Azcuy Ameghino - Artigas y La Revolucion Rioplatense (Cap.. II)
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Gabriela Martínez Dougnac José Pierri
EL COMERCIO INTERNACIONAL Y LA CADENA CARNICA ARGENTINA
1960-1985
Cuadernos del P.I.E.A.
Director_________________________Eduardo Azcuy Ameghino
Redacción_______________________Carlos Birocco Gabriela Gresores Gabriela Martínez Dougnac
Consejo Académico Asesor____Eduardo Basualdo Horacio Giberti Carlos León José Pizarro Ignacio Llovet
©PIEAPrograma Interdisciplinario de Estudios Agrarios
Este número de los Cuadernos del P.I.E.A. ha sido realizado en el marco de las actividades del Instituto de Investigaciones de Historia Económ ica y Social (IIHES) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
ISSN n° 1514-1535
Impreso en Argentina - Printed in Argentina Diciembre 2000
INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS AGRARIOS
Eduardo Azcuy Ameghino Gabriela Gresores Gabriela Martínez Dougnac José Plerrl
El comercio internacional y la cadena cárnica argentina 1960*1985
P I E A
I I H E S
Indice
Eduardo Azcuy AmeghinoLa evolución del mercado mundial de carne vacuna:elementos para el estudio de la industriafrigorífica argentina, 1955-1985 .................................... 7
Gabriela Gresores“De cabeza de león a cabeza de ratón”:el caso del Swift, 1957-1980 ...................................... 95
Gabriela Martínez Dougnac Problemas del desarrollo de laganadería pampeana, 1960-1990 ................................ 137
José PierriLeyes y política de carnes, 1960-1980 ...................... 163
LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO MUNDIAL DE CARNE VACUNA: ELEMENTOS PARA EL ESTUDIO DE LA INDUSTRIA FRIGORIFICA
ARGENTINA, 1955-1985*
Eduardo Azcuy Ameghino
* Todos los trabajos editados en este volumen se realizaron el marco de investigacio
nes desarrolladas en un Proyecto Trianual de la UBA.Los autores agradecen la valiosa colaboración prestada por Andrés Lazzarini e lngrid
Vilanoba.
La evolución del mercado mundial de carne vacuna: elementos para el estudio de la industria frigorífica argentina, 1955-1985
1. El comercio internacional y el complejo cárnico argentino: problemas e hipótesis
Así como el cuero había constituido uno de los pilares básicos de la economía rioplatense colonial y postcolonial, el papel descollante de la carne vacuna en la historia argentina -y del complejo dedicado a su producción- resulta inseparable de las características definitorias de la estructura socioeconómica nacional moderna, a cuya configuración contribuyó de manera decisiva, en especial a partir de 1880 con el inicio de la instalación de la industria frigorífica y el reajuste de la producción ganadera en función de los nuevos mercados que se abrían por entonces.1
1 Horacio Giberti. Historia económica de la ganadería argentina. Solar, Bs As, 1974,
ps. 176-181.
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En este contexto, tres serían los componentes fundacionales y vertebradores del modo como el país participó activamente en calidad de principal proveedor de un incipiente mercado mundial cárnico: a) la demanda inglesa de carne vacuna congelada y enfriada, b) la disponibilidad potencial de carne barata, abundante y de calidad que ofrecía la pampa húmeda, c) la decisión del capital inglés y luego estadounidense de instalar plantas frigoríficas en Argentina a efectos de beneficiarse con la operación del circuito comercial que resultaba determinado por la complementariedad de los dos puntos anteriores.2
Mercado británico, pool industrial anglo-yanqui y grandes terratenientes ganaderos fueron así factores centrales del negocio cárnico, y también espacios socioconómicos destacados de fragua, imbricación y fortalecimiento de las clases dominantes argentinas entre 1876 y 1910.
El complejo agroindustrial de la carne vacuna en desarrollo resultó entonces, contradictoriamente, un agente activo en la consolidación de un tipo de país tanto como una consecuencia de décadas de subordinación comercial -que determinaron sucesivas y superpuestas especializaciones productivas: cueros, tasajo, sebo, ciclo lanar- transcurridas bajo la hegemonía de la oligarquía terrateniente-mercantil de Buenos Aires.
Constituidas en un determinante privilegiado de nuestra inserción agroexportadora en la nueva división internacional del trabajo que acompañó al surgimiento del imperialismo moderno, la elaboración y exportación de carnes congeladas y enfriadas expresó mejor que ningún otro componente de la economía de la época, salvo tal vez las crecientes sujeciones financieras, la con
2 Los frigoríficos norteamericanos -encabezados por los big four: Swift, Armour,
Wilson y Cudahy- iniciaron en 1907 su penetración en la Argentina, instalándose tam
bién más o menos simultáneamente en Uruguay, sur de Brasil, Australia, Nueva Zelanda y Canadá, teniendo en todos los casos como referencia esencial el abasto del mercado in
glés en disputa con los meat packers británicos.
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dición dependiente que caracterizaría a la Argentina desde fines del siglo XIX.
En estas condiciones, el complejo cárnico local se constituyó históricamente en virtud de decisiones eminentemente exó- genas: la del Reino Unido de contribuir a transformar al país no sólo en un “granero” sino también en un “corral” -del cual provendrían las proteínas animales necesarias para completar la alimentación de su población-; y también la de los grandes grupos económicos de la industria frigorífica de EE.UU. y Gran Bretaña que instalaron aquí sus plantas de faena y procesamiento para la exportación.3
Sobre esta base, no resultaría sorprendente que durante algunas décadas los principales vaivenes del comercio externo de carnes se procesaran a partir de la influencia de los comerciantes del mercado de Smithfield y las oscilaciones de la demanda inglesa, de la insaciable sed de ganancias de las empresas frigoríficas -incluidas las “guerras” de carnes por el reparto de las cuotas de exportación-, y de las aspiraciones de rentas de los ganaderos locales, en especial los grandes invernadores; todos eslabones de una cadena cárnica donde el pool industrial ocupó nítidamente el rol dominante, aunque fuertemente condicionado por el monopolio de compra inglés.4
Una importante investigación realizada a mediados de los ’50 permite una aproximación al último de los fenómenos men-
3 Ricardo M. Ortiz. Historia económica de la Argentina. Plus Ultra, Bs As, 1987, p.
344. Jaime Fuchs. La penetración de los trust yanquis en la Argentina. Cartago, Bs As, 1959, p. 192. Eugenio Gastiazoro. Historia Argentina. Agora, Bs As, 1986, t. III, p. 133.
4 Los importadores británicos al realizar la liquidación final de los embarques dedu
cían importantes sumas en concepto de gastos: flete marítimo, seguro de la mercadería,
derecho de importación, gastos de descarga y acarreo de puerto a lugar de venta, gastos
de colocación en mercado, merma de peso entre volumen facturado en origen y el vendi
do en Gran Bretaña, interés bancario por el anticipo del 80% que las firmas importadoras deben realizar previamente al embarque de las carnes, y margen de utilidad bruta sobre la venta. Junta Nacional de Carnes (J.N .C.) Reseña año 1956, p. 11.
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donados,5 al indagar y cuantificar la diferencia entre el precio final pagado por el consumidor británico por el chilled argentino y lo efectivamente percibido por Argentina -estimado en un escaso 47%-, exponiendo con claridad el papel cumplido por el mecanismo distribuidor del producto.
Cuadro 1. Reino Unido: Estimación del precio que el consumidor paga por carne vacuna enfriada argentina
Precio FOB........................................................................446Seguro y Flete.................................................................... 52Precio CIF..........................................................................498Gastos de comercialización mayorista............................... 25Precio Mayorista................................................................523Gastos de comercialización minorista...............................209Precio minorista pagado por el consumidor británico.......732Precio efectivamente recibido por Argentina....................339Diferencia......................................................................... 393
Fuente: A. Ferrer y M. Monsalve. Carnes: comercio anglo-argentino.
Finalmente, para completar los trazos gruesos del cuadro, si como producto de este tipo de distribución -o directamente por declarar menores precios a los obtenidos- “las empresas incurrieran en aparentes quebrantos, éstos pasan a ser enjugados mediante subsidios del Estado”,6 como ocurrió bajo distintas formas hasta comienzos de la década del ’60.
Si bien las consideraciones realizadas tienden a reiterar explicaciones ya presentadas por parte de la historiografía clásica que se ha ocupado de la evolución de la industria procesadora
5 Aldo Ferrer y Marcos Monsalve. Carnes: comercio anglo-argentino. Bs As, 1957,
p. 57.6 Horacio J. Noboa. Política nacional de carnes. Bs As, 1956, p. 28.
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hasta mediados del siglo XX,7 resulta imprescindible tenerlas en cuenta al analizar la evolución del comercio exterior de carnes, en especial a fines de los ’50, cuando en virtud del crecimiento de otros compradores llegó a su fin el período de relativo solapa- miento entre la demanda del Reino Unido y el mercado mundial, en el cual ya habían comenzado a destacarse otros países compradores y vendedores.
Dada la naturaleza del complejo cárnico local, la decadencia de la demanda inglesa se proyectó inmediatamente sobre él,8 9 ratificando que la razón esencial de su existencia había sido abastecer desde las pampas al Reino Unido, mediante una red de negocios cuyo núcleo estaba constituido por el pool anglo-yanqui y las empresas navieras y de seguros inglesas. Todos ellos, en mayor o menor medida, sufrieron la crisis del rediseño del abasto vacuno británico, demostrando escaso interés por la producción y exportación de carnes argentinas con independencia del viejo circuito que habían operado durante más de medio siglo, lo cual se materializaría en la retirada del país de las grandes empresas frigoríficas extranjeras, proceso culminado en lo esencial hacia 1972.9
7 Rodolfo Puiggrós. Libre empresa o nacionalización en la industria de la carne. Ed.
Argumentos, Bs As, 1957. José Liceaga. Las carnes en la economía argentina. Raigal, Bs
As, 1952. Peter Smith. Carne y política en Argentina. Bs As, 1968.
8 Desde una perspectiva crítica, y luego de estudiar minuciosamente la relación co
mercial con Gran Bretaña, ya en 1957 se había afirmado que la solución a los problemas
planteados debía consistir en “recuperar para el país el control de sus exportaciones al
Reino Unido eliminando la combinación monopólica existente”, lo cual debería ir acom
pañado de una “diversificación de los mercados de exportación mediante una activa po
lítica de promoción de ventas en el exterior”. Aldo Ferrer y Marcos Monsalve. Carnes: co
mercio anglo-argentino... p. 73.
9 Jorge Schvarzer. Estrategia industrial y grandes empresas: el caso argentino. Desarrollo Económico n° 71, 1978, p. 331. Eduardo Azcuy Ameghino. De la reestructuración
al estancamiento: la historia olvidada de la industria procesadora de carne vacuna (1958-
1989). Cuadernos del PIEA n° 7. 1998, p. 84.
13
La incorporación en dicho año del Reino Unido a la CEE simbolizó eficazmente el final de un largo ciclo del complejo agroexportador de carnes vacunas argentinas, que desde comienzos de la década de 1960 procuraría encontrar en el conjunto de Europa -incluidos los países extracomunitarios- la compensación por la progresiva pérdida de su mercado tradicional. Al respecto, el cuadro 1 ofrece una imagen general del período analizado, siendo asimismo de utilidad para contrastar sus resultados con las tendencias que caracterizaron el desarrollo del mercado mundial.
Mientras tanto, los cambios en el comercio internacional repercutieron sobre el liderazgo exportador de Argentina, que comenzó a ser fuertemente cuestionado por competidores como Australia, (paradójicamente) menos dependientes de la suerte británica.
Cuadro 2. Exportaciones de carnes enfriadas y congeladas, totales y a! Reino Unido, y porcentaje correspondiente al R.U. sobre el total, según promedios quinquenales (toneladas peso embarque).
Quinquenios Total general Total R.U. % R.U./total
1920-1924 497.000 411.220 82.71925-1929 603.380 482.020 79.91930-1934 409.900 382.920 93.41935-1939 425.840 361.480 84.91940-1944 340.920 335.440 98.41945-1949 273.880 224.180 81.91950-1954 118.960 86.400 72.61955-1959 324.080 231.620 71.51960-1964 379.040 183.920 48.51965-1969 355.620 98.180 27.61970-1974 274.000 48.680 17.81975-1979 249.880 8.620 3.41980-1984 185.540 7.080 3.8
Fuente: elaboración propia en base a ciatos de la Junta Nacional de Carnes.
14
Con vistas a profundizar la investigación sobre el período 1955-1985, nos proponemos también discutir la hipótesis acerca de que, más allá de sus resultados favorables en el corto plazo, la mencionada opción por Europa -que contó con entusiastas propagandistas, interesados o ilusionados por las presuntas bondades de la dependencia del país respecto a distintas potencias de ese continente- no tuvo suficientemente en cuenta al menos tres hechos o determinaciones concurrentes de primera importancia, que en adelante influirían profundamente sobre los rumbos del comercio internacional:
a) La consolidación de la fiebre aftosa como barrera sanitaria de tipo para-arancelario.
b) La política agraria común (PAC) que llevaría adelante la CEE a partir de 1962, y en especial de 1968 en materia de carnes.10
c) El papel relevante que comenzaban a desempeñar varios actores mercantiles en ascenso -especialmente EE.UU., Japón y Australia- en la animación e incremento del comercio cárnico.
Como consecuencia de la eficacia de los puntos anteriores, sumada a la subestimación de sus implicancias estratégicas que caracterizó a buena parte de la dirigencia política y empresaria, y a la ineficiencia de las políticas estatales ejecutadas por la mayoría de los gobiernos que se sucedieron, es posible afirmar que durante los últimos 30 años del siglo XX nuestro país -que había participado con el 62% de las exportaciones mundiales entre 1924/28- registró un agudo proceso de estancamiento y retroceso en su performance exportadora. Entre otros indicadores, este fenómeno se expresó en el menguado 10,3% con que participaron las carnes frescas argentinas de los embarques mundiales en el promedio de la década de 1970.
10 Ramón Tamanes. Estructura económica internacional. Alianza, Madrid, 1999, p. 231.
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Nos proponemos pues revisar críticamente la evolución del comercio internacional entre 1955 y 1985, en tanto se puede situar allí el epicentro de los cambios externos e internos que se materializarían en la declinación del complejo exportador argentino, sin perjuicio de que tanto antes como después no resulta difícil identificar elementos característicos -causas o consecuencias, más o menos lejanas- de dicho fenómeno.
Vale por último realizar alguna advertencia respecto a los criterios conceptuales y metodológicos que organizan la investigación. La más importante tiene que ver con la caracterización que realizamos respecto al papel principal de las carnes crudas o frescas -enfriadas o congeladas- como el producto de referencia para el análisis; lo cual implica que nuestros juicios e hipótesis fundamentales se construyen sobre la base del estudio del desarrollo de su producción y comercio. La razón de esta opción interpretativa, reiterada a lo largo del texto, es nuestro reconocimiento del papel decisivo para el comercio externo de carnes del país -tanto en términos históricos como presentes- de los embarques de carne cruda refrigerada, lo cual se halla absolutamente comprobado por el peso que tienen la cuota EE.UU. y las ventas a Canadá como núcleo dinámico de las exportaciones posteriores a la declaración del país como libre de aftosa. Y sobre todo, desde 1980, como lo demuestra la propia cuota Hilton, que “como ha ocurrido en los últimos años continúa siendo el eje del negocio frigorífico, ya que todo programa de exportación para ser viable debe basarse en la asignación de la misma que posee cada frigorífico”.11
Igualmente hemos tenido en cuenta el hecho, históricamente comprobado, de que países tradicionalmente líderes en materia de exportaciones como Australia y Nueva Zelanda, “por
11 Rolando García Lenzi. El futuro de las carnes. Instituto de Estudios Agropecuarios, Bs As, 1992, p. 13.
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tratarse de áreas sin fiebre aftosa no pusieron énfasis en los productos termoprocesados”, especializándose en los embarques de carnes refrigeradas destinados a EE.UU. y Japón, “evitando una competencia con los países sudamericanos en el mercado de enlatados y otros productos industrializados”.12
Sin ignorar la importancia del mercado mundial de carnes preparadas -tema al cual dedicamos un apartado-, ni su potencial de desarrollo, ni su aporte a la estabilidad de algunos sectores del negocio frigorífico, la priorización del comercio de productos frescos apunta a observar con nitidez el meollo que explica y expone la decadencia del papel de Argentina en el comercio internacional, mientras que el énfasis en los rubros cocidos y con mayor procesamiento puede -como lo discutiremos expresamente- contribuir a enmascarar el problema que aquí se desea colocar en el centro del análisis.
En este sentido, creo necesario advertir que el recorte que realizamos del tema bajo estudio -además de obvias razones de espacio- nos inhiben de incursionar en numerosos tópicos y problemas estrechamente relacionados con el movimiento del comercio internacional de carnes crudas, e incluso en buena medida con la explicación de dicho movimiento. La dilucidación de estos puntos sobrepasa el objetivo de mostrar la evolución del mercado mundial en relación con la cual puede definirse el balance de la performance histórica del complejo exportador argentino.
Por estas razones, en el nivel de análisis elegido, centrado en los volúmenes físicos del intercambio, se ha prescindido de establecer diferencias entre carnes enfriadas y congeladas, que aparecen en el texto consideradas en conjunto bajo el concepto indistinto de carne cruda o fresca. Asimismo, pese a haberse traba
12 Alberto de las Carreras. El comercio de ganados y carnes en la Argentina. Hemis
ferio Sur, Bs As, 1986, p. 132.
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jado estadísticamente de manera completa, tampoco se incluye una presentación del movimiento del mercado mundial organizado en función de los valores de los productos comercializados.
La elección de la fuente básica para acceder a los datos del intercambio comercial la hemos realizado teniendo en cuenta las características de la organización que las origina -la Organización de las Naciones Unidas de la Alimentación y la Agricultura (FAO)-, así como que se trata de series estadísticas presuntamente homogéneas y de mediana duración que nos permiten adentrarnos tanto en el período largo de enmarque y continuidades del tema (1934/38-1998) como en el subperíodo crítico entre 1953 y 1985. A tono con la prioridad asignada a los volúmenes comercializados, la unidad de medida utilizada será la tonelada métrica, correspondiente al peso real de embarque de los diferentes productos cárnicos.13
De todos modos, para no cargar el desarrollo del tema con la reiteración de cuadros estadísticos, se ha preferido trabajar con los conceptos fundamentales y sólo con aquellos números que los expresan directamente, dejando para futuras publicaciones la presentación de la base estadística elaborada con una parte de los datos que se han recopilado en el curso de la investigación.
13 Esta es la razón de las discrepancias que pueden encontrarse con otras cuantifica-
ciones realizadas en base a unidades de peso diferentes, como toneladas de res con hue
so. Igualmente las diferentes fuentes estadísticas disponibles no siempre resultan coinci
dentes, mientras que a menudo también las conversiones de una unidad de peso a otra
-n o siempre realizadas con los mismos criterios- contribuyen a cierta disparidad de cifras observable en la literatura especializada. De todos modos, dada la importancia de estable
cer tendencias y relaciones entre los datos, lo más importante es la homogeneidad de las
series elegidas. En este sentido nuestro trabajo prioriza los porcentajes de participación
de cada actor del comercio internacional más que la exactitud de los valores absolutos, lo
cual será especialmente notorio en el caso de los enlatados y procesados.
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2. La estructura del comercio internacional de carne a fines de los 50
En el quinquenio inmediatamente anterior a la segunda guerra, el Reino Unido daba cuenta del 80% de las compras de carnes crudas pudiéndose aceptar una relativa asimilación entre ellas y la demanda internacional, toda vez que nos hallamos frente a un mercado altamente monopsónico.
A tono con los cambios en el escenario mundial de posguerra, entre ellos el reemplazo del Reino Unido por EE.UU. en el liderazgo de occidente y las fuertes modificaciones que afectaron a los flujos comerciales, aquel posicionamiento comenzó a mostrar algunos signos de decaimiento acompañados por la incipiente emergencia de otros jugadores, como lo indica el descenso de la participación porcentual británica, que se ubicó en el 65% del total entre 1948/50; total que aún se hallaba por debajo del tonelaje promedio importado en 1934/38.
Posteriormente, la tendencia iniciada en la inmediata posguerra se continuó profundizando, llevando al Reino Unido a representar el 55% de la demanda mundial en el quinquenio 1950- 54. Estos datos también ilustran los conceptos vertidos al comienzo respecto a como afectó la relativa pero continua decadencia del mercado británico al complejo exportador argentino.
O sea que al ingresar al período donde formalmente damos inicio a nuestra indagación, ya el Reino Unido distaba -no sólo en materia de carnes- del papel que cumpliera apenas dos décadas atrás. Efectivamente, luego de que en 1954 se liberara el comercio de carnes -después de 15 años caracterizados por racionamientos y controles-,14 en el quinquenio 1955-59 un nuevo descenso ubicó a las compras británicas en el 44,5% de la demanda total, una parti
14 J.N .C . Reseña año 1964, p. 25.
19
cipación que equivalía a la mitad de los registros correspondientes a su edad de oro desplegada en el primer tercio del siglo XX.
Entre otros factores, además de los cambios en los hábitos alimenticios del consumidor local, la caída de las importaciones británicas se vincula con el incremento de la oferta interna, ya que ula producción de carnes estimulada por el apoyo que le presta el gobierno a través del sistema de precios garantizados -que tiende a contrarrestar las grandes fluctuaciones cíclicas en los precios y asegurar un ingreso mínimo a los productores- ha registrado un apreciable incremento en la participación del abastecimiento”.15
De esta manera los ganaderos del Reino Unido, luego de incrementar alrededor de un tercio la producción, lograban alcanzar hacia mediados de los ’50 una participación del 66% en el abasto interno contra el 51% registrado en la preguerra, para lo cual, dado que “no era posible aumentar el número de cabezas de ganado de carne debido a que todavía estábamos escasos de leche y no podíamos reemplazar el ganado lechero por el de carne”,16 uno de los recursos utilizados fue “buscar la forma de obtener carne de los rodeos lecheros”. Los resultados de este proceso de sustitución de importaciones por producción interna, de gran importancia para comprender las visicitudes de los embarques argentinos, quedan bien reflejados en el cuadro 3.
Al mismo tiempo, diversos autores han señalado que Gran Bretaña tendía a pagar sus importaciones por debajo de los precios internacionales, a lo cual seguramente contribuía su gravitación sobre el complejo exportador argentino, cuyos intereses solían resultar afectados por estas modalidades operativas: “mientras EE.UU. nos paga 600 dólares la tonelada de carne en conserva y Alemania el congelado alrededor de 400 u$s la tonelada, el
15 J.N .C . Reseña año 1956, p. 8.16 John Hammond. La producción de carne vacuna en Gran Bretaña. En: Carne, pro
ducción y tecnología. CAFADE, Bs As, 1960, p. 57.
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Reino Unido nos paga solamente 352 dólares FOB la tonelada de nuestra mejor carne, el chilled”.17
Cuadro 3. Suministro y consumo de carne vacuna en Gran Bretaña, en toneladas y porcentajes.
1939 1954 1955 1956 1957 1958
Producción local 604.600 752.100 703.900 806.100 821.800 814.000Importación 588.700 269.000 351.900 439.200 460.000 402.400Abastecimiento total 1.193.300 1.021.100 1.055.800 1.245.300 1.281.800 1.216.400Producción local 51 74 67 65 54 67Importación 49 26 33 35 36 33
Fuente: Operación carnes. Publicación Técnica 1, CAFADE, 1960.
Considerando ahora al conjunto de Europa, que había absor- vido el 80% de las exportaciones mundiales en 1950/54, su participación -arrastrada por la caída británica- descendió en el quinquenio siguiente al 71,2%, lo cual de todas maneras le entregaba a este continente un papel decisivo en el negocio cárnico de importación. Así, en el marco de un lento pero progresivo crecimiento de diferentes mercados, entre 1955/59 resulta destacable la performance alcanzada por Alemania Federal (5,1% de los embarques mundiales) y por Italia (9,3%), ambos importantes clientes de Argentina.18
17 Rodolfo Weidmann. La industria y el comercio de las carnes en la República Ar
gentina. Santa Fe, 1957, p. 21.
18 Más allá de la importancia de Alemania como importador -5% del total mundial en
el quinquenio analizado-, resulta remarcable la inestabilidad y fuertes oscilaciones que mues
tran los volúmenes de sus adquisiciones, lo cual podía atribuirse a “un rígido sistema de pro
tección a la ganadería del país, basado, en oposición al sistema inglés, en mantener un adecuado nivel de precios de los ganados por medio de la regulación del abastecimiento a las ne
cesidades de la demanda. En esta política, las importaciones constituyen un instrumento que
se utiliza en los casos en que la desnivelación entre producción y consumo provoca excesivas alzas en los precios”. J.N.C. Reseña de 1957, p. 11. En el mismo texto se realiza una in
teresante comparación entre las políticas ganaderas de Alemania y el Reino Unido.
21
Respecto a la porción de demanda extraeuropea, la gran novedad de este período es el surgimiento de Estados Unidos como gran importador mundial. Desde un nivel próximo a cero en la preguerra, este país inició un movimiento creciente de sus compras de carnes crudas que lo llevaron a participar con el 6% a fines de los ’40, repitiendo un porcentaje parecido de 6,5% en 1950-54, aunque este promedio incluyó fuertes oscilaciones anuales.
La tendencia ascendente se consolidó en el quinquenio 1955-59 en torno al 10,7% de las importaciones totales, pudiéndose establecer un momento de quiebre y crecimiento explosivo al final del período, con porcentajes de participación del 19,3% y 25,6% en 1958 y 1959 respectivamente. Comenzaba así la época, que dura hasta la actualidad, en que EE.UU. se transformaría en uno de los principales destinos mundiales de los embarques de carnes, fenómeno que tomó forma plena durante la década del ’60, resultando de gran trascendencia en el rediseño del viejo mercado mundial cárnico.
El restante componente destacado de la importación entre 1955-59 fue la Unión Soviética, que adquirió un promedio anual del 11,1% del total, aunque se trata de un caso donde la información se presenta fragmentada y, seguramente, poco confiable. Mientras en 1958/59 las estadísticas registran una participación rusa igual a cero debido a que se desconocen los correspondientes datos, por ejemplo en 1955 la URSS aparece dando cuenta del 28,6% de las importaciones (con lo cual sólo resultaría superada por el 44,7% del Reino Unido). Dadas estas circunstancias se presenta el problema metodológico y conceptual de determinar la inclusión o no de la performance importadora rusa en la construcción de totales y participaciones relativas por país, con los consiguientes desplazamientos en los diferentes posiciona- mientos. Hecha pues esta salvedad, siempre que dispusimos de datos hemos preferido incluirlos en las estadísticas y análisis, dado que su exclusión entraña seguramente daños más severos
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en la identificación de los rasgos esenciales del mercado mundial de la carne vacuna. En este sentido, la imagen se presenta más completa cuando es posible incluir las operaciones comerciales de la URSS, aun cuando se trate de años de participación restringida.
Completando el cuadro de las importaciones, Europa, América del Norte y Rusia absorvieron el 94,5% de las compras, repartiéndose el resto entre Africa (2,3%), América del Sur (0,9%), Asia (2,2%) y Oceanía con participación nula.
Ahora bien, ¿qué países fueron sus principales proveedores?En primer lugar es necesario referirse a las exportaciones
argentinas, lo cual puede ser leído en línea con lo que se ha indicado respecto a las compras británicas. Así, entre 1934/38, cuando estas representaban el grueso de la demanda mundial, el complejo exportador instalado en nuestro país realizaba el 54,5% de las ventas totales, mientras que en 1955/59 dicha participación ya había descendido al 35,9%, porcentaje que todavía alcanzaba para constituir a la Argentina en el principal exportador mundial de carnes crudas refrigeradas.19 Dicho rol contribuía por entonces al destacadísimo posicionamiento de América del Sur, que sumaba el cuarenta por ciento de los embarques, a los que Uruguay aportaba el 2,2% y Brasil el restante 1,9%.
La segunda gran fuente proveedora estaba constituida por los países de Oceanía, que exportaron el 31% de la carne bovina fresca, correspondiéndoles respectivamente a Australia y Nueva Zelanda el 18,7% y 12,2%. El gran papel que han jugado estos exportadores en los últimos años suele oscurecer el hecho de
19 A mediados de los ’50, además del papel creciente de la oferta interna de carnes,
Argentina encontraba renovadas dificultades en sus ventas de chilled al mercado inglés
debidas a la competencia que realizaban Australia, Uruguay, e incluso en alguna medida
Brasil. En el caso del congelado hay que señalar que en 1956 Australia y Nueva Zelanda
cubrieron el 76% de las importaciones británicas. J.N .C. Reseña año 1956, p. 10.
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que se trata de dos animadores históricos y permanentes del comercio internacional cárnico, como lo demuestra la participación del 20,7% que registró Oceanía en los años previos a la segunda guerra. El rasgo definitorio de estos países es haber logrado mantener en lo fundamental su participación en el mercado desde los tiempos en que junto a Argentina abastecían el consumo inglés hasta el día de hoy, cuando la disputa se centra en los mercados compradores asiáticos y el volumen total de carne comercializada se ha multiplicado varias veces. Durante este período el aumento de los precios de exportación de la carne proveniente de Oceanía -dirigida especialmente a EE.UU- fue mayor que el correspondiente a los envíos de América del Sur, que no pudieron sacar provecho de la buena coyuntura que ofrecía el mercado en los Estados Unidos, salvo “en forma indirecta, mediante la gran reducción de los embarques de la carne de vaca de Oceanía al Reino Unido, mercado principal de los países del Río de la Plata”.20
El tercer núcleo exportador identificable a fines de los ’50 se hallaba constituido por un conjunto de naciones europeas que sumaban el 19,4% de las exportaciones, entre las que se destacaban Dinamarca (6,7%), Francia (2,9%), Irlanda (2,7%) y Holanda (2,3%). Hacia 1934/38 este conjunto era muy poco significativo ya que sólo registraba una participación del 3,6%, la que se duplicaría en los años de posguerra para luego ascender pronunciadamente hasta constituir la quinta parte de las exportaciones durante la década de 1950.
De esta manera, productores de Sudamérica, Oceanía y Europa abastecieron entre 1955/59 el 90,4% de la demanda mundial
20 FAO. La economía mundial de la carne. Roma, 1965, p. 41.Este trabajo aporta un panorama completo de las características y problemas asociados a
la producción y comercio de los diferentes tipos de carnes durante la primera mitad de
los ’60.
24
de carne vacuna fresca, mientras que el resto fue aportado por América del Norte (5%), seguida de la URSS y Africa con porcentajes menores.
En suma, además de establecer cuáles eran los componentes principales de la oferta y la demanda, el análisis del comercio internacional a fines de los ’50 permite identificar los factores y las tendencias que anunciaban el inicio de las grandes transformaciones que, entre el fin de la guerra y la crisis del petróleo, redefinieron lo fundamental del eje europeo-sudamericano que había dado vida durante medio siglo al mercado mundial de la carne.
3. La evolución del mercado mundial durante los ’60
3.1 Los países importadores
Durante la década de 1960 la demanda externa de carne vacuna enfriada y congelada de los países de Europa osciló en los dos tercios del total importado mundialmente, lo cual se corresponde con lo ocurrido durante la primera mitad del siglo, ratificando la tendencia de larga duración del mercado comprador, liderado todavía por el Reino Unido que en el mismo período dio cuenta del 23,6% de las adquisiones totales.
Sin embargo, hilando más fino, se observa que dicho porcentaje general puede ocultar que mientras en el quinquenio 1960-64 las compras inglesas fueron el 28,7% (339.569 toneladas métricas), en 1965-69 descendieron al 18,5% (293.464 tn). Esta merma resultó, de todos modos, menos una consecuencia de la efectiva caída de su volumen de compra -afectado también por huelgas portuarias, el brote de aftosa de 1967 y la devaluación de la libra- que de la ampliación de la demanda mundial, que casi se duplicó entre 1960 y 1969.
En este sentido, al mantener Europa constante su participación, se evidencia que compensó la caída británica con mayo
25
res compras por parte de otros países.21 Como promedio de los ’60, la demanda del resto de Europa (excluido el Reino Unido) alcanzó al 43,6% del total mundial, destacándose Italia con ad- quisiones por 15,1%, Alemania con 8,7% y España con 4,2%.22 En el caso alemán, donde el elevado standard de vida y un bajo consumo per capita sugerían una poderosa demanda potencial, a fines de 1969 se eliminaron las normas que exigían el ingreso de reses en cuartos autorizándose la importación de carne sin hueso desde frigoríficos previamente aprobados por las autoridades alemanas.
Si bien hasta aquí nos referimos al conjunto de los países de Europa, es necesario recordar que en 1957 -mediante la firma del Tratado de Roma- se había conformado la Comunidad Económica Europea de los seis, en cuyo contexto “los precios altamente remuneradores de la PAC (Política Agraria Común) contribuyen a una fortísima elevación de los rendimientos y de las producciones, con la aparición de grandes excedentes”,23 lo cual acarrearía tremendas implicancias futuras.
Enmarcada para el caso de la carne (y del agro en general) en el avance de las políticas proteccionistas, entre 1963 y 1967 se realizó en Suiza la Ronda Kennedy de negociaciones tarifarias del GATT. Allí el problema del acceso de la carne a los mercados
21 Este movimiento repercutió sobre la exportación argentina: “el aumento de ios
embarques a países de la CEE ... muestra correlación inversa con los correspondientes al
Reino Unido”. JNC. Reseña de 1962, p. 21.22 En España, que desde 1958 había aumentado 53% su consumo de carne vacuna,
se produjo en 1963 un cierre temporario del ingreso de carnes argentinas debido a que
estas habían estado ingresando indiscriminadamente en tiempo y volumen, superando las
posibilidades de colocación y distribución españolas. De todos modos, en el balance de la
década, España constituyó un ascendente destino de los embarques nacionales. J.N .C . Re
seña de 1964, p. 21.23 Ramón Tamames y Begoña Huerta. Estructura económica internacional. Alianza,
Madrid, 1999, ps. 225-234.
26
trabados, “ligado a los efectos restrictivos de las políticas agropecuarias internas de los países importadores constituyó el tema de discusión en las negociaciones”,24 muy dificultadas por la intransigencia del Reino Unido y Estados Unidos respecto a introducir cambios en sus políticas internas y cuotas de exportación. Como es sabido, con algunas modificaciones en el elenco de sus actores principales, este tipo de situación se prolonga hasta la actualidad.
Teniendo en cuenta los procesos de integración en curso -que en 1968 determinaron el ingreso de la CEE en el régimen de mercado único-, la situación europea se podría graficar señalando que durante los ’60 la Comunidad absorvió el 30% de la importaciones, el Reino Unido el 23,6% y el resto del continente el 13,6%, lo cual redondea el 67,2% correspondiente al viejo mundo.
Explorando el tercio restante de la demanda internacional se comprueba que lo fundamental corresponde a las compras de EE.UU. (24,8%), que mantuvo una presencia constante durante el período, transformándose a partir de 1966, cuando supera a Gran Bretaña, en el primer comprador mundial de carne vacuna refrigerada; resultando sus principales proveedores Australia, Nueva Zelanda, Irlanda y México.25
Si bien no hace a su rol importador, en 1963 se produjo en Estados Unidos un fenómeno de sobreproducción interna, con caída de precios y reajuste de existencias, que llevó a las autoridades a anunciar con gran despliegue publicitario una nueva política orientada a ubicar sus carnes vacunas en los mercados in
24 J.N .C . Reseña de 1967, p. 8.25 Además de carnes frescas, EE.UU. recurrió en varios momentos a la importación
de grandes cantidades de ganado en pie, adquiriendo, por ejemplo en 1963, unas 833 mil
cabezas.
27
ternacionales, haciéndolas participar de los programas de exportación subsidiada utilizados habitualmente para la colocación de los excedentes agrícolas. Si bien el hecho no tuvo finalmente mayor trascendencia, dado el fuerte déficit cárnico rápidamente reinstalado en el país, el hecho significó una luz de alarma de largo plazo para todos los exportadores tradicionales, como quedó reflejado por los documentos argentinos que comentaron y rechazaron firmemente el experimento norteamericano.26
En síntesis, la década de 1960 muestra un mercado mundial donde Europa y EE.UU. suman el 92% de las compras, mientras que los cuatro países que encabezan el ranking (EE.UU., Reino Unido, Italia y Alemania) concentran el 72,2%. Al mismo tiempo, como una tendencia apenas incipiente, se observa que a lo largo del período Asia duplica su demanda, pasando del 2% al 4%; los países africanos, por su parte, no alcanzan todavía a ab- sorver más del 2% del total.
3.2 Los países exportadores
El análisis de la oferta de carnes crudas presenta un primer rasgo a tener en cuenta: la presencia de Europa haciéndose cargo de un tercio de las ventas. Durante la década de 1960 dicho continente adquirió un total de 9.435.545 toneladas y vendió 4.887.371 tn,27 en su gran mayoría mediante operaciones entre sus países integrantes. Esto significa que ya por entonces Europa resolvía internamente -sin olvidar que se trata de una Europa dividida este-oeste, y con una CEE todavía incipiente- el abastecimiento de prácticamente la mitad de sus requerimientos
26 J.N .C. La Argentina frente a la política Norteamericana de carnes. Documentos va
rios, Bs As, 1964.27 Con promedios anuales de 9 43 .554 tn y 488 .731 tn.
28
de carne bovina. Asimismo, en el marco de la complejidad de los intercambios, la tendencia que se iba desarrollando parecía orientarse hacia una disminución de las compras globales, como puede observarse al recurrir al análisis por quinquenios.
Cuadro 4. Importaciones y exportaciones europeas de carnes vacunas refrigeradas en totales quinquenales (en toneladas métricas y porcentajes).
Europa 1960-64 1965-69 % Diferencia
Importaciones 4.121.393 5.314.152 29Exportaciones 1.968.443 2.918.928 48Déficit cárnico 2.152.950 2.395.224 11
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Sin embargo, los resultados que muestra el cuadro 4 no se corresponden con lo que ocurría en la CEE de los seis, donde las tendencias que se observan son inversas. La situación allí se caracteriza durante los ’60 por la presencia de dos países que exportan más que lo que importan -Francia y Holanda- y dos extremadamente deficitarios como Italia y Alemania, que en conjunto daban cuenta del 36% de las importaciones europeas y del 79% de la Comunidad, la que resultaba así fuertemente deficitaria en su balance cárnico interno. Al respecto, desde julio de 1968 comenzó a funcionar la “organización común de mercado”, destinada a influir en el crecimiento de la oferta interna de carne vacuna y en la regulación de las cuotas de importación, en consonancia con el proyecto de autosuficiencia alimentaria puesto en marcha.
Finalmente, por fuera de la CEE -que exportó el 13,1% del total mundial contra el 33,7% de toda Europa- los países vendedores más destacados fueron Irlanda (5,6%), Dinamarca (5,6%) y Yugoeslavia (4,2%).
29
Cuadro 5. importaciones y exportaciones de la CEE de carnes vacunas refrigeradas en totales quinquenales (en toneladas métricas y porcentajes).
CEE 1960-64 1965-69 % Diferencia
Importaciones 1.617.308 2.702.409 67Exportaciones 805.939 1.077.500 34Déficit cárnico 811.369 1.624909 100
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
El siguiente protagonista fundamental del mercado vendedor, en rigor el primero en términos de países, fue durante toda la década la República Argentina, que generó el 26% de las exportaciones mundiales, las que se elevan al 32,8% al considerar al conjunto de América del Sur, donde Uruguay aportó 5% y Brasil 1,6%.
En el caso argentino, donde muchos actores de relevancia en el complejo todavía creían que “la alternativa de los países importadores de carne de incrementar su propia ganadería es de concreción difícil pues ya ha sido intentada sin éxito por los países del MCE”,28 la preeminencia de los embarques nacionales no alcanzaba, sin embargo, a ocultar fuertes indicadores del proceso de retroceso exportador en curso -con todas sus consecuencias internas conocidas- generado por la contracción creciente de las compras británicas, lo cual se puede observar contrastando los resultados del primero y segundo quinquenio, que arrojan respectivamente una participación del 29,5% y del 22,6%.
Junto a este tipo de problemas originados en características cambiantes de la demanda, otros analistas de la época elegían enfatizar aquellos basados en las debilidades estratégicas de la oferta argentina: “en tanto la demanda mundial se hallaría en expansión, el remanente nacional muestra una tendencia francamente declinante.
28 Humberto Volando. Ganados y carnes en la encrucijada. Bs As, 1965, p. 41.
30
Urge entonces elevar la dimensión de nuestros saldos exportables, aumentando el volumen de la producción de carnes vacunas”.29
En otro orden de temas, Argentina derogó en 1968 el tradicional régimen de ventas en consignación que se aplicaba a los envíos de carnes enfriadas al Reino Unido, suprimiendo también los porcentajes de producción distribuidos entre las fábricas elaborado- ras,30 definitorios del sistema de cuotas que había beneficiado históricamente al pool anglo-yanqui, por entonces en retirada del país.
Junto al papel destacado de Argentina, que había liderado los embarques mundiales desde comienzos del siglo XX, en los ’60 se percibe con claridad la firme presencia de Oceanía como gran exportador, responsable de la cuarta parte de las ventas, repartidas entre Australia (17,2%) y Nueva Zelanda (8,2%). Estos países luego de ser tradicionales proveedores del Reino Unido comenzaban por entonces a desviar sus envíos hacia los Estados Unidos, “mercado con gran capacidad de absorsión en el que obtuvieron mejores niveles de precios”.31
Se trataba de todos modos de una situación inestable, pues pese a orientarse al mercado norteamericano, cualquier inconveniente de colocación allí -como ocurriera en 1965- redirecciona- ba una porción de los embarques de Oceanía hacia el continente europeo, donde competía con las carnes rioplatenses.32
Por su parte, Norte y Centro América participan con el 5,4% de la exportación total, en función del papel de México y
29 Consejo Nacional de Desarrollo. Proyecciones de la oferta y la demanda de carnes
vacunas, mercado mundial y posición Argentina en 1965, 1970 y 1975. Bs As, 1963, p. 33.
30 J.N .C . Reseña de 1968, p. 11.
31 J.N .C . Reseña de 1963, p. 30.En el quinquenio 1960-64 Australia colocó en EE.UU. el 66% de sus exportaciones y
Nueva Zelanda el 70%.32 Roberto Muñoz Durán. El mercado de carnes del Río de la Plata. Banco de la Re
pública Oriental del Uruguay, Montevideo, 1966, p. 14.
31
secundariamente Canadá. Nótese que en estos años EE.UU. es un país absolutamente importador, con ventas externas por apenas el 0,6% del comercio mundial. Por último, Africa participó con un 2,5% de los embarques mundiales, mientras que Asia no registra una presencia estadísticamente relevante.
En síntesis, durante la década de 1960 Argentina, Australia y Nueva Zelanda concentraron el 51,4% de las exportaciones, porcentaje que se eleva al 64,2% considerando a los cinco primeros, con la inclusión de Francia e Irlanda.
4. La evolución del mercado mundial durante los 7 0
4.1 Los países importadores
Al analizar la demanda internacional de carnes durante la década de 1970 se comprueba que Europa absorvió poco más de la mitad del volumen total. Este hecho merece una doble lectura, posibilitada por el enfoque de larga duración que proponemos en el trabajo, ya que si bien mantiene su rol tradicional de gran comprador, este dista del 67,2% que le correspondió en los ’60.
La caída se explica centralmente por la merma de la participación importadora del Reino Unido, que desciende del 23,6% registrado en la década anterior a un 10% -con 11,5% y 8,4% para los sucesivos quinquenios- de promedio durante los ’70. Y aquí no cabe el concepto de estancamiento de las importaciones, sino que se trata de una abrupta baja, tanto en términos relativos como absolutos, pues el volumen de compras desciende de una a otra década de 3.161.168 toneladas a 2.527.751 tn, en un mercado mundial donde la demanda total acumulada ascendió de catorce a veinticinco millones de toneladas.
Por otro lado, a diferencia de lo ocurrido en los ’60, no se opera un crecimiento en las compras del resto de Europa suficiente para compensar la declinación de la importación británi-
32
ca, producto de la cual resultó superada por Italia (13,1% de las compras) y seguida de cerca por Alemania Federal (8,1%) y por Francia (6%). En el caso alemán un hecho relevante fue que en 1973 se transformó en el primer importador de carnes argentinas, desalojando al Reino Unido del sitio que ocupaba desde la instalación de nuestro complejo cárnico.
Durante este período continuó la consolidación y expansión de la CEE, que mediante los acuerdos signados a comienzos de 1972 incorporó tres nuevos miembros: Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, los cuales pronto comenzarían a regirse por las pautas de la PAC, lo cual, unido a los problemas que había suscitado el brote de aftosa de 1968 en los rodeos ingleses, produjo la crisis definitiva del comercio anglo-argentino de carnes refrigeradas, agudamente reflejada en el cuadro 2, en especial en los resultados del segundo quinquenio de la década del 70.
Una vez ampliada la Comunidad, entre 1973 y 1979 las importaciones europeas se repartieron 39,1% para la CEE y 11% para el resto del continente (destacándose Grecia y España), datos que será necesario tener presentes -junto a la política de autosuficiencia alimentaria puesta en marcha por los nueve- al analizar la coyuntura del período de crisis y transformación de la gran industria tradicional argentina, así como los debates que se suscitaron por entonces respecto a las diversas estrategias posibles para la readecuación del complejo cárnico local a las nuevas tendencias que mostraba el mercado mundial.
Mientras tanto un nuevo y trascendental hecho cambiaría por completo el panorama reinante a comienzos de la década: luego de mantener por varios años una demanda sostenida, en julio de 1974 el Consejo de las Comunidades Europeas -invocando razones de sobreproducción- aprobó el Reglamento 1846/74, estableciendo la suspensión de la emisión de certificados de importación de carne vacuna. Recién un año después del cierre del mercado, que nunca volvería al status anterior, la CEE realizó una tibia apertura de sus fronteras muy condicionada por
33
el proteccionismo de su producción y comercio, instrumentado mediante la combinación de los derechos de aduana y el régimen de prélevements o derechos móviles.33
Fuera de la mitad correspondiente a Europa, el resto de la demanda internacional durante los 7 0 se repartió entre EE.UU, por lejos el primer comprador en el ranking de países con el 22,8% del total; seguido luego por la URSS (7,9%), los países de Asia (6,6%), los de Africa (4%) y América del Sur (2,4%).
Durante este período EE.UU., el país productor más importante, con alrededor de un 30% del total mundial,34 continuó rigiendo su comercio mediante la Ley de Importación de Carne de 1964, destinada a regular el flujo de las compras externas fijando cupos en base a las importaciones registradas en 1939/63, y ajustables según la evolución de la producción comercial interna; todo con una clara intención de protección de su complejo ganadero-frigorífico. Dicha Ley fue reformada en 1978 para tornar más estrecha la relación entre las importaciones y la producción interna, de modo que disminuyan al crecer la producción y viceversa, actualizándose al período 1968/77 la referencia para establecer los correspondientes cupos, que se incrementaron a una cuota de 545.000 toneladas de importación.35 Simultáneamente se ratificó la prohibición del ingreso de carnes frescas de
33 Horacio M. Doval. El mercado internacional de carnes vacunas y el ‘nuevo orden
económico mundial’. Congreso Mundial de Carnes, Bs As, 1976, p. 834 Luego de EE.UU., los siguientes productores fueron la CEE y la URSS -cad a uno
con alrededor de 5 millones de tonelada y el 15% de la faena mundial-; todos ellos a su
vez eran también los más grandes importadores, absorviendo a mediados de los ’70 alrededor del 80% de la oferta mundial de carne cruda. Argentina y Australia, los dos princi
pales exportadores del momento, disponían en cambio de producciones bovinas mucho
menores, de 2,1 y 1,5 millones de toneladas res con hueso respectivamente.35 Alberto Fernández. El comercio mundial de carne vacuna. Banco Nacional de De
sarrollo, Bs As, 1978, p. 10.
34
zonas aftósicas, salvo cuando se introdujeran adecuadamente cocidas y esterilizadas.
Fijando nuevamente la atención en los cambios que los promedios de participación en las importaciones arrojan respecto a la década anterior, el más importante es sin duda la presencia de la Unión Soviética, que luego de presuntamente no registrar -según las estadísticas de FAO- compras en los ’60 pasa a tener una participación de cierta significación, en especial en el segundo quinquenio cuando alcanza a absorver el 9,8% de los embarques mundiales, compuesto esencialmente de cortes congelados y de tipo manufactura, de menor valor que las carnes enfriadas. Más allá de la falta o dificultades de acceso a la información soviética, se trata en general de un mercado importador neto de carne, aun cuando sus compras -que tienden a coincidir con los momentos de abundancia y precios bajos en el mundo- suelen registrar fuertes variaciones de año en año.
De igual o seguramente mayor trascendencia, sobre todo en términos de afirmación de una tendencia de importancia estratégica para el futuro del mercado, es la eclosión importadora de Japón, con un 2,8% del total mundial (2,5% en el primer quinquenio y 3,1% en el segundo). Sumándose a Estados Unidos y el resto de norteamérica, Japón y la mayoría de los países asiáticos van a rechazar taxativamente las carnes crudas refrigeradas provenientes de países afectados por la fiebre aftosa, lo cual colocaba, a fines de los 70 , por lo menos a un tercio de la demanda internacional fuera del alcance de las exportaciones argentinas.
Por último, un rasgo de este período es la emergencia del Medio Oriente y Africa -Egipto, Irán, Arabia Saudita, etc- como mercados potenciales de carne vacuna, caracterizados por mínimas exigencias en cuanto a la calidad de los productos que adquieren, que en dichas naciones actúan como complemento de la carne ovina.
Al igual que en la década anterior, son los mismos cuatro países -EE.UU., Reino Unido, Italia y Alemania Federal- quienes encabezan el lote de importadores, sólo que ahora la cuota de
35
mercado que controlan ha descendido al 54%, lo cual, manteniéndose en el concepto de un comercio altamente concentrado, no deja de reflejar la aparición de nuevos compradores y la evolución asimétrica de muchos de los viejos jugadores.
4.2 Los países exportadores
También en la década de 1970 se presenta la característica de que Europa, además de ser el principal componente de la demanda cárnica, participa destacadamente del lote exportador, cubriendo el 41,5% de la oferta mundial.
Si se considera que durante todo el período importó 13.541.809 toneladas y exportó 10.842.592 toneladas, se torna evidente que la ganadería y la industria de la carne del continente ya acusaban los efectos de un fuerte proceso de cambios orientado a la autosuficiencia cárnica, tal como se desprende de los datos presentados en el cuadro, en especial de los correspondientes al quinquenio 1975-79, cuando por primera vez en el siglo prácticamente se equilibran la oferta y la demanda a nivel continental.
Cuadro 6. Importaciones y exportaciones europeas de carnes vacunas refrigeradas, en totales quinquenales (toneladas métricas y porcentajes).
Europa 1970-74 1975-79 % Diferencia
Importaciones 6.544.310 6.997.499 7Exportaciones 4.072.194 6.770.398 66Déficit cárnico 2.272.116 227.101 -90
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Sin embargo, a diferencia de lo que señalamos para la década anterior, durante los 7 0 la relación entre el comportamiento continental y la Comunidad Europea varió sustancialmente, ya que la CEE revirtió su mayor déficit cárnico relativo mediante un incremento general de la produción -via mayor productividad estimulada por la PAC- y, a partir de 1972, con la incorpora
36
ción de tres nuevos estados miembros que contribuyeron con un saldo favorable al autoabastecimiento del conjunto.
Cuadro 7. Importaciones y exportaciones de la CEE de carnes vacunas refrigeradas, en totales quinquenales (toneladas métricas y porcentajes).
CEE 1970-74 1975-79 % Diferencia
Importaciones 4.557.173 5.370.695 18Exportaciones 3.183.983 5.520.372 73Saldo - 1.373.190 + 149.677 -
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Si bien el Reino Unido había disminuido bastante las importaciones de carnes refrigeradas, todavía su balance comercial en dicho rubro arrojó durante la década de 1970 un saldo total negativo; sin embargo, tanto Irlanda como Dinamarca resultaban tradicionalmente dos países decididamente exportadores, lo que queda ratificado aquí por su ausencia de importaciones y por las ventas totales al cabo de los diez años, que compensaron largamente el déficit que los británicos aportaban al balance de la Comunidad.
Cuadro 8. Exportaciones e importaciones totales de los países de la CEE durante la década de 1970, y saldos de su comercio externo de carnes refrigeradas.
TotalImportación
TotalExportación
Paísesdeficitarios
Paísessuperavitarios
Belgica-Luxemb. 317.631 324.970 7.339Francia 1.598.118 1.942.688 344.570Alemania Federal 2.067.141 1.333.417 733.724Italia 3.320.804 0 3.320.804Holanda 614.053 1.366.985 752.932Reino Unido 2.010.121 668.407 1.341.714Dinamarca 0 1.091.506 1.091.506Irlanda 0 1.976.382 1.976.382
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
37
En este contexto resulta sumamente destacado el rol importador de Italia -durante los 7 0 compró el 24,5% del total europeo y el 33,4% del total de la CEE-, sin contrapeso a nivel de exportaciones; así como la fuerte tendencia alemana a disminuir sus necesidades de importación. Fuera de estas observaciones, el cuadro resalta la importancia de las ventas externas de Francia e Irlanda, cuarto y quinto exportador mundial respectivamente en el período estudiado.
Sintetizando la situación europea, se puede afirmar que del 41,5% sobre el total mundial exportado por todo el continente, la CEE dio cuenta del 80,3% -mientras que en los ’60 su participación había sido del 38,9%-, y el resto se repartió entre varios países, en especial del Este, como Yugoeslavia, Rumania, Hungría y Polonia.
Si bien durante la década de 1960 una tercera parte de los embarques mundiales habían partido de América del Sur, la situación varió radicalmente en los 70 , porque dicha performance exportadora se contrajo hasta dar cuenta sólo del 17,7% de las exportaciones totales, lo que determinó una caída del 46% en la participación sudamericana.
Dado su rol histórico en el mercado cárnico, el caso más estruendoso fue el de Argentina, que vio reducida su presencia en el comercio internacional a un 10,3% -12,2% en el primer quinquenio y 8,3% en el segundo-, con una merma de alrededor del sesenta por ciento respecto a los ’60. Y si bien es verdad que todavía conservaba a nivel de países la segunda posición exportadora detrás de Australia, eso no significaba demasiado para quien durante décadas había liderado cómodamente los embarques proveyendo buena parte de la carne comercializada internacionalmente.
Esta situación fue entonces motivo de debates y búsqueda de explicaciones, entre las que se mencionaron el proteccionismo de los principales mercados compradores, el deterioro de los términos de intercambio, el papel de la aftosa, llegando algunos au
38
tores a argumentar que “en los últimos 25 años hemos dado las espaldas a la exportación en general” al predominar “una orientación que engendró un industrialismo a cualquier precio destinado a sustituir importaciones”.36
Se trataba evidentemente del fin (anunciado) de toda una época del complejo exportador argentino, que sin el cliente para cuya satisfacción había sido diseñado perdía su razón de ser original, al no encontrar -pese a las ilusiones de muchos actores del negocio- un sustituto equiparable en la CEE, que como hemos visto procuraba alcanzar su autosuficiencia cárnica y aún transformarse en un exportador neto.
Contribuyendo a delinear las nuevas tendencias mundiales, durante los 7 0 se ratificó el rol relevante de Oceanía como zona proveedora de carne bovina fresca, mediante la importante participación australiana y neozelandesa, desde donde se embarcó respectivamente el 20,2% y 8,2% del total comercializado durante la década.
Nótese que a diferencia de otros exportadores, como por ejemplo los sudamericanos, frecuentemente los países de Austra- lasia colocan en ultramar más de la mitad de su producción bovina total,37 lo cual si bien expone a su ganadería en mayor medida a las vicisitudes del mercado mundial también contribuyó -a diferencia de lo ocurrido en países como Argentina, donde juega un gran papel el mercado interno- al mantenimiento de
36 Alberto de las Carreras. “Argentina y el comercio internacional de carnes”. Diná
mica Rural, 1970, p. 8.
Es necesario señalar que la historia refutaría largamente el sesgo unilateral de este tipo de
argumentaciones, toda vez que desde 1976, y luego desde 1989, las políticas liberales y
neoliberales predominantes no mostraron mayores éxitos en materia de exportaciones
cárnicas.37 Noel D. Honan. Mercado internacional de carne vacuna. Perspectivas de la expor
tación. Bs As, 1976., ps. 1-10.
39
una actitud firme y activa de promoción de exportaciones y defensa de sus mercados compradores.
Mientras tanto, la presencia exportadora de Asia y América del Norte se mantuvo en niveles virtualmente insignificantes, aunque se registró cierta actividad de los países centroamericanos -excluido México- que contribuyeron con un 3,7% del comercio mundial. El continente africano, por su parte, incrementó sus ventas hasta alcanzar el 4% del total
Como resumen del movimiento exportador de los 70 , se puede señalar que descendió relativamente la concentración de los embarques por cuanto Australia, Argentina y Nueva Zelanda dieron cuenta del 38,6%, lo que aumenta en el caso de los primeros cinco exportadores -incorporando a Irlanda y Francia- a un 33,8%, relativamente lejos del 64,2% que les correspondiera a los líderes de la década anterior.
En términos continentales, en el promedio de 1973-1979 Europa y Oceanía comercializaron el 76% de la carne colocada en el mercado mundial, lo que muestra un importante avance - motorizado fundamentalmente por la mayor participación de la CEE- respecto al 63,7% registrado en el quinquenio precedente.
Finalmente, un estudio realizado al promediar la década sintetizaba la estructura de los intercambios mundiales aludiendo a tres núcleos básicos:38 el Circuito Atlántico, abarcativo de los embarques sudamericanos hacia Europa; el Circuito Pacífico, que comprende las exportaciones de Oceanía hacia EE.UU., Canadá y Japón; y el Circuito Europeo, donde se ubica el comercio intracomunitario y el de Austria, Yugoeslavia y países del Este europeo hacia la CEE, que incluye un componente de ganado en pie.
38 R. Muñoz Durán. El comercio de carne bovina de la Comunidad Económica Eu
ropea con el Río de la Plata. Congreso Mundial de Carnes... p. 2.
40
4.3 Comentarios en torno a la crisis de 1974
Si bien nuestro objetivo principal es describir los grandes movimientos de la oferta y la demanda cárnica sin profundizar en el análisis de los fenómenos que originan las periódicas asimetrías que se observan en términos de volúmenes y precios, en este apartado nos referiremos brevemente al fin del período de crecimiento sostenido del comercio que había tenido lugar entre fines de los ’60 y 1973, producto de las mayores adquisiones realizadas por los países desarrollados, en especial CEE, EE.UU. y Japón.
Dicho período de ascenso, que había comenzado a ser incipientemente neutralizado por los efectos de la combinación de los ciclos ganaderos internacionales -mayor faena en las naciones compradoras que tendió a deprimir importaciones y precios, “se acelera con la crisis petrolera de 1973, y en este contexto el mercado se restringe por el retiro de la CEE a mediados de 1974”.39 Vale subrayar que una observación superficial de las estadísticas comerciales puede distorsionar la visión de estos cambios, dado que si bien mundialmente la baja registrada en las importaciones fue del 12%, el porcentaje llega al 33% en el caso de Europa, y al 20% para EE.UU; debiendo buscarse la explicación a esta discordancia en el papel jugado entonces por la URSS, que en 1974 incrementó sustancialmente sus compras respecto al año anterior, llevándolas de 46 mil toneladas a casi 400 mil.
En este contexto, tanto la caída en el poder de compra de los consumidores producto de la recesión inducida por la crisis energética en los países industrializados, como el auge del proteccionismo agrario que se agudizó en ellos -subsidiando fuerte
39 Carlos Carballo, Oscar Cetrángolo, Eugenia Iturregui y Liliana Paglietini. La pro
ducción de carnes. En: CEPA. El sector agropecuario pampeano en la década del 70. Bs
As, 1984, p. 46.
41
mente a la producción y la exportación de carnes y granos-, trajeron como consecuencia la culminación de los procesos dirigidos a la autosuficiencia relativa de la CEE, que a comienzos de los ‘80 alcanzaría la condición de exportador neto.
Aunque previsibles en tanto materializaban el desemboque de un largo proceso anterior, estos hechos económicos -acompañados por la mayor participación de la demanda africana y asiática, y también de nuevos exportadores marginales- afectaron fuertemente la estructura del comercio internacional de carnes, que comenzaría a recuperarse a partir de 1976, todo lo cual repercutió sonoramente en el complejo cárnico argentino.
Revisando la literatura de la época, es posible constatar la consternación -y en algunos casos el repudio- que generó “la actitud del Mercado Común Europeo respecto de la política de carnes, así como las distorsiones que provoca en nuestro mercado al transferirnos, primero sus necesidades de abastecimiento en 1973, y luego su superávit, actualmente finalizado con el cierre del mercado”.40 Dicho en otros términos, los altos precios pagados por la CEE en 1973 hicieron que Argentina derivara una parte aún mayor que la habitual de sus embarques hacia allí, lo cual al presionar los precios a la baja contribuyó a desatar un fuerte ciclo de liquidación en Europa, que culminó con el indicado cierre de las fronteras de la Comunidad en 1974, afectando duramente a nuestro país “que había colocado el 66% de sus envíos en ese mercado”.41
Estos argumentos no carecían de sustento, toda vez que las transformaciones operadas en la CEE afectaron de diversas maneras al país, especialmente al desplazarlo de varios de sus mer
40 Primer debate nacional de las carnes. Confederación General Económica. Tres
Arroyos, 1974. Despachos de la comisión de Comercio Externo, p. 2.41 Rolando García Lenzi. Política de carnes. Bs As, 1989, p. 16.
42
cados tradicionales utilizando precios de dumping, y también al limitar sus compras en el mercado argentino. Por entonces, “los costos internos de producción de la Comunidad alcanzaban valores entre 3500 y 4500 u$s/Tn, y ofertaba en el mercado internacional a 1500 u$s. De este modo el monto del subsidio llega a valores de hasta 3000 dólares la tonelada”.42
Frente a estas circunstancias, y en el marco más general de un intento por desligar a la ganadería argentina de los efectos negativos de los ciclos ganaderos internacionales, la política aplicada a partir de 1973 priorizaría “el incremento de nuestro mercado interno. La redistribución de ingresos en favor de los sectores con menos recursos operada por el Gobierno del Pueblo permite consumir más carne y ser menos vulnerables a la coyuntura externa desfavorable”.43
Más allá de estos intentos defensivos,44 lo cierto es que en un mercado mundial donde los grandes jugadores consolidaban sus posiciones tanto en el plano de la oferta como de la demanda, y donde las regulaciones y las barreras arancelarias y sanitarias condicionaban cada vez más las posibilidades de realización de los negocios, la posición exportadora Argentina -fuertemente dependiente de Gran Bretaña primero, y luego de Europa- continuaba debilitándose, lo que se expresó en el descenso de la porción de su producción destinada a la comercialización externa, que en el quinquenio 1975-79 descendió por primera vez en el siglo -salvo el período excepcional de comienzos de los ’50- por debajo del 20%, circunstancia que ha permanecido inmodificada hasta la actualidad.
42 C. Carballo, O. Cetrángolo, E. Iturregui y L. Paglietini. La producción de carnes... p. 50.
43 Discurso pronunciado por el Secretario de Estado de Agricultura y Ganadería, Ho
racio Giberti, el 21 de setiembre de 1974.44 Una visión parcialmente diferente, en: Alberto de las Carreras. “La crisis ganadera
y la perspectiva argentina”. Proyección Rural, Bs As, 1974.
43
Mientras tanto, en un plano formal, afin a los intereses de los países desarrollados importadores, la cuestión de “la liberali- zación y la estabilidad del comercio internacional de la carne” continuaba siendo objeto de recomendaciones por parte de los organismos internacionales,45 así como de acalorados debates, como el realizado al cierre de la década en el marco de la Ronda Tokio del GATT.46
5. El mercado mundial de la carne vacuna a comienzos de los ’80
De acuerdo con los objetivos de la investigación, en este punto vamos a revisar el movimiento del comercio internacional en el primer quinquenio de la década de 1980. Culminamos el estudio aquí en la medida que se trata de un período en el cual ya la Argentina ha finalizado en lo esencial el proceso de la decadencia de sus exportaciones de carne refrigerada iniciado a comienzos de los ’60. Asimismo, se puede decir que también se ha completado la reestructuración de la industria frigorífica, redi- mensionada de acuerdo con las nuevas y muy modestas oportunidades comerciales de exportación que se le presentan al país en consonancia con su marginación de los flujos principales del mercado mundial.
En este sentido, es indudable que las aspiraciones y posibilidades de la habitualmente llamada “nueva industria mediana exportadora” -estructurada a medida que perdían gravitación los “once centrales”- distaban de los grandes negocios que en su momento operara el pool anglo-yanqui, circunstancias en las cuales
45 FAO. La comercialización del ganado y de la carne. Roma, 1978, p. 16.46 Acuerdo de la carne de bovino. Acuerdo General sobre aranceles aduaneros y co
mercio, Ginebra, 1979.
44
-lo repetiremos asiduamente- la aftosa comenzaba a jugar un rol definitorio, cuyos efectos negativos se profundizarían todavía más en los años posteriores.47
Por otra parte, el crecimiento operado entre los ’70 y los ’80 en el consumo de carne procesada y carne picada (comidas preparadas, supercongelados, hamburguesas, sopas, etc), para cuyas elaboraciones la industria frigorífica de los países centrales importa carnes de menor calidad y de precio inferior, se vio parcialmente compensado por el tratamiento otorgado a la “carne de alta calidad para consumo directo”, que tendió a ser abastecida por la producción interna de dichos paises.48
Comenzando por el movimiento importador, Europa continuó constituyendo el núcleo de la demanda mundial con el 43,6% de las compras, distribuidas entre la CEE (36,5%) y el resto de los países (7,1%),49 sin que ninguno de éstos alcance al uno por ciento del total.
De esta manera la participación europea, aún manteniendo la preeminencia en términos continentales, continuó la suave pero persistente tendencia a la baja que hemos podido constatar en relación con su papel desde fines de los ’50, apuntalada nuevamente en el descenso de la importación británica, cuyo promedio 1980-84 cayó alrededor de cinco puntos respecto a la década anterior, quedando por debajo de Italia, Alemania Federal y Francia. Reducidas sus adquisiciones durante este quinquenio al 5,5% de la demanda mundial, nada restaba ya del antiguo gran importador en torno a cuyo consumo se habían con-
47 Eduardo Azcuy Ameghino. “Pasado y presente de la cadena agroalimentaria de la
carne vacuna argentina”. Revista Realidad Económica (en prensa).48 Alberto Fernández. El comercio mundial de carne vacuna... p. 6.49 Vale destacar que en 1981 Grecia fue incorporada a la CEE en calidad de décimo
país miembro, mientras que España y Portugal recién lo harían a partir de 1986.
45
truido complejos sistemas de abastecimiento externo desde los rincones más alejados del planeta. Nada quedaba tampoco por entonces de la estructura industrial con que Argentina había participado como primer proveedor de dicho mercado nacional desde las épocas que se confundía con el propio mercado mundial.
Junto a la CEE, los principales demandantes de carne vacuna en los primeros años de los ’80 fueron Estados Unidos con un 17,4% y la URSS con el 10,9%.
En el caso de EE.UU. se reitera su presencia permanente en los mercados de carne bovina, propia de quien fuera de hecho el segundo gran fundador del comercio internacional de esta especie desde las primeras décadas del siglo XX, cubriendo aproximadamente en una relación de uno a tres con el Reino Unido el destino de las transacciones cárnicas.
La Unión Soviética, en cambio, alcanzaba en el quinquenio estudiado su mayor porcentaje de participación en las compras mundiales, luego de haber permanecido durante muchos años relativamente fuera del comercio importador. Las dificultades que afrontó la ganadería soviética desde mediados de los ’70, en coincidencia con el período de mayor expansión imperial de dicha potencia -por lo que necesidades reales y política exterior se mezclan aquí en proporciones difíciles de deslindar-, se corresponden con las mayores compras rusas registradas en los quinquenios 75/79 y 80/84. En este sentido vale recordar que durante los primeros años de la década del ’80 la URSS fue el principal cliente individual del complejo cárnico argentino.
Más allá de que Europa, EE.UU. y Rusia dieran cuenta del 72% de la demanda mundial, durante el quinquenio analizado es remarcable el crecimiento del papel asiático, que incrementó su participación respecto del período anterior en un setenta por ciento, alcanzando el 14,5% del mercado comprador. En este conjunto aparece cada vez más afirmado el liderazgo de Japón -con un 3,9%
46
y en continuo crecimiento-,50 mientras que en un plano menor de participación se destacan Irán, Arabia Saudita, Corea e Israel.
Por último, el continente africano lograba su performance importadora más destacada del siglo -que se extendería a toda la década- absorviendo el 7.5% de los embarques mundiales, con un papel excluyente de Egipto (3,5%) y una gran dispersión en el resto de las compras. América del Sur, mientras tanto, se mantenía sobre el 2%, sostenida en la demanda brasileña.
Como síntesis del desempeño de los principales importadores, el quinquenio muestra la desaparición del Reino Unido de los primeros puestos, que son ocupados respectivamente por EE.UU., Italia, URSS y Francia, que en conjunto concentraron el 48% de la carne comercializada, mientras que, siempre secundaria, se continuó desarrollando la tendencia hacia una mayor dispersión relativa de las compras.
En el caso de la oferta, el hecho más significativo del quinquenio fue la consolidación de la CEE como un importante exportador mundial, operando cada vez más por fuera de su siempre intenso comercio intracomunitario, con la consecuente agudización de las disputas por las diferentes cuotas de participación en el mercado.
Este tan largamente anunciado nuevo rol de la CEE, apoyado en los incrementos de productividad inducidos por la ayuda directa a los productores y los subsidios a la exportación, se expresó en la realización del 45,5% de las exportaciones mundiales, porcentaje que se eleva a 54,6% en caso de considerarse al conjunto del continente europeo.
50 Nótese como entre 1975 y 1984 ya podía observarse la tendencia al crecimiento
de las importaciones japonesas, la que al mantenerse y acrecentarse daría por resultado
que dicho país acabara adquiriendo el 13% de la oferta mundial de carnes vacunas refrigeradas en el último quinquenio del siglo.
47
Cuadro 9. Importaciones, exportaciones y saldos del comercio externo de carne vacuna correspondientes a Europa y la CEE en el quinquenio 1980-84, y participación de la CEE sobre los totales europeos (toneladas métricas y porcentajes).
Europa CEE Resto Europa % CEE/Europa
Importaciones 7.227.493 5.988.696 1.238.797 82.9Exportaciones 9.252.975 7.698.444 1.554.531 83.2Saldo 2.025.482 1.709.748 315.734 84.4
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Como puede observarse, el pequeño saldo favorable que había mostrado el comercio externo de carnes de la CEE en el quinquenio 1975-79, aparece ahora multiplicado más de once veces bajo los efectos del proteccionismo agropecuario, los pre- lievos aplicados a las importaciones extracomunitarias, y las subvenciones que garantizan la exportación de los crecientes excedentes alimentarios al cubrir las diferencias entre los altos precios internos y los mundiales. En estas condiciones se produce finalmente en 1984 un hecho de máxima trascendencia en la historia y el futuro del mercado mundial de carne vacuna: la transformación, tan artificial como efectiva, de la CEE en el mayor exportador del mundo.
Nótese que en relación con Argentina estas novedades no sólo resultaban negativas dado que el mercado principal de sus exportaciones continuaba cerrándose y restringiéndose, sino que, además, “su cliente” pasaba a competir abiertamente en el circuito aftósico, donde mediante distintos intentos de “diversificación” de sus embarques nuestro país había procurado ganar nuevos compradores y oportunidades comerciales, muchos de los cuales resultarían atraídos por los bajos precios de las ventas comunitarias.
Un nuevo análisis del comercio de la CEE, comparado con los resultados correspondientes a la década de 1970, muestra con toda claridad la dirección, la rapidez y la magnitud del especta
48
cular proceso de incremento de la oferta cárnica, incluso en aquellos países que todavía registran saldos desfavorables en sus intercambios externos.
Entre los casos más destacados se cuenta el vuelco producido en el comercio alemán, que en pocos años acabó de revertir su tradicional e importante déficit transformándose en un exportador neto; otro ejemplo notable es el de Italia, que pese a mantener su condición de fuerte importador, consigue reducir sus compras en casi un cincuenta por ciento respecto al promedio de los 70. Por último, nuestro antiguo mercado, el Reino Unido, logra un incremento en su producción interna de carnes de tal magnitud que su posición exportadora se ubica apenas a 183.000 toneladas de compensar las importaciones realizadas en el quinquenio.
Cuadro 10. Exportaciones e importaciones totales de los países de la CEE durante la década de 1970, y saldos de su comercio externo de carnes refrigeradas.
CEE TotalImportación
TotalExportación
Paísesdeficitarios
Paísessuperavitarios
Belgica-Luxemb. 140.717 294.166 153.449Francia 1.283.932 1.570.394 286.462Alemania Federal 945.592 1.777.750 832.158Italia 1.997.007 287.636 1.709.371Holanda 335.412 1.178.607 843.195Reino Unido 902.167 718.637 183.530Dinamarca - 657.528 657.528Irlanda - 1.213.726 1.213.726Grecia 383.869 - 383.869
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Un último comentario sobre las exportaciones de la CEE será para remarcar que Alemania, Francia e Irlanda, en ese orden, siguen a Australia en el liderazgo exportador medido a nivel de países, lo cual es una muestra más de la importancia internacional que alcanzan en este período los embarques comunitarios.
49
Como se desprende de lo anterior, durante el quinquenio 1980/84, y pese a acusar un pequeño retroceso respecto a la década previa, continuó siendo descatada la performance exportadora de Oceanía, que con colocaciones del 22,6% ubicó a Australia (15,9%) y Nueva Zelanda (6,7%) en los puestos primero y sexto respectivamente de las ventas mundiales.
América del Sur, y en especial Argentina, no lograron recuperarse del fuerte retroceso experimentado durante los 7 0 y continuaron perdiendo participación. Los productos nacionales promediaron en el quinquenio el 5,9% del total, cayendo al séptimo puesto del ranking, aun cuando la situación del comercio externo argentino empeoraría todavía más, ya que entre 1985/89 sólo daría cuenta del 2,2% de las ventas, consolidando la situación de frustración estructural de las exportaciones. Culminaba así un largo período histórico de decadencia y estancamiento.51
Agregando alguna precisión a la performance argentina en el quinquenio, se ha señalado que, hacia 1982, la Comunidad Europea le aportaba el 26% de los ingresos por ventas externas, la URSS el 23%, EE.UU. el 21% -carnes enlatadas y preparadas-, Egipto el 7% e Israel el 5%, dispersándose el resto entre varios compradores menores.52 Por esos días los funcionarios argentinos negociaban la ampliación de la cuota de carne vacuna (Hil- ton) asignada al país, que pasó de 5.000 a 12.500 toneladas, como reconocimiento a la variación de aranceles -perjudiciales para Argentina- que debió efectuar Grecia con motivo de su ingreso a la CEE.53
51 Eduardo Azcuy Ameghino y Andrés Lazzarini. “Lo que el viento se llevó”: el comercio exterior argentino de carnes vacunas, 1960-1985 . Paper presentado en las XVII
Jom adas de Historia Económ ica, AAHE, Tucumán, 2000.
52 Liliana Canzanelli. Diagnóstico sobre el comercio exterior de carne vacuna. I1CA,
Bs As, 1988.53 Revista Mercado. “La crisis de la carne”, Bs As, octubre de 1982, p. 18.
50
Mientras tanto, hacia el fin del período, el volumen exportado continuaba cayendo levemente, al igual que el precio unitario de los productos embarcados, que sufrían un acentuado deterioro, “atribuible como es notorio a precios internacionales subsidiados en un entorno de sobreoferta”.54
Respecto al resto de los proveedores, los países africanos prácticamente desaparecen como vendedores -aquí resulta difícil no vincular el incremento de las importaciones de Africa con el crecimiento de las ventas de la CEE-; mientras que los asiáticos, pese a que incrementan ligeramente sus embarques (a 2,3%, con fuerte incidencia de los búfalos provenientes de la India) mantienen un lugar muy secundario.
Por su parte, América del Norte y Central continúan estabilizadas en torno a los volúmenes de finales de los 70 , aunque comienza a observarse un fenómeno que recién tomará trascendencia años después, consistente en la intención del complejo cárnico de EE.UU. de comenzar a exportar carnes de calidad a los mercados emergentes de Asia, lo cual en este quinquenio apenas se refleja en la participación estadounidense del 2,3% del comercio mundial. Sin embargo, ya era posible comprobar que casi dos tercios de esos por entonces moderados embarques se destinaban estratégicamente a Japón, el más grande entre los mercados en crecimiento.55
Por último, en el quinquenio 1980/84 vuelve a caer ligeramente la concentración de las ventas realizadas por los países
54 Banco Ganadero Argentino. La producción rural argentina en 1985. Bs As, 1986,
ps. 24-26.
55 Acuerdo de la carne de bovino. El mercado mundial de la carne de bovino. GATT,
Ginebra, 1983, p.37.
Vale destacar el valor de este trabajo, que aunque con brevedad proporciona un panora
ma bastante completo de la producción, consumo, precios, y exportación e importación
de carnes vacunas a comienzos de los ’80.
51
líderes,56 quedando en manos de Australia, Alemania y Francia el 35,7% de la oferta cárnica. Más globalmente, Europa y Ocea- nía operan en estos años el 77,2% del comercio mundial de exportación.
6. Carne enlatada y preparados de carne
En este punto realizaremos una breve síntesis de los rasgos sobresalientes de la evolución del mercado de carnes cocidas y procesadas, agrupadas según los criterios estadísticos de FAO bajo el rubro “carne enlatada y preparados de carne, estén o no envasados herméticamente”.
Dado que este conjunto, pese a englobar mayoritariamen- te a los productos elaborados en base a carne bovina, incluye también secundariamente los procedentes de otros tipos de carnes, resulta una categoría mediante la cual sólo es posible concretar una aproximación a la verdadera cuantificación de los productos de origen puramente vacuno.57
El objetivo, pues, de reseñar los movimientos fundamentales de este mercado, señalando a sus actores principales, es entregar un material complementario del estudio que realizamos sobre las carnes frescas, en tanto son abundantes los textos y autores citados en los que se introducen valoraciones sobre los rubros procesados que luego inciden en el balance del núcleo temático principal.58
56 FAO. Situación mundial y perspectivas para la carne. Roma, 1982, ps. 20-26.
57 El rubro excluye sin embargo todas las carnes secas, saladas o ahumadas; el toci
no, jam ón y otras carnes de cerdo; los extractos o jugos de carne; las salchichas; y otros preparados o conservas de carne.
58 Al respecto ver los puntos 7, 8 y 9.
52
Como puede observarse en el cuadro 11, la demanda de enlatados, al igual que ocurre con las carnes crudas, se concentra en América del Norte y Europa, hacia donde durante medio siglo (1934-1984) se dirigieron más del 75% de los productos cárneos procesados, resultando tradicionalmente Estados Unidos y Gran Bretaña los dos principales compradores individuales.
En el marco del rol importador descollante de Europa, y como parte de la política implementada por la CEE, en especial a partir de 1974,59 las reglamentaciones comunitarias tendieron a favorecer el ingreso de ganado en pie y carnes bajo formas de materia prima -manufactura congelada, cocida congelada, etc- para su posterior elaboración local como productos enlatados y comidas preparadas.
Estas políticas estaban llamadas a afectar fuertemente las exportaciones argentinas -y el hasta allí muy promocionado proceso de industrialización de los productos cárnicos- en dos sentidos principales.
Por un lado, debilitaban las posibilidades de acceso de los enlatados -y también de los cortes enfriados directamente competitivos con los productos europeos- al principal mercado del país, en tanto Gran Bretaña debería ceñirse cada vez más a las normas comunitarias orientadas al procesamiento interno de la materia prima cárnica.
Por el otro, anunciaban una dura competencia en terceros países tradicionalmente abastecidos por Argentina, ya que la CEE dedicaría importantes recursos a subsidiar las exportaciones de productos preparados originados en su propio complejo agroindustrial.
59 Alberto de las Carreras. Explicaciones básicas sobre el mecanismo de importaciones de ganados y carnes al Mercado Común Europeo. En: La Producción Rural Argenti
na en 1973. Banco Ganadero, Bs As, 1974, p. 53.
53
En el caso de las exportaciones, el rasgo más destacado del período bajo revisión es el ascenso de Europa, que luego de participar con menos del 20% en la preguerra incrementa sus embarques hasta estabilizarlos en torno a las dos terceras partes del total comercializado desde fines de los ’60, descollando en términos individuales la performance de dos países que se integrarían en la CEE: Holanda y Dinamarca.
Exactamente inverso fue el itinerario exportador sudamericano, ya que disponiendo de una participación de dos tercios antes de 1939, caería hasta el 20% a partir de comienzos de la década de 1960, estabilizándose con posterioridad en porcentajes algo por debajo de la quinta parte de los embarques. En este contexto tanto Argentina como Brasil se han destacado por ser fuertes proveedores de EE.UU. y el Reino Unido, compitiendo duramente entre sí, como se vio cuando a partir de la guerra de Malvinas Brasil acrecentó su presencia en el mercado inglés.60
Finalmente, además del crecimiento de las exportaciones chinas observable al fin del período, llama la atención, y sin duda debería ser objeto de mayores reflexiones, el hecho de que uno de los principales animadores del mercado de carnes frescas, como es el bloque exportador de Oceanía, no haya procurado un rol más destacado en el mercado de las carnes preparadas, estando industrialmente apto para emprender dichos procesos productivos. Lo cierto es que sólo excepcionalmente, y en tiempos de guerra y posguerra, especialmente Australia se dedicó al comercio de enlatados, desatendiéndolos luego para volcar sus esfuerzos en el comercio de carnes crudas.
60 Durante el período 195 5 -1 9 8 5 la mejor performance exportadora de Brasil se ubi
ca en el quinquenio 8 0 -8 5 , cuando embarcó el 10.1% del total de los enlatados. Con referencia a las exportaciones brasileñas de carnes frescas los registros más altos alcanzaron
al 5% com o promedio de los años 1969-72 , respondiendo al excepcional incremento de
la demanda y los altos precios que caracterizaban entonces al mercado mundial.
54
Cuadro 11. Importación de enlatados y preparados de carne, por continentes y países destacados, según quinquenios (porcentajes sobre totales de toneladas métricas).
Importadores 1934-38 1948-52 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84
Africa 6.6 4.3 4.3 2.8 2.4 3.1 4.0América del Norte/Centro 29.4 27.3 30.9 36.5 34.5 28.2 25.1
EE.UU. 25.1 24.3 22.1 29.1 27.1 21.3 17.6América del Sur 0.7 1.3 1.3 0.4 0.5 0.4 0.6Asia 3.7 4.3 5.3 7.0 6.6 8.1 12.1Europa 58.8 61.2 53.7 47.5 49.6 51.3 47.3
Alemania Federal 0 4.6 5.1 8.1 12.5 13.7 11.3Reino Unido 52.2 51.4 37.7 26.2 22.6 22.2 19.3
Oceanía 0.7 1.6 1.7 1.8 2.2 2.3 2.1URSS 0.1 0 2.8 4.0 4.2 6.6 8.8
Totales 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Cuadro 12. Exportación de enlatados y preparados de carne, por continentes y países destacados, según quinquenios (porcentajes sobre totales de toneladas métricas).
Exportadores 1934-38 1948-52 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84
Africa 2.2 3.2 4.3 3.6 3.2 2.4 1.5América Norte/Centro 5.5 10.5 4.5 2.9 2.1 2.2 2.7América del Sur 67.3 31.6 20.2 18.6 15.7 19.3 17.4
Argentina 38.5 22.1 13.2 13.3 10.7 10.3 6.9Brasil 9.3 2.6 1.8 1.9 3.7 5.8 10.1
Asia 0.5 0 2.7 4.8 3.2 3 7.0China - - 2.3 4.2 2.5 2 2 5.3
Europa 19.2 33.9 58.5 63.6 69.4 67.0 66.6Dinamarca 2.2 8.1 17.3 21.8 22.4 15.4 17.3Holanda 5.5 10.2 13.0 13.8 15.6 11.9 9.6
Oceanía 4.4 20.8 7.0 4.3 3.6 3.2 2.4Australia 2 2 18.1 6.2 3.6 3.0 2.9 2.1
URSS 0.9 0 2.8 2.2 2.8 2.9 2.4
Totales 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
55
En el extremo de nuestras cifras, a fines de los 80, el mercado de entatados -especialmente comed beef- ascendía a unas160.000 toneladas anuales, correspondiéndole un 50% de la importación a Gran Bretaña y un 30% a los EE.UU., mientras que para la misma época las carnes cocidas y congeladas comprendían un volumen de alrededor de 50 mil toneladas.61
Para cerrar el punto, quisiera agregar algunos breves comentarios sobre la participación argentina en este mercado, recordando en primer término los cambios en la demanda que hacen que las medias y cuartos de res cedan en buena parte su lugar a los cortes, las carnes envasadas y las nuevas preparaciones enlatadas.
De esta manera, la primacía de los productos cárneos con mayor proceso de elaboración se configuró en el año 1968 a raíz de la pérdida del mercado del Reino Unido, gran consumidor de cuartos enfriados y congelados.62
Sin embargo, el origen de algunas formas de procesado cárneo, como la producción de artículos enlatados simples, resultaba una práctica antigua en la industria de la carne argentina, sobre cuya base posteriormente, “a fines de la década del 50, algunas empresas frigoríficas comenzaron a operar en un nuevo mercado: el de las carnes cocidas y congeladas,63 tipo de producto nuevo para el país y que consiste en trozos regulares de carne cocida y congelada, envasada en bolsas o tubos de material plástico especial, que sirve a su vez en sus países de destino (básicamen
61 Rolando García Lenzi. Política de carn es... p. 18.
62 Alberto Fernández. El comercio mundial de carne vacuna... p. 17.
63 En el segundo semestre de 1967 , junto al señalamiento de un ligero aumento de los volúmenes embarcados de carne cocida y congelada, se indicaba que su “origen y destino casi exclusivo por ahora es la atención del mercado am ericano”. J.N .C. Reseña de
1967 , p. 6.
56
te EE.UU.) como materia prima fundamental en la preparación de sopas y comidas listas para servir”.64
Al respecto hay que recordar que una de las razones de ser de estos preparados, como se enfatizaba a mediados de los ’60, es que los productos con algún proceso de elaboración (los previamente cocidos y los cortes desosados) “tienen crecientes posibilidades en el mercado internacional y no están sujetas a las restricciones de toda índole que deben afrontar los otros tipos de carnes”.65
Aún así, no resultó infrecuente que se suscitaran periódicas disputas, como por ejemplo las vinculadas con la decisión estadounidense de aplicar en 1968 un “sistema de tolerancias máximas en materia del contenido de residuos de plaguicidas en los productos cárneos argentinos” que generó las mayores dificultades “con las carnes enlatadas, en razón de que el contenido graso es el que alberga principalmente dichos residuos”.66
Otro ejemplo sería que el Ministerio de Agricultura de Canadá sólo autorizó en marzo de 1969 la importación de carnes cocidas congeladas de procedencia argentina, luego de asegurarse que fueran elaboradas en establecimientos especialmente autorizados luego de arduas inspecciones.67
64 Daniel C. Cascarini. Costos en la industria de la carne. Ed. Macchi, Bs As, 1986,
p. 18. Una descripción bastante completa de la producción de conservas de carne y pro
ductos cocido-congelados, puede consultarse en ps. 221 y 232.
65 J.N .C . Reseña de 1967, p. 7.Dados los mayores costos de transformación, y para asegurar una adecuada continuidad
y expansión de estas producciones, las carnes más elaboradas generalmente recibieron
por parte de las autoridades un tratamiento diferencial de tipo promocional -incluyen
do rebajas y/o exención de derechos de exportación-, al que nos referimos al com entar
las demandas y planteos realizados en este sentido por la nueva industria mediana ex
portadora.
66 J.N .C . Reseña de 1968, p. 11.
67 J.N .C . Reseña de 1969, p. 21.
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Y así se sucedieron diferentes situaciones conflictivas,68 que sin embargo no llegaron a alcanzar en absoluto una magnitud comparable con los efectos de las barreras arancelarias y no arancelarias que condicionan el comercio de internacional de carnes frescas.
En suma, lo más importante para nosotros de la observación estadística del comercio de enlatados y preparados es comprobar -incluyendo tiempos, volúmenes y grados de participación- la eficacia del proceso de estancamiento y retroceso de la producción argentina, que, muy lejos de compensar su decadencia, acompañó más silenciosamente la estrepitosa caída del rol del país como exportador de carnes frescas.
7. La aftosa y las visiones unilaterales de la historia del comercio exterior argentino de carnes frescas
Si bien nuestro trabajo no se interna en las razones por las que la fiebre aftosa afectó los rodeos argentinos durante el siglo XX, es necesario señalar que desde la sanción en 1960 de las correspondientes disposiciones para comenzar la vacunación obligatoria,69 recién cuarenta años después el país logró obtener la condición de libre de aftosa sin vacunación.
68 Por ejemplo, en relación con el abasto de carnes cocidas al mercado estadouniden
se a mediados de los 7 0 , su desatención por una presunta falta de saldos exportables y la
posterior readecuación de las cocinas norteamericanas para reemplazar parcialmente los
envios argentinos mediante la importación de carnes frescas -vedadas por la aftosa para
nuestro país- para su posterior cocción a nivel local.
69 En 1945 se creó el Instituto para la Elaboración de Vacunas contra la Aftosa; en
1950 se estableció la obligación de vacunar todo el ganado que ingresaba a la Patagonia
desde el norte. Posteriormente en 1957 se creó la Comisión Permanente de Erradicación
de la Aftosa, y en 1960 com enzó sus actividades la Comisión Asesora Nacional para la
Erradicación de la Fiebre Aftosa (CANEFA).
58
Así, se podía afirmar a comienzos de los 7 0 que “pese a existir un conocimiento concreto del tema en los ámbitos especializados, no conocemos ningún estudio realizado en Argentina que haya enfocado específicamente la relación existente entre la fiebre aftosa y las corrientes de intercambio internacional de carnes”.70
Con una visión actual, el balance de lo realizado entre 1960 y 1989 -incluido el llamado plan CANEFA- indica que sólo “se produce una disminución lenta de la incidencia, sin que se logre un control efectivo de la enfermedad. Se mantendrá el estado endémico, sin poder modificarse su distribución regional (...) demostrando la precariedad de la protección generada por la vacuna”.71
Sólo una pertinaz confianza en el futuro de la demanda británica y de diversos países de Europa continental por parte de un sector evidentemente influyente de ganaderos, industriales, políticos y expertos en comercio externo,72 puede explicar la relativa pasividad con que, en líneas generales, se enfrentó el hecho cada vez más evidente de que las normas sanitarias en materia de aftosa -junto a otras regulaciones y barreras arancelarias y no arancelarias- contribuirían progresivamente al rediseño de los circuitos comerciales internacionales de carne bovina.
70 Alejandro M. Estrada. Consideraciones sobre la incidencia de la fiebre aftosa en el
comercio exterior de carnes de la República Argentina. FADEPA, Bs As, 1971, p. 5.
71 Juan C. Pizzi y Héctor Camberos. Fiebre aftosa: influencia en la producción y co
mercio de carne. Jornadas de Estudios Agrarios “Horacio Giberti”. Facultad de Filosofía
y Letras, UBA, 1998.Los problemas de calidad que presentó la vacuna utilizada durante este período incenti
varon el excepticismo de los ganaderos respecto a la posibilidad de poner fin a la epide
mia, lo que contribuyó a que durante los ’80 disminuyera significativamente el uso de la vacuna. Recién entre 1990-92 se estableció un cronograma estricto de vacunación oficial
-financiado por un arancel aplicado a los productores- mediante el cual se logró contro
lar el virus en 1994.
72 Alberto de las Carreras. La aftosa en la Argentina. Cámara Argentina de Consignatarios de Ganado, Bs As, 1993, p. 25.
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Instalada en el país desde comienzos de la década de 1870,73 la fiebre aftosa sirvió ya en 1900 de motivo para que el Reino Unido decretara la prohibición de la exportación de ganado argentino en pie a las islas británicas, en curiosa coincidencia con la maduración de la primera industria frigorífica local, ampliamente controlada por el capital inglés. En este sentido, se puede afirmar que “la fiebre aftosa aparece en la Argentina casi simultáneamente con el inicio de la industria frigorífica y habría de constituirse en su principal condicionante”.74
Años después, en 1926, Estados Unidos sentó un fuerte precedente al determinar la prohibición del ingreso de carne cruda proveniente de países cuyos rodeos se hallaran infectados con el virus, lo cual cerró durante setenta años el ingreso de carne fresca argentina a América del Norte, contribuyendo a reforzar los tradicionales vínculos de nuestro país con Europa.75
Con estos antecedentes, y luego de sufrir una epidemia de aftosa en sus rodeos -que sin pruebas concluyentes fue adjudicada a la introducción de carnes argentinas-76 el Reino Unido se orientó hacia una política sanitaria más restrictiva, suspendiendo la importación de carne argentina a fines de 1967. Posteriormen
73 Aníbal Zottele. Avaliacao dos programas de erradicacao da febre aftosa na Repú
blica Argentina. Tesis de Doctorado, UFMG, Belo Horizonte, 1995, p. 33.
74 Juan C. Pizzi y Héctor Camberos. Fiebre aftosa: influencia en la producción y co
mercio de carn e...75 Arturo O’Connell. “La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano y el
triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos”. Desarrollo Económ ico n° 101, 1986.
76 J.N .C . Reseña de 1967, p. 11.En dicha publicación se indica que el brote de aftosa “dio lugar -u n a vez más- a una fuer
te presión de diversos intereses sectoriales en el sentido de que se limiten las importaciones de carnes refrigeradas a países totalmente libres de la enfermedad (que fundamental
mente son Irlanda, Australia y Nueva Zelanda)”. Como puede deducirse, la transforma
ción de la sanidad en una barrera comercial no arancelaria dependía, como siempre, de una determinada correlación de fuerzas entre actores económicos y comerciales, y de cier
tas necesidades de las políticas nacionales.
60
te, en base al informe del Comité Northumberland,77 a partir de octubre de 1969 sólo permitió el ingreso de carne fresca en cortes deshuesados y madurados a temperaturas sobre cero para la destrucción del virus, dando origen a la tesis del riesgo mínimo. Con la aplicación de estas normas y su posterior adopción por la CEE en 1977, el destino del comercio externo de carnes argentinas quedaba inevitablemente restringido a disputar duramente una demanda que no sobrepasaría la mitad del mercado mundial en los últimos veinte años del siglo, dependiendo cada vez más de pequeños nichos como el ofrecido por la cuota Hilton.78
Y si bien esta situación se consolida a fines de los 70, ya era evidente una década antes, e incluso se podría afirmar que, cuando en 1961 y 1962 Estados Unidos -cuya demanda crecía desde comienzos de los ‘50- absorvió el 30% de la oferta mundial de carnes frescas, el mercado no aftósico era un hecho de magnitud y trascendencia insoslayables. En este marco EE.UU. desplazó al Reino Unido y se consolidó como el mayor importador del planeta según los promedios de compras correspondientes al período 1960-69.
Al mismo tiempo la política sanitario-comercial aplicada por los estadounidenses sirvió rápidamente de referencia para que otros países -como Canadá y Japón- comenzaran a aplicar orientaciones similares, o ratificaran anteriores, contribuyendo a la consolidación de los intercambios en el circuito no aftósico, que tendió a recompensar a quienes pudieron orientar sus exportaciones hacia allí con un mayor nivel de precios,79 apuntalados por el
77 J.N .C. Reseña de 1969, p. 13.Como parte de la nueva política de importación las autoridades sanitarias británicas incrementaron sus exigencias de inspección en los frigoríficos autorizados de nuestro país
para enviar carnes a ese destino, suspendiendo de sus listas a varios establecimientos.
78 UNICA. La constitución nacional y la cuota Hilton. Bs As, 1995.79 FAO. Legislación relativa al comercio internacional de la carne de ganado bovino.
Roma, 1985, p. 10.
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alto valor del ganado en EE.UU. y sus aranceles de aduana relativamente bajos, aun cuando se trataba de un mercado cuotificado.
En estas circunstancias, es difícil suponer que los intereses británicos -y, dado el caso y el momento, en general también los europeos- se mantuvieran ajenos a la suerte del comercio externo de nuestro país, toda vez que cualquier intento serio de erradicar el virus y reorientar siquiera parcialmente el comercio habría provocado en caso de obtener algún éxito un alza general de los precios, mientras que circunscriptos los embarques al área af- tósica deberían continuar acomodándose a las exigencias y presiones del Mercado Común y el Reino Unido.
Probablemente muchos de los rasgos de la situación del mercado mundial cárnico observables a comienzos de los ’60, junto a otras causas -en especial la desinversión, el acostumbra- miento a la utilidad subsidiada y la obsolescencia-, estuvieron en la raíz de la decisión de los frigoríficos extranjeros de retirarse más o menos fraudulentamente del país,80 así como en la de otros capitalistas igualmente extranjeros de no invertir en este antiguo complejo agroindustrial argentino.81
Más a tono con las posibilidades y ambiciones de un em- presariado local, la nueva configuración de los frigoríficos expor
80 CEPAL. Empresas transnacionales en la industria de alimentos: el caso argentino.
Santiago de Chile, 1983, p. 41.81 Si bien es innegable que los intereses extranjeros “querían desembarazarse de las
plantas grandes porque no son óptimas para el desarrollo de sus actividades” - o sea por
resultar inadecuadas para los procesos productivos que determinaba la demanda externa,
es necesario tener presente que dicha demanda, a menudo confundida con la única exis
tente, era la correspondiente al circuito aftósico. En este sentido la reticencia a moderni
zar las grandes plantas debería asociarse, además de a las inversiones requeridas para ha
cerlo, a las limitaciones que ya se podía anticipar que afectarían en el mediano y largo plazo a las exportaciones argentinas. A A .W “Industria frigorífica moderna: ¿para quién la
producción?”. Realidad Económ ica n° 12, 1973, p. 188.
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tadores se diseñó en función de adaptarse a los requerimientos que la demanda mundial dirigía a países como Argentina, condicionados por sus problemas de acceso a los mercados (en especial por motivos sanitarios) y por las dificultades de la ganadería --inmodificadas por las políticas públicas aplicadas en el período bajo estudio- para incrementar sustancialmente su producción, aun cuando establecer la prelación de uno de estos factores por sobre el otro continúa siendo un motivo de debate.
Frente a los problemas que presentaba el nuevo panorama del comercio exterior, el país dispuso de tres líneas básicas de acción: luchar por erradicar la aftosa con el objetivo mediato de ingresar al área regida por el concepto de riesgo cero, adaptar sus procesos industriales a los requerimientos de cortes deshuesados del área comercial basada en el riesgo mínimo, y mejorar la estructura de procesamiento para la elaboración de enlatados, carnes cocidas y congeladas, y otros preparados especiales, lo que se presentaría como la búsqueda de lograr mayor valor agregado en las exportaciones cárnicas.
Reiterando conceptos anteriores hay que decir que respecto a la primera de las estrategias mencionadas sólo en el siglo XXI probablemente se verán sus beneficios, mientras que la segunda y la tercera fueron los modos concretos en que se canalizó el intercambio externo, con el conocido resultado de un fuerte y prolongado estancamiento y posterior retroceso estructural, que coronaría en la crisis recurrente de gran parte de la industria exportadora a lo largo de las dos últimas décadas.
Es un principio largamente comprobado por la experiencia social que los actores de una situación determinada suelen en buena medida, acicateados por intereses y prejuicios ideológicos, ver la realidad como la imaginan e imaginarla como la des e a n y algo así parece haber ocurrido durante años entre los protagonistas argentinos del negocio de las carnes. Me refiero en concreto a un hecho real, que en sí mismo es auspicioso, y que sin embargo -bien mirado- no significaba otra cosa que la
63
búsqueda de paliativos en una realidad comercial cada vez más adversa.
Véase, por ejemplo la opinión de la Junta Nacional de Carnes luego de la prohibición inglesa de 1967 y las posteriores restricciones sanitarias puestas en práctica desde 1969: “el agrupa- miento comparativo de los rubros de exportación de las carnes vacunas, según grado de elaboración, para los años 1966 a 1969, permite apreciar como en este último año se acrecentó aún más la importancia de los rubros con proceso de elaboración, muy especialmente los cortes enfriados y congelados”.82 Este tipo de juicios, enunciados unilateralmente, es similar a aquellos que encomiaban la exportación de enlatados a EE.UU. sin especificar que se trataba de un negocio -sin duda beneficioso y recomendable- desarrollado a partir de la prohibición de embarcar carnes crudas que cerró el ascendente mercado norteamericano al chilled y el congelado argentinos.
Los ejemplos son numerosos, lo cual es coherente con el pensamiento que tendió a predominar entre los involucrados, y por ende con el rumbo que prevaleció en la orientación del negocio cárnico. Veamos el caso de un estudio asociado a la planificación estratégica, realizado a mediados de los ’70.83 Allí, analizando la situación internacional del mercado de carnes, los autores le atribuyen las siguientes características: a) aparición de nuevos importadores “con un enorme poder adquisitivo como son las naciones árabes productoras de petróleo”, b) el mejoramiento de la dieta a nivel mundial “ha hecho surgir numerosos nuevos importadores de carne, actuales y potenciales”, c) existencia de una demanda selectiva de cortes especiales vacunos por parte
82 J.N .C . Reseña de 1969, p. 8.83 Augusto Rattembach, Carlos M. Gazcón y otros. “Hacia una política de carnes na
cional”. Revista Geopolítica n° 9 /10 , Instituto de Estudios Geopolíticos, 1977, p. 52-59.
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de sectores de altos ingresos, d) demanda creciente de platos preparados propia de la vida moderna, e) existencia de una “importante, continua y regular demanda de comed beef y conservas, sobre todo en las regiones con tensión bélica o guerra caliente declarada o no”, 0 existencia de una muy interesante demanda de subproductos ganaderos, la que podría convertirse en una importante fuente de divisas.
Luego de esta enumeración, y recién en el párrafo final del análisis, los autores reconocen que “la otra cara de la moneda de este optimista panorama está dada por la agresiva aparición en el mercado mundial de exportadores de la talla de Australia y Nueva Zelanda ( ...) Para Argentina el problema se agrava por estar emplazadas en zonas consideradas libres de aftosa, ocasionando que tales naciones no se vean pertubadas por restricciones sanitarias de los importadores que tienen más fundamentos reales políticos o económicos que sanitarios”. Y eso es todo, un breve apunte formal desvinculado del cuerpo principal del estudio, como se comprueba al observar que en el punto correspondiente a la propuesta de políticas para el desarrollo de la exportación sólo se recomienda “incrementar en forma continua las exportaciones cárneas argentinas mediante el mantenimiento de los mercados tradicionales y la apertura de nuevos” e “incrementar la participación en el total de la exportación de las comidas preparadas y conservas”.
Otro ejemplo: en 1970 -mientras las exportaciones argentinas de carnes frescas habían descendido al 16% de total- otros autores, desde posturas seudoindustrialistas y ultraliberales afines a las posiciones de un sector muy específico y concentrado de las empresas frigoríficas, luego de prácticamente ignorar el problema aftósico enfatizaban unilateralmente que “el país está asistiendo a una verdadera revolución tecnológica en la industria frigorífica ... Del viejo matadero a la nueva planta industrializa- dora de la carne, aséptica, moderna, provista de equipos complejos y refinados, existe todo un abismo”, para enseguida remarcar
65
que ahora se ha pasado a la “fábrica de alimentos” que envia sus “productos sofisticados ... a un numeroso grupo de países”.84 Frente al problema de las carnes argentinas en el comercio internacional tal como se presentaba ya a comienzos de los 70 , este tipo de juicios tornan inevitable puntualizar que las verdades a medias suelen ser también mentiras a medias.
Otra muestra de las argumentaciones sesgadamente sectoriales y simplificadoras se puede encontrar al revisar las comparaciones de los procesos de progresivo ascenso de Australia y de caída de Argentina desde los años 50, cuando, por ejemplo, descubrimos que se postula que las diferencias radicaban esencialmente en las políticas aplicadas, poniendo énfasis en la “promoción” de sus carnes realizada por Australia,85 y no en las diferentes posibilidades de acceso al mercado mundial y a las limitaciones argentinas para participar del circuito más dinámico, en crecimiento y de precios más altos, recostado sobre el eje estadounidense-asiático.
Mas allá del grado de generalidad de las formulaciones, el objetivo de las citas es ilustrar la vigencia en el país de una comprensión limitada y/o conformista de lo que estaba ocurriendo en el comercio internacional de carne vacuna; limitaciones que lue
8 4 Carlos García Martínez y Rafael Olarra Giménez. Una nueva política para la ex
portación de carnes. Instituto Argentino de la Industria Exportadora de Carnes, Bs As, 1970 , p. 6.
Vale destacar que seguidamente estos autores, deslumbrados por la “sofisticación” de la
cocida-congelada y otros procesados, muestran con mayor claridad hacia adonde apun
tan sus argumentos: “la continuidad y superación de este proceso de renovación exige la
realización de grandes inversiones, las que se efectuarán si la rentabilidad de estos capitales así lo indica, lo que exige -a su vez- una modificación en el actual tratamiento im
positivo a estas exportaciones”. Finalmente, señalan que los objetivos que plantean coin
ciden con “la m eta” del gobierno del general Onganía.85 CAIF, CAFIECA, AIAC. Ideas para una moderna legislación de carnes. Bs As,
1977 , s/p.
66
go se expresaban en el accionar de los diferentes operadores del complejo, en especial de aquellos vinculados con la exportación. Aludimos, en suma, al predominio de una cierta mentalidad,86 conservadora, aferrada a los lazos tradicionales -del país y del comercio de carnes- con Europa, que se mostró en general incapaz para percibir, especialmente en la crítica década de los 70 , cuáles eran las nuevas tendencias del mercado y cuáles los elementos que en adelante lo dinamizarían.
Sin negar la importancia de la nueva industria exportadora que se comenzó a desarrollar en el país desde fines de los ’50, sus inversiones, mejoras tecnológicas y los niveles sanitarios alcanzados y reconocidos por las inspecciones extranjeras, el mayor valor agregado generado por el desarrollo de los productos enlatados y cocidos-congelados, y el remplazo de las medias reses y cuartos por los cortes deshuesados, lo que primero debe afirmarse al respecto es que se trata de los aspectos positivos de una situación eminentemente negativa, de un proceso histórico mediante el cual Argentina pasaría de proveer más del 50% de la demanda mundial de carnes frescas en 1934-38 a sólo dar cuenta del 2,7% (promedio de los ’90) de los embarques.
Proceso en el cual la aftosa jugó, indudablemente, un papel central. La aftosa y las ineficientes políticas públicas orientadas a erradicarla. De esta manera, recién cuando a comienzos de los ’90 resultó evidente que la CEE se aproximaba a alcanzar la condición de libre de aftosa sin vacunación se puede hablar del
86 Como lo reiteramos en diversos puntos del trabajo, no se nos escapa que dicha
“mentalidad” resultaba un emergente de una situación estructural de dependencia exter
na y frustración económica, en cuyo marco generalmente no sólo se acotan los recursos
para instrumentar las políticas necesarias al desarrollo nacional sino, muchas veces, también la libertad -o la posibilidad- de pensar críticamente la realidad con vistas a intervenir activamente en su direccionalidad.
67
logro de un relativo consenso general en torno a la idea de que “a partir de ese momento habrá en el mundo un sólo circuito comercial para las carnes frescas: ‘el de los países libres de aftosa’. Erradicar la enfermedad es pues el único camino para seguir exportando”.87
Gráfico. Evolución de las exportaciones argentinas de carnes frescas en el período 1960-1998 (porcentajes sobre total mundial).
Reflexionando sobre lo que hemos expresado, la sensación que surge es la de hallarnos frente a una imagen del pasado en cuya construcción se sumaron fuertes y diversos factores activos. Una imagen que al retratar parcialmente lo ocurrido, lo deforma,
87 Rolando García Lenzi. El futuro de las carn es... p. 32.
68
dificultando la comprensión de los procesos reales en curso en el complejo cárnico durante el período bajo estudio, y en particular entre mediados de los ’60 y fines de los 70.
Obviamente, dirigir la investigación hacia una realidad que había sido descripta a medias guiados por la premisa de reponer las partes ocultas acarrea en lo inmediato dos peligros. El primero es caer en lo que se critica, pero al revés, desarrollando ahora unilateralmente el aspecto antes subestimado; y el segundo, es resultar acreedor del calificativo de parcial o sesgado a lo que seguramente no resultarán ajenos los partidarios de la imagen criticada.
Si bien, como lo hemos señalado, el objetivo del trabajo es establecer la evolución del mercado mundial de carnes frescas durante un determinado período, también estamos prestando atención -como se anunciaba en el título- a que dicho ejercicio nos entregue “elementos para el estudio de la industria frigorífica argentina”.
En esta línea, quiero decir, a modo de hipótesis, que la imagen que acaba de poner a foco el gráfico anterior parece corresponderse a grandes rasgos con la (razonable y natural desde su perspectiva) operación de marketing con la que la llamada “nueva industria mediana exportadora” se instaló en el país, y con cómo procuró adaptarse a los diversos mecanismos de protección y subsidio industrial vigentes en el marco de las diferentes políticas económicas aplicadas durante el heterogéneo período de la sustitución de importaciones.
De esta manera cobra mayor sentido lo que en principio aparecía como inexplicable: la imagen de una industria que parece progresar cuando lo esencial del negocio que supuestamente opera sufre un retroceso sin par en la historia económica del comercio internacional de carnes del siglo XX.
Revisando la literatura disponible desde esta óptica, es posible observar como, de acuerdo con los voceros del sector, se fue instalando la idea de una “transformación estructural de la in
69
dustria”, que por supuesto requirió “un equipamiento de alto costo”, y que por lo tanto se debía hacer acreedora a “una política de incentivos económicos, financieros y tecnológicos a la mayor industrialización”, enfatizándose que entre los regímenes de estímulos disponibles “el que ha tenido más importancia es el que determina una diferencia de tipo de cambio para las exportaciones de acuerdo a su grado de industrialización”.88
Ahora bien, la fuerza con que se hallaba por entonces instalada la convicción de que la aftosa en los rodeos argentinos era un hecho prácticamente natural e inevitable surge claramente del modo como los principales agentes económicos de la exportación se refieren a la acción de las reglamentaciones sanitarias internacionales, en virtud de las cuales -reconocen en 1972- un 40% del mercado mundial ya giraba sobre el canal no aftósico. Dada pues la inevitabilidad del mal, lo que restaría, naturalmente, era lograr saltar las barreras sanitarias mediante el embarque de carne industrializada, cocida o bajo preparaciones diversas; lo cual, en caso de éxito, supuestamente garantizaría que el país mantuviera su posi- cionamiento en el mercado internacional de carnes.
De esta manera, por ejemplo, el cierre de la importación de cuartos fue explicada más como obedeciendo a una demanda que evoluciona hacia productos con mayor procesamiento, y no, centralmente, debido a que los cortes resultaban una imposición fundada en razones sanitarias, que acabaría por universalizarse cuando en 1977 la CEE en pleno comenzara a aplicar las normas del riesgo mínimo. Sin negar que en principio los argumentos son complementarios, y que la prelación explicativa de uno u otro aparece como una cuestión de grado o matiz, creo que el si
8 8 Cámara Argentina de la Industria Frigorífica y otras. El interés económico y social
de la industrialización de las carnes. Bs As, 1972, p. 6.
70
tio donde se coloque el énfasis resulta decisivo para definir interpretativamente el tema en una u otra dirección.
Así, recostados sobre sus más inmediatos intereses sectoriales, forzados a elaborar una visión del problema cárnico a tono con ellos, y por ende a presentar una imagen real pero distorsionada del presente y de la que entonces era su historia reciente, quienes expresaban más directamente los nuevos intereses exportadores -insistentes en propagandizar (¡Oh, la influencia de la época!) que ya no se trataba de una industria extranjera sino de “empresas argentinas”- afirmaban que se trataba de “una etapa muy positiva”, en la que se generó “una extraordinaria transformación industrial, que ha significado una nueva etapa en la historia de la industria de la carne”.89
Todo lo cual, se afirma, habría quedado demostrado “al superar sin inconvenientes en 1968 la decisión británica de no recibir carnes con hueso de países con fiebre aftosa”.90
Es claro que puestos a elegir preferimos una industria de capitales nacionales, al igual que compartimos la importancia de exportar productos industrializados con valor agregado, y sabemos que, en líneas generales, muy pocos negaron formalmente el papel de la aftosa como una fuerte traba para la expansión de las exportaciones argentinas.
No es esto lo que se hallaría en debate, sino el modo en que buena parte del complejo cárnico argentino se adaptó a sus imposibilidades, como las disimuló -sino las ignoró- parcialmente, como se acomodó a la ineficiencia de las políticas oficiales para erradicar la aftosa, como se adaptó a la madeja de intereses que
89 Asociación de Industrias Argentinas de Carnes y otras. El área de participación es
tatal y privada en el comercio de carnes. Bs As, 1972, p. 11.90 Cámara Argentina de la Industria Frigorífica y otras. El interés económico y social
de la industrialización de las carnes... p. 5. (cursivas mías, EAA)
71
se nuclearon en torno a la subsistencia del virus -algunos laboratorios, profesionales y productores interesados por diversas ventajas económicas en eternizar la “lucha” contra el flagelo-; y finalmente, cómo la industria exportadora especializada en ter- moprocesados, enlatados y cortes especiales procuró sacar ventajas de un momento que sus voceros juzgaron como “positivo”, justamente el año que Australia desplazaba a Argentina del tope del ranking exportador, luego de que nuestros embarques de carnes frescas cayeran al 10% del total (promedio década del 70).
Para finalizar, extendiendo excepcionalmente el radio de indagación de este trabajo, quisiera detenerme brevemente en ampliar, con ejemplos, el concepto al que aludo cuando más arriba se menciona el peso de los intereses sectoriales en la construcción de una determinada imagen (unilateral y por ende deformada) de un período clave de la historia económica de la exportación de carnes, como fue el lapso transcurrido entre mediados de los 60 y fines de los 70.91
Para ello recurriremos al análisis de un documento de comienzos de 1973 mediante el cual, públicamente, algunos de los voceros más destacados de la industria frigorífica local manifestaron sus opiniones sobre diversos puntos de importancia para el sector,92 las que seleccionadas y resumidas serían las siguientes:
91 Una discusión sobre las condiciones de base que a comienzos de los ’60 sostuvie
ron los desarrollos asim étricos de las exportaciones argentinas y australianas, en: FAO. La
economía mundial de la carn e ... ps. 93-97 . Igualmente, para mayor información sobre al
gunos rasgos del com ercio de ganados y carnes en Australia, ver: Alberto de las Carreras.
El comercio de ganados y carnes en la Argentina... ps. 165-181.92 Asociación de Industrias Argentinas de Carnes, Cámara Argentina de la Industria
Frigorífica, Cámara Argentina de Frigoríficos Industriales y Exportadores de Carnes y Afi
nes, Frigorífico Gualeguaychú SA. Importantes cambios ocurridos en la industria y co
mercio de carnes. Bs As, junio 1973, 31 páginas. (Todos los encomillados sin referencia
explícita corresponden a este texto)
72
a) Refiriéndose al intercambio mundial de carnes se mencionan diversos hechos generales que “han cambiado substancialmente el contexto de las relaciones internacionales en esta materia. Ello ha creado para nuestro país un ámbito mucho más favorable que en el pasado y nos coloca en situación muy positiva para desarrollar una política de carnes independiente, con sentido nacional...”
b) Enfatizan que “con las últimas argentinizaciones ocurridas la proporción de empresas nacionales alcanza al 95%”. Esta industria, se afirma, “responde a los intereses políticos, comerciales y culturales del país”.
c) Señalan que entre 1963 y 1973, mediante “el despostado de las reses” ha comenzado “una gran revolución industrial”, tras lo cual se anuncia “un futuro desarrollo industrial, de gran base económica y tecnológica, de importantísimo contenido social...”
d) Refiriéndose al movimiento de los mercados internacionales y a la variedad de productos que participan de los intercambios, se afirma que “la diversificación actual coloca a las naciones vendedoras con muchas opciones, fortaleciendo su capacidad de negociación de manera manifiesta”. Es decir que “mejora el poder de negociación de las naciones exportadoras”.
e) Sobre la base que desde 1970 los precios internacionales han comenzado a subir, y a diferencia de sucesos similares del pasado que fueron coyunturales, ahora se estaría “frente a un cambio en la estructura de los precios internacionales de la carne”. Esto sería un resultado de la mayor demanda mundial, en especial de los países desarrollados, en los que además “se advierte un estancamiento de la producción generada por la propia estructura de la producción de carnes”. Y también de que “la nueva estructura de la industria en los países exportadores y muy especialmente en la Argentina ha contribuido sustancialmente al mejoramiento de los precios de exportación”. Todo ello reforzado por el nivel de calidad de la producción argentina sostenido
73
en “el envasado de cortes y porciones controladas, o por medio del congelado rápido”.
f) “La aparición también en los países compradores de un mayor número de importadores que tornan más competitivo el mercado internacional”.
g) “Sólo minúsculas corrientes de pensamiento pueden discutir la intervención del Estado en la economía y en general en la sociedad toda. El Estado no sólo tiene que desarrollar las actividades que tradicionalmente se le han reconocido, sino otras que intervengan mucho más a fondo en el proceso, tales como fijar líneas de acción muy precisas para todos los participantes, determinar cuotas de exportación o de consumo, concertar bajo una línea nacional de intereses las condiciones, volúmenes, destinos y precios de las exportaciones, etc.”.
h) Por último, se señala que “la nacionalización del comercio exterior de carnes ha sido un postulado destacado de los principales programas de gobierno de los grandes partidos con anterioridad a las elecciones del 11 de marzo y ha sido reafirmada luego de las elecciones”. Acto seguido, se asimila dicha “nacionalización” a “la participación con carácter exclusivo de las empresas nacionales en todo lo que se relaciona con el comercio de exportación”. De manera que se debería “reservar esta área para las empresas de capital argentino, con todas las normas complementarias sobre radicación y nacionalidad de directores, de titularidad de acciones, etc.”.
Hasta aquí algunos de los conceptos vertidos por las Cámaras Empresarias. Sobre ellos, en principio algunos reconocimientos; esencialmente dos: primero, se trata de una selección de puntos realizada en virtud de enfatizar aquellos aspectos que ilustran nuestros argumentos; y segundo, el documento resulta emergente de un momento donde, como señalamos en otra parte del texto, los precios eran altos y la demanda europea sostenida.
Ahora bien, además de una carga de demagogia y oportunismo político -cuya evaluación dejamos a criterio del lector, que
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recordará anteriores menciones a la influencia de los aires de los 70-, más remarcable en unas que en otras Asociaciones firmantes, a mi juicio este conjunto de opiniones se caracteriza por reflejar acríticamente, y casi se podría decir con ingenuidad -si no fuera porque es difícil asociarla al núcleo exportador de la industria de la carne-, aspectos de la realidad que finalmente resultan distorsionados.
Dicho muy sintéticamente, y con los números del comercio exterior argentino del período 1934-1985 en la mano: es erróneo que se hubiera creado una situación más favorable y que ello colocara a Argentina en una posición muy positiva para su comercio de carnes.
Induce a error y es una clara exageración autopresentarse como protagonistas de una revolución industrial, cuyo contenido social es sumamente discutible.
La mejora del poder de negociación de Argentina en vísperas del cierre de la CEE y con buena parte del mercado mundial vedado por barreras sanitarias es un hecho indemostrable.
El cambio estructural en el nivel de los precios que se afirma es absolutamente fantasioso como se comprobaría pocos meses después. Del mismo modo se postula un problema estructural de estancamiento de la producción cárnea en los países desarrollados justo en vísperas de la autosuficiencia de la CEE en marcha a su transformación en exportador neto.
Por último, la idea de que el mercado mundial se hace más competitivo es errónea. Al contrario, avanzaba el proteccionismo, las cuotas, y otras regulaciones contrarias al libre comercio.
Verdades a medias, reflejos parciales de realidades que marchan tendencialmente en el sentido opuesto al que se les adjudica, declaraciones de principios político-ideológicos guiadas por un mero afán de posicionamiento en una coyuntura institucional que muchos de los firmantes no comparten en absoluto, y finalmente los juicios directamente erróneos -incluida una cortedad de miras que bloqueaba percibir la crisis que se desataría pocos
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meses después, en 1974-, resultan así elementos que aceptados sin un profundo análisis crítico contribuyen a la difusión de una historia del comercio exterior de carnes donde se pierden de vista, o se subestiman, factores tales como las barreras sanitarias y la verdadera naturaleza de la PAC que llevaba adelante la CEE.
Sin embargo, probablemente una combinación de la fuerza de los hechos, la eclosión de la verdadera naturaleza de una parte de los grandes industriales de la carne -que como vimos había permanecido disimulada ante el ascenso del peronismo en 1973-, y acaso la voluntad de embarcarse en el curso político golpista ya bien delineado en 1975, llevó a que un sector de la industria exportadora, que venía de suscribir los juicios comentados, se pronunciara tajantemente respecto al retroceso en curso del comercio exterior, enfatizando con fuerza su estado de declinación.
Así, entre otros conceptos, se indicaba que “continuamos perdiendo mercados como si aceptáramos que se trata de un proceso irreversible ... No existió en Argentina una gran respuesta sanitaria ni un amplio desarrollo tecnológico que permitiera controlar los nuevos factores en escena... Debemos destacar que por falta de decisión y consenso no se trazó la gran estrategia industrial que el país reclamaba ... como tampoco hoy se han cambiado los rumbos el deterioro continúa”.93
Acto seguido se reclama “un cambio de rumbo en este sector... un movimiento revisionista de la orientación mantenida durante tres décadas (o sea a partir de 1945) a los efectos de paralizar primero la malsana tendencia existente y para procurar luego una reversión del proceso, que conduzca a la reconquista de las posiciones perdidas”.
93 Asociación de Industrias Argentinas de Carnes. Reseña de la declinación argenti
na en los mercados internacionales de carnes. Bs As, 1975, ps. 1-15.
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Por último, acabando de borrar lo esencial de los conceptos vertidos apenas dos años antes, la Asociación postula “un cambio sustancial de la actitud del Estado respecto a la industria. Se requiere excluir la estatización industrial, que no ha representado una experiencia positiva en nuestro país ni en otros”.
Cuadro 13. Participación porcentual de Argentina y Europa en las exportaciones totales de carnes crudas y procesadas durante la década de 1970.
FRESCAS 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
Argentina 16.8 11.7 16.4 11.3 4.7 3.3 8.5 9.4 10.6 9.9Europa 33.5 37.5 30.5 33.0 47.5 56.3 44.1 44.1 42.8 45.8
ENLATADAS 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
Argentina 17.0 10.0 10.8 7.9 7.7 7.9 11.3 13.5 15.3 13.4Europa 65.8 70.2 68.6 70.5 71.7 71.6 66.8 65.2 63.5 67.8
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
En suma, ha quedado ilustrado sin duda un modo de (vivir y) escribir la historia del comercio exterior, expresada en textos que hoy son fuentes de las investigaciones contemporáneas del tema. En ellas, junto a muchos de los problemas que señalamos a lo largo de este apartado, hemos podido constatar como sólo de a ratos y a instancias de circunstancias cambiantes emergen las verdades, que poco antes o después se niegan o secunda- rizan por falta de comprensión de las tendencias motrices en curso en el mercado mundial y/o por el sesgo marcadamente sectorial del análisis, induciendo a errores en la interpretación de la evolución del comercio de carnes, y desde allí sobre la cadena cárnica argentina en su conjunto.
A modo de síntesis, quiero señalar que tanto el cuadro precedente, donde se observa con claridad la participación Argentina en las ventas de carnes crudas y procesadas, como las reflexio
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nes que hemos realizado, apuntan en principio a revisar críticamente algunas visiones del pasado; luego a poner a foco parte de los problemas reales a dilucidar para entender la decadencia de las exportaciones argentinas, en especial durante el período considerado; y por último a introducir algunas hipótesis para futuros desarrollos y debates.
8. La aftosa como barrera no arancelaria y otras trabas al libre comercio de carnes
Los rasgos que caracterizarían al comercio internacional durante la segunda mitad del siglo XX, fueron tempranamente percibidos por algunos observadores argentinos que, por ejemplo en 1963, alertaban respecto a que “la situación del comercio de carnes encuentra serias dificultades para su acceso a los principales mercados por las medidas preferenciales otorgadas a ciertos países, por los regímenes proteccionistas y por los subsidios con que algunas naciones fomentan sus exportaciones de carnes, todo lo cual crea una competencia anormal que la Argentina debe enfrentar”.94
Con más precisión, pocos años después se reconocían los problemas de acceso de las carnes argentinas al Mercado Común Europeo debido a “los efectos exageradamente restrictivos del mecanismo de los recargos móviles”,95 que sin embargo coexistían con situaciones de tratamientos arancelarios diferencia
94 J.N .C . Reseña de 1963, p. 31.
Los analistas de la Junta precisaban entonces que “el incremento agropecuario de los lla
mados países desarrollados, basado sobre un marcado proteccionismo reflejado a través de
regímenes de subsidios directos e indirectos a la producción, ha permitido que participáramos solamente en forma parcial en los incrementos del consumo en los últimos años”.
95 J.N .C . Reseña de 1967, p. 5.
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dos, como por ejemplo las facilidades otorgadas a las ex colonias británicas.
Otro hecho significativo que ejemplifica las discriminaciones comerciales, concretamente durante los 7 0 -aunque se trata de un fenómeno generalizado en el tiempo-, estuvo dado porque “los precios medios de las exportaciones de los países en desarrollo (por ej. Argentina) fueron más fluctuantes que los de países desarrollados (Australia y EE.UU.) y siempre inferiores”.96
Asimismo, también en relación con el intercambio con países y regiones que no aplicaban restricciones de importancia a sus importaciones se incrementó el deterioro de los embarques nacionales, debido a la competencia “desleal” de los países y bloques que comercian subsidiando sus ventas de carnes.
En suma, al no resultar decisivos los costos de producción en virtud de las políticas de sostén aplicadas por algunos países -generalmente grandes potencias mundiales- se neutralizan las bases para la competencia. Así, “los productores eficientes que procuran un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y naturales son desplazados por un factor artificial como son los recursos financieros ... Aquí se pone de manifiesto nuevamente el abuso en que incurren los países desarrollados en perjuicio de los demás”.97
Si bien nos hemos referido en otro trabajo a estas y otras fuertes trabas que han existido y existen para un desarrollo más libre de los intercambios,98 no quisiera dejar de enfatizar pun
96 Alberto Fernández. El comercio mundial de carne vacuna. Banco Nacional de De
sarrollo, Bs As, 1978, p. 9.97 Mesa Redonda sobre aspectos críticos que afectan al comercio internacional de
carnes y posibles acciones de cooperación regional. Santiago de Chile, 1985, p. 5.
98 Eduardo Azcuy Ameghino. “Haz lo que yo digo y no lo que yo hago”: la historia del complejo cárnico argentino y el mito del libre comercio internacional. Paper presen
tado a las VI Jornadas de Epistemología de las Ciencias Económicas, UBA, 2000.
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tualmente el papel que la fiebre aftosa ha desempeñado como una barrera real y efectiva, no arancelaria, a los flujos del intercambio de carne vacuna, ya condicionados de por sí por acuerdos excluyentes, proteccionismo, prelievos," cuotificación de mercados, subsidios a los productores en determinadas regiones, dumping en las exportaciones y muchas otras formas de intervención y regulación.
Entonces, por ejemplo, mientras Estados Unidos rechazó durante setenta años la carne cruda procedente de los rodeos sudamericanos, favoreció de hecho que los embarques provenientes de Oceanía carecieran virtualmente de competidores en dicho mercado.
La CEE, por su parte, permitió hasta 1973 el ingreso de carne procedente de países con aftosa endémica, continuó luego con diversas reglamentaciones restrictivas, incluyendo el cierre del mercado durante períodos irregulares de tiempo, y luego impuso la prohibición del ingreso de carne cruda salvo en cortes sin hueso.
Aunque resulta innegable que cada nación es dueña de realizar las consideraciones sanitarias que juzgue más adecuadas para la protección de la salud humana y animal, se ha señalado reiteradamente que “dichas medidas no han de aplicarse de manera que constituyan una discriminación arbitraria o injustificada ... o de manera que constituyan una restricción encubierta del comercio internacional”.99 100
99 Los prelievos, mecanismo impositivo originado en 1964, son aranceles móviles
proporcionales a la diferencia entre el denominado precio de orientación -nivel de ingre
so que se garantiza a los productores locales- y el precio de importación, concebido co
mo un promedio de los precios internacionales.
100 Jean M. Lucq. Algunos aspectos de las posibilidades de mejorar el marco en el que se desarrolla el comercio internacional en el sector bovino. Congreso Mundial de Car
n es... p. 9.
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Sin embargo, existen opiniones calificadas que, a tono con los humores políticos e ideológicos predominantes últimamente en el planeta -y sin dejar de reconocer taxativamente el daño que ha infligido el virus al comercio externo-, enfatizan que “las restricciones sanitarias no constituyen una medida discriminatoria. La discusión en estos términos es un residuo de posturas xenofóbicas, nacionalistas o, en el mejor de los casos, desacertadas, del pasado. Constituyeron una manifestación de un falso orgullo nacional o un refugio para sortear el esfuerzo de erradicar la enfermedad”.101
Más allá de mi convicción acerca de que en un país fuertemente dependiente en el plano económico, el nacionalismo bien entendido constituirá en todos los casos un elemento defensivo altamente valorable, y de que el modelo liberal ha fracasado reiteradamente en nuestro país,102 es necesario señalar -como lo reconoce el autor citado sin sacar las correspondientes conclusiones- que cuando EE.UU. prohibió la introducción a su mercado de carnes crudas provenientes de áreas aftósicas, el Reino Unido conocía perfectamente las características y consecuencias del virus, y sin embargo mantuvo su comercio con Argentina entre 1926 y 1969 sin poner trabas a las medias reses enfriadas y congeladas, para recurrir recién entonces a la aplicación del riesgo mínimo, principio sanitario rechazado por EE.UU. y otros importadores.
Cómo será de opinable el manejo realizado en torno al virus aftoso por los jugadores principales del negocio de la carne que, luego de afirmaciones tan contundentes como las anteriores, en otro texto del mismo autor -luego de analizar la obligatorie
101 Alberto de las Carreras. La aftosa en la Argentina... p. 67.102 Al respecto me remito, entre tantas obras que demuestran las limitaciones y frus
traciones del tipo de país construido a fines del siglo XIX y reajustado a partir de 1976 y
1991, a: Mario Rapoport y colaboradores. Historia económica, política y social de la Ar
gentina (1 880-2000). Ed. Macchi, Bs As, 2000.
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dad de la cocción de la carne infectada- se señala que “la persistencia de tales reglas creadas en otra época y para otras circunstancias está llevando a que una razonable medida de prevención sanitaria, adoptada en el pasado se transforme en la actualidad en una barrera no arancelaria”.103
Estas vacilaciones conceptuales, producto quizá de la contradicción entre la percepción objetiva de la realidad y ciertos prejuicios ideológicos que la dificultan, muestran que aún en el caso de los especialistas menos críticos del orden económico internacional vigente -incluido el comercio de carnes- también se filtran con fuerza elementos que convalidan la denuncia del uso arbitrario de las reglamentaciones sanitarias.
De esta manera, las necesidades económicas, la política internacional y los criterios sanitarios aparecen imbricados y solapados, de modo que la discrecionalidad será la norma aplicable frente a la aftosa, regulada en función del interés nacional de cada uno de los países involucrados en el comercio cárnico, siendo frecuentes “las diferencias en los sistemas de inspección de la carne de los diversos países importadores y la manera en que se interpretan y aplican los reglamentos”.104
Así, desde fines de los ’60 resultaría cada vez más visible el crecimiento de los negocios entre América del Norte y Oceanía -parte esencial del circuito no aftósico-, en constraste con la decadencia de argentinos e ingleses, hasta entonces los mayores exportadores e importadores del planeta (circuito aftósico). En este contexto, un complejo juego de presiones económicas, políticas y diplomáticas -formales e informales, visibles e invisibles, internas y externas- contribuyeron a la exclusión de la oferta ar
103 Alberto de las Carreras. Barreras no arancelarias en el comercio de productos de origen animal. Bolsa de Comercio de Buenos Aires, 1993, p. 19.
104 FAO. Legislación relativa al comercio internacional de la carne de ganado bovino.
Roma, 1985 , p. 12.
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gentina de los mercados en ascenso, tanto como a perpetuar el papel sudamericano de provedor de carne barata respecto de la demanda europea. Posteriormente, al transformarse EE.UU. en un gran exportador y volcarse hacia los mercados asiáticos, se reafirmó el criterio del riesgo cero como barrera eficaz frente a la competencia potencial -y consecuente baja de precios- de oferentes pertenecientes al circuito aftósico.
Con lo dicho no negamos que efectivamente se haya utilizado la existencia real de estas barreras sanitarias como excusa para no persistir -por incapacidad, desmoralización o conveniencia- en la lucha por la erradicación del virus, ni que haya existido poca claridad en sucesivas esferas gubernamentales para advertir las necesidades que imponían a la cadena cárnica argentina los profundos cambios que tenían lugar en el mercado mundial desde fines de los ’50.
En todo caso, la explicación que proponemos procura integrar estos factores, y aún los errores cometidos de buena fe, con el hecho objetivo de la existencia de las barreras sanitarias y su innegable influencia en la ingeniería del comercio internacional de carne bovina, y en la determinación de ganadores y perdedores, dentro de un mercado que se caracteriza por sus profusas regulaciones.
Como señaló en su momento la FAO, sintetizando adecuadamente las trabas que distorsionan y/o condicionan el comercio mundial de carnes, ellas son los aranceles, los recargos variables a la importación -de efecto equivalente a los derechos aduaneros, las restricciones cuantitativas en forma de prohibiciones o cuotas de importación, los acuerdos de restricción ‘voluntaria’ de las exportaciones, el uso abusivo de reglamentos de sanidad e higiene y las subvenciones”.105
105 FAO. Legislación relativa al comercio internacional de la carne de ganado bovi
n o ... p. 4.
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9. Problemas, reflexiones y conclusiones
Luego de la época en que el mercado giró en torno a la relación especial entre un gran comprador -Reino Unido- y un gran abastecedor -Argentina-, que se extendió hasta fines de los 3 0 , siguieron dos décadas en que junto al decaimiento progresivo del flujo de intercambios entre ambos países se produjo un relativo estancamiento del comercio mundial, en el que lentamente, sobre todo a fines de los 30 , se fueron preparando las condiciones para el despegue que ya sería visible a partir de 1960, con un gran protagonismo de la CEE y EE.UU.
El mayor dinamismo comercial se manifestó de diversas formas, observándose modificaciones importantes en el volumen físico del mercado, en las corrientes de intercambio y en los po- sicionamientos relativos de los actores mercantiles, donde dado su desarrollo desigual se manifestaron casos de marcados progresos y decadencias.
Por otra parte, junto a su interesante potencial de crecimiento, la evolución del mercado mundial cárnico se fue desarrollando condicionada por el hecho de gestionarse a través de un comercio restringido, tanto en relación con la producción total como con los participantes del circuito, ya que se trataba -y aún conserva estos rasgos- de intercambios realizados especialmente entre países desarrollados, sobre todo a nivel de la demanda. E incluso dentro de dichos países, el incremento del consumo “se vio reducido en su real expansión por la política del mantenimiento de precios altos, que limitaron la incorporación de este alimento al consumo de sectores modestos de la población”.106
106 J.N .C . Reseña de 1963, p. 31.
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Mientras tanto, la inmensa mayoría de los pueblos de Asia, Africa y América Latina no disponen localmente de suficiente carne vacuna, ni tienen la posibilidad de destinar sus modestísimos medios de pago a la compra de un producto, que sólo en el marco de un régimen de producción irracional puede ser considerado como alimento “de lujo” exclusivamente destinado a las franjas sociales de altos ingresos.
Con esta salvedad, en varios países desarrollados el consumo de carne por persona se incrementó rápidamente a partir de 1955. A modo de ejemplo se puede señalar que a comienzos de los 70 el consumo per cápita aproximado de carne vacuna era de 50 kg en EE.UU., 52 kg en Canadá, 26 kg en la CEE, 25 kg en Italia, 30 kg en Francia, 25 kg en la República Federal de Alemania, 21 kg en el Reino Unido y 40 kg en Australia.107 En la mayoría de estos países la dieta cárnica se completaba con cerdo, ovino y aves de corral en proporciones variables, aunque se observaba un peso creciente de la carne aviar, fenómenos que se presentaban con menor fuerza en Argentina donde el consumo de productos vacunos per cápita entre 1970-74 había sido de 70 kg anuales. En los países exportadores, una de las razones, además de los gustos y las modas en las dietas, del desarrollo de las carnes sustituías durante el período habría estado dada por “la falta de capacidad de oferta de carne vacuna en la época de retención para satisfacer simultáneamente el consumo interno e incrementar los saldos exportables”.108
Otro rasgo esencial del mercado que acabamos de estudiar es que “sólo un 5 o 6% de la producción total de carne vacuna
107 J. N. Greenfield. La demanda por distintas carnes en algunos países industrializa
dos. Banco Ganadero Argentino, 1975, ps. 61-67.108 Ministerio de Economía. La demanda de carne vacuna y el mercado de sustitutos
cárnicos. Departamento Agropecuario, Bs As, 1976, p. 1.
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entra en el circuito del comercio mundial. Este comercio está dominado por un pequeño número de países importadores y exportadores. Por consiguiente las tendencias de la producción en los mercados de importación pueden dar lugar a importantes fluctuaciones del volumen y de la dirección de las corrientes comerciales internacionales”.109
Los bajos porcentajes indicados, que han tendido más recientemente a oscilar en torno al 10% de la producción, contribuyen también activamente a la inestabilidad en materia de precios, incentivando su sensibilidad frente a los efectos de los diferentes ciclos ganaderos, a la influencia de las políticas proteccionistas y al dumping en las exportaciones.
Teniendo en cuenta las observaciones anteriores se elaboraron los cuadros 14 y 15, que a mi juicio reflejan con claridad las principales tendencias de desarrollo que hemos señalado y comentado oportunamente, procurando obtener la mayor cantidad de elementos de juicio posibles para contribuir a la explicación de la prolongada y aguda decadencia del comercio exterior argentino.
En materia de carne vacuna los '60 fueron de expansión de la demanda, creciendo la producción mundial a una tasa media anual del 2,6% hasta el inicio de la crisis del petróleo, que junto a otros factores concurrentes contribuyó a que se estabilizara momentáneamente el consumo. El movimiento ascendente fue acompañado en general por una tendencia a la suba de los precios en el comercio internacional de carnes frescas, ganado en pie y enlatados: “Es en realidad en la década del 60 en que el comercio comienza un auge extraordinario acompañando el crecimiento de las economías de los países industria
109 Jean M. Lucq. Algunos aspectos de las posibilidades de mejorar el marco en el que
se desarrolla el comercio internacional en el sector bovino... ps. 1-9.
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lizados hasta 1973. Para 1970 el comercio se ha duplicado en relación a 1960”.110
Cuadro 14. Evolución de las importaciones mundiales de carne vacuna fresca entre 1934 y 1984, en porcentajes sobre los volúmenes totales.
Importadores 19341938
19481950
19501954
19551959
19601964
19651969
19701974
19751979
19801984
Africa 0.7 1.4 3.2 2.2 1.8 2.3 2.8 4.3 7.6América del Norte 1.0 7.4 8.1 12.2 27.6 25.4 27.6 25.1 20.6América del Sur 0.4 3.2 2.8 0.9 1.0 1.2 2.0 2.9 2.1Asia 2.1 1.4 2.5 2.2 2 3.9 4.5 8.7 14.8Europa 94.0 86.4 80.3 71.2 67.4 67.0 56.7 48.7 43.5Oceanía 0 0.2 0.3 0.1 0.2 0.2 0.4 0.5 0.5URSS 1.8 0 2.8 11.2 0 0 6.0 9.8 10.9
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
Mientras tanto, a la sombra de estos procesos, la eficacia y el éxito de las políticas agropecuarias proteccionistas llevadas adelante por los países desarrollados desde fines de los ’50 fue produciendo cambios profundos en el mercado mundial, al pasar varias naciones europeas anteriormente importadoras o débilmente superavitarias -donde la carne resultaba un derivado de la lechería- a transformarse en activos exportadores y competidores de los abastecedores tradicionales, cada vez con menos recursos disponibles para dar la batalla que se les planteaba. Producto de ello, como se observa en el cuadro 15, Argentina y Uruguay cayeron verticalmente en su participación global.111
110 Rolando García Lenzi. Política de carnes. Bs As, 1989, p. 13.
111 Una síntesis muy completa de la evolución del complejo uruguayo de la carne vacuna y la situación de su comercio exterior entre 1958 y 1975, en: Martín Buxedas. La industria frigorífica en el Río de la Plata. Clacso, Bs As, 1983, ps. 33-98.
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Igualmente, los procesos de fomento artificial de la producción ganadera mediante la aplicación de políticas públicas activas que tuvieron (y tienen) lugar en EE.UU. y la CEE determinaron un fuerte contraste entre la producción “barata”, basada en sistemas pastoriles extensivos, y la de altos costos característica del engorde intensivo a corral mediante el uso de granos, razón por la cual a fines de los 7 0 “casi la mitad de la producción mundial de cereales se destina a la alimentación animal. El 70% de esa cantidad es consumida por los países desarrollados”.112 Al respecto, es posible afirmar que “en el período de crisis iniciado en 1974 se consolida esa dicotomía tecnológica desarrollada en las dos décadas anteriores”.113
Cuadro 15. Evolución de las exportaciones mundiales de carne vacuna fresca entre 1934 y 1984, en porcentajes sobre los volúmenes totales.
Exportadores 19341938
19481950
19501954
19551959
19601964
19651969
19701974
19751979
19801984
Africa 3.1 1.4 2.5 1.9 2.7 2.4 4.6 3.4 1.3América del Norte 1.0 9.6 8.1 5.1 4.4 6.4 7.6 6.8 6.5América del Sur * 69.7 56.5 38.4 40.6 35.8 29.9 22.5 12.9 12.3Asia 1.1 0.2 0.1 0.1 0 0.2 0.2 0.5 2.3Europa 3.6 7.4 19.6 19.1 31.1 36.3 36.4 46.6 54.6Oceanía 21.3 24.9 31.3 30.6 26.0 24.8 27.3 29.4 22.6URSS 0.2 0 0 2.6 0 0 1.4 0.4 0.4
Totales 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO
112 Alberto Fernández. El comercio mundial de carne vacuna... p. 4.113 Martín Buxedas. “Complejo internacional y complejo carne vacuna”. Revista Su
ma n° 3, Montevideo, 1987, p. 64.
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Sintetizando lo expuesto en el texto, ahora mostrado concentradamente en los dos cuadros anteriores, es posible afirmar que luego de décadas de predominio del eje europeo-sudamericano, la reestructuración del mercado mundial iniciada en la posguerra y concretada entre fines de los ’50 y comienzos de los ’80, instaló un nuevo eje constituido por la conjunción Oceanía- EE.UU. Mientras tanto, la CEE -el mayor mercado de carnes del mundo- alcanzó primero su autoabastecimiento y luego la condición de exportador neto; Asia comenzó a perfilar su futuro de gran comprador; y Rusia, aunque irregularmente, se mantuvo como un fuerte animador de la importación.
Otro factor estructural relevante en la nueva situación que se fue consolidando como producto de los cambios ocurridos, muy asociado a la decadencia de la hegemonía británica y el ascenso estadounidense, fue la progresiva instalación de dos zonas o circuitos comerciales diferenciados por sus normas sanitarias, y en particular por su actitud ante la fiebre aftosa.114 Al respecto no hemos dudado en enfatizar que la trascendencia de este problema superaba largamente al tercio total de la demanda operada en el marco del llamado riesgo cero en vísperas de los ’80, ya que resultaba evidente que ella era la que aportaba una nueva dinámica al comercio y también mayores precios. De allí en adelante el sector de mercado diseñado por la acción de las restricciones sanitarias sería el espacio económico privilegiado donde se creaban las mejores condiciones para los exportadores capacitados para jugar de acuerdo con las nuevas reglas, como Australia, Nueva Zelanda e Irlanda (y también México con sus envios de ganado en pie a EE.UU.).
114 FAO. Legislación relativa al comercio internacional de la carne de ganado bovin o ... p. 9.
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Al tiempo que estos procesos iban teniendo lugar, la CEE -con sus rodeos afectados todavía por la aftosa- continuaría siendo provista por Sudamérica y por ... Europa, sobre lo cual tuvimos oportunidad de reflexionar al analizar la crisis de 1974 y el crecimiento de las barreras arancelarias y no arancelarias que condicionaban crecientemente el comercio internacional.115 Dichos obstáculos a la libre circulación mercantil contribuyeron a la falta de unidad y a una integración sólo relativa de los diferentes mercados y circuitos de intercambio cárnico en un único mercado mundial, que como tal constituiría más un concepto analítico que una realidad efectiva.
Respecto particularmente a la historia de las exportaciones argentinas, el estudio del comercio internacional nos ha permitido disponer de elementos de juicio objetivos sobre su real evolución, a partir de los cuales hemos revisitado críticamente algunas de las explicaciones que se produjeron al calor de los hechos analizados. Como resultado de dicha operación identificamos distintos argumentos excesivamente cargados del subjetivismo propio del sector económico que eventualmente los inspiraba, de sus intereses y opciones políticas coyunturales, y de una fuerte dosis de unilateralidad ínsita en la elección de enfatizar algunos aspectos de la realidad en desmedro de otras determinaciones que podrían considerarse tanto o más significativas.
Para ilustrar e incluso refutar prácticamente algunas ideas con las que se ha debatido en el texto -como la supuesta “revolución industrial” aparejada por los cortes y los procesados que supo oscurecer a la aftosa allá por los 70-, hemos construido el
115 Según el análisis de la FAO las medidas que influían entonces en las exportaciones de carnes pueden clasificarse en: “1. ayudas a la producción, ya sean temporales o de
duración indefinida; 2. subsidios a la exportación; 3. impuestos a la exportación; 4. regulación por intermedio de órganos de comercialización”. FAO. La economía mundial de la
carne. Roma, 1965, p. 112.
90
cuadro 16, donde se observa la participación de los embarques argentinos en relación con la evolución del comercio internacional de carnes frescas y enlatadas.
Dicho cuadro transparenta con toda claridad el proceso histórico de decadencia del complejo exportador local, que en los últimos años del siglo XX (1995-1998) sobre más de 5 millones de toneladas de carnes frescas comercializadas participó apenas con el 3,4% de las ventas, mientras que sobre los más de 2 millones de toneladas de enlatados su performance se ubicó en el 4,7%.
Cuadro 16. Evolución del volumen físico total de las exportaciones de carne vacuna cruda y de productos enlatados y preparados (en toneladas peso producto), y participación porcentual de la exportación argentina en ambos rubros, según quinquenios seleccionados.
Quinquenios Crudas Variación Argentina Preparadas Variación Argentina
1934-38 730.000 56.0 185.000 38.01948-52 510.000 -30 38.2 313.000 70 22.11960-64 1.272.000 149/74 29.7 540.000 72/191 13.21965-69 1.595.000 25 22.4 705.000 31 13.51970-74 2.245.000 41 12.1 856.000 21 10.51975-79 2.931.000 31 11.7 966.000 13 12.51980-84 3.388.000 12 5.9 1.112.000 15 6.9
Fuente: elaboración propia en base a datos de FAO, anuarios varios.
Hasta 1971 Argentina fue el primer exportador mundial pero al aumentar sus exportaciones en una proporción muy menor que el mercado mundial -las carnes crudas crecieron globalmente entre 1960-64 y 1980-84 un 166% mientras que la exportación argentina descendió 47%- fue perdiendo progresivamente participación, hasta ser superado primero por Australia, y luego -en distintos momentos y no siempre de modo permanente- por Alemania, Francia, Holanda, Irlanda y EE.UU.
Las razones que se vinculan directamente con este retroceso han sido señaladas y discutidas en diferentes partes del tra
91
bajo, enfatizándose el papel decisivo de la aftosay de las barreras sanitarias -no arancelarias pero tanto o más eficaces que ellas- que aislaron y separaron a Argentina primero de los mercados importadores norteamericanos y luego de los asiáticos. Al respecto señalamos también la poderosa coalición que en los hechos contribuyó a la perpetuación del virus, desde aquellos beneficiarios externos de la ausencia de competencia argentina hasta los inescrupulosos lobbies farmacéuticos y profesionales que medraron con la perpetuación de la enfermedad, pasando por la falta de claridad sobre la urgencia del problema que observamos en parte de los voceros del complejo cárnico y las absolutamente ineficientes políticas públicas instrumentadas durantes décadas para erradicar el mal sin mayores resultados positivos.
Frente a esta línea argumental algunos autores han enfatizado, especialmente entre fines de los ’60 y comienzos de los ’80, otros factores como los principales responsables de la debacle exportadora. Tal vez el más reiterado entre ellos sea el peso adjudicado a la reducción de los saldos exportables, lo cual se habría debido a que “no se previo la importancia que podría tener el comercio internacional de carnes y a políticas que habrían privilegiado al consumidor interno”.116 También se han remarcado los efectos combinados del cierre del MCE y de la falta de animales aptos para la exportación: “la disyuntiva es de hierro, o se aumentan las existencias de ganado... o Argentina continuará disminuyendo en forma progresiva su participación en el comercio mundial de carnes”.117
116 Alejandro M. Estrada. Consideraciones sobre la incidencia de la fiebre aftosa en el
com ercio exterior de carn es... p. 11.117 Horacio Ballester, Gustavo Cáceres y otros. Hacia una política de carnes nacio
nal... p. 59.
92
De esta manera se sugiere desde los más variados ámbitos vinculados con la actividad que la insuficiencia de ganado sería la explicación de la disminución de las exportaciones, a lo que debería sumársele el efecto histórico poco propicio de las políticas oficiales. Dicho con palabras de la Asociación de Industrias Argentinas de Carnes: “cuando Argentina ha contado con oferta interna suficiente y con políticas de apoyo adecuadas pudo resurgir en la competencia comercial”.118
Como en el caso en que reconocimos la importancia de la nueva industria exportadora y de los procesos productivos orientados a agregar mayor valor a los productos mediante cortes y procesados, igualmente aquí aceptamos plenamente que la disponibilidad de saldos ganaderos es una condición insoslayable para el desarrollo de una performance exportadora. Y también, por supuesto, que los sucesivos gobiernos poco y nada han aportado, y muchas otras determinaciones coadyuvantes que podrían agregarse. Sin embargo, subsiste la pregunta: ¿Argentina exportó menos porque disminuyeron sus saldos exportables o eso es consecuencia de que exportó menos?, y por ende de las dificultades para colocar sus carnes en un mercado mundial controlado por poderosos jugadores -en especial los bloques importadores- y reglado por barreras que no logramos revertir sino precariamente recién en vísperas del siglo XXI.
Sin duda que contando con una demanda externa solvente el problema será disponer del producto suficiente para satisfacerla, y será además el problema central. Pero, ¿cómo se articulan las mayores existencias ganaderas y faenas con una demanda de baja intensidad, sin el concurso -normal en Argentina- de políticas de sostén y subsidio? Algunos buscarán las res
118 A1AC. Reseña de la declinación argentina en los mercados internacionales de car
nes... p. 15.
93
puestas en el mercado interno,119 y allí estaremos sobre el camino transitado...
En suma, preguntas, problemas e hipótesis que, junto con las conclusiones más firmes alcanzadas, resultan inseparables de las características del comercio internacional de carnes durante los últimos cincuenta años, a cuya revisión se ha dedicado esta investigación.
119 Está claro que el m ercado interno ha sostenido en por lo menos el último cuarto
de siglo a la industria frigorífica y a la producción ganadera, demostrando la prioridad
que no sólo en el plano de la carne vacuna merece en cualquier diseño de política eco
nómica. Dicho esto, lo que se quiere significar es que para avanzar más allá de donde se
encuentra estancado el com ercio exportador argentino hay que luchar con firmeza por
una participación plena en los negocios internacionales, enfrentando hacia afuera a los
poderosos y sus regulaciones, reservas de mercados, prácticas de dumping, etc; y hacia
adentro procurando consolidar los todavía precarios éxitos alcanzados en la erradicación
de la aftosa. En este contexto, y en la medida que se logre avanzar en dichos objetivos
se planteará a fondo la necesidad de intensificar la actividad ganadera, fomentándola a
efectos de multiplicar su productividad para que tanto la oferta interna com o los saldos exportables alcancen volúmenes apropiados para m ejorar el consumo local y multiplicar
las exportaciones.
94
“DE CABEZA DE LEÓN A CABEZA DE RATÓN”:
EL CASO DEL SWIFT, 1957-1980
Gabriela Gresores
“De cabeza de león a cabeza de ratón” : el caso del Swift, 1957/1980
1. Introducción
La industria procesadora de carne vacuna, desde su instalación hacia fines del siglo XIX, siguió una historia particular, a partir de constituirse en el origen de la industrialización en nuestro país, elemento clave en la incorporación de la Argentina al mercado mundial capitalista, en su fase imperialista.1 El desarrollo de esta rama se realizó en función de la construcción de grandes plantas, las cuales incorporaron a miles de trabajadores devenidos en obreros industriales, sobre la base de la penetración del capital extranjero, primero inglés y luego norteamericano, monopolizando la producción y comercialización de carne vacuna, orientadas fundamentalmente al mercado externo.
1 Horacio Ciafardini. Crisis, inflación y desindustrialización en la Argentina Depen
diente. Agora, Bs As, 1990, p. 19.
97
Dicho punto de partida implicó una diferenciación de origen con el resto de la industria local, derivada de un muy lento y parcial proceso de reemplazo de las producciones artesanales regionales, y posteriormente, de la sustitución de importaciones, aún cuando podamos encontrar más puntos de contacto con la industria azucarera y posiblemente la vitivinícola.
Es así que la producción cárnica adquirió un peso peculiar en la modulación de la formación económico-social del país, toda vez que dentro del sistema se encuentran articulados los dos determinantes claves de la estructura de poder en la Argentina: el ya mencionado capital extranjero -y no casualmente las principales potencias que subordinaron históricamente a la Argentina- y los terratenientes pampeanos. Esta característica redundó en una gravitación de los sujetos sociales vinculados al negocio de la carne dentro de la vida política y económica, que excedió por momentos los intereses más estrechamente relacionados con la actividad en si, difundiéndose sus efectos sobre el conjunto de la estructura nacional.
El peso en la política nacional de los sectores sociales articulados en la cadena de la carne vacuna se expresó fuertemente en distintas ocasiones críticas, por ejemplo, en momentos de reciclaje de la relación comercial con las potencias extranjeras, en donde se terminaba intercambiando porciones variables de riqueza interna o soberanía a cambio de no mucho más que promesas, como en el Pacto Roca-Runciman.
Dentro de este panorama más general, el frigorífico Swift ha sido a lo largo del tiempo uno de los más importantes dentro de la industria exportadora de carnes. El desarrollo de su historia, por momentos siguió el derrotero más general de la industria frigorífica en nuestro país, y en otros se separó de éste, tomando rasgos peculiares. Así, el Swift es el único que se conserva como empresa -aunque naturalmente con una estructura muy diferente a sus orígenes- hasta la actualidad después de la retirada de aquellos grandes frigoríficos que se establecieron en
98
nuestro país a principios de siglo y que se conocieron como “los once centrales”.
Cuando comenzamos esta investigación, hace tres años, la continuidad en el tiempo del Swift fue un argumento de peso a la hora de seleccionar un “caso testigo” como recurso metodológico que nos permitiera tomar un ángulo de mirada, posicionados desde una compañía, y de esta forma tener la perspectiva inversa a la propuesta por el núcleo central del proyecto colectivo,2 basado en una visión de los procesos más generales del complejo agroalimentario de la carne vacuna.
Sin embargo, después de una primera instancia de indagación superficial, en la cual el ejemplo seleccionado parecía concordar con el objetivo propuesto, pudimos advertir que el Swift, más que un “caso testigo” se constituía en un caso particular dentro de la historia frigorífica.
Una parte de esta particularidad radica en su preponderancia casi indiscutida dentro de la rama exportadora desde prácticamente su instalación hasta 1980, fecha en la cual decidimos limitar nuestra investigación en el proyecto, y fundamentalmente por el peso simbólico, dentro de la sociedad argentina, que adquirió a lo largo de su historia.
Hemos señalado anteriormente que este carácter emblemático se vinculó inicialmente con haber sido el Swift la punta de lanza de la introducción de las empresas norteamericanas en nuestro país; también es el símbolo de los negociados del capital extranjero en la industria frigorífica, denunciados por Lisandro de La Torre en la década del 3 0 y ventilados en los '70 con el escándalo Swift-Deltec; el símbolo de las grandes luchas de los obreros de la carne a fines de la década del '10, en el '45, en los '70, cuando la estatización de la empresa -operada en 1971- ha
2 Proyecto UBACyT. Programación 1988-2000 .
99
bía sido una reivindicación gremial, junto con el infructuoso reclamo de control obrero de la producción.
La reprivatización del frigorífico en 1977, por parte de la dictadura militar, lo convirtió una vez más en uno de los exponentes de los nuevos negociados que se sucedieron en ese período. En 1979 el Swift se instituyó en escenario de una de las huelgas más prolongadas y profundas de la primera etapa dictatorial, conmoviendo durante 32 días uno de los centros históricamente de mayor combatividad obrera del país, como lo fue la zona de La Plata, Berisso y Ensenada.
Esta verificación del predominio de la particularidad por sobre los elementos comunes a la industria de la carne nos obligó a replantearnos el posicionamiento elegido apriori, a la vez que nos revelaba un interés renovado por una indagación que diera cuenta de la historia del Swift como un conjunto, y que permitiera articular los esporádicos estudios que la periódica irrupción de los problemas de la compañía en la opinión pública nacional había suscitado en cada momento.
En el presente trabajo nos proponemos sintetizar -en contraste con el devenir del complejo- los aspectos más generales y sobresalientes de la historia del Swift, desde un abordaje metodológico que incluye un análisis de la historia de la empresa, pero que a su vez lo excede, toda vez que hemos puesto un énfasis significativo en las vinculaciones entre los diferentes grupos económicos que dirigieron la compañía y el poder político, así como la incidencia de estas relaciones en el devenir de la empresa.
Hemos delimitado temporalmente la tarea entre una fecha inicial, 1957, -momento en que se redefine la estructura de la compañía Swift en el marco de un proceso de concentración de la industria frigorífica en los Estados Unidos- y la final en el momento del cierre de la principal planta de la firma en la Argentina, el Swift de Berisso, en 1983.
Este recorte cronológico tiene como base una periodiza- ción sustentada en las modificaciones en la titularidad de la em-
100
presa y sus efectos en las estrategias de la misma. Sin embargo, dichos cambios tienen puntos de contacto relevantes con los ciclos sufridos por la industria frigorífica a nivel internacional y particularmente local, que los hacen correlacionares y comparables con la dinámica más general del eslabón industrial de la cadena.
Si bien el Swift mantuvo como actividad central el procesamiento de productos bovinos para exportación y consumo,3 llevada a cabo básicamente en los establecimientos de La Plata y Rosario, también abarcó una gama más amplia de actividades agroindustriales:
-A través de su empresa Provita S.A. contaba con tres plantas elaboradoras de alimentos balanceados para animales en Li- niers, Santa Fe y Entre Ríos y una procesadora de aves.
-Otra empresa de su propiedad, Ibri S.A., tenía una planta faenadora de aves.
-Poseía tres frigoríficos para el faenamiento de ovinos en la Patagonia (San Julián, Santa Cruz y Río Gallegos).
-Una planta elaboradora de chacinados en Capital Federal.-Nueve cremerías/queserías en Buenos Aires, Córdoba y
Santa Fe.Además, en la planta de Rosario llegaron a producir acei
tes comestibles, jabón y leche en polvo.
3 La especialización en el procesamiento de carne vacuna fue progresiva y se acen
tuó a partir del cese de actividades de los establecimientos de la Patagonia, hacia fines de
la década del '60, cuando el 95% de las ventas brutas tenían como base la carne vacuna.
Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas. El Coloquio, Bs As, 1974,
p. 72. Se trata de un informe de La Junta Nacional de Carnes, concluido a fines de 1971,
editado por Lozada. Por otra parte, los diversos grupos propietarios del Swift a lo largo de
su historia incluyeron en general otros establecimientos y una gran variedad de activida
des productivas y financieras, nacionales e internacionales, que escapan al objeto de la presente investigación.
101
2. El contexto en que se instala el Swift
La irrupción del capital norteamericano del poderoso trust de Chicago en la incipiente industria frigorífica argentina -fuertemente anclado en la superioridad tecnológica- obligó a un reordenamiento del mercado hasta entonces comandado por los británicos. Los norteamericanos pasaron a dominar -no sin fuertes disputas- lo principal de la producción de carnes vacunas y ovinas, en el marco de un negocio controlado de conjunto por los intereses ingleses y los sectores internos asociados, vinculados a la producción primaria.4
La aceleración de la disputa sobre el procesamiento de carnes llevó a los norteamericanos a desplegar una estrategia sumamente agresiva, adquiriendo por sumas exorbitantes establecimientos ya instalados, a los cuales inscribían como sociedades anónimas nacionales.5 El resultado de esta acción se tradujo en importantes conflictos que se denominaron “guerras de las carnes” y que forzaron el reparto entre ingleses y norteamericanos de las cuotas de exportación al mercado británico, mientras que los terratenientes vernáculos se mantenían en el primario y los británicos regenteaban lo principal de la cadena de la carne. Si bien los norteamericanos resultaron vencedores en la última “guerra”, apropiándose del 70% de la producción para exportación esta situación fue efímera, ya que el pacto Roca-Runcimann dio por tierra con los anteriores acuerdos, y en el marco del cual los frigoríficos norteamericanos tuvieron que aceptar una cuota del 50%.6
4 Horacio Giberti. Historia económica de la ganadería argentina. Hyspamérica, Bs
As, 1986, p. 198.5 Mario Rapoport. El triángulo argentino. En: Mario Rapoport (com p). Economía e
Historia. Tesis, Bs As, 1988 , p. 270-271 .6 Horacio Giberti. Historia económica de la ganadería... p. 219.
102
Al mismo tiempo, se presentó la investigación sobre manejos fraudulentos de los frigoríficos de capital extranjero en el Senado, como expresión de un sector diferente y subordinado dentro de la cadena de la carne, aunque con un perfil definido. Li- sandro de la Torre denunció la alianza entre las grandes plantas y el sector de invernadores en el despliegue de maniobras ilegales. El Swift fue uno de los protagonistas de esta denuncia siendo acusado de manipular el Control de Cambios a su favor, mientras se denunciaba a funcionarios de gobierno, incluso al Ministro de Hacienda Federico Pinedo, de encubrir estas maniobras.7
3. Los cambios en la industria frigorífica en la segunda mitad del siglo XX
En la década del 50 las grandes plantas frigoríficas evidenciaban problemas operatorios de significación. Ubicadas estratégicamente en función del mercado externo, tenían dificultades para abastecer un mercado interno en constante crecimiento, y comenzaban a sentir la competencia de los mataderos locales, más cercanos a los centros de consumo.
El poder económico y político de los grupos frigoríficos durante la década del 30 permitió mantener la estructura concentrada del sector sin mayores modificaciones, a pesar de las transformaciones internas y del mercado mundial. Las políticas estatales implementadas a partir del estallido de la Segunda Guerra Mundial, y la importancia de las exportaciones de carnes en la estrategia económica de los distintos gobiernos, reforzó aún más esta situación. La negociación se realizó por medio de convenios
7 Samuel Yasky. “¿Deltec absuelta?” Realidad Económ ica n°8/9, 1972, p. 28-29.
103
de gobierno a gobierno, a través de contratos globales y precios convenidos, vehiculizando así la producción de un pequeño grupo de empresas que controlaba las exportaciones hacia Gran Bretaña (Armour-La Blanca, Anglo, Swift y CAP), en donde los norteamericanos detentaban casi el 50%. Además se implemento un sistema de subsidios por medio de los cuales el estado compensaba las diferencias entre los costos de producción y de venta.8
La crisis producida en la industria cárnica por la caída de la demanda internacional en la posguerra fue morigerada por la política peronista, que la subsidió a través del 1API a partir de 1946, y que desde 1951 otorgó a las grandes plantas el monopolio del consumo interno principalmente en Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Estas medidas junto con la orientación más general del gobierno que incrementó el ingreso de los asalariados y subsidió el consumo, permitió la absorción del excedente de carne que dejaba libre el mercado externo.9
Estas políticas contribuyeron a atenuar el impacto de las transformaciones que se estaban dando en los mercados interno y externo, permitiendo la continuidad de un tipo de industria que estaba cambiando mundialmente y que en el plano nacional demoró la innovación tecnológica y el reemplazo de los mercados tradicionales. Buxedas señala los cambios que se produjeron en el período 1950-75, particularmente en los Estados Unidos, en el sentido de:
“-la pérdida de importancia del núcleo oligopólico tradicional,
-el desarrollo acelerado de nuevas empresas,-el crecimiento interno y desplazamiento de geográfico
8 Eduardo Azcuy Ameghino. De la reestructuración al estancamiento: la historia ol
vidada de la industria procesadora de carne vacuna. (1 9 5 8 -1 9 8 9 ). Cuadernos del P1EA n°
7, 1998. p. 72.9 Eduardo Azcuy Ameghino. De la reestructuración al estancamiento... p. 73-74.
104
-crecimiento por absorción y fusión-menor integración de las nuevas firmas en comparación
con las grandes empresas tradicionales.-diferenciación creciente de productos para consumo di
recto o transformados...-y escaso desarrollo internacional de las firmas que operan
en la actividad...”10Estas transformaciones, que iban en el sentido de las nue
vas condiciones técnicas y de mercados para la industria de la carne, tuvieron un fuerte impacto en la Argentina, pero sus efectos se vieron demorados por las políticas estatales que escamotearon la evidente necesidad del cambio, mientras que paralelamente éste se desarrollaba en forma espontánea dentro de núcleos más reducidos con la proliferación de mataderos locales y su evolución -con el tiempo- hacia un nuevo tipo de industria.
La rápida recuperación europea, el aumento de la competencia externa -en la que jugó un rol importante la creación de férreas barreras sanitarias- impidió a la Argentina reposicionarse en el mercado. En el marco interno, la liquidación de las políticas que habían beneficiado a los grandes frigoríficos de capital extranjero, hacia fines de la década del 50, aceleró su crisis, e iniciaron un lento y complejo proceso de retirada, que adquirió particularidades en función de las decisiones tomadas por cada empresa, la correlación de fuerzas entre los distintos grupos de poder político y económico internos y su relación con las potencias externas. Buxedas señala asimismo que sólo cuando las antiguas firmas monopólicas se retiraron pudieron implementarse los adelantos tecnológicos.11
10 Martín Buxedas. La industria frigorífica en el Río de la Plata (1 9 5 9 -1 9 7 7 ). Clacso,
Bs As, 1983. p.23.11 Martín Buxedas. La industria frigorífica en el Río de la Plata ... p. 24.
105
Frente a la pérdida de importancia de las principales firmas del trust de Chicago, se produjo un proceso inicial de fusión en el seno del cual Swift perdió el carácter de firma familiar. Hacia 1950, lo que quedaba del núcleo inicial de la compañía se asoció con otros frigoríficos de Chicago, conformando la International Packers Limited (IPL). En Argentina, esta nueva empresa pasó a controlar el conjunto de frigoríficos de capital norteamericano: el Armour, el Wilson y posteriormente la Blanca. Este movimiento se expresó mediante la fusión de la Compañía Swift International con la Swift de la Plata y posteriormente con la compra, por parte de Swift, del Armour y la Blanca, ambos en situación de franca decadencia.
Sin embargo, el Swift se planteó una estrategia alternativa a la del conjunto de la gran industria exportadora, intentando sobrevivir y reacomodarse a los cambios resistiéndose así a desaparecer. Para esto replanteó su estrategia productiva minimizando lo que hasta entonces había sido el producto principal del conjunto de las grandes plantas, la carne enfriada, cuya demanda desde la Argentina venía retrocediendo de forma vertiginosa en el mercado internacional. El Swift se adaptó entonces a un nuevo tipo de requerimiento incrementando año a año la producción de cortes enfriados, lo que le permitió mantener los mercados que, como Inglaterra, sostuvieron una política moderada frente a la af- tosa, adquiriendo cortes sin hueso. Mientras continuó produciendo la especialidad tradicional de carne en conserva, que lo había caracterizado históricamente, incrementó fuertemente la producción de carne cocida, con la cual logró no sólo continuar abasteciendo al mercado inglés, sino también al norteamericano, quedando prácticamente como único proveedor en condiciones de entrar en ese circuito cerrado para el resto de las firmas radicadas en la Argentina desde la década del '20. Es a partir de esta nueva estrategia que el Swift logra sobrevivir mientras los demás frigoríficos tradicionales preparaban su retirada.
Para llevar a cabo esta estrategia de transformación, duran-
106
te la primera mitad de la década del '60 el Swift realizó fuertes inversiones en los establecimientos de Berisso y Rosario, efectuadas -según la empresa- para adaptarse a la diversificación de la demanda y a las exigencias sanitarias internas y externas, automatizando procesos, instalando una planta potabilizadora de agua y una usina propia para autoabastecerse de fuerza motriz.
La necesidad de estas inversiones encontró un marco sumamente favorable en la política del gobierno desarrollista, que incentivaba la importación de capitales extranjeros -principalmente norteamericanos-, como parte de su estrategia de modernización industrial.12 Aunque las medidas tomadas por el gobierno de Arturo Frondizi (1957-1962) se centraban principalmente en el desarrollo de industrias dinámicas, desatendiendo a los sectores de crecimiento vegetativo, la titularidad norteamericana del Swift lo situaba en un lugar de privilegio para beneficiarse con la promoción estatal.13
En este sentido es importante resaltar que la mayor parte de las inversiones se realizaron en función del decreto del Poder Ejecutivo N° 12.275/59 que autorizó a la Compañía Swift de La Plata S.A.E a importar maquinarias y equipos por la suma de U$S 10.625.347 eximidos del pago de recargos y depósitos previos, para la ampliación y modernización de sus plantas de La Plata y Rosario.14
Dicho decreto se justificaba por la importancia otorgada a la exportación ganadera, aclarando que “las maquinarias y equipos a introducir deberían ser de una técnica altamente especiali
12 AA.VV. Acumulación y centralización del capital en la industria argentina. Tiem
po Contemporáneo, Bs As, 1973, p. 84.
13 Mónica Peralta Ramos. Etapas de acumulación y alianzas de clases en la Argentina (1 930-1970). Siglo XXI, Bs As, 1972, p.162.
14 Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas... p.56.
107
zada que permitiera elevar la productividad y promover el desarrollo y perfeccionamiento tecnológico nacional”.
En este marco el Swift activó bienes por un valor de U$S 9.816,149,30, correspondiendo U$S 5. 238.731,90 a la fábrica de La Plata y U$S 4.577.417,40, a la de Rosario.15 Esta adquisición de equipos no se realizó a partir del aporte de capital de la empresa, sino que se financiaron con créditos del Eximbank of Washington, Deltec International y Kent Products y en menor medida por distintos proveedores.
El Swift pudo así adaptarse en parte a los cambios en la demanda, sin embargo hay que tener presente las limitaciones que encontraba la industria frigorífica -en general- para adaptarse al cambio tecnológico que se imponía en ese momento, ya que muy poco del proceso de trabajo era apto para ser automatizado. Por sus características, la industria frigorífica encontraba topes hasta hoy insalvables para seguir a las industrias dinámicas en su proceso de aumentar la extracción de plusvalía relativa.
Desde el punto de vista de la demanda, también encontraba límites para incrementar el grado de procesamiento y, por ende, el agregado de valor también resultaba muy limitado, aún en la actualidad; el mercado para comidas preparadas es prácticamente insignificante en relación con la demanda total de carnes, tema que desde esa época hasta hoy sigue figurando en los proyectos productivos de esta industria.
Teniendo en cuenta estos condicionantes, las inversiones realizadas no encontraron correlato en un aumento significativo de la producción y menos aún en la estabilización de volúmenes de producción y nivel de precios, que permitiera superar las trabas históricas para el desarrollo industrial, sino más bien mantenerse a flote mientras las otras plantas desaparecían. La imposi-
15 Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas... p .57.
108
bilidad de recuperar los valores históricos de faena y ventas, a pesar de las inversiones realizadas, produjo un efecto boomerang sobre la economía de la empresa, toda vez que los créditos comprometidos en este proceso resultaron un pesado lastre financiero al que se sumó la compra, por parte del Swift, de dos frigoríficos prácticamente quebrados, propiedad de su misma compañía matriz, La Blanca, en 1963, y el Armour, en 1969.
Cuadro 1. Faena para consumo y exportación del Swift y su relación con los totales de la Argentina, (en toneladas, 1957-1970)
Año Consumo Total % Exportación Total %
1957 53.452 1873529 2,85 154.346 585926 26,341958 44.696 1893824 2,36 144.439 647074 22,321959 37.467 1427485 2,62 109.770 516948 21,231960 24.452 1507858 1,62 89.208 384972 23,171961 23.456 1748961 1,34 103.231 396103 26,061962 18.824 1833576 1,02 102.547 545250 18,801963 23.408 1873710 1,24 120.896 731577 16,521964 33.266 1434733 2,31 106.003 584507 18,131965 11.096 1492915 0,74 84.344 502181 16,791966 18.282 1734931 1,05 117.363 586000 20,021967* 0 1825355 0 0 696598 01968* 0 1953892 0 0 607428 01969 28.080 2115051 1,32 192.383 767882 25,051970 15.680 1956011 0,80 116.984 668000 17,51
Fuente: elaboracioón propia en base a Junta Nacional de Crarnes. Res Est Anu, 1957 a 1972. * Sin datos para el Swift
En el marco del retroceso exportador general de la Argentina en el mercado mundial de las carnes durante el quinquenio 1957-1961, la participación del Swift en las exportaciones fue incrementándose en una tendencia que ya se había iniciado a principios de la década de los '50, participando en porcentuales que oscilaban entre el 26 y el 21%. Diez años después, durante el breve período de recuperación exportadora registrado hacia fines de
109
los '60, el Swift mantuvo su fuerte presencia con el 25% de las mismas, en su carácter de primer exportador.16
IPL mantuvo la propiedad del 99% del paquete accionario hasta que en 1969 se asoció con una corporación financiera multinacional, Deltec Panamericana Ltd., fuerte acreedor de IPL, radicada en Nassau, Bahamas, conformando una nueva sociedad con el nombre de Deltec International Limited, propietaria de las acciones de la IPL,17 lo que incluía la Compañía Swift de La Plata. Este movimiento traducía una tendencia más general a nivel internacional caracterizada por la absorción de las grandes firmas tradicionales por parte de grupos externos a ellas, en consonancia con la penetración del sector financiero en la industria y la diversificación de los grandes núcleos monopólicos durante la década del '60.18
Un año después, en 1970, el Swift solicitaba la convocatoria de acreedores. Difícilmente pueda evaluarse cuánto pesaron los factores objetivos, como las variaciones en el mercado exter-
16 Lamentablemente no hemos podido conseguir las cifras de faenamiento del Sift para el período 1967-1968 , sin embargo tenemos indicios de que fueron ascendentes, toda vez que el Swift recibe el premio a la exportación de 1968 extendido por decreto
5 .1 0 9 .1 6 9 otorgado por la Secretaría de Comercio Exterior.
17 Oscar Alende. Los que mueven las Palancas. Peña Lillo, Bs As, 1972.
18 Subsidiarias de Deltec: The Deltec Banking Corporation Limited (Bahamas) - Ar
gentada S.A. de Finanzas (Argentina) - Banco de Investimento do Brasil (Brasil) - Inver
siones Deltec S.A. (Colom bia) - Banco de la Ciudad de México S.A. (M éxico) - Arrendadora de México S.A. (M éxico) - Deltec Perú S.A. (Perú) - Deltec Venezuela S.A. (Venezue
la) - Deltec Anval S.A. (Suiza) - Deltec Ibérica S.A. (España) - Deltec Securities Corpora
tion (Estados Unidos) - Triarch Corporation Limited (Canadá) - North American Foods
División of Deltec International Limited (Estados Unidos) - Deltec Food Limited (Ingla
terra) - Deltec Foods (Benelux) S.A. (Bélgica) - Deltec Foods (Deutschland) (Alemania) - Deltec Foods (España) S.A.E. (España) - International Packers Co. Limited (Canadá) -
Ingenio La Esperanza S.A. (Argentina) - Compañía Swift do Brasil S.A. (Brasil) - Swift
New Zealand Company Limited (Nueva Zelanda) - Swift Australia Company (Pty) Limited (Australia). Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas. El Colo
quio, Bs As, 1974, p. 62.
110
Grupo Deltec(en Argentina)
Cia Swift. La Plata S.A.F _______________________ Deltec Argentina S.A.F. y M.
Complejo PROVITA Cia. de Tranvías Ingenio Inversio Gestora Valorega Argenta ArgenminAvícola
IBRIS.A.I.C. y F Navegación
Ganaderay
ComercialGanados
S.A.
Eléctricosde
TucumánS.A.
La EsperanzaS.A.
nesSudamericanas
del Sur S.A. ría S.A. Financie
ra
S.A.
Johnson y Higgins S.A.
ITimbo S.A. Ganadera y
Forestal
Estancia El Pilagá S.A.Ombu S.A. GanaderaInmobiliaria y Ganadera
ListasArgentinasS.A.Cel.
Fuente: Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas. El Coloquio, Bs As, 1974.
no, la caída del stock ganadero y las políticas oficiales, o las estrategias de gerenciamiento de la empresa, más orientadas a obtener beneficios financieros, privilegiando la toma de ganancias por parte de los propietarios extranjeros. El corto lapso mediado entre el traspaso de las acciones a Deltec (agosto de 1969) y su quiebra, un año después estaría indicando más una acción tendiente a salvaguardar los intereses del principal acreedor de la empresa, que una intención de desarrollar una estrategia productiva.
Por otra parte, este tipo de operaciones no parecían infrecuentes, sino una modalidad corriente en la época que es descripta de la siguiente manera en el semanario Business Week de Nueva York: “Una sociedad financiera... adquiere una planta exportadora en un país económica o gubernamentalmente subdesarrollado. Esta exporta con destino al holding o a sus subsidiarias, subfacturando, a un precio que puede ser inferior al propio costo. La pérdida en los libros de la empresa local se cubre con préstamos en divisas que otorga el propio holding empleando el beneficio que obtuvo entre el bajo precio de compra y el de posterior venta, sobre el que no ha pagado impuestos. Sin desembolsar un centavo el holding se va transformando en acreedor de su propia empresa y del país. Se trata de obtener luego el solvente comprador local que garantizará el pago de la deuda externa. De ser necesario se movilizan algunos patriotas nativos que en nombre del interés superior de la nación proponen la estatización de la empresa o su transformación en cooperativa obrera...La expropiación no aporta riesgos ya que los gobiernos están obligados a respetar las deudas externas en salvaguarda del propio crédito, o como suele decirse, del honor nacional.19
19 Diario Clarín, 20-10-71 “El Caso de la Swift en la Prensa de Estados Unidos”.
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4. El intento de “argentinización”, la quiebra y la intervención del Swift
En abril de 1970 se publicó un aviso en los principales diarios porteños, en donde se comunicaba la designación como presidente y gerente general de la compañía del coronel Enrique Holmberg Lanusse, primo de Alejandro Agustín Lanusse, por entonces comandante en jefe del ejército, y poco después presidente de la Nación.
El nuevo gerente -que venía a reemplazar al anterior, R. W. Herbert, de origen norteamericano- tenía como misión principal llevar adelante la “argentinización de la empresa, es decir encontrar compradores argentinos para el 51% de las acciones en una operación de “joint ventures”.20
En realidad, esta tarea había sido impulsada, desde fines de 1969, por Adalbert Krieger Vasena, ministro de economía durante la dictadura de Juan Carlos Onganía (1966-1970). Krieger había renunciado al sillón ministerial en julio de 1969. En octubre de ese mismo año, el presidente de Deltec Internacional, Claren- ce Dauphinot visitó la Argentina y le ofreció al ex ministro “colaborar con un programa que contemplaba esencialmente, transferir la mayoría accionaria de la Compañía Swift de La Plata a un grupo de accionistas argentinos”.21 El ofrecimiento fue aceptado, aunque se mantuvo en silencio -para evitar suspicacias difícilmente evitables- hasta la renuncia de Krieger al directorio de Deltec, nueve meses después, habiendo embolsado el ex ministro la suma de 100.000 dólares.22
20 Solicitada del 8 /9 /70 , reproducida en: “Carnes: La guerra de las solicitadas”. Rea
lidad Económica n° 3, 1971, p. 62-63.21 Diario La Nación, 23 -8 -1970 , sección 3ra. p.2.
22 Revista Periscopio n° 49 25 -8 -1970 , p. 25.
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Los artículos periodísticos señalaron en ese momento que la renuncia de Krieger se debía a la consideración de que su tarea había sido cumplida, ya que se había comprometido la venta del Swift a un consorcio de industriales y ganaderos de primer nivel, cuyas figuras descollantes eran Alfredo Fortabat, Carlos Pérez Companc y Raúl Lanusse (primo de Holmberg).23 Por el contrario, su salida podría haber estado asociada con su gran impopularidad entre el sector agroexportador, que no le había perdonado la imposición de altas retenciones a las exportaciones de productos primarios,24 tal como se publicó en la prensa financiera de Nueva York.25 Quizá también algo de esto pueda dejar entrever la nota que dirige Krieger Vasena a Holmberg, expresando: “No es del caso referirme aquí a todas las críticas que algunos círculos agropecuarios han hecho”.26
El acuerdo, que según los periódicos salvaba “a la deficitaria empresa del cataclismo”, rindió sus primeros frutos con la refinanciación de la abultada deuda con el Eximbank y se proponía como un respaldo para arreglar las cuentas con sus acreedores locales. Sin embargo la venta no se realizó, dejando la duda de si había sido un compromiso real, o una operación publicitaria (dados los múltiples lazos de complicidad) para lograr descomprimir la asfixiante situación financiera de la compañía.
A esta altura nos preguntamos por qué desplegar la estrategia de “argentinizar”, frente a cualquier otra, tendiente a consolidar la economía de la empresa. Para aproximarse a una res
23 Revista Periscopio n° 49 2 5 -8 -1 9 7 0 , p. 25.
24 Esta impopularidad no sólo incidió en la renuncia de Krieger Vasena al ministerio,
sino que jugó un papel en la caída del régimen de Onganía y su reemplazo -después de
la breve transición de Levingston- por el General Lanusse fuertemente vinculado al sec
tor terrateniente y agroexportador.25 Diario Clarín, 20 -10-71 . “El caso de la Swift en la prensa de Estados Unidos”.
26 Diario La Nación, 23 -8 -1 9 7 0 , sección 3ra. p.2.
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puesta es necesario tener en cuenta que el ciclo de inversiones extranjeras -particularmente norteamericanas- en la argentina estaba tocando su techo.
Efectivamente, dicho ciclo había comenzado a partir de las condiciones favorables otorgadas durante el gobierno de Frondi- zi y había continuado con políticas igualmente beneficiosas durante el de Onganía. En ese momento, los objetivos manifestados por estos gobiernos se basaban en la necesidad de capitales para lograr un desarrollo industrial para la exportación que permitiera superar las periódicas crisis de la balanza de pagos que afectaban nuestro país. No obstante, ese no fue su resultado en lo fundamental, sino una desnacionalización de la industria destinada al consumo interno y un serio desequilibrio de la balanza de pagos provocado por la importación masiva de bienes de capital, en general obsoletos. La relativa estrechez de este mercado limitó la expansión de los negocios que redundó en una desaceleración de la inversión extranjera.27
Otro elemento a tener en cuenta es el clima ideológico de la época. El final revulsivo de los '60, signado por la fuerte crítica al sistema y el proceso de descolonización de los países del Tercer Mundo, junto con los problemas acarreados por la fuerte presencia de los capitales estadounidenses en la Argentina, reavivaron a las corrientes antinorteamericanas vernáculas.
Las posiciones “antiyanquis” reunían a tendencias ideológicas diversas expresión de distintos sectores de la sociedad argentina. Desde los sectores oligárquicos -ligados principalmente a los capitales europeos-, que disputaban con Estados Unidos por el mercado internacional de carnes y cereales y planteaban que la relación con el país del norte era endeble y obligaba a desestimar
27 Horacio Ciafardini. Crisis, inflación y desindustrialización... p. 60.
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otros mercados más estables; hasta el nacionalismo popular y an- timperialista, que se había manifestado a través del peronismo, corrientes del radicalismo y una parte de los partidos de la izquierda.28
Posteriormente, la necesidad de la “argentinización” se reforzó cuando el gobierno anunció el otorgamiento de créditos a las empresas frigoríficas cuyo capital fuera por lo menos en un 50% de propiedad de personas argentinas.29
La crisis de la gran industria extranjera de la carne en la Argentina, y sus conductas basadas en un sistemático “estiramiento” del marco legal, fueron uno de los centros de crítica de estas corrientes. Los principales frigoríficos enfrentaron, a inicios de los '70, una serie de causas judiciales e investigaciones que realimentaron las críticas tradicionales hacia el capital mo- nopólico extranjero. En 1967 el Swift fue denunciado por no liquidar divisas provenientes de operaciones con el Reino Unido.30 Pero más resonante fue el juicio entablado por el estado contra el Swift, el FASA (exWilson) y el Anglo por maniobras monopólicas realizadas en el Mercado de Liniers, durante el primer semestre de 1970, consiguiendo la baja de los precios de los novillos. La denuncia hecha al poder ejecutivo por dos ex funcionarios, Tomás J. de Anchorena -ex subsecretario de Agricultura y Ganadería- y Nicolás Losano -ex presidente de la CAP- revela por una parte las tendencias ideológicas que hemos mencionado, y por otra, el grado de contradicción existente entre algunos sectores ganaderos y los monopolios frigoríficos, que persistían desde principios de siglo. Anchorena, en sus declaraciones aclaró que detrás de la maniobra estaba Deltec; y Losano, en
28 Horacio Ciafardini. Crisis, inflación y desindustrialización... p. 46.29 Diario La Nación, 19-12-70 , p.10.
30 Salvador María Lozada. Swift, Deltec y las Carnes Argentinas... p. 120-130.
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su nota al presidente de la Nación advirtió que uel país se encuentra agredido por un operativo externo dirigido por corporaciones internacionales destinado a controlar progresivamente la dirección de la economía ganadera y de la industria frigorífica nacional. Por ello el aumento de capital requiere ser fortalecido por un conjunto de medidas de política económica orientadas a defender el trabajo de los productores argentinos y de la industria nacional...si el desarrollo de la industria frigorífica argentina queda librado a la actividad privada, mejor dicho a la libre competencia de las empresas nacionales con las corporaciones internacionales y éstas aplican todo su poderío industrial y financiero...es de prever que el enfrentamiento culminará con la imposición de esta última”.31
Como trasfondo de esta cuestión se encontraba un conjunto de circunstancias que hacía inviable la operatoria de la compañía:
• un stock ganadero estancado cuya faena se derivaba crecientemente hacia el consumo, lo cual, por una parte encarecía el precio de la materia prima, y por otro, junto con la desregulación del mercado interno, impedía ejercer a las grandes fábricas el control monopólico de otras épocas.
• Los cambios en el mercado mundial habían desarrollado la competencia, lo que junto con las barreras sanitarias complicaban la situación de la oferta argentina.
• El peso del endeudamiento financiero de la compañía, aumentado por la adquisición de La Blanca y el Armour.
• La propia operatoria de Deltec, que continuaba adquiriendo la mayor parte de la producción del frigorífico a precios inferiores que los dictados por el mercado.
31 Diario La Prensa, 24-6-70.
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A esta situación se sumó la importante succión de capital efectuada por la compañía madre, Deltec, que se aseguró de cobrar, por anticipado, los créditos otorgados al Swift. En abril de 1970 estos ascendían a una cifra superior a los 19 millones de dólares, dos meses después dicho monto se vio reducido a menos de 13 millones, lo cual incidió fuertemente en la continuidad del funcionamiento del frigorífico. En octubre el Swift detuvo lo principal de sus actividades productivas, suspendiendo a casi8.000 trabajadores.32
Mientras tanto, el Swift preparaba su presentación en convocatoria argumentando como causantes de su quebranto “el nivel de precios de la hacienda, el aumento de los insumos industriales y la desproporción de las retenciones y gravámenes a la exportación”.33 Atrás había quedado el intento de sociedad con capitales nacionales, así como los insistentes intentos para venderle el Swift al estado, utilizando como elemento de presión los casi 20.000 trabajadores que quedarían en la calle.34
Había otros signos que indicaban el interés del gobierno de encontrar una resolución favorable para la compañía. En un artículo de H.J. Maldenberg, publicado en el New York Times, se señalaba que la crisis estaría superada, ya que con “la designación de un nuevo ministro de Finanzas se ha dado conclusión a la política nacionalista que afectó a Deltec”.35
Efectivamente, durante el gobierno de Levingston el titular del ministerio de Economía había sido Aldo Ferrer, a quien no podría identificarse con un liberal. El mismo se había opuesto a que el estado adquiriera el Swift. Durante el gobierno de Lanus-
32 Diario La Nación, 22 -12 -70 . p. 15.
33 Diario La Nación, 22 -12 -70 . p.15.34 Aldo Ferrer. Entrevista realizada en octubre de 1998.
35 Diario Clarín, 20-10-71 “El Caso de la Swift en la Prensa de Estados Unidos”.
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se, el ministerio de Economía fue disuelto, y sus funciones absorbidas por el ministerio de Hacienda y Finanzas y el Banco Central. El ministro de Finanzas, Cayetano Licciardo, aparentemente cercano a Krieger Vasena,36 también intervino en la causa del Swift, peticionando al Juzgado que se abstuviera de solicitar documentación a la empresa relacionada con Deltec, invocando una “esfera de intimidad”.37
En contra de estas presiones, el Juez Lozada declaró la quiebra del Swift, y nombró liquidador al Poder Ejecutivo de la Nación el cual dispuso que el frigorífico continuara sus funciones normalmente bajo la administración de Miguel Busquet Serra “hombre estrechamente vinculado al medio rural”, ex presidente de la Corporación Argentina de Productores de Carnes” y en ese momento director del Banco Ganadero.38 “Igualmente se encomendó y facultó a los bancos oficiales a poner de inmediato a disposición del administrador-liquidador las sumas necesarias para la continuación de la actividad de la empresa”.39
Es así que podemos observar el grado de enfrentamiento entre distintas fracciones de las clases dominantes en los inicios de los '70 en torno a una empresa más que significativa y el poder que conservaban las clases terratenientes y agroexportadoras dentro de la sociedad y el ejército, que ganaron posiciones en la disputa de larga data entre los grandes productores de carnes y los monopolios exportadores norteamericanos. Así puede apreciarse al observar los sectores que operan en torno al caso, quién es designado interventor en el frigorífico, y el grupo que lo adquiere en 1978.
36 Diario Clarín, 20-10-71 “El Caso de la Swift en la Prensa de Estados Unidos”.
37 Realidad Económ ica n° 8/9. Julio 1972, p. 91.38 Diario La Nación, 10-11-71.
39 Diario La Nación, 9-11-71 .
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En esta pelea supieron aprovechar, en parte, las posiciones antimperialistas y particularmente antiyanquis fortalecidas por la situación nacional e internacional. A su vez, estos grupos políticos utilizaron a su favor la trascendencia pública del conflicto para exponer sus posiciones en la prensa, y en particular en los momentos de las elecciones. La interrupción del proceso democrático en 1976 en la Argentina, y durante la misma época en una importante porción América Latina, así como el cambio en el contexto mundial hacia los '80 cambió la correlación de fuerzas, que se expresó vivamente en el campo ideológico, incidió en el debilitamiento de estos sectores.
El inicio de la gestión estatal, en 1971, se produjo en el contexto de una política gubernamental de incentivo a las exportaciones (vedas, tipo de cambio diferencial) que permitió a la industria compensar relativamente los altos precios ganaderos aunque se mostró insuficiente para evitar un descenso en las exportaciones con respecto a la importante alza del año 69.40 En el caso del Swift gravitaron además la inactividad y las complicaciones de la quiebra, y a pesar de las políticas oficiales que beneficiaban a la industria frigorífica la empresa experimentó una caída del 41% en la producción y la pérdida de alrededor de 9.000 puestos de trabajo.
Posteriormente, la administración estatal logró una cierta estabilidad. El impulso del gobierno y su resultado, el pico exportador de 1972, duplicaron la faena del Swift, demostrando la posibilidad de mantener la producción sin recurrir a las maniobras ilegales frecuentes en los frigoríficos privados. En dicho año la gerencia de la empresa se quejaba de la continuidad de “una serie de canales ilegales que ya han adquirido una legalidad for
40 Eduardo Azcuy Ameghino. De la reestructuración al estancamiento...
120
mal”, que incluían manejos con el tipo de cambio, pago de comisiones inexistentes al exterior y la subfacturación.41
Las inversiones realizadas en el período anterior permitían al Swift agregar valor en un porcentual superior al 30% con respecto al resto de la industria frigorífica. Por otra parte, el Swift había avanzado, al igual que la nueva industria exportadora, en reorientar limitadamente sus ventas, diversificando sus mercados. En 1977 sus exportaciones se distribuían de la siguiente manera: Estados Unidos 36,6%, Reino Unido 22,8%, Alemania Occidental 8,3%, Israel 6,4%, Holanda 6,3%, Francia 3,7% y otros países 17,9%,42 en un contexto de contracción generalizada de las exportaciones de América del Sur hacia Europa, y particularmente de la Argentina.43
La posibilidad de acceder a estos mercados permitió al Swift mantenerse en el lugar de primer exportador, aún cuando se produjo una caída estrepitosa de casi el 50% en las exportaciones totales del año 74 -donde incidió un nuevo viraje en la política estatal- mientras el Swift estabiliza el volumen de producción y participa con un 28% del total. Sin embargo, al año siguiente no pudo mantener dicha performance en función de la recuperación de las exportaciones totales, mientras que la producción del Swift se estanca en un volumen que oscilaba en torno a las90.000 toneladas anuales. En este sentido es importante tener en
41 Síntesis de la actividad de la Compañía Swift de la Plata...
42 Austria, Arabia, Bélgica, Brasil, Canadá, Congo, Cuba, Checoslovaquia, Chile, Di
namarca, España, Malasia, Grecia, Guayanas, Italia, Bahamas, Barbados, Canarias, Cabo
Verde, Japón, Kuwait, Líbano, Malta, Nigeria, Panamá, Perú, Puerto Rico, Sudáfrica, Sie
rra Leona, Suecia, Suiza Trinidad Tobago y Venezuela. Documento de la empresa facilita
do por José María Pellegrino.43 Eduardo Azcuy Ameghino. La evolución del mercado mundial de carne vacuna:
elementos para el estudio de la industria frigorífica argentina, 1955-1985 . En la presente
edición.
121
cuenta que a pesar de las denuncias de fraude en la operatoria comercial, Deltec continuó durante casi dos años como principal comprador de la producción del Swift.44
Cuadro 2. Faena para consumo y exportación del Swift y su relación con los totales de la Argentina, (en toneladas, 1971-1980)
Año Consumo Total % Exportación Total %
1971 13.377 1506893 0,88 68.179 494000 13,801972 8.925 1485102 0,60 121.655 706000 17,231973 12.431 1612578 0,77 88.155 536000 16,441974 30.439 1857033 1,63 75.539 266000 28,391975 28.119 2172552 1,29 66.792 534000 12,501976 20.250 2277382 0,88 73.815 605000 12,201977 20.730 2308776 0,89 65.258 712000 9,161978 30.403 2434120 1,24 85.456 698000 12,241979 17.569 2322199 0,75 66.022 448000 14,731980 0 2391248 0 17.492 519000 3,37
Fuente: elaboración propia en base a la Reseña Estadística Anual, Junta Nacional de Carnes 1971 a 1982.
5. La entrega del Swift y el cierre de la planta de Berisso
El arribo de un nuevo dictadura militar en 1976 marcó el fin de la intervención estatal del Swift, que se había mantenido por más de cinco años. Para esta reprivatización se abrió la mayor licitación oficial resuelta desde el golpe de estado. Durante la ceremonia de entrega, el ministro de economía, José Alfredo Martínez de Hoz señaló: “Este acto tiene un gran simbolismo porque
44 Síntesis de la actividad de la Compañía Swift de la Plata...
122
importa la reversión de un proceso [...] El acto tiene otro simbolismo y es el de la decisión del Estado de ir reduciendo efectivamente los gastos de su superestructura administrativa”.45
La importancia política de la entrega del Swift para el gobierno dictatorial se vinculaba con su discurso privatizador, que en los hechos -salvo casos puntuales- se expresó fundamentalmente en una tercerización de las tareas de las empresas estatales, favoreciendo intereses privados que después tomarían el nombre de la “patria contratista”. Como argumentos de apoyo del discurso antiestatista se esgrimían los aportes de entre 30 y 70 millones de dólares que el Estado había erogado en el funcionamiento de la empresa.
Inicialmente la tasación judicial del Swift ascendía a 100 millones de dólares, que deberían compensar los gastos ocasionados durante la administración estatal y la deuda con los acreedores de la quiebra de 1971, que rondaba los 40 millones de dólares. Sin embargo, el estado finalmente aceptó la reducida oferta de 16.300 millones de pesos, es decir, 48,3 millones de dólares, a pagar el 30% durante el año 1977 y el 70% restante en 10 semestres. Es necesario remarcar que al fijar el precio en moneda argentina era previsible que la deuda se licuara rápidamente en función de las frecuentes devaluaciones.
Pero, como señala Schvarzer, “más importante que el precio es la característica del grupo empresario que lo adquirió”.46 El Swift pasó en virtud de la licitación a manos de “Carnes Argentinas” -una firma constituida especialmente para realizar esta compra- compuesta en un 70% por el Grupo Huancayo y un 30% por “Estancias Lauquen”.47
45 Diario La Nación, 15-10-77.46 Jorge Schvarzer. “Estrategia industrial y grandes empresas: el caso argentino”. De
sarrollo Económ ico. Vol 18, n° 71, 1978, p. 331.47 Conformada por los importantes ganaderos Inchauspe, Perkins, Sastre y Del Solar.
123
Huancayo formaba parte de una serie de grupos económicos -de capitales presuntamente nacionales- que habían comenzado su ascenso a inicios de la década del 70 y que, a partir de sus estrechas relaciones con los gobiernos dictatoriales de Lanus- se y posteriormente de Videla, se desarrollaron vertiginosamente aumentando su participación en el conjunto de la economía de nuestro país.
En el marco de la política activa más general de desindustrialización (basada en la liberalización de amplios sectores del mercado externo, la apreciación ficticia del peso -que estimuló inusitadamente la importación- y las tasas de interés positivas en dólares), las políticas de promoción de las exportaciones, la posibilidad de participación en condiciones de privilegio en la “bicicleta financiera” y otras acciones por el estilo, beneficiaron puntualmente a determinados grupos integrados por sectores de terratenientes, burguesía intermediaria y financiera que constituyeron un nuevo y poderoso establishment.48 Entre estos se contaba el Grupo Huancayo conformado con mayoría accionaria de la familia Constantini, junto con importantes figuras de la cúpula de terratenientes ganaderos.49
Rodolfo Constantini, titular del grupo, relataba sus recientes inicios en la industria frigorífica en un reportaje concedido en ocasión de ser declarado “el empresario del año” por la Revista Mercado en diciembre de 1977. En 1971, siendo consignatario de hacienda, el grupo se hizo cargo de un frigorífico quebrado, el
48 Horiacio Ciafardini. Crisis, inflación y desindustrialización... Daniel Aspiazu,
Eduardo Basualdo y Miguel Khavisse. El nuevo poder económico en la Argentina de los años 80 . Bs As, Legasa, 1986.
49 Composición accionaria del Grupo Huancayo: Rodolfo Constantini 38.05% , Cris
tian Horacio Constantini 6%, Julio Novillo Astrada 17%, Guillermo Horacio Fiorito 1,80% Enrique Santamarina 2.50% , Jaime Zuberbuler 31,5% y Position S.A. (compañía
con domicilio en Montevideo) 31,5% .
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Grupo Constantini
VicenteCarlos Rodolfo
Julio Víctor Novillo Enrique Cristian Jaime Guillermo
AlbertoPeralta
InchauspePerkinsSastre
Juan Cincotta S.A. Haciendas Frigorífico Penta Frigorífico Carnes Argentinas(controlada por FATE Argentinas Rioplatense
grupo Gelbard) Consignatarios deHaciendas
Las fuentes utilizadas en esta descripción son: Guía de Sociedades Anónimas y Boletín Oficial.
Penta, y, en 1974, cuando “casi todos los frigoríficos en Argentina estaban en venta”, adquirió el Rioplatense. Se trataba de dos medianas empresas, que el grupo impulsó hacia los primeros puestos en el volumen de faena para consumo interno. En 1977, siguiendo la estrategia de hacerse cargo, a muy bajo precio, de empresas en estado de emergencia, el grupo Constantini licitó el Swift.50 Efectivamente, aún en ese momento llamaba la atención que este grupo en vertiginoso ascenso comprara establecimientos de tan grandes dimensiones, teniendo en cuenta el rumbo que mantenía la industria frigorífica argentina y la orientación que habían tenido hasta ese momento las inversiones del grupo, centradas en plantas de menor porte.
Ciertamente los activos presentados en la licitación eran sumamente atractivos, ya que “Carnes Argentinas” recibió los establecimientos productivos de Berisso y Rosario en pleno funcionamiento. La planta de Berisso ocupaba en ese momento alrededor de 5.200 trabajadores. La empresa se encontraba en el puesto 25 entre las 200 que más vendían en la Argentina. Sólo en el año 1976 había realizado negocios por casi 17.000 millones de pesos, una cifra superior a la que sería desembolsada para su adquisición al año siguiente.51
Como señalamos anteriormente, el grupo Huancayo estaba controlado por la familia Constantini y un conjunto de poderosos terratenientes ganaderos, algunos de los cuales ya estaban integrados en otras firmas conjuntas. El grupo habría tenido vinculaciones con el grupo Gelbard y otras entidades articuladas con el comercio con la URSS. Relación que puede hacerse aún más evidente si se tiene en cuenta que la operación fue respaldada por el Banco Continental, ex Banco Polaco, cuyos directivos partici
50 Revista Mercado, 1 -11-77.
51 Revista Mercado 1-12-77.
126
paban de la Comisión Argentina pro-fomento del intercambio (CAFI), dedicado a promover la relación económica argentino- soviética, organismo del que participaban también integrantes del Grupo Constantini.52
Con la compra de las dos plantas del Swift, el grupo dio un salto cualitativo, ya que hasta ese momento habían controlado solamente establecimientos medianos destinados al mercado interno, y ahora tomaban posesión de uno de los principales frigoríficos de exportación.
La estrategia de compra podría vincularse con diferentes aspectos:
a) aprovechar los vínculos con el Estado que le permitían beneficiarse con un precio realmente acomodado, condición aún más atractiva si se tiene en cuenta que la inflación pulverizaría la deuda contraída hacia el ámbito oficial. Esta operatoria fue muy común en la época de la dictadura militar, donde podríamos citar otros casos, como la privatización del Ingenio la Esperanza, de Jujuy, la segunda empresa más importante de la multinacional Deltec en la Argentina.
b) para un sector de importantes ganaderos, obturar las contradicciones clásicas de la cadena de la carne entre los productores de ganado y la industria procesadora.
c) aprovechar una coyuntura relativamente favorable del mercado externo, el cual se hacía más promisorio a partir de los
52 Este grupo se encontraba relacionado a través de Vicente Carlos Constantini
(miembro del directorio del Frigorífico Penta) con el grupo Gelbard, vinculado según al
gunos autores al aparato económico del Partido Comunista Argentino y para otros, direc
tamente con capitales soviéticos. Isidoro Gilbert. El oro de Moscú. Planeta, Bs As, 1994.
Carlos Echagúe. El socialimperialismo ruso en la Argentina. Agora, Bs As, 1984. María
Seoane. El burgués maldito. Planeta, Bs As, 1994. A su vez también estaba integrado por Guillermo Fiorito, quien había sido integrante del CAFI, entidad de comercio entre la
URSS y Argentina.
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convenios de carnes firmados por Gelbard en la URSS en 1974, aunque finalmente estos se tradujeron en la adquisición de carne tipo manufactura, la cual quedaba fuera de la operatoria habitual del Swift.
Resulta interesante analizar este último punto en relación con la emergencia de sectores económicos y políticos locales, que -frente al relativo debilitamiento de la economía estadounidense en la década del '70- “impulsaban la modificación de los patrones de inserción internacional vigentes, postulando la diversificación de las relaciones económicas exteriores del país... como el estrechamiento de las relaciones comerciales y diplomáticas con la URSS y los países del Este, o el fortalecimiento de la vinculación económica y política con los países de la Comunidad Europea...”.53 Camino vedado, este último para el negocio de las carnes vacunas, por las tendencias proteccionistas que se estaban desarrollando en el ámbito europeo.
Efectivamente, el intercambio comercial con la URSS dio un salto significativo, hasta el punto de ser conceptualizado, por algunos autores, como un nuevo “triángulo”, al estilo del definido para la etapa 1914-1930, en el cual la URSS habría reemplazado en su vértice a Gran Bretaña.54 Sin embargo, esta visión propia de la perspectiva que se avizoraba en los años '80, quedó muy relativizada por los hechos posteriores, dejando la impresión de que esta promesa de relación “triangular” fue más un señuelo dirigido a lograr ciertas concesiones importantes por parte de los gobiernos de turno, tales como los contratos pesqueros o provi-
53 Rubén Laufer y Claudio Spiguel. “Europa Occidental en las relaciones internacionales argentinas del mundo bipolar, 1970-1990”. Revista Ciclos Vol.VllI n° 14 /15 ,1998 , p. 119.
54 Horacio Ciafardini. Crisis, inflación y desindustrialización... p. 83. Mario Rapo-
port. “Las relaciones argentino-soviéticas y sus perspectivas para los noventa: un enfoque histórico”. En: Roberto Russell. Nuevos rumbos en la relación Unión Soviética-América
Latina. FLACSO-GEL, Bs As, 1990.
128
sión de equipo y hasta proyectos de grandes obras públicas, así como cierto lugar en relación al juego geopolítico internacional. Efectivamente, después del pico de exportaciones agropecuarias en el primer quinquenio de los '80, vinculadas fundamentalmente al embargo cerealero decretado por los Estados Unidos sobre la URSS -que entonces se constituyó en el principal importador de carnes argentinas, principalmente de tipo manufactura-, el intercambio languideció, hasta prácticamente desaparecer en el torbellino de la crisis económica y política rusa de los '90.
Si bien esto no podía ser conocido por los nuevos propietarios del Swift en 1977, el aumento del precio del ganado en 1978 y 1979,55 así como la respuesta moderada del mercado externo, desilusionaron al grupo Constantini de las perspectivas de continuar realizando ganancias rápidas sin inversión, por la vía de la producción. El destino del frigorífico parecía estar ya determinado.
Después de haber controlado durante algo más de dos años la empresa, el grupo Constantini parecía estar decidido a desprenderse del mismo de alguna manera. Sin embargo, nuevamente su traspaso tuvo ribetes complejos y confusos como había ocurrido cada vez que cambió de propietarios.
A principios diciembre de 1979 los rumores de un posible cierre de la planta de Berisso detonaron una masiva y combativa huelga de un mes, en reclamo por el deterioro salarial y de las condiciones laborales en su conjunto.56
55 Nótese que este elemento, que fue un fuerte argumento de la empresa para redu
cir salarios y producir suspensiones en la planta de Berisso era engañoso, ya que lo que
podía perder el frigorífico de rentabilidad en función de los elevados precios del ganado,
era absorbido por los propios integrantes del grupo, en su calidad de importantes gana
deros y consignatarios de hacienda, por no mencionar las fabulosa rentabilidad que obte
nían estas empresas en la “bicicleta financiera”.
56 Un análisis detallado de este proceso, en: Gabriela Gresores. “Industria frigorífica
y protesta obrera bajo la Dictadura: la huelga larga del Swift de Berisso”. Revista Ciclos (en prensa).
129
La empresa utilizó el conflicto para presionar al Estado y solicitar que la Secretaría de Comercio y Negociaciones Económicas Internacionales otorgase un contrato para la exportación de carnes así como lograr un tipo de cambio preferencial. En caso contrario, decían, se verían obligados a cerrar la planta de Be- risso, confirmando así los rumores que circulaban con anterioridad a la huelga: “Los pasos directos hacia el desprendimiento de Berisso están avalados por una importante empresa multinacional, la Campbell Soup, con casa matriz en los Estados Unidos quien ya ha aportado refuerzos financieros”.57
Esta última noticia adelantaba de manera poco clara el destino previsible de la compañía, el cierre del Swift de Berisso y la venta del de Rosario a la Campbell Soup. Ahora bien, ¿para qué entonces reclamar contratos y tipo de cambio preferencial al Estado? ¿Quizá un intento de extraer más recursos públicos antes de retirarse?
Derrotada la huelga, el establecimiento continuó funcionando agónicamente con 700 operarios de los 3.000 que tenía antes de comenzar el conflicto y los 6.500 que revistaban en la planta hasta el 24 de marzo de 1976. En 1983 su cierre fue definitivo.
De la importante ciudad industrial que había sido Berisso, cuna del 17 de Octubre y de numerosas luchas obreras, sólo quedó un molino harinero, una planta metalúrgica y una cooperativa textil, convirtiéndose en un pueblo dormitorio con una desocupación del 50%,58 resultado que ciertamente no había sido ingenuo si se lo mira desde la perspectiva de la política dictatorial de desarticular los principales centros de concentración obrera cercanos a las principales ciudades, y preservarse así de la inci
57 Diario Clarín, 24-11-79 .
58 Diario La Voz, 11-11-83.
130
dencia política de este sector. Los obreros intentaron formar una cooperativa de trabajo y consumo y ofrecieron comprar la planta en U$S 2.500-000 en 10 años, para lo cual solicitaron un crédito del Banco Provincia. Sin embargo, distintas voces del sector se alzaron contra esta propuesta, indicando que de otorgarse el crédito implicaría un trato preferencial que alteraría las reglas de la competencia. Durante años, en el barrio de Constitución funcionó una carnicería, establecida por el secretario del gremio de la carne de Berisso, bajo el nombre de cooperativa de trabajadores del Swift.
6. El retorno del capital norteamericano: claves de una estrategia
La Campbell Soup se hizo cargo del paquete accionario de Swift en diciembre 1980. La documentación revisada no informa acerca de cuáles fueron las condiciones de este traspaso, aun cuando la formación, pocos meses después, de un consorcio internacional de bancos con el fin de realizar un préstamo a Swift- Armour Argentina para la refinanciación de deuda a corto plazo -además de su reestructuración productiva- haría pensar que absorbió las deudas del grupo Carnes Argentinas.
En ese momento la Campbell Soup International figuraba en el vigésimo octavo lugar en el listado por tamaño de empresas transnacionales de alimentos y bebidas preparado por el Centro sobre Empresas Transnacionales de las Naciones Unidas.59 Este monopolio norteamericano tenía una larga historia de vinculación con el Swift. En la década del '60 le había provisto tecnolo
59 Citado en: CEPAL. Empresas trasnacionales en el sistema agroalimentario. El ca
so argentino de granos y carnes. Santiago de Chile, 1983.
131
gía para realizar caldo de hueso el cual adquiría la propia Campbell y también desde esa época faenaba por cuenta propia -por intermedio de su filial Capistrana- en la planta del Swift de Rosario, para la exportación.
El ñamante propietario se proponía realizar fuertes inversiones en la construcción de una nueva planta en Rosario, en el marco del fuerte retroceso que habían experimentado las inversiones -particularmente las norteamericanas- y la producción industrial en la Argentina desde fines de los '70.60
La explicación aportada en ese momento por Carlos Galli, vicepresidente de Swift-Armour, era que “el país necesita exportar..^ la industria alimentaria necesita grandes cantidades de carne que sólo unas pocas plazas pueden proveer, como Estados Unicos, Australia, Brasil y Argentina”.61
En ese momento la Campbell se proponía demandar el 70% de la producción nacional carnes envasadas -que de todas maneras no es muy significativa- la mayor parte del cual ya poseía el Swift. Pero que de todas formas implicaba un mercado tentador en el contexto del estancamiento de la demanda mundial de carnes congeladas y envasadas.
A pesar del cambio de titularidad de las acciones, la compañía mantuvo al mismo presidente, Carlos Oliva Funes, pariente político de Constantini. La estrategia de la Campbell se orientó a concentrar la producción en la planta de Rosario, a la vez que se proponía una millonaria inversión en la construcción de una nueva planta en el mismo predio con equipamiento moderno. Se trataba entonces no sólo de un cambio de firma,
60 Dan Newland. “Swift and Campbell, a food industriy marriage seasoned with op-
timism. Argentine Trade”. American Chamber of Commerce in Argentina. Agosto-sep
tiembre 1985, p.18.61 Dan Newland. “Swift and Campbell...
132
sino de una reestructuración completa de la empresa, y una apuesta a mediano plazo en un momento crítico de la industria cárnica argentina.
Mientras se construía la nueva planta en Rosario, la vieja continuó en funcionamiento, procesando volúmenes inferiores a los que había elaborado anteriormente, en el marco de una caída más general de la faena para exportación durante esa década.62
La información perdida a partir del desmantelamiento de la Junta Nacional de Carnes nos impide calcular la participación del Swift en las exportaciones nacionales. Pero sí conocemos que en el contexto de una caída general de los embarques argentinos, a partir de 1984 el Swift recuperó su lugar de primer exportador.63 Sin embargo, a pesar de no estar terminadas las obras en la nueva planta, la faena del Swift pegó un salto altamente significativo ya en los últimos años de la década del 80, que elevó la producción hasta los picos de la época de oro anteriores a los años '50, con las dos plantas en funcionamiento.
La nueva estrategia incluía además un intento de suavizar los efectos de las disputas por el reparto de los beneficios entre el eslabón de los productores de ganado y el sector industrial, eliminándolo -aunque sólo en parte- a partir de la posesión de ganado propio. Esta estrategia que ya estaba anunciada en los
62 Lamentablemente no pudimos reconstruir la serie completa de la década del '80.
El anuario de la Junta Nacional de Carnes fue cambiando la modalidad de registro de la
faena, sintetizándola cada vez más, durante la década del '80 hasta registrar solamente la
faena total por establecimiento medido en toneladas peso res. Pero este registro sólo apa
rece hasta 1984; los registros saltan a 1987 y luego se abandonó esta tarea. Con la desa
parición de la Junta, las series completas de los 80 fueron rescatadas por antiguos funcionarios del organismo, que se encuentran en la actualidad en la oficina de PROCAR per
teneciente a la SAGyP. Sin embargo estos registros se encontraban sobre un soporte elec
trónico antiguo, que no puede ser levantado en las máquinas actuales, y por lo tanto esta información se ha perdido definitivamente.
63 Revista Dinámica Rural, Febrero 1984.
133
planes de la compañía,64 se concretó a mediados de la década del '80 con la creación de una nueva firma, Agri-Business para la cual se adquirieron 50.000 hectáreas y se arrendaron 170.000 más en las provincias de Santa Fe y Chaco, creándose 10 establecimientos con una dotación total de 220.000 cabezas de ganado vacuno, que cubrían el 12% de la faena anual del frigorífico.65 Diez años después, en 1997, producto quizá de una estrategia más general de la Campbell Soup de concentrar sus operaciones en determinadas ramas, el Swift se desprendió de sus negocios ganaderos vendiéndole la totalidad de las tierras y los ganados a la Compañía Cresud, que en ese momento formaba parte del grupo Soros.66
Resulta interesante detenernos aquí para analizar las motivaciones de la multinacional para realizar esta inversión. Si nos situáramos en el año de la inauguración de la nueva planta, 1993, podríamos inferir que se trataba de un paso más dentro del proceso que se venía desenvolviendo desde 1990 de desnacionalización de la economía argentina, proceso que tendría un fuerte impacto en la industria agroalimentaria con la venta a capitales extranjeros de firmas familiares tradicionales en nuestro país, atraídas por las políticas desregulatorias del gobierno menemista. Sin embargo, como pudo constatarse con el desarrollo de este fenómeno, la industria frigorífica quedó fundamentalmente al margen de los intereses extranjeros en función de su baja performance y la exigencia de múltiples inversiones y transformaciones que traía aparejada su reconversión.
La estrategia de la Campbell, entonces, parecería más ligada a un interés particular en la provisión de insumos para sus plantas en Estados Unidos, que un movimiento en concordancia con procesos más generales de la economía local. En este senti
64 Dan Newland. “Swift and Campbell... p. 1865 Revista Mercado, Marzo de 1988.66 Diario La Nación, 2 -10-97.
134
do, habría estimado ventajas económicas y productivas al controlar un antiguo proveedor. La Campbell Soup logró así encontrar un nicho productivo que permitió al capital norteamericano volver a invertir en la Argentina, en un momento en el que ninguna otra empresa extranjera se propuso hacerlo. De todas formas, sus aspiraciones no parecían desentenderse totalmente de la posibilidad de realizar otros negocios tanto en el mercado interno, como externo,67 lo cual no parece -mirado desde los resultados- haber tenido un sustento muy objetivo si tenemos en cuenta la compleja trama de obstáculos que encontró y encuentra la industria cárnica en su desarrollo, a pesar de las ventajas derivadas de las políticas desregulatorias del menemismo.
67 Prensa Económica. “La apuesta de Swift es al mediano plazo”. Octubre 1993.
135
PROBLEMAS DEL DESARROLLO DE LA GANADERIA PAMPEANA, 1960-1990
Gabriela Martínez Dougnac
Problemas del desarrollo de la ganadería pampeana, 1960-1990
Introducción
En el año 1997 la noticia de la declaración de Argentina como país libre de aftosa con vacunación, y más recientemente el status de país libre sin vacuna, plantearon una nueva situación, aparentemente favorable para la exportación de productos cárnicos.
La apertura de los mercados de norteamérica y las perspectivas en relación con algunos países compradores asiáticos de alto poder adquisitivo podrían impulsar un aumento en la demanda externa de carnes capaz de estimular positivamente la producción pecuaria.
Sin embargo, mas allá del peligro de nuevos rebrotes de la enfermedad, otros factores condicionan y/o limitan la participación de las carnes argentinas en el mercado mundial.
Es así que Argentina, tal cual señaláramos en un reciente trabajo,1 entre 1960 y 1990 pasó de participar con un 30% en el
1 Gabriela Martínez Dougnac. Estancamiento, crisis y concentración. Reñexiones
acerca de algunos indicadores estadísticos de la evolución de la ganadería vacuna bonae
rense (19 6 0 -1 9 9 0 ). CICLOS en la Historia, la Economía y la Sociedad, n° 20, diciembre
2000 (en prensa).
139
comercio internacional de carne vacuna a tan sólo el 7%, siendo hoy superada por Brasil como primer exportador sudamericano.
No extraña entonces que en la actualidad, y a pesar de relativa contracción de la demanda interna, un porcentaje superior al 85% de la producción de carne se oriente al mercado nacional.
Teniendo en cuenta esta situación, en estas notas se analizarán algunos de los factores, principalmente económicos, no vinculados directamente al mercado mundial, que históricamente han influido en la evolución de la ganadería pampeana, en especial en el período 1960-1990.
Para ello se han definido los rasgos fundamentales que caracterizan la evolución del sector en la etapa estudiada, relacionando algunas de las principales variables económicas que operaron sobre el desarrollo de la ganadería y observando su vinculación con los procesos productivos más significativos. En dicho marco, privilegiamos el análisis de la incidencia de las variaciones de los precios internos y de la demanda nacional sobre los ciclos ganaderos y en la evolución del stock bovino.
Estos objetivos se desarrollaron a partir del trabajo con fuentes cualitativas y también con la reconstrucción y operativi- zación de series estadísticas provenientes principalmente de la Junta Nacional de Carnes, la Secretaría de Agricultura, y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
Características generales de la ganadería vacuna argentina entre 1960 y 1990.
La ganadería vacuna argentina se ha caracterizado por la existencia de ciclos productivos que son determinados por una serie de factores de diversa naturaleza. Las fluctuaciones que se presentan pueden explicarse parcialmente en función de variables relacionadas con el ciclo biológico de los animales, pero sobre todo se desenvuelven en torno a una serie de fenómenos eco
140
nómicos: precios, características de la oferta y la demanda, situación del comercio internacional, etc.
A grandes rasgos podemos definir, en el período que estamos analizando, dos ciclos extensos, de expansión (1960-1977) y de reducción (1977-1990) del stock, que abarcan a su vez diversas fases (ver cuadro 4): cuatro de retención (1961-62, 1964- 68, 1970-77 y 1982-84) y cuatro de liquidación (1962-64, 1968- 70, 1977-81 y 1985-90).
Uno de los factores que impulsan las fases de retención lo contituyen los precios altos de la carne. Cuando el precio del novillo aumenta disminuye la oferta para faena, ya que los productores intentan aumentar los rodeos reservando vientres y animales jóvenes.
Asimismo, por ejemplo hasta la primera mitad de los años 70, el crecimiento de las existencias ganaderas puede asociarse a la expansión de la demanda interna, a partir de períodos de aumento del salario y del consumo de bienes alimenticios en general. También en esos años este incremento de la demanda local fue acompañado por una constante disminución de la participación argentina en el comercio mundial de carnes. Dicho proceso, si bien se vincula principalmente al cierre de mercados tradicionales que no pudieron ser sustituidos hasta el presente,2 también se explica a partir de la fuerte disminución de los saldos exportables y de las dificultades tecnológicas de la ganadería argentina para responder a mayores demandas.
Por otro lado, cuando desciende el precio de la carne vacuna tienden a liquidarse existencias. Esta fase del ciclo puede iniciarse en momentos en los cuales disminuye la rentabilidad de
2 Además del impacto negativo de la política proteccionista europea tendiente a sus
tituir importaciones, en el caso de las carnes argentinas las restricciones sanitarias impuestas debido a la aftosa actuaron también como medidas paraarancelarias excluyendo
nuestras exportaciones de gran parte del mercado mundial.
141
las explotaciones ganaderas, por ejemplo por precios agrícolas más elevados, tal cual sucediera entre 1980 y 1985 cuando se observó una fuerte tendencia a enviar animales para faena, acrecentando de esta manera la oferta. Así, en las zonas mixtas suelen liberarse tierras para agricultura, con la consiguiente disminución de la oferta forrajera, que estimula, a su vez, el descenso de la oferta de vacunos y el reinicio de un nuevo ciclo.
Sin embargo, a pesar de que toda la etapa está marcada por la eficacia de dichos ciclos de liquidación y expansión del stock, estas “oscilaciones periódicas no dismulan el estancamiento crónico”3 que caracteriza a la ganadería vacuna, y que se prolongaría hasta desembocar en la crisis actual.4
Aunque entre 1960 y 1977 -año en el que se registra el pico máximo de existencias- la cantidad de vacunos aumentó casi un 25%, hacia finales de los 70 se inicia un proceso de declinación que se manifiesto no sólo en la disminución del stock (un 17% entre 1977 y 1990), sino también, como se irá viendo a lo largo de este trabajo, en los bajos índices de productividad e inversión por hectárea, en el retroceso de la participación de las carnes argentinas en el mercado mundial, en la lenta incorporación de innovaciones tecnológicas, y, en general, en la pérdida de peso relativo de la ganadería en la economía nacional.
3 Alfredo Pucciarelli. Cambios en la estructura agraria de la pampa bonaerense
(1 9 6 0 -1 9 8 8 ). Revista CICLOS n° 5, 1993, p. 73.
4 La situación actual de crisis está definida, entre otras cosas, por la desaparición de
miles de productores, la debilidad cada vez más acentuada de los más chicos, un crecien
te proceso de concentración económica, el impacto negativo de la disminución de ingre
sos en los niveles de consumo, los precios relativos desfavorables (tanto los más bajos de
productos sustitutos com o los más elevados de bienes agrícolas que compiten por el uso
del suelo), el continuo retroceso de la participación Argentina en el mercado externo, la
precariedad del status sanitario libre de aftosa.
142
Esta situación fue a su vez acompañada por una disminución constante de la cantidad de explotaciones ganaderas, sobre todo a partir de la segunda mitad de la década de 1970, proceso que se verificó fundamentalmente en el territorio de la provincia de Buenos Aires, aquella con mayor participación en la producción de ganado vacuno. La desaparición de establecimientos ganaderos tuvo su impacto principal sobre el segmento correspondiente a los más pequeños productores, observándose en consecuencia una creciente concentración de la producción.5
La evolución del stock tiene asimismo otros rasgos peculiares que dan cuenta de lo limitado de su expansión en el período. Así, el aumento señalado no ha llegado a acompañar al crecimiento de la población: mientras esta última se expandió en un 17% entre 1960 y 1969, un 19% entre 1970 y 1979, y un 14% durante los años 80, las existencias ganaderas aumentaron en las dos primeras décadas señaladas un 11% y un 15% respectivamente, obteniéndose índices negativos para la etapa 1980-1990 (-8,5%).6
Dicha relación ha constituido, si bien como veremos no el más importante, al menos uno de los factores que han influido severamente en la disminución de la cantidad de kilogramos de carne vacuna consumida anualmente por habitante. Si para observar con mayor claridad el fenómeno consideramos la evolución quinquenal de este índice, se puede comprobar que -salvo a principios de los años 70, durante los cuales influyeron las políticas de veda-
5 De acuerdo a las cifras provistas por los Censos Nacionales Agropecuarios, entre
1960 y fines de los ’80 se puede detectar en la provincia de Buenos Aires una disminu
ción del 30% de los establecimientos ganaderos (2 6 .000 explotaciones). El proceso de
concentración puede observarse también si tenemos en cuenta que las unidades produc
tivas con menos de 100 vacunos pasaron de ser el 61% del total a tan sólo el 48% , a par
ticipar del 10% al 7% del total del stock provincial.6 Según datos del 1NDEC, la población argentina ascendía en 1960 a 19 .927 .000 ha
bitantes, en 1970 a 2 3 .364 .000 , en 1980 a 27 .863 .000 , y en 1990 a 31 .800 .000 .
143
a partir del pico máximo de 1975/77, el retroceso del consumo per cápita resultó continuo hasta el fin de la etapa analizada.
Cuadro 1. Evolución del consumo de carne vacuna en kg. por habitante.7 8
1960-1964 81,71965-1969 82,11970-1974 69,61975-1979 87,11980-1984 77,51985-1990 76,5
Junto con la disminución del stock ganadero en relación al crecimiento de la población, otros factores incidieron sustantivamente en la evolución negativa del consumo de carne vacuna por habitante. Además de los propios cambios en las pautas de consumo, resultaron determinantes las políticas salariales, en líneas generales recesivas a partir de la segunda mitad de la década del 70. De esta manera se explica también la disminución en la cantidad de vacunos en el mismo período (ver cuadro 2), ya que, a diferencia de otras épocas, la caída de la capacidad adquisitiva de la población impide compensar totalmente la pérdida de mercados externos con un aumento de la demanda interior.
Estas políticas a su vez se han combinado con un descenso constante en términos relativos de los precios de otros productos cárnicos sustitutos como el pollo o el cerdo. A partir de los años 70, tomando el Indice de Precios al Consumidor, el precio del kilogramo de pollo comienza a equilibrarse -después de valer casi el doble en años anteriores- con el del kilogramo de carne
7 Junta Nacional de Carnes. Síntesis Estadísticas. Varios años.8 Según cifras tomadas de las bases de datos del 1NDEC de Indices de Precios al Con
sumidor y considerando la evolución de precios mensuales relativos a valores corrientes.
144
bovina (asado), mientras que en la década del 80 se va ubicando, en líneas generales, en valores más bajos.8
Igualmente es lícito preguntarse actualmente si la capacidad productiva de la ganadería argentina sería capaz de responder a un aumento de la demanda interna sin que medie una transformación en las condiciones de producción. El retroceso de la superficie destinada a vacunos producido desde mediados del período 60-90 y el bajo crecimiento de la producción de carne por hectárea, indudablemente plantean dificultades serias para responder con solvencia a una demanda creciente.
Aunque referidos a la evolución de la extensión y el uso de la superficie ganadera, entre 1960 y 1990 pueden detectarse algunos cambios, estos no aparejaron transformaciones profundas en los niveles de productividad del sector.
En relación con este punto, a continuación analizaremos una serie de fenómenos relativos a la región pampeana, y más específicamente a la provincia de Buenos Aires, puesto que allí se concentra lo principal de la producción de vacunos, y porque se trata de una zona -sobre todo en los campos de invernada- donde suelen hallarse los índices de productividad más elevados.
Si bien durante el período, en especial a partir de los ’70, se inicia un lento corrimiento de la ganadería vacuna hacia otras regiones, todavía en 1990 el 80% de las existencias se ubicaban en la zona pampeana. Asimismo, Buenos Aires continúa siendo la provincia con mayor cantidad de vacunos -aproximadamente el 50% del total en todo el período-, aún cuando la recuperación de existencias a partir del máximo registrado en 1977 fue allí muy lento en relación a lo ocurrido en otras provincias -principalmente La Pampa-, donde el crecimiento resultó más rápido (ver cuadro 2).
Si se consideran, por otra parte, la cantidad de animales faenados también entre 1960 y 1990, los números más altos, al igual que las más elevadas tasas de extracción -con índices mayores que los totales nacionales-, corresponden a las provincias
145
pampeanas ya que esta región concentra cerca del 80% de la faena nacional.9
Cuadro 2. Evolución del stock ganadero en las provincias pampeanas y totales nacionales.
AñosBsAs Santa Fe Córdoba Entre
RíosLa Pampa Región
PampeanaArgentina
1960 17518000 5841000 6195000 3424000 1961000 34939000 435200001969 18693000 6302000 7214000 3933000 2230000 38372000 482980001974 21508000 7073000 8349000 4409000 3075000 44414000 553550001988 16834000 5689000 7103000 3829000 3050000 36505000 461040001993 19140000 6005000 7695000 4002000 3492000 40334000 52655000
Fuente: Elaboración propia en base a datos del C N A 1960,1969 y 1988. Encuesta Nacional Agropecuaria 1993 y Censo Ganadero 1974.
En la República Argentina, históricamente y durante las décadas que estamos analizando, ha predominado la producción de vacunos a campo, mediante la combinación del uso de pastos naturales con superficies praderizadas. Estas características productivas condicionan fuertemente la capacidad de reacción de la ganadería frente a la evolución de ciertas variables económicas, y determinan a su vez una oferta limitada de animales para faena.
En todo el período estudiado, esta oferta se define, a grandes rasgos, por un comportamiento estacional, condicionado por las pariciones y la disponibilidad de pasturas y recursos forrajeros. En los meses de pastos más abundantes (primavera y verano) aumenta la oferta de novillos que no pudieron ser termina
9 La tasa de extracción nacional es del 24% y la de la región pampeana del 31%. D.H. Rearte (C oord.). La integración de la ganadería argentina. INTA-SAGYP, Bs As,
1 9 9 6 , ps. 3-5.
146
dos durante el invierno. En función de estos factores, al variar la oferta de animales durante el año de acuerdo a la disponibilidad de pasturas, también se vería afectada la posibilidad de dar respuesta más o menos inmediata a cambios significativos en el precio del ganado.10
Con respecto a la utilización de la superficie ganadera entre 1960 y 1990, además de las continuidades señaladas en el sistema productivo, es posible detectar algunos cambios, referidos principalmente al manejo de algunos recursos forrajeros.
En las zonas mixtas o de predominio agrícola -por ejemplo en los partidos del noroeste bonaerense-, los procesos crecientes de agriculturización que tuvieron lugar a partir de los años 70 llevaron no sólo a una disminución de la superficie ganadera útil, sino también a un aumento de la extensión implantada con forrajeras permanentes en los campos de menor aptitud agroecológi- ca (ocupados anteriormente por pastos naturales).11
En las zonas donde el planteo predominante es el de cría, si bien también se registró un aumento notable de la superficie implantada con pasturas perennes -mucho mayor que en las regiones de campos aptos para invernada-, ello no alteró el predominio casi absoluto de las pasturas naturales.12
10 Gustavo Ñores. Estructura trimestral de la economía ganadera argentina. Un m o
delo de corto plazo, 1960-1970. Serie Investigación N°4, INTA-Departamento de Econo
mía, Castelar, 1972, p. 3411 En los partidos mencionados, comparando las cifras de los Censos Nacionales
Agropecuarios de 1960 y 1988, surge que de una superficie promedio de un 25% de cam
pos naturales de pastoreo en el 60 , se pasa a algo menos del 12% en el 88. Ver: Gabriela
Martínez Dougnac y Marcelo Bordas. Análisis histórico estadístico de la ganadería vacuna bonaerense (19 6 0 -1 9 8 8 ). En: A A .W El complejo agroalimentario de la carne vacuna
argentina. Cuadernos del PIEA n° 7, Bs As, 1998, p. 2712 De acuerdo a un muestreo tomado de los datos del Censo Nacional Agropecuario
de 1988, los pastos naturales abarcarían algo más del 85% de la superficie en uso. G. Mar
tínez Dougnac y M. Bordas. Análisis histórico estadístico... ps. 32 y 33.
147
Es así que durante todos los años estudiados, a pesar de la constante mejora en el manejo de recursos forrajeros, lo que predominó -y así ocurre hasta la actualidad- fue el sistema de producción de vacunos a campo, con una muy baja utilización de suplementos alimenticios.
Este planteo productivo trajo aparejado un constante deterioro de los suelos, resultado del sobrepastoreo al que se expusieron sobre todo los campos de praderas naturales, es decir cerca del 65% de las tierras de las provincias pampeanas dedicadas a la ganadería.13
En gran medida, la continuidad del predominio abrumador del sistema extensivo y el bajo nivel de inversión,14 han limitado fuertemente los índices de productividad por hectárea. Efectivamente, el crecimiento de los mismos ha sido muy bajo durante todo el período, pasándose -tomando como referencia a Buenos Aires, la provincia con indicadores más elevados- de 0,91 cabeza de vacuno por hectárea de superficie ganadera útil a apenas 1,02.15
13 A fines de los ’70, el 75% de la superficie total de las provincias pampeanas se destinaba a la producción ganadera, estando la m ayor parte de esta superficie cubierta por
pastos naturales, y el 17,5% por pasturas permanentes. En el caso de la provincia de Bue
nos Aires -d ond e están aproximadamente el 50% de las existencias de la región-, en 1960 el 60% de la superficie agraria estaba ocupada por pasturas naturales, descendiendo a fi
nes de los ’8 0 al 50%. Censos Nacionales Agropecuarios (1960 y 1988) y Censos Gana
deros (1 9 7 4 y 1977).14 Aún en aquellos campos de invernada con mayores índices de inversión por hec
tárea, al com enzar la década de 1980, aproximadamente el 70% del capital total de la ex
plotación estaba constiuído por la tierra. Por otro lado, cerca del 17% de ese capital lo
conformaba el stock ganadero. Lucio Reca y José Frogone. Rasgos característicos de la ga
nadería vacuna argentina. C1AT, Cali, 1982 , p. 18.
15 Cifras obtenidas de la comparación de la superficie ganadera útil según Censos Na
cionales Agropecuarios de 1960 y 1988. Cabe aclarar igualmente que la apreciación de car
ga de vacunos por hectárea es sólo aproximada, ya que al considerarse como superficie ga
nadera aquella ocupada por forrajeras anuales y perennes más las pasturas naturales, no se contabiliza por ejemplo el pastoreo sobre rastrojos. Tampoco se ha distinguido en la cons
trucción de estos porcentajes ni el tipo de animal -p ara carne o leche-, la edad, la raza, etc.
148
Cuadro 3 .1960-1988. Buenos Aires. Evolución de la carga de vacunos por hectárea
Años Cabezas Sup. ganadera útil Cab.x Ha Sup, total censada
1960 17518000 19185167 0.91 266540911969* 18693000 17703650 1.05 293943951974* 21508000 20082236 1.07 285010551988 16834000 16359092 1.02 27282510
Fuente: Elaboración propia según cifras de Censos Nacionales Agropecuarios, Encuestas Ganaderas y Censo Ganadero.* Los ciriterios de relevamiento de la superficie ganadera no pueden compatibilizarse con los otros dos padrones, por lo tanto en estos casos la comparación intercensal de carga de vacunos por ha. es sólo aproximativa.
También los índices de productividad se han visto limitados por un muy bajo nivel de incorporación de tecnología. Estos no varían demasiado entre 1960 y 1990, resultando, a valores medios, la tasa de parición del 70%, la de marcación del 64%, la de mortandad de terneros 6%, y la de extracción 24%. Al respecto, resulta interesante lo que han observado algunos autores sobre que si bien hacia inicios de los 70 había indicios de ciertas mejoras, resultado de un mejor manejo sanitario y una mayor oferta forrajera, a finales de la década “el cambio de las condiciones económicas revirtió estos avances limitados en la tecnología productiva, quedando como resultado un cuadro general de estancamiento”.16
El atraso tecnológico, que se evidencia en la muy lenta incorporación y utilización generalizada de insumos y, sobre todo, de prácticas de manejo ya disponibles para ese entonces en centros experimentales y campos piloto, aparece claramente reflejado en las estadísticas agrarias. En el Censo Nacional Agro
16 Carlos Carballo, Oscar Cetrángelo, María Iturregui y Liliana Pagliettini. El sector
agropecuario pampeano en la década del 70. CEPA, Bs As, 1984, p. 39.
149
pecuario de 1988 se detalla, por ejemplo, que cerca del 60% de los productores ganaderos con campos de cría relevados en el territorio bonaerense declararon no realizar ninguna de las prácticas de manejo consideradas por el censo (suplementar alimentación, estacionar servicios, diagnosticar preñez, inseminar artificialmente y vacunar), mientras que en los campos de invernada cerca del 35% respondió de la misma forma, especificándose en el caso de estos últimos que el 72% no suplemen- taba alimentación.
En estas condiciones ha sido entonces muy difícil superar los, aproximadamente, 70 kilogramos promedio por hectárea de algunas zonas de cría. En este tipo de campos, los de más marcado estancamiento tecnológico, el carácter ausentista de la mayoría de sus propietarios (70%) no debería tampoco despreciarse a la hora de aportar explicaciones.17 Asimismo hay que tener en cuenta que, como veremos en el punto siguiente, el impacto de los ciclos de precios desfavorables fue mucho mayor para los criadores que para los invernadores.
La mayor aptitud agroecológica de los suelos en las zonas de predominio de invernada, y por lo tanto las posibilidades de obtener beneficios a partir de la expansión agrícola en épocas de retroceso de la ganadería, si bien llevaron a limitar el uso de tierras para esta última, permitieron a su vez mantener parte de la infraestructura de las explotaciones, y por lo tanto una mayor capacidad de recuperación e introducción de futuras mejoras.18
17 Julián Esnoz y Luis Aráoz. Proyecto de cooperación para la modernización del sec
tor agropecuario argentino. Aspectos referidos a la producción de carne. SAGyP-IICA, Bs
As, 1987.18 José B. Pizarro. Evolución y perspectivas de la actividad agropecuaria pampeana
argentina. Cuadernos del P1EA n° 6, Bs As, 1997.
150
Evolución de los precios y su incidencia en el desarrollo del sector
En este punto sólo haremos referencia a la incidencia y evolución de los precios internos, recordando que entre 1960 y 1990 un promedio del 70% al 90% de la faena se orientaba al mercado nacional. Este alto porcentaje de consumo doméstico explica que si bien los precios internacionales influyen sobre los locales, estos no respondieran inmediata ni exclusivamente a su impulso.19
Aunque existen una serie de factores económicos que influyen de manera evidente en el desarrollo de la producción pecuaria -tenencia de la tierra, distribución del capital, política crediticia, etc.- es indudable que los precios constituyen una de las variables significativas y probablemente la de efectos más inmediatos, por lo que debe ser tenida especialmente en cuenta a la hora de de explicar qué factores, y de qué modo, orientan la evolución del sector.
Sin embargo se plantean algunos problemas metodológicos que dificultan operar la información estadística disponible. La construcción de series completas para el período estudiado ha sido un trabajo que implicó operativizar fuentes estadísticas de diversa procedencia, cuya información debió ser compatibilizada.
Pero el problema más serio al que nos enfrentamos es el de la representatividad de ciertos múmeros en particulares condicio
19 Por ejemplo, durante la década del 70 el precio máximo internacional se obtiene
en 1973, mientras que en el mercado argentino esto sucede en 1971. También entre 1975
y 1976 el precio interno del novillo va a decrecer a un ritmo mayor que el precio interna
cional. Asimismo en los años 60 los precios máximos internacionales (1965 y 1966) co
rresponden a años en los cuales desciende el precio del vacuno en Liniers, mientras que
en la década del 80 nuevamente el precio máximo internacional se corresponde con un
año de bajas en los precios nacionales. (Según cifras de series estadísticas de la Junta Na
cional de Carnes, INDEC y SAGyP).
151
nes históricas y económicas. Tanto a partir de las políticas de veda (para favorecer las exportaciones), como durante los años 1973 y 1974 con la implantación de precios máximos (que favorecía el consumo interno), comienza a extenderse un mercado paralelo difícil de calcular pero que se estima abarcaba aproximadamente un 25% del total comercializado para faena.20 Su existencia dificulta la posibilidad de establecer de manera exacta, para ese período, la relación de los precios ganaderos entre sí y con el volumen de bienes producidos y sobre todo comercializados.
Debe tenerse en cuenta también, tal cual señalamos, que las variaciones de la producción como respuesta a los precios no son inmediatas. Estas se ven limitadas a corto plazo no sólo por los ciclos biológicos, sino sobre todo por la capacidad productiva disponible: superficie ganadera, pasturas, infraestructura, capacidad financiera, etc.
Al respecto se observaba, en un estudio realizado a comienzos de los años 70, que “la injustificada confianza en los efectos inmediatos de un alto precio se ha visto defraudada -co mo no podía ser de otra manera-, así como la ignorancia del rol de los precios en el proceso económico expresada a través de niveles artificialmente deprimidos también ha causado serios prejuicios y distorsiones al desincentivar la inversión del sector”.21 Si bien en líneas generales la relación precios-producción puede presentarse con los efectos que señala Lucio Reca, creemos a su vez necesario agregar a estas consideraciones, por un lado, el papel determinante de otros factores que promueven o desalientan
20 C. Carballo, O. Cetrángelo, M. Iturregui y L. Pagliettini. El sector agropecuario
pampeano... p. 60.21 Lucio Reca. El sector agropecuario y los incentivos económicos: en torno a la ex
periencia argentina en las dos últimas décadas. En: Temas de Economía Argentina. El sec
tor agropecuario, 1964/1973 . Banco Ganadero Argentino, Bs As, 1974, p. 87.
152
la producción, y que por lo tanto pueden revertir las consecuencias del alza o baja de precios (crédito, mercado externo, control de cambios, etc.); y por el otro, que el control de precios puede ser también un instrumento vinculado a otras necesidades -económicas, sociales, políticas-, más generales o más inmediatas que el desarrollo de una producción en particular.
Teniendo en cuenta estos resguardos es lícito afirmar que, tal cual se infiere de las series comparadas que hemos construido, en el corto plazo (siempre que no exista una merma en la disponibilidad de pasturas) la faena de vacunos de todas las categorías disminuye a medida que el precio del ganado aumenta.
Por su parte, al responder la faena en forma negativa a los aumentos en el precio se acelera el ciclo de precios en su curva ascendente, lo cual redunda en un aumento aún más pronunciado de los precios que el que se correspondería a una faena constante. Luego, la amplitud del ciclo dependerá también de los factores exógenos que afectan tanto a la oferta para faena como a las demandas interna y externa (condiciones climáticas, nivel de ingresos de los consumidores, aumento de la población, precios de los sustitutos, tasa efectiva de cambio y restricciones de acceso a mercados externos).
Ciertos factores, sin embargo, disponen de capacidad para retrasar la respuesta inmediata y el desarrollo del ciclo. Por ejemplo, puede suceder que algunos productores retengan animales habiendo precios bajos para aumentar su peso manteniéndolos más tiempo en el campo, o especulando con la posibilidad de que se produzca un alza.22
22 Sobre este punto y un análisis detallado de precios y estacionalidad de la oferta pa
ra cada categoría de animales: Gabriel Parellada. Análisis de la estacionalidad y el ciclo de
la ganadería vacuna argentina: algunas propuestas de estabilización. SAGyP - IICA, PNUD, Bs. As, 1987.
153
Igualmente, observando el cuadro correspondiente se confirma, en líneas generales, no sólo la correlación entre la tendencia al incremento de los precios y la retención de animales en los períodos 1970-72 y 1976-80, sino también, en los años 1965 a 1969 -y durante casi toda la década del 80-, el aumento de faena y la liquidación de planteles a medida que el precio de la carne declina.
En 1969, uno de los dos años de más alto porcentaje de faena de todo el período, se produjo una crisis disparada por la marcada liquidación de stocks. En aquel año se faenaron 13.820.850 cabezas, algo más del 28% de las existencias. En ese momento se planteó una situación similar a la de crisis anteriores, como por ejemplo la ocurrida entre 1961 y 1963, cuando se desencadena un proceso parecido al aumentar continuamente la faena de animales.23 En ambos casos la liquidación de existencias fue acompañada por una relativa caída de los precios del ganado.
Sin duda que para tener una cabal comprensión de los fenómenos aludidos y las causas que los originan, además de atender a los factores económicos analizados es imprescindible dar cuenta, tanto a los condicionamientos que impone el mercado externo, como al conjunto de variables políticas que van a influir de manera determinante en las coyunturas económicas.
Así, por ejemplo, la crisis originada por el continuo proceso de liquidación del stock que indican los altos índices de faenamien- to a partir de 1961, se detendrá mediante una política de imposición de vedas al consumo y restricciones a las exportaciones, más la oferta de créditos para retener vientres, que tendrán como consecuencia una lenta recomposición de los rodeos, sin que de esto resultase, sin embargo, un inmediato descenso del precio de la carne.
23 Arturo Uanini. Perspectivas de la ganadería y las carnes en la presente década. En:
Anales, vol 106, n°12, SRA, 1972, p.12.
154
Cuadro 4. 1960-1990. Evolución de existencias de vacunos, faena y precios.
Año Existencias Animalesfaenados
% de faena / existencias
Precio kg vivo Liniers*
Indice precios **
1960 43.521.000 8.883.627 20,4 15,15 1001961 42.520.000 10.212.265 24,0 13,78 831962 42.901.000 11.790.463 27,5 16,08 761963 41.112.000 12.926.462 31,4 23,25 871964 - 9.367.585 - 40,51 1211965 46.708.000 9.133.873 19,6 52,14 1161966 - 11.075.842 - 54,10 961967 51.277.000 12.520.489 24,4 67,33 931968 51.465.000 12.801.959 24,9 69,35 901969 48.298.000 13.820.850 28,6 69,66 891970 48.440.000 12.924.548 26,7 10,247 1141971 49.786.000 9.467.709 19,0 18,814 1531972 52.306.000 10.010.143 19,1 30,065 1451973 54.771.000 9.817.888 17,9 43,880 1391974 55.356.000 10.114.882 18,3 43,057 1041975 56.707.000 12.146.005 21,4 90,444 631976 58.174.000 13.868.040 23,8 62,05 781977 61.054.000 14.748.142 24,2 168,54 891978 57.791.000 16.250.210 28,1 371,11 781979 56.864.000 15.224.808 26,8 1.209 1051980 55.761.000 13.830.496 24,8 1.859 951981 54.235.000 14.650.497 27,0 3.348 771982 52.650.000 12.362.052 23,5 15.399 991983 53.790.000 11.425.614 21,2 6,69 961984 54.569.000 12.221.440 22,4 43,24 911985 54.000.000 14.050.911 26,0 0,237 661986 52.537.000 14.848.916 28,3 0,538 941987 50.994.000 12.877.759 25,3 1,414 1141988 47.075.000 12.200.000 25,9 6,084 911989 50.772.000 12.210.000 24,0 - -
Fuente: elaboración propia en base a datos de la JNC e Informe Ganadero.* Precios corrientes por kilo vivo (en m$n hasta 1969, pesos ley 18188 desde 1970, $a desde junio de 1983 y Australes desde junio de 1985).•* Indices de precios moneda constante por deflación por índice precios mayoristas no agropecuarios, base 1960 = 100.
155
Igualmente, en los primeros cinco años de la década del 70, la recomposición de las existencias de vacunos también fue impulsada mediante la aplicación de una serie de medidas de política económica: desgravaciones impositivas, créditos favorables (por ejemplo el Plan Balcarce), tasas de interés negativas, etc; mientras que años más tarde, “una política de tasas reales de interés superiores a la rentabilidad del sector desalienta la inversión y prolonga la fase de liquidación”.24
En el desarrollo de la actividad, además de la influencia específica de los precios de los productos ganaderos, también existe una respuesta a partir de estímulos provenientes de cambios operados en los precios intrasectoriales (agropecuarios). Sobre todo en la región pampeana, caracterizada por un sistema productivo en el que compiten en varias zonas tierras de aptitud agrícola con tierras ganaderas, los cambios en la relación de precios carne vacuna-cereales pueden redefinir procesos de asignación del recurso suelo con el consabido impacto sobre actividades que continúan siendo esencialmente extensivas.
Así por ejemplo, tomando en cuenta la relación entre precios agrícolas y precios ganaderos, se establece -en la primera mitad de la década del 60- un crecimiento y términos de intercambio favorables a estos últimos.25
Puede verse también, de acuerdo a las cifras del cuadro correspondiente a la evolución del stock bovino, que este proceso
24 C. Carballo, O. Cetrángelo, M. Iturregui y L. Pagliettini. El sector agropecuario
pampeano... p. 55.
25 Tomando el período 1935-1939 como base 100, y habiendo deflacionado los precios por el Indice del Costo de Vida, el índice de precios agrícolas de los cultivos pam
peanos aumentó de 1960 a 1965 de 105 a 107, mientras que el de la carne vacuna subió,
para el mismo período, de 155 a 187. Lucio Reca. La producción agropecuaria y los precios en el período 1923-1965 . En: La Producción Rural Argentina. 1er. Semestre 1971.
Banco Ganadero Argentino, Bs As, 1971.
156
se vinculó con un ciclo de retención y de lenta expansión de las existencias.
También en la misma línea de análisis resultan esclarece- dores los datos referidos a la evolución de la cantidad de kilogramos de carne necesarios para igualar los ingresos agrícolas en los años siguientes. Comparando el quinquenio 1970-1975 (época de expansión del stock) con el de 1980-1985 (época de retroceso), puede señalarse que en el segundo período, “para igualar el ingreso agrícola”, en la zona predominantemente agrícola se necesitaron un 56% más de kilos de carne, un 79% más en las zonas predominantemente ganaderas, y un 66% más en las zonas mixtas.26
Vale resaltar asimismo que no sólo a inicios de los ’60, sino desde la segunda mitad de esa década hasta mediados de los 70 , la relación era inversa, necesitándose cada vez menos kilos de carne para igualar -siempre en la región pampeana- los ingresos obtenidos mediante la agricultura.
Al respecto habría además que señalar que las variaciones en esa relación de ingresos agrícolas y ganaderos no van a afectar de igual forma a los diferentes grupos de productores, ya que estas impactarán de manera diferenciada de acuerdo a su especiali- zación (cría, recría, invernada).
Teniendo en cuenta que durante la década del 70 “la relación entre el precio promedio de venta del producto final (novillo gordo en Liniers) y el del animal de reposición fue claramente favorable al primero, ya que se necesitó 0,95 kg de novillo para comprar 1 kg de ternero o novillito”,27 puede notarse a gran
26 M. Peretti y P Gómez. Evolución de la ganadería. En: AAW. El desarrollo agrope
cuario pampeano. INDEC-INTA-I1CA, Bs As, 1991, ps. 265-266.27 C. Carballo, O. Cetrángelo, M. Iturregui y L. Pagliettini. El sector agropecuario
pampeano... p. 35.
157
des rasgos que los precios resultaron favorables para los invernadores, aunque tanto éstos como los criadores fueron perjudicados por un proceso inflacionario que afectó sus operaciones, caracterizadas por las transacciones a plazos, bajando los valores reales percibidos por las ventas.
En líneas generales se comprueba entonces -en especial en el quinquenio 1975-79- una merma en los ingresos obtenidos por la producción de vacunos debido al descenso del precio de la carne, con resultados como ya se ha dicho más negativos para la cría que para la invernada. Esta referencia alude exclusivamente a la actividad ganadera y no al resultado general de los establecimientos productivos, ya que estos, en función de las regiones en las cuales se hallan ubicados, suelen combinar cría y recría, o engorde con agricultura, generando de esta manera una mayor capacidad para responder al estímulo de los precios.
Conclusiones
A partir de los resultados del presente trabajo creemos que es posible resumir de manera bastante aproximada cuáles fueron algunos de los principales problemas, la mayoría de ellos irresueltos hasta la actualidad, que han caracterizado a la ganadería pampeana entre 1960 y 1990.
Teniendo en cuenta el papel de la carne vacuna como bien salario, que constituye todavía una parte sustancial de la alimentación de la población -incidiendo como tal de modo significativo en el Indice de Precios al Consumidor-, y como uno de los principales rubros de exportación, es previsible, y así hemos visto que ha sucedido en gran medida, que las políticas que apuntaban a mantener la estabilidad de precios en el mercado interno se desarrollasen de manera contradictoria con la necesidad de generar saldos exportables, aún en momentos de evidente declinación de la demanda externa de carnes argentinas.
158
Así, la permanente necesidad de obtener divisas para una economía cuyas importaciones crecían constantemente generaba un desajuste entre la capacidad de reposición y el aumento de la faena, situación que ejercía presión sobre los precios internos de un bien de consumo masivo.
Durante el período estudiado influyó también el constante deterioro del poder adquisitivo de la población, descendiendo por consiguiente los niveles de consumo interno e impactando de manera negativa en el desarrollo de la producción, en condiciones de contracción de la demanda externa.
Ciertamente al elevarse los precios para el consumo interno podría haberse generado una situación favorable a los productores ganaderos. Sin embargo, el aumento del precio de la carne impactaría fuertemente en la capacidad de compra de la gran mayoría de la población. En los años 60, según el índice de costo de vida para la familia obrera en Buenos Aires, la proporción de gasto en carne vacuna sobre el total de los gastos equivalía a un 15%, mientras que las familias de mayores recursos gastaban en todos los rubros alimenticios tan sólo un 18%.28 Por lo tanto, cualquier política de aumentos de importancia del precio de la carne repercutiría fuertemente en los niveles de consumo, generando una disminución de la demanda que también se extendería a la industria frigorífica.
Por otra parte, cuando se presentaban condiciones favorables para aumentar el consumo interno, la limitada capacidad de respuesta de la ganadería argentina a las alzas de demanda, en gran medida debido a su prolongado estancamiento tecnológico, impulsaba la reducción de los saldos exportables, limitando por
28 Según datos del INDEC, Indice de Costo de Vida, 1960. En: La producción rural argentina en 1970 y once años de economía regional. Banco Ganadero Argentino, Bs As, 1971.
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lo tanto la capacidad de obtener divisas, además de las posibilidades para colocar la producción en los mercados exteriores.29
Ante estas situaciones contradictorias se generaron una cantidad de posiciones encontradas que, fuera del alcance de estas notas, aparecen expuestas en los discursos sectoriales, dando cuenta de los conflictos existentes entre los sujetos involucrados en la producción, procesamiento y comercialización de un producto de consumo masivo.
Otro punto interesante a considerar a partir de la vinculación observada entre el “estímulo” de los precios y la evolución de los ciclos ganaderos en un período de estancamiento productivo, es el de las dificultades, en algunos casos, y las deficiencias, en otros, de los productores de vacunos para incorporar tecnologías que permitieran responder de manera más efectiva a los cambios operados tanto en la demanda interna como en el mercado internacional.
Es indudable que sobre las reticencias a las innovaciones tecnológicas no operaron las mismas causas entre los ganaderos familiares que entre los grandes terratenientes pampeanos. Si bien en el caso de los propietarios de mayores extensiones la baja inversión podía explicarse -tratándose de una ganadería esencialmente extensiva- mediante la disponibilidad del principal recurso productivo, los pequeños hacendados con poca tierra, entre los cuales la innovación tecnológica fue más baja, no contaron con los recursos económicos ni financieros, en un período en el que predominan precios relativos desfavorables, como para responder de manera efectiva a tales necesidades.
Situados entonces frente a la historia, teniendo en cuenta las características y evolución de la ganadería argentina entre
29 Panorama Ganadero. SAGyP, Bs As, n° 2, febrero 1998. p. 45.
160
1960 y 1990,30 la incógnita se plantea todavía al finalizar el siglo XX: si bien los problemas inmediatos parecen ser otros -brusca disminución en el poder adquisitivo de la mayoría de la población local, remotas posibilidades en el mercado externo-, ¿en qué medida se puede dar respuesta y atender a la demanda conjunta del consumo interno y a las necesidades de exportación si se produjera su reactivación conjunta?
30 Ver además sobre este punto: Eduardo Azcuy Ameghino. Pasado y presente de la
cadena agroalimentaria de la carne vacuna argentina. Realidad Económica (en prensa),
Gabriel Parellada. Análisis de la estacionalidad y del ciclo de la ganadería vacuna argenti
na: algunas propuestas de estabilización. SAGyP - IICA, PNUD, Bs. As., 1987, y Marcelo
Posada y Pablo Pucciarelli. Tecnología ganadera: apuntes para un estudio del caso argentino. En: Políticas Agrícolas. México, 1998.
161
LEYES Y POLITICA DE CARNES, 1960-1980
José Pierri
Leyes y política de carnes, 1960-1980
1. Introducción
El fuerte estancamiento del complejo agroindustrial de la carne vacuna evidenciado entre 1960 y 1980 originó relativamente pocos estudios en relación con la importancia del sector en la economía argentina. Por su parte, la mayoría de los trabajos publicados en la última década atribuyen el estancamiento a los errores de las políticas económicas implementadas desde el Estado, aún cuando en general no han profundizado el análisis ni contrastado suficientemente dicha afirmación.
En una primera aproximación, pueden diferenciarse dos tipos de decisiones políticas que afectan al sector cárnico: las específicas destinadas al complejo, y las indirectas, orientadas a regular el conjunto de la economía del país, pero que indudablemente lo afectan en su funcionamiento.
Entre las políticas específicas es necesario jerarquizar las normas legales impuestas por las llamadas leyes de carnes; que establecen las objetivos de mediano y largo plazo de la política de carnes y reglan el funcionamiento la Junta Nacional de Carnes (JNC) y la Corporación Argentina de Productores de Carne
165
(CAP), que fueron los entes de aplicación para lograr aquellos objetivos durante el período que estudiamos.
Otras normas específicas hacia el sector pueden definirse como instrumentales, es decir orientadas a alcanzar los objetivos generales fijados en las leyes de carnes; estas regulaciones poseen una mayor variabilidad producto de la necesidad de responder a situaciones coyunturales.
Este trabajo, pues, está dirigido a precisar el grado de influencia ejercido sobre el sector cárnico por una parte de las políticas públicas, y en particular por las más relevantes de las normas específicas dirigidas al complejo; analizando las consecuencias de las sucesivas Leyes de Carnes y las principales reglamentaciones de carácter instrumental.
El estudio de la influencia del Estado sobre la evolución del sector cárnico presenta importantes dificultades, derivadas de la cantidad de variables que influyen sobre su desenvolvimiento, las que, a su vez, son determinadas directa o indirectamente por decisiones de política económica. Expresando este concepto, un importante trabajo sobre los costos del subsector de la industria frigorífica, ha subrayado:
“Se suele escuchar que la utilización de costos estándares es imposible en la industria de la carne. Indudablemente, esto no es cierto. Pero sí es el que existen en estas industria situaciones complejas que tornan habitualmente difícil la aplicación de sistemas completos de costos estándares, abarcando las totalidad de los factores de costo”.1
Las variables que afectan al sector son condicionadas por normas estatales de carácter coactivo (impuestos, tasas, aranceles, vedas) o dependen indirectamente de decisiones de política económica general (cambiada, crediticia, laboral, participación empresaria del Estado en la industria, el comercio, etc.), desta-
1 Daniel Cascarini. Costos en la industria de la carne, Ed. Macchi, Bs As, 1986.
166
cándose la acción de la los entes de aplicación de las políticas de carne, la JNC y la CAR
El complejo agroindustrial presenta una gran diversidad de actores y de interacciones entre los mismos. Así, básicamente, en el sector primario pueden identificarse criadores, invernadores - ambos de diversos tamaños y ubicados en distintas zonas geográficas-, consignatarios de ganado, compañías de transporte, operadores de mercados de concentración y ferias regionales y otros; mientras que en la industria se cuentan diferentes tipos de matarifes, industrias frigoríficas orientadas al consumo interno y/o la exportación, mataderos, etc. A todos estos actores, a los que se agrega la estructura de comercialización mayorista y minorista, deben sumárseles en cada etapa del complejo los diferentes sectores del trabajo: peones rurales, transportistas, obreros industriales y empleados.
Los distintos eslabones de la cadena cárnica presentan amplios y heterogéneos intereses, generalmente contrapuestos (por ej: productores primarios/industria y sectores empresariales/tra- bajadores asalariados), pero son parte de un sistema que por definición es interdependiente: todo cambio producto de una decisión de política económica que afecte a uno de ellos modifica, en alguna medida, al conjunto.
La dificultad para estudiar la influencia de las políticas sobre el sector, se incrementa debido a la evasión de las normas legales practicada por parte de los particulares que intervienen en el negocio de la carne vacuna,2 aspecto que relativiza la exactitud
2 Todos los operadores del mercado de carne asumen una amplia inobservancia de
la legislación en todos los pasos de la cadena: “Para burlar más controles se procede en
muchos sitios a instalar pequeños mataderos, sin posibilidad de regulación. Es lamentable que muchas autoridades comunales no denuncien estos casos porque les interesa la
mera percepción de derechos municipales, pero la evasión del control sanitario, que es
167
de los datos estadísticos, generalmente originados o derivados, en el período estudiado, de una sola fuente, la Junta Nacional de Carnes.
2. Debates sobre la influencia estatal en el sector cárnico entre 1960 y 1983
La mayoría de los estudios y ensayos publicados sobre el tema presentan generalmente investigaciones parciales de la influencia de las políticas sobre algún subsector o sobre cortos períodos de tiempo. Puede estimarse que esta limitación es originada por la señalada dificultad para incluir en un solo modelo todos las políticas públicas que influyen sobre el sector y, en especial, para seguir su evolución en el tiempo.
Diversos trabajos, no orientados exclusivamente al análisis del complejo cárnico, han afirmado que durante este período la política estatal redistribuyó el ingreso en perjuicio de los sectores del agro y volcó los excedentes extraídos al desarrollo industrial.3
Estas afirmaciones no fueron suficientemente certificadas mediante el análisis estadístico ni aportaron cuantificaciones su-
mucho más importante, no se tiene en cuenta. Esto se comprueba fácilmente por la sen
cilla razón que en 1972, sobre un faeneamiento de alrededor de 10,9 millones de cabezas
declarado a la DGI, se vendieron casi catorce millones de cueros”. Discurso del diputado
nacional Jorge O. Viale (P.D.P.) Versión taquigráfica del Diario de Sesiones de la Cámara
de Diputados. En: Leyes de carnes y fomento agrario, Imprenta del Congreso de la Na
ción, 1973.3 Entre otros autores, Quiroga afirma: “el desarrollo industrial posterior, sobre todo
el que nace en 1946 estaba basado en una política diferente, industrialista, donde el Es
tado juega un papel fundamental. Está basado en la redistribución del ingreso del agro a la industria, en la aplicación de aranceles protectores a esta actividad, en los créditos ba
ratos, etc”. Hugo Quiroga. Estado, crisis económica y poder militar, CEAL, Bs As, 1986.
168
ficientes sobre cuál fue con exactitud la real extracción de ingresos del sector a lo largo del tiempo. Recientemente un polémico trabajo originado en la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) ha enfatizado la falta de precisión de aquellas afirmaciones:
"...pensamos que era imprescindible realizar un trabajo que expresara con claridad lo que sabíamos, que el campo viene, desde hace cinco décadas, transfiriendo gran parte de sus recursos a los sectores industriales de la sustitución de importaciones...”4
También la SAGPyA afirma que las políticas proteccionistas de algunos sectores industriales han provocado pérdidas para el agro pampeano del orden de los 3.600 millones de dólares anuales sólo en el año 1999, sumando una causa relevante a las dificultades que alimentan la crisis de la mayoría de los productores rurales:
“Así es que cuando se intenta proteger algún sector, necesariamente se somete al resto de los sectores a pagar el costo de esa protección. Una primera evidencia de ese costo proviene del encarecimiento de los insumos protegidos utilizados por el resto de los sectores... Pero además de aumentar el costo de producción, la protección desalienta la exportación, y por tanto; la inversión, especialización y la escala de los sectores de exportación”.5
Similar enfoque crítico de la acción estatal es el de Mund- lak, Cavallo y Domenech, quienes agregan como factores negativos para el desarrollo agrario el peso del que consideran un excesivo nivel de gasto público y la ineficiencia de las empresas del Estado:
"Los resultados obtenidos de las estimaciones revelan, que en promedio, el producto per cápita máximo y el grado de apertura comercial tienen
4 Antonio Berhongaray. Suplemento Rural, Diario Clarín, 29/2/2000.5 SAGPyA. Política comercial y política fiscal: efectos sobre el sector agropecuario.
Bs As, 2000.
169
un efecto positivo sobre el producto del sector agropecuario, mientras que el precio de los servicios del gobierno, la variabilidad de los precios relativos del sector y las condiciones climáticas adversas influyen negativamente.”6
Igualmente, desde algunas entidades ligadas al negocio cárnico también se ha expresado una opinión crítica de la acción estatal en esos años
“Las leyes sancionadas desde 1934 suman 8 ... Los esfuerzos realizados y los recursos insumidos han sido cuantiosos. El saldo no ha sido alentador. Es cierto, también, que ningún sector de la administración argentina ha podido hasta ahora escapar a los impulsos estatizantes, reglamentaris- tas y burocr atizantes. La Junta de Carnes tampoco...” 7
Otra opinión crítica de la acción estatal, aunque acotada en el tiempo y a las funciones comerciales de la JNC, es la formulada por Garda Lenzi
“las funciones de la JNC dejaron de tener vigencia hace más de tres décadas. El organismo continuó operando sobre dichas bases, destinando el 90 % de sus recursos a las mismas./'. “En este contexto la disolución de la JNC, en 1991, constituye una decisión en mi opinión acertada, que no significa la desaparición del Estado de la actividad, sino la eliminación sobreabundante, que durante la mayor parte de su existencia cumplió funciones innecesarias”.8
Desde una perspectiva diferente, en cambio, se juzgó positiva la acción estatal en el comercio externo e interno, especialmente por garantizar niveles de precios y el abastecimiento
6 Domingo Cavallo, Y. Mundlak y R. Domenech. “El sector agropecuario y el creci
miento económico: la experiencia argentina, 1 913 /1984”. Rev. Estudios n° 49 , IIERAL, 1989.
7 Alberto De las Carreras. Legislación y política de carnes. Cámara Argentina de
Consignatarios de Ganado, Bs As, 1989.8 Rolando Garda Lenzi. El futuro de las carnes. Instituto de Estudios Agropecua
rios, Bs As, 1992.
170
doméstico con el objetivo de evitar tensiones sociales y procesos inflacionarios, además de inducir el crecimiento del stock vacuno:
“quiero agregar que la experiencia nacional y universal indica la conveniencia de establecer una empresa de cogestión con mayoría estatal para la comercialización eficiente con el exterior de los productos y subproductos de la ganadería y avicultura”...9
“Los altos precios con que el IAPI comercializaba en el exterior nuestra producción agropecuaria no afectaban al consumidor argentino, que podía acceder a adquirir carnes de excelente calidad a precios accesibles y estables...El subsidio al consumo pudo efectivizarse al usufructuar el país la totalidad de los beneficios que arrojaba el comercio exterior al ser eliminados los monopolios”.10
Las dos corrientes de opinión que brevemente hemos sintetizado se enmarcan dentro de un debate más amplio, que abarca al conjunto de la economía, donde básicamente se polemiza acerca de la valoración de la regulación y participación directa del Estado en la esfera económica. En ese sentido, la profundiza- ción del estudio de la acción estatal sobre el complejo cárnico entre 1960 y 1986 permitirá corroborar la validez de las distintas afirmaciones precedentes.
3. Leyes de Carnes y políticas instrumentales que afectaron el desarrollo del sector entre 1960 v 1986y
En relación con el contenido de las diversas Leyes de Carnes vigentes en el período existen dos aspectos del mayor interés
9 Jorge Víale. Leyes de carnes y fomento agrario... p. 19.10 Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre carnes. Cámara de Diputa-
dos de la Nación. Imprenta del Congreso de la Nación, 1975, libro I, p. 26.
171
en tanto su estudio permite identificar y caracterizar diferentes momentos en el desarrollo de las políticas económicas respecto del sector.
El primero es la composición del Directorio de la JNC y de la CAP, los entes ejecutores de las políticas de carne, donde debe prestarse atención al número de directivos propuestos por el Estado y por las distintas fracciones privadas del negocio agroin- dustrial: cooperativas, asociaciones de grandes y/o pequeños ganaderos, representantes empresarios de la industria grande y/o mediana-pequeña, etc.. De esta manera se esclarece un aspecto sumamente importante, como es precisar el carácter público o privado de la gestión de los entes ejecutores de las políticas de carnes en cada etapa.
En segundo término, en las diversas leyes de ordenamiento general se fija el grado de intervención de la JNC y de la CAP sobre el mercado interno y/o externo; a partir de la capacidad de los entes y/o del Poder Ejecutivo de fijar precios, volúmenes de producción, vedas al consumo, cuotas del comercio interior y exterior, etc.
De las Carreras, basándose principalmente en el análisis de las sucesivas Leyes de Carnes, diferencia las distintas etapas de política hacia el sector, definiéndolas por el grado de intervención estatal, que según su opinión permitiría diferenciar cuatro períodos.
a) Período Estatista y Regulador (1947/1956).b) Retorno a la ley de defensa ganadera (1956/1973).c) Retorno al estatismo (1973/1976)d) Intento de adecuación a los nuevos tiempos (1978/1989)Aún cuando no coincidamos estrictamente con la concep-
tualización de estas etapas, ni con la valoración general de las políticas públicas a lo largo de todo el período, a efectos de ordenar la exposición, utilizaremos la periodización propuesta como guía para abordar los períodos de cambio de orientación política.
172
Período 1946/56
Durante estos años se acentuó el carácter estatal de la gestión de los Entes ejecutores de la política de carnes, existiendo una fuerte regulación del negocio del ganado y de las carnes vacunas. El período se caracteriza por el monopolio estatal del comercio exterior y la capacidad del Instituto Ganadero Argentino, dirigido por funcionarios del Estado, para controlar el mercado interno, fijando precios al consumo, estableciendo subsidios, etc. Al respecto se ha señalado que
“en 1950, con la sanción de la ley 13991, cambió el objetivo anterior de defensa de los ganaderos para substituirlo por la intervención directa del Estado en el negocio del ganado y de las carnes. Para ello la JNCfue transformada en el Instituto Ganadero Argentino, cuyo directorio estaba integrado por funcionarios, algunos de ellos ganaderos, con facultades para constituir sociedades industriales y comerciales, comprar y vender ganados y carnes, compensar quebrantos por operaciones diversas y otras más”.11
El carácter estatista de la política de esta etapa no debe confundirse con aquellas opiniones que plantean la existencia de una política de redistribución del ingreso antiagraria a lo largo de todo el período de gobierno peronista. Al respecto, en un trabajo anterior hemos destacado una serie de medidas compensatorias y/o de acercamiento a entidades representativas del sector ganadero y de frigoríficos extranjeros que fueron tomadas por entonces.12
11 Alberto De las Carreras. Legislación y política de Carnes... Este autor destaca que
el sentido estatizador de la Ley 13991/50 se atempera, pero se mantiene vigente median
te la leyes 14155/52 y 14379/54.12 En ese sentido, si bien se estatizó el comercio exterior de carnes, en 1946, luego
del pacto Eady-Miranda, la comisión negociadora enviada a Gran Bretaña para acordar volúmenes y precio de las exportaciones fue dirigida por los representantes de la Socie
dad Rural Argentina, CARBAP, etc. Asimismo distintos trabajos han destacado los fuertes
173
Período 1956/73.
Esta etapa, incluida en el período abarcado por nuestro estudio, se caracteriza por la pérdida de poder del Estado en su capacidad de fijar precios, apropiarse de ingresos del sector y fijar los objetivos de la política de carnes.
En 1956, se sancionó el Decreto ley 8509 por el que se recreó la JNC, en cuyo directorio obtuvieron participación decisoria los representantes de las entidades del sector productor ganadero.13 De esa manera se diluía el carácter público de la gestión del ente, transformándose en un organismo de gestión semi-pú- blica. La misma norma eliminó el monopolio estatal en las exportaciones y estableció el carácter subsidiario de la acción estatal en el comercio interno y externo de carnes vacunas.
La JNC obtuvo el manejo de las contribuciones de hasta el 2,5% sobre las ventas de ganado,14 con las cuales podría orientar aspectos principales del mercado, sujetándolos al mantenimiento de la libre concurrencia.15
subsidios a la industria frigorífica “grande” a lo largo de los años cuarenta y cincuenta.
Ver: José Pierri. Consideraciones sobre la influencia de la política agraria peronista en la producción primaria pampeana, 1946/55. Actas de las VI Jornadas de Epistemología de
las Ciencias Económ icas Fac. de Ciencias Económicas, UBA, 2000.
13 El decreto establecía que “la JN C estará integrada por diez miembros nombrados por el RE.N. con acuerdo del Senado. El presidente será propuesto por el ministerio de
Agricultura y Ganadería... Cuatro vocales designados a propuesta de los respectivos mi
nisterios vinculados... Cinco vocales, uno por cada zona en que a ese efecto se dividirá el país representarán a la producción. Será requisito para su designación, haberse dedicado
por su cuenta, durante los cinco años inmediato anteriores a la cría de ganado en campo
ajeno o propio.” Decreto 8 5 0 9 /56 . Artículo 1.
14 Los recursos para el accionar de la CAP fueron cambiantes en el tiempo; el Decre
to 8 5 0 9 /5 6 estableció, junto a otros recursos, un impuesto máximo del 2,5% a las ventas
de carnes, del cual el 60% se destinaba a la CAP. En 1978 el Decreto ley 21740 rebajó ese
impuesto al 1,5%.15 Serán atribuciones de la JN C : “h) proponer al PE. las cantidades a que deberá su-
174
Posteriormente, el decreto 1733/57 liberalizó los precios de compra de hacienda y los de venta para consumo interno, en un período de alza de precios internos de la carne que llegaría hasta 1960 (ver cuadro 1).
Durante la presidencia de Arturo Frondizi se profundizó la liberalización de las actividades del complejo. La ley 14801/59 disminuyó el porcentaje de los fondos recaudados que podían utilizarse por la CAP para subsidiar sus compras en el mercado interno y las ventas en el mercado exterior.16
El límite impuesto a la CAP tuvo como objetivo ofrecer mejores oportunidades al sector frigorífico privado, estimulando inversiones, tanto nacionales como extranjeras.
La misma ley, con similar objetivo, procedió a la venta o arrendamiento en un plazo de seis meses del Frigorífico Nacional de la Ciudad de Buenos Aires (ex Lisandro de la Torre), asignándose el mismo a la CAP, que como única oferente tomó posesión el 1 de marzo de 1960, disminuyendo de esta manera la capacidad del Estado de control directo sobre el negocio ganadero.17
Se ha señalado que esta ley no es sólo específica para el sector, sino que se enmarca dentro de una política más general, de or-
jetarse la exportación de ganados y carnes y/o abastecimiento de carnes para consumo in
terno... y) Establecer sistemas de comercialización del ganado, de carnes y subproductos
que, en un régimen de libre concurrencia armonicen los intereses de los productores, in-
dustrializadores, comerciantes y consumidores, k) promover la creación directa o me
diante convenios con cualquier entidad pública o particular... de instituciones comercia
les o industriales necesarias en el mercado interno o en el exterior para la defensa de la
ganadería nacional... Estas instituciones no gozarán de ninguna exclusividad y tendrán
por objeto...” Decreto 850 9 /5 6 Cap. 11, art. 5o.
16 El artículo 4 de la ley 14801/59 estableció límites a la aplicación comercial de los
fondos recaudados por la CAP: “Prohíbese en absoluto la aplicación de dichos fondos a
sufragar déficit financiero, subsidios, y todo otro tipo de débito imputable al desenvolvi
miento comercial de las mismas”. Art. 4 de la Ley 14801/59.17 La venta del Frigorífico Nacional es relevante, en tanto en el mismo se faenaban
cifras cercanas al 10% del total nacional.
175
den nacional, originada en un plan de estabilización reclamado por el Fondo Monetario Internacional, que incluía entre sus objetivos “Ia eliminación de toda clase de subsidios a las empresas frigoríficas y estableció el mercado libre para el mercado de carnes” 18
En 1960 finalizaba entonces el sistema por el cual el Estado, desde los años cuarenta, subsidiaba a la industria frigorífica mediante enormes quebrantos fiscales
“se dio por terminado el régimen de subsidio estatal de quebrantos, reponiéndose un sistema de compensación, y en 1960 finalizó por completo el intervencionismo directo sobre la industria entrándose en un régimen de tratamientos cambiarios de signo variable, basados en la ampliación de derechos o la concesión de reembolsos.../*19
Durante el interregno de Guido, el 31 de julio de 1963 un decreto modificó el artículo 4 de la ley 14801/59 que limitaba el uso de los recursos de la JNC; los fondos recaudados “podrán ser utilizado por ellas (JNC y CAP) como capital circulante”, posibilitando el retorno de estas entidades a su rol de entes que subsidiaban internamente a los productores primarios, mediante el aumento de los precios de compra de animales para faena y externamente a través de subsidios a la exportación.
Durante ese año también se aprobaron importantes líneas de crédito de fomento para la creación y/o modernización de plantas frigoríficas,20 decisión de gran importancia para el desarrollo
18 “A partir del 1 de enero de 1959 el gobierno constitucional anunció la adopción
de un plan de estabilización dictado por el FMI. Fue eliminada toda clase de subsidio a
las empresas frigoríficas y se estableció el mercado libre para el comercio de carnes. El va
lor de los novillos se cuadruplicó”. Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre
Carnes... Libro 1, pag. 31.19 Daniel Cascarini, Costos en la industria de la carne... p. 18.
20 JNC. Anuario 1963, ps. 15 y 16. Allí se destacan las principales medidas hacia el sector, que incluyen el aumento de capital de la CAP y la transferencia de fondos para
obras en los frigoríficos de la CAP, Lisandro de la Torre y Puerto Vilelas.
176
de industrias medianas o pequeñas nacionales que reemplazarían paulatinamente a los grandes establecimientos extranjeros en la faena total.
Por otra parte, la política británica de esa época limitó las compras de carnes, decisión que provocó la realización de acuerdos que ajustaron la exportación respecto de su volumen y calidades de carne, y se concretó la decisión de fijar cuotas de porcentaje de embarques a un grupo elegido de empresas frigoríficas. Por medio de un Decreto del 13/8/63 se suspendió transitoriamente la exportación al Reino Unido, a instancia de mantener el abastecimiento interno y también como respuesta a pedidos en el mismo sentido realizados por las autoridades británicas.21
Cuadro t . Faena destinada al consumo y a la exportación (en toneladas peso playa).
Año Exportación Consumo Año Exportación Consumo
1960 384.972 1.507.8581961 396.103 1.748.9611962 545.250 1.833.5761963 731.577 1.873.7101964 584.507 1 434.7331965 502.181 1.492.9151966 586.000 1.734.9311967 696.598 1.825.3551968 607.428 1.935.8921969 767.882 2.115.0511970 668.000 1.956.0111971 494.000 1.506.8931972 706 000 1.485.102
1973 536.000 1.612.5781974 306.000 1.857.0331975 266.000 2.172.5521976 534.000 2.277.3821977 605.000 2.308.7761978 712.000 2.434.1201979 698.000 2.322.1991980 448.000 2.391.2481981 519.000 2.420.2051982 520.000 2.030.5421983 409.000 2.046.2711984 250.000 2.303.2871985 260.000 2.587.838
Fuente: Anuario Junta Nacional de Carnes. 1984.
21 JN C Reseña Anual, 1963.
177
El gobierno de Arturo Illia (1963/1966) mantuvo el ordenamiento general de la Ley de Carnes 14801/59, y en particular intentó resolver el proceso de liquidación del stock ganadero ensayando una serie de medidas, entre las que sobresalen las vedas semanales al consumo de carne, los créditos para la retención de vientres y los límites a la exportación (por medio de un decreto, en noviembre de 1963, se fijó en 26.000 tn el máximo de exportaciones de carne enfriada).
Durante el gobierno radical se mantuvo la falta de límites en el uso de los fondos de la JNC para uso comercial y el apoyo crediticio a la industria. Estas medidas favorables a los productores primarios se acompañaron con la decisión de renovar el Directorio de la CAP, donde por primera vez el sector cooperativo tomó la conducción del ente, aspecto que demuestra el interés de favorecer a los sectores ganaderos medianos y pequeños por parte del gobierno, aun cuando no provocó cambios fundamentales en el accionar de la CAP.22
Durante 1964 el Poder Ejecutivo desarrolló una política oscilante respecto de las restricciones a la exportación de carne fresca. Motivadas por el intento de recomponer los stocks y controlar los precios internos, se mantuvieron restricciones a las exportaciones de carnes frescas23 y se retornó a la práctica de fijar
22 Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre Carnes... p. 31. Se señala
allí: “por el contrario, en manos de los cooperativistas la empresa acentuó su política tra
dicional”.
23 El Poder Ejecutivo por decreto del 8 /5 /1964 facultó a la JNC para autorizar la ex
portación de carnes vacunas enfriadas por cantidades totales que excedieran las establecidas por el art. 1 del Decreto 1044/63, manteniendo mayores controles previos a la expor
tación sobre volúmenes, precios y forma de pagos (Decreto 971/64). Con posterioridad,
por decreto del 7 de septiembre, reglamentó la forma y procedimiento a seguir para las autorizaciones de exportación de carnes vacunas en relación a la disponibilidad de hacienda,
intentando mantener el abasto interno en un período de alta suba del precios.
178
precios máximos internos a la venta de carne por medio de los decretos 3286 y 3289/64.
Como resultado de la aplicación de vedas al consumo interno y de las restricciones a la exportación disminuyó en un 20% la faena destinada al mercado interno entre 1963 y 1964,24 (ver cuadro 1) y también descendió el volumen de exportación (731.577 tn. en 1963 y sólo 502.181 tn. en 1965), aunque no se produjo una caída de los precios del novillo en Liniers (cuadro 2).
En el período de gobierno militar (1966/73), se presentó una especial dificultad para la exportación de carnes25 como consecuencia de las vicisitudes que afectaron las relaciones comerciales con Gran Bretaña, que continuó disminuyendo paulatinamente las compras a nuestro país, exigiendo a partir de 1969 que los embarques se limitaran a cortes desosados.
Respecto a la gestión económica de Krieger Vasena se ha señalado que habría sido neutra respecto de sus efectos sobre el sector, ya que si bien comenzó con una fuerte devaluación de la moneda -que benefició a los exportadores de productos agrarios-, luego compensó sus efectos mediante un aumento de las retenciones a las exportaciones cárneas. Debe destacarse que el porcentaje de las retenciones a las exportaciones de carne vacuna fue disminuido sustancialmente durante el primer año de su ministerio, lo que demostraría cierto interés de no perjudicar a los sectores agroindustriales de la carne vacuna,26 desmintiendo de esta mane
24 Ya se han señalado los márgenes de error de las estadísticas motivados por la eva
sión.25 En noviembre de 1967 Gran Bretaña prohibió la entrada de carnes argentinas y en
junio de ese año, en la llamada Ronda Kennedy del GATT, se negó a firmar un acuerdo
de exportación de carnes con nuestro país.26 En un trabajo anterior hemos intentado demostrar la ausencia de una política an
tiganadera en el período de K. Vasena. José Pierri. Evolución de la industria frigorífica de
carne vacuna entre 1966 y 1973. XVII Jornadas de Historia Económica, Tucumán, 2000.
179
ra la idea que la gestión económica de Krieger castigó los intereses ganaderos.
En este período se liberaliza el precio de la carne y se devuelve el manejo de la política de carnes y de los entes ejecutores a los sectores ganaderos tradicionales:
“Los ganaderos, que ya habían reconquistado el Ministerio de Agricultura y Ganadería, obtuvieron el manejo de la JNC. De esta manera la oligarquía vacuna no sólo logró formular la política agropecuaria en nuestro país, sino también su aplicación...”.27
Otra medida de significativa importancia fue la decisión de descentralizar operativamente a las distintas plantas de la CAP (1/1/69), disminuyendo, indirectamente, aún más, el poder regulador del Estado, otorgándosele una mayor autonomía a la Corporación manejada por el sector privado. Y aunque se estableció la limitación de la empresa para financiar quebrantos por compras de ganado con sobreprecios, ella sería sólo formal, dada la costumbre de la CAP de no hacer públicos sus balances en esos años.28
Por su parte, el interés por lograr un mayor control de la higiene y sanidad de la carne motivó que en 1970 se sancionara el decreto/ley 18811 -que estableció la jurisdicción federal de las normas de sanidad e higiene-, y el decreto ley 19499, que estableció la obligatoriedad para los frigoríficos y mataderos de contar con la inspección nacional para participar en el comercio de carnes interprovincial o en el negocio de exportación.
Durante 1970 y 1972 el problema cárnico se convirtió en tema central de debate político, discutiéndose su fuerte inci
27 Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre carnes... pag. 28.
28 La limitación es formal ya que la CAP a lo largo de este tiempo no presentó balances y acumuló importantes quebrantos para el Estado. Ver: Informe de la Comisión
Investigadora....
180
dencia en el costo de la canasta familiar, su papel como disparador de los procesos inflacionarios, y el éxodo -mediante quiebras fraudulentas- de los frigoríficos extranjeros radicados en el país:
“Cuando entró en crisis el frigorífico Swi/í, manejado por Deltec, hubo una fuerte presión para que el gobierno comprara Swift... Yo dije que el gobierno tiene bastante con lo que hace y no quiere hacer ningún negocio que le corresponde al sector privado... ”
“Había una situación de liquidación de stock ganadero, y ya a fines de 1969 y principios de 1970 el precio de la carne empezó a subir espectacularmente, presionado por la escasez de oferta por una gran demanda internacional”.29
La descentralización y la falta de control estatal parecen haber sido la causa de los colosales quebrantos provocados por las irregularidades en el accionar de la CAP La Comisión Investigadora creada por la Cámara de Diputados de la Nación en 1973, comprobó una serie de hechos ilícitos, como subfacturación de exportaciones, operaciones con el exterior no declaradas, venta de activos cuyo producido no ingresó al país, volúmenes sobreexportados con falsa declaración cambiaria y aduanera, utilización de “fondos negros” en el exterior, y enajenación de bienes a precios irrisorios.30
1973/1976 ¿Retorno al estatismo?
En este relativamente corto período se intentó llevar adelante profundos cambios en el ordenamiento del sector, aún
29 Reportaje al Dr. Aldo Ferrer. En: Juan De Pablo. La economía que yo hice. Ed. El
Cronista Comercial, 1980, ps. 140 y 145. Un análisis de la quiebra del frigorífico Swfit,
en: Gresores, Gabriela. “Apuntes para la historia del frigorífico Swift en Argentina,
1957/1980”. Cuadernos del PIEA n° 7, 1998.30 Informe de la Comisión Investigadora.... Libro 1, p. 53.
181
cuando la efectivización de los mismos sería parcial. En 1973 se sancionó la Ley 20533, ordenando el funcionamiento de todo el sector cárnico; dicha norma establece que la JNC será el órgano ejecutor de la política de carnes del Estado y que la mayoría de los cargos del directorio serán nombrado por el P.E.N., incluyendo, en minoría, por primera vez en su historia, a representantes del sindicato de trabajadores de la carne.31 De este modo, luego de 28 años, se retornaba a la gestión estatal de la JNC.
La ley faculta al Estado -a través de la JNC- para intervenir en la compra y venta interna de ganado, para realizar actividades industriales a través de los frigoríficos de la CAP y de los estatizados ex Swift y ex-FASA, y para participar en forma monopólica en el comercio exterior.32
Durante el primer año de gobierno se realizó un estricto control de precios de la carne, medida congruente con el control general de otros componentes importantes de la economía.
Sin embargo, luego de pocos meses, se abandonaría la fijación de precios al tiempo que se manifestaba un relativo aflojamiento de los restantes controles.
31 Art.7: Los vocales de la Junta serán designados: dos a propuesta del Ministerio de Economía, tres en representación del sector laboral y empresario, uno por la Federación
Gremial del Personal de la Industria de la Carne, uno por la Asociación Gremial del Per
sonal del Frigorífico y Mercado Nacional de Hacienda, y uno por la Confederación General Económica.
32 Art. 2: La comercialización con el exterior de los productos de ganadería.. .estará
a cargo del Estado nacional, con carácter competitivo o exclusivo... El Estado nacional
podrá actuar también competitivamente en el mercado interno, efectuando toda clase de
operaciones comerciales referidas a la producción, almacenamiento, industrialización, transporte y comercialización de la producción ganadera... para propender al abaratamiento de todos los tipos de carne en el país y la ampliación y diversificación de las ex
portaciones y mercados y defensa de los precios... (Ley 20535/73)
182
Esta decisión acompaña fuertes debates sobre la función del Estado en la regulación económica, en un ambiente de gran inestabilidad política, de acentuación del proceso inflacionario y de distorsión de los precios relativos, aspectos que motivaron quejas crecientes y posterior oposición cerrada por parte de las entidades representativas de los sectores ganaderos al gobierno de Isabel Perón.
La oposición de las entidades representativas del sector crecería especialmente a partir de los intentos de la Secretaria de Agricultura y Ganadería de establecer leyes orientadas a incrementar la presión impositiva sobre las tierras improductivas, previendo incluso mecanismos de expropiación de tierras, aún cuando dichos intentos no llegarían finalmente a verse plasmados.
Como dato de interés debe señalarse que a partir de la misión del Ministro José Ber Gelbard a la Unión Soviética en 1974, se produciría la apertura de ese mercado para las exportaciones de carnes, transformándose pocos años después en el destino más importante de los embarques argentinos, coincidentemente con la definitiva ruptura del lazo especial que vinculaba a las exportaciones de carne con Gran Bretaña.
1978/1986. ¿Un intento de adecuación a los nuevos tiempos?
Los primeros anuncios del equipo económico surgido del golpe militar de marzo de 1976 fueron recibidos favorablemente por los sectores ganaderos, la devaluación de ese año, medidas promocionales para el agro, la eliminación de las retenciones a las exportaciones agropecuarias y la asunción de funciones de gobierno de representantes del sector ganadero, permitían suponer buenas expectativas para el agro pampeano.
Sin embargo el paulatino atraso cambiario posterior a 1977, y la pérdida de diversos subsidios estatales encubiertos al sector, motivaron el alejamiento sucesivo de puestos guberna
183
mentales de representantes de sectores tradicionales agrarios y ganaderos.33
En 1978 se sanciona el decreto/ ley 21740, que suplanta a la anterior ley de Carnes 20535/73. Mediante su articulado se establece que la JNC es el órgano ejecutor de la política de carnes y se incluye en su directorio a representantes de los ganaderos y consignatarios de ganado,34 pero por otro lado se recortan fuertemente las funciones de la Junta, sus fondos y la capacidad directa de recaudación de los mismos,35 estableciéndose que sus recursos sólo podrán utilizarse hasta un 60% en gastos administrativos y el restante 40% en tareas de promoción, vedando el uso de los fondos para uso comercial.
La pérdida de la función reguladora y orientadora del mercado de la JNC se acompañó con la disolución de la CAP y la venta de sus establecimientos frigoríficos al sector privado.
En adelante la JNC sólo mantendría funciones de contralor del comercio interno y externo, y del sector frigorífico privado; pudiendo participar en casos eventuales, y previa autorización, en negociaciones de comercio exterior y en la firma de con
33 “Uno a uno, los representantes del sector rural en el equipo económico fueron re
nunciando a sus puestos: en agosto de 1978 lo hizo Carlos Lanusse (subsecretario de Eco
nomía Agraria), en diciembre se retiró Alberto Mihura (subsecretario de Ganadería), y en
abril de 1979 le tocó el turno a Mario Cadenas Madariaga, secretario de Agricultura y Ga
nadería), que consideraba necesaria una devaluación fuerte para alentar la producción ru
ral”. Jorge Schvarzer. La política económica de Martínez de Hoz. Hyspamérica, 1986.34 Art.6... Además dos vocales será designados a propuesta de entidades representa
tivas de la producción, uno a propuesta de las de la industria y uno a propuesta de las de
comercio de ganado. Decreto ley 2 1 740 /1978 .35 “El organismo dispondrá de hasta un 1% del valor de las especies en competencia,
sobre el precio de las enajenaciones... más un 0,5% sobre las comisiones de los interme
diarios...” “Por ello (en 1980) la JN C deja de percibir el aporte, quedando en dependen
cia económica del Tesoro Nacional”. JN C. Elementos de la Ganadería Nacional, Escuela
de Carnes, 1988.
184
venios comerciales, manteniendo un carácter subsidiario del sector privado:
“Previa autorización del Ministerio de Economía y cuando la intervención de la JNC sea exigida por los compradores del exterior podrá concertar convenios de exportación de ganados y carnes, productos y subproductos... en este caso las exportaciones serán realizadas por cuenta de las empresas exportadores privadas... la JNC podrá actuar supletoriamente sólo en aquellos casos en que las empresas exportadoras no cumplieren con los compromisos contraídos. ”36
La casi nula participación activa de la JNC en el negocio cárnico y la venta al sector privado de la CAP, fueron decisiones coincidentes con la política general aplicada en el país por la dictadura -orientada a liberalizar todos los sectores de la economía- y acompañarían un ciclo de liquidación del stock ganadero y de estancamiento de la faena.
4. La evolución del precio interno y de las exportaciones de carne, 1960-1986
La evolución del precio de la carne es un factor fundamental para evaluar el ingreso real del sector en relación al conjunto de la economía, permitiendo además sintetizar en gran medida el resultado de las principales políticas específicas hacia el complejo.
Un estudio sobre el control de precios entre 1939 y 1959, afirma que los precios de los productos fiscalizados, entre los que se encontraba la carne vacuna, crecieron más que proporcionalmente que aquellos no controlados por el Estado, relativizando de esta forma, el éxito de las políticas de control.
36 Decreto ley 21740/78. Art. 13 inc. N.
185
Posteriormente, de 1959 a 1964 se practicó un régimen de libertad de precios, seguido entre 1964 y 1966 por controles flexibles que aceptaban aumentos por mayores costos. En 1966 se derogó la ley 16454 y a partir de 1967 se estableció un “Acuerdo Voluntario de Precios”, cuyos efectos sobre la distribución del ingreso interno fueron mínimos.37
La ley 18884/70 creó la Comisión Nacional de Precios, formada por representantes del sector estatal y privado, cuyo fin era autorizar los aumentos, mientras que luego de un corto congelamiento general de precios -entre septiembre de 1971 y enero de 1972- los controles perderían eficacia.
El gobierno peronista estableció en 1973 un corto período de congelamiento general de precios, flexibilizado de hecho durante 1974 por el aumento del comercio en “negro” y por las excepciones y autorizaciones de incrementos resueltas por la Comisión Nacional de Precios, en la cual tenía participación el sector privado. La dictadura militar iniciada en 1976 instó al sector privado, con poco éxito, a moderar los aumentos, y luego de 1977 liberalizó totalmente los controles, salvo para el pan y la leche.
En síntesis, entre 1960 y 1983 el control del precio de la carne acompañó en general las decisiones de establecer controles en el conjunto de la economía. Habitualmente las Comisiones seguidoras de precios estuvieron asesoradas o conformadas por representantes del ámbito privado, por lo que lo usual fue su flexibilidad ante los pedidos de aumento provenientes de los distintos sectores. Salvo un corto período en 1973, cuando se produ
37 Aldo Dadone y Jorge Ingaramo. Efectos de los controles de precios. Anales de la
Asociación Argentina de Economía Política. XX Reunión Anual, 1985, p. 422. Los autores señalan que “según De Pablo este conjunto es parte de otro más amplio que, sin ge
nerar fuertes redistribuciones de ingresos, estaba destinado a estabilizar a la economía”.
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cen distorsiones de los precios relativos, en los demás períodos no parecen existir desviaciones significativas del precio de la carne respecto de los demás precios de la economía.
Cuadro 2. Indices de Precios del novillo en Liniers (Base 100 = 1960).
Años Indice Años Indice Años Indice Años Indice
1955 72,01956 73,71957 61,71958 82,61959 107,41960 100,01961 87,71962 84,4
1963 90,31964 118,91965 117,61966 101,61967 100,71968 94,61969 89,61970 115,6
1971 152,11972 137,31973 133,61974 113,61975 71,71976 80,01977 96,11978 83,8
1979 110,81980 97,21981 77,71982 100,01983 100,21984 96,51985 66,21986 93,5
Fuente: Tortorella, Cesar. Perspectivas del desarrollo ganadero, SAGyP, 1986.
Como se observa en el cuadro, el análisis de la evolución del valor de la carne en Liniers indica que el efecto de los momentos de control de precios fue relativo o nulo. El período 1958/64, de orientación liberal y por ende de presumible incremento de valor, presentó en realidad menores precios que el período 1964/66 en que hubo mayores controles.
Asimismo, en el período de control flexible, similar al del conjunto de la economía, aplicado en 1966/70, el precio de la carne vacuna resultó menor que en los años 1973 y 1974 de fuertes controles. La liberalización en la comercialización posterior a 1977 no provocó tampoco importantes aumento del precio del ganado, comenzando en dicho año un ciclo extraordinario de caída del rodeo vacuno.
187
Evolución de los precios reales de la carne de exportación
La acción estatal puede modificar el precio nominal de los productos exportados y, por ende, el ingreso de los exportadores, mediante la fijación del tipo de cambio y por eventuales reembolsos o retenciones al comercio de exportación. La incidencia de la sobre o subvaluación y los gravámenes determinan el tipo de cambio real, y por ende el ingreso real de los exportadores.
Cuadro 3. Gravámenes y Tipo de Cambio Real para exportación de carne refrigerada deshuesada y Gravámenes a la exportación de Soja (porcentajes, 1969/1986).
Año CarneGravamen
TC Real $91/u$s91
SojaGravamen
1969 11,2 1,07 26,81970 10,3 1,05 32,71971 0,7 1 47,01972 17,4 0,99 47,81973 22,7 0,89 48,01974 7,1 0,9 49,31975 -4,2 0,88 27,11976 2,3 1,11 7,81977 2,8 1,03 10,31978 3 0,88 6,31979 3 0,66 5,11980 1 0,6 4,31981 1,6 0,77 1,81982 12,7 1,05 17,31983 16,0 1,12 26,01984 13,6 1,09 28,11985 5,8 1,27 31,8
Fuente: Ferrari, Luis y Rubiolo, Alejandro. Ingreso real del exportador. Universidad de Belgrano, 1996.
En el cuadro 3 puede observarse que los porcentajes de retención superaron el 10% en sólo siete años (1969, 70, 72, 73, 82, 83 y 84) y compensaron, en su mayoría, años de tipos de
188
cambio subvaluado. Las retenciones fueron en general menores al 4% o inexistentes en el resto de los años y se observa que en 1975 se premió a los exportadores de carne con reembolsos del orden del 4,2%.
En el período 1978/81 se verifica el tipo de cambio real más bajo de toda la serie; la fuerte revaluación de la moneda eliminó las ventajas de la anulación de las retenciones a la exportación.
Las decisiones cambiarías y las modificaciones en los gravámenes a la exportación no produjeron variaciones significativas del TC Real a lo largo del período (columna 3), sino que tuvieron como objetivo estabilizar el ingreso de los exportadores; como lo señalan las conclusiones de Ferrari y Rubiolo: “los gravámenes tendieron a compensar los cambio producidos en el Precio Real y/o TC Real siendo empleados como instrumento estabilizador de ingresos internos”.38
Asimismo resulta significativo comparar el relativamente bajo nivel de retenciones a la exportación de carnes con las mayores aplicadas a la soja (columna 4), oleaginosa de gran crecimiento en las ventas externas durante el período, aspecto que demostraría la relativa importancia de los aumentos de las retenciones como causante del estancamiento de las ventas externas de carne.
5. Carácter de las políticas de carnes y distribución del ingreso
En general, los trabajos publicados que analizan el debate sobre la influencia de la política estatal sobre el complejo cárnico en la segunda mitad del siglo XX han girado en torno a las consecuencias negativas de las políticas públicas.
38 Luis Ferrari y Alejandro Rubiolo. Ingreso real del exportador. Universidad de Bel- grano, 1996, p. 24.
189
Para avanzar en esta dirección creemos que sería necesario superar algunas imprecisiones conceptuales, definiendo en lo posible con mayor claridad las categorías utilizadas para caracterizar las políticas y sus resultados. En este sentido sería necesario:
1) definir con mayor exactitud en qué consiste el “estatismo”2) precisar cómo afectó el fenómeno a la distribución del
ingreso3) cuáles son los períodos en los que se observa alta regu
lación estatal4) qué resultado tuvo dicha regulación respecto de la pro
ducción y la exportación de carne vacuna.Respecto al primero de los puntos, en los trabajos críticos
de la acción estatal se presentan distintas concepciones del “estatismo”. Así, por ejemplo, De las Carreras -representante de una postura ganadera liberal moderada- parece definir el concepto como resultado de los períodos en que el Estado, a través de sus funcionarios, tuvo la capacidad de controlar precios y volúmenes de producción y exportación de carne.
Curiosamente, esta opinión no incluye en su crítica de los períodos estatistas a aquellos en que la JNC y la CAP mantienen capacidad de regulación del mercado a través de su poder de compra y subsidios a la exportación, pero presentan directorios controlados por los productores ganaderos.
En la base de esta postura está el considerar a la JNC y a la CAP y a sus recursos como fondos de carácter privado o cuasi- privado, y juzgar positiva la acción de los entes en tanto no son manejados por funcionarios del Estado.
Otra corriente, que puede definirse como liberal clásica, presenta una crítica más abarcativa de las políticas públicas, afirmando para ello los efectos negativos de la acción estatal, incluido el conjunto de medidas de regulación y el nivel del gasto público consolidado:
“los resultados obtenidos de las estimaciones revelan que el promedio per cápita máximo y el grado de apertura comercial tienen un efecto po
190
sitivo sobre el producto del sector agropecuario, mientras que el precio de los servicios del gobierno, la variabilidad de precios relativo del sector y las condiciones climáticas adversas influyen negativámente”.39
Esta postura se pronuncia críticamente sobre toda acción y gasto estatal que afecte directa o indirectamente al sector agrario, aspecto que parece incluir a la actividad de la JNC y de la CAR
Creemos, respecto del carácter jurídico/político de la JNC y de la CAP, que debe aceptarse que los entes públicos (aún cuando fue usual una gestión mixta esta tai-privada), su creación en la década del 30 , y la integración de sus directorios, fueron producto de decisiones estatales. Los recursos de ambas instituciones resultan de lo establecido en distintas Leyes y Decretos y son percibidos por vía de una imposición que grava finalmente a toda la población mediante la práctica del aumento del precio al consumidor.
En relación con el punto 2, la acción de la JNC y de la CAP, tanto con gestión puramente estatal (1946/55) como con administraciones mixtas (1956/72 y 1976/83), favoreció el incremento del valor de la carne, mejorando el precio recibido por los ganaderos y otorgando un sistema de generalizados subsidios a los frigoríficos entre 1946 y 1960. Fue usual en esos períodos el ejercicio de sus funciones a pérdida por parte de la CAP, debido a la compra de ganado a altos precios, enjugados por transferencias del tesoro nacional
“CAP, administrada exclusivamente por los ganaderos, volvió inmediatamente a la vieja práctica consistente en inflar el precio del ganado en pie. Los ganaderos que administraban la CAP tenían una particularidad que los distinguía de otros empresarios. Eran los únicos preocupados, seriamente, por encarecer la materia prima, que después iban a procesar en sus
39 Domingo Cavallo, Y. Mundlak y R. Domenech. El sector agropecuario y el creci
miento económ ico..., p. 27.
191
fábricas. Preferían administrar una empresa deficitaria, pero, como contrapartida, recibir suculentos beneficios como productores agropecuarios.40
El predominio en 1964 de representantes de entidades cooperativas en el directorio de la JNC no produjo cambios significativos de política, en una década que -como se ha visto- presentó crecientes dificultades para la exportación, en especial por la caída de los embarques con destino al Reino Unido.
Los cortos períodos de precios máximos y los de vedas al consumo en la década del sesenta, coinciden con períodos de altos precios del ganado y escasez de hacienda, siendo en general momentos en que los entes ejecutores tienen gestión mixta y el Estado posee poca o nula capacidad de control sobre el sector. Los períodos de prohibición de exportación no son sólo resultado de decisiones internas, tendientes a mantener el stock de ganado, sino que responden a imposiciones británicas.
Respecto al tercer punto, hay que remarcar que para precisar la valoración de la acción estatal en Argentina en estos años resulta necesario compararla con la de otros países exportadores de carne vacuna. En ese sentido, puede señalarse que tanto luego de la primera guerra como después de la crisis de 1930, y especialmente de la segunda guerra mundial, se generalizó la intervención y regulación del sector cárnico en la mayoría de los países, creándose entes en las principales naciones exportadoras.
Así, en los Estados Unidos, en los años veinte, fue aprobada la Ley de Industrias de Carnes y Mercados de Ganado, “cuyo propósito era controlar el poder de los grandes frigoríficos”. Una Junta de Carnes, creada en 1922 con aportes de la producción, la industria y el comercio de ganados, realizó actividades de fomento y logró por parte del Estado subsidios para la producción cár-
40 Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre carnes... pag. 29.
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nica. A partir de esa fecha y hasta el presente, fue usual la acción estatal en el sector:
“Recientemente se sancionó la Beef Prcmotion and Research Act por la cual se aplica un impuesto de 1 dólar por cada animal vendido, cuya recaudación y aplicación se encarga al sector privado en cabeza de la National Livestock and Meat Board... El propósito de este impuesto es la promoción interna del consumo de carnes rojas. En el orden externo EEUU desarrolló otro mecanismo basado en un aporte de 2 dólares por parte del Estado por cada uno que aporta el sector privado. El primer organismo recauda y aplica 100 millones de dólares a la promoción interna y el segundo 12 millones a la promoción externa”*1
También en Nueva Zelanda y Australia -desde las décadas del 20 y del 30- se sancionaron leyes que originan n la creación de sendas Juntas de Carnes, las cuales tuvieron funciones de promoción en mercados externos, con facultades de intervención en el comercio interno y externo, incluidas las necesarias para estabilizar el precio de la carne. La acción de estos organismos fue un factor que posibilitó el aumento de las exportaciones de estos países hasta nuestros días.
La intervención estatal en la política de carnes luego de la segunda guerra mundial no es privativa de la Argentina, ya que también en otros países dicha acción intentó limitar el poder mo- nopólico de los frigoríficos, sostener los precios internos para la producción primaria y subsidiar la exportación de carnes.
Puede señalarse que sólo en el período 1973/74 se realizó un intento de estatizar el comercio exterior y la gestión de la JNC y de la CAP; en el resto del período estudiado se incorpora en la gestión de los entes a los sectores ganaderos. La tendencia en todo el lapso estudiado es limitar la participación empresaria, di- 41
41 Alberto De las Carreras. Legislación y política de carnes... p. 48.
193
recta o indirecta, del Estado en la industria. Así, en 1959 se vende el Frigorífico Nacional, y en 1978 se liquida la CAP.
Respecto de la comercialización de carnes, salvo los períodos 1964/65, en que el Estado indirectamente aumentó su control sobre el comercio exterior, y 1973/74, cuando lo monopolizó, el comercio de carnes tendió a regularse por medio de mecanismos de mercado, ocupando el Estado un rol subsidiario, en especial luego de 1978. En síntesis, la acción estatal en Argentina no presenta diferencias notables con la de otros países exportadores de carne.
Sobre el punto 4, el análisis de las cifras que dan cuenta de la evolución del stock ganadero, faena y exportaciones de carne (ver cuadro 1), permiten afirmar la relativa influencia de las políticas estatales sobre la producción y exportación cárnica.
El estancamiento de los embarques y el lento crecimiento del stock durante los años sesenta se produce en un período en que el Estado disminuye (respecto de los ’50) su participación directa en el negocio, y aumenta la influencia de los sectores privados en la dirección de la JNC y la CAP.
La sucesión de distintas políticas, materializadas en las diversas leyes de carnes no parecen haber sido el principal aspecto para explicar el estancamiento del stock de ganado, el éxodo de frigoríficos extranjeros y la pérdida de importancia del sector en el conjunto de la economía argentina.
La alternancia de una política “estatista” entre 1973 y 1975 y la posterior liberalización del sector luego de 1976 no modificaron una realidad de retroceso de la producción y del comercio exterior que persiste hasta el presente.
6. Reflexiones finales
El estancamiento del complejo cárnico entre 1960 y 1983 no fue causado por la acción estatal. Al contrario, la realidad in
194
dica que la acción de la JNC y de la CAP cumplió hasta la década del setenta el papel de subsidiador del sector, provocando enormes pérdidas al Estado, aspecto este que no es tomado en cuenta por las opiniones críticas de la acción estatal, que tampoco destacan el importante subsidio a los productores ganaderos realizado vía crédito oficial a tasas negativas por parte del Banco de la Nación Argentina.42
Los entes estatales fueron paulatinamente despojados por los distintos gobiernos de sus funciones de contralor, y en especial de la posibilidad de actuar como empresarios en la industria frigorífica y en el comercio de carnes, salvo durante el período 1973/74. La gestión de la CAP y la JNC fue entregada a representantes del sector privado y, asimismo, fue común el desinterés y/o poca capacidad de control del Estado sobre el complejo.
La tendencia a liberar el funcionamiento del sector comenzó a fines de los años cincuenta, cuando se eliminó el subsidio estatal directo a los frigoríficos a instancias del FM1, conjuntamente con esa decisión se acentuaría la decadencia del comercio con Gran Bretaña y el éxodo de los frigoríficos extranjeros. Según el juicio de aquellos que descalifican la acción estatal, la paulatina liberación del sector debería haber mejorado el comportamiento del mismo, sin embargo acompañó largamente el estancamiento y la crisis del complejo cárnico.
42 Un análisis del fuerte subsidio estatal mediante créditos al sector ganadero en María González y Liliana Pagliettini. “El crédito al sector vacunos durante la década del 70”.
Realidad Económica N° 56, 1984.
195
C uadernos del P.I.E.A.Cuaderno n° 1.María C. Ockier. Propiedad de la tierra y renta del suelo.La especificidad del Alto Valle del Río Negro.
Cuaderno n° 2.Sergio Salvatore. La renta diferencial internacional.Una teoría inconsistente.
Cuaderno n° 3.Eduardo Azcuy Ameghino. Buenos Aires, lowa y el desarrollo agropecuario en las pampas y las praderas.
Cuaderno n° 4.Gabriela Martínez Dougnac. Trabajo asalariado y familiar en la zona agrícola del norte.José Pierri. Política estatal, tecnología y comercialización en el agro pampeano.
Cuaderno n° 5.Carlos M. Biroccoy Gabriela Gresores. Tierra, poder y sociedad en la campaña rioplatense colonial.
Cuaderno n° 6.José B. Bizarro. Evolución y perspectivasde la actividad agropecuaria pampeana argentina.Horacio Giberti. Tipos de cambios fundiarios.
Cuaderno n° 7.E. Azcuy Ameghino, M. Bordas, G. Gresores,G. Martínez Dougnac. El complejo agroalimentario de la carne vacuna argentina, 1960-1996.
Cuaderno n° 8.Carlos León. El desarrollo agrario de Tucumán en el período de la agricultura diversificada al monocultivo cañero.
Cuaderno n° 9.Ignacio Llovety David Letson. Condicionantes sociales y modelos mentales en la adopción de información climática entre productores agropecuarios del norte de la provincia de Buenos Aires. Javier Balsa. Tierra, política y productores rurales en la pampa argentina, 1937-1969.
Cuaderno n° 10.Ménica Bendiniy Pedro Tsakoumagkos (coord.).Transformaciones agroindustriales y laborales en nuevas y tradicionales zonas frutícolas del norte de la Patagonia.
Cuaderno n° 11.Graciela E. Gutman. Innovaciones tecnológicas y organizativas en complejos agroalimentarios. El complejo oleaginoso en el Mercosur.Mónica Mateos y Silvia Capezio. El subsistema de papas prefritas congeladas: una coordinación desde el fast-food hasta la producción primaria.
Cuaderno n° 12.L. Tiscornia - í. Nievas - G. Alvarez - J. Brizzio - M. Vecchia - J. Percaz. Los estancieros en la provincia de Neuquén. Vigencia de la gran propiedad territorial.Chris van Dam. La tenencia de la tierra en América Latina. El estado del arte de la discusión en la región
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