空大行政學報 第二十二期（特刊） 民國 100 年 8 月 93-112 頁

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誰來建構公民社會？∗

郭耀昌∗∗

摘 要

公共治理的研究，經歷了傳統公共行政傾向法制層面的討論，在 20世紀末通過新公共管理的洗禮，以及新公共行政的反思，晚進衍生出新公

共服務的討論。這些研究焦點的變遷，具體反映了民主行政的發展軌跡，

以及落實民主政治理想的諸多挑戰與回應。 當公共治理的討論由國家中心逐步向社會中心移轉時，除了標示民主

政治的進展，亦提高了對於公民素養的期待。基於「什麼樣的公民，就會

建構什麼樣的國家」這樣的論述，公民社會此一概念愈來愈引起關心公共

治理者的關切，相關討論也愈來愈豐富。 本文企圖通過公民社會的初步耙梳，討論公民社會是一種過程，亦或

是一種結果？再者，考慮到政府、企業、非營利組織、公共行政教育等因

素，究竟誰來建構公民社會？本文企圖論證：若無法回答「誰來建構」，

那麼公民社會此一概念對於公共治理的理論與實務恐怕難有貢獻。

關鍵詞：公民社會、公民參與、本質上可爭議說

∗ 本文初稿曾發表於空中大學公共行政系於 2011.5.14 主辦之「建構公民社會學術研討

會」，作者感謝評論人陳志華教授與賴維堯副教授的指正與建議，然本文文責由作者自

負。 ∗∗ 玄奘大學公共事務管理學系副教授兼系主任（所長）、教務長。國立政治大學公共行政

博士。

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壹、緒論

當今（新）公共管理的發展趨勢，逐漸由生產者（投入）導向，轉向消費

者（產出）導向，進一步發展到參與（包容，include）導向。由此可見連將「效

率」奉為聖杯的領域，都不得不慎重考量以更廣闊的考量（而非獨厚「效率」）

來思考公共行政的相關議題。然而新公共管理在放任自由主義的推波助瀾下，

仍然著眼於現實面的考量，某種程度顯露出其對於社會弱勢者的殘忍，及忽視

了社群主義精神的重要性。值得慶幸是，民主政治的理念，允許公民對新公共

管理的偏頗提出修正與抗議。使新公共管理的訴求可以避免過於赤裸與粗魯。

而強調「民主價值」（公正、正義、濟弱扶傾、社會福利）的部分學者，

標舉著新公共行政的旗號，對新公共管理長期以來本諸功效主義的精神，汲汲

營營於成本效益計算，推動民營化政策，利用政府業務委託民間辦理的方式，

怠忽職守，頗多微詞。不論是 Waldo 等學者在 Minnowbrook（1968）所提出

的「邁向新公共行政」（Marini, 1971）訴求，亦或是由 Wamsly 等學者在

Blacksburg Manifesto 所提出之「重建公共行政」（Wamsly, 1996）的訴求。皆

企圖尋回新公共管理思潮的衝擊下，公共行政研究遺失的連結：公共性與公共

利益。新公共行政希望經由他們的大聲疾呼，可以提醒大家：「為誰而戰，為

何而戰」？更希望公共行政人員在終日忙碌之餘，仍能瞭解公共行政的「意義」

何在？

從公共行政學發展史的多樣化描述，可以深切的感受到公共行政研究豐富

的生命力，更是見證了「社會建構論」的威力（Berger& Luckmann, 1966）。

從社會建構的角度而言，以往在深受科學研究影響下，希冀能在人文社會研究

中，提出「最適法則」或是「放諸四海而皆準」（one best way）的研究成果，

被視為是不切實際。就科學史的角度而言，任何真理都是「暫時為真」

（contingency），唯有可以通過「可證其為偽」（否證）（falsification）的考驗

者，才可構成科學的基礎1（Popper, 1992, 2002, Lakatos & Musgrave, 1970）。

1 科學史研究社群中，對於知識的評價與知識增長的可能性其實有非常不一樣的看法，相關立

場與看法直可謂針鋒相對。相關討論已超過本文範圍，請參閱（周寄中譯，民 82）。

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在價值多元化的背景下，公共行政研究不論從那個角度來觀察，始終無法

逃脫政治的影響。但是對於政治與行政之間的關係，隨著觀點與立場的不同，

學者間的見解有諸多的歧異。使公共行政陷入了理論叢林的困境。不過就政治

生活的改善而言，若說「政治」是一種想法，而「行政」是種作法，大概「雖

不中亦不遠矣」。從政策設計的角度而言，正是希望能結合「政治」與「行

政」，進而統合政策規劃與政策執行，兼顧政治的理想性與行政的可行性

（Schneider, 1997）。當我們期望「向有權者說實話」（speaking truth to power,

Wildavsky 1979）時，我們恐怕必須知道我們要說什麼「實話」？以什麼「方

式」來說這個實話？說實話的「目的」又是什麼（Bobrow & Dryzek, 1987: 4）？

政治乃是從事「社會價值的權威性分配」，而在價值多元化的時代，如何

進行權威性分配，自然難有一明確而既定解答，縱然有了明確的期待，如何落

實又經常因為殊途同歸的緣故，令人深感迷惑。不論是政治亦或是行政，當局

者總是在進行各式各樣的抉擇（trade-off）。

公共行政的核心在於決策（decision-making）（Simon, 1997）。決策的目的

自然在於解決問題。而所謂「問題」，一般指涉為「理想中的預期，與現實中

的情況不一致」。正是因為這一不一致與落差，造成欲求的不滿，進而形成「問

題」意識。眾人之間共同感受到相同或類似的不滿，即成為公共問題。公共決

策（public decision-making）主要目的在於解決公共問題。公共問題就其本質

而 言 ， 具 有 互 賴 性 （ interdependence ）、 主 觀 性 （ subjectivity ）、 人 為 性

（artificiality）、及動態性（dynamics）（Dunn, 1994: pp.140-1）。

就問題之因果關係是否明確而言，公共問題又可區分為結構良好、結構適

中、結構不良等類型（Dun, 1994: pp.145-7）。當然，最引人注目且也是政策科

學最大挑戰的公共決策困境，通常是指面對結構不良的公共問題時，基於巧婦

難為無米（資訊）之炊的困境，公共行政的所展現出來的無力感。但弔詭的是，

我們不難發現「意外」成功的政策個案，從而引起我們對於垃圾桶決策模式、

政策視窗等非理性決策理論的關注。

而公共決策既然處理利益糾葛的問題，勢必經常造成「幾家歡樂，幾家愁」

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的效果。公共決策如何可以「將自己的快樂，建立在他人的不幸上」2？易言

之，公共決策顯然或多或少會影響到既得利益，公共決策如何爭取到政策利害

關係人的順服？既得利益者又為何有義務（obligation）服從不利於己的決策？

在政策分析專家無法釐清政策問題的因果關係時，訴諸利害關係人的意見徵

詢，似乎成為一個必然的發展方向。因此，依據民主理論所提出的公民參與概

念，逐漸在政策科學的文獻中浮現與擴大。然而，公民參與是否可以產生共識，

進而有助於落實民主政治的理想，無論在理論抑或實務上，引起了諸多的討

論。部分論述相信「公民社會」的建立，有助於提高公民參與的品質。

公共治理的研究，經歷了傳統公共行政傾向法制層面的討論，在 20 世紀

末通過新公共管理的洗禮，以及新公共行政的反思，晚進衍生出新公共服務的

討論。這些研究焦點的變遷，具體反映了民主行政的發展軌跡，以及落實民主

政治理想的諸多挑戰與回。

當公共治理的討論由國家中心逐步向社會中心移轉時，除了標示民主政治

的進展，亦提高了對於公民素養的期待。基於「什麼樣的公民，就會建構什麼

樣的國家」這樣的論述，公民社會此一概念愈來愈引起關心公共治理者的關

切，相關討論也愈來愈豐富。

本文企圖通過公民社會的初步耙梳，討論公民社會是一種過程，亦或是一

種結果？再者，考慮到政府、企業、非營利組織、公共行政教育等因素，究竟

誰來建構公民社會？本文企圖論證：若無法回答「誰來建構」，那麼公民社會

此一概念對於公共治理的理論與實務恐怕難有貢獻。

以下分別針對公民社會的內涵進行說明；再進一步引伸公民參與的概念；

接著討論參與是否可以產生共識？最後，嘗試回答「誰來建構」這個問題。

2 這個問題並不如表面上那麼好回答。中國人基於集體主義，往往強調「為了大我，犧牲小我」

的奉獻精神；西方自由主義陣營中的功效主義者（Utilitarianism）爭取所謂「最大多數人的最大幸福（happiness）」。個人的權利可否藉由全體利益的名義加以剝奪？這個問題的答案恐怕需取決於其意識型態為何。

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貳、公民社會的內涵

有關公民社會的概念，一般認為可追溯到「蘇格蘭啟蒙運動」(The

ScottishEnlightenment)。該運動代表人物之一的弗格森（Adam Ferguson）首先

提出 civilsociety 的概念，劃分人類社會的歷史由蒙昧（savagery）、野蠻

（barbarism）階段，至開化（polished）、文雅（refined）的演進過程。依據郭

博文的看法，弗格森的 civil society 包括國家在內，不過當時也已考量到人民

在政治生活的介入，有效阻止政府腐化與集權專制的危險，這類論點可視為

civil society 終會轉變為與國家或政府對立的徵兆（郭博文，1997：33）。

十 八 世 紀 末 歐 陸 受 到 法 國 大 革 命 之 後 對 社 會 與 政 治 的 衝 擊 ， 對 於

civilsociety 的概念有所轉變，以黑格爾（Georg Wilhelm Friedrich Hegel）為主

要代表。黑格爾將公民社會與國家區分，奠定「公民社會」自成獨立體系的理

論基礎。在黑格爾的公民社會下，民眾組成團體形成力量，一方面監督行政權

防止官員恣意妄為，另一方面藉由代議制促進立法，反映社會各領域的利益需

求與問題。黑格爾的概念論述提供了概念架構，至葛蘭西（Antonio Gramsci）

又有新的觀點。

葛蘭西認為「公民社會」是各種民間組織的集合體，如政黨、工會、教會

和學校等（石元康，1990：24）。統治者一方面掌握國家機器（如政府、軍警、

法院等強制性措施），另一方面藉由公民社會傳達資產階級的世界觀，形成所

謂「文化霸權」（culturalhegemony）。葛蘭西的見解對「公民社會」的性質有

較明確的界定，亦引發學術界、文化界對公民社會自主性的興趣。隨著「公民

社會」的概念日趨蓬勃發展，近年來學術界對非營利組織與非政府組織角色的

探討，也和「公民社會」的概念掛勾，顯示「公民社會」的概念發展仍有潛在

空間。

Cohen 認為全球性的結社與公民的行動，已經對現代政治生活的民主原

則產生了極具關鍵性的作用，他認為：（當代）權利論述的復興、擴大權利的

宣稱以及新的權利形式，往往是來自公民的（civil）而非政治的行動者。因為

公民社會是自由結社、公民的公眾參與以及新的權力自然發展的場域。公民的

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行動者建立了某種聯繫與關係，將經濟與技術安置在與“社會性”相互聯繫的

位置，接合於各類結社、非政府組織、網絡、公眾與社會運動之間，今日已在

一個更廣泛、更高的國際層次上擴散。．．．這些藉由國際性的公民社會建立

的關係網絡，正引領政治力前往一個人權論述的普遍性層面。（Cohen，1999：

259，引自林勝偉：2000）

Habermas（1989）認為，公民社會有兩個層面，一個是狹義的公民社會

本身，也就是商品交換和社會勞務的領域；另一個是公共領域，是指讓公民社

會得以運作的領域。在狹義的公民社會這個層次裡，新的商品交換關係，促成

了「個人」的誕生，也連帶產生各種人道的要求，如對人的各種慾求和利益的

承認和尊重等。另一方面，核心家庭也逐漸取代舊式的大家庭，成為公民民社

會的制度基石。私人領域的存在，讓個人得以藉此阻隔或緩衝來自大社會的權

力支配或壓迫，而在私人領域中培養出來的個人性或主體性，是公共領域得以

運作的先決條件。Habermas 認為，當公民社會中的私事不再被認為是國家之

管轄對象，而應該由公民社會本身來管理時，公共領域就誕生了。

以上的理論都強調公民社會對於民主制度的重要性，而公民社會是由一個

濃密的自主性民間團體系統所組成，而在公民社會層次之上、國家層次之下必

須存在一個政治系統，也就是公共領域，這些組織和結構構成了一個完整的公

民社會。

另外，倫敦政經學院「公民社會中心」將公民社會定義為：

公民社會是指建立在共享的利益、目的與價值的基礎上，非強制的集體

行動的領域。雖然在實務上，國家、家庭、市場間的界線模糊難以釐清；

但是在理論上，公民社會的構成形式與國家、家庭、市場是不一樣的。

公民社會往往包括了不同的場所、當事人、機構型態，而這些要素間具

有不同程度的制式化、自主性或權力。公民社會此一概念經常指涉到以

下各種組織類型：慈善機構、非政府組織、社區組織、婦女組織、宗教

團體、專業協會、公會、自助組織、社會運動團體、商會、協會等。

臺灣對於「公民社會」的概念的繼受，最先有意識引進「國家—社會」二

元對立觀點，來解釋臺灣現實狀況的是一群民間學者，如王杏慶、陳忠信、郭

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正亮等。當時他們將 civil society 譯為「民間社會」，主要是為了凸顯「官民矛

盾」，強調「民間」的自主性，並從政治、經濟與社會變遷的角度論證臺灣的

威權體制開始鬆動，民間的力量應設法排除國家干預（顧忠華，2002：166）。

這樣的看法與當時政治背景密切相關：1986 年民進黨宣布成立，面對國

家機器的鎮壓風險，政治上的反對運動亟需動員民間資源與能量，以建立弱勢

者的行動聯盟。因此對於這種觀點有論者稱之為「民間社會論」。「民間社會論」

標榜「民間」與「反菁英」的特性，也引起不小的爭論。即有論者指出，「民

間社會論」有過分簡化「國家—社會」關係，並且忽略社會各部門間的支配關

係等問題（張茂桂，1991：26）。進入 1990 年代後，civil society 以「市民社

會」為名的論述繼之而起，王振寰等的階級論述可為代表。將 civil society 譯

為「市民社會」，著重西方中世紀城市開始現代化的歷史意義，涉及城市居民

自治權、公民權、商業自由的組織原則，並顧及階級面向。根據王振寰的觀點，

包括知識份子、工人、農民等弱勢團體及小部分中產階級共同構成「民眾部

門」，透過社會運動和資本家與白領中產階級形成拉鋸，成為對抗國家權威和

資產階級的結盟（何方，1990：42）。

相較於「民間社會」與「市民社會」，晚近的「公民社會」論述在於更嚴

格地界定公民社會，將經濟體系視為國家和公民社會之外的另一個功能自主領

域，形成民主政治、市場經濟、公民社會的三元分析架構，並藉此凸顯公民與

國家的權利義務關係（王振寰，1991：62）。一方既避免「民間社會」相對較

為模糊的意涵，及與傳統民間、民俗等概念的糾葛；另一方面也避免「市民社

會」將公民權僅侷限於「市民」層級，且過度強調經濟與階級的意涵。而在「公

民社會」的論述中，值得注意的是公民結社的發展，積極介入臺灣的政治過程，

成為公共領域的固定參與者，也是公民社會的主要「承載者」（carrier）（顧忠

華，2002：170）。換言之，公民結社實為公民社會和公共領域的重要支柱。公

民結社的發展、茁壯，也顯現出民間團體的影響力與地位益趨重要。此外，解

嚴後臺灣公民社會迅速成長，各類民間團體大幅擴張，並形成聯盟以壯大聲勢

厚植實力，社會運動朝向組織化的方向發展，亦有助於民主政治的建構與運作。

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參、公民參與

民主政治的概念可以追溯至古希臘時期。邱吉爾在對下議院的演講中

（1947） 指出：「除非所有其他的政府形式皆已反覆試驗過，否則民主政治尚

是最佳的政府形式」。在對邱吉爾對民主政治的正面看法表達個人同意與否的

意見前，對民主政治有一個初步的認識，應是最基本的條件。

民主政治在漫長的發展歷史上，並非毫無變化，從其強調的重點不同，及

在歷史上出現的先後順序而言，可以將民主政治區分為古典式民主、保護式民

主、發展式民主、人民式民主等。簡略的說，古典式民主乃是行之希臘城邦國

家的直接民主；保護式民主旨在於約束國家權力的行使，保護人民的權益不受

國家機關濫權的影響；發展式民主則是強調社經背景條件的差異會深刻影響到

個人追求自由的能力與機會，因此國家必須針對弱勢族群提供適當的協助，以

落實立足點的平等；至於人民式民主，則是蘇聯等社會主義國家的訴求，強調

社會平等的目標（楊日青等譯，民 88：第 122-33 頁）。

公民參與是 1960 年代末與 1970 年代，一個於美國受到許多公共行政領

域的學者所極力推崇的概念。此概念代表的是一種民眾要求參與政策決定的意

涵（Marini, 1971）。自從美國行政程序法（Administrative Procedures Act）於

1946 年通過後，在聯邦政府的層次上業已建構一套公民參與政策，其立法的

必要已在所有層級的政府中增加（Cooper, 1983）。Garson & Williams（1982）

提到，1970 年代美國國會在相繼通過許多法案之際，會要求各級政府在推行

各項政策時，讓各種民眾參與政策制定及方案的執行。

Cooper（1983）對於公民參與的討論整理出四種目的說。第一種公民參與

的目的是為了實踐身為民主政體一份子的權利；第二種則著重在政治系統的

維護與安定，將焦點擺在政治系統對環境的回應與適應；第三個公民參與目

的是彰顯集體智慧，公民藉由資訊的掌握來提出比官方更佳的政策與方案；最

後一種目的是公民精神的教育與發展，為了拓展個人的公民責任並深化社會認

同，獲得維繫民主政府所需的社會與政治技巧。

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Denhardt & Denhardt（2003）認為，公民之所以參與主要有三個理由。首

先，只有透過公民積極的參與才是最可能達到最佳政治結果的途徑。其次，透

過參與是可以滿足最大多數公民利益需求的規則與決策。公民對於公共事務的

廣泛參與，是能確保個人利益與集體利益不斷得到政府官員的傾聽與關注。最

後，公民參與是強化了政府的合法性。從這些論述中，研究者認為公民參與有

一部分是為了滿足公民無論是在權利伸張，或是需求及利益上的滿足，另一部

分則在於回應政府或政治體制的需求，而以公民參與的途徑來維持、促進體制

能有效運作，甚至可以更進一步地說，公民參與或許是為了維護以民主為核心

價值的社會秩序。

在公民參與概念的討論上，Arnstein（1969）是以權力的觀點出發，認為

公民參與是一種權力的重分配，這樣的結果將使那些無權的、目前被政治與經

濟過程排除在外的人得以在未來被慎重地納入。Cunningham（1972）的論述

則把社區成員視為是一種志願性的「業餘人員」，而公民參與代表的是「業餘

者」能夠行使權力來決定社區內一般事務的過程。這些非屬精英的份子是有控

制的權力，以及在選擇上擁有實質及重要的決策權。Garson & Williams（1982）

所提及的公民參與，是一種政府對公民有更多的回應，以及公民可以更直接的

行動來涉入公共事務之中。然而這些公民並不侷限在所謂的中產階級，他們包

含了一般公民、社區成員、社區代表，或者是公民組織，甚或可能是少數族群

與非白人公民等。Chandler & Plano（1988）認為，公民參與是為了控制或制

定行政機關所擁有的決策功能，而從投票和利益團體行動等所謂「間接的公民

參與」中區分開來。這些參與者多半是業已投入在利益團體之中而同質性高的

中產階級人士，且具有與官僚密切合作的地位。

公民參與在對象上是從中產階級人士涵蓋至非精英的普羅大眾。其中參與

的概念強調，民眾對於政府公共事務的投入，不單是以間接的方法表達民意，

而是採取更直接的行動展現公共事務的決策權力。另一方面，其中的精神關注

公民在政治過程中彼此之間平等，以及公民與政治過程（特別是政府）當中的

自由。Caddy & Vergez（2001）認為政府在當前的時代背景之下，越來越難以

有效回應複雜的政策制定與決策環境。為了民主—也就是公民的認可，政府在

政策制定上促進與公民之間的關係變得日益重要。這樣的過程是讓受決策影響

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的公民不僅受限於在代議民主的規定與原則下，不過，並不是為了取代代議民

主的形式，而是去補足（complement）並強化民主的整體性。這樣的論點是把

公民參與定義成政府與公民之間的關係內涵，強調政府如何促進與公民之間的

關係來實踐民主。裡頭的意涵或許表達了公民需求與政治功能之間的循環。

胡龍騰指出（2007：84）這是一個強調公民治理的時代（the era of citizen

governance），當前政府治理的挑戰，已不再是如何達成管理的效率，而是如

何實現草根民眾之所欲，並如何由其自身予以實現（Box, 1998: 35）。在此轉

變中，公民之角色亦將隨之重新定義。並且，二十一世紀的官僚體系除必然走

向小而美、績效導向的趨勢外，行政官僚也將被要求扮演信任公民、且協助公

民解決社區問題的角色。自九○年代中期開始，公共行政領域出現兩項主要的

發展，其一為強調公民參與的政府再造與公民治理（citizen governance），另

一則為強調政府之績效評量與管理；而更重要的，二十一世紀的公共行政學群

正企圖將此二者結合，以提升政府治理與公共服務的品質（Ho and Coates,

2004: 29-30）。然而，如果公共治理的成敗維繫在強烈的系絡導向、個案導向，

成功經驗的移植或學習恐怕都隱含著極大的改革成本。

公民參與的興起，一部分原因即在於對長久以來行政部門抱持菁英主義與

專家主義的決策過程的反動，而冀望能從民間草根爭取發聲的機會（Fischer,

1993; Forester, 1989）。在此趨勢下，政府議程之設定、政策之型塑，以及績效

之評定，皆須從技術專家主義的專制中獲得解放，而強調參與式民主

（participatory democracy），並透過對於自主參與的鼓勵，使公民、行政官僚、

與專家間，得以在對談民主的情境下，謀求相互之理解與共識（丘昌泰，1995）。

然而，只要允許公民參與就可以獲致「順服」嗎？公民參與不僅是可欲的，而

且是可行的嗎？

肆、共識建立的弔詭

我們希望通過公民社會3的建立，除了可以「有夢最美，希望相隨」，並可

3 公民社會的討論，請參閱（Kymlicka & Norman, 2000; Janoski, 1998）。

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進一步加以實踐。所以公共決策必須兼顧政府與公民，兼顧「意願」與「能力」，

只有在動態平衡的過程中，秉持著中庸的立場，才能避免落入「基本教義派」

式的激越思維，構思出具有建設性的制度安排。誠如前文所提，「政治參與」

可以界定為：公民本身就是政治菁英、公民控制政治菁英、政治菁英控制公民

三種無法調和的論述，因此反映出政治參與的工具途徑上的不同，亦即「代議

制民主」對於「代表」的討論。這涉及到全權委託說（trustee model）、委任說

（delegate model）、託付說（mandate model）、反映說（resemblance model）等

間的爭議（楊日青，1997：頁 351-357）。

不論做出哪種選擇，這個選擇應通過「反覆討論」來達到共識，雖然討論

的結果可能變動不居，甚至難以達致共識，但是光是討論的過程，即可使我們

更清楚自己的需求與期待。而這正是良好決策的前提：明確的需求或期待。我

們若希望從參與選擇，提升到著眼於選擇的品質，則不能不更加強調政策論證

（policy argument）在公共決策過程中的重要性。所謂真理愈辯愈明，唯有通

過清楚交代決策過程、決策依據、決策可能結果，才能有效爭取公民的信任與

支持。

19 世紀以降的歐洲政治史，本質上就是一部「政治參與」之正規管道的發

展史。西方民主政治的演化，實際上沿循兩種方式逐漸進行。一種是「政治參

與之權利項目」的逐漸增加，例如：選舉權、請願權、訴願權等；另一種是「分

享政治參與權利之人數」的逐漸增多，例如：選舉權的普及。不過民主政治這

一個詞，最大的缺點就是：太通俗了。所以一詞多義，反而增加理解與應用上

的困擾（郭秋永，民 90：第 10 頁）。因此造成了溝通與共識建立的障礙與困

難。其中以「意識型態」、「本質上可爭議說」兩個概念最能說明這類困境的原

因，另外有關「典範不可共量」的觀點，亦頗具參考價值。

意識型態乃是一組或多或少相互連貫的觀念，不論意識型態到底是在維

繫、修正或推翻既有的權力關係體系，意識型態確實提供了組織化政治行動的

基礎。因此所有的意識型態皆具有以下特色（Heywood, 1999）：

˙ 提供對既有秩序的一種解釋，通常以「世界觀」（world view）的形

式出現。

˙ 提供一種對追求未來的模型，且對理想的社會提出它的看法。

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˙ 闡述政治變遷可能或是應該如何發生。

然而，意識型態並不是一成不變的思想體系，反而是由一組浮動的觀念所

組成，而這些觀念在某些面向有相互重疊的見解。就「基本的」層面而言，意

識型態有點類似政治哲學，就「運作的」層面而言，它採取某種形式的大型政

治運動。

意識型態的內涵並非固定不變。Destutt de Tracy（1745-1836；法國哲學家）

將意識型態視為觀念的科學（science of ideas），企圖探索內在思維和觀念的起

源。不過最具影響力的界定者，大概非馬克斯（Karl Marx）莫屬。馬克斯將

意識型態視為「統治階級」的觀念，這些觀念因而護衛著階級體制，以及永無

止境的剝削制度。意識型態一詞的其他用法，也曾為自由派與保守派人士所進

一步發展。受到極權主義獨裁者出現的影響，在兩次世界大戰間，諸如 Karl

Popper, J. L. Talmon, Hannah Arendt 等自由派學者，將意識型態視為社會控制

的機制，因而促成了順服與服從的行為。

至於 Michael Oakeshott 等保守派學者，則以濃厚的懷疑主義（conservative

scepticism）來詮釋意識型態，主張世界大部分超乎人類心靈理解的範圍之外。

意識型態被視為是一種抽象的「思想體系」，亦即是一組可能扭曲政治現實的

觀念。意識型態應視為一種行動取向（action-orientated）的信念體系，它是由

一組彼此相關的觀念所匯集而成，並以某些方式來指導政治行動。（轉引自：

楊日清等譯，民 88：第 73-4 頁）。意識型態之間的比較是難以理性討論的，

意識型態的「改宗」更是茲事體大，涉及信仰的改變的事向來不易進行。

「民主政治」此一概念的多元其異性，可以利用「本質上可爭議」（thesis

of essential contesability）4的概念來加以說明。郭秋永以下例說明何謂「本質

上可爭議」？

假設甲、乙兩人皆同意雇主分別清洗整個公司的一半窗戶，而可以各得

五千元。再假設甲家庭窮困、需錢孔急，乙家庭富有、不愁吃穿。又設

4 「本質上可爭議」此一概念源自於 W. B. Gallie 於 1956 年所於 Aristotelian Society 所發表的

一篇論文（Gallie, 1964: ch8）。Gray 指出：任何政治概念的使用，都預設了對一組同樣可爭議的概念的特定瞭解；這種本質上可爭議的概念架構在使用時有一個特性：對某種特定的社

會生活形式的認同和支持（endorsement）(Gray, 1977: p.332; 轉引自錢永祥，民 90：第 208頁)。

誰來建構公民社會？

—105—

甲花了一個小時擦完整個公司的一半窗戶，但其清潔效果差強人意；乙

用了兩個小時擦完另一半窗戶、完成毫無瑕疵的清潔工作。那麼，如何

給付酬勞，才算合乎「公道」或「正義」的概念呢？若依「各得約定所

與」的詮釋，則甲、乙兩人各得五千元。若依「各得所值得」的詮釋，

則乙應比甲獲得更多報酬。若依「各得所需」的詮釋，則甲應比乙獲得

更多報酬。總之，雇主究竟應該依據哪一種詮釋而來給付酬勞，才算是

合乎「公道」呢？

從這個例子，我們可以看出，「公道」概念乃是一個「本質上可爭議的

概念」（an essentially contestable concept）：它具有一個核心意義，例如

「各如其分」，但此一核心意義，卻可做不同的詮釋，例如「各得約定

所與」、「各得所值得」，以及「各得所需」，並且這三種互異的詮釋，各

自奠基在不同道德觀之上而皆能言之成理（郭秋永，民 90：第 8 頁）。

「民主政治」此一概念既屬「本質上可爭議」的概念，那麼「民主政治」

的「共同核心」是什麼呢？那就是：政治參與—公民參與政治。作為一個「本

質上可爭議」的概念，自然眾說紛紜，不在話下。根據上述「本質上可爭議」

之概念，民主政治的內涵可以歸納如下（郭秋永，民 90：第 12 頁）：

˙ 「民主政治」乃是一個本質上可爭議的概念。

˙ 歷來使用者應該都會同意「民主政治」具有一個共同核心，此即「公民參

與政治」或「政治參與」。

˙ 歷來使用者應會確認此一共同核心的適當用法或詮釋，乃是「可爭議的」，

而且實際上「已有爭議」。長久以來，這些已有爭議的詮釋，至少有下述

三種。

˙ 「公民參與政治」即指一般公民直接參與政府政策的制訂與執行；公

民本身就是政治菁英。

˙ 「公民參與政治」乃只一般公民間接參與政府決策的各種自願性參與

行為；一般公民「控制」政治菁英。

˙ 「公民參與政治」是指一般公民間接參與政府決策的各種動員性參與

行為；政治菁英「控制」一般公民。

空大行政學報 第二十二期（特刊） 民國 100（2011）年 8 月

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以上對於「公民參與」的論述都可以自圓其說，因此很難指出哪一個說法

才是對的。簡言之，有關「公民參與」的理解，應是一項「選擇題」，而非「是

非題」。

伍、公民社會的過程與結果

從以上對於「民主政治」、「公民參與」的討論，可以理解「公民社會」的

意義隨著歷史系絡的不同而有不同的內涵，而不同的公民社會暗示著不同的權

力結構。公部門在這些不同的權力結構中，如何扮演角色？回答這類的問題是

當代公共行政的主要挑戰之一。當公共事務管理的主要價值是「民主」時，公

民社會提供一個品質保證的基礎。

然而，當「公民社會」指涉的是一種過程時，公部門面臨的是一群意願、

能力、品德以及使命感都有待加強的人民。此時，公部門勢必從專業主義的角

度，提供公共服務，企望通過專業與紀律的官僚組織，提供秩序與福利。當「公

民社會」指涉的是一種結果時，公部門扮演的角色更趨向工具性，官僚組織扮

演顧問的角色，提供公民社會基本諮詢服務。從公共行政晚近的發展看來，不

論是「新公共管理」亦或是「新公共行政」的論述，若能建立在「公民社會」

的系絡中，必定能有事半功倍之效。

換言之，「公民社會」是約定成俗的一種過程，還是一種政治社會化的教

化結果？這涉及到了政府與人民的不同角色扮演，具體而言，更是指涉到「新

自由主義」與「放任自由主義」的意識型態。當吾人對於「自由」的理解尚在

於「政治上的自由」、「經濟上的自由」擺盪；在「公平」與「效率」之間為難

時，「公民社會」如何建構，恐怕難以操作化，對於公共行政的研究與實踐，

恐難有所貢獻。因此，「公民社會」會不會是一種被當成一種「既定結果」而

成為一項「假定」（assumption）？以作為公共服務、公共治理的政策分析與

設計的基礎。如果是這樣，那麼吾人可以預期也可以理解何以部分公共管理的

政策工具在實踐過程中會遭遇困難。

自由主義所造成的分歧，似乎可以藉助「審議式民主」的理念來加以處理。

誰來建構公民社會？

—107—

然而，審議式民主的精神在於：爭取權利訴求的人，不能把自己的訴求當成永

不退讓的天賦權利。因此審議式民主只在意議題應該得到公開且自由的討論，

不必然有利於任何一種爭執的立場。

江宜樺（2001：362）指出：「在民主程序之前，一個堅持色情書刊必須得

到合法販售權利的自由主義者，與一個堅持政府必須查緝以保障公民身心健康

的保守主義者，究竟有什麼道德份量上的先天差別？」。當價值多元化成為無

可避免的事實時，「民主審議」就成了必要的調節機制，「因為我們面對的再也

不是簡單的自由派或是保守派之別，而是不同自命為自由派的自由主義價值之

別」（江宜樺，2001：362）。公民社會如果是一項有利於公共治理的價值，似

乎也應由人民通過民主程序來建構，公共行政應該扮演專家顧問的角色，而非

越廚代庖。因此公共行政理應將「公民社會」理解為一種動態的建構過程，並

進而保持彈性與機動，方能落實「回應性」與「相關性」的訴求。

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Who can construct the civil society?

Yao-Chang Kuo∗

Abstract The reserachs of public governance had changed on their focus from new public

management and new public adminstration to new public service in the late of 21

century. It reflects the responses and challeges of democracy and demostrates the

trajectory of democartic administration.

While the central issues of public governance shift from state oriented to social

oriented, it may intimate the progress of democracy and the expectation of civil society.

They said “what kind of citizen, what counry will be constructed”, so it may be

expected that the public governance researchers will intrested the topics of civil

society.

This paper intend to answer the question: who can construct the civil society?

Base on the discussion of civil society, I wonder whether the civil society concept

concerns the procedure or the result? Who have the capability to construct?

Government, enterprise, or NGO? This paper will conclude that we can not benefit

from the concept of civil society if we can not clarify who can construct the civil

society.

Key Words：civil society, civil participation, essentially contestable concept

∗ Associated Professor, Dean of Academic Affairs, Director of Department of Public Affairs, Hsuan

Chuang University