objetivo de implementar tecnologías y actividades en general, que permitiesen tratar los efluentes al menor costo posible62. Como consecuencia de esta asociación se comprometieron a una serie de actividades, algunas de las cuales significarían inversiones de considerable magnitud.

Una primera actividad, consistió en desarrollar un sistema adecuado de tratamiento del agua de bombeo, causa principal de la contaminación de la bahía. Para ello, se fue probando y adaptando equipos utilizados en la actividad minera, que al final dieron muy buen resultado. Una segunda actividad, fue la elaboración y puesta en marcha de un colector submarino que lleva las aguas residuales 12 Km. mar adentro. Esto implica un costo mensual por empresa de US$ 8,000 para el mantenimiento y operación del colector. Asimismo, cada jefe de planta participa de una reunión semanal donde se discute los controles de contaminación por planta y se proponen soluciones compartidas. Un efecto adicional de esta experiencia es el hecho de que es el único caso en que los jefes de planta de distintas compañías pueden entrar unas a otras sin dificultad, compartiendo soluciones a problemáticas comunes.

A inicios del año 2001, las plantas habían logrado un aumento en la productividad que cubría los costos de inversión del equipo desarrollado, asimismo, se produjo un

61Conformada por Austral Group, Grupo Sindicato Pesquero S.A., Pesquera Diamante S.A., Epesca, Corporación Pesquera San Antonio, Prisco y Pesquera Malla S.A. 62 Ricardo Vílchez. Gerente General de APROPISCO S.A.C.



24

incremento de la calidad de sus productos dado el mejor estado de la materia prima; así como una reducción significativa en la contaminación63.

Cabe resaltar que esta experiencia exitosa en materia de autorregulación ambiental, tiene características particulares que la hacen difícilmente reproducible en otras zonas. En primer lugar, son un número reducido de empresas, de más o menos tamaño similar, lo que hace más fácil el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar, la tecnología de las plantas es más o menos similar, excepto un caso, lo que ha significado para dicha empresa costos más altos de implementación. En tercer lugar, Las empresas cuentan con capacidad financiera para invertir, aún cuando la inversión es muy rentable, ya que se puede recuperar en menos de un año sobre la base del incremento en productividad. Este no es el caso de otras empresas del sector que están endeudadas. Finalmente, muchas empresas estarían dispuestas a implementar tecnología para el agua de bombeo, pero no para actividades netamente ambientales, como el emisor submarino. En este caso existe una presión de la autoridad y de la población que hace necesaria la inversión.

2.3 DETERMINANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE ACTIVIDADES AMBIENTALES

El objetivo de este capítulo consiste en determinar el impacto económico que tiene la inversión en AA así como identificar los principales factores que determinan su implementación.

Se busca establecer si los beneficios de invertir en AA pueden llegar a representar un incentivo económico para su implementación. Luego, se realiza un estudió estadístico con la finalidad de identificar los factores que han influenciado la implementación de AA. El modelo econométrico que se plantea permite corroborar los resultados obtenidos en la parte estadística.

2.3.1 Beneficios de Implementar Actividades Ambientales

Una forma directa y simple de calcular los beneficios generados por la implementación de AA consiste en aplicar el método de cambios en la productividad64 que consiste cuantificar el valor de la producción en la situación original y en la nueva situación. Este método resulta sencillo de aplicar y puede dar una idea gruesa del efecto que tiene determinada acción ambiental. La ventaja del método es que utiliza los datos del mercado.

Incremento en la productividad y los ingresos

El presente análisis se centra en los beneficios económicos que se obtienen del tratamiento del agua de bombeo. Como se mencionó en el capítulo anterior, su tratamiento permite una recuperación del 3 al 7% del volumen total desembarcado. Lo que se recupera permite incrementar la producción de harina y obtener una ganancia adicional en el mercado. En este sentido, para determinar los beneficios de la implementación de AA se debe considerar el efecto sobre la productividad, así como el costo de oportunidad de no hacerlo: el mejor rendimiento que se hubiese podido obtener y el ingreso de divisas que se dejó de percibir.

63 En APROPISCO se realiza un monitoreo permanente de los efluentes y la productividad. Los socios tienen libre acceso a la información de las demás plantas. Este libre flujo de información crea un clima de innovación permanente. 64 AZQUETA, Diego (1994). P 76



25

Gráfico 7

Rendimiento de Pesca 1990-2000

4,00

4,20

4,40

4,60

4,80

5,00

5,20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000*

Año

Pesc

a / H

arin

a

El rendimiento de pesca es un indicador que mide la relación existente entre las toneladas de pescado fresco necesarias para obtener una tonelada de harina de pescado. La recuperación de sólidos permite obtener una mayor cantidad de harina con un mismo volumen desembarcado. Es decir, la productividad será mayor mientras menor sea el rendimiento de pesca.

Tal como se evidencia en el gráfico 7, desde 1990 se ha experimentado una mejora continua en la productividad del sector conforme se ha implementado la obligatoriedad de los PAMAs. En el periodo 1990-1994, cuando todavía no se daba la ley de los PAMAs, se obtuvo un rendimiento promedio de 4.88. Luego, en el periodo 1997-2000, cuando casi el 70% de plantas contaban con equipos de recuperación de sólidos y grasas, el ratio promedio fue de 4.42.

Una primera aproximación al efecto sobre la productividad consiste en relacionar el rendimiento de pesca con la periodicidad con que se fueron implementando las exigencias de los PAMAs65.

Una segunda aproximación consiste en determinar la magnitud en la que mejora el rendimiento de pesca como consecuencia de la recuperación de sólidos. En el cuadro 10, se calcula la magnitud de esta mejoría. En 1992, por ejemplo, con un rendimiento de pesca de 4.91 se obtuvo 1.4 millones de TM de harina de pescado. Si se considera una recuperación de sólidos promedio de 5%, se hubiese podido obtener 354 mil TM adicionales del recurso o su equivalente a 72 mil TM de harina. Con la recuperación de sólidos se obtienen 1.5 millones de TM a partir del mismo volumen desembarcado. Es decir, se tendría un rendimiento de pesca de 4.67, 0.23 puntos menor que el ratio correspondiente a este periodo. Si se realiza un ejercicio similar para el periodo 1990-2000 se obtiene un rendimiento promedio 0.22 puntos por debajo de rendimiento promedio real. Este valor representa la mejora en productividad promedio como consecuencia de la implementación de AA.

65 César López. Superintendente General. Pesquera Diamante S.A.



26



27

Cuadro 10

Impacto de la Implementación de los PAMAs en la Generación de Divisas 1990-2000

Año Pesca1 TM Harina1 TM

P/H Recup.

PAMA 5% (TM)

Har. Adic. (TM)

Precio2 US$/TM

Pérdida Total (Miles US$)

Nuevo P/H

Mejora Ratio P/H

1990 6,135.451 1,204.622 5.09 306.773 60.231 301 18,671.6 4.85 0.24

1991 6,479.577 1,311.634 4.94 323,979 65.582 393 25,747.4 4.7 0.24

1992 7,072.806 1,441.787 4.91 353.640 72.089 430 31,012.8 4.67 0.23

1993 8,497.528 1,768.816 4.80 424,876 88.441 348 30,733.2 4.58 0.23

1994 11,399.048 2,417.217 4.72 569.952 120.861 321 35,086.8 4.49 0.22

1995 8,204.098 1,789.228 4.59 410.205 89.461 392 49,914.0 4.37 0.22

1996 8,771.713 1,924.953 4.56 438.586 96.248 519 42,739.3 4.34 0.22

1997 6,998.782 1,597.134 4.38 349.939 79.857 535 24,478.7 4.17 0.21

1998 3,696.298 832.043 4.44 184.815 41.602 588 31,413.6 4.23 0.21

1999 7,821.700 1,739.400 4.50 391.085 86.970 361 31,413.6 4.28 0.21

2000* 9,732.451 2,208.996 4.41 486.623 110.450 372 41,087.3 4.2 0.21

*Preliminar Sociedad Nacional de Pesquería 1 Fuente: Ministerio de Pesquería – Oficina de Economía Pesquera 2 Fuente: Sociedad Nacional de Pesquería Elaboración: Propia

En el cuadro 10 también se calcula el total de divisas que dejaron de ingresar a la economía al no recuperación los sólidos. Continuando con el ejemplo anterior, en 1992 el volumen adicional de harina de pescado que se obtuvo valorizado a su precio de mercado (430 US$/TM) representó una pérdida de 31 millones de US$ para la economía. Es decir, en el periodo 1990-1994 se dejaron de percibir 145 millones de dólares.

En conclusión, la implementación de AA permite mejorar la productividad de las empresas, incrementar la producción de harina de pescado y, en consecuencia, incrementar el ingreso de divisas. Sin embargo, habría que preguntarse lo que esto significa para una empresa en particular. El siguiente ejemplo permite dar una respuesta.

La determinación del impacto económico para una empresa productora de harina de pescado de una mejora de 0.22 en el rendimiento de pesca, se presenta en el siguiente cuadro.

Capacidad de planta 120 TM/horaNúmero horas al año 2400Capacidad ociosa 30%Precio de Harina 400 US$/TMTM procesadas en un año = 120 * 2400 * 0.7 = 201,600

TM harina Valor44,800 17,920,00042,712 17,084,745

Diferencia 835,254 anuales69,605 mensuales

4.54.72

Rendimiento de Pesca

Una planta con una capacidad de procesamiento de 120 TM/hora, 2400 horas de trabajo anual y 30% de capacidad ociosa puede procesar 201 mil TM al año. Si la planta no recupera sólidos obtiene un rendimiento de 4.72. Si los recupera, tal como se concluyó



28

en el cuadro 7, el rendimiento mejorará en 0.22 puntos (4.72 - 0.22 = 4.5). Como se puede apreciar, la recuperación de sólidos le permite obtener 2000 TM adicionales de harina, que valorizadas en 400 US$/TM le representan un ingreso adicional de 835 mil dólares al año. Habría que hacerse una pregunta adicional ¿este monto permite recuperar la inversión en AA?, si es así, ¿en cuánto tiempo?

Recuperación de la Inversión en Actividades Ambientales

El monto requerido para la implementación de los equipos de recuperación de sólidos (sin considerar la instalación del efluente submarino) varia entre los 500 mil y el millón de dólares66. Si se realiza una inversión promedio de 700 mil dólares, financiada en su totalidad por el sistema financiero a una tasa de 30%, el flujo adicional de ingresos que se obtiene permitiría el pago de la deuda en un año.

En el cuadro 11 se presentan los montos a los que se podría tener acceso si se destinara el íntegro del ingreso adicional (69,605) para el pago de la deuda. Considera diferentes tasas y plazos. Por ejemplo, con una tasa efectiva anual de 30% y un plazo de 18 meses se podría tener acceso de aproximadamente un millón de dólares. Con una tasa de 10% y un plazo de 12 meses, se podría obtener un préstamo de 1.16 millones de dólares.

Cuadro 11 Préstamo al que se Podría Acceder si el Ingreso que se Obtiene del Tratamiento de los Sólidos

se Utiliza para Amortizar la Deuda

Monto Máximo de Préstamo Según Plazo (US$) Cuota

Tasa Anual

6 12 18

69.605 10% 406.217 793.530 1,162.819

69.605 20% 396.135 757.755 1,087.867

69.605 30% 387.150 726.703 1,024.511


En conclusión, la implementación de AA mejora la productividad de la empresa, incrementa sus ingresos y permite la recuperación de la inversión en el corto plazo. La mayor difusión de estas ventajas generaría una mayor disponibilidad de los empresarios a invertir y de los bancos a prestar. Sin embargo, en la realidad aún se desconocen los beneficios de la implementación de AA67.

2.3.2 Determinantes de Actividades Ambientales

Una de las primeras restricciones para identificar los factores que determinan las AA en el sector pesquero es la falta de estudios previos que traten el tema. Dada esta limitación, este estudio se basó en trabajos con similares objetivos para la industria del papel y del acero en

66 César López. Superintendente General. Pesquera Diamante S.A. 67 Edgar Aroni. Superintendente Austral Group, planta de Pisco.



29

Estados Unidos y el Asia68, así como en estudios secundarios sobre la industria industrial pesquera peruana.

Estructura de la muestra

Además de la información recogida sobre características de la industria pesquera se diseñó y aplicó una encuesta a las plantas de procesamiento de harina de pescado, sobre la cual se obtuvo información adicional y se trató de hacer estimaciones que nos permitieran descubrir los determinantes de las actividades ambientales de las empresas.

Cuadro 12 Situación de las Empresas

No. Plantas

Motivo No.

Empresas Harina de Pescado

Conservas

Contestaron 10 27/30 2/9

Confidencial 9 12 4

Falta de Tiempo 20 34 10

Pendientes 8 11 4

No Identificadas 13 13 6

Sub Total 60 100 33

Otros 32

Total 60 100 65

Fuente: Encuesta: “Gestión Ambiental y Competitividad” Elaboración: Propia

En el cuadro 13 se puede apreciar la distribución de las empresas a lo largo de las bahías del litoral peruano. De este cuadro se puede obtener información más detallada acerca de la ubicación de las empresas encuestadas. Además, se puede observar la muestra más representativa es la del departamento de Moquegua, ya que esta representa el 80% del universo de empresas localizadas en dicho departamento.

68 Shameek Konar and Mark A. Cohen (1997). Why do firms pollute (and reduce) toxic emissions?, 1997. Hemamala Hettige, et. al. (1996). Determinants of pollution abatement in developing countries: evidence from south and southeast Asia. Helland, Erick (1997). The enforcement of pollution control laws: inspections, violations, and self-reporting. Laplante, Benoit and Paul Ristone (1996). Environmental Inspections and Emissions of the Pulp and Paper Industry in Quebec.



30

Cuadro 13 Distribución de las Empresas por Bahías

Departamento Provincia Distrito Universo Muestra

Ancash Huarmey Huarmey 3 1

Culebras 1

Santa Chimbiote 21 3

Coishco 5 2

Samanco 2

Casma Casma 1

Comandante Noel 2

Arequipa Islay Mollendo 2 2

Islay 1 1

Caraveli Atico 1 1

Mollendo Mollendo 1

Ica Pisco Paracas 6 2

Pisco 1 1

San Andrés 1

Chincha Tambo de Mora 6

La Libertad Ascope Chicama 2 1

Razuri 3 1

Lima Barranca Puerto Supe 6 1

Callao Callao 5 1

Huaral Chancay 6 1

Huaura Caleta de Carquín 1

Vegueta 2 2

Carquín 1

Lima Pucusana 1

Moquegua Ilo Ilo 3 3

Mariscal Nieto 1

Pacocha 1 1

Piura Paita Paita 6 2

Sechura Bayovar 1

Sechura 3 1

Total 96 27

Fuente: Encuesta: “Gestión Ambiental y Competitividad” Elaboración: Propia



31

2.4 ANÁLISIS DE RESULTADOS

Los modelos utilizados como referencia, en su mayoría, distribuyen sus variables explicativas en diferentes grupos. El primer grupo corresponde a variables tecnológicas como la antigüedad del equipo y el año de instalación de la planta. El segundo grupo incluye variables de índole financiero como las utilidades de la empresa, su nivel de pasivos y capacidad de apalancamiento. El tercer grupo se relaciona con la eficiencia productiva, es decir, capacidad de producción de la planta, número de empleados y tipo de productos. Por último, en el cuarto grupo se encuentran las variables de tipo regulatorio como las inspecciones y multas.

En el caso de las variables tecnológicas, Helland (1997), Konar & Cohen (1997) y Hetige, Huq, Pargal & Wheeler (1996) consideran que la antigüedad de las plantas mantiene una relación negativa respecto de la implementación de AA. Con relación a las variables financieras Konar & Cohen (1997) demuestran que las firmas con mayor capacidad financiera presentan una menor tendencia a contaminar. Con respecto, a las variables relacionadas a la eficiencia de la empresa Hetige, Huq, Pargal & Wheeler (1996) demuestran que las plantas más grandes y las más productivas han sido las más limpias. Finalmente, en lo que se refiere a las variables de índole regulatorio, Laplante y Rilstone (1996) demostraron que ante un incremento de 1% en el número de inspecciones realizadas por el regulador se obtuvo una reducción de 7% en los niveles de contaminación.

En nuestro caso, de las 27 plantas analizadas sólo 11 implementan AA. Los principales resultados del estudio realizado se presentan en el cuadro 14.

Cuadro 14

Resultados del Estudio Estadístico

Implementa Actividades Ambientales Variable Característica

Sí No

(0-10) 100 75 Antigüedad de las Máquinas

(10-20) 0 25

(0-1)% 9 50

(1-2)% 36 13 Participación en las

Exportaciones (2-3)% 55 37

>20% 82 44 Exporta a la Comunidad Europea <20% 18 56

Sí 27 19 Diversifica su Producción

No 73 81

Sí 91 31 En Proceso de Implementación/Implementó

Sistema HACCP No 9 69

(0-1) 55 44

(1-2) 45 44 Ratio de Apalancamiento

Financiero (2-3) 0 12

Sí 45 25 Presión del Regulador

No 55 75

TOTAL 11 16

1/Expresado como porcentaje del total



32


El 100% de las plantas que implementan AA y el 75% de las que no implementan poseen maquinaria con una antigüedad promedio menor de 10 años. Es decir, el 85% de las plantas analizadas poseen maquinarias relativamente modernas. En consecuencia, no se puede inferir que éstas afecten las AA.

Gráfico 8 Implementación de Actividades Ambientales según la Antigüedad de las Máquinas

(en porcentajes)

0

20

40

60

80

100

0-10 10-20

Antigüedad de las Máquinas

SíNo

Se observa una clara relación entre la implementación de AA y la participación en las exportaciones. El 55% de las plantas que implementan AA tienen una mayor participación en las exportaciones, mientras que el 50% de las que no implementan participan en una menor proporción.

Gráfico 9 Implementación de Actividades Ambientales según la Participación en las Exportaciones

(en porcentajes)

0

1020

30

4050

60

(0-1)% (1-2)% (2-3)%

Participación en las Exportaciones

SíNo

En el caso de las exportaciones a la Comunidad Europea (CE), el 82% de las que desarrollan AA exportan más del 20% de su producción a este mercado. Por el contrario, el 56% de las que no lo hacen exportan menos del 20% de su producción. Estas variables, especialmente la que corresponde a la CE, se encuentran estrechamente relacionadas con la implementación del sistema HACCP.



33

Gráfico 10 Implementación de Actividades Ambientales según Destino de Exportaciones

(en porcentajes)

0

20

40

60

80

100

>20% <20%

Exporta a la Comunidad Europea

SíNo

Existe una relación directa entre la implementación de AA y la preocupación por la incorporación del sistema HACCP. El 91% de los que realizan AA han implementado el HACCP. El HACCP permite acceder al mercado internacional porque garantiza productos de mayor calidad y sanidad. El mayor acceso al mercado internacional obliga a las plantas a alcanzar mayores niveles de productividad. Asimismo las obliga a ser más sensibles en el tema ambiental. En consecuencia, un mayor acceso al mercado internacional favorece la implementación de AA.

Gráfico 11 Implementación de Actividades Ambientales según la Implementación del Sistema

HACCP (en porcentajes)

0

20

40

60

80

100

Sí No

Implementación del Sistema HACCP

SíNo

En lo que se refiere a las variables de tipo financiero no se encontró mayor relación con la implementación de AA. Contrario a lo que se esperaba, sólo el 12% de las plantas que no implementan AA presenta un ratio elevado de apalancamiento. Con respecto a la variable diversificación en la producción, el 73% de las que implementan AA no diversifican. Como se mencionó al inició del capítulo, la implementación de AA permite la recuperación de la inversión en el corto plazo. Es decir, representa una inversión rentable, por lo que el empresario estará dispuesto a implementarla por los beneficios que obtiene en el mediano plazo. En consecuencia, se endeudaría en el presente, con tal de mejorar su situación financiera en el mediano plazo.



34

Gráfico 12 Implementación de Actividades Ambientales según el Ratio de Apalancamiento

Financiero (en porcentajes)

0102030405060

(0-1) (1-2) (2-3)

Ratio de Apalancamiento Financiero

SíNo

Gráfico 13 Implementación de Actividades Ambientales según Diversificación del Producto

(en porcentajes)

0102030405060708090

Sí No

Diversificación del Producto

SíNo

Finalmente, la presión del Estado no resultó determinante para la implementación de AA. El 55% de los que implementaron y el 75% de los que no implementaron no han recibido una presión efectiva por parte del Estado. Los limitados recursos del DINAMA no permiten realizar monitoreos permanentes a lo largo del litoral. El 45% de los que si implementaron AA por la presión del Estado reflejan que la presión del DINAMA se ha venido realizando de forma localizada.



35

Gráfico 14 Implementación de Actividades Ambientales según Presión del Regulador

(en porcentajes)

01020304050607080

Sí No

Presión del Regulador

SíNo

Resultados del modelo

Con la finalidad de complementar los resultados obtenidos se optó por diseñar un modelo probit69 que fue estructurado de la siguiente manera:

AA= f (ANT, PART, DIV, PAS, HACCP, CE, PRE)

Cuadro 15 Especificación del Modelo Econométrico

Variable Descripción Unidad SignoEsperado

AA Plantas que han implementado las tres fases que incluye el tratamiento de agua de bombeo. 0-1 dummy (1=si)

ANT

Proxy de la antiguedad de la maquinaria de cada planta. Se obtuvo un promedio ponderado con el porcentaje de maquinas que se encuentren entre (0-10) y (10-20) años de antigüedad.

años -

PART Participación de cada planta en las exportaciones. porcentaje +

DIV Plantas que diversifican su producción. 0-1 dummy (1=si) +PAS Ratio de apalancamiento: (Pasivos

Totales/Activos Totales). ratio -

HACCP Plantas que han implementado el sistema HACCP. 0-1 dummy (1=si) +

CE Plantas que exportan más del 20% de su producción a la Comunidad Europea. 0-1 dummy (1=si) +

PRE Si la planta implementó actividades ambientales como consecuencia de la presión ejercida por el regulador.

0-1 dummy (1=si) +

Elaboración propia

El modelo econométrico permitió obtener resultados similares a los obtenidos del modelo estadístico. 69 A pesar de que este modelo se encuentra limitado por el número de observaciones, los resultados fueron parsimoniosos y robustos. Para mayor detalle ver anexo No. .



36

Entre las elasticidades, la más significativa corresponde a la variable HACCP. En el gráfico 9 se aprecia que ante un incremento en la participación de mercado, la probabilidad de implementar AA, sólo aumenta significativamente cuando la planta emplea este sistema.

Gráfico 16

Efecto de la Participación del Mercado y el Sistema HACCP Sobre la Probabilidad de Implementar Actividades Ambientales

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

0.5 1.0 1.5 2.0 2.5

SI HACCP

NO HACCP

Participación en el Mercado.

Prob

abilid

ad d

e Im

plem

enta

r AA


La variable más significativa fue HACCP, lo cual corrobora lo planteado anteriormente. Asimismo se obtuvo una relación positiva entre la participación de las exportaciones y la implementación de actividades ambientales. Por otro lado, se obtuvo una relación negativa en el caso de la antigüedad de la maquinaria. Finalmente, a diferencia del caso anterior, la presión del Estado si obtuvo una participación positiva. Pero, este resultado no concuerda con la evidencia empírica (Ver anexo II).

2.5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El presente trabajo permite establecer las siguiente conclusiones:

La producción de harina de pescado tiene una importante participación dentro del sector pesquero, la economía nacional y el comercio mundial. En el sector pesquero, entre 1990 y 1999, la industria de harina de pescado ha representado, en promedio, el 77% de la producción total, cerca del 90% del total de las TM exportadas y el 73% del valor de las mismas. Además, ha tenido una participación promedio de 1.7% en la formación del PBI y ha contribuido aproximadamente con el 30% de la producción mundial de harina de pescado.

La producción de harina de pescado es una de las actividades más cuestionadas en materia ambiental por la contaminación que genera. Un estudio realizado por el Ministerio de Pesquería en 1999 determinó que los casos más graves de contaminación se han dado en la bahía de Paracas (Pisco), El Ferrol (Chimbote) y Chancay (Lima). Esto llevó a que el sector pesquero fuese uno de los primeros en aplicar la normatividad ambiental. Sin embargo, el apresuramiento de las normas y la limitada capacidad de monitoreo de las autoridades no permitió una implementación eficiente y efectiva de la misma. Salvo algunas excepciones, como el caso de Apropisco S.A.C, la presión que ha ejercido no ha sido significativa.

La investigación realizada nos permite concluir que la implementación de AA reporta un beneficio económico significativo para los productores de harina de pescado y la economía en su conjunto. La inversión en AA permite obtener una mejor productividad, mayores ingresos y



37

la recuperación de la inversión en el corto plazo. El beneficio adicional que obtiene el productor de la inversión en AA representa aproximadamente un 5% adicional sobre el valor de sus exportaciones anuales totales. Por otro lado, según los cálculos realizados entre 1990 y 1994 se dejaron de percibir 145 millones de dólares por no implementar actividades ambientales. Por lo tanto, los beneficios de la aplicación de AA son claramente positivos.

Respecto de los determinantes de la AA para las empresas, se puede concluir que la implementación de AA responde principalmente a los requerimientos del mercado internacional. La significativa participación de la producción nacional de harina de pescado en el mercado internacional obliga a los productores a elaborar productos de mayor calidad y sanidad. Así mismo, los obliga a mejorar sus niveles de productividad y cumplir con exigencias de tipo ambiental. Con respecto a la antigüedad de la maquinaria, se pudo determinar que tiene un efecto negativo sobre la inversión en AA, por lo costoso que resultaría su implementación. Asimismo, se determinó que la presión que ejerce la autoridad se realiza de manera localizada debido principalmente a lo limitado de su presupuesto. En consecuencia, el monitoreo se realiza de manera deficiente.

La pronta recuperación de la inversión en AA, el elevado endeudamiento del sector pesquero y la necesidad de trasladar recursos adicionales hacia la protección ambiental favorece la implementación de instrumentos financieros.

El uso de instrumentos económicos es muy prematuro por el poco desarrollo de las condiciones para ser efectivos. El carácter sectorial de la legislación, su heterogeneidad, su poca flexibilidad y la falta de coordinación entre los diferentes sectores dificulta la implementación de instrumentos económicos tales como los permisos de efluentes transables y los fiscales.

En este sentido, se plantean recomendaciones de política que podrían mejorar la incidencia del ente regulador en las prácticas ambientales de las empresas y que permitirían mejorar las condiciones para la implementación de instrumentos económicos.

1. Solución del problema financiero y de sobrecapitalización del sector.

Debido al problema de endeudamiento del sector, la prioridad de los temas ambientales es muy relativa. Más aún, existiendo paralelamente un problema de exceso de capacidad de extracción y de procesamiento que ejerce presión sobre los recursos. La regulación de un recurso renovable exige esquemas de regulación que garanticen la preservación del recurso y la generación de beneficios a las empresas. Ambos objetivos son posibles de lograrse de manera simultánea. Mientras no se establezcan mecanismos que promuevan la eficiencia de la industria no se podrá exigir mayores esfuerzos en materia ambiental.

2. Promoción de esquemas de financiamiento de tecnologías ambientales (instrumentos financiero).

El incremento en la productividad, los ingresos y la rápida recuperación de la inversión que se obtiene de la implementación de AA favorece la formación de este tipo de esquemas. El beneficio adicional que obtiene el empresario, o parte de él, puede destinarse a servir la deuda hasta la cancelación total de la misma. De esta forma se garantizaría un esquema de endeudamiento sostenible. Sin embargo, este tipo de esquemas sólo será para acceso de unas cuantas empresas financieramente saneadas.

3. Ejecución efectiva de la capacidad de control del ente regulador

El Estado puede promover la prevención por medio del establecimiento de sanciones (esquema contaminador-pagador). Como el MIPE no tiene capacidad coactiva, es decir, si bien impone la multa no puede exigir su pago; debe centrar su atención en variables sobre las cuales tenga un control más directo. Además, el MIPE debe establecer sanciones cuyo



38

equivalente le represente a la empresa un costo mayor al de implementar tecnologías ambientales. Una alternativa consiste en establecer sanciones como el cierre de plantas por contaminar. La duración de la sanción estaría en función de la magnitud de la contaminación y del costo de la tecnología que permita reducirla. Por ejemplo, bajo los supuestos tomados en el ejemplo 1(Parte III.1), un día de producción representa para la empresa un total de 149 mil dólares aproximadamente. Si el costo de la tecnología es de 400 mil dólares, para lograr imponer una sanción mayor a la inversión bastaría con cerrar la planta por tres días.

Ahora bien, este esquema supone el establecimiento de límites máximos permisibles (LMP), un efectivo sistema de monitoreo. Un monitoreo efectivo supone contar con recursos humanos y tecnológicos calificados. De esta forma, el ente regulador podría establecer de manera objetiva la magnitud de la contaminación y establecer un mecanismo de presión que haga que la norma sea efectiva. Dado su limitado presupuesto, el MIPE debe priorizar aquellas zonas donde los niveles de contaminación sean mayores.

4. Difusión de información

Una mayor y mejor difusión de información beneficiaría a todos los participantes del mercado de harina de pescado. Por un lado, el Estado puede calificar a las empresas harineras y establecer un ranking en función del grado de avance en la mitigación de la contaminación. Las empresas tendrían el incentivo a contaminar menos por el beneficio que obtendrían de una mejor imagen frente al mercado internacional.

Por otro lado, se deben establecer mecanismos de comunicación al interior de todo el sector en lo que respecta al tema ambiental. La Sociedad Nacional de Pesquería podría liderar esta iniciativa por ser la asociación más representativa del sector. Se deben difundir las inversiones que hayan tenido mayor éxito en la implementación de AA. Si bien los productores se pueden mostrar reacios a revelar el ingreso adicional real que obtienen, este puede aproximarse a partir de la mejora en el rendimiento de pesca de cada una de ellas.

5. Superación de Obstáculos

No basta con el establecimiento de incentivos, es necesario, además, eliminar obstáculos. Resulta imprescindible coordinar las iniciativas ambientales de los diferentes entes reguladores en materia ambiental con la finalidad de eliminar la superposición de funciones. Esto permitirá disminuir los costos de transacción para los productores.



39

III. GESTIÓN AMBIENTAL EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

3.1 SITUACIÓN DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA PERUANA

Una de las principales características de la industria peruana es su marcada heterogeneidad. Cada sector tiene una naturaleza distinta de acuerdo al producto realizado, así las bases tecnológicas, la racionalidad económica de su líderes y la capacidad de los grupos sociales involucrados son marcadamente distintos. Este escenario hace que cualquier acción del sector regulador sea una tarea complicada.

Respecto del tamaño del sector manufacturero, podemos clasificarlo de acuerdo al número de empleados de cada empresa. La industria se divide en 4 grupos: grande (más de 50 empleados), mediana (entre 21 y 50 empleados), pequeña (entre 11 y 20 empleados)y micro empresa (menos de 11 empleados). De estos grupos, la pequeña empresa conforma el 80.2% de la industria manufacturera y la micro empresa el 19.3%. Además, el departamento de Lima concentra el 46.71%70 de la actividad manufacturera y el 53.7%71 de ésta corresponde al sector informal. Dadas estas características, no es sorprendente que la mano de obra utilizada no sea calificada y el nivel tecnológico sea incipiente, dándosele limitado valor agregado a la producción.

EL cuadro 17 muestra la competitividad del sector manufacturero en relación a los países de la región. Es importante resaltar que el Perú muestra los niveles más altos de costos de mano de obra y los más bajos de productividad, situación originada por los las políticas aplicadas en gobiernos anteriores. No hay duda, que el crecimiento económico del Perú depende, en gran medida, de que se logre potenciar las actividades de transformación y generación de valor agregado, única vía para superar el subdesarrollo y solucionar los problemas actuales, garantizando así un futuro promisorio.

Cuadro 17 Competitividad del Sector Manufacturero

(Cambio porcentual promedio anual)

País Período Costo Unitario de la Mano de Obra

Productividad Aumento en Competitividad

Argentina 1991-1997 5.9 9.4 3.3

Brasil 1989-1997 9.0 5.3 -3.4

Chile 1990-1997 4.7 7.8 3.0

Colombia 1988-1997 8.8 3.5 -4.9

Perú 1989-1997 9.9 3.4 -5.9

Fuente: IMF, Perú: Selected Issues, IMF Country Report No. 01/51, Marzo 2001.

3.1.1 Desempeño Industrial Reciente

Como se puede apreciar en el cuadro 18, en el período 1991 – 200072, la industria manufacturera (que representó en promedio el 15.4% del PBI) creció 35.1%, a una tasa promedio anual de 3.1%, inferior a la del crecimiento registrado en el PBI (44.8% acumulado a un ritmo anual de 3.8%).

70 INEI, Perú - Compendio Estadístico 1996 - 1997 71 Cuánto S.A., Anuario Estadístico: Perú en Números 2001, p. 104. 72 Salvo que se indique lo contrario, la información de esta sección corresponde al BCRP.



40

CUADRO 18

PBI Manufacturero

(como porcentaje del PBI)

3.48 3.44 3.55 3.63 3.24 3.27 3.12 2.86 3.43 3.62

12.64 12.22 11.91 12.34 12.29 12.10 12.04 11.89 11.10 11.43

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Procesadores de Recursos No Primarios Industria No Primaria

Fuente: BCRP

Asimismo, como se ve en el cuadro 19, se observó tasas acumuladas de 50.4% en la industria primaria y de 30.9% en la no primaria (a una tasa promedio anual de 4.2 y 2.7%, respectivamente). Este dinamismo fue resultado del proceso de modernización de equipos, reestructuración de productos y procesos y adecuación a estándares de competitividad internacional que adoptaron las empresas peruanas, producto de la puesta en marcha de un conjunto de reformas estructurales que inicialmente crearon las condiciones necesarias para el aumento de la inversión.

CUADRO 19

Crecimiento Manufacturero

(variaciones porcentuales)

3.4

5.3

1.5

5.5

-3.3

5.4

-0.5-3.2

6.7

16.6

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Procesadores de Recursos Primarios

Industria No Primaria

PBI Manufactura

Fuente: BCRP

De manera desagregada, las industrias del papel, plásticos y productos metálicos registraron un crecimiento de 15 a 20% mientras que las tasas de la industria química, joyas, textil, siderurgia, cerámica y minerales no metálicos se ubicaron entre 10 y 14%



41

promedio anual. En dicho período se observó un crecimiento en las exportaciones no tradicionales de US$ 994 millones en 1991 a US$ 2047 en 2000, destacando el crecimiento promedio anual de las exportaciones de productos textiles (6.0%), productos químicos (9.3%), minerales no metálicos (10.0%) y productos sidero-metalúrgicos (5.6%).

No obstante lo anterior, desde 1995, la tasa de crecimiento de la industria no primaria ha sido, en promedio, cercana al 2%. En el año 2000 se logró recuperar los niveles de producción de 1997, al incrementarse en 6.1%, luego de disminuir en 1.8 y 5.8% en 1998 y 1999, respectivamente. Esta crisis se debe, en parte, al abandono o la aplicación incompleta de las reformas mencionadas, reflejada en los niveles de subutilización de la industria manufacturera. Así, se sostiene que no es el resultado de factores coyunturales, como el Fenómeno del Niño de 1998, sino de una década de olvido y de un entorno normativo y macroeconómico poco propicio para el desarrollo de la actividad manufacturera73.

CUADRO 20

Tasas de Utilización de la Capacidad Instalada

50

55

60

65

70

75

80

85

90

1992 1992 1993 1993 1994 1994 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1999 1999 2000 2000

Primaria No Primaria

Fuente: BCRP

Según cifras de Indecopi74, desde 1993 hasta mayo del año 2001, 4914 empresas recurrieron a procesos de reestructuración empresarial ante la comisión de salida del mercado, con preocupante incremento del promedio anual de solicitudes presentadas. De este total, 1698 solicitudes corresponden al año 2000 siendo el 13% perteneciente al sector industrial.

73 Yzaga, Manuel, en: “Ahora Toca Reactivar el Aparato Productivo”, Revista Institucional de la SNI: Industria Peruana, No. 740, Lima, setiembre del 2000. 74 www.indecopi.gob.pe/boletin/parte1.asp



42

CUADRO 21

Empresas Acogidas al Régimen de Reestructuración Patrimonial

90 128 133 170344

766 824 761

1698

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1/

Fuente: Indecopi

1/ A mayo

En síntesis, mientras que los primeros años de la década de los noventa fueron alentadores para el sector industrial peruano, los últimos han sido caracterizados por su inestabilidad, producto de la incompleta modernización del sector. Parte importante de las reformas por concretar en el sector están vinculadas al medio ambiente, como se verá en la siguiente sección.

3.1.2 Situación Ambiental de la Industria Manufacturera

La situación ambiental de la industria peruana se enmarca dentro de una industria heterogénea y un sistema regulatorio incipiente. La heterogeneidad de la industria, tanto en bases tecnológicas, capacidad económica y financiera y formas de afectar al medio ambiente75, dificulta la regulación y supervisión de la misma. Por otro lado, la falta de infraestructura adecuada y recursos humanos y financieros del sistema regulatorio dificulta el control, supervisión y fiscalización del sector. Ello lleva a que casi la totalidad de empresas (80.2% pequeña y 19.3% del total, son pequeñas y microempresas, en 1994, respectivamente) presente altos índices de contaminación por unidad producida76. De hecho, la mayoría de la industria no cuenta con un sistema apropiado de tratamiento de los residuos ni de recolección de acuerdo con el grado de toxicidad de éstos.

Por su parte, los incentivos y fuentes de financiamiento para el desarrollo de políticas ambientales son escasos. Sin embargo, al nivel de la mediana empresa, se perciben mejoras en el cuidado del ambiente, debido a la exigencia de los mercados internacionales, sobre todo en los sectores exportadores. Las empresas buscan mejorar su competitividad, para lo cual adoptan sistemas de calidad como ISO 14000, lo que las obliga a tener una política ambiental definida, documentada y difundida y contar con un

75 Así, es importante resaltar que el alto índice de informalidad (53.7% en 1999) no permite tener un control directo sobre las empresas ni contar con información sobre el grado de contaminación de las mismas. Cuánto S.A., Anuario Estadístico: Perú en Números 2001, p. 104. 76 Sociedad Nacional de Industrias



43

sistema de gestión ambiental, con estrategias verificables de capacitación de personal, manejo de información, procedimientos de comunicaciones y respuesta ante emergencias, entre otros aspectos que permitan la auditoria del sistema, su revisión y mejora continua77. Sin embargo, la adopción de este sistema se inició en 1997 y el número de empresas certificadas a Junio del año 2000 es reducido78.

El impacto de la industria en el ambiente, no sólo está en función de los contaminantes que produce, sino también del tipo de residuo que emite y del propio desecho del producto final. De este modo se tiene un Alto Impacto en la industria del plástico, resina, cueros y fundiciones, un Mediano Impacto en la industria de ladrillos y cerámica, productos de madera y un Bajo Impacto en la confección y calzado79.

Debido a la continua descarga de residuos en el ambiente y a la poca atención que se le pone a su impacto en el aire, el suelo, el agua y la salud humana, se puede apreciar un incremento de residuos químicos en el ambiente. Así, los sectores productivos que representan el 35.5% del producto bruto interno (industria manufacturera, energía, minas y pesquería), están originando efectos negativos en el ambiente y en la salud humana.

Las emisiones o vertimientos de residuos industriales contienen una gran variedad de contaminantes que dependen de los diferentes tipos de industrias y aun dentro del mismo tipo dependen de los procesos y operaciones utilizados. Por consiguiente, los residuos tienen distinta composición, produciendo diferentes efectos en los cuerpos receptores, siendo algunos de ellos perjudiciales por su alta demanda bioquímica de oxígeno (DBO), así como por su carácter tóxico.

Las principales fuentes de contaminantes industriales son: las industrias de alimentos, de papel, de pinturas, sustancias químicas y caucho, textiles, y petroquímica, debido al volumen de sus vertimientos, así como por los subproductos y sustancias empleadas durante sus procesos.

Cuadro 22

Principales Industrias Contaminantes

Industria Contaminación

Pulpa, papel y cartón Agua: Sustancias orgánicas

Materiales sólidos en suspensión

Curtiembres e industrias de cuero

Agua: Sustancias orgánicas disueltas

Sales inorgánicas

Materiales vegetales y sintéticos

Ácidos orgánicos e inorgánicos

Materia orgánica

Textiles

Agua: Aceites y grasas

Sales inorgánicas

Sulfuros, cianuro, cobre. cromo, sust. Tóxicas

77 Para mayor detalle véase ALEGRE Chang, Ada, op. cit. 78 A escala nacional sólo 15 empresas cuentan con dicha clasificación (Centro de Desarrollo Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias). 79 GUILLÉN GUILLÉN, Oscar, op. cit.



44

Alimentos Agua: Materiales orgánicos


3.1.3 Legislación Industrial y Ambiental

La legislación ambiental peruana adolece de una serie de deficiencias producto de la poca voluntad política respecto al tema ambiental, la escasa institucionalidad y la organización sectorializada y centralizada de la política ambiental. La aprobación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales80 y la creación del Consejo Nacional del Ambiente81, han sido los hitos centrales del proceso de articulación de las competencias ambientales dispersas entre las unidades sectoriales y las municipales. Sin embargo, éstos núcleos requieren de un mayor fortalecimiento para alcanzar verdaderamente una gestión ambiental transectorial.

Al MITINCI le compete controlar la contaminación industrial, bajo las funciones de establecer el marco normativo para el desarrollo de las actividades industriales, turísticas, de integración y de negociaciones comerciales internacionales, supervisar su cumplimiento, proponer políticas y normas de protección ambiental y de los recursos naturales y controlar y fiscalizar la fabricación y comercialización de insumos químicos y productos supervisados82. Dentro de su política, el MITINCI no cuenta con procedimientos para otorgar derechos y sancionar el incumplimiento de obligaciones ambientales, ya que éstas no se han establecido formalmente en la legislación. Tampoco se han establecido mecanismos para la participación ciudadana. El acceso a la información por el público es bastante limitado y no existe la práctica de prepublicación de normas legales. Por ello, la legislación para el caso de la industria manufacturera no es la más avanzada, relativamente a otros sectores productivos. Ello no quiere decir que dicho sector se encuentre atrasado en materia ambiental, sino que se ha optado por avanzar a paso lento pero seguro a fin de evitar experiencias como la del sector pesquero83.

En el caso del sector industrial, de conformidad con el D.S. No. 019-97-ITINCI del Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de las Actividades de la Industria Manufacturera, el MITINCI es la autoridad sectorial competente para la protección del medio ambiente en lo referente a industria manufacturera. Pero además existen una serie de instituciones, como municipalidades (dentro de su jurisdicción) y DIGESA (para todo aquello vinculado a la salud humana), que regulan a las empresas en el tema ambiental, lo que les genera costos adicionales.84

El Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de las Actividades de la Industria Manufacturera85 da prioridad a la intervención, puesto que constituye uno de los principios básicos de la gestión ambiental del sector. Asimismo, promueve prácticas que reduzcan o eliminen la generación de elementos o sustancias contaminantes. 80 Promulgado el 07 de setiembre de 1990, mediante el D.L. No. 613. 81 Creado el 16 de Diciembre de 1994, mediante la Ley No. 26410. 82 Excluyendo a la industria minera y pesquera. 83 En 1994, el sistema de ordenamiento pesquero, basado en controles sobre la capacidad de flota, no había sido aplicado plenamente debido a la carencia de información apropiada o presiones políticas, lo cual dio como resultado una sobreexplotación de las especies. Para mayor detalle véase GALARZA, Elsa y Héctor MALARÍN, op. cit., pp. 49-52. 84 Un ejemplo claro de este conflicto fue el caso de Tambogrande (Piura), donde la falta de definición del destino de la tierra provocó que tanto el ministerio de agricultura como el de minería destinaran la zona para sus actividades. 85 Promulgado el 26 de setiembre de 1997 mediante D.S. No. 019-97-ITINCI



45

Además, alienta la capacitación del personal de la industria a fin de que conozcan los métodos y técnicas que contribuyan a conservar el medio ambiente. Dentro de este contexto y luego de un proceso de reestructuración interna en el MITINCI se estableció, en junio del 2000, la Dirección Ambiental (DAAM). Este hecho evidencia la preocupación de las autoridades por el cuidado ambiental. Dada la puesta en funcionamiento del DAAM, se vienen perfeccionando los mecanismos existentes y desarrollando otros alternativos que faciliten una gestión ambiental eficiente en el sector. Ello implica la puesta en vigencia de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y Planes de Adecuación de Manejo Ambiental (PAMA) para cada subsector manufacturero.

Se espera pues, que en el futuro cercano, el MITINCI desarrolle un marco normativo moderno que permita el desarrollo integral y sostenible del sector industrial local. Ello implica la definición clara de jurisdicción de las autoridades competentes a fin de evitar sobreposición de funciones, es decir, establecer claramente la estructura jerárquica de las instituciones pertinentes.

3.2 DETERMINANTES DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

La identificación de las características ambientales de las empresas industriales en el país es una tarea bastante compleja, dada la gran heterogeneidad de la misma y la inexistencia de información cuantitativa consistente. A esta situación estructural se le suma la coyuntura económica nacional, que hace aún más difícil la percepción de una problemática considerada no prioritaria por la mayoría de las empresas.

Esta situación llevó a que el presente estudio tratara de basarse en referencias previas, que permitiesen quemar etapas en el proceso de levantamiento de la información. Aún así, la experiencia demostró que en los últimos años la crisis económica ha afectado de manera significativa a la industria, sobre todo a la mediana empresa. Los procesos de reestructuración empresarial, los cambios de giro, y en algunos casos, el cierre de empresas son situaciones frecuentemente encontradas.

3.2.1 Estructura de la Muestra

Con el propósito de conocer las características en materia ambiental del sector manufacturero, el MITINCI aplicó, en un estudio realizado en el año 199786, una encuesta a 170 empresas catalogadas dentro de los CIIU 15 y 36 en Lima (163 empresas) y Callao, con más de 20 empleados que emiten algún tipo de contaminante. La muestra seleccionada equivale al 13.48% del total de empresas de Lima, 9.66% del Callao y 12.47% de Lima y Callao.

86 Los criterios de selección fueron el número de establecimientos de los distritos industriales, representatividad según CIIU, tipo de materia prima empleada en el proceso industrial y la generación de residuos peligrosos. GUILLÉN GUILLÉN, Oscar, op. cit.



46

CUADRO 23

Clasificación de la Muestra por Actividad y Tamaño

Alimentos Textiles y Cueros

Papel e Imprenta

Químicos y Caucho

No Metálicos

Metálicos, Maquinarias y

EquipoOtras Total

CIIU 15 17, 18, 19 21, 22 24, 25 26 27, 28, 29 30, 31, 34, 35, 36

Empresas Medianas(más de 20 y menos de 50 empleados ) 6.5 16.5 5.3 5.9 0.6 11.8 2.9 49.4

Efluentes Líquidos (% Emp. Medianas) 55 14 33 70 - 10 - 26Monitoreo (% efluentes) 33 75 33 43 - 100 - 50

Desechos Sólidos (% Emp. Medianas) 100 96 100 100 100 100 100 99Monitoreo (% desechos) - 4 - - - - - 1

Emisiones Atmosféricas (% Emp. Medianas) 64 11 22 70 100 30 40 33Monitoreo (% emisiones) - - 50 - - 17 - 7

Empresas Grandes(más de 50 empleados) 7.1 12.9 0.6 11.2 4.1 6.5 8.2 50.6

Efluentes Líquidos (% Emp. Grandes) 67 36 - 63 43 64 57 53Monitoreo (% efluentes) 75 50 - 33 100 43 25 48

Desechos Sólidos (% Emp. Grandes) 100 91 100 95 100 91 93 94Monitoreo (% desechos) 8 - - - - - - -

Emisiones Atmosféricas (% Emp. Grandes) 83 36 - 47 86 64 43 53Monitoreo (% emisiones) 10 13 - 11 50 14 - 15

Total Empresas 13.5 29.4 5.9 17.1 4.7 18.2 11.2 100.0Número de Empresas 23 50 10 29 8 31 19 170

Fuente: GUILLÉN GUILLÉN, Oscar, Proyecto Gestión Ambiental del Sector Industrial, Diagnóstico Ambiental del Sector Industrial, COSUDE-MITINCI, Lima, Setiembre, 1997 Elaboración: Propia

Como se aprecia en el cuadro anterior, la muestra se compone en proporciones similares de empresas medianas y grandes. Además, cerca del 30% del total de empresa sondeadas son textiles. Por su parte se aprecia que la gran empresa tiende a ser una mayor fuente de contaminación, en especial de efluentes (53%) y emisiones atmosféricas (53%). Asimismo, no existe indicio de que la preocupación por el daño ambiental es mayor en empresas grandes ya que mientras que el 15 y 48% de las generadoras de efluentes y emisiones monitorean estos desperdicios, ocurre lo mismo con el 7 y 50% de contaminadoras medianas, respectivamente.

Bajo la misma motivación el MITNCI aplicó una encuesta complementaria (más detallada, presentada en el Anexo III) a 64 de las empresas anteriormente mencionadas, que representan el 38% de la muestra original y abarcan todas sus actividades industriales. La distribución de estas empresas se muestra a continuación.

Cuadro 24 Distribución de la Encuesta

Mediana Grande Total

Lima 39 (72.22%)

15 (27.78%)

54 (84.37%)

Callao 4 (40.00%)

6 (60.00%)

10 (15.63%)

Total 43 (67.19%)

21 (32.81%)

64 (100.00%)




47

3.3 ANÁLISIS DE RESULTADOS87

En el Anexo II se presentan los resultados estadísticos obtenidos al aplicar el ejercicio explicado. Se muestran las elasticidades estadísticamente significativas y el porcentaje de aciertos de cada modelo probit.

Las estimaciones sugieren que las empresas del sector manufacturero orientadas al sector externo tienen una mayor propensión a internalizar los problemas ambientales. Ello se refleja en las significativas elasticidades de las exportaciones para la mayoría de indicadores utilizados. Asimismo, se encuentra esta actitud cuando los productos manufactureros son destinados a la Comunidad Andina. Mas aún, las empresas que cuentan con registros separados de inversión ambiental y las que han formulado un plan, ven incrementada la probabilidad de actividad ambiental conforme aumentan las proporciones de venta en el extranjero. Todo ello encuentra sustento en los estándares ambientales más exigentes de los socios comerciales88. Además, resulta interesante observar una relación similar para las empresas con presencia de accionariado extranjero, que refleja la influencia de la casa matriz.

Cuadro 25

Actividad Ambiental según Participación en el Mercado Externo (en porcentajes)

Exporta # % RR HH o RR Econ

Registro Separado Plan Personal

AmbientalISO

14000No 49 76.56 55.10 16.33 28.57 22.45 10.20Si 15 23.44 86.67 33.33 60.00 46.67 13.33

TOTAL 64 100.00 62.50 20.31 35.94 28.13 10.94

0

20

40

60

80

100

RR HH o RREcon

RegistroSeparado

Plan PersonalAmbiental

ISO 14000

Tipo de Actividad Ambiental

No

Si

La antigüedad de la empresa resulta determinante en la incorporación de factores ambientales. Esto se debe a que las empresas más antiguas operan bajo gestión tradicional y es costoso incorporar una “nueva” cultura empresarial. Además la tecnología con la que operan es en muchos casos antigua y obsoleta, lo que tiene un impacto negativo en el ambiente.

87 Ver el Anexo II para las referencias del modelo econométrico aplicado. 88 Maria Luis Ebentreich, auditora principal en Bureau Veritas S..A.



48

Cuadro 26 Actividad Ambiental según Antigüedad de la Empresa

(años con respecto al año 2001) (en porcentajes)

Años # % RR HH o RR Econ


AmbientalISO

140001-10 16 27.59 43.75 12.50 37.50 31.25 6.2511-25 21 36.21 57.14 9.52 19.05 4.76 14.2926-50 17 29.31 82.35 35.29 58.82 47.06 17.65

50 o más 4 6.90 75.00 50.00 50.00 75.00 0.00TOTAL 58 100.00 62.07 20.69 37.93 29.31 12.07

0

20

40

60

80

100

RR HH o RREcon

RegistroSeparado


ISO 14000


1-1011-25

26-5050 o más

Por su parte, se aprecia, tanto en una dimensión transversal como temporal, que mayor eficiencia operativa se vincula con mayor participación ambiental. De hecho, las empresas más comprometidas con el medio ambiente sostienen que éste compromiso les ayuda a reducir sus costos, lo que se aprecia en la considerable magnitud (sobre todo en empresas con ISO 1400089) de la elasticidad de la variable Costos (y la variable Imagen)90. Con respecto a la estructura de los balances generales de las empresas manufactureras, se advierte que una buena posición de liquidez de corto plazo o una sólida situación financiera, incrementa la probabilidad de formar un plan ambiental, ya que pueden dedicar mayores recursos a la conservación del ambiente.

Cuadro 27 Actividad Ambiental según las Razones para realizar Inversión Ambiental

(en porcentajes)

Razones # % RR HH o RR Econ


AmbientalISO

14000Bajar Costos 12 18.75 100.00 41.67 83.33 50.00 33.33Mejorar Imagen 17 26.56 100.00 29.41 82.35 52.94 23.53Cumplir la Ley 17 26.56 94.12 35.29 52.94 47.06 5.88

89 La adopción de esta clasificación, permite a las empresas reducir sus costos, sobre todo los operacionales debido al mejor uso del agua y energía. Asimismo, se logra optimizar el uso de los recursos al disminuir los riesgos y aumentar la seguridad en el proceso productivo (Maria Luisa Ebentreich). 90 Este factor es relevante para las actividades que puedan reciclar o reusar sus productos, disminuyendo así sus costos.



49

0

20

40

60

80

100

RR HH oRR Econ

RegistroSeparado


ISO 14000


Bajar Costos

Mejorar Imagen

Cumplir la Ley

Por el lado de la presión comunal, la implementación de proyectos en forma conjunta con la comunidad y las quejas emitidas por la misma tienen impactos positivos en la incorporación de actividad ambiental de las empresas. En la práctica, esta actividad es mínima y es mal aplicada en situaciones extremas, como sucedió con Lucchetti, quién ofreció plantar árboles cuando el impacto ambiental de la firma es sobre la fauna de la zona donde se ubica y no sólo sobre sus emisiones.

Cuadro 28

Actividad Ambiental según Proyectos Realizados con la Comunidad (en porcentajes)

Proyectos # % RR HH o RR Econ


AmbientalISO

14000No 52 81.25 59.62 19.23 30.77 25.00 11.54Si 12 18.75 75.00 25.00 58.33 41.67 8.33

TOTAL 64 100.00 62.50 20.31 35.94 28.13 10.94

0

20

40

60

80

RR HH o RREcon

RegistroSeparado


ISO 14000


No

Si

Cuadro 29 Actividad Ambiental según las Quejas presentadas por la Comunidad

(en porcentajes)

Quejas # % RR HH o RR Econ


AmbientalISO

14000No 55 85.94 58.18 21.82 30.91 27.27 10.91Si 9 14.06 88.89 11.11 66.67 33.33 11.11

TOTAL 64 100.00 100.00 156.25 156.25 156.25 244.14



50

0

20

40

60

80

100

RR HH o RREcon

RegistroSeparado


ISO 14000


No

Si

En todos los casos, el conocimiento de la legislación resulta ser un determinante de la actividad ambiental. Este hecho, junto con la relación positiva encontrada entre la percepción de la legislación y la preocupación ambiental sugiere que es indispensable una relación cordial y transparente de la autoridad con el empresariado para el control ambiental. Ello favorece el uso de incentivos en tal tarea. Sin embargo, la intensidad regulatoria de las autoridades se traduce en una mayor participación ambiental por parte de las empresas, sobre todo en la formulación de planes. Así, se respalda nuevamente el argumento de que IE e ICC deben ser complementarios91.

Cuadro 30 Actividad Ambiental según la Gestión de la DAAM

(en porcentajes)

Gestión # % RR HH o RR Econ


AmbientalISO

14000Mala 31 48.44 41.94 12.90 19.35 12.90 6.45Buena, Igual 33 51.56 81.82 27.27 51.52 42.42 15.15

TOTAL 64 100.00 62.50 20.31 35.94 28.13 10.94

0

20

40

60

80

RR HH oRR Econ

RegistroSeparado


ISO 14000


Mala

Buena, Igual

Con respecto a la intensidad regulatoria, es importante resaltar que muchas empresas no tienen claro cuál es el rol de la DAAM - MITINCI, Este se ve reflejado en que una de las razones para realizar inversión ambiental es la exigencia legal, aunque el sector industrial no cuente con una ley de control de contaminación. Muchas empresas confunden las exigencias de las municipalidades y de DIGESA con la ley sectorial.

91 Quizá el punto de referencia por alcanzar sea la empresa con clasificación ISO 14000 ya que la variable Ley no es un determinante de la inversión ambiental, mas sí elementos de ecoeficiencia, como Costos y la comunicación con los empleados en el tema ambiental.



51

Los hallazgos de la sección anterior revelan que una buena percepción sobre las autoridades regulatorias y el conocimiento de los potenciales beneficios de la inversión ambiental, generan una mayor actividad ambiental. En general estos factores tienen que ver con la importancia que los empresarios asignan a tales decisiones; de hecho, el 62% de las empresas que invierten en ambiente piensan que dicha inversión contribuye a la solución del problema de contaminación de la localidad. De las empresas que piensan lo contrario (38%), 9% no cuenta con la suficiente información sobre el tratamiento de sus residuos mientras que el 18% ha invertido por razones legales y no ven mayor utilidad en ello.

Una actitud similar se encuentra en las razones por las que las empresas no dedican más recursos a la gestión ambiental (pregunta II-33). En el Cuadro No. 29 se tabulan aquéllas consideradas importantes para las empresas. Cerca del 13% no dedica mayor atención al medio ambiente que lo exigido por ley (sobre todo, en la elaboración de planes), por lo que puede deducirse poco interés en los asuntos ambientales. El 25%, por su parte, considera costosas tales inversiones, dada su capacidad financiera, mientras que el 20% no encuentra mayor beneficio en hacerlo. Esto puede deberse a la falta de información sobre experiencias exitosas o de manejo de sus residuos, lo que pone en manifiesto la necesidad de introducir IE. Por ejemplo podría pensarse en algún subsidio puntual que reduzca los costos de actividad ambiental o en permisos transables que den a la empresa una alternativa rentable de financiamiento.

CUADRO 31

Razones para No dedicar Mayores Recursos a la Gestión Ambiental Según Indicador de Actividad92

(EN PORCENTAJES)

A1 A2 A3 A4 %Exigencias de la DAAM - MITINCI ya se cumplieron 4.2 6.3 8.3 2.1 12.50Se afectaría negativamente la calidad del producto 0.0 3.1 3.1 0.0 6.25Sería muy costoso y la capacidad financiera es reducida 3.1 9.4 3.1 6.3 25.00No se justifica dado los escasos beneficiosque se obtendrían 4.5 6.8 6.8 4.5 20.31Otro 4.4 13.2 8.8 4.4 48.44

FUENTE: ENCUESTA “GESTIÓN AMBIENTAL Y COMPETITIVIDAD”

ELABORACIÓN: PROPIA

Por otro lado, se sugirió la importancia de una relación cordial entre autoridades y empresas. El principal motivo para ello es el oportuno flujo de información con el que las empresas puedan contar. En el Cuadro No. 30, se presentan las principales fuentes de información sobre las normas ambientales. Si bien el MITINCI es uno de los principales (39%), el rol de las municipalidades es notable. Como se mencionó, ello se debe a una confusión en el rol de las diferentes instituciones. Así, esta respuesta puede deberse a que las municipalidades son las encargadas de llevar el registro sanitario. El 36% de los empresarios se consideran a sí mismos una importante fuente de información.

92 Las cifras no suman 100 porque es posible que una misma empresa considere importante más de un rubro.



52

CUADRO 32

Principales fuentes de Información de Normatividad78

(EN PORCENTAJES)

A1 A2 A3 A4 %Información suministrada por el MITINCI 16.8 25.1 25.1 11.2 39.1Información suministrada por el CONAM 7.8 7.8 5.2 2.6 7.8Información proporcionada por DIGESA 14.3 17.2 11.5 5.7 17.2Municipalidades 9.4 15.6 15.6 3.1 40.6Educación formal (universidades, institutos) 0.0 2.9 2.9 2.9 23.4Estudio personal (ud. mismo) 9.6 14.4 12.0 2.4 35.9Consultores externos 2.7 10.9 5.5 5.5 10.9Asociaciones gremiales/ industriales/otras empresas 10.4 10.4 10.4 5.2 15.6Otros 10.9 21.9 16.4 10.9 21.9

Fuente: Encuesta “Gestión Ambiental y Competitividad”


3.4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las propuestas apuntan a la aplicación de instrumentos y a levantar obstáculos para la realización de actividades ambientales. El sector industrial se encuentra en una etapa inicial y básicamente cuenta con ICC. Lo que se propone son medidas que ayuden al sector en la transición hacia los IE, ya que la aplicación de estos instrumentos requiere un marco institucional y regulatorio avanzado. Mientras que las instituciones existentes pueden ser reestructuradas para administrar las nuevas tareas, será necesario agregar nuevas organizaciones y recursos humanos especializados.

La introducción de IE en el caso peruano resulta una alternativa atractiva de mediano plazo, cuando las condiciones del mercado lo permitan. Las tendencias de la encuesta aplicada revelan que existe la disposición del sector privado en cuidar el medio ambiente, mas no los incentivos y la debida coordinación con las autoridades para lograrlo. Asimismo, la industria local no ha profundizado sus reformas básicas, iniciadas en los noventa por lo que es recomendable que las autoridades estructuren una legislación ambiental orientada al incentivo, como complemento de las normas existentes.

Cuatro conclusiones centrales se desprenden de este estudio:

1) La situación industrial es bastante preocupante. El nivel de contaminación es bastante elevado dependiendo del tipo de industria, pero debido a la crisis política y económica que atraviesa el país y el sector es poco lo que se puede hacer. No obstante, el interés por el ambiente es cada vez mayor, pero no está en la agenda de prioridades.

2) El Estado tiene un rol importante como ente regulador de los sistemas económicos y sociales, en especial, en casos en que se producen externalidades que sólo pueden ser corregidas con su intervención. Para que este rol regulador sea exitoso es necesario que se cuente con instituciones, públicas o privadas, que ejecuten el monitoreo y control de las empresas y que vele por el cumplimiento de lo dispuesto por las autoridades. Los problemas anteriormente mencionados unidos a la falta de presupuesto y a la poca capacitación del personal en materia ambiental, en especial



53

en el sector público, hacen que no exista un aparato institucional que de soporte a una buena legislación.

3) La empresa privada, especialmente aquella dirigida a mercados del exterior y que son muy exigentes, cuenta con incentivos económicos para llevar acabo actividades ambientales. Muchas empresas privadas, encuentran en las actividades ambientales formas coherentes de reducción de sus costos y oportunidades de apertura de nuevos mercados, sin decir del impacto positivo que genera en la imagen de su empresa. Esto último se combina con una visión de responsabilidad social.

4) La sociedad civil juega un rol importante en el desarrollo de la conciencia ambiental. Si bien es cierto que la población en general no está al tanto de su “derecho a vivir en un ambiente sano”, y no sabe lo que ello significa, existen casos muy puntuales en los que la presión que puede ejercer sobre las empresas ha sido decisiva. Para que este mecanismo de presión funcione, es fundamental que la población cuente con información acerca de sus derechos y de los posibles daños a la salud humana de las contaminaciones.

Durante el proceso en el cual el tema ambiental es interiorizado por los individuos, las empresas y el Estado, es importante plantear una serie de mecanismos que puedan ser incorporados en las distintas normativas. Un criterio que debe seguirse en cualquier propuesta es la simplicidad en la aplicación de los instrumentos propuestos. Cuatro propuestas de política son planteadas al respecto:

1) El diseño de un sistema regulatorio que promueva la eficiencia económica y de incentivos a la realización de las actividades ambientales es fundamental. Los esfuerzos que realiza, en este sentido, la dirección ambiental del MITINCI es el adecuado ya que propicia la participación del sector privado en el desarrollo de dicha normatividad. De otro lado, aquellas empresas que tienen mayor capacidad financiera y que se encuentran expuestas a la competencia internacional han iniciado procesos de control ambiental de manera voluntaria, actividades que facilitan el proceso de implementación de la regulación. Sin embargo, esta no es la situación general de la industria, y mientras se tenga un sector informal será muy difícil lograr los objetivos de eficiencia económica y ambiental propuestos.

2) Dado que las actividades ambientales están en función de los recursos financieros con los que cuenta la empresa, es necesario introducir un instrumento financiero que logre apoyar a las empresas, sobretodo a aquellas medianas empresas. Una opción sería un subsidio cruzado hacia aquellos sectores contaminantes que no respondan apropiadamente a los incentivos provistos en el corto plazo, y otra la instalación de una banca privada de fondos ambientales. Este tipo de banca beneficiaría a aquellas industrias que, dadas las características de su producción e insumos, estén en condiciones de implementar sistemas de tratamientos de residuos que logren recuperar la inversión. Existe el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) como un ente financiero que promueva diversos proyectos a cargo del CONAM. Sin embargo, en la práctica este no ha funcionado como se esperaba y en la magnitud requerida. Esta propuesta podría darle mayor dinamismo a este organismo.

3) Puede disminuirse los costos de las empresas mediante una menor carga tributaria. A fin de no afectar a la Caja Fiscal, tal tarea puede realizarse mediante la reducción de cargas regulatorias del propio MITINCI. Así, no se impone el empleo de un mecanismo determinado para reducir la contaminación sino que la empresa lo realizará como crea conveniente (considerando el objetivo de minimizar costos de la misma) de forma que ambas partes logran sus objetivos. Cabe señalar que la virtual disminución de los ingresos del MITINCI no necesariamente es un costo, ya que



54

existen se generan beneficios colaterales positivos. Es necesario evaluar los beneficios de la reducción de la contaminación, como la mejora en la eficiencia de las empresas que podrán estar en condiciones de incursionar a nuevos mercados dadas sus nuevas características (mayor cuidado del ambiente). Además, deben evaluarse factores sociales, como la reducción de los riesgos de enfermedades de la población.

4) Es necesario que se incorporen mecanismos efectivos de participación ciudadana, como audiencias públicas. Asimismo, es necesario que los individuos conozcan sus derechos de modo que puedan defenderlos, por lo que el suministro de información por parte de la autoridad hacia las comunidades es fundamental.

5) Deben difundirse las experiencias ambientales exitosas para incentivar a otras empresas a implementar actividades ambientales. Como ya se mencionó, la falta de cuidado ambiental puede deberse al desconocimiento de las bondades de su implementación. Asimismo, la autorregulación es deseable puesto que beneficiaría a la autoridad al reducir sus costos de monitoreo. Esto puede lograrse, por ejemplo, mediante la implementación de un sello verde, que implica mayores precios (se toma en cuenta al ambiente), mayor calidad del producto y una mejor imagen de la empresa que lo posea. Esto es posible a través de la expansión de la cultura empresarial, como ocurre en el sector agricultura con los productos orgánicos93.

Finalmente, hay que mencionar que a todos los elementos explicados anteriormente se adiciona la alta informalidad del sector, su heterogeneidad y el hecho de que muchas de las empresas no se encuentren en zonas industriales previamente delimitadas. Todo ello dificulta el esquema de control y vigilancia y hace más complicado el determinar el grado de contaminación que depende de cada empresa y de cada subsector. Asimismo, es difícil identificar a las empresas pueden disminuir sus costos a partir de inversiones ambientales. La investigación futura y más detallada del sector es necesaria y debe responder a tales interrogantes, en la búsqueda de una normatividad ambiental moderna generadora de bienestar.

93 Consultar Skal Perú, www.peru.to/skal.



55

BIBLIOGRAFÍA

! ALEGRE CHANG, Ada, en: “En Camino Hacia una Industria Ambientalmente Amigable”, Revista: Negocios Internacionales, setiembre de 1998.

! AZQUETA, Diego. Valoración económica de la calidad ambiental. McGRAW-HiLL/ Interamericana de España.1994.

! BARRANTES, Roxana, Economía del Medio Ambiente: Consideraciones Teóricas, Documento de Trabajo No. 48, Instituto de Estudios Peruanos, Abril, 1993.

! BATABYAL, Amitrajeet A., “Leading Issues in Domestic Environmental regulation: A Review Essay”, Ecological Economics, Vol. 12, pp. 23-39, 1995.

! BROMLEY, Daniel W., “Property Rights and Natural Resource Damage Assessments”, Ecological Economics, Vol. 14, pp. 129-135, 1995.

! BRUGGER, Ernst A, en: “Los Empresarios y el Desarrollo Sostenible”, Revista INCAE, Vol. X, No. 1, 1997.

! CARAVEDO, Baltazar ; Mariscal ,Pilar ; Salinas, Karem y Villacorta Juan Carlos. Responsabilidad social: una nueva forma de gerencia. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico; SASE. 2000.

! CARAVEDO, Baltazar, Responsabilidad Social de la Empresa: un eje para cambiar el país, SASE-Servicios para el desarrollo, Lima, 1998.

! Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), Economía y Ambiente, CIUP, Año I, No. 1, Abril 1999.

! Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), Economía y Ambiente, CIUP, Año II, No. 7, Abril 2000.

! Comentarios Acerca de la Política Pesquera Sobre Medio Ambiente. El caso de la industria procesadora de harina y aceite de pescado. Lima, Perú 1995.

! CONFIEP. Canje de deuda por naturaleza, Financiamiento de la gestión ambiental en el Perú.1996.

! Consejo Nacional del Ambiente, CONAM, Bahía “El Ferrol” – Diagnóstico Ambiental, Chimbote, Perú, 1998.

! Consejo Nacional del Ambiente, CONAM, Diagnostico de la Situación de la Gestión y la Legislación Ambiental en el Perú, Lima, Perú, 1996.

! Consejo Nacional del Ambiente, CONAM, Prácticas Recomendadas para Mejorar la Eficiencia de los procesos en la Industria de Harina de Pescado – Guía Técnica, Lima, Perú, 1998.

! Consejo Nacional del Ambiente. Informe Ambiental 2000.

! Constitución Política del Perú.

! Cuánto S.A., Anuario Estadístico: Perú en Números 2000.

! DÍAZ, Richard. Comentarios acerca de la política pesquera sobre medio ambiente: el caso de la industria procesadora de harina y aceite de pescado. Sociedad Nacional de Pesquería. 1995

! DIXON, John y otros, Análisis Económicos de Impactos Ambientales, Banco Mundial, pp. 25-44, 1994



56

! Economic Commission for Europe, “Strategies and Policies for Air Pollution Abatement: 1990 Review”, en Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, ECE/EB.AIR/27, New York, 1991.

! ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, “Policy Instruments for Pollution in Developing Countries”, The World Bank Research Observer, Vol. 7, No. 2, pp. 145-169, 1992.

! ESKELAND, Gunnar S. y Shantayanan DEVARAJAN, “Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with Presumptive Charges”, The international Bank for Reconstruction and Development, The World bank, Washington DC, USA, January 1996.

! FOSTER, Vivien y Robert W. HAHN, “Designing More Efficient Markets: Lessons from Los Angeles Smog Control”, Journal of Law and Economics, Vol. XXXVIII, 1995.

! GALARZA, Elsa y Héctor, MALARÍN, Lineamientos para el Manejo Eficiente de los Recursos en el Sector Pesquero Industrial Peruano, Documento de Trabajo No. 16, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima 1994.

! GALARZA, Elsa. Diagnóstico del sector pesquero, En: Situación económica y social del Perú (1996-2000). Japanese International Cooperation Agency (JICA). 2000.

! General Accounting Office, Air Pollution: Allowance Trading and Opportunity to Reduce Emissions at Less Cost, United States General Accounting Office, USA, 1994.

! GODDARD, Haynes C, Utilización de Permisos de Circulación Negociables, para Lograr la Sostenibilidad de las Grandes Ciudades del Mundo”, Instituto Tecnológico Autónomo de México, universidad de Cincinnati, febrero 1996.

! GRAY, Wayne y Mary DEILY, “Compliance and Enforcement: Air pollution Regulation in the U.S. Steel industry”, Journal of Environmental and Management Vol. 31, pp. 96-111, 1996.

! GREENE, Wlliam H., Análisis Econométrico, Tercera Edición, Prentice Hall, 1999.

! GUILLÉN GUILLÉN, Oscar, Proyecto Gestión Ambiental del Sector Industrial, Diagnóstico Ambiental del Sector Industrial, COSUDE-MITINCI, Lima, setiembre, 1997. (documento no numerado)

! HAHN, Robert W. y Robert N. STAVINS, “Economic Incentives for Environmental Protection: Integrating Theory and Practice”, AEA Papers and Proceedings, Vol. 82, No. 2, pp. 464-468, 1992.

! HAHN, Robert W., “Economic Prescription for Environmental Problems: How the Patient Followed the Doctor’s Orders”, Journal of Economics Perspectives, Vol. 3 No. 2, pp. 95-114, USA, spring 1989.

! HELLAND Eric (1997). The Enforcement of Pollution Control Laws: Inspections, Violations, and Self-Reporting. The Review of Economics and Statistics.

! HEMAMALA Hettige, Huq Mainul, Pargal Sheoli and Wheeler David. Determinants of Pollution Abatement in Developing Countries: Evidence from South and Southeast Asia. The World Bank 24, 1891 – 1904. 1996.

! HENRIQUES, Irene y Perry SADORSKY, “The Determinants of an Environmentally Responsive Firm: An Empirical Approach”, Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 30, pp. 381-395, 1996.

! HUBER, Richard, Jack RUITENBEEK y Ronaldo SERÔA DA MOTTA, Instrumentos de Mercado para La Política Ambiental en América Latina y el Caribe: Lecciones de once Países, Banco Mundial, Washington DC, 1996.



57

! HUSSEIN Abaza. The use and application of economic instruments for environmental management and sustainable development. United Nations Environment Programme.1994.

! ICDEVCO-PERUS S.A., Proyecto de Análisis, Planeamiento y Ejecución de Políticas (PAPI), Desarrollo industrial y Uso Sostenible del Medio Ambiente, Convenio USAID-Gobierno Peruano, junio 1995. (documento no numerado)

! Instituto de Estudios Ambientales, Pontificia Universidad Católica del Perú, Análisis del Estudio Base Para la Determinación de Límites Permisibles en la Industria de Harina y Aceite de Pescado y del Estudio del Impacto Ambiental de los Efluentes de la Industria Pesquera en la Bahía Ferrol en Chimbote, Lima, Perú, 1995.

! Instituto del Banco Mundial. Environmental instruments. 1998.

! ITURREGUI Patricia, Letourneau Lidia, Kostelac Andrés y Manchego César. Manejo Ambiental del Sector Pesquero. Ministerio de Pesquería. 1996.

! KONAR Shameek and Mark A. Cohen (1997). Why do Firms Pollute (and Reduce) Toxic Emissions?. Vanderbilt University, Nashville.

! KOSWAGEN, Richard; Jiménez, Fernando; Luna, José. Análisis del estudio base para la determinación de límites permisibles. Centro de Servicios y Transferencia Tecnológica, Pontificia Universidad Católica del Perú. Mayo de 1995.

! LAPLANTE Benoit and Paul Ristone.Environmental Inspections and Emissions of the Pulp and Paper Industry in Quebec. Journal of Environmental Economics and Management 3. 1996.

! Leyes, Decretos Supremos y Resoluciones del Ministerio de Pesquería.

! MALARÍN, Héctor y Paul REMY, La Contaminación de Aguas Superficiales en el Perú: Una Aproximación Económico-Jurídica, Documento de Trabajo No. 15, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima 1994.

! Ministerio de Pesquería, Agenda Pendiente – Un Mar de Oportunidades – Mercado Mundial, Lima, Perú, 2000.

! Ministerio de Pesquería, Exposición del señor Ministro de Pesquería ante la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso de la República – Política del Sector Pesquero en Materia Ambiental y Administración de los recursos Naturales, Lima, Perú, 1997.

! Ministerio de Pesquería. Agenda Pendiente Gestión Ambiental, 2000..

! MONTOYA, Andrés y Alberto Pasco-Font. El empleo de incentivos económicos. Apuntes 32, Revista de ciencias sociales Editor: José Luis Sardón. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.1993.

! Muñiz, Forsyth, Ramirez. Perez-Taiman & Luna-Victoria, Abogados, Informe sobre legislación Ambiental en el Perú, Lima, Perú, 2000.

! NAVARRO, Emilio, en: “Sin Industria no hay Desarrollo Sostenible”, Revista Institucional de la SIN: Industria Peruana, No. 738, Lima, junio del 2000.

! Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental (OACA), Hacia una Pesca Sostenible – Eficiencia Productiva y Gestión Ambiental en el Sector Pesquero – Serie: Seminarios Industriales Documento Técnico, Lima, Perú, 2000.

! OPALUCH, James. Dynamics aspects of effluent taxation under uncertainty. Journal of Environmental Economics.1984.



58

! Oswaldo Sandoval Aguirre, Ley Orgánica Para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Antecedentes y Comentarios, Lima, Perú, 1997.

! PANAYATOU, Theodore. Instruments of change. Institute for International Development. Harvard University. 2000.

! PANAYOTOU, Theodore y Jeffrey Vincent. Regulación del medio ambiente y competitividad. Instituto para el Desarrollo Internacional. Universidad de Harvard.1997.

! PANAYOTOU, Theodore, Economic instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Harvard Institute for International Development, International Environment Program, 1994.

! PANAYOTOU, Theodore, Green Markets: The Economics of Sustainable Development, ICS Press for the International Center for Economic Growth, San Francisco, 1993.

! PANAYOTOU, Theodore, Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, Earthscan Publications, London, 1998.

! PANAYOTOU, Theodore, Todd SCHATZKI y Qwanruedee LIMVORAPITAK, “Differential Industry Response to Formal and informal Environmental Regulations in Newly industrializing Economies: The Case of Thailand”, International Environment Program, Harvard Institute for International Development, 1997.

! PARGAL, Sheoli y David WHEELER, “Informal Regulation of Industrial Pollution in Developing Countries: Evidence from Indonesia”, Journal of Political Economy, Vol. 104, No. 6, 1996.

! PASCO–FONT, Alberto (editor). Instrumentos para una política de control de la contaminación en países en desarrollo. Cuando contaminar no cuesta: Economía del medio ambiente. 1998.

! Perú en Números 2000.

! Perú: País en Marcha, documento publicado por la Comisión para la Promoción del Perú. 2000.

! SÁNCHEZ C, José Miguel, “El Uso de Instrumentos Económicos para la Protección Ambiental: Aspectos Conceptuales y Experiencias Seleccionadas”, Universidad de Chile, 1995.

! SÁNCHEZ C, José Miguel, Medio Ambiente en Desarrollo, Centro de Estudios Públicos, pp. 145-160, 1993.

! SEROA Da Motta. Applying economic incentives in a context of institutional fragility: the case of Latin America and Caribbean environmental management.1996.

! Sociedad Nacional de Industrias, “Producción Industrial se recuperó en 6.5% el 2000”, Revista Institucional de la SIN: Industria Peruana, No. 745, Lima, Marzo del 2001.

! STAVINS, Robert N. Market – based environmental policies. John F. Kennedy School of Government, Harvard University. 1998.

! SUEIRO, Juan Carlos. Beneficios económicos de la producción eficiente de la industria pesquera. OACA. 2000.

! Theodore Panayotou, Instruments of Change – Motivating and Financing Sustainable Development, United Nations Environment Programme (UNEP), Earthscan Publications Ltd, London, U.K., 1998.



59

! TIETENBERG, Tom, “Control de la Contaminación Atmosférica en Santiago: Aplicación del Sistema de Emisiones Transables: Lecciones que Brinda la Experiencia de los Estados Unidos”, Estudios Públicos, 61, Centro de Estudios Públicos, Verano, 1996.

! TIETENBERG, Tom. Environmental natural resource economics. 1992.

! VON AMSBERG, Joachim, Selected Experiences with the Use of Economic Instruments for Pollution Control in Non-OECD Countries, World Bank: Washington, 1995, versión en español Borregard, Nicola, Claro, Edmundo y Larenas, Soledas, Editores, Parte I, Capítulo 4.

! WOLFSON, Mark A, “Tax Incentive, and Risk-Sharing Issues in the Allocation of Property Rights: The Generalized Lease-or Buy Problem”, Journal of Business, Vol. 58, No. 2, pp. 159-171, 1985.

! YZAGA, Manuel, en: “Ahora Toca Reactivar el Aparato Productivo”, Revista Institucional de la SIN: Industria Peruana, No. 740, Lima, setiembre del 2000.

Entrevistas:

! Zulma Carrasco. Directora General de la Dirección General de Medio Ambiente – Ministerio de Pesquería.

! Edgar Aroni. Superintendente de Planta. Austral Group (Pisco).

! César López. Superintendente General de Pesquera Diamante S.A.

! Ricardo Vilchez. Gerente General de APROPISCO S.A.C.

! Roberto Gutierrez, Gerente de Operaciones de Austral Group

! Gustavo Murillo. Representante Legal Austral Group.

! Javier Falcón. Coordinador Gesta Agua - Dirección General de Salud.

! Richard Díaz. Gerente General de la Sociedad Nacional de Pesquería.

! Carmen Mora. Directora General de la Dirección de Asuntos Ambientales– Ministerio de Industria, Turismo, integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.

! Oscar Guillén. Profesional de la Dirección de Asuntos Ambientales– Ministerio de Industria, Turismo, integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.



60

LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS

! AA: Actividad Ambiental / Actividades Ambientales.

! ADEX: Asociación de Exportadores.

! BCRP: Banco Central de Reserva del Perú.

! CIIU: Clasificación Internacional Industrial Uniforme.

! COMEX PERÚ: Sociedad de Comercio Exterior del Perú.

! CONAM: Consejo Nacional del Ambiente.

! CONFIEP: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas del Perú.

! DAAM: Dirección de Asuntos Ambientales.

! DBO: Demanda Bioquímica de Oxígeno.

! DICAPI: Dirección Nacional de Capitanías.

! DIGESA: Dirección General de Salud Ambiental.

! DINAMA: Dirección Nacional de Medio Ambiente.

! DL: Decreto Legislativo.

! DS: Decreto Supremo.

! EIA: Estudio de Impacto Ambiental.

! ICC: Instrumento de Comando y Control o Instrumentos de Comando y Control.

! IE: Instrumento Económico o Instrumentos Económicos.

! IMARPE: Instituto del Mar del Perú.

! INDECOPI: Instituto Nacional de Defensa al Consumidor y a la Propiedad Intelectual.

! ISO: International Organization for Standarization.

! LMP: Límite Máximo Permisible o Límites Máximos Permisibles.

! MIPE: Ministerio de Pesquería.

! MITINCI: Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.

! PAMA: Programa de Adecuación y Manejo Ambiental.

! PBI: Producto Bruto Interno.

! PROMPEX: Comisión para la Promoción de Exportaciones.

! TM: Toneladas Métricas



61

ANEXO I: ASPECTOS TEÓRICOS

En el presente anexo se presentan una breve reseña de aspectos teóricos ligados al problema de la contaminación, fundamentalmente el concepto de externalidades, y su impacto en la determinación de punto de eficiencia económica. Además, se presentan los instrumentos económicos que permiten eliminar la externalidad de una manera eficiente, y las características que se deben tomar en cuenta al momento de su implementación.

1. EXTERNALIDADES

Las externalidades ocurren cuando las actividades de algún agente económico repercuten sobre el bienestar de otro, sin que éste pueda percibir una compensación por ello94. Bajo esta definición, la contaminación es catalogada como una externalidad negativa, en la medida que los agentes contaminantes no internalizan los costos que imponen ante la sociedad. Esto ocurre como consecuencia de la ineficiente asignación de los recursos generada por el mercado, debido a la inexistencia o escasa precisión de los derechos de propiedad de muchos de ellos95.

En el caso de la industria harinera, las externalidades se generan como consecuencia de la descarga de gran parte de sus desechos en el mar. El gráfico 1 muestra la demanda por harina de pescado D1 , la misma que representa el beneficio marginal de la sociedad por consumir dicho producto. El costo marginal privado de producir la harina de pescado, y que incluye el costo de oportunidad de la mano de obra, el capital, la energía y los materiales utilizados en la producción, se encuentra representado por la curva MCP. Asimismo, el costo marginal de la sociedad se encuentra representado por la curva MCS, la misma que incluye tanto el costo de producción como el costo que genera la contaminación. Si la industria harinera no es regulada por la contaminación que genera, se va a ver incentivada a producir QP, ya que en este nivel de producción estaría maximizando su beneficio privado (MCP = PP)

96. Pero, este resultado no es eficiente para la sociedad, ya que su beneficio se maximiza cuando el nivel de producción es QS (MCS = PS). Como resultado de lo anterior, se puede apreciar que, desde el punto de vista privado, la producción óptima de harina es superior a la producción socialmente deseada. Además, el nivel de contaminación que produce QP, es más alto del que se produciría en un nivel como QS . Finalmente, el precio privado PP de la harina de pescado es menor que el precio óptimo desde el punto de vista social, debido a que las harineras no enfrentan los costos adicionales que le generan a la sociedad.

94 AZQUETA, Diego. Valoración económica de la calidad ambiental. Mc Graw Hill/ Interamericana de España S.A. Madrid, 1994. PP 4 – 5. 95 MONTOYA, Andrés y Alberto PASCO - FONT. El empleo de incentivos económicos. En: Revista de Ciencias Sociales: Apuntes 32. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.1993. PP 22 - 23. 96 TIETENBERG, Tom. Environmental natural resource economics. Harper Collins Publishers. 1992. PP 52 – 53.



62

GRÁFICO 1

Externalidades en la Industria Harinera

D1

PS PP

P (US$ x TM)

Q QP QS

PP

PS

MC

MCS

D1


A partir de este ejercicio teórico, se puede deducir que el nivel óptimo de contaminación ambiental, desde un punto de vista económico, difícilmente equivale a no generar emisión alguna. La intuición detrás de esto es simple, en la medida que el costo marginal social de producir harina de pescado sea menor que el beneficio marginal que genera dicha producción, es preferible que exista un nivel óptimo de contaminación, diferente de cero.97

Este nivel óptimo de contaminación, puede ser alcanzado en la medida que el regulador haga un uso eficiente de los diferentes instrumentos que existen. Para corregir las externalidades la autoridad debe encontrar los mecanismos que obliguen al productor a internalizar los costos asociados con su producción.

2. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS: ¿CÓMO REGULAR LA CONTAMINACIÓN?

Los crecientes problemas ambientales han llevado a muchos países a aplicar diversas estrategias con el fin de reducir las externalidades negativas de la contaminación. En este sentido, la política ambiental ha recurrido principalmente a dos enfoques: el de comando y control, y el de instrumentos económicos.

El primer enfoque consiste en el establecimiento y control de estándares ambientales98. El gobierno actúa como ente regulador y dicta a los agentes lo que deben hacer a través de medidas de política como la fijación de niveles máximos de contaminación, la prohibición de ciertos procesos productivos o la imposición de otros. El no-cumplimiento de estas medidas conllevan al establecimiento de multas o sanciones. La principal desventaja de este sistema es que no promueve la minimización de costos de las empresas99, lo que sí ocurre cuando se incorporan instrumentos económicos. Asimismo, los costos de monitoreo asociados a estos estándares resultan elevados.

97 PASCO – FONT, Alberto (editor). Instrumentos para una política de control de la contaminación en países en desarrollo. En: Cuando Contaminar no Cuesta: Economía del Medio Ambiente. Consorcio de Investigación Económica. Lima, 1998. P XI. 98 INSTITUTO DEL BANCO MUNDIAL. Environmental instruments. Curso de entrenamiento: “Política Económica en Medio Ambiente”. Washington, 1998. PP 13-14. 99 Dado las diferentes estructuras de costos de las empresas, el emplear límites iguales no es eficiente económicamente, ya que no se aprovechan las economías de escala de cada empresa.



63

El empleo de instrumentos económicos, ofrece a los hacedores de política ambiental un mayor rango de opciones y posibilidades para el control de la contaminación. Es por ello, que el uso de determinados instrumentos va a estar en función de la externalidad que se busque regular. De acuerdo con Theodore Panayatou100, para el caso de los efluentes se pueden identificar tres subgrupos de instrumentos económicos.

El primero de ellos, corresponde al empleo de herramientas económicas que permitan eliminar las fallas de mercado. En este caso se pueden utilizar los permisos de efluentes transables. Para ello, la autoridad ambiental, establece el nivel agregado máximo de efluentes por ser generado. Luego, distribuye un conjunto de permisos entre los contaminadores, de acuerdo con el nivel de producción y polución que generan. Al establecer una cuota de efluentes agregada igual o por debajo del nivel corriente de contaminación, se genera un nivel de escasez artificial, que incentiva a que las empresas transen los permisos a un precio que estaría determinado por la oferta y la demanda101. A pesar, de los beneficios que implica la utilización de este instrumento, los costos asociados a la implementación de los mismos son relativamente altos102. En efecto, se requiere tener conocimiento de las fuentes contaminadoras, establecer un monitoreo de la calidad del agua y de la relación entre ésta y los efluentes generados por las empresas. Asimismo, el regulador debe establecer un sistema de créditos, compensaciones e intercambios de los permisos. Dentro de América Latina, la aplicación de estos instrumentos se ha dado principalmente en Chile. En este caso, se implementó un sistema exitoso de subasta de rutas para otorgar licencias a autobuses. Aunque la capacidad institucional fue una limitación importante para implementar este sistema, la asignación de derechos de propiedad llegó a ser aceptada por los contaminadores103. En el caso peruano, la aplicación de este sistema implicaría establecer una legislación más flexible, así como asignar una mayor participación del presupuesto al ente regulador, temas que serán tratados en el siguiente capítulo.

El segundo subgrupo corresponde a la aplicación de instrumentos fiscales. Para ello, se pueden utilizar los impuestos ambientales con el fin de reducir o eliminar la diferencia entre el costo marginal social y el costo marginal privado, generado por la producción de harina de pescado. Esto implica, que el impuesto debe ser exactamente igual al daño marginal ambiental correspondiente al nivel de polución socialmente óptimo. Este impuesto denominado Pigouviano104, puede ser aplicado tanto al contaminante como al producto final asociado con la externalidad ambiental. A pesar de su gran potencial en reducir la contaminación y generar ingresos que permitan financiar el desarrollo sostenible, los impuestos Pigouvianos no han sido muy utilizados. Esto debido a los costos políticos que implican insertar nuevos impuestos, así como por sus efectos en la competitividad y en la distribución de los recursos105. Es así que, en América Latina, Colombia es el único país que emplea este instrumento para regular la descarga de efluentes y los usos del agua. Sin embargo, la falta de un diseño apropiado de los

100 PANAYATOU, Theodore. Instruments of change. Institute for International Development. Harvard University. 2000. PP 24 - 25. 101 HUSSEIN Abaza. The use and application of economic instruments for environmental management and sustainable development. United Nations Environment Programme. Washington, 1994. PP 6-7. 102 STAVINS, Robert N. Market – based environmental policies. John F. Kennedy School of Government, Harvard University. 1998. PP 4 - 7. 103 HUBER, Richard; et. al. Instrumentos de mercado para el diseño de la política ambiental en América Latina y el Caribe. Lecciones de once Países. Banco Mundial. Washington, 1996. P 42. 104 Desde la contribución de A. C. Pigou (1920), la expresión “impuesto Piguviano” ha sido usada para los impuestos que intentan desalentar actividades con externalidades negativas. 105 OPALUCH, James. Dynamics aspects of effluent taxation under uncertainty. En: Journal of Environmental Economics. Vol 3, Nº 5, 1984. PP 1-13.



64

instrumentos, ha generado una fuerte oposición entre los contaminadores y el gobierno106.

Un tercer subgrupo se encuentra constituido por los instrumentos financieros. La principal diferencia entre estos instrumentos y los de tipo fiscal, radica en que los primeros se encuentran, por lo general, fuera del presupuesto del gobierno, siendo financiados principalmente por préstamos externos, donaciones y canje de deuda por inversión ambiental107. Entre los principales instrumentos financieros encontramos a los fondos ambientales, el crédito preferencial y los subsidios financieros. Para Panayatou108, el uso de estos instrumentos es justificado, en la medida que sean empleados como una segunda opción para corregir las imperfecciones del mercado de capitales, para trasladar recursos adicionales hacia la protección ambiental y el desarrollo sostenible, y como vehículos que permitan internalizar las externalidades positivas de determinados proyectos como la reforestación. En América Latina, la mayoría de países ofrecen crédito subsidiado para inversiones ambientales (Ver cuadro 1). Para determinar su viabilidad en el caso peruano se debe evaluar la capacidad de endeudamiento de las empresas harineras, en función de la rentabilidad que les reporta implementar AA.

Cuadro 1

INCENTIVOS CREDITICIOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

País Subsidios al Crédito Barbados Para financiar los costos de actividades ambientales

en el sector turismo. Brasil Para inversiones en abatimiento en el sector

industrialColombia Para inversiones en abatimiento en el sector

industrial Ecuador Para inversiones en recuperación de mercurio en la

minería artesanal. México Para inversiones en abatimiento en el sector

industrial Fuente: Banco Mundial Elaboración: Propia

Como se ha podido observar, la literatura económica muestra que los instrumentos son económicamente más eficientes y ambientalmente más efectivos, que las aproximaciones de comando y control. En la práctica, sin embargo, muchos países están encontrando que los costos administrativos asociados con los instrumentos de mercado pueden ser altos109. Los requerimientos de monitoreo y las demás actividades para asegurar que las leyes sean cumplidas, resultan similares a aquellos requerimientos asociados con los instrumentos de comando y control. Por ello, una combinación entre ambos métodos es la mejor alternativa a la que puede acceder el regulador110.

Con el fin de analizar la viabilidad de la teoría expuesta, en la siguiente sección se realiza una descripción del sector pesquero: importancia, diagnóstico, situación y

106 HUBER, Richard; et. al. (1996). p. 43. 107 CONFIEP. Canje de deuda por naturaleza: financiamiento de la gestión ambiental en el Perú. Lima, 1996. PP 25 – 30. 108 PANAYATOU, Theodore (2000). P 42. 109 SEROA DA MOTTA. Applying economic incentives in a context of institutional fragility: the case of Latin America and Caribbean environmental management. Brasil, 1996. PP 26-27. 110 INSTITUTO DEL BANCO MUNDIAL (1998). P 10.

Fuente: Banco Mundial Elaboración propia



65

legislación ambiental. El principal objetivo es identificar los principales problemas por los que atraviesa el sector, así como los incentivos existentes en la legislación para que las empresas harineras inviertan en AA.

2.1 Instrumentos Económicos para la Gestión Ambiental

Una de las formas de proteger el ambiente es mediante el uso de instrumentos, económicos o de comando y control111. Lo que la teoría económica propone es intervenir en el mercado, de forma que el agente contaminador internalice el costo que le origina a la sociedad. Así, se logra el uso eficiente de los recursos renovables, situando a la sociedad en un equilibrio de menor contaminación112, donde el costo ambiental de producir una unidad adicional no justifica el beneficio que genera ese incremento en la producción. El nivel de contaminación óptimo (positivo) permite el crecimiento económico y minimiza sus efectos negativos, haciéndolos sostenibles en el tiempo113.

El principal objetivo de los instrumentos es maximizar el beneficio de las empresas, al aminorar los costos de la actividad ambiental y alcanzar estándares ambientales como los Límites Máximos Permisibles (LMP en adelante) y no buscan, pues, aumentar los costos de la empresa sino hacerla más competitiva y eficiente en el uso de los recursos naturales114.

Tradicionalmente, la regulación ambiental se ha concentrado en los instrumentos de comando y control (ICC en adelante), caracterizados por ser inflexibles al establecer normas de contaminación115. En contraste, los instrumentos económicos (IE en adelante) o de mercado buscan modificar el comportamiento de los agentes al alterar los incentivos que afrontan, sin necesidad de establecer un nivel de contaminación específico116. Además, permiten que los contaminadores opten individualmente por los niveles de contaminación que crean convenientes (dentro de los LMP) y elijan el tipo de tecnología con el que piensan lograr dicho nivel. Esto permite a las empresas incrementar su eficiencia y a las autoridades reconciliar las políticas económicas y ambientales117.

111 HAHN, Robert W. y Robert N. STAVINS, “Economic Incentives for Environmental Protection: Integrating Theory and Practice”, AEA Papers and Proceedings, vol. 82, No. 2, pp.464-468, 1992, p.464. 112 Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), Economía y Ambiente, CIUP, Año I, No. 1, Abril 1999, p. 1. 113 SÁNCHEZ C, José Miguel, Medio Ambiente en Desarrollo, Centro de Estudios Públicos, pp. 145-160, 1993, p. 146. 114 PANAYOTOU, Theodore, Economic instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Harvard Institute for International Development, International Environment Program, 1994, p.2. 115 Véase, por ejemplo, MALARÍN, Héctor y Paul REMY, La Contaminación de Aguas Superficiales en el Perú: Una Aproximación Económico-Jurídica, Documento de Trabajo No. 15, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima 1994, p.55. 116 SÁNCHEZ C, José Miguel, “El Uso de Instrumentos Económicos para la Protección Ambiental: Aspectos Conceptuales y Experiencias Seleccionadas”, Universidad de Chile, 1995, p.3. 117 PANAYOTOU, Theodore, Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, Earthscan Publications, London, 1998, p. 14.



66

Desde una perspectiva práctica, el uso de IE presenta ventajas sobre los ICC, sobre todo en economías emergentes. El permitir alcanzar los efectos deseados a menores costos, es vital en economías con recursos limitados y con necesidades de mantener su competitividad en el mercado mundial. Igualmente, las menores oportunidades de búsqueda de rentas y mayor facilidad de lograr el cumplimiento de objetivos ambientales mediante IE, son aspectos significativos en países en desarrollo con sistemas legales deficientes118. Finalmente, a diferencia de las regulaciones que demandan servicios burocráticos, los incentivos económicos pueden generar ingresos relevantes en países con presupuestos estrechos, típicamente deficitarios119.

La evidencia empírica demuestra que para lograr un nivel de contaminación mínimo resulta favorable la combinación de ICC y de IE120. En este sentido, los IE deben ser considerados como una importante adición al conjunto de herramientas de regulación disponibles y no como un remedio universal que pueda superar su falta de efectividad121.

El reto para las economías en transición es la identificación y adopción de instrumentos que integren el ambiente con la política económica, que permitan diferentes respuestas de los entes económicos, que sean flexibles a las diferentes circunstancias, que motiven un cambio en el comportamiento y que generen recursos para financiar la infraestructura ambiental122. La búsqueda de IE es, pues, la búsqueda de instrumentos de desarrollo sostenible.

Cuadro 2

Instrumentos de Política para el Control Ambiental

Instrumentos Directos Instrumentos IndirectosSubsidios o cobros por efluente (basados en el precio)

Subsidios e impuestos a insumos / productos

Permisos de emisión transables (basados en la cantidad)

Subsidios para sustitutos y para insumos de descontaminación

Sistema de reembolso de depósitos

Instrumentos de Comando y Control

Estándares de emisiones (específicos por fuente) y LMP

Regulación de equipos, procesos, insumos y productos

Producción del Gobierno Limpieza, eliminación de residuos Desarrollo de tecnologías limpias

Instrumentos Económicos

1. Fuente: ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, “Policy

Instruments for Pollution in Developing Countries”, The World Bank Research Observer, vol. 7, No. 2, pp. 145-169, 1992.

118 ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, “Policy Instruments for Pollution in Developing Countries”, The World Bank Research Observer, vol. 7, No. 2, pp. 145-169, 1992, pp. 164-165. 119 Por ejemplo en Pakistán, Corea del Norte y Turquía un aumento de 20% en los impuestos a hidrocarburos incrementa los ingresos fiscales en 3 - 5%. ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, op cit., p.153. 120 PANAYOTOU, Theodore, op.cit, p. 13. 121 ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, op. cit, p. 149 y SÁNCHEZ C, José Miguel, op. cit., p. 6. 122 PANAYOTOU, Theodore, Economic instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Harvard Institute for International Development, International Environment Program, 1994, p. 2.



67

Así, puede concluirse que para alcanzar los objetivos de disminuir la contaminación y maximizar los beneficios existe una diversidad de instrumentos. Queda pendiente la selección de aquellos que, dadas las condiciones particulares de la industria peruana, sean los más eficientes y efectivos en el logro de dichos objetivos.

2.2 El rol de los Instrumentos Económicos

Si bien los instrumentos tienen como objetivo disminuir la contaminación y maximizar los beneficios, deben atacar, además, las causas que generan comportamientos ineficientes, producto de las fallas de mercado y de política. A continuación se desarrollan las principales respuestas a la interrogante ¿Para qué utilizar IE?

2.2.1 Corregir Fallas

Las fallas de mercado y de política son los vacíos en las normatividades y el funcionamiento del mercado que conllevan a la subvaluación de los activos ambientales y de los escasos recursos naturales. Ello se traduce en la subvaluación de los bienes y servicios ambientalmente intensivos. Estas fallas depredan los recursos y generan polución al abrir una brecha entre los costos privados y sociales de producción y consumo123. Todo ello resulta en la exagerada asignación de recursos a actividades de bajo beneficio social, como industrias intensivas en energía, en lugar de asignarlos a actividades de alto beneficio social, como las industrias intensivas en mano de obra o la reforestación.

La falla de mercado más común es que éste no exista. La falta de precios para servicios ambientales lleva a una situación de equilibrio con costo marginal igual a cero, lo que subvalora los productos que dañan al ambiente y sobrevaluar los ambientalmente amigables. Incluso aunque el mercado exista, si no está bien regulado o los derechos de propiedad están mal asignados, la falla es implícita.

Las fallas de política reducen el costo marginal de producción por debajo del costo de oportunidad social. Por ejemplo, la protección industrial limita las presiones externas de competitividad por adquirir tecnología limpia y producir bienes ambiental y económicamente sostenibles. Asimismo, permitir la depredación de nuevos recursos es un impuesto al reuso y, por tanto, al desarrollo de tecnologías de reciclado.

2.2.2 Incluir los Costos Totales en el Precio

Los recursos con usos alternativos utilizados en la producción o el consumo deben, en todo momento, estar reflejados en los precios, a fin de evitar la degradación ambiental, producto de la sobreproducción o el sobreconsumo de los recursos. Incluir el costo total de los recursos ambientales en el precio, implica incorporar completamente los costos actuales y futuros, internos y externos en los que incurre la sociedad durante el proceso de transformación. En un mundo donde impera la escasez, el desarrollo sostenible es

123 PANAYOTOU, Theodore, Green Markets: The Economics of Sustainable Development, ICS Press for the International Center for Economic Growth, San Francisco, 1993, pp. 33-103.



68

incompatible con el desperdicio económico por lo que incluir los costos totales en el precio es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la sostenibilidad124.

Estos precios proveen una señal adecuada al tomar en cuenta la escasez relativa de los bienes, y dan fuertes incentivos al uso eficiente de los recursos, al igualar los costos privados con los sociales. Es cierto que incluir los costos totales en el precio implica mayores precios para los agentes en el corto plazo; pero en el largo plazo los beneficios en términos de crecimiento económico sostenido son mayores.

2.2.3 Internalizar Costos Externos

“Las autoridades nacionales deberían esforzarse en promover la internalización de los costos ambientales y el uso de los instrumentos económicos, tomando en cuenta la aproximación de que el contaminador debería, en principio, asumir el costo de la contaminación, con la debida consideración del interés público y sin distorsionar la inversión y comercio internacional”

- Principio 16, Declaración de Río, Naciones Unidas, 1992 -

Cuando los IE son adecuadamente provistos reducen la brecha entre el costo social y privado al internalizar los costos sociales omitidos en las decisiones privadas y al restaurar los precios relativos que reflejen la verdadera escasez del recurso. Luego, los IE transfieren al mercado la responsabilidad de identificar y explotar nuevos medios que controlen la contaminación a un bajo costo.

2.2.4 Promulgar la Eficiencia, la Efectividad de Costo y la Equidad

Una de las ventajas de los IE es lograr separar las preguntas ¿Quién controla la contaminación? y ¿Quién paga por ello?. Ello hace posible la distribución equitativa de los costos y beneficios sin sacrificar la efectividad del proceso productivo125. Un instrumento es equitativo, si el costo de contaminar es cubierto por aquellos que la sociedad determine es justo que lo hagan.

Para tales efectos, dos principios son considerados. En primer lugar, el que contamina paga es un principio ampliamente aceptado como una distribución justa de los costos de contaminación. Postula que los agentes contaminadores deben afrontar los costos del control de la contaminación proporcionalmente a los daños realizados. Al no indicar cómo controlar la contaminación sino quiénes deben pagar, vela por la equidad y no por la eficiencia.

Equivocadamente, se cree que los productores de bienes y servicios son quienes contaminan. Sin embargo, los consumidores, al demandar los productos, son en última instancia los responsables. En la práctica, los costos de controlar la polución son compartidos entre productores y consumidores de acuerdo a la elasticidad precio de la

124 PANAYOTOU, Theodore, Economic instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Harvard Institute for International Development, International Environment Program, 1994, p. 7.

125 PANAYOTOU, Theodore, Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, Earthscan Publications, London, 1998, p. 19.



69

demanda126 del producto contaminante. Otra mala interpretación, es considerar al sector privado como la principal fuente contaminante mientras que el gobierno asume el rol de regulador ambiental. En realidad, las empresas públicas son la mayor fuente de contaminación y daño ambiental127, a través de la producción, el consumo, la inversión pública y la subsidiarización de actividades contaminantes o políticas erróneas.

El segundo principio, el que se beneficia paga, postula que aquellos que esperan recibir algún beneficio de la preservación del ambiente, deben asumir proporcionalmente los costos de conservación. Este principio puede parecer injusto, puesto que se tiene la imagen de una empresa grande como contaminante mientras que las partes afectadas son percibidas como pobres y vulnerables. Sin embargo en muchos casos se da lo inverso; por ejemplo, son los cultivadores que contaminan la parte alta de un río, los que causan malestar a la hidroeléctrica que recibe dicha agua para distribuirla a las zonas urbanas128.

En resumen, la opción de instrumentos por utilizar en la regulación ambiental, guiada por los principios expuestos, puede encontrarse en la disyuntiva de objetivos sociales como la eficiencia y equidad. Ello conlleva necesariamente al análisis costo beneficio de cada IE y en cada circunstancia por parte de las autoridades.

2.3 Clasificación de los Instrumentos Económicos

Las categorías de instrumentos existentes abarcan desde un mundo Coasiano129, con un nivel mínimo de intervención, hasta medidas Pigouvianas130 e instrumentos legales de deuda.

“Cualquier instrumento que busque inducir un cambio en el comportamiento de los agentes económicos internalizando los costos ambientales o de extinción a través de un cambio en la estructura de incentivos que los agentes enfrentan, califica como un instrumento económico.”

- PANAYOTOU, Theodore, Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, Earthscan Publications, London, 1998. -

2.3.1 Derechos de Propiedad

126 ESKELAND, Gunnar S. y Shantayanan DEVARAJAN, “Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with Presumptive Charges”, The international Bank for Reconstruction and Development, The World bank, Washington DC, USA, January 1996, p. 162 127 PANAYOTOU, Theodore, op. cit, p. 20. 128 Ibid. 129 Llamado así por Ronald Coase (1910), premio Nóbel que sustenta que el mercado libre puede resolver los problemas de externalidades siempre y cuando los derechos de propiedad se encuentren adecuadamente definidos y los costos de transacción sean bajos, sin importar quién sea dueño de los derechos de propiedad, el agente contaminador o la parte afectada. 130 Debido a Arthur Cecil Pigou, (1877-1959) quien propuso poner impuestos a las externalidades como un medio para que sean internalizadas, con una tasa impositiva igual al costo marginal del daño donde éste último iguala el costo marginal del control.



70

La ausencia de mercados de activos ambientales puede ser compensada con mercados de derechos de propiedad bien definidos, seguros y transferibles. Con ello, el precio de un derecho de propiedad reflejará el costo de extinción y proveerá las señales correctas para la conservación del recurso subyacente. Este resultado se obtiene si los mercados emergentes son competitivos y si las externalidades de la extracción del recurso han sido internalizadas en el diseño de los derechos de propiedad131.

Si se implementan derechos de propiedad privados, el gobierno ejecuta la primera emisión y deja las futuras transacciones al mercado. De esta forma, el rol del Estado es la creación de la infraestructura institucional y el marco legal adecuados para el funcionamiento del mercado. Sin importar la distribución inicial de los derechos de propiedad, la eficiencia está asegurada mientras éstos sean claros, exclusivos y transferibles.

La emisión de este tipo de instrumentos está afectada por la búsqueda de rentas y la corrupción, de modo que puede ser utilizada para alcanzar objetivos políticos. Además, la distribución de los derechos de propiedad tiene implicancias temporales: si son otorgados gratuitamente, los propietarios se verán beneficiados con el valor presente de las rentas que generará el recurso, mientras que si el derecho es vendido, el emisor se apropia del valor presente de las rentas y puede emplearlo de acuerdo con sus objetivos132.

Por otra parte, ante la presencia de comunidades con marcada organización de coerción y tradición de manejo colectivo de los recursos, puede ser necesario aplicar derechos de propiedad comunales. Éstos, combinados con los derechos de propiedad privados, pueden internalizar los costos externos con una pérdida mínima de eficiencia133. En este caso, la administración del recurso recae en la comunidad y no en un usuario individual.

Los derechos de propiedad son aplicables a la tierra, agua, minerales y otros recursos naturales que pueden ser delimitados y defendidos fácilmente. Son menos aplicables a recursos en movimiento o cuando externalidades infringen en el contenido de los derechos de propiedad. En tales casos, la seguridad y exclusividad de estos instrumentos son comprometidas. En el caso peruano, se presenta una definición difusa o inexistente en el uso de los recursos, lo cual dificulta su manejo eficiente.

2.3.2 Creación de Mercado

Los permisos de emisión son una herramienta para la creación de mercado. Puesto que la cuota agregada de emisiones es determinada por debajo del nivel de emisión, se crea una escasez artificial del “factor contaminación” y, por ende, un precio para los permisos de emisión. Los productores industriales con un déficit de permisos, buscarán obtenerlos, vía la reducción de sus emisiones o comprándolos a otros contaminadores, quienes pueden reducir sus emisiones a un costo menor o encuentran más rentable la venta de sus permisos. Así, se obtiene una reducción deseable de emisiones al mínimo costo posible para la sociedad y se proveen incentivos para continuar con los esfuerzos de mejorar la eficiencia y desarrollar tecnologías limpias. No obstante, la falta de un inventario de emisiones y fuentes contaminantes, la debilidad de los sistemas de 131 PANAYOTOU, Theodore, Economic instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Harvard Institute for International Development, International Environment Program, 1994, p. 26. 132 Un enfoque alternativo se encuentra en BROMLEY, Daniel W., “Property Rights and Natural Resource Damage Assessments”, Ecological Economics, 14, 1995, pp. 129-135. 133 PARGAL, Sheoli y David WHEELER, op.cit, p.3.



71

monitoreo y la dificultad de hacer cumplir las normas ambientales pueden volver prohibitivamente costosa la introducción de permisos134.

Al igual que los derechos de propiedad, la distribución gratuita de los permisos beneficia al contaminador. En cambio, si los permisos son vendidos o subastados al mejor postor, el Estado recibe ingresos que pueden ser transferidos a los ciudadanos mediante la mayor provisión de bienes públicos o la disminución de impuestos. Mientras exista un número fijo de permisos y sean transables libremente, la distribución se logrará al mínimo costo social posible135, independientemente de su forma.

En el caso peruano la aplicación de este tipo de instrumento dependerá del desarrollo de infraestructura ambiental básica que permita monitorear y regular el buen funcionamiento del mercado de permisos.

2.3.3 Instrumentos Fiscales

a) Impuestos

Es sabido que un impuesto Pigouviano136, al ser un pago exactamente igual a la brecha entre los costos privados y los sociales, constituye la solución teórica al problema de la contaminación. Lamentablemente, impuestos de este tipo no han sido aplicables en la realidad al poderse determinar con precisión una curva de costo marginal social de contaminar137. A continuación se explican dos impuestos alternativos que intentan replicar sus bondades138.

Una primera clase de impuestos indirectos grava los insumos o los productos finales. Al aplicarse en el momento del intercambio, los procesos administrativos para su recaudación son facilitados y no es necesario monitorear las fuentes y los niveles de emisión. Sin embargo, su habilidad para actuar como un incentivo efectivo en reducir la contaminación depende de la elasticidad de la demanda del producto.

Por otro lado, los impuestos ambientales son aplicados directa y proporcionalmente a las sustancias contaminantes, por lo que se incentiva al contaminador a reducir sus emisiones. Estos impuestos son, claramente, más eficientes que los indirectos, ya que su propósito es inducir un cambio de productos contaminantes por sustitutos ambientalmente amigables existentes. La gran ventaja de este tipo de impuestos es

134 BRUGGER, Ernst A, op. cit., p.18 135 SÁNCHEZ C, José Miguel, Medio Ambiente en Desarrollo, Centro de Estudios Públicos, pp. 145-160, 1993, pp. 154-157 136 Un impuesto de este tipo puede ser considerado como la materialización del concepto de incluir los costos totales en el precio, ya que ajusta el precio del bien exactamente en la cantidad que el bienestar social se ve reducido debido a la externalidad que éste genera. 137 Este tipo de impuestos son los de mayor uso en Europa. En general, han sido fijados con tasa muy reducidas por lo que su efectividad para mejorar la calidad ambiental ha sido limitada. Fundamentalmente ha constituido una fuente de recaudación. Véase SÁNCHEZ, José Miguel, op. cit., p. 10 138 Para mayor detalle consúltese Economic Commission for Europe, “Strategies and Policies for Air Pollution Abatement: 1990 review”, en Convention on Long-range Transboundary Air Pollution; ECE/EB.AIR/27, New York, 1991 o ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMENEZ, op.cit.



72

que son administrativamente eficientes al integrarse con el sistema impositivo vigente139.

b) Subsidios

El subsidio ambiental óptimo es aquel que iguala el daño marginal ambiental con el nivel del impuesto óptimo. Los resultados son los mismos que con los impuestos, aunque existen diferencias distributivas ya que los subsidios violan el principio el que contamina paga.

Al mejorar la rentabilidad de la industria contaminante, tienden a inducir entradas en la industria, generando un incremento de la contaminación, hecho que favorece el uso de impuestos140. En todo caso, los subsidios deben ofrecerse temporalmente y necesitan implementarse con políticas de fiscalización estrictas.

El crédito fiscal a la inversión es popular entre los gobiernos debido a que sus costos están ocultos al escrutinio público, por lo que puede ser empleado para cualquier fin. Este tipo de subsidio aparenta promover la protección ambiental sin reducir la competitividad, lo cual no es seguro puesto que la instalación de los centros de disminución de contaminación, no garantiza su funcionamiento eficiente141. Así, se impulsa a la inversión total y por tanto lleva a un incremento en el nivel agregado de contaminación.

Otro tipo de subsidio existente es el que genera incentivos para la reubicación de la industria. Lo que se busca es que las industrias se instalen en zonas industriales. Dichos subsidios son justificados por el alto costo de reubicación y la liberación de tierras de gran valor para usos de conservación ambiental. No obstante, pueden ser contraproducentes con el objetivo de reducir la polución si se mantiene por un largo período: pueden convertirse en beneficios para las industrias contaminadoras, desperdiciando el presupuesto del gobierno142.

En conclusión, la aplicación de subsidios debe ser temporal y focalizada. Las posibles brechas fiscales generadas por su uso pueden ser evitadas mediante instrumentos híbridos como subsidios cruzados. Éstos provienen de la recaudación de impuestos a actividades contaminantes y promueven la internalización simultanea de externalidades positivas y negativas mediante cambios en los precios relativos y transferencias autofinanciadas.

2.4 SISTEMA DE CUOTAS

139 HAHN, Robert W., “Economic Prescription for Environmental Problems: How the Patient Followed the Doctor’s Orders”, Journal of Economics Perspectives, vol. 3 No. 2, pp. 95-114, USA, spring 1989, p.96. 140 Aunque las experiencias con el uso de subsidios tienen resultados mixtos. Ver VON AMSBERG, Joachim, Selected Experiences with the Use of Economic Instruments for Pollution Control in Non-OECD Countries, World Bank: Washington, 1995, versión en español Borregard, Nicola, Claro, Edmundo y Larenas, Soledas, Editores, Parte I, Capítulo 4, p. 81 141 Excepciones son los casos de Austria, Bulgaria y Holanda. Véase Economic Comisión for Europe, op. cit. 142 PANAYOTOU, Theodore, Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, Earthscan Publications, London, 1998, p. 51.



73

Las cuotas raramente son diferenciadas de los impuestos ambientales, lo que muchas veces genera fricciones entre el ministerio de economía y las agencias ambientales. Las cuotas son pagos, fijados por la autoridad, por usar recursos, infraestructura y servicios. Se relacionan con los precios de mercado de los bienes privados y pueden tomarse como referencia para valorar bienes públicos. A diferencia de los impuestos, las cuotas son extrapresupuestarias y buscan recuperar el costo de la inversión pública. Dada la correspondencia entre el uso y el pago, las cuotas son medios para cubrir parcialmente los costos, más que una fuente de ingreso143.

Las cuotas de polución igualan a los impuestos Pigouvianos, en los niveles de contaminación socialmente óptimos144. El principal objetivo de estos IE es el cambio en la estructura de incentivos de los usuarios de recursos escasos para inducir la reorientación de su comportamiento con intereses sociales.

Otro tipo de cuotas, las cuotas al usuario indirectas, incluye cuotas de mejora y de impacto. Las cuotas de mejora son usualmente impuestas a la propiedad privada que se beneficia de la inversión pública y es una clara aplicación del principio el que se beneficia paga. Las cuotas de impacto buscan internalizar los costos externos de inversiones privadas en el paisaje o en el medio ambiente y son aplicadas en casos de gran impacto ambiental. Este tipo de cuotas puede ser un incentivo para el sostenimiento de los proyectos de inversión y para proveer los recursos necesarios para la infraestructura pública sin tener como resultado la aglomeración y la congestión.

Finalmente, las cuotas al usuario directas incluyen cuotas por servicios públicos, peajes y tarifas de acceso. Son instrumentos que reducen el mal uso, manejan la demanda e inducen a la conservación de bienes públicos y no tienen la pretensión de corregir el problema de las externalidades, sino que recuperar los costos en que se incurre al proveer un bien de uso colectivo, eventualmente de naturaleza ambiental.

En conclusión, estos esquemas sólo permiten recuperar costos, lo cual puede ser una forma interesante de internalizar los costos de bienes y servicios públicos. En el Perú, no se tiene experiencia de estos pagos, salvo en el caso pesquero145.

3. ELIGIENDO EL INSTRUMENTO ADECUADO

Resulta sumamente ambicioso encontrar en un IE bondades que lo hagan superior a otros en todos sus posibles aspectos. Es más realista evaluar las ventajas de un IE ante distintas circunstancias y casos particulares. El instrumento más apropiado para un caso puntual dependerá de las características del contaminante y del contaminador, de su entorno, de los objetivos de las autoridades competentes y de sus particularidades146. Por ello, es útil identificar algunas de las características más relevantes que los IE deben poseer. A continuación se trata de responder ¿Cuál es el instrumento idóneo?.

Un IE debe ser efectivo, en el sentido de lograr sus objetivos realistas en un horizonte preestablecido y con un grado dado de certeza, consistente con el marco legislativo del

143 SÁNCHEZ C, José Miguel, op. cit., p. 152 144 PANAYOTOU, Theodore, op. cit, pp. 38-39. 145 GALARZA Elsa y Héctor MALARÍN, Lineamientos para el Manejo Eficiente de los Recursos en el Sector Pesquero Industrial Peruano, Documento de Trabajo No. 16, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima 1994, pp. 49-52. 146 Para mayor detalle consúltese PANAYOTOU, Theodore, op. cit. y SÁNCHEZ C, José Miguel, op. cit.



74

país y sus medios institucionales147. Si el resultado ambiental deseado es incierto o experimental, es probable que se recurran en riesgos en la consecución del objetivo. Por ejemplo, si la autoridad reguladora anuncia hoy la introducción de un impuesto ambiental en un año y la industria responde con procesos productivos acelerados y menos concientes del impacto ambiental, es probable que en el corto plazo el daño ambiental originado, conlleve a que los resultados favorables esperados tomen más tiempo que el previsto. Ante ello, debe evaluarse cuán aceptable es esta desviación de la meta establecida, cuya respuesta depende de la naturaleza del daño ambiental en cuestión. El margen de error aceptable es mayor para daños ambientales reversibles que para pérdidas irreversibles. De este modo, establecer puntos de referencia y monitorear el progreso hacia las metas propuestas es imperante en la evaluación de la efectividad ambiental de los instrumentos148.

Además, es deseable que el IE alcance su objetivo al menor costo posible para la sociedad. No sólo el presupuesto ambiental es limitado, sino que cualquier posible ahorro puede ser empleado para alcanzar otros objetivos sociales149. Asimismo, el costo social para alcanzar el objetivo ambiental no se limita al monitoreo, que puede ser elevado si se tiene un gran número de pequeñas economías de escala. Sin considerar el potencial efecto distorsionador del IE, el mayor costo es el de cumplimiento por parte de la industria en términos de reducción del producto, costos de capital y operación y costos de reemplazar sus insumos por factores más caros. Luego, un IE debe ser efectivo en costos, considerando criterios extrapresupuestales. Quizá el primer requisito para ello es que el IE sea fácil de introducir y monitorear. Un país con capacidades limitadas optará por impuestos a los productos u otros instrumentos que se autocumplan como los permisos de emisión, que trasladan la carga del monitoreo al contaminador.

Por otro lado, según José Miguel Sánchez150 es necesario que el instrumento sea lo suficientemente flexible para ajustarse a los cambios en tecnología, la escasez de los recursos y las condiciones del mercado. Algunos autores, sugieren que la flexibilidad del instrumento se manifiesta en su capacidad de complementarse con un ICC151, en circunstancias no previstas. Un ejemplo de ello se da en México D.F., donde el tráfico es restringido en áreas urbanas centrales cuando el nivel de contaminación del aire alcanza un valor umbral preestablecido152. Por su parte, en Alemania y China la calidad del agua en zonas industriales es regulada con impuestos directos junto con LMP de modo que si se cumplen las normas, la tasa impositiva es reducida153.

Un instrumento debe proveer de incentivos para el desarrollo y la adopción permanente de tecnologías limpias y económicamente más eficientes a lo largo del tiempo, así como para promover el desarrollo de una infraestructura ambiental y una estructura económica en general. Las cuotas y los permisos transables, por ejemplo, cumplen con

147 HUBER, Richard, et. al., Instrumentos de Mercado para La Política Ambiental en América Latina y el Caribe: Lecciones de once Países, Banco Mundial, Washington DC, 1996, p. 44. 148 Dixon, John y Otros, Análisis Económicos de Impactos Ambientales, Banco Mundial, 1994, pp. 25-44. 149 Esta práctica es común en países como Ecuador, Brasil y México. Mayor detalle en HUBER, Richard, et. al., op. cit., p. 42. 150 SÁNCHEZ C, José Miguel, op. cit., p. 5. 151 ESKELAND, Gunnar S. y Emmanuel JIMÉNEZ, op, cit., p. 159 152 GODDARD, Haynes C, Utilización de Permisos de Circulación Negociables, para Lograr la Sostenibilidad de las Grandes Ciudades del Mundo”, Instituto Tecnológico Autónomo de México, universidad de Cincinnati, febrero 1996, p. 12. 153 SÁNCHEZ, José Miguel, op. cit., pp. 11-15.



75

este criterio mientras que los estándares de efluentes o mandatos de tecnología no lo hacen. Un instrumento dinámicamente eficiente orienta el flujo de recursos hacia actividades en las que el país tiene ventaja comparativa.

Por su parte, la predictabilidad es esencial para la eficiencia dinámica en términos de innovación tecnológica y cambio estructural. La efectividad de cualquier instrumento depende de la percepción de su permanencia y su dirección de cambio. La inestabilidad y la falta de predicción de la política ambiental es lo que la industria encuentra más perjudicial y costoso. Por tanto, cuando un instrumento es introducido gradualmente, su programación debe ser preanunciada y respetada. Todo ello está vinculado, además, con la credibilidad de las autoridades154.

Usualmente, los costos de controlar la contaminación recaen con mayor fuerza en los grupos de bajos ingresos, que destinan una mayor proporción de su ingreso a bienes que posiblemente son gravados con impuestos a los productos o están sujetos a cuotas. Es deseable que un IE respete los principios de equidad mencionados anteriormente. Los derechos de propiedad y la creación de mercados pueden llevar a transferencias de riqueza entre los grupos socioeconómicos. Como tal, pueden actuar como instrumentos de política social y mejorar la distribución de los ingresos. Los pobres podrían tener derechos de propiedad seguros sobre los recursos de acceso abierto como los derechos de tierra y agua.

Por último, la aceptabilidad del IE es el criterio que ubica al IE en desventaja con el ICC. A diferencia de los costos ocultos de las regulaciones de comando y control, los costos de los instrumentos económicos como los impuestos a los productos, cuotas de polución y tarifas al usuario, no son bienvenidos cuando el servicio se toma como derecho o ha estado disponible a un costo subsidiado por un largo tiempo. El subsidio resulta ser capitalizado a valores de propiedad por lo que removerlos se percibe como una reducción en la riqueza del beneficiario. Los contaminadores usualmente se resisten a los IE si perciben a los estándares de comando y control como una alternativa poco rigurosa.

Si no se dan a conocer con claridad los beneficios y costos de las opciones (IE) disponibles a las industrias, a los grupos ambientales y al público, las oportunidades de aceptación e implementación exitosa se verán seriamente limitadas. El hecho de seleccionar instrumentos simples y fáciles de comprender facilitan la tarea de crear mercado e incrementan la probabilidad de aceptación.

Entonces, ¿Cuál es el instrumento idóneo? En la medida que el IE escogido tenga la mayor cantidad de características discutidas anteriormente será más efectivo en la consecución del objetivo ambiental propuesto.

Cuadro 3

Características de los Instrumentos Económicos

154 Para evitar problemas de inconsistencia dinámica. Véase BATABYAL, Amitrajeet A., “Leading Issues in Domestic Environmental regulation: A Review Essay”, Ecological Economics, vol. 12, pp. 23-39, 1995, pp. 33-34



76

Un IE debe...

Efectividad Lograr sus objetivos en un horizonte preestablecido y con márgenes de error aceptables por la sociedad.

Realismo Tener consistencia con el marco legislativo del país y sus medios institucionales y ser alcanzable

Efectividad en costosAlcanzar su objetivo al menor costo posible para la sociedad, en términos de costos de reducción de la producción, costos de capital, de operación y de sustitución de insumos.

Fácil de Introducir Prescindir, en la medida de lo posible, de una nueva legislación de forma que sea administrado por la estructura institucional existente.

Fácil de MonitorearSer fácil de monitorear. La facilidad y el costo del monitoreo estará en función de la capacidad administrativa y de la estructura de la industria. Es deseable el autocumplimiento.

FlexibilidadAjustarse a cambios en tecnología, a la escasez de los recursos y a las condiciones del mercado. Además, debe ser capaz de complementarse con instrumentos de comando y control.

Eficiencia dinámica Proveer incentivos para el desarrollo y la adopción de tecnologías limpias y económicamente más eficientes.

Predictibilidad Dar señales claras sobre su permanencia y dirección de cambio. Ello está vinculado a la credibilidad de las autoridades.

Equidad Debe buscar que los costos y beneficios se distribuyan equitativamente. Se debe conocer quién gana y quién pierde con el IE.

Aceptabilidad Ser aceptado y entendido por los agentes. Se debe dar a conocer con claridad los beneficios y costos de las opciones disponibles.

Simplicidad Ser simple, fácil de comprender y manejar, lo cual facilita la tarea de crear mercado.



77

ANEXO II: MODELO ECONOMÉTRICO

Para tratar de complementar el análisis de los determinantes de las actividades ambientales en los sectores de pesca e industria se utilizaron modelos de elección binaria en donde el objetivo es determinar una variable discreta que toma sólo dos valores en función de si las empresas desarrollaron actividades relacionadas al manejo ambiental o no (1 si lo hicieron y 0 si no lo hicieron). En cada caso ha debido tomarse en cuenta las características de la producción de cada sector y definir los indicadores ambientales atendiendo a estas características.

Debe tomarse en cuenta que la información al respecto es escasa y por lo tanto los resultados deben tomarse como una corroboración del análisis descriptivo realizado.

Una vez definidos los indicadores de actividad ambiental, se estima el modelo probit

iiik xaaA µ++Φ== )()1(Pr 10, ...(1)

para cada valor de k (de 1 a 4). En (1) xi representa alguna de las variables independientes mostradas y catalogadas para cada caso y cada empresa i y Φ es la función de distribución normal acumulada. Esto es, el análisis empírico se basa en evaluar la importancia del regresor xi en explicar la probabilidad de que la empresa i tenga algún tipo de práctica ambiental.

Es conocido en la literatura de corte transversal que los valores de los coeficientes estimados de (1) no son directamente interpretables155. Por ello, se calcula el impacto marginal de xi sobre Ai,k definido como

)()1(Pr

101,

ii

ik xaafax

A+=

∂=∂

...(2)

donde f es la función de densidad normal y se toma al valor medio de xi como representativo. Si bien (2) brinda una idea precisa del impacto buscado, tiene un problema de escala por las unidades de xi. Para evitar esta limitante se acude a la elasticidad,

rP)(

rP)1(Pr

101, i

ii

i

ik xxaafaxx

A+=

∂=∂

...(3)

cuyas unidades son cambios porcentuales. Por último, es bueno notar que (2) es una expresión válida si xi es una diferenciable. En este trabajo ello es aplicable a variables como índices y ratios; no obstante, si xi es dicotómica, como el hecho de que la empresa i exporta o no, (2) debe ser reemplazado por

)()()1(Pr)1(Pr

010,, aaaA

xA

iki

ik Φ−+Φ==∆=∆

=∆ ...(2a)

y (3) debe sustituirse por

rP

)]()([rP

)1(Pr010

, ii

i

ik xaaaxx

AΦ−+Φ=

∆=∆

...(3a)

Finalmente, como medida de bondad de ajuste de (1) se considera el porcentaje de veces que la predicción de la probabilidad realizada con xi coincide con Ak (porcentaje de aciertos)156.

155 Aspectos técnicos del proceso de estimación y temas relacionados se encuentran en GREENE, Wlliam H., Análisis Econométrico, Tercera Edición, Prentice Hall, 1999, pp. 766 – 769.



78

1. Sector Pesquero

Como se menciona en el documento central, la información utilizada en este estudio proviene de una encuesta distribuida, entre las principales plantas harineras del Perú157. El análisis corresponde al periodo 1997-2000. Se obtuvo información de 27 plantas harineras, ubicadas en los siguientes departamentos: Piura (4), La Libertad (3), Ancash (5), Lima (6), Ica (4), Arequipa (3) y Moquegua (2). Estas plantas, representan más del 40% de las exportaciones generadas por el sector.

Las variables incluidas en este análisis son las siguientes: antigüedad de la maquinaria (ANT), participación de la planta en las exportaciones (PART), diversificación de la producción (DIV), ratio de apalancamiento (PAS), implementación del sistema HACCP158 (HACCP), exportación hacia la Comunidad Europea (CE) y presión del regulador (PRE).

Se considera que se ha invertido en AA, cuando la planta harinera ha cumplido con las fases que incluye el tratamiento de agua de bombeo. Los determinantes de las AA se pueden clasificar en cuatro grupos.

El primero corresponde a las características de la planta. Se espera que los costos de implementar AA se incrementen en la medida que las maquinarias de la planta sean más antiguas. Asimismo, la mejora en eficiencia productiva e imagen hacia el exterior se convierten en un incentivo para que las plantas con mayor participación en exportaciones realicen AA.

Un segundo grupo incluye a las variables financieras. La diversificación productiva, al permitir que la planta desarrolle una mayor capacidad financiera, posibilita la inversión en AA. Otra variable financiera es el ratio de apalancamiento. Cuando éste disminuye, el riesgo crediticio de la planta mejora, con lo que se encuentra en mejor capacidad de endeudarse y desarrollar AA.

Un tercer set de variables corresponde a las exigencias del mercado. En tal sentido, el HACCP permite un mayor acceso al mercado internacional, lo que incentiva a las plantas a reducir el nivel de contaminación. Asimismo, en los países desarrollados, especialmente los de la Comunidad Europea, la demanda se orienta cada vez más hacia productos que no incrementen el nivel de contaminación. Por ello, ambas variables incentivan la inversión en AA.

Finalmente, el cuarto grupo se encuentra constituido por la presión que ejerce el ente regulador. A mayor presión de éste, mayor es el incentivo del sector por invertir en AA.

156 Esto es, se genera )ˆ( ,, ikiki AAu >= y se compara con A, )( ,iki Au =

157 La encuesta ha sido elaborada por el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico con apoyo de la Sociedad Nacional de Pesquería y la Universidad de Harvard. 158 El sistema Hazard Analysis Critical Control Point (HACCP) permite identificar puntos críticos en el proceso productivo para garantizar la calidad sanitaria de los productos.



79

Cuadro 1

Especificación del Modelo Econométrico

Variable Descripción Unidad SignoEsperado

AA Plantas que han implementado las tres fases que incluye el tratamiento de agua de bombeo. 0-1 dummy (1=si)

ANT

Proxy de la antiguedad de la maquinaria de cada planta. Se obtuvo un promedio ponderado con el porcentaje de maquinas que se encuentren entre (0-10) y (10-20) años de antigüedad.

años -

PART Participación de cada planta en las exportaciones. porcentaje +

DIV Plantas que diversifican su producción. 0-1 dummy (1=si) +PAS Ratio de apalancamiento: (Pasivos

Totales/Activos Totales). ratio -

HACCP Plantas que han implementado el sistema HACCP. 0-1 dummy (1=si) +

CE Plantas que exportan más del 20% de su producción a la Comunidad Europea. 0-1 dummy (1=si) +

PRE Si la planta implementó actividades ambientales como consecuencia de la presión ejercida por el regulador.

0-1 dummy (1=si) +

Elaboración propia

Cuadro 2

Resultados del Modelo Econométrico



80

Variable Explicativa Actividades Ambientales (AA)Antigüedad de la maquinaria (ANT) -0,309419

(0,0979)***En implementación / implementó HACCP 2,962548

(HACCP) (0,0456)*Participación en exportaciones (PART) 0,706934

(0,1130)***Presión Estado (PRE) 2,251645

(0,0605)**Indicadores

Probabilidad (LR stat) 0,012566Mc Fadden R-squared 0,349317

ElasticidadesANT -0,000002

HACCP 0,01PART 0,000006PRE 0,0005

P-values asintóticos en paréntesis* Denota rechazo de la hipótesis nula al 5% de significancia**Denota rechazo de la hipótesis nula al 10% de significancia***Denota rechazo de la hipótesis nula al 15% de significancia

2. SECTOR INDUSTRIAL

Al igual que en el caso pesquero, la estrategia empírica por seguir se centra en el análisis de impactos marginales individuales de cada determinante sobre las decisiones ambientales de las empresas. Para tales efectos, se crearon cinco indicadores de actividad ambiental binarios, denotados por Ak, que se encuentran en el Cuadro 3. Estos indicadores han sido construidos de modo que Ar implica un mayor compromiso ambiental que As (r >s). Así, se tiene que A1, el indicador menos restrictivo, implica contar con personal dedicado a asuntos ambientales, A2 indica si las inversiones ambientales son consideradas por separado de otros aspectos (operativos) de las empresas, A3 se activa si la empresa tiene formulado un plan ambiental y A4 implica la clasificación ISO 14000.

CUADRO 3

Indicadores de Actividad Ambiental

Porcentaje de Empresas que...A1 Cuenta con personal dedicado a asuntos ambientales 45.16A2 Registra por separado la inversión ambiental 38.71

A3 Ha formulado un plan ambiental 32.26A4 Cuenta con Clasificación ISO 14000 16.13

Fuente: Encuesta “Gestión Ambiental y Competitividad” Elaboración: Propia



81

A continuación, en el Cuadro 4, se presentan las variables explicativas por evaluar, su descripción y su signo esperado en (1), organizadas en cinco grupos. El primero, Características de la Empresa, busca identificar aquellos atributos internos que faciliten o dificulten las decisiones ambientales, como consecuencia de las decisiones más convencionales de producción y financiamiento. En segundo lugar, se consideran variables de Presión Comunal como factores externos que demandan mayores compromisos con el bienestar ambiental y deben ser satisfechos a fin de operar normalmente. El rol y la capacidad regulatoria son capturados en el grupo Intensidad de la Regulación mientras que la actitud hacia la normatividad del empresariado se refleja en el grupo de Percepción de la Legislación. Finalmente, las Razones para Inversión Ambiental buscan analizar la conveniencia de la introducción de IE como herramienta en el control ambiental.



74

CUADRO 3

Descripción De Las Variables

Variable Descripción Fuente Signo Justificación

Actividad ambiental

Personal dedicado a asuntos ambientales 1 si tiene este tipo de personal, 0 de otro modo II - 29 Recursos especializados

Si se registra por separado la inversión ambiental 1 si la empresa registra por separado, 0 de otro modo II - 6 El ambiente es un factor importante

Se ha formulado un plan ambiental 1 si se ha formulado, 0 de otro modo II - 28 Interés en el ambiente

Clasificación ISO 14000 1 si cuenta con esta clasificación, 0 de otro modo II - 30 Clasificación ambiental objetiva

Características de la empresa

Exportaciones en 1997 - 2000 1 si exporta, 0 de otro modo II - 4 + Exigencias del mercado externo

Exportaciones a la Comunidad Andina en 1997 - 2000 1 si exporta a la Comunidad Andina, 0 de otro modo II - 4 +/- Mercado no tan exigente

Porcentaje de exportaciones en 1997 - 2000 Porcentaje de producto exportado I - 5, II - 4 +/- En función del mercado

Accionarado extranjero 1 si hay presencia de capital extranjero, 0 de otro modo

I - 4 + Exigencias externas

Eficiencia en 1997 � 2000 Costo de producción 1997 / Valor de producción 1997 I - 5 - Empresa más eficiente

Cambio en la eficiencia Eficiencia 2000 - Eficiencia 1997 I - 5 +

Mayor eficiencia 1 si el "Cambio en Eficiencia" es negativo, 0 de otro modo

I - 5 +

Posición de liquidez de corto plazo en 1997 - 2000 Activos corrientes 1997 (2000) / Pasivos de corto plazo 1997 (2000)

I - 5 + Mayor disposición de recursos

Porcentaje de pasivos de corto plazo en 1997 - 2000 Pasivos de corto plazo / (Pasivos de corto plazo + Pasivos de largo plazo)

I - 5 - Impera el cumplimiento de otras obligaciones

Endeudamiento 1997 - 2000 Pasivos de corto plazo 1997 / (Activos corrientes 1997 + Activos fijos)

I - 5 - Menor capital para actividades ambientales

Producto medio del capital en 1997 - 2000 Valor de producción 1997 (2000) / Activos fijos 1997 (2000)

I - 5 +/-

ROA en 1997 � 2000 Utilidad 1997 / (Activos corrientes 1997 + Activos fijos 1997)

I - 5 +/- En función de la mentalidad del empresario: + si la rentabilidad se vincula con eficiencia y



75

1997) visión de futuro, - si la rentabilidad se debe al uso de tecnologías contamin

Cambio en ROA ROA en 2000 - ROA en 1997 I - 5 +/-

Mayor Rentabilidad ROA 1 si "Cambio en ROA" es positivo, 0 de otro modo I - 5 +/-

ROE en 1997 � 2000 Utilidad 1997 (2000) / (Patrimonio 1997 (2000)) I - 5 +/-

Cambio en ROE ROE en 2000 - ROE en 1997 I - 5 +/-

Mayor Rentabilidad ROE 1 si "Cambio en ROE" es positivo, 0 de otro modo I - 5 +/-

Producto medio del trabajo Valor de producción / Número de empleados de la empresa

I - 5, II - 2

Antigüedad de la empresa Años de antigüedad desde que se puso en marcha hasta 2001

II - 0

Antigüedad de las máquinas 1997 - 2000 Índice, mientras más cercano a 1, mayor antigüedad II - 3 + Más antigüas, requiere mayor actividad

Conocimiento de la legislación Índice, mientras más cercano a 5, mayor conocimiento

II - 16 + Mejor entendimiento de sus obligaciones

Presión de la comunidad

Proyectos ambientales con la comunidad 1 si realiza este tipo de proyecto, 0 de otro modo II - 25 + Mayor interes en la imagen

Planes para proyectos ambiemtales con la comunidad 1 si piensa realizar este tipo de proyecto, 0 de otro modo

II - 26 +

Quejas por parte de la comunidad 1 si existieron quejas, 0 de otro modo II - 27 + Mayor presión

Quejas por parte de la comunidad entre 1997 y 2000 Número de quejas recibidas II - 27 + Más quejas, mayor presión

Solicitudes de los empleados para mejora ambiental 1 si reciben solicitudes, 0 de otro modo II - 31 +/- En función de experiencias anteriores

Efectividad de las solicitudes de los empleados 1 si las solicitudes han sido efectivas, 0 de otro modo II - 32 + Experiencias exitosas

Localización de la planta 1 si no está localizada en zona industrial, 0 de otro modo

III - 3 + Mayor regulación

Intensidad de la regulación

Exigencias de la DAAM - MITINCI Número de exigencias realizadas entre 1997 y 2000 II - 21 + Presión de la autoridad

Exigencias estrictas de la DAAM - MITINCI 1 si las exigencias son percibidas como estructas, 0 de otro modo

II - 21 + Mayor presión de la autoridad

Cartas del DAAM exigiendo atención de reclamos 1 si ha recibido cartas, 0 de otro modo II - 24 + Presión de la autoridad



76

Número de cartas del DAAM exigiendo atención de reclamos

Número de cartas recibidas entre 1997 y 2000 II - 24 + Mayor presión de la autoridad

Visitas del DAAM debido a reclamos 1 si ha recibido visitas, 0 de otro modo II - 24 + Presión de la autoridad

Número de visitas del DAAM debido a reclamos Número de visitas recibidas entre 1997 y 2000 II - 24 + Mayor presión de la autoridad

Cumplimiento de la Ley 1 si se busca cumplir la ley, 0 de otro modo II - 8 + Carácter coactivo de la ley

Percepción de la legislación

Valoración de aspectos de la DAAM - MITINCI Índice, mientras mayor, mayor valoración de la DAAM II - 18 + Mayor disposición a cumplir con la ley

Gestión de la DAAM - MITINCI Índice, mientras más cercano a 1, mejor gestión II - 19 +

Nivel de apoyo de la DAAM - MITINCI Índice, mientras más cercano a 5, mayor apoyo reciben las empresas

II - 20 + Mayor apoyo, más oportunidades de actividades ambientales

Apoyo de la DAAM - MITINCI 1 si reciben apoyo, 0 de otro modo II - 20 + Si apoyan, es más facil realizar actividad ambiental

Razones para Inversión ambiental

Reducción de costos 1 si se busca reduccir los costos de producción, 0 de otro modo

II - 8 + Ayuda a reducir costos, invierten más

Imagen 1 si se busca mejorar la imagen, 0 de otro modo II - 8 + Ayuda a la imagen, invierten más



77

CUADRO 4

Estimaciones

Personal Dedicado al Ambiente

Registro por separado de Inversión Ambiental

Se ha formulado un PLAN Clasificación ISO 14000

Variable Elast Sign % de Aciertos

Elast Sign % de Aciertos



Carácterísticas de la Empresa

Exportaciones en 1997 - 2000 0.713 0.042 71.875 0.327 0.008 68.750 0.516 0.019 70.313 0.353 0.184 71.875

Exportaciones a la Comunidad Andina en 1997 - 2000 1.123 0.014 76.563 0.392 0.004 70.313 0.808 0.004 75.000 0.800 0.124 76.563

Porcentaje de exportaciones en 1997 - 2000 0.002 0.199 73.438 0.004 0.065 65.625 0.008 0.044 68.750 -0.007 0.319 25.000

Accionarado extranjero 0.590 0.051 67.188 0.375 0.002 70.313 0.530 0.012 68.750 -0.153 0.282 35.938

Eficiencia en 1997 - 2000 -0.260 0.332 48.276 -0.004 0.098 65.625 -0.002 0.096 68.750 -0.631 0.353 51.724

Cambio en la eficiencia -0.081 0.115 72.414 0.006 0.112 72.414 -0.110 0.131 65.517 -0.011 0.287 17.241

Posición de liquidez de corto plazo en 1997 - 2000 0.088 0.154 62.500 0.037 0.055 56.250 0.000 0.249 34.375 -0.545 0.396 50.000

Porcentaje de pasivos de corto plazo en 1997 - 2000 1.400 0.061 66.667 0.341 0.003 75.000 0.639 0.053 64.286 3.035 0.061 67.857

ROA en 2000 -0.185 0.317 33.333 -0.014 0.368 41.667 0.044 0.088 62.500 0.000 0.407 54.167

Cambio en ROA 0.000 0.086 40.909 -0.002 0.345 59.091 0.007 0.120 36.364 0.076 0.207 27.273

Mayor Rentabilidad ROA -0.196 0.299 40.909 -3.105 0.250 63.636 -0.366 0.403 50.000 1.140 0.132 68.182

ROE en 2000 0.165 0.110 76.000 0.040 0.136 64.000 0.069 0.151 72.000 -1.727 0.322 48.000

Cambio en ROE 0.071 0.095 31.818 0.104 0.339 59.091 0.000 0.131 63.636 0.024 0.207 22.727

Antigüedad de la empresa 0.024 0.009 71.186 0.004 0.032 66.102 0.015 0.005 71.186 -0.006 0.295 42.373

Antigüedad de las máquinas 1997 3.137 0.084 62.500 1.101 0.099 57.500 1.727 0.106 60.000 6.870 0.078 57.500

Antigüedad de las máquinas 2000 -2.600 0.418 54.167 0.076 0.227 64.583 -0.848 0.351 50.000 3.552 0.142 52.083

Conocimiento de la legislación 0.519 0.001 70.313 0.283 0.000 79.688 0.473 0.000 71.875 0.917 0.001 75.000

Presión de la Comunidad



78

Proyectos ambientales con la comunidad 0.237 0.165 70.313 0.283 0.020 67.188 0.348 0.065 68.750 -0.361 0.314 26.563

Planes para proyectos ambiemtales con la comunidad 0.352 0.111 65.625 0.329 0.005 68.750 0.258 0.080 64.063 1.702 0.027 71.875

Quejas por parte de la comunidad -0.443 0.388 31.250 0.366 0.012 68.750 0.125 0.178 67.188 0.023 0.246 78.125

Quejas por parte de la comunidad entre 1997 y 2000 0.042 0.193 68.750 0.078 0.022 68.750 0.038 0.164 67.188 -0.007 0.254 21.875

Solicitudes de los empleados para mejora ambiental 2.017 0.000 75.000 0.764 0.000 81.250 1.160 0.000 76.563 1.800 0.018 65.625

Efectividad de las solicitudes de los empleados 2.232 0.000 82.813 0.656 0.000 79.688 1.540 0.000 84.375 2.762 0.007 79.688

Intensidad de la regulación

Exigencias de la DAAM - MITINCI 0.193 0.029 59.375 0.097 0.003 68.750 0.158 0.007 64.063 0.611 0.006 65.625

Exigencias estrictas de la DAAM - MITINCI 0.437 0.099 70.313 0.089 0.136 60.938 0.201 0.120 65.625 2.762 0.007 79.688

Cartas del DAAM exigiendo atención de reclamos -0.014 0.254 25.000 0.252 0.065 65.625 0.248 0.137 70.313 -9.972 0.250 18.750

Número de cartas del DAAM exigiendo atención de reclamos 0.135 0.058 75.000 0.087 0.081 65.625 0.085 0.066 70.313 -2.765 0.250 18.750

Visitas del DAAM debido a reclamos 0.348 0.144 75.000 0.231 0.057 65.625 0.613 0.022 73.438 -7.700 0.250 21.875

Número de visitas del DAAM debido a reclamos 0.051 0.115 75.000 0.016 0.118 65.625 0.029 0.118 73.438 -4.198 0.250 21.875

Ley 0.868 0.021 71.875 0.238 0.023 65.625 0.554 0.012 70.313 -0.787 0.393 34.375

Percepción de la legislación

Valoración de aspectos de la DAAM - MITINCI 0.290 0.011 57.813 0.100 0.005 64.063 0.272 0.001 62.500 0.833 0.007 65.625

Gestión de la DAAM - MITINCI 0.608 0.038 56.250 0.357 0.002 65.625 0.678 0.002 64.063 1.007 0.067 53.125

Nivel de apoyo de la DAAM - MITINCI 0.441 0.001 71.875 0.177 0.000 73.438 0.357 0.000 68.750 0.653 0.004 68.750

Apoyo de la DAAM - MITINCI 0.884 0.072 78.125 -0.175 0.392 40.625 0.725 0.031 73.438 3.708 0.017 87.500

Razones para Inversión Ambiental

Costos 1.123 0.014 76.563 0.595 0.000 76.563 0.573 0.018 71.875 3.427 0.004 82.813

Imagen 0.515 0.072 68.750 0.693 0.000 81.250 0.746 0.003 73.438 2.054 0.017 75.000



79

ANEXO III: Encuesta

ENCUESTA APLICADA A LA INDUSTRIA PESQUERA



80

ENCUESTA : �GESTION AMBIENTAL Y COMPETITIVAD�

La Corporación Andina de Fomento (CAF) y la Universidad de Harvard están llevando a cabo el Proyecto Andino de Competitividad. Este proyecto, que tiene una duración total de cuatro años, comenzó julio del año 2000 y se desarrolla en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El proyecto busca definir una agenda integrada para la competitividad que promueva un crecimiento ambientalmente sostenible y que mejore las condiciones de vida en la región.

Uno de los componentes del Proyecto Andino de Competitividad es el Ambiental. Este componente busca evaluar el efecto del Sistema Regulatorio Ambiental sobre la Competitividad en la industria con el fin de proponer políticas para mejorar la calidad de la legislación y de la gestión de las autoridades ambientales locales y nacionales. Esta encuesta es un insumo para el logro de los objetivos del proyecto.

En el Perú participan directamente del desarrollo del Componente Ambiental del Proyecto Andino de Competitividad la Universidad del Pacífico - Centro de Investigación -, el Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard y la Sociedad Nacional de Pesquería.

Agradecemos de antemano el tiempo y esfuerzo dedicado a responder esta encuesta.

La información consignada en la encuesta recibirá un tratamiento

confidencial y será reportada de manera agregada únicamente.

Mayo de 2001



81

Información general de la EMPRESA159

Identificación

Nombre de la empresa:

Dirección de la oficina central:

Persona que responde la encuesta:

Cargo :

Teléfono :

Correo electrónico:

Actividad Industrial:________________________________________________________

____________________________________________ Código CIIU ________________

1. Registre en el siguiente cuadro la información general de las plantas de la empresa que operan en el país.

Orden Nombre de la Planta Distrito y Provincia Actividad Industrial

Participación en las ventas totales (%)

1

2

3

4

5

159 Cualquier duda o consulta comunicarse con Elsa Galarza (219-0100 anexo 2140, [email protected] ) o Luis Angel Gonzales (219-0100 anexos 2152 – 2153, [email protected])

Código del cuestionario:



82

6

7

8

2. ¿Realiza su empresa alguna otra actividad además de la producción de harina de pescado y/o conservas?

• No ____

• Sí, ____, cuáles?_______________________________________________

Si respondió SI, señale la participación de las ventas totales de la empresa que representa(n) dicha(s) actividad(es) : _______%

3. Marque con una X las asociaciones industriales a las que pertenece su empresa

SNI

CONFIEP

PROMPEX

SNP

COMES - PERU

FEO

Otras, cuáles? ______________________________________________________

4. Si la empresa exporta indique de manera general el porcentaje de ventas hacia los siguientes mercados:

• Comunidad Andina ______%

• Estados Unidos ______%

• Unión Europea ______%

• Asia ______%

• Otros ______% Cuales________________________________

Total 100 %

5. Indique el porcentaje accionario en su empresa de acuerdo a la fuente:

• Privado nacional ________ %

• Privado extranjera________ %

• Otra ________ % Cual_______________________



83

Total 100 %



84

Información Financiera de las PLANTAS

Por favor registre las cifras solicitadas a continuación en dólares americanos ($.) relativos al año de información (Considere el mismo orden que estableció al momento de ingresar el nombre de las plantas en la pregunta 1).

Información

Años

Planta 1

Planta 2

Planta 3

Planta 4

1999 Valor de producción de su planta (a precio de venta) 2000

1999 Costo de Producción de su planta

2000

1999

Utilidades (+) / pérdidas (-) de su planta

2000

1999

Porcentaje de la producción que se exporta (%)

2000

1999

Activos corrientes de su planta

2000

1999

Activos fijos de su planta

2000

1999

Pasivos corto plazo de su planta

2000

1999

Pasivos a largo plazo de su planta

2000



85

Información Financiera de las PLANTAS (continuación)

Por favor registre las cifras solicitadas a continuación en dólares americanos ($.) relativos al año de información (Considere el mismo orden que estableció al momento de ingresar el nombre de las plantas en la pregunta 1).

Información

Años

Planta 5

Planta 6

Planta 7

Planta 8

1999 Valor de producción de su planta (a precio de venta) 2000

1999 Costo de Producción de su planta

2000

1999

Utilidades (+) / pérdidas (-) de su planta

2000

1999

Porcentaje de la producción que se exporta (%)

2000

1999

Activos corrientes de su planta

2000

1999

Activos fijos de su planta

2000

Pasivos corto plazo de su planta

1999



86

2000

1999

Pasivos a largo plazo de su planta

2000



87

Información General de su PLANTA160

Código del cuestionario:

Identificación


Nombre de la Planta:

Dirección de la planta:


Cargo :

Teléfono :


Año en que comenzó a operar la planta _________________

1. Especifique la línea de producción de la planta (Marcar con una X)

Harinas:

Estándar FAQ ______

Especiales ______

Conservas:

Cocido ______

Crudo ______

160 160 Cualquier duda o consulta comunicarse con Elsa Galarza (219-0100 anexo 2140, [email protected] ) o Luis Angel Gonzales (219-0100 anexos 2152 – 2153, [email protected])



88

2. ¿Dónde se localiza su planta?

• Zona industrial ______

• Zona urbana no industrial ______

• Zona rural ______

3. ¿A cuántos metros del mar se encuentra su planta?

• Entre 0 y 50 metros _____



4. Se abastece de materia prima a través de:

• Flota propia únicamente _______

• Terceros únicamente _______

• Ambas _______

5. Indique los volúmenes de materia prima y producción de la planta

Unidad 1998 1999 2000

Materia Prima (desembarques) TM.

Producción de Harina de Pescado TM

Producción de Aceite de Pescado Lts.

Producción de Conservas Cajas

6. Indique a donde descarga sus efluentes líquidos (marque con una X)

• Red de alcantarillado

• Cuerpo de agua (Océano)

• Suelo y/o subsuelo



89

7. Número de empleados de la planta ___________________

8. ¿Qué porcentaje de las máquinas importantes de su planta se ubica en los siguientes rangos de edad?

• De 0 a 5 años _________%

• De 5 a 10 años _________%

• De 10 a 15 años _________%

• Más de 15 años _________%

Total 100%

9. Si la planta exporta indique de manera general el porcentaje de ventas hacia los siguientes mercados:

• Comunidad Andina ______%

• Estados Unidos ______%

• Unión Europea ______%

• Asia ______%

• Otros ______% Cuales_____________________________

Total 100 %

Inversión Ambiental y Desempeño Ambiental de la PLANTA

VERTIMIENTOS LIQUIDOS 10. Indique el volumen de agua residual descargada en el proceso productivo en su planta:

• Volumen de agua de bombeo por TM descargada _________

• Volumen de sanguaza por TM de producción _________

• Volumen de agua de cola por TM de producción _________

11. Indique los vertimientos líquidos por tipo de contaminante, por lo cual su empresa es objeto de control por parte de las autoridades. Especifique los niveles de emisión de estos contaminantes, de acuerdo con lo solicitado en el siguiente cuadro:



90

Contaminante Más Importante Unidad 1997 1998 1999 2000

DBO Mg/Lt.

Sólidos Totales Suspendidos Mg/Lt.

Aceites y grasas Mg/Lt.



91

12. Indique las actividades e inversiones asociadas realizadas en su planta que contribuyeron a reducir los niveles de contaminación en vertimientos líquidos en los últimos cinco años, de acuerdo a lo solicitado en el siguiente cuadro.

Inversión

(últimos 5 años)

Indique, con la letra correspondiente, el

impacto de la ACTIVIDAD en la rentabilidad de su

planta:

P positivo

N negativo

S sin impacto

ACTIVIDAD

O

EQUIPO

Año Valor

Costo anual de operación y

mantenimiento

Porcentaje de reducción de

emisiones logrado con

esta ACTIVIDAD

O

EQUIPO Impacto en año de

inversión

Impacto en años

siguientes

Planta de agua de cola $ $ %

Sistema de recuperación de aceites y grasas

$ $ %

Sistema de recuperación de sólidos

Modificación y mejoras en el proceso productivo

$ $ %

Tratamiento de sanguaza y aguas residuales

1_____________

_____________ $ $ %

Otr

as

2_____________

_____________ $ $ %

13. Indique para los siguientes años el porcentaje de la inversión total de su planta que correspondió a

inversiones de tipo ambiental.

Inversión 1997 1998 1999 2000

Inversión ambiental % % % %



92

14. Si se han presentado inversiones ambientales por favor indique las tres razones principales que

determinaron estas decisiones de inversión en su planta. Utilice 1 para la razón más importante, 2 para la segunda razón más importante y 3 para la tercera razón en importancia.

Para reducir costos de producción

Para mejorar la imagen de la empresa

Para aumentar el precio de los productos producidos en planta

Para mejorar las relaciones con los vecinos

Para mejorar las relaciones con los trabajadores

Para evitar líos con la autoridad ambiental (cumplir la ley)

Para ampliar la participación en el mercado

Otras, Cuáles? _______________________________________________

15. Indique el porcentaje de participación de las siguientes fuentes en la financiación de proyectos ambientales de su planta, en los últimos cinco años:

• Capital propio __________%

• Entidades financieras privadas locales __________%

• Entidades financieras privadas internacionales __________%

• Entes gubernamentales __________%

Total 100 %

Percepción General del Sistema Regulatorio

16. Califique (marque con una X ) su conocimiento de la legislación ambiental aplicable a su actividad industrial en las siguientes áreas, en una escala de 1 (si la desconoce completamente) a 5 (si la conoce en su totalidad).

• Legislación sobre licencias ambientales y planes de manejo 1 2 3 4 5

• Legislación sobre LMP de efluentes 1 2 3 4 5

• Legislación sobre LMP de emisiones al aire 1 2 3 4 5

• Legislación sobre residuos sólidos 1 2 3 4 5

• Legislación sobre EIAs 1 2 3 4 5

• Legislación sobre PAMAs 1 2 3 4 5

17. Señale las tres fuentes principales de información sobre normas ambientales para su empresa (1 para la fuente más importante, 2 para la segunda, y 3 para la tercera en importancia)



93

Información suministrada por MIPE

Información proporcionada por CONAM

Información proporcionada por DICAPI

Municipalidades

Educación formal (universidades, institutos, etc)

Estudio personal (Ud. Mismo)

Consultores

Asociaciones gremiales / otras empresas

Otros, Cuáles? _________________________________

18. Valore (marque con una X ) los siguientes aspectos relacionados con la Dirección de Medio Ambiente del

MIPE, en una escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno).

• Agilidad 1 2 3 4 5

• Estabilidad institucional 1 2 3 4 5

• Claridad en sus objetivos 1 2 3 4 5

• Capacidad técnica 1 2 3 4 5

• Capacidad operativa 1 2 3 4 5

• Honestidad 1 2 3 4 5

• Conciencia sobre la realidad económica del país 1 2 3 4 5

• Flexibilidad 1 2 3 4 5

• Tratamiento igualitario en la aplicación de la ley 1 2 3 4 5

• Consistencia en el tiempo con tipo de requerimientos 1 2 3 4 5

19. Considera usted que en los tres últimos años, la gestión de la DIREMA-MIPE ha.....

(marque con una X)

Mejorado

Seguido Igual

Empeorado

No conoce su gestión

20. Califique (marque con una X ) el apoyo de la DIREMA - MIPE con el fin de facilitar el cumplimento de la legislación, en una escala de 1 (aporte nulo) a 5 (aporte muy bueno).



94

1 2 3 4 5

21. Indique (marque con una X ) su percepción general sobre las exigencias de la DIREMA-MIPE a su planta, usando una escala de 1 (de muy fácil cumplimiento) a 5 (muy estrictos).

1 2 3 4 5

22. Indique (marque con una X ) su percepción general sobre los LMP/estándares que debe cumplir su planta

de 1 (muy laxos) a 5 (muy estrictos) para los siguientes

• Vertimientos (agua) 1 2 3 4 5

• Residuos sólidos 1 2 3 4 5

23. Indique (marque con una X ) su percepción general sobre los plazos otorgados por la DIREMA-MIPE para el cumplimiento de los LMP/estándares, 1 (muy laxos) a 5 (muy estricto).

• Vertimientos (agua) 1 2 3 4 5

• Residuos sólidos 1 2 3 4 5


24. Cree usted que el dinero que destina su planta a cumplir con los LMP/estándares exigidos por la DIREMA-MIPE contribuye a solucionar en algo los problemas de contaminación de la localidad? Marque con una X.

• Si

• No

Si indico Si entonces pase a la pregunta 26, si indicó No continúe con la pregunta 25.

25. Usted indicó que No por las siguientes razones......... (Marque con una X):

La contaminación causada por otras fuentes no controladas es tan alta, que el cumplimiento de mi planta no es significativo.

Activida

26. Indiqu

solicit

Número de visen relación al t

Número de carcumplimiento d

Valor de multapor incumplirelacionadas co

Relació 27. Indiqu

mejore

No hay personas en el vecindario que se puedan afectar por la contaminación que causa esta planta

Otra, cuál? _______________________________________________________


95

_______________________________________________________

des de control de la DIREMA

e el tipo de actividades de control realizadas por la DIREMA-MIPE a su planta, de acuerdo con lo ado en las siguientes tablas:

Control de Efluentes (Agua)

Concepto 1997 1998 1999 2000

itas realizadas por la DIREMA-MIPE ema de emisión de efluentes

tas de la DIREMA-MIPE exigiendo el e las norma de vertimientos

s impuestas por la DIREMA-MIPE miento de normas y plazos n vertimientos (en UIT)

n con los vecinos y la comunidad

e en el siguiente cuadro las actividades de sus vecinos y la comunidad en general para que su planta el desempeño ambiental:

Tipo 1997 1998 1999 2000



96

Número de quejas que la comunidad

ha presentado a su planta

Número de quejas que usted conozca de la comunidad presentadas ante la DIREMA-MIPE, la Alcaldía Local u otras autoridades


Gestión ambiental en la planta 28. Indique si su planta ha formulado un PLAN con el fin de afrontar su problemática ambiental (Plan o Sistema

de Gestión Ambiental = estrategia que conlleva el desarrollo de actividades de control y gestión ambiental al interior de la planta). (Marque con una X)

• Si

29. Indiqu

Marqu

30. Sobre(marq

31.

• No

• Si contesto Si, indique la(s) característica(s) que cumple dicho PLAN de acuerdo a las siguientes opciones. (Marque con una X).

• Existe un documento formal explicando el PLAN

• El PLAN ha sido aprobado por la gerencia/presidencia de la empresa

• El PLAN ha sido presentado a los trabajadores

e si su planta tiene personal dedicado al manejo de los asuntos ambientales.

e con una X

• Si

• No


97

• Si contesto Si, entonces indique el número de personas

que trabajan en el manejo de los asuntos ambientales ______________

cada uno de los siguientes sistemas de gestión de mejora en la calidad y competitividad , indique ue con una X) el estado de implementación en su planta de acuerdo a las opciones:

ISO 9000 ISO 14000 Está en Está en implementación Ya está implementado Ya está implementado No está implementado No está implementado

HACCP Otro ¿Cuál? ______________



98

Está en Está en implementación Ya está implementado Ya está implementado No está implementado No está implementado

32. Califique (Marque con una X) la medida en que las sugerencias o solicitudes de los empleados de la planta han sido efectivas en cuanto al mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias en el trabajo, en una escala de 1 (las solicitudes no han sido efectivas) a 5 (las solicitudes si han sido efectivas).

1 2 3 4 5

33. Indique las 3 razones principales para que en su planta no se hallan dedicado mayores recursos humanos y/o económicos a la gestión ambiental. Utilice 1 para la razón más importante, 2 para la segunda razón más importante y 3 para la tercera razón en importancia.

• Las exigencias de la DIREMA-MIPE ya se cumplieron

• Se afectaría negativamente la calidad del producto

• Sería muy costoso y la capacidad financiera es reducida

• No se justificaría dados los escasos beneficios que se obtendrían

• Otras, cuáles? ______________________________________________________

Muchas gracias por su cooperación.

PARA SER LLENADO POR EL ENTREVISTADOR

1. ¿Cuán bien cree que el entrevistado entendió las preguntas?

• Muy bien _______

• Con cierta dificultad _______

2. Qué grado de confianza le da a las respuestas del entrevistado?

• Confiables _______

• No muy confiables_______



99

Observaciones:________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Nombre del entrevistador : __________________________________________

Fecha: ____________________

Hora: ____________________



100

Encuesta Aplicada a la Industria Manufacturera

ENCUESTA : “GESTION AMBIENTAL Y COMPETITIVAD”

La Corporación Andina de Fomento (CAF) y la Universidad de Harvard están llevando a cabo el Proyecto Andino de Competitividad. Este proyecto, que tiene una duración total de cuatro años, comenzó en julio del año 2000 y se desarrolla en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El proyecto busca definir una agenda integrada para la competitividad que promueva un crecimiento ambientalmente sostenible y que mejore las condiciones de vida en la región. Uno de los componentes del Proyecto Andino de Competitividad es el Ambiental. Este componente busca evaluar el efecto del Sistema Regulatorio Ambiental sobre la Competitividad en la industria con el fin de proponer políticas para mejorar la calidad de la legislación y de la gestión de las autoridades ambientales locales y nacionales. Esta encuesta es un insumo para el logro de los objetivos del proyecto. En el Perú participan directamente del desarrollo del Componente Ambiental del Proyecto Andino de Competitividad la Universidad del Pacífico - Centro de Investigación -, el Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard y el MITINCI. Agradecemos de antemano el tiempo y esfuerzo dedicado a responder esta encuesta.

La información consignada en la encuesta recibirá un tratamiento confidencial y será reportada de manera agregada únicamente.

Mayo de 2001



101

Información General de la EMPRESA ( Parte I )

Identificación


Dirección de la oficina central:


Cargo :

Teléfono :


Actividad Industrial: ____________________________Código CIIU (4 dígitos)______________

1. Registre en el siguiente cuadro la información general de las plantas de la empresa que operan en el país.

Participación en las

tOrden

Nomb

Distrito y Provincia

Acti

1 2 3

2. Marque con una X las asociaciones industriales a las que pertenece su empresa

CONFIEP

SIN

PROMPEX

COMEX PERU

ADEX

Cámara de Comercio de Lima

Otras,

3. Si la empresa exporta indique de manera general el porcentaje de ventas hacia los siguientes mercados:

1997 2000 Comunidad Andina ______% ______% Estados Unidos ______% ______% Unión Europea ______% ______% Asia ______% ______% Otros ______% ______% ¿Cuáles? _______________ _____________

Código del ti i



102

Total 100% 100%

4. Indique el porcentaje accionario en su empresa de acuerdo a la fuente:

1997 2000 Privado Nacional ______% ______% Privado Extranjero ______% ______% Otro ______% ______% ¿Cuál? _______________ _____________Total 100% 100%

Información Financiera de las PLANTAS

Por favor registre las cifras solicitadas a continuación en dólares americanos ($.) relativos al año de información (mantenga el orden de la pregunta 1).

Información

1997 Valor de producción (a precio de venta) 2000

1997 Costo de Producción 2000 1997 Utilidades (+) /

pérdidas (-) 2000 1997 Porcentaje de la

producción que se 2000 1997 Activos corrientes 2000 1997 Activos fijos 2000 1997 Pasivos corto plazo 2000 1997 Pasivos a largo plazo 2000



103

Información General de su PLANTA ( Parte II )

Identificación

Nombre de la empresa: Nombre de la Planta: Dirección de la planta: Persona que responde la encuesta: Cargo : Teléfono : Correo electrónico:

Año en que comenzó a operar la planta _____________

1. Especifique la línea de producción de la planta:

___________________________________________________________________

2. Número de empleados de la planta ______

3. ¿Qué porcentaje de las máquinas importantes de su planta se ubica en los siguientes rangos de edad?

1997 2000 De 0 a 5 años ______% ______% De 5 a 10 años ______% ______% De 10 a 15 años ______% ______% Más de 15 años ______% ______% Total 100% 100%

4. Si la planta exporta indique de manera general el porcentaje de ventas hacia los siguientes mercados:

1997 2000 Comunidad Andina ______% ______% Estados Unidos ______% ______% Unión Europea ______% ______% Asia ______% ______% Otros ______% ______% ¿Cuáles? _______________ _____________Total 100% 100%

Inversión Ambiental y Desempeño Ambiental de la PLANTA

Código del cuestionario



104

5. ¿Se han asignado recursos humanos y/o económicos en su planta para la reducción de la contaminación? Marque con una X.

No

6. ¿Registra su empresa las inversiones ambientales de manera separada de otro tipo de inversiones?

No

7. Indique para los siguientes años el porcentaje de la inversión total de su planta que correspondió a inversiones de tipo ambiental.

Inversión 1997 1998 1999 2000 Inversión

% % % %

8. Si se han presentado inversiones ambientales por favor indique las tres razones principales que determinaron dicha inversión en su planta. Utilice 1 para la razón más importante, 2 para la segunda razón más importante y 3 para la tercera razón en importancia.

Para reducir costos de producción Para mejorar la imagen de la empresa Para aumentar el precio de los productos producidos en la planta Para mejorar las relaciones con los vecinos Para mejorar las relaciones con los trabajadores Para evitar líos con la autoridad ambiental (cumplir la ley) Para ampliar la participación en el mercado Otras, ¿cuáles?

9. Indique el porcentaje de participación de las siguientes fuentes en la financiación de proyectos ambientales en su planta, en los últimos 5 años.

Capital propio ______% Entidades financieras privadas locales ______% Entidades financieras privadas internacionales ______% Entes gubernamentales ______% Total 100%

VERTIMIENTOS LIQUIDOS

10. Indique los vertimientos líquidos por tipo de contaminante, por lo cual su empresa es objeto de control por parte de las autoridades. Especifique los niveles de emisión de estos contaminantes, de acuerdo con lo solicitado en el siguiente cuadro:

Contaminante Más Importante

1997

1998

1999

2000



105

DBO

11. Indique las actividades e inversiones asociadas realizadas en su planta que contribuyeron a reducir los niveles de contaminación en vertimientos líquidos en los últimos cinco años, de acuerdo a lo solicitado en el siguiente cuadro.

Indique, con la letraPorcentaje de correspondiente, elreducción de impacto de la

Inversiòn Costo anual de emisiones ACTIVIDAD en la(últimos 5 años) operación y logrado con rentabilidad de su

mantenimiento esta planta:ACTIVIDAD

O P positivoEQUIPO N negativo

S sin impacto

Año ValorImpacto en

año de inversión

Impacto en años

siguientes

$ $ %

$ $ %

1 ___________ $ $ %

2 ___________ $ $ %

3 ___________ $ $ %

Otr

as

ACTIVIDADO

EQUIPO

Planta de tratamiento de aguas residuales

Cambio en el proceso productivo

EMISIONES A LA ATMÓSFERA

12. Indique el contaminante más importante en sus emisiones atmosféricas por el cual su empresa es objeto de control por parte de las autoridades. Especifique los niveles de emisión de estos contaminantes, de acuerdo con lo solicitado en el siguiente cuadro:


1997

1998

1999

2000

Monóxido de C b



106

13. Indique las actividades e inversiones asociadas realizadas en su planta que contribuyeron a reducir los niveles de contaminación en las emisiones atmosféricas en los últimos cinco años, de acuerdo a lo solicitado en el siguiente cuadro.





S sin impacto


año de inversión

Impacto en años

siguientes

$ $ %

$ $ %

1 ___________ $ $ %

2 ___________ $ $ %

3 ___________ $ $ %

Otr

as

ACTIVIDADO

EQUIPO

Sistema de control de emisiones en chimeneaCambio en el proceso productivo

DESECHOS SÓLIDOS

14. Indique el contaminante más importante en sus desechos sólidos por el cual su empresa es objeto de control por parte de las autoridades. Especifique los niveles de emisión de estos contaminantes, de acuerdo con lo solicitado en el siguiente cuadro:



107


1997

1998

1999

2000

Monóxido de C b

15. Indique las actividades e inversiones asociadas realizadas en su planta que contribuyeron a reducir los niveles de contaminación en los desechos sólidos en los últimos cinco años, de acuerdo a lo solicitado en el siguiente cuadro.



108





S sin impacto


año de inversión

Impacto en años

siguientes

$ $ %

$ $ %

1 ___________ $ $ %

2 ___________ $ $ %

3 ___________ $ $ %

Otr

as

ACTIVIDADO

EQUIPO

Tratamiento para el reuso de residuos

Cambio en el proceso productivo

Percepción General del Sistema Regulatorio 16. Califique (marque con una X) su conocimiento de la legislación ambiental aplicable a su actividad industrial en las siguientes áreas, en una escala de 1 (si la desconoce completamente) a 5(si la conoce en su totalidad).

Legislación sobre licencias ambientales y planes de manejo 1 2 3 Legislación sobre LMP de efluentes 1 2 3 Legislación sobre LMP de emisiones al aire 1 2 3 Legislación sobre residuos sólidos 1 2 3

4 5Legislación sobre EIAs 1 2 3 Legislación sobre PAMAs 1 2 3

4 5

17. Señale las tres fuentes principales de información sobre normas ambientales para su empresa (1 para la fuente más importante, 2 para la segunda, y 3 para la tercera en importancia)

Información suministrada por el MITINCIInformación proporcionada por el CONAM Información proporcionada por DIGESA Municipalidades Educación formal (universidades, institutos) Estudio personal (Ud. Mismo) Consultores externos Asociaciones gremiales/ industriales / otras empresas Otros, ¿cuáles? ________________________________________________



109

18. Valore (marque con una X ) los siguientes aspectos relacionados con la Dirección de Medio Ambiente del MITINCI, en una escala de 1(muy malo) a 5 (muy bueno).

Agilidad 1 2 3Estabilidad institucional 1 2 3Claridad en sus objetivos 1 2 3Capacidad técnica 1 2 3Capacidad operativa 1 2 3Honestidad 1 2 3Conciencia sobre la realidad económica del país 1 2 3Flexibilidad 1 2 3Tratamiento igualitario en la aplicación de la ley 1 2 3

4 5Consistencia en el tiempo con tipo de requerimientos 1 2 34 5

19. Considera usted que en los tres últimos años, la gestión de la DAAM-MITINCI ha... (marque con una X)

Mejorado Seguido igual Empeorado No conoce su

20. Califique (marque con una X) el apoyo de la DAAM-MITINCI con el fin de facilitar el cumplimento de la legislación, en una escala de 1 (aporte nulo) a 5 (aporte muy bueno).

1 2 3 4 5

21. Indique (marque con una X) su percepción general sobre las exigencias de la DAAM-MITINCI a su planta, usando una escala de 1 (de muy fácil cumplimiento) a 5 (muy estrictos).

1 2 3 4 5

22. ¿Cree usted que el dinero que destina su planta a mejoras ambientales contribuye a solucionar en algo los problemas de contaminación de la localidad?

No

Si indicó Sí entonces pase a la pregunta 24, si indicó No continúe con la pregunta 23.

23. Usted indicó que No por las siguientes razones:

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Actividades de control de la DAAM

24. Indique el tipo de actividades de control realizadas por la DAAM-MITINCI a su planta en caso de denuncias o requerimientos judiciales, de acuerdo con lo solicitado en las siguientes tablas:

Control de Vertimientos (Agua)

Concepto 1 1 2



110

Número de visitas realizadas por la DAAM-MITINCI con relación al tema de vertimientos líquidos

Número de cartas de la DAAM-MITINCI exigiendo el cumplimiento de los reclamos

Control de Emisiones a la Atmósfera (Aire)

Concepto 1997 1998 1999 2000 Número de visitas realizadas por la DAAM-MITINCI con relación al tema de emisión atmosféricas


Control de Desechos Sólidos

Concepto 1997 1998 1999 2000

Número de visitas realizadas por la DAAM-MITINCI con relación al tema de desechos sólidos


RELACIÓN CON LOS VECINOS Y LA COMUNIDAD

25. ¿Realiza su planta actividades o proyectos ambientales con la participación de la comunidad?

___________________________________________

(pase a la t 26)

26. ¿Su empresa tiene planeado realizar actividades o proyectos ambientales con participación de la comunidad?

Sí No

27. Indique en el siguiente cuadro las actividades de sus vecinos y la comunidad en general para que su planta mejore el desempeño ambiental:

Tipo Número de quejas que la comunidad ha presentado a su planta Número de quejas que usted conozca de la comunidad presentadas ante la DAAM-MITINCI, la Alcaldía Local u otras autoridades

GESTIÓN AMBIENTAL EN LA PLANTA

28. Indique si su planta ha formulado un PLAN con el fin de afrontar su problemática ambiental (Plan o Sistema de Gestión Ambiental = estrategia que conlleva el desarrollo de actividades de control y gestión ambiental al interior de la planta). Marque con una X



111

Sí No

• Si contesto Sí, indique la(s) característica(s) que cumple dicho PLAN de acuerdo a las siguientes opciones. Marque con una X.

Existe un documento formal explicando el PLAN El PLAN ha sido aprobado por la gerencia/ presidencia de la empresa El PLAN ha sido presentado a los trabajadores

29. Indique si su planta tiene personal dedicado al manejo de los asuntos ambientales. Marque con una X

Sí No

Si contesto Sí, entonces indique el número de personas que trabajan en el manejo de los asuntos ambientales ___________.

30. Sobre cada uno de los siguientes sistemas de gestión de mejora en la calidad y competitividad, indique (marque con una X) el estado de implementación en su planta de acuerdo a las opciones:

ISO 9000 ISO 14000 Está en Está en implementación Ya está implementado Ya está implementado No está implementado No está implementado Otro ¿Cuál? Está en Ya está implementado No está implementado

31.¿Han presentado, los empleados de su planta, solicitudes o sugerencias en cuanto al mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias en el trabajo?

Sí No

32. Califique (Marque con una X) la medida en que las sugerencias o solicitudes de los empleados de la planta han sido efectivas en cuanto al mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias en el trabajo, en una escala de 1las solicitudes no han sido efectivas) a 5 (las solicitudes sí han sido efectivas).

1 2 3 4 5

33. Indique las 3 razones principales para que en su planta no se hallan dedicado mayores recursos humanos y/o económicos a la gestión ambiental. Utilice 1 para la razón más importante, 2 para la segunda razón más importante y 3 para la tercera razón en importancia.

Las exigencias de la DAAM � MITINCI ya se cumplieron

Se afectaría negativamente la calidad del producto

Sería muy costoso y la capacidad financiera es reducida

No se justificaría dados los escasos beneficios que se obtendrían



112

Otras, ¿cuáles? ________________________________________________

Muchas gracias por su cooperación.



113

Para ser llenado por el entrevistador (Parte III)

1. ¿Cuán bien cree que el entrevistado entendió las preguntas?

Muy bien _______

Con cierta dificultad _______

2. Qué grado de confianza le da a las respuestas del entrevistado?

Confiables _______

No muy confiables _______

3. ¿Dónde se localiza su planta?

Zona Industrial ______

Zona urbana residencial no industrial ______

Zona urbana marginal no industrial ______

Observaciones:______________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________________

Nombre del entrevistador : __________________________________________

Fecha: ____________________

Hora: ____________________



114

Anexo IV: Regulación y Gestión Ambiental en el Sector Pesquero del Perú161

1. INTRODUCCIÓN

La industria pesquera ocasiona uno de los daños más grandes a los recursos naturales renovables del Perú. En particular, llama la atención la contaminación marina ocasionada por las fábricas de harina de pescado. El Estado Peruano enfrenta claramente un amplio desafío que abarca tanto el marco legal como la administración de los recursos hidrobiológicos. Así también existen temas ligados a la coordinación institucional, mecanismos adicionales de control e incentivos estatales para que sea la propia industria pesquera la encargada de mejorar la explotación y uso de los recursos del mar.

El año 2000 el anterior Ministro de Pesquería, Ing. Gustavo Caillaux, inauguraba un seminario sobre Pesca Sostenible con las siguientes palabras: “El acceso a la información sobre los problemas ambientales, su gravedad y el impacto que tienen sobre nuestra sociedad, ha generado un proceso de legítimas demandas, expectativas e intereses, a los cuales las instituciones deben responder con rapidez e eficacia. Este proceso ha demostrado que encarar el problema del deterioro ambiental implica reorientar la idea predominante de lo que es el desarrollo. Esta reorientación debe encaminarse hacia una visión compartida de la sostenibilidad de los recursos naturales, en la que podamos equilibrar las necesidades sociales y económicas de nuestros pueblos con la imprescindible protección y conservación de los recursos naturales. Debemos tener claro que de ella depende nuestro desarrollo y, en un caso extremo, nuestra supervivencia.”162 Estas ideas establecen claramente los parámetros que deberían tomarse en cuenta en la definición de políticas públicas con respecto a la pesca.

El presente estudio pretende hacer una aproximación empírica, a través de la experiencia adquirida por los diferentes actores involucrados en la protección de los recursos naturales, así como de los sectores que se benefician directamente de su explotación. Mas allá de un estudio legal descriptivo de la norma vigente, este trabajo pretende identificar aquellos obstáculos que impiden una efectiva aplicación del sistema de control implantado por el órgano rector de la actividad pesquera, el Ministerio de Pesquería. La metodología de investigación se concentra básicamente en la recopilación de información mediante entrevistas tanto al sector privado como a aquellos órganos estatales encargados de velar por el cumplimiento de las leyes.

2. MARCO LEGAL GENERAL

La Constitución Política del Perú (1993) prescribe que los recursos naturales son patrimonio de la Nación. Así también, establece que el Estado determina la política nacional del ambiente, promueve el uso sostenible de sus recursos naturales y está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Es en función a estos principios rectores que el Estado ha desarrollado un sistema normativo en el sector de la pesquería en función al ordenamiento jerárquico de las diferentes normas legales.

161 Estudio Realizado dentro del Proyecto Andino de Competitividad bajo el Auspicio de la Corporación Andina de Fomento y la Universidad de Harvard por Marco Lazo de la Vega Durán. 162 Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental (OACA), Hacia una Pesca Sostenible – Eficiencia Productiva y Gestión Ambiental en el Sector Pesquero – Serie: Seminarios Industriales Documento Técnico:1, 2000.



115

Jerarquía Legal de Normas

en el Sector Pesquero

C.P.

LEYES

CONVENIOS INTER.

DECRETOS SUPREMOS & DECRETOS

RESOLUCIONES MINISTERIALES

- Derecho fundamental al ambiente sano - Recursos naturales patrimonio de la nación - Estado política nacional del ambiente - Uso sostenible de recursos naturales - Conservación diversidad biológica

Ley General de Pesca D.L. Nº 25977 Ley del Instituto del Mar del Perú - IMARPE D. Legislativo Nº 095 Ley del ITP D. Legislativo Nº 092 Ley Orgánica MIPE D.L. Nº 25806 Otros

Reglamento Ley Pesca D.S. Nº 012-2001-PE Reglamento del IMARPE D.S.Nº 009-2001-PE Reglamento ITP D.S. Nº 002-2001-PE Reglamento MIPE Nº 010-2001-PE Otros

Resoluciones MIPE: Política pesquera Infraestructura pesquera Extracción Impacto ambiental Permisos Sanciones Protección, Control, Vedas y otros

La Constitución señala igualmente que es por medio de la ley que se fijan las condiciones para la utilización y el otorgamiento de los recursos naturales a los particulares. En el caso de la pesca, es la Ley General de Pesca, Decreto Ley N° 25977 (1992) la norma específica de mayor jerarquía jurídica del sector.

Siguiendo los preceptos de la Constitución, la Ley General de Pesca establece que corresponde al Estado el manejo integral de los recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú. Asimismo, la misma Ley reconoce a la actividad pesquera como un “quehacer permanente de carácter discontinuo” en razón de la naturaleza aleatoria de los recursos hidrobiológicos.

El Art. 9 de la Ley, determina que el Ministerio de Pesquería (MIPE), sobre la base de evidencias científicas disponibles y de factores socioeconómicos, determina los sistemas



116

de ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisible, las temporadas y zonas de pesca, métodos de pesca y otras normas con el fin de preservar y explotar racionalmente los recursos del mar.

El Ministro de Pesquería se encarga de establecer el sistema de ordenamiento, a nivel

nacional, que concilie el principio de sostenibilidad de los recursos pesqueros o conservación

en el largo plazo, con la obtención de los mayores beneficios económicos y sociales. El MIPE

debe establecer las medidas de ordenamiento en función a la información científica del

Instituto del Mar del Perú y otras entidades de investigación. De esa manera, la Ley otorga al

MIPE seis grandes funciones para el desenvolvimiento de su labor en la administración de

recursos.

Funciones del Ministerio de Pesquería

Políticas Normas

Concesión Autorización Permiso Licencia

Promoción Incentivo

Propiedad embarcaciones Otros

Min. Edu. Min. Defen. Min. Agricul. Min. Trab. Min. Inter. Min. RREE

Multa Suspensión Decomiso Cancelación

REGLAMENTACION GESTION INVESTIGACION REGISTRO COORDINACION FISCALIZACION

MIPE

Puede advertirse que la legislación peruana desarrolla un sistema de protección de los recursos hidrobiológicos en forma tradicional, por oposición a la creación de incentivos económicos o sistemas de regulación adicional que promueven la protección de los recursos. El MIPE establece las políticas generales, emite las normas y las autorizaciones, para finalmente imponer sanciones en caso de incumplimiento o transgresión de la normativa.



117

Relación Mipe – Industria Pesquera

Sistema de Protección de los Recursos Naturales

MIPE

NORMAS

INDUSTRIA

Cumplimiento Incumplimiento

• Multa • Suspensión • Decomiso • Cancelación

En cuanto a la gestión y desarrollo de las actividades pesqueras el órgano rector del sector se encarga de otorgar los derechos necesarios para tal efecto, requiriéndose según el caso específico la obtención de una o más de las siguientes figuras jurídicas:

a) Concesión. Para la administración y usufructo de la infraestructura pesquera del Estado y para la acuicultura que se realice en terrenos públicos, fondos o aguas marinas o continentales.

b) Autorización. Para el desarrollo de la acuicultura en predios privados, para actividades de investigación y para el incremento de flota.



118

c) Permiso de Pesca. Para la operación de embarcaciones pesqueras nacionales y extranjeras.

d) Licencia. Para la operación de plantas de procesamiento de productos pesqueros

Así también, la Ley General de Pesca determina prohibiciones (realizar actividades pesqueras sin autorización) y también establece infracciones (acción u omisión que contravenga algún Art. de la Ley). Las sanciones respectivas tienen carácter administrativo y son impuestas por resolución del MIPE, las mismas pueden ser:

a) Multa.

b) Suspensión de la concesión, autorización, permiso o licencia.

c) Decomiso.

d) Cancelación definitiva de la concesión, autorización, permiso o licencia.

Finalmente, el resto de la normativa pesquera, que tiene carácter jerárquico inferior a la Ley General de Pesca, esta establecida por el Reglamento de la Ley General de Pesca, D.S. N° 012-2001-PE, y por las Resoluciones Ministeriales del MIPE. Cabe hacer notar que éstas últimas se encuentran en un proceso de reordenación mediante el cual el MIPE pretende superar la dispersión y generación excesiva de Resoluciones, que hasta la fecha han producido diversos conflictos en su aplicación.

3. CONTEXTO DE LA INDUSTRIA PESQUERA Y EL MEDIO AMBIENTE

3.1 Descripción del problema

En la actualidad casi toda la producción pesquera depende de los beneficios obtenidos de la biomasa marina, que se caracteriza por estar bajo la influencia de un sistema de afloramiento costero muy intenso y altamente productivo. Estas condiciones permiten el desarrollo de importantes actividades económicas a lo largo del litoral peruano. Sin embargo, esta actividad produce una serie de daños al medio ambiente y a la preservación de los recursos naturales renovables, que no cuentan con la protección estatal que merecen.

El experto ambientalista Antonio Bernales señala que la contaminación originada por la industria pesquera tiene origen en la política de ordenamiento y manejo de la pesca.163 Asimismo, Bernales indica que la primera fuente de contaminación es la propia embarcación. Según sus estimaciones, el 90% de las embarcaciones están totalmente obsoletas, puesto que cuentan con tecnología de los años 60 y, principalmente carecen de sistemas de preservación de calidad a bordo. Este problema se incrementa aún más en el proceso de bombeo de la pesca hasta la bahía, que en algunos casos demora hasta 20 o 25 horas.

Otro problema ambiental se relaciona con la falta de controles atmosféricos en la mayoría de las fábricas de harina de pescado, ya que las mismas emiten partículas de harina, monóxido de carbono (CO) y bióxido sulfúrico (SO2). Así también, el problema de la sobre explotación del recurso y la falta de diversificación pesquera representan graves peligros para la preservación de los recursos hidrobiológicos. Uno de los más serios

163 Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Equilibrio - Boletín de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vol. II, N°5, 1997.



119

peligros se relaciona con el desaprovechamiento (o no rescate) de sólidos y grasas en las aguas de bombeo.

En este respecto, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, identifica dos grandes problemas en cuanto a la explotación de los recursos. Por un lado, la sobre explotación de recursos hidrobiológicos y, por otro, la contaminación generada por las plantas de procesamiento pesquero.164

El año 1995 se identificaron una serie de problemas ambientales. 165 Este estudio indica que dentro el marco de la liberalización de la economía del Perú, se podían observar los siguientes aspectos:

- Ámbito cultural y educacional. Falta de información y conocimiento sobre daños al medio ambiente. Necesidad de programas de capacitación técnica en el manejo de recursos naturales y preservación del medio ambiente. La industria pesquera peruana no acostumbra realizar inversiones encaminadas al cuidado del medio ambiente.

- Informalidad. Este sector pesquero escapa al control del gobierno. Implica además una especie de “competencia desleal” al sector formal, que trata de cumplir con las normas.

- Contaminación industrial. Las grandes fábricas que producen harina y aceite de pescado originan un serio problema contaminador puesto que vierten al mar una diversa composición química de residuos sólidos, líquidos y gaseosos.

- Institución. El país no cuenta con una institución eficiente y capaz de controlar la contaminación ambiental.

Los grados de contaminación ambiental varían a lo largo de la costa peruana según la intensidad de las actividades pesqueras. Entre todas las zonas de producción pesquera, llama la atención Chimbote, capital de la provincia de Santa en la Bahía del Ferrol. Chimbote se caracteriza por ser un lamentable ejemplo de desarrollo no sostenible ya que su desarrollo económico no consideró políticas ni mucho menos inversiones destinadas a la protección del medio ambiente. La explotación desordenada y excesiva de los recursos hidrobiológicos en Chimbote ha originado una serie de consecuencias negativas para su población como ser una altísimo grado de contaminación, desarrollo urbano desordenado, pobreza, deterioro de la salud, entre otros.

164 Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Diagnostico de la Situación de la Gestión y Legislación Ambiental en el Perú, Lima, noviembre 1996. 165 Proyecto de Análisis, Planeamiento y Ejecución de Políticas (PAPI), Convenio USAID – Gobierno Peruano. Desarrollo Industrial y Uso Sostenible del Medio Ambiente, Fase I, Volumen I, Informe Final, Lima, junio 1995.



120

Principales Impactos Ocasionados en la Bahía “El Ferrol”

FÍSICO SOCIO ECONÓMICO

Biológico

- Reducción y desaparición de flora - Reducción y desaparición de fauna - Alteración de procesos biológicos

Agua

- Alteración de las condiciones físicas - Alteración de las condiciones químicas - Alteración de las corrientes

Estructura Sedimen -taria

- Alteración del color - Olores desagradables - Variación de la composición - Alteración de los procesos geomorfológicos

Paisaje - Cambio en naturalidad - Cambio en singularidad

Salud Humana

- Alergias - Olores desagradables - Irritación mucosas - Intoxicaciones - Transmisión enfermedades

Economía

- Pérdida continente - Destrucción de viviendas, plaza Gran malecón - Corrosión de estructuras - Inversión para “protección” ribereña - Desaparición turismo - Reducción pesca artesanal

Cultural

- Reducción y cambio de valor testimonial - Disminución valor como recurso didáctico - Desaparición como recurso recreativo - Cambios estilo de vida - Falta de identidad

IMPACTOS

3.2 Entrevistas

A) Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

Desde el punto de vista jurídico ambientalista, el Dr. Manuel Pulgar V., de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, opina que el problema de la degradación ambiental en el sector pesquero es principalmente un problema de gestión, y no así un problema de



121

orden meramente legal. De acuerdo al Dr. Pulgar pueden describirse los siguientes grandes problemas en el sector:

a) Acceso libre a los recursos. Hasta hace pocos años atrás, la industria pesquera no realizaba ningún pago por derechos de explotación de la pesca. Hoy en día, y luego de una serie de inconvenientes, los industriales pagan un cierto monto según la capacidad de bodega de sus plantas.

b) Cuota global. Este presenta un problema serio ya que el acceso a los recursos marinos no tiene un carácter individual sino global. Esto produce una intensa competencia dentro el sector pesquero que origina una sobre explotación de los recursos. Al respecto, se han realizado propuestas para que el Ministerio de Pesquería introduzca un sistema de cuotas individuales transferibles (CIT o ITQs, por sus siglas en inglés). Los ITQs son cuotas individuales de pesca asignadas a empresas del sector privado. Según el Dr. Ragnar Arnason, “la asignación de cuotas de captura a los armadores pesqueros individuales les otorga ... derechos de propiedad sobre los stocks del recurso”. 166 Los ITQs son una herramienta específica, dentro de una serie de instrumentos económicos para la administración pesquera, que ofrecen una opción de gestión pesquera diferente a la imposición de un límite de captura total permisible (CTP), las vedas, las restricciones al tamaño de la malla y las medidas de protección de juveniles. De esa manera, estas cuotas individuales pueden ser transferidas, y su titular puede vender o hipotecar las mismas. Mediante este sistema, la captura de cada armador es asegurada por sus tenencias de cuota, eliminándose así la naturaleza de propiedad común de la pesquería. Así, se elimina la competencia entre armadores ya que cada armador pesquero bajo el sistema de cuota fijada a su embarcación, puede concentrarse en minimizar el costo de la captura de su cuota y maximizar el valor mejorando su calidad.

c) La pesca y su valor dentro la economía peruana. La explotación de los recursos marinos representa un fuerte ingreso de divisas para la economía del país. En un estudio realizado por la Comisión Para la Promoción de Exportaciones (PROMPEX) en junio del presente año, se determina que la pesca contribuyó en 16,8% a las exportaciones peruanas el año 2000. 167

166 Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Equilibrio - Boletín de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vol. III, N°5, 1998. 167 Comisión para la Promoción de Exportaciones (PROMPEX), Plan Nacional de Desarrollo de las Exportaciones al 2006, versión CD, junio, 2001.



122

Evolución de las Exportaciones Peruanas

por Principales Sectores

(Millones de US$ FOB) Sector 1994 2000 Var.%

2000/1994

Contrib. % al total Export

2000Minería y Petróleo 2.151,4 3.543,3 64,7% 52,2%Pesquero 980,3 1.140,8 16,4% 16,8%Textil 396,6 700,4 76,6% 10,3%Agropecuario 470,6 642,3 36,5% 9,5%Otros 392,3 766,9 95,5% 11,3%Total 4.391,2 6.793,7 54,7% 100,0%

Fuente: Aduanas

Elaboración: Prompex

d) Decisión técnica vs. decisión política. El Ministerio de Pesquería, órgano rector del sector toma decisiones que generalmente responden más a las estrategias económicas del Poder Ejecutivo antes que a criterio meramente ambientales, emanados por ejemplo del Instituto del Mar del Perú (IMARPE).

DECISIÓN POLÍTICA VS. DECISÓN TÉCNICA

Mipe – Imarpe (Relación Externa)



123

MIPE

IMARPE

Informe técnico

RESOLUCIÓN

• Αυτοριζαχι⌠ν • Περµ ισο • Λιχενχια • Χονχεσι⌠ν

• Μυλτα • Συσπενσι⌠ν • ∆εχοµ ισο • Χανχελαχι⌠ν

e) Falta de conocimiento y tecnología adecuada de la industria para la protección del recurso natural. Históricamente el sector ha buscado beneficios económicos sin tomar en cuenta criterios de competitividad y protección ambiental a largo plazo. Dentro de este problema se encuentran, por ejemplo, deficiencias en sistemas de refrigeración en las embarcaciones, usos de agua, recuperación de sólidos y grasas, entre otros factores.

f) Falta de diversificación. La industria pesquera peruana tiende a limitarse a la producción de harina de pescado y aceite. En este sentido el estado debería promover la explotación de otros productos. Según datos oficiales del MIPE, en 1999 se registró un volumen de desembarque de aproximadamente 9 millones de TM, que se destinó principalmente a la producción de harina y aceite de pescado para consumo indirecto, mientras que sólo 5% de los desembarques fueron utilizados para la elaboración de conservas, productos frescos, curados y congelados para consumo humano directo. 168

168 Ministerio de Pesquería, Agenda Pendiente – Un Mar de Oportunidades – Mercado Mundial, Lima, 2000.



124

g) Gestión deficiente del Ministerio de Pesquería. El Ministerio no cumple plenamente sus funciones fiscalizadoras (batidas o inspecciones muy esporádicas) . Además, existen problemas de coordinación con otros órganos de control, como ser el Ministerio de Defensa, a través de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas.

B) Ministerio de Pesquería.

Dentro del Ministerio de Pesquería, la Dra. Sulma Carrasco, Directora Nacional de Medio Ambiente (DINAME), opina que los problemas en la administración de los recursos hidrobiológicos obedecen principalmente a los siguientes factores: 169

a) La industria pesquera peruana no cuenta con la tecnología adecuada para el manejo de los recursos hidrobiológicos. Este problema no es originado por falta de recursos de la industria, sino por el manejo tradicional que se ha dado a los recursos del mar (poca información, administración deficiente y ausencia de conceptos de competitividad a largo plazo).

b) Los esfuerzos del MIPE en la imposición del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), han sido objeto de una serie de errores en su implantación. Entre los mismos se destacan el estudio deficiente para su implantación, ausencia de un conocimiento técnico más detallado, falta de plazos reales para su cumplimiento, entre otros. Sin embargo, puede afirmarse que la implantación del PAMA aunque no haya sido 100% efectiva ha servido como un primer paso, sobre todo para la creación de una incipiente conciencia protectora de los recursos dentro el sector pesquero.

c) Conflicto de fiscalización con la Dirección de General de Capitanías y Guardacostas. No existe una coordinación efectiva dentro las estrategias y objetivos de control entre el MIPE y la mencionada Dirección.

d) No se trata de un problema legal. Las normas vigentes han sido largamente estudiadas y elaboradas por varios actores dentro el contexto pesquero, tanto del sector privado (empresas y ONGs) como del sector público. El MIPE, pretende llevar a cabo una política concertadora con la industria. Se pretende involucrar al sector privado en la discusión de políticas y estudios. Existe una tendencia dentro el mismo MIPE que impulsa un acercamiento entre el sector pesquero y el Estado, puesto que el sistema clásico de protección de los recursos (regulación, fiscalización y sanción), no es suficiente para prevenir el daño ambiental.

e) Es un tema político general. La explotación del recurso natural responde a criterios de orden político dentro el Poder Ejecutivo, así como las relaciones de éste con los empresarios pesqueros, quienes ejercen una fuerte influencia sobre el mismo. La industria pesquera es poseedora de un gran poder económico y de influencias políticas, que de una u otra manera le otorgan un amplio campo de acción en todo lo referido a la administración estatal de los recursos hidrobiológicos.

f) Problemas internos dentro el MIPE. El Ministerio cuenta con una Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), que es el órgano técnico normativo encargado de proponer a la Alta Dirección del MIPE los lineamientos de política para que el desarrollo de la actividad pesquera guarde armonía con la conservación del ambiente. Como parte de sus funciones, cuando el DINAMA considera que corresponde la aplicación de una sanción, debe remitir el resultado

169 Cabe hacer notar que la opinión expresada por la Dra. S. Carrasco no constituye una opinión oficial del Ministerio de Pesquería.



125

de sus conclusiones a otro organismo dentro el MIPE, la Dirección Nacional de Seguimiento, Control y Vigilancia (DINSECOVI). Existe un conflicto entre ambas Direcciones puesto que DINSECOVI, siendo el órgano sancionador, generalmente tiende a oponerse a las recomendaciones técnicas emitidas por DINAMA. Se presenta entonces, una oposición entre las recomendaciones técnico - ambientales, con las decisiones administrativo - sancionadoras, que en muchos casos obedecen a criterios de orden político. Es muy común que los informes de DINAMA sean observados y rechazados por DINSECOVI sobre la base de tecnicismos legales, e incluso por interpretaciones ambiguas sobre la redacción del mismo texto.

PROBLEMAS DE COORDINACIÓN DENTRO EL MIPE

Dinsecovi – Dinama (Relación Interna)

RESOLUCIÓN

• Multa • Suspensión • Decomiso • Cancelación

DINSECOVI DINAMA

Informe técnico

g) Vía administrativa y vía judicial. En el tema de imposición de multas, las industrias tienen la posibilidad de acceder a la vía judicial una vez que las vías administrativas se han agotado. La posibilidad de acceso a este recurso legal genera indirectamente cierto grado de fricción dentro del MIPE. Consecuentemente, se evita la imposición de multas elevadas que puedan promover conflictos con el sector.

Desde el punto de vista de la Dra. Edith Negrón, abogado de la Dirección Nacional de Seguimiento Control y Vigilancia (DINSECOVI), el Ministerio de Pesquería enfrenta una serie de dificultades para proteger los recursos hidrobiológicos, entre los cuales se encuentran:

a) Falta de voluntad política para establecer normas técnicas que puedan hacer viable un control efectivo de la contaminación ambiental. Las decisiones tanto en el Poder Legislativo como en el Poder Ejecutivo, dan prioridad a otros aspectos dejando de lado consideraciones protectoras de los recursos naturales.

b) Inseguridad jurídica por la ausencia de normas claras y específicas. El sector pesquero se encuentra sometido a una serie de normas, emanadas de diferentes órganos públicos. La consecuente emisión y derogación de normas han producido



126

un sistema regulador difuso, complejo e inoperante. Este aspecto continua presente en la actualidad pese a los esfuerzos del MIPE, que mediante R.M. N° 186 –20001-PE del 7 de junio de 2001, dispuso la derogación de las Resoluciones Ministeriales, Vice Ministeriales y Directorales de carácter general y administrativo sancionador publicadas con anterioridad al 1 de enero de 2001. Sin embargo, mediante resoluciones posteriores se dispuso la vigencia de ciertas resoluciones derogadas por la misma, como se puede apreciar en la R.M. N° 251-2001-PE. Este fenómeno, podría llevar a otro estado de inseguridad jurídica debido a la confusión entre aquellas disposiciones que fueron derogadas y luego declaradas vigentes nuevamente. Asimismo, existe la posibilidad de presentarse conflictos en la aplicación de normas en tiempo y espacio, cuyos efectos se encuentran comprendidos en el marco de la irretroactividad de las normas.

c) Deficiencia administrativa y escasa capacidad física de la Dirección. Existe una gran acumulación de expedientes, lo cual impide que se puedan resolver reportes o informes realizados por inspectores del MIPE en el pasado. Los expedientes más antiguos datan de 1998. La Dirección cuenta con 4,000 expedientes aproximadamente, los cuales son revisados por tres abogados, anteriormente sólo existía un abogado para dicho trabajo.

d) No existen normas técnicas sobre los límites máximos permisibles, los límites impuestos en el pasado eran irreales y por tanto llegaron a ser inoperables en la práctica. En ese sentido, la contaminación ambiental está virtualmente desregulada. De esa manera, el MIPE se limita a controlar infracciones de veda o de talla mínima. Este vacío jurídico aparenta ser una de las principales deficiencias legales que impide llevar a cabo acciones encaminadas a la protección del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales.

C) Dirección General de Capitanías y Guardacostas.



127

De acuerdo con el criterio del abogado Guillermo Bouroncle Calixto, asesor legal de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DGCG), el problema jurídico más evidente en la normativa actual con relación al control de los recursos hidrobiológicos es la duplicidad de atribuciones fiscalizadoras.

La DGCG, órgano dependiente del Ministerio de Defensa, es la autoridad marítima del Perú cuyas misiones básicas son la seguridad naviera y policía marítima. Asimismo la DGCG tiene la competencia de proteger los recursos naturales renovables del mar, ríos, lagos y demás formaciones hídrico geográficas. Consecuentemente, la DGCG cuenta con unidades logísticas destinadas a tal fin, como ser la Unidad de Guardacostas, plenamente facultada para realizar operaciones de inspección con el objetivo de controlar y mitigar la contaminación marina.

Sin embargo, existen otros órganos del Estado con la misma competencia fiscalizadora e incluso sancionadora, como ser el MIPE, la Policía Ecológica, el Ministerio de Salud y las municipalidades. Este aspecto ha producido dos hechos claramente observables. Por un lado, se ha generado una inseguridad en el sector pesquero en cuanto a la identificación de la entidad encargada de llevar acabo las funciones fiscalizadoras y sancionadoras. Por otro lado, se han dado casos de transgresión al principio jurídico non bis in idem, que postula no aplicar una doble sanción por la misma infracción.

Según el criterio del doctor Bouroncle este conflicto de competencias merece una solución urgente. Hasta el momento no se ha llegado a obtener consenso sobre la mejor manera de resolver esta dualidad de competencias, pero debería encargarse esta función solamente a una entidad. Hasta el momento diferentes tentativas para coordinar las funciones de control y sanción no han dado resultados positivos.

Superposición de Funciones Fiscalizadoras

en el Sector Pesquero



128

MIPE Municipalidades

Ministerio de Defensa (Dir. Gral. de Capitanías y Guardacostas)

• Ministerio de Salud (DIGESA)

• Policía Ecológica

D) Industria Pesquera.

En representación de la industria pesquera, Richard Díaz Gonzáles, Gerente General de la Sociedad Nacional de Pesquería, opina que deberían tomarse en cuenta los siguientes aspectos170:

a) Existen algunos errores conceptuales que deberían superarse, como por ejemplo, la definición de contaminación ambiental, que tanto en el anterior Reglamento de la Ley General de Pesca (1999) como en el actual (2001), establece que es la: “Acción resultante de la introducción en el ambiente directa o indirectamente, de contaminantes que por su concentración o permanencia, originan que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales o previas a la intrusión, las cuales son perjudiciales al ambiente o la salud.”

Según el señor R. Díaz G. esta definición no es técnica, puesto que determina que cualquier modificación a las condiciones o características originales del medio receptor sería contaminación. Según esta interpretación, bastaría que la alteración se hubiera producido, para considerarla a priori perjudicial al medio ambiente o a la salud. Por ejemplo, para el desarrollo de actividades acuícolas debe modificarse o adaptarse al medio ambiente para fines de crianza de diferentes especies. Sin embargo, dichas actividades no son intrínsecamente contaminantes, pese a implican ciertas modificaciones a las condiciones originales del ambiente.

Asimismo, otro error conceptual en ambos Reglamentos se refiere a la definición de Estándar de Calidad Ambiental: “Concentración o grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, en el aire, agua o suelo en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni del ambiente.” Esta interpretación asume también a priori que un estándar de calidad ambiental no debe representar riesgo significativo para la salud de las personas ni del

170 Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental (OACA), Idem.



129

ambiente, sin tomar en cuenta criterios geográficos ni de uso del ambiente afectado. Así por ejemplo, no tendría mucho sentido exigir que un determinado cuerpo de agua continental cumpla con estándares de calidad que permitan su aprovechamiento humano, si éste no se usa para tal fin.

b) Límites máximos permisibles. A criterio de R. Díaz, el Reglamento requiere una modificación en cuanto a su definición de los límites máximos permisibles: “Concentración o grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un efluente o a una emisión, que al ser excedido puede causar daños a la salud, bienestar humano y al ambiente [...].” Según R. Díaz, no es correcto afirmar que los elementos, sustancias o parámetros caracterizan a un afluente o a una emisión. En realidad no los caracterizan, sino se encuentran presentes en la emisión. Así también, debería precisarse que el límite máximo permisible es el grado de concentración de los elementos descritos en un período determinado, habida cuenta que los límites máximos permisibles se fijan atendiendo a estos dos criterios. Debería tomarse en cuenta que existen límites que no pueden excederse en ningún momento y otros que no pueden excederse en un periodo determinado.

Consecuentemente, en caso de no corregirse dichas imprecisiones conceptuales, el Reglamento no será eficiente y no tendrá la capacidad de resolver los problemas que pretendía solucionar. La perspectiva de la industria pesquera en este sentido es muy crítica. Dicho conflicto en los conceptos empleados podría perjudicar significativamente el cumplimiento de las normas contenidas en el Reglamento. El esfuerzo de la industria pesquera por adecuarse a las disposiciones del Reglamento podría ser inútil, puesto que se orientaría hacia metas u objetivos distorsionados, lo cual no contribuirá realmente a solucionar los problemas o necesidades que motivaron la creación de tales normas.

c) Multiplicidad de competencias. Uno de los problemas más preocupantes que enfrenta la industria pesquera es que la normativa medio ambiental en el sector pesquero no resuelve el tema del conflicto de multiplicidad de competencias o duplicidad de funciones fiscalizadoras. En este sentido, existe la posibilidad que un titular de la actividad pesquera sea sancionado más de una vez por el mismo hecho, ya que tienen la misma función el Ministerio de Pesquería, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, las Municipalidades distritales o provinciales, el Ministerio de Salud, la Policía Ecológica y el Poder Judicial.

Dentro del programa de investigaciones a cargo de la Dra. Elsa Galarza Contreras, profesora – investigadora del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, el mes de junio de este año se realizó una estudio de campo en el puerto de la ciudad de Pisco. En dicha oportunidad se visitaron instalaciones de la empresa pesquera Austral y se entrevistó al gerente general de la asociación Apropisco S.A.C. En las conversaciones con técnicos de la planta harinera se pudieron detectar cuatro grandes causas de daño ambiental, en orden de importancia:

i. Desagüe de grasas, líquidos y sólidos al mar en el proceso de bombeo.

ii. Pesca indiscriminada, sobre explotación que impide la reproducción del cardumen, pesca de peses jóvenes, huevos, etc.

iii. Derrame de aceites u otros deshechos al mar desde las embarcaciones.

iv. Emisión de vapores al aire resultantes de las maquinas secadoras y evaporadoras.

La observación in situ de los procesos de explotación y procesamiento de la harina de pescado

fue bastante ilustrativa. Sin embargo, la protección ambiental en Pisco es bastante superior a

otras áreas de explotación pesquera en el país. Esta situación parece haber sido resultado de



130

la presión del gobierno de cerrar la bahía si no se mejoraban las medidas de protección del

ambiente. De esa manera, en respuesta a las exigencias gubernamentales las siete empresas

pesqueras de la región se organizaron y crearon APROPISCO S.A.C. que se encarga de

representar a las empresas en temas legales, administrativos y operacionales. Esta sociedad

privada ha originado resultados muy positivos tanto para la misma industria como para la

protección del medio ambiente.

Uno de los aspectos más interesantes de la sociedad fueron las resoluciones tomadas para

mejorar la depuración del agua de bombeo. En este sentido, se decidió que cada empresa

incremente la recuperación de sólidos y grasas antes de echar los residuos líquidos al mar.

Años atrás la Bahía de Pisco estaba gravemente contaminada por residuos pesqueros. Así, se

tomaron dos medidas importantes:

- Se construyó un tubo (emisor) de 12 kilómetros dentro el mar a 40 mts. de

profundidad y en un sector de alta corriente marina para que los deshechos se

distribuyan en el fondo del mar.

- Cada planta mejoró sus sistemas de recuperación de sólidos y grasas al momento de

recibir el pescado en el desaguador. Para tal efecto se diseñaron celdas de flotación

que permiten la purificación del agua. Esta recuperación de sólidos y grasas protege

el medio ambiente (eliminación al mar de agua más limpia) y, produce un incremento

en la renta de las empresas pues se utiliza (recupera) mayor cantidad de sólidos del

pescado. En la empresa AUSTRAL, dicha recuperación de sólidos representó un año

atrás, el aumento aproximado del 1% en la producción. Se incrementó 1.5% en el

rescate de sólidos y grasas. En forma adicional, la inversión para instalar las celdas de

flotación en AUSTRAL fue de $ 280,000 (aprox.) y, el mismo año el incremento de

rentas por la mayor recuperación de sólidos y grasas fue de $350,000 (aprox.).

Este es un claro ejemplo de que una mejor información técnica, el uso de tecnología adecuada

y la decisión administrativa de invertir en estos procesos, puede generar resultados positivos

para la empresa y el medio ambiente. En este caso, la inversión en tecnología para el



131

cuidado del medio ambiente no sólo significó una recuperación de la inversión, sino que

originó a su vez ganancias adicionales para la empresa.

Otro punto interesante sobre APROPISCO, fue el explicado por su gerente general, el Ing.

Ricardo Vilchez Espinoza. Luego de haber enfrentado presiones gubernamentales para el

mejor manejo ambiental, el conjunto de las siete empresas pesqueras de Pisco desarrolló una

especie de identidad de grupo. Esta identidad de la agrupación generó en forma progresiva

un proceso de toma de decisiones en conjunto, salvaguardando los intereses de las siete

empresas de la sociedad.

Dentro de ese esquema, y a iniciativa propia de las empresas, se originó una especie de auto regulación (control cruzado) para el cumplimiento de metas comunes. Entre tales metas, se encuentra la protección del medio ambiente mediante la recuperación de sólidos y grasas. Para mejorar los niveles de recuperación las plantas comparten la tecnología y la información necesarias para implementar nuevos sistemas de rescate. Asimismo se acordó que los técnicos o gerentes de las empresas podrían visitar las instalaciones de las empresas vecinas para hacer un control del proceso de producción y manejo de aguas residuales. Finalmente, los representantes de las empresas se reúnen en forma semanal para discutir sobre sus actividades y sobre todo el cumplimiento de las metas en común.

Lo más interesante de este caso particular es que este sistema de auto regulación funciona eficientemente y parece tener muchas posibilidades de incrementar su efectividad en el corto y mediano plazo. Como se mencionó anteriormente, el Estado carece de normas técnicas que permitan el control de este tipo de contaminación. De esta manera, resulta muy sugerente que este sistema de auto regulación sea estudiado y promovido por el gobierno. Este sistema podría llegar a ser un eficiente instrumento complementario al presente marco normativo, constituyéndose en un nuevo órgano regulador de carácter privado. Entre las ventajas más representativas de este sistema podrían citarse las siguientes:

- Es el mismo sector el que ejerce un auto control permanente.

- Es muy difícil evadir las responsabilidades asumidas en la sociedad.

- Las empresas se benefician por ser parte de la sociedad y se ven motivadas a cumplir con sus obligaciones.

- Se utilizan las capacidades administrativas del sector privado, a cambio de las capacidades menos eficientes del Estado.

- El Estado asume un nuevo papel como procurador y facilitador, en vez de fiscalizador.

- Pueden destinarse recursos públicos a controlar otras actividades pesqueras que no se encuentren protegidas por el sistema de auto regulación.



132

Auto Regulación: Marco Legal según Órgano Normador

NORMA ÓRGANO CARÁCTER



133

CPE

LEYES

CONVENIOS INTER.

DECRETOS SUPREMOS & DECRETOS

RESOLUCIONES MINISTERIALES

Compromisos Sectoriales

Metas comunes (competitividad, incentivos, etc.)

CONGRESO

PODER EJECUTIVO

MIPE

INDUSTRIA PESQUERA

REGULACIÓN &

FISCALIZACIÓN ESTATAL

AUTO REGULACIÓN

4. Conclusiones

El tema de la preservación de recursos hidrobiológicos en la explotación pesquera

peruana encierra una serie de implicaciones en diferentes ámbitos de la

administración pública. Actualmente, la función del Estado de proteger y

conservar los recursos renovables marinos enfrenta un conjunto de problemas que

merecen solución a corto plazo para obtener cambios positivos a mediano y largo

plazo.



134

Desde el punto de vista jurídico, la regulación ambiental en el campo pesquero

presenta un vacío normativo técnico, el cual no permite establecer objetivamente

cuales son los niveles máximos permisibles de contaminación. De esta manera,

las normas ambientales referidas a la contaminación marina permanecen como

enunciados generales, cuya aplicación objetiva al momento, no es posible.

Consecuentemente, el Ministerio de Pesquería se encuentra limitado a controlar

tan sólo transgresiones a vedas o pesca por debajo de tallas mínimas.

Las normas ambientales que rigen el sector presentan otras dificultades, como ser

la definición ambigua de algunos conceptos y la duplicación de funciones

fiscalizadoras y sancionadoras en diferentes entidades estatales. Igualmente, el

sistema regulador genera en sí mismo un tipo de inseguridad jurídica como

consecuencia de la práctica desorganizada y difusa en la creación y derogación de

normas.

En el marco de las observaciones técnicas, es necesario reconsiderar ciertos aspectos que podrían mejorar en gran medida la preservación de los recursos del mar. Entre estas consideraciones se encuentran aspectos relacionados con el acceso libre a los recursos, el principio de cuota global, la falta de diversificación y la falta de información sobre modos de gerencia y uso de nuevas tecnologías encaminadas a una mejor preservación y conservación de los recursos hidrobiológicos.

No obstante las consideraciones y dificultades de orden legal y técnico, la problemática del sector también radica en la importancia económica que representa la pesquería para el Perú y, por tanto, en las consecuencias político - sociales que surgen en el proceso de toma de decisiones en el Poder Ejecutivo, y en especial dentro del Ministerio de Pesquería.

Asimismo, el contexto país exige también una serie de reflexiones que se originan en la misma estabilidad política del Perú, la institucionalización del nuevo gobierno dentro del esquema democrático, el fortalecimiento de las entidades gubernamentales, su capacitación y desarrollo, entre otras.

En consecuencia, resulta muy sugerente plantear nuevas estrategias que definan

un nuevo papel del Estado con el objetivo de obtener un mejor balance entre el

desarrollo económico y la sostenibilidad de los recursos naturales. En forma

adicional a las enmiendas del sistema regulador en vigencia, se deberían estudiar

y promover incentivos que permitan al mismo sector pesquero desarrollar

sistemas de auto regulación.



135

En este contexto, es necesario desarrollar una conciencia ambientalista más sólida e incorporar nuevos participantes sociales, civiles y gubernamentales, en la protección de los recursos naturales. Así, se deberían fomentar incentivos económicos y programas de información para que la industria obtenga beneficios económicos no aprovechados en la actualidad, como ser la recuperación de residuos sólidos y grasos en la pesca extractiva y, la creación de nuevos mercados internacionales, que exijan un proceso menos contaminador tanto en la extracción como en el procesamiento de los recursos marinos.

Matriz de los Principales Problemas y sus Posibles Soluciones

No.

Descripción del

problema

Posible solución

Observaciones

1

Acceso libre a los recursos marinos

Disponer que el sector pesquero retribuya económicamente al Estado en función a los beneficios obtenidos a través de la explotación de recursos hidrobiológicos

Actualmente existe un pago de uso de recursos, sobre la base de la capacidad de bodega de las embarcaciones. El pago es muy reducido y no toma en cuenta que las embarcaciones pueden ser utilizadas varias veces

2

Cuota global. El acceso a los recursos marinos no tiene un carácter individual sino global, que genera una sobre explotación debido a la competencia

Introducción de un sistema de cuotas individuales transferibles (CIT o ITQs), que implican derechos de propiedad sobre los stocks del recurso, con la posibilidad de venta, transferencia o pignoración

Se han realizado ciertos estudios al respecto. Su incorporación sería muy beneficiosa para evitar la sobre explotación. Se requiere de un gran esfuerzo público y voluntad política para su implementación

3

Alto valor económico. El sector representa un gran volumen de las exportaciones peruanas. Se omiten consideraciones ambientales y de preservación del recurso marino

Promoción de otras actividades económicas que permitan obtener divisas adicionales por otros medios

En el mediano y largo plazo la dependencia económica en una pesca deficientemente administrada podría ocasionar mayores problemas económicos



136

4

Decisión política vs. decisión técnica

Estrategias de explotación del recurso que permitan un crecimiento sostenible

Muchas sugerencias tienden a dar mayor campo de acción a IMARPE como órgano técnico. Sin embargo esta solución parece no ser aplicable en la práctica, ya que las decisiones económicas están íntimamente relacionadas con las políticas

5

Industria tradicional, falta preparación técnica y de información

Diseño de un nuevo papel del Estado como facilitador de información y tecnología adecuadas para el desarrollo de una industria pesquera responsable

Hasta el momento el Estado se ha caracterizado por un tener un rol regulador y fiscalizador. Es recomendable crear mecanismos de participación en el diseño de la actividad pesquera con incentivos a la creación de una conciencia ambientalista, técnica y gerencial

6

Falta de diversificación

Promoción para la explotación de diferentes tipos de recursos marinos. Creación de mercados tanto nacionales como extranjeros para otras actividades pesqueras

La pesca peruana se dedica en un 90-95% a la producción de harina y aceite de pescado. Además su explotación se limita a un determinado número de especies marinas

7

Gestión deficiente del MIPE

Institucionalización de las funciones del MIPE. Mejor coordinación dentro las Direcciones del MIPE

Según algunos analistas el MIPE realiza batidas o inspecciones esporádicas. Algunas veces los reportes de inspección presentan deficiencias técnicas que imposibilitan su ejecución

8

Conflicto de competencias en el control y sanción de infracciones, entre el MIPE, Dir. General de Capitanías y Guardacostas, las Municipalidades, etc.

Delimitación específica en la atribución de funciones fiscalizadoras y sancionadoras.

La deficiente coordinación produce una mala administración de recursos públicos y una deficiente labor fiscalizadora. También origina confusión e inseguridad al sector pesquero

9

Estrategia fiscalizadora sin incentivos para que la industria asuma nuevos papeles en la preservación de los recursos

Estudio y desarrollo de sistemas de auto regulación por parte de la misma industria pesquera

Frente a un Estado incapaz de mantener una política fiscalizadora eficiente, resulta interesante definir estrategias para el desarrollo de sistemas de auto regulación. En los cuales sea el mismo sector pesquero el que procure una administración responsable en el uso de los recursos

10

Inseguridad jurídica por creación y derogación de normas en forma desorganizada y difusa

El MIPE debería redefinir la política de regulación y publicar un cuerpo conciso de la normativa vigente.

El MIPE se caracterizó en el pasado por la creación dispersa y excesiva de normas. Al momento se pretende subsanar esta deficiencia

11

Ausencia de normas técnicas que definan los límites de contaminación permisibles

El MIPE debería tomar medidas enérgicas para llegar a un consenso con el sector pesquero para definir límites de contaminación acordes con la realidad peruana

El MIPE ha fracasado al establecer límites inalcanzables. Actualmente la ausencia de normas técnicas representa uno de los principales obstáculos para

ó f d l



137

una gestión eficiente de los recursos

Documentos de Trabajo - sites.hks.harvard.edu · Ello implica la puesta en vigencia los EIAs y los...

Documents

Transcript of Documentos de Trabajo - sites.hks.harvard.edu · Ello implica la puesta en vigencia los EIAs y los...