EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE …
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EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA RICA, CÓRDOBA CAROLINA DIAZ GARCIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2009
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EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA
RICA, CÓRDOBA
CAROLINA DIAZ GARCIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C. 2009
EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA
RICA, CÓRDOBA
CAROLINA DIAZ GARCIA
MONOGRAFÍA DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR DE TESIS ESTEBAN NINA BALTAZAR
Magíster en Economía
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2009
“Puede pensarse en las tierras donde hay más pobreza,
en las regiones devastadas por la guerra, en muchas situaciones trágicas causadas por las migraciones,
forzadas o no... En esos casos, casi siempre son las mujeres las que mantienen intacta la dignidad humana,
defienden la familia y tutelan los valores culturales y religiosos...La historia habla casi exclusivamente de las
conquistas de los hombres, cuando, en realidad, una parte importantísima se debe a la acción determinante,
perseverante y beneficiosa de las mujeres.”
Fragmento del discurso del Papa Benedicto XVI, Marzo de 2009
CONTENIDO
INTRODUCCION
Pregunta de Investigación
8
11
Hipótesis 11
Objetivos
- General
- Específicos
11
Metodología 11
1. Aproximación teórica 13
1.1. Relación Estado-sociedad en un régimen democrático y al nivel
Local
13
a- Lo local o el territorio 14
1.1.1. Participación ciudadana 16
1.2. Políticas sociales y programas 17
a- Políticas públicas sociales 18
b- Programas sociales al nivel local 19
1.2.1. Efectos directos y colaterales de las políticas y programas sociales 19
a- Efectos directos de los programas 21
b- Efectos colaterales 22
c- Otros efectos
- Efectos perversos
- Efectos nulos
24
25
25
1.2.2. Evaluación cualitativa-participativa 26
1.3. Participación ciudadana de la mujer 27
a- Hacia la equidad de género y los derechos de ciudadanía 28
1.3.1. Participación política y ciudadana de la mujer 30
2. Programa Familias en Acción del Gobierno colombiano 32
2.1. Características del Programa Familias en Acción 32
a- Objetivo del Programa 33
b- Funcionamiento del Programa
- Nivel nacional
34
34
- Nivel local: municipios beneficiarios
- Enlace municipal y departamental
34
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c- Subsidios condicionados del Programa Familias en Acción
- Subsidio de salud o nutricional
- Subsidio de educación
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d- Población objetivo del Programa: las familias beneficiarias
- Compromiso de las familias beneficiarias
- La corresponsabilidad
37
37
37
2.2. Informe de las Evaluaciones de impacto de Familias en Acción 38
a- Principales resultados de las Evaluaciones de impacto
- Nutrición
- Salud
- Educación
38
38
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40
b- Metodología experimentada: Método cuasi-experimental 41
c- Evaluación de “otros efectos”: Participación de la mujer
- Evaluación 2004
- Evaluación 2006
- Evaluación 2008
42
42
43
43
2.3. Implementación del Programa Familias en Acción en el municipio de
Planeta Rica, Córdoba 45
a- Municipio de Planeta Rica, Córdoba 45
b- Familias en Acción en el municipio de Planeta Rica, Córdoba 47
3. Efectos colaterales en la participación ciudadana de las madres beneficiarias del Programa Familias en Acción 48
3.1. Participación mayoritaria de mujeres en programas sociales 50
3.1.1. Acciones participativas de las madres beneficiarias del Programa
Familias en Acción
a- Los encuentros de cuidado
3.2. Percepciones de las madres beneficiarias sobre la transición de la
participación programática hacia la participación ciudadana y el
empoderamiento
3.2.1. Metodología grupos focales
51
52
53
53
- Madres antiguas
- Madres nuevas
- Personalidades relevantes del municipio
3.2.2. Variables de análisis de grupos focales
a- Percepción positiva Programa Familias en Acción
b- Empoderamiento familiar
c- Mayor participación pública
d- Mayor participación tanto en la familia como en lo público
e- Madres líderes que inciden en la formulación y ejecución de
políticas públicas
3.3. Hacia el enfoque local de las evaluaciones de los programas
nacionales
CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA FIGURAS TABLAS GRÁFICOS ANEXOS
53
53
54
54
54
55
55
56 57 59 60
LISTA DE FIGURAS Figura 1. Evaluación de efectos colaterales. Figura 2. Mapa de efectos principales, efectos nulos, efectos perversos y efectos
colaterales de intervenciones públicas.
LISTA DE TABLAS Tabla 1. Distribución de la Población Municipio Planeta Rica 2008.
Tabla 2. Porcentaje Poblacional por Sexo del Municipio de Planeta Rica 2008.
LISTA DE GRÁFICAS Gráfica 3. Pirámide poblacional del municipio de Planeta Rica 2008. Grafico 4. Crecimiento de la población de Planeta Rica 1.964- 2.005.
8
INTRODUCCIÓN
A pesar de haber estudiado mi carrera de Ciencias Políticas en la capital, mi origen y
cercanía a la región y al municipio que estudio, del cual soy nativa, al igual que mi
vinculación laboral cercana al gobierno local, me han permitido un conocimiento
directo y profundo de la localidad, y ser testigo de los cambios en la participación de la
mujer que ha generado el Programa de Familias en Acción.
Por eso quise escoger este tema, que lleva a veces a una reflexión crítica sobre las
evaluaciones del Programa, por prescindir de realidades locales muy importantes, que
reflejan los avances en el ejercicio de la participación de las mujeres y, por tanto, en la
práctica democrática participativa.
Es mi percepción sobre el aumento en la participación de las mujeres en el municipio
lo que lleva a formular mi pregunta de investigación, el interés por llegar a conocer cuál
era la causa para que tal participación estuviera teniendo un significativo aumento,
llegando a encontrar que la principal causa de esta participación, que podría ser
llamada “emergente” se debía al Programa Familias en Acción.
El Programa Familias en Acción es el programa social del Gobierno colombiano, que
más divulgación y desarrollo ha tenido en los últimos años. Surge como respuesta a la
difícil situación social de los municipios pequeños de Colombia, donde la crisis
económica ha sido más sentida, y donde se visualiza en mayor grado la exclusión
social que genera la pobreza.
Como todo Programa Social, Familias en Acción ha sido sometido a continuas
evaluaciones sobre su funcionamiento e impacto social.
La presente investigación parte del análisis de las evaluaciones realizadas por el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) al Programa Familias en Acción, para
saber hasta qué punto se había tenido en cuenta la participación de la mujer, como un
9
impacto cualitativo del Programa. Considero este aspecto de singular importancia, no
sólo por ser las mujeres las beneficiarias del mismo, sino por hacer visible que las
interrelaciones sociales que le permite a la mujer, la han acercado al ámbito de lo
público y han generado una progresiva conciencia ciudadana.
Por eso abordo las evaluaciones cuantitativas nacionales, además de mi propia
observación e investigación de los efectos del Programa Familias en Acción, en un
municipio beneficiario específico. De esta forma se establece un paralelo en ambos
aspectos investigativos.
Para realizar este análisis se escogió el municipio de Planeta Rica, Córdoba, de
63.250 habitantes aproximadamente, y donde hoy en día se están beneficiando del
Programa 7.686 familias. Estas familias incluyen como beneficiarios a 11.438 menores
de 18 años, de los cuales 4.030 reciben el subsidio nutricional y 7.408 los subsidios de
escolaridad.
Se comprobó que las evaluaciones gubernamentales no valoraban ni reconocían el
efecto en la promoción de la mujer en el ámbito de la participación ciudadana y política
del municipio analizado.
Aclaro que no pretendo con este trabajo presentar una evaluación cualitativa completa
y exhaustiva de Familias en Acción en el Departamento de Córdoba, sino que planteo
un análisis cualitativo de datos de un municipio de este departamento.
La investigación permitió encontrar diversos efectos colaterales, como en el tema del
capital social, pero su enfoque desde el inicio se dirigió a efectos relacionados con la
participación cívica y ciudadana de la mujer.
De otra parte, aunque el “clientelismo” se podría considerar como un efecto colateral
del Programa, el análisis se efectuó sobre el empoderamiento y la participación política
de las mujeres beneficiarias del Programa Familias en Acción.
10
En síntesis, esta investigación no es una evaluación de impacto, sino un análisis de los
impactos. Una aproximación a los análisis cualitativos de dichos impactos.
11
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN ¿A qué se debe el incremento de la participación política y cívica de las mujeres en el
municipio de Planeta Rica, Córdoba?
HIPOTESIS La mayor participación de las mujeres en el municipio de Planeta Rica, Córdoba es
resultado colateral del Programa Familias en Acción.
OBJETIVOS GENERAL:
Analizar y valorar la participación política y ciudadana de las beneficiarias del
Programa Familias en Acción a nivel local.
ESPECÍFICOS:
- Revisar las fuentes bibliográficas sobre participación política y ciudadana.
- Analizar cualitativamente el rol de las mujeres a partir de las
percepciones de madres beneficiarias.
- Estudiar la lógica de los programas sociales a nivel local.
- Analizar las fortalezas y limitaciones de las Evaluaciones de Impacto de
Familias en Acción, especialmente en lo referente al tema de la mujer.
METODOLOGÍA
La metodología utilizada en esta investigación es de tipo mixto, combina el análisis de
fuentes secundarias (bibliografía, Evaluaciones de impacto de Familias en Acción) y el
uso de técnicas cualitativas como grupos focales, talleres y entrevistas a nivel local.
12
Se hicieron tres grupos focales, uno con las beneficiarias que llevan más de dos años
en el programa; el segundo con las nuevas beneficiarias que llevan poco más de un
mes en el Programa y un tercer grupo focal con personalidades y autoridades
relevantes del municipio. Esta metodología será profundizada en el Capitulo 3
correspondiente a Metodología de grupos focales.
13
1. APROXIMACIÓN TEÓRICA
El presente capítulo se inicia con una aproximación teórica a conceptos que se
consideran fundamentales, como la participación ciudadana, la democracia y el
Estado de Derecho, en primera instancia. Luego se abordarán conceptos como
políticas y programas sociales y la evaluación de los mismos de acuerdo con sus
efectos directos y colaterales. Por último se analizará la participación ciudadana de
la mujer. Todo ello enfocado finalmente a lo local, por lo que también se aclara este
concepto.
Esta relación de temas, tan diversos y complejos, es necesaria para la presente
investigación, y puede ser un aporte el tratar de establecerla en este desarrollo
teórico. Aunque cada uno de estos conceptos ha inspirado gran cantidad de libros y
de análisis diferentes, hemos acogido lo que consideramos pertinente para este
trabajo, con el conocimiento de que tenemos que dejar de lado muchos aspectos de
los mismos.
1.1. Relación Estado-sociedad en un régimen democrático y al nivel local
A continuación se presentará la relación Estado-sociedad como el espacio de la
participación política de los ciudadanos en un régimen democrático.
Acerca de Estado democrático, Rodrigo Uprimny dice: “Un Estado es democrático
porque reposa en la soberanía popular, la igualdad de las personas en el diseño de las
instituciones y en la formación de la voluntad política... y es social, en tanto se basa en
la idea de que el poder político debe buscar para los asociados un nivel mínimo de
justicia material”1
El hecho de ser democrático implica en primer término la participación de los miembros de la sociedad. Implica, al estar asociado a un Estado y a un sistema
1 Uprimny, R. (2001), Orden democrático y manejo de conflictos, Bogotá, Viva la Ciudadanía, Universidad Pedagógica Nacional.
14
político, el reconocimiento previo de la ciudadanía. Al ciudadano se lo define
comúnmente como miembro de una actividad política y el ejercicio de este papel lo
involucra en la posibilidad de hacer parte no sólo de un Estado, sino de participar en
la toma de decisiones en las instituciones.
La integración y confianza entre el Estado y la sociedad se pueden lograr, según
Nelson Muñoz Restrepo, con comunidades que puedan desarrollar procesos
participativos en la toma de decisiones, dentro de la construcción de una democracia
participativa y pluralista.
Respecto al término “democracia” Adriana Delgado da esta definición: “La democracia
se entiende como un efecto material del ejercicio del poder, como una cierta igualdad
social conseguida gracias a la acción estatal. Esta concepción está asociada a la
llamada libertad positiva, aquella que deriva de la existencia de prestaciones positivas
de parte del Estado”. Por ello este sistema se considera mucho más deseable que
cualquier otro.
a) Lo local o el territorio
Lo local se utiliza usualmente para referirse a una unidad territorial menor en relación
con otra de rango superior. En este caso, tanto en la parte teórica como en el estudio
de caso, lo local equivale a los municipios. Con la evolución y transformaciones del
Estado y sus relaciones con la sociedad, el concepto de lo local, ha adquirido gran
importancia en las Ciencias Políticas y Sociales.
En los países con grandes problemas económicos y sociales, como los de América
Latina, es en lo local donde más se visualizan las necesidades y demandas sociales
de las comunidades que sufren los problemas de pobreza y exclusión.
El interés por lo local surge pues para tratar de remediar los graves desequilibrios
sociales y posibilitar que las comunidades participen en el mejoramiento de sus
condiciones de vida. “Una de las razones que justifican el interés por los gobiernos
15
locales es que estos abren oportunidades a la base social para expresar sus
demandas, y a la autoridad pública para diseñar acciones de acuerdo a éstas. De esta
forma se quiere lograr que la toma de decisiones se encuentre más cerca de las
necesidades reales y sentidas por los beneficiarios de las mismas.”2
Desde otro enfoque, el proceso de desarrollo local se define según Ramón Linarez
Arrieche en su Monografía sobre Políticas Locales, como un “proceso de
transformación del sistema socioeconómico y socioproductivo de un municipio,
destinado a elevar y mejorar la calidad de vida de los habitantes del mismo y que
además de proporcionar crecimiento económico y productivo implica el mejoramiento
de las condiciones sociales del municipio y de sus habitantes, es decir mejorar los
servicios públicos, la educación, la salud, entre otros; esto último es denominado como
desarrollo económico y social.”
En resumen, “la actuación en las sociedades locales supone reflexionar críticamente
sobre las acciones llevadas a cabo para producirlas como tales. Las sociedades
locales son producciones que implican un cierto tipo de sociabilidad, determinadas
formas de agencia y un sistema de representaciones. Lo local constituye una realidad
fenomenológica compleja, entramado de relaciones de inmediatez, construcciones
simbólicas y sentimientos de pertenencia a través de los cuales se construye la
identidad (y la diferencia) de una comunidad. En fin, lo local es una construcción para
sí antes que una cualidad en sí.”3. Es decir, es en lo local donde se concreta la
capacidad de agencia del ciudadano, que quiere decir: “La oportunidad de elegir y
perseguir las propias metas y valores es lo que se denomina capacidad de agencia
[agency], que se expresa en la realización de una persona como agente… ¿quién es
un agente? Un agente es quien hace cosas, como también, considera acciones y
resultados. Este ejercicio de la agencia se debe a la capacidad que tiene una persona
para alcanzar sus propias metas y valores, estén o no relacionadas con su propio
bienestar”4.
2 Errazuris, M. (1992), Políticas sociales, mujeres y gobierno local, Chile, CIEPLAN. 3 Pintos, F. (2008) “El Estado del Desarrollo Local en América Latina: obstáculos, facilitadores” [en línea], disponible en: http://www.scielo.br/pdf/inder/v9n2/909v9.pdf, recuperado: Abril 14 de 2009. 4 Urquijo Angarita M. (2009) “La Ciudadanía democrática y el ciudadano como Agente”, en Revista Cibionte electrónica. Art.2.
16
1.1.1. Participación ciudadana
Un siguiente concepto para nuestro análisis es el de ciudadanía. Un ciudadano, en su
definición más general, es un miembro de una comunidad política. La condición de
miembro de dicha comunidad se conoce como ciudadanía y significa una serie de
deberes y derechos. El común de la gente entiende ciudadanía como mayoría de
edad y posibilidad de votar. Pero la ciudadanía en su concepción actual va mucho más
allá. “Ser ciudadano no sólo tiene que ver con los derechos recibidos por las
instituciones que nos rigen a los que nacimos en un mismo territorio, sino que guarda
una estrecha relación con las prácticas sociales y culturales que dan sentido de
pertenencia”.5
Entre los más importantes derechos, se destacan por su importancia los de
participación en los beneficios de la vida en común. Además de la imprescindible
participación política, mediante el derecho al voto, que es la seña de identidad de las
democracias representativas predominantes en el mundo.
La participación ciudadana puede ser política o cívica. “La participación política es un
término que va unido al de democracia. Para que la democracia sea legítima,
necesariamente necesita de la participación política, que es la posibilidad que tienen
los ciudadanos de incidir en el curso de los acontecimientos políticos; es decir, son
acciones que realizan los ciudadanos para incidir en un bajo o alto grado en los
asuntos de un Estado. La participación política es, ante todo, la suma de todas
aquellas actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad
intervienen en la selección de los gobernantes y, de una manera directa o indirecta, en
la formación o construcción de las políticas de gobierno.”6
Esta denominada participación ciudadana en un régimen democrático conduce a la
democracia participativa, la cual… “tiene como finalidad que los ciudadanos influyan
5 García Canclini, N. (1994), Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalización, México, Mimeo. 6 Sabucedo M. y Sobral J. 1986, “Participación política y conducta de voto”, en Papeles del Colegio oficial de psicólogos, vol. IV. 7 Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 1993.
17
en los asuntos públicos, por medio de la participación y la deliberación de una manera
propositiva y con un sentido de corresponsabilidad. En ella, los individuos se sienten
parte de la comunidad política cuando ejercen libremente sus derechos y deberes. En
este sistema se busca establecer vínculos reales para democratizar los ámbitos
cotidianos donde interactúan los ciudadanos”.7
Por su parte, la participación cívica se define como “un proceso, no un suceso, que
relaciona estrechamente a los ciudadanos con los procesos económicos, sociales,
culturales y políticos que afectan sus vidas. La experiencia demuestra que la
participación de los ciudadanos es más efectiva si las instituciones y los procesos
decisorios están situados más cerca del lugar donde viven. Sin embargo, la
participación cívica debe distinguirse de la participación en sí, porque está
específicamente asociada con los esfuerzos por establecer canales de expresión,
representación y responsabilidad en el plano del Estado.”8
1.2. Políticas Sociales y programas
Para el cumplimiento de sus responsabilidades el Estado ofrece soluciones de apoyo
con políticas sociales y éstas se traducen en programas sociales. En este epígrafe se
tratarán temas como las políticas sociales, los programas sociales y la evaluación de
los mismos.
En el mismo sentido, Magaly Pérez tiene una interesante definición del Estado, en la
que mezcla el poder del Estado y las garantías que debe ofrecer: “una forma de
organización del poder que ejerce la representación institucional de la voluntad
popular, con poder de actuar, tanto en condiciones de normalidad como de excepción,
en pro de garantizar la defensa y el bienestar de la sociedad, y así como los derechos
de sus integrantes.”9 Es importante resaltar, teniendo en cuenta la concepción de la
autora, que es tarea fundamental y principal del Estado garantizar el bienestar social.
8 Puerta, Uber y Otros. (2006) La participación Ciudadana y el desarrollo de la cultura política en Colombia, Bogotá, Fundación K. Adenauder. 9 Pérez Campos, M. Estado, Sociedad, bien común y Derechos Humanos. Participación, Ciudadanía y Derechos Humanos, Universidad Católica Andrés Bello. Caracas, 2006.
18
a) Políticas públicas sociales
La política pública surge de la obligación que tiene el Estado de ser garante de los
intereses de la colectividad. “La política pública expresa el conjunto de acción estatal
orientada a garantizar la satisfacción de las necesidades del pueblo-nación,
representado en él... La política pública vincula al Estado con la sociedad, lo relaciona
con ella y sirve para legitimar dicha relación... El contenido de la política pública
caracteriza la acción del Estado y define el sentido del régimen político instituido para
ejercer el poder...Estas propuestas las formulan y ejecutan en nombre de la sociedad,
las bases que han llegado al poder y ejercen el control del Estado”. 10
En el mismo sentido, encontramos otra definición de política pública como la
manifestación del Estado en acción.
“El concepto de política pública tiene dos sentidos generales: el primero hace
referencia al significado de política, la cual puede ser vista desde tres puntos de vista:
como regulación, como confrontación y como acción... El segundo sentido hace
referencia a lo público. Es decir, a aquello que es común a todo el pueblo, a lo que
representa los intereses comunes de la sociedad, en contraposición de los intereses y
beneficios particulares.” 11
Un ejemplo de políticas sociales y programas en América Latina, para enfrentar la
pobreza y el desempleo según la CEPAL, han sido “intervenciones sociales y
regulaciones desde distintas instancias públicas para paliar esas situaciones, a través
de programas de empleo, subsidios de vivienda y aportes especiales para jefas de
hogar, entre otros”. Según la CEPAL, la política social “se orientó casi exclusivamente
hacia la pobreza con nuevas formas de focalización que se dirigieron a la población
extremadamente pobre por medio de programas de asistencia social. Son
característicos de esos programas los fondos de inversión social y los programas de
10 Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP). “De la noción política pública educativa”. Documentos internos SED e IDEP sobre políticas públicas, 2003-2005. 11 Ibid., p. 1.
19
empleos de emergencia, con el fin de resolver agudos problemas de desempleo con
una visión de corto plazo. “12
b) Programas sociales al nivel local
Se entiende por políticas y programas al nivel local según Ramón Linarez Arrieche,
“las medidas y acciones implementadas por el gobierno local en concordancia con las
directrices y lineamientos del gobierno central y en conjunto con el gobierno regional
para generar desarrollo local, impulsar la participación ciudadana y la democracia y
proporcionar la mayor suma de felicidad colectiva e individual posible a los habitantes
del municipio”. Sostiene este autor, que dichas políticas y programas sociales son
fundamentales para el desarrollo de un municipio y en consecuencia para sus
habitantes, ya que buscan generar bienestar social colectivo e individual y mejorar las
condiciones de vida de la población en lo relacionado con la educación, la salud, la
vivienda, los servicios públicos, entre otros aspectos.
Partiendo de la anterior idea, se puede inferir que algunas políticas sociales nacionales
y programas sólo pueden desarrollarse a nivel local, porque representan el
acercamiento directo del pueblo o comunidad local con el gobierno y con ello el acceso
a los servicios sociales necesarios para mejorar la calidad de vida. Estos programas
sociales, deben ser tomados como una herramienta de la política social que permita
una mejor calidad de vida y una distribución equitativa de las oportunidades,
permitiéndole de esta manera a la población participar activamente en su desarrollo.
1.2.1. Efectos directos y colaterales de las políticas y programas sociales
En este apartado tomaremos como principal referencia a Evert Vedung, quien deja
ver, a partir de los modelos de evaluación de políticas públicas y programas públicos
como las intervenciones gubernamentales generan no solamente los resultados
esperados, sino además efectos colaterales o efectos no previstos, que es necesario
analizar y valorar para el buen término de nuestra investigación. 12Arriagada, Irma. (1997), Políticas sociales, familia y trabajo en la América Latina del fin de siglo. Serie Políticas Sociales, #21, CEPAL.
20
Para Vegund, las políticas públicas y la evaluación de programas han sido la forma en
que el Estado vinculó a científicos y académicos para que proporcionaran
valoraciones retrospectivas acerca de la aplicación, rentabilidad y resultados de
medidas gubernamentales, con el fin de llevar a cabo una autoreflexión, lograr una
comprensión más a fondo y adoptar decisiones más sólidamente fundamentadas por
parte de los responsables de las operaciones de gobierno... La evaluación es un
proceso mediante el cual se realiza una “cuidadosa valoración retrospectiva de los
méritos, importancia y valor de la aplicación, productividad y resultados de las
intervenciones gubernamentales, que se pretende desempeñe un papel en futuras
situaciones y acciones prácticas”.13
Como sugiere Nina (2008): “el fin principal de la evaluación es el aprendizaje social de
las formas que tiene el Estado, en torno a los desafíos sociales que impone el
desarrollo: Enseñanzas que aporta la experiencia para hacerlo mejor, lograr políticas y
programas más efectivos, más eficaces, más eficientes, más costo-efectivos, más
sustentables en el tiempo. La evaluación alimenta la rendición de cuentas, vela por el
buen funcionamiento de las instituciones públicas, sus políticas y programas y ayuda a
controlar los abusos”.14
La evaluación implica valorar y poder calificar ese valor. “...La evaluación presupone
criterios de valía sobre los que se pueda juzgar las ventajas y los inconvenientes de
las intervenciones gubernamentales, así como una serie de normas de decisión o
estándares de rendimiento que nos indican qué medidas basadas en esos criterios
son excelentes, aceptables o inaceptables...Dado que la evaluación es un proceso
realmente general y analítico, puede aplicarse a cualquier área del comportamiento
social. Sin embrago, un aspecto especial del contexto actual es el de que la
evaluación se limita sólo a las intervenciones gubernamentales, es decir, a un cambio
social, político o administrativamente planificado, preferentemente de medidas
políticas y programas públicos.” 15
13 Vedung, E. (1997) Evaluación de políticas y programas. Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales .p. 57 14 Nina, E. (2008), (julio-diciembre)”Modelos de evaluación de políticas y programas sociales en Colombia”, en Papel Político. vol. 13. Núm. 2. p. 450. 15 Op. Cit. Vedung E. p. 59.
21
Aclara Vedung que las intervenciones gubernamentales pueden abarcar muy diversos
aspectos y áreas sociales, según el autor, todo programa tiene dos tipos de efectos:
directos o principales, y colaterales.
a) Efectos directos de los programas
Los “efectos directos o principales” pueden definirse como los impactos importantes y
de carácter central que los agentes gubernamentales desean alcanzar de manera
intencionada. En consecuencia, los efectos principales están asociados a los objetivos
más importantes de la adopción de medidas políticas. Además, los efectos principales
son por definición, previstos, así como positivamente valorados por los investigadores
de medidas públicas... Son resultado de la acción del programas y están determinados
por los objetivos formulados” 16
El autor hace un recuento de los procesos de evaluación más usuales. La mayoría se
centra en el análisis de consecución de objetivos que se desea alcanzar y que han
motivado el programa gubernamental.
Pero, “una dificultad intrínseca en la evaluación de la consecución de objetivos que
utilice objetivos especificados de antemano como elemento organizador, es la de
cómo explicar efectos involuntarios y no reconocidos. Las acciones políticas pueden
culminar en sus productos involuntarios imprevistos.”17
Resumiendo, los modelos de consecución de objetivos son incompletos y han creado
problemas cuando sólo se tiene en cuenta sus resultados, en la adopción de medidas
de política social y sus programas. Según este autor, el gran problema de este modelo
de consecución de objetivos es que “se muestra ciego a los efectos colaterales”18.
16 Ibid., p. 75. 17 Ibidem., p. 77. 18 Ibidem., p. 72.
22
b) Efectos colaterales
Para profundizar en la importancia de estos efectos en el análisis de los programas
sociales, se presentará a continuación una caracterización de los efectos colaterales. “Desde el punto de vista de los investigadores políticos, puede definirse un efecto
colateral como un impacto al margen del objetivo del programa. Pueden ser el resultado
de la intervención o de acciones concomitantes y simultáneas que, en últimas, afectan de
manera directa el logro total” 19.
Según Vedung “Las acciones políticas pueden culminar en productos involuntarios e
imprevistos”. Esto lleva a considerar lo que los efectos colaterales implicarían en la
ampliación del modelo de consecución de objetivos. Como explica el autor, estos
objetivos son premeditados y sustantivos. Pero esto no implica que no se mantengan
los objetivos principales como los objetivos sustanciales de los responsables de la
adopción de medidas políticas, y con lo que se creen ellos mismos capaces de
alcanzar, ya que estos se complementan con los efectos colaterales.
En general, este modelo se basa en objetivos (Ver Figura 1), en el sentido de que “los
objetivos del programa se mantienen como elemento sustancial, pero también se
toman en consideración rasgos ajenos al área de objetivos preordenados por los
objetivos del programa”. Es decir, los programas pueden producir cosas distintas a los
resultados esperados.
El autor hace una clasificación o tipología de los efectos colaterales, ubicándolos fuera
de la zona objetiva. Los clasifica en: beneficiosos y perjudiciales. En cada una de
estos, los efectos pueden ser: primarios, secundarios y terciarios; inmediatos y
mediatos; permanentes y transitorios. También los divide en previstos e imprevistos.
Señala que las consecuencias beneficiosas no previstas son poco frecuentes y
también que hay ocasiones en que las medidas políticas adoptadas tienen
19 Ibidem., p.p, 72-73.
23
consecuencias imprevistas y de carácter positivo.20 Para tener claros los aspectos
susceptibles de ser estudiados en la investigación con fines de evaluación Ver Figura 2.
Una de las razones de que existan efectos colaterales es la complejidad de la
dinámica social, ya que, la vida social de los colectivos humanos es de tal diversidad
en sus interrelaciones y desenvolvimiento, que es difícil prever con exactitud cómo la
afectan los programas sociales. Resulta también difícil preverlo todo cuando se trata
de personas y de muy diversas subjetividades.
Vedung cita a Popper: “uno de los aspectos más sorprendentes de la vida social es
que nada sale nunca exactamente como se había previsto. Las cosas siempre salen
de manera algo diferente. En la vida social rara vez producimos exactamente el efecto
que deseamos producir y, normalmente, conseguimos cosas que inicialmente no
habíamos pretendido. Evidentemente, actuamos con determinados objetivos en mente
pero, aparte de estos objetivos (que podemos realmente alcanzar o no) existen
siempre determinadas consecuencias indeseadas de nuestras acciones y, por lo
general, esas consecuencias no pueden ser eliminadas. Explicar porque no pueden
ser eliminadas es la tarea más importante de la teoría social.” 21
También cita a Albert Hirschman, quien afirma “Que una de las grandes intuiciones de
las ciencias sociales,...es la observación de que debido a una previsión imperfecta, las
acciones humanas suelen tener consecuencias indeseadas de alcance considerable.
El reconocimiento y descripción sistemáticos de esas consecuencias involuntarias, ha
constituido desde entonces una de las mayores tareas, cuando no la razón de ser de
las ciencias sociales... Los programas pueden producir consecuencias no deseadas
que, a su vez, constituyan o creen nuevos problemas que deban ser sometidas a
programas gubernamentales novedosos”22. De este enfoque de la dinámica de vida
social se deriva la necesidad de un análisis de las consecuencias de los programas
sociales para retroalimentar y ajustar dichos programas.
20 Ibidem., p.77. 21 Ibidem., p. 81. 22 Ibidem., p.82.
24
Como lo explica Vedung, los resultados son diferentes a lo esperado porque las
consecuencias son producidas por la aplicación de programa y no fueron consideradas
cuando se originó el proyecto y el funcionamiento del mismo. “Los efectos colaterales
imprevistos tienen un interés especial para los evaluadores. Las consecuencias reales
de una determinada política, dan siempre como resultado algo ligeramente diferente a
lo que la gente esperaba antes de emprender una acción. Esto se debe al hecho de
que las consecuencias son producidas por la aplicación del programa, y no por los
supuestos que originalmente guiaron la decisión de adoptar el programa. Influir en la
adopción del programa es algo totalmente distinto a controlar sus consecuencias” 23
“La información sobre los efectos colaterales es crucial para cualquier valoración de
carácter general de programas de gobierno… Una característica del enfoque de
efectos colaterales es la de que los objetivos se mantienen como el organizador
fundamental, pero se ven complementados por los efectos colaterales” 24
Vedung afirma que en la investigación con fines de evaluación se pasa
considerablemente por alto el tema de los efectos colaterales. Para dar fuerza a esta
afirmación, sustenta una opinión de Sieber (1981), quien afirma que “la preocupación
por las consecuencias imprevistas de cualquier tipo, parece ser una molesta excepción
en la investigación con fines de evaluación” 25. Este autor critica que rara vez los
textos sobre evaluación mencionan este tema, es decir, no se ofrecen pautas
concretas para conceptualizar, detectar o valorar un equilibrio de los efectos positivos
y negativos
c) Otros Efectos
Resumiendo a Vedung, él invita a descubrir que desde viejas épocas de la historia las
acciones políticas pueden tener grandes efectos negativos o contraproducentes. Un
salvador se puede volver un tirano. Pero aclara que no se puede llamar efectos
colaterales a los efectos de otro tipo como son: los efectos perversos y los efectos
23 Ibidem., p.83. 24 Ibidem., p.82. 25 Ibidem., p.p. 73-74
25
nulos. El objetivo de esta investigación no incluye el análisis de dichos efectos. A pesar
de ello, a continuación se hará una breve descripción de estos:
- Efectos perversos:
“Los efectos perversos van en sentido exactamente contrario a las mismas intenciones
de los investigadores del programa...Dado que esos impactos se producen en el área
de objetivos de la intervención pública, no son efectos colaterales ni efectos
principales...La terminología de efectos colaterales - principales no es capaz de captar
los efectos perversos...Los efectos perversos producen consecuencias, pero de
sentido totalmente contrario a los deseados”26
Es muy importante percibir esta clase efectos, estos deberían ser casi evidentes para
el evaluador, ya que si el programa produce efectos contrarios a su propósito
fundamental, algo malo debe haber en el mismo.
- Efectos nulos:
“La expresión efectos nulos significa que los programas adoptados debido a que se
esperaba que tuvieran determinados efectos, no los consiguieron provocar en
absoluto... un aspecto interesante de los efectos nulos, es que una vez que no se
producen los efectos deseados se niegan a hacerse realidad”27.
Para resumir los dos efectos anteriores, es importante considerarlos como evaluadores
de un programa, ya que los primeros producen consecuencias distintas a lo que se
estima como resultados esperados y los nulos, son en términos generales aquellos
efectos que, aunque están previstos, nunca se dan.
26 Ibidem., p.p 74-75. 27 Ibidem., p.75.
26
1.2.2. Evaluación cualitativa participativa
En la otra orilla de la evaluación de programas sociales, se dan los modelos
cualitativos participativos que se basan en el análisis de las percepciones de los
beneficiarios de los programas, valorando no sólo el grado de satisfacción, sino
también el logro de las necesidades de los individuos y comunidades.
Vedung, al referirse a la evaluación orientada al beneficiario, deja muy claro que ésta
adopta los objetivos, expectativas, preocupaciones o incluso necesidades de los
destinatarios como su máximo núcleo organizador. Es en esta evaluación donde se
encuentra la respuesta a si el programa satisface o no las expectativas y deseos de
sus beneficiarios.
Es importante dejar claro que existen dos puntos de partida valiosos a la hora de hacer
una evaluación orientada a los beneficiarios: las necesidades de estos y los deseos y
expectativas subjetivamente formuladas por ellos.
El beneficiario del programa es el destinatario previsto de este (Scriven, 1991). El
rasgo participativo que se le da a este beneficiario estriba en que pueda expresar sus
quejas, reclamaciones u opiniones a las personas que actúen como evaluadores de la
política o programa.
Se dice que un paso primordial en el momento de aplicar el modelo participativo
consiste en localizar a los beneficiarios del programa en sus propios territorios. El
siguiente paso es instar a los beneficiarios a calcular los impactos del programa sobre
ellos. En este caso, se pedirá a los destinatarios del programa que establezcan una
comparación entre lo que habría podido ocurrir en caso de que no existiera el
programa y lo que ha ocurrido desde la aplicación de éste.
Actualmente el modelo orientado al beneficiario se emplea en diversas evaluaciones,
sobre todo en aquellas evaluaciones de programas donde la percepción del
beneficiario es fundamental para la aplicación y desarrollo de estos. Por ejemplo, en
las evaluaciones de programas de tipo social.
27
1.3. Participación ciudadana de la mujer
Los diccionarios definen a la Mujer como “persona del sexo femenino” y al sexo como
“la condición orgánica que distingue al macho de la hembra.” Y en cuanto a los tipos
de mujeres dice la Real Academia de la Lengua refiriéndose a “mujer de su casa como
“la que tiene gobierno y mucha disposición para mandar y ejecutar los quehaceres
domésticos y cuida de su familia con mucha exactitud y diligencia.”
Con estas definiciones ya se visualiza cómo los planteamientos iníciales sobre la
condición de mujer se centraron en la discriminación de la que era objeto. “Esta
discriminación llamó la atención sobre las consecuencias que tiene para la mujer las
imágenes que genera su desempeño en el rol reproductivo, tanto en su dimensión
cotidiana (tareas relacionadas con la sobrevivencia de la familia) como generacional
(tareas relacionadas con la reproducción biológica de la misma) y en la vinculación de
estas con su participación económica”28. Desde esta perspectiva se puede destacar
que la consecuencia directa de esta visión de la mujer ha sido su marginación de la
actividad económica y social.
Bebel argumenta que la dominación de género por el hombre tiene “Como punto de
partida la dependencia económica del oprimido respecto del opresor...La mujer
representó un papel especial en las distintas fases de la evolución humana, pues
proporcionaba al hombre el mejor operario. No solamente cuidaba de los hijos, sino
que desempeñaba todas las labores de la casa...El hombre era el amo acostumbrado
a mandar…El hombre adoptó una posición de dueño.”29
Fué la familia como unidad económica y social fundamental el espacio donde se
perpetuó la subyugación de la mujer. Este sistema familiar impone “Una división social
del trabajo en la que la mujer se ve reducida a un papel reproductivo y en la que se le
asignan las limitadas tareas vinculadas de forma inmediata a esta función
28 Raczynski, D. y Serrano, C. (1992), Políticas sociales, mujeres y gobierno local. Chile, Corporación de investigaciones Económicas para Latinoamérica. 29 Bebel, A. (1975), La mujer. Barcelona, Editorial Fontamara.
28
reproductiva: el cuidado de los demás miembros de la familia. Esto implica la
subyugación doméstica y la dependencia económica de este género.” 30
Pero la discriminación de género en cuanto a derechos y oportunidades, no impidió
que la mujer accediera a los campos reservados al hombre y fuera dejando su
testimonio en la ciencia, la literatura, el arte y la política. Muchas mujeres abrieron la
brecha, demostrando valor y decisión en un largo y difícil camino. Y en cuanto a la
mayoría de mujeres, se empezó a reconocer su papel en la historia. Ella facilitó la
permanencia de la humanidad en la tierra, no sólo por ser la pionera de la agricultura y
de las actividades que garantizaran la subsistencia sostenible, sino porque siempre
estuvo ligada al cuidado y la conservación de la vida, más allá de sus intereses
individuales. Pero también educó y sembró valores que dignificaran la vida.
a) Hacia la equidad de Género y los derechos de ciudadanía
Algunos autores afirman que las feministas dieron origen a la denominación “género”
en busca de un nuevo término que no tuviera todas las implicaciones ideológicas que
traía la palabra “mujer”. De todos modos este concepto se incorporó rápidamente en
las investigaciones y llegó hasta las instancias de gobierno al crearse en algunos
países programas denominados de “equidad de género”.
En el libro “Mujer y Liderazgo Social”, las autoras abordan el concepto de género de la
siguiente manera: “el concepto de género se refiere al conjunto de rasgos que
diferencian a hombres y mujeres en una sociedad, adquiridos en el proceso de
socialización. Es el modo de ser hombre o de ser mujer en un espacio-tiempo y en una
cultura determinados. Por lo tanto se entiende el género como una categoría cultural,
como una construcción social que define los contenidos de lo que es femenino y lo que
es masculino.” Y continúan: “la discriminación resulta no solo al tratar distinto lo que es
igual, sino también al tratar igual lo que es distinto.”31 Pero dicha igualdad no puede
desconocer las diferencias en el cómo se ubican en la sociedad hombres y mujeres, y
cómo acceden a los beneficios del desarrollo. 30 Waters, M. (1977). Marxismo y Feminismo. Barcelona, Editorial Fontamara. 31 Díaz, Zulma; Guzmán Margarita. FIEL. 1997, Bogotá. Pág 23
29
Desde el siglo XIX las mujeres comenzaron espontáneamente a organizarse y a hacer
pronunciamientos sobre la discriminación social a la que estaban sometidas. En casi
ningún país se les había otorgado siquiera el derecho al voto y aunque muchas
constituciones declaraban a la mujer como ciudadana, de manera contradictora se les
negaba los derechos que da la ciudadanía.
En 1850 se inició un movimiento político no sólo para las mujeres, sino de las mujeres.
Se trató de una Convención de mujeres celebrada en el Estado de Ohio (Estados
Unidos). En esta Convención se establecieron principios tales como: “Se resuelve que
las mujeres tienen derecho al voto y a ser consideradas elegibles para cargos
públicos; que los derechos civiles y políticos no reconocen diferencia de sexo, que
las mujeres deben tener acceso a la instrucción para que se les abran las puertas; que
es vano todo esfuerzo para educar a la mujer si no se le conceden sus derechos; que
en cuanto a la propiedad los derechos de los cónyuges deben ser iguales y la mujer
puede tener bienes y ser heredera.” 32
A nivel internacional, en 1979 se realizó la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer. Este importante Tratado refrendó la
importancia de que las mujeres se involucren en el aparato político de los Estados a
los que recomienda tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país.
En esta Convención se llegó a grandes avances, se les garantizó a las mujeres “en
igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en todas las elecciones y
referendos públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean
objeto de elecciones públicas; participar en la formulación de las políticas
gubernamentales y en la ejecución de éstas; ocupar cargos públicos y ejercer todas
las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; participar en
organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida
pública y políticas del país” 33.
32 Stuart Mill, J. y Taylor Mill, H. (1975). La igualdad de los sexos, Madrid, Ediciones Guadarrama. 33 Dalla M.R y Selma J. (1975), El Poder de la mujer y la subversión de la Comunidad. México. Editorial Siglo Veintiuno Editores.
30
En 1995, en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijin, se señala:
“La necesidad de que los países adopten medidas especiales, dirigidas a posibilitar el
acceso de la mujer, a los espacios de decisión política”34. En esta cumbre se le hace
un llamado a los Gobiernos, los parlamentos, el sector privado, partidos políticos,
sindicatos, organizaciones patronales, instituciones de investigación y académicas,
organismos subregionales y regionales y organizaciones no gubernamentales e
internacionales a “adoptar medidas para garantizar a la mujer igualdad de acceso y la
plena participación en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones” y a
aumentar la capacidad de participación de la mujer en la adopción de decisiones y en
los niveles directivos. Además, se aboga por una representatividad equilibrada, lo que
constituye su reconocimiento.
Sin embargo, y a pesar de estos pronunciamientos y de que los Estados incluyeran en
sus constituciones a la mujer expresamente como copartícipe de todos los procesos
de desarrollo y con los mismos derechos que el hombre, la realidad actual es que aún
falta mucho camino por recorrer para que esto sea una realidad.
1.3.1. Participación política y ciudadana de la mujer
En el área de participación política y ciudadana es indispensable promover la
participación de las mujeres en el diseño de políticas públicas en los ámbitos nacional
y municipal; fomentar el ejercicio y reconocimiento social y político de los derechos ciudadanos de las mujeres; impulsar la participación igualitaria de las mujeres y los
hombres en las estructuras públicas y privadas de poder, desarrollando su capacidad y
liderazgo para tener acceso a la toma de decisiones, y promover y fortalecer la
organización social y política de las mujeres, potenciando su capacidad asociativa y de
interlocución con los poderes públicos y privados.
A pesar de la complejidad de su tarea, al ser madre y jefe de hogar, o esposa y madre,
las mujeres, por la condición misma de su naturaleza y aspectos culturales, han sido
siempre más abiertas a la comunicación y al desarrollo emocional. La mujer participa
34 Declaración de Beijing: IV Conferencia Mundial sobre las mujeres. 1995
31
en las actividades de su barrio y siempre ha estado dispuesta a participar en la
resolución de problemas que se presentan en su entorno. En algunas regiones las
mujeres han conseguido todo lo que requieren las familias que las habitan: servicios
de agua, luz, teléfonos públicos, pavimentaciones, espacios para la acción comunal y
espacios para su propia capacitación.
Las mujeres tienen una gran capacidad de organizarse entre ellas, por la forma tan
similar como se desenvuelven en su vida, en el ámbito doméstico y establecen entre
ellas formas de interrelación, discuten las cosas que afectan sus vidas, aprenden, y
fortalecen su relación. Así mismo, acaban con el aislamiento que supone estar solas
en la casa.
Las autoras de Mujer y Liderazgo Social afirman: “aun sin contar con una preparación
especial, las mujeres tienden a aceptar todo proyecto que creen pueda reportar algún
beneficio para la comunidad. Muchas veces de manera intuitiva, las mujeres van
encontrando soluciones sencillas pero adecuadas ya que debido al mayor tiempo de
permanencia en la comunidad y al intercambio de opiniones con sus compañeros
poseen una visión más amplia de las necesidades comunitarias. Defienden con
vehemencia y entusiasmo sus posturas y reclaman cumplimiento de sus derechos colectivos, muchas veces a costa de sus intereses individuales. Lo roles tradicionales
concebidos para la mujer de manera exclusiva, como el de ama de casa, madre y
esposa entre otros, siguen dominando en nuestra cultura” 35.
La palabra mujer llevaba implícitas unas tareas de madre, esposa, hija, pero pocas
veces el ejercicio de la ciudadanía. El reconocimiento de sus derechos plenos de
ciudadanía, y el conocimiento por parte de las mujeres de los derechos fundamentales
que se les reconocen constitucionalmente, sumado a los movimientos emprendidos
para la defensa y ejercicio de dichos derechos, llevaron a la mujer a las instancias de
la participación ciudadana y a su actuación política en los procesos de desarrollo.
35 Díaz Flórez, Z. y Guzmán M.M. (1997). Mujer Y Liderazgo Social. Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II. Fiel, Bogotá
32
2. PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL GOBIERNO COLOMBIANO 2.1 Características del Programa Familias en Acción
Para dar contexto a la descripción del Programa Familias en Acción, es necesario
hacer una breve síntesis de los antecedentes de surgimiento de la política pública
social que se concreta en dicho Programa.
Durante los últimos quince años, el Estado colombiano ha realizado avances en la
construcción de políticas sociales y programas dirigidos a la población más pobre y
vulnerable. Así, leyes, reformas institucionales, la creación de un instrumento para
focalizar el gasto social, y la puesta en marcha de nuevos esquemas de
aseguramiento y asistencia social, son una muestra de la preocupación por construir
una política de protección social dirigida a los más pobres. No obstante, aunque
algunas de estas iniciativas se llevaron a cabo en épocas de estabilidad económica,
fue la recesión de fines de los años noventa (1999) la que llevó al gobierno nacional a
la adopción de nuevas estrategias de intervención en materia social.
Una de ellas fue el diseño y puesta en marcha de la Red de Apoyo Social, creada en
1999 como mecanismo de protección de la población más endeble frente a los efectos
del desempleo y la reducción en el ingreso de los hogares.36 Por ello, la Red de Apoyo
Social constituyó la primera gran intervención con estrategias e instrumentos
innovadores frente a los esquemas tradicionales de las políticas sociales en Colombia.
Dentro de esta Red de Apoyo Social se encontraban los programas: Familias en
Acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción.
Según los documentos del DNP, “Los programas de la Red de Apoyo Social
constituyen una política pública focalizada en los grupos más pobres de la sociedad en
las regiones y municipios más apartados, sin intermediación de las estructuras
36 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2004), “Evaluación de Políticas Públicas: Red de Apoyo Social. Conceptualización y Evaluación de Impacto” núm. 3. pp. 10.
33
clientelares que buscan romper la dinámica de la pobreza, fortalecer la capacidad del
ciudadano y empoderar a la sociedad civil”37.
El Programa Familias en Acción fue apoyado por el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Departamento Nacional de Planeación. Fué
inspirado además en uno de los programas sociales más importantes del Gobierno de
México, PROGRESA, diseñado y ejecutado con el fin de desarrollar el capital humano
de las familias pobres. Este programa, que dirige sus beneficios directamente a
quienes viven en la extrema pobreza en zonas rurales, apunta a reducir el nivel actual
y futuro de pobreza mediante transferencias de dinero a las madres de familia38.
Tomando como modelo de referencia dicho programa, nace en el gobierno del
presidente Andrés Pastrana (1998-2002) el Programa Familias en Acción.
a) Objetivo del Programa
El Programa Familias en Acción busca primordialmente “promover y fomentar la
acumulación del capital humano en la población pobre identificada por el puntaje
socioeconómico del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de
Programas Sociales (Sisben), estratos 1 y 2, de los municipios con menos de 100.000
habitantes. El programa tiene tres componentes principales: nutrición, salud y
educación”39.
El componente de nutrición consiste en un subsidio monetario entregado a las familias
beneficiarias con niños menores de 7 años de edad. Este se encuentra estrechamente
ligado al componente de salud, el cual contempla una serie de acciones que las
familias beneficiarias deben llevar a cabo obligatoriamente para participar en el
programa. En particular, las madres deben llevar a sus hijos a los controles de
crecimiento y desarrollo, que incluyen vacunación, y participar en algunos eventos
sencillos de capacitación sobre prevención de salud. En el componente de educación,
37 Acción Social de la Presidencia de la República. Aprendizaje colectivo. Núm. XIV. 2006. 38 Escofias, E. (2006), PROGRESA y su efecto en el bienestar de las familias rurales de México. México. International Food Policy Research Institute. 39 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2004), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Condiciones iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares, núm.1. pp 13.
34
los subsidios están condicionados a que las madres garanticen una mínima asistencia
de sus hijos a los planteles educativos.
Lo que resulta más interesante de este programa es el enfoque directo a las familias
más pobres y vulnerables de los municipios pequeños. Familias en Acción significa la
posibilidad de un ingreso familiar que constituye una acción de protección social, no
ligada a la relación salarial, ni asistencial. Se construye sobre un compromiso de vía
doble: por un lado, el Estado, a través de la Administración municipal, y por otro, el
compromiso de las familias beneficiarias sobre el uso acordado de los recursos
recibidos.
b) Funcionamiento del Programa
- Nivel nacional
El programa está a cargo de Acción Social, Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República de Colombia. Acción Social realiza con los municipios beneficiarios los contratos respectivos. En el
organigrama de esta entidad existe una directora nacional del programa Familias en
Acción y enlaces departamentales y municipales. El Programa, desde 2002, es financiado
a través del Plan Nacional de Desarrollo, que asigna los recursos aportados por el
Gobierno.
- Nivel local: municipios beneficiarios
La identificación y selección de municipios y beneficiarios del Programa Familias en
Acción se realizan mediante la aplicación de un esquema de focalización, que
comprende un conjunto de criterios y etapas orientadas a asignar los subsidios
condicionados de nutrición y educación a familias en condición de pobreza. Las
variables consideradas para la focalización de beneficiarios del Programa responden a
criterios individuales, geográficos y de capacidad institucional municipal para la
operación.
35
Existe una concertación institucional entre lo nacional y lo municipal, la cual “está
orientada a informar y definir los compromisos de operación del Programa en los
municipios beneficiarios, además, define las responsabilidades de las administraciones
municipales y oficializa su compromiso mediante un convenio de participación
suscritos por los alcaldes y el representante de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional.” 40
En síntesis, “el ciclo operativo consta de dos fases: la primera de ellas, la conforman
los procedimientos de identificación y selección de municipios y beneficiarios del
Programa; la concertación institucional a nivel municipal; la inscripción de familias
elegibles; y el primer pago. El Programa podrá disponer la realización de esta etapa
las veces que considere necesarias para la ampliación de cobertura en los municipios
seleccionados. La segunda fase del ciclo operativo comprende las actividades
recurrentes del Programa y se registran en un tiempo menor a los procedimientos de la
primera fase. Esta fase registra los procedimientos de recepción y trámite de
novedades, quejas y reclamos; el fortalecimiento institucional y la promoción de la
salud y la educación; la corresponsabilidad y verificación de compromisos en
educación y salud; el segundo pago y subsiguientes y la salida de las familias del
Programa.”41
- Enlace municipal y departamental
Existe un enlace departamental que actúa como fiscalizador de la forma como se lleva a
cabo la ejecución del programa en los municipios, y un enlace municipal que es quien
tiene a su cargo de manera directa que se haga viable el programa, supervisando su
ejecución, promoviéndolo entre la comunidad y, en suma, comunicándose directamente
con los beneficiarios del programa y la Administración municipal.
40 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. “Familias en Acción. Ciclo Operativo” [en línea], disponible en: http://www.accionsocial.gov.co, recuperado: 24 de abril de 2009. 41 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. “Familias en Acción. Ciclo Operativo” [en línea], disponible en: http://www.accionsocial.gov.co, recuperado: 24 de abril de 2009.
36
“El Enlace Municipal es el vínculo entre las familias beneficiarias y el Programa y su
designación es responsabilidad de la administración municipal. La labor fundamental
del Enlace es apoyar el desarrollo y ejecución del programa dentro del Municipio, y
articular con los sectores de salud y de educación, y en general con todos los sectores
orientados a la atención de la población beneficiaria del Programa, las acciones
tendentes al desarrollo de la gestión del mismo.”42
La Administración municipal, Acción Social y las madres, se comunican
permanentemente a través de este funcionario denominado Enlace, que tiene a su
cargo la vigilancia del cumplimiento del programa, la detección y resolución de
problemas que se presenten y la promoción y capacitación.
c) Subsidios condicionados del Programa Familias en Acción
Como se mencionaba en el punto de objetivos, el programa otorga tres tipos de
subsidios, que serán descritos a continuación:
Subsidio de salud o nutricional: para ayudar a mejorar la alimentación y la salud de
las niñas y niños menores de 7 años, durante su crecimiento y desarrollo. Se paga
cada dos meses durante todo el año. Se entrega un subsidio nutricional por familia
que cubre a todos los menores de 7 años. Para poder recibir este subsidio las madres
deben llevar a los menores a los controles de crecimiento y desarrollo programados
por la EPS o el Hospital.
Subsidio de educación: está dirigido a mejorar la asistencia, el rendimiento y reducir
la deserción de los alumnos de educación primaria y secundaria. Para poder recibir
este subsidio las madres deben entregar al principio del año el certificado de matrícula
de los menores y el resto del año garantizar que asistan los niños a clase por lo menos
el 80% del tiempo. Si no se cumple el requisito, no se recibe el subsidio de estudio.
42 Ibid.
37
d) Población objetivo del programa: las familias beneficiarias
La primera condición para que las familias tengan acceso a este programa es que
estén clasificadas en el nivel 1 de la encuesta del SISBEN. “Ser del Nivel 1 del Sisben
significa tener unas condiciones económicas de vida bastante precarias, con muy
pocas posibilidades de hacer parte del aparato institucional del país y con un alto
grado de vulnerabilidad frente a la situación de violencia en que Colombia está
inmersa”43. Además, se ha comenzado a incluir a la población desplazada en este
programa, de modo que la vinculación con este mecanismo de protección, facilite su
estabilización socioeconómica y el acceso a los servicios básicos que presta el Estado
colombiano.
- Compromisos de las familias beneficiarias
Los subsidios del Programa se entregan de manera directa a la madre titular, quien
por lo general utiliza los recursos para la compra de alimentos y útiles escolares. Entre
los compromisos de las familias es necesario por ejemplo, enviar a los niños a clases
de manera que no tengan más de ocho fallas injustificadas en dos meses. Para el de
nutrición hay que llevar a los niños menores de 7 años a las citas de control y
crecimiento y desarrollo, programadas en hospitales y centros de salud. “La madre
titular se acerca a los establecimientos escolares, hospitales, centros de salud para
que sean los maestros, médicos, enfermeras y promotoras quienes verifiquen el
cumplimiento de estos compromisos”.44
- La corresponsabilidad
La corresponsabilidad en la que se basa el programa hace que la madre deba
garantizar el cumplimiento de los compromisos. Pero también da a las madres la
posibilidad de acercarse, de ser interlocutoras con los estamentos del gobierno,
médicos, enfermeras, trabajadores sociales, y de otras madres.
43 Op. Cit. Acción Social de la Presidencia de la República. p. 15. 44 Ibid., p. 31.
38
2.2. Informes de las Evaluaciones de Impacto de Familias en Acción
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha presentado oficialmente tres
informes de la evaluación de impacto del Programa Familias en Acción, 2004, 2006 y
2008 respectivamente. Todos por medio de un contrato de consultoría con la Unión
Temporal Institute For Fiscal Studies -IFS, Econometría SA, y Sistemas Especializados
de Información - SEI.
El primero, presentado en el año 2004, titulado “Programa Familias en Acción:
Condiciones iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares”; el segundo, del año
2006 “Programa Familias en Acción: Impacto del Programa a un año y medio de su
ejecución”, y por último, el presentado en el año 2008: “Programa Familias en Acción:
Impactos en Capital humano y evaluación beneficio-costo del Programa”.
a) Principales resultados de las evaluaciones de impacto
Tomando como referencias los tres informes citados, se pueden conocer los
resultados de los componentes de nutrición, salud y educación. Los datos aquí
presentados son los dados a conocer por el Departamento Nacional de Planeación.
- Nutrición:
En términos de consumo, se registraron importantes efectos del Programa en el
consumo de alimentos (aumento de 15%). El consumo de alimentos con contenido
proteico (carne y leche) presentó un claro aumento, mientras las grasas y otros
alimentos tuvieron menor incremento. No se observó efecto alguno en el consumo de
alcohol, tabaco y otros elementos (fiestas, muebles y enseres, etc.).
Se registró una tendencia de cambios positivos en la adquisición de prácticas
protectoras de la lactancia materna por parte de padres y cuidadores de los niños
beneficiarios del programa, en especial en la zona rural, probablemente asociada a
una mayor capacitación e información.
39
Los impactos positivos en la frecuencia de consumo de alimentos se observaron en los
niños más pequeños (24 a 47 meses) en algunos alimentos proteicos, el consumo de
leche aumentó, el pescado y los granos, y también en alimentos energéticos como el
arroz y la papa. En los niños más grandes (48 a 84 meses) el aumento sólo se dio en
granos e hígado.
Ha sido claro el impacto del Programa en la situación nutricional de los niños menores
de 7 años, especialmente de la zona rural, reflejado en: incremento en talla para la
edad de niños de 48 a 84 meses de ambas zonas (urbano y rural), aumentó en la talla
para la edad del conjunto de niños rurales menores de siete años; reducción en la tasa
de desnutrición crónica, (talla para la edad), también en los niños rurales menores de
siete años, y aumento de peso para la edad de niños menores de siete años.
Incremento en talla para la edad de niños rurales de 36-84 meses, al 5%; aumentó en
peso para la edad, de niños rurales de 36 a 84 meses; reducción en la tasa de
desnutrición global (peso para la edad), de niños rurales menores de 3 años;
incremento en peso para la talla de niños rurales de 36 a 84 meses y reducción de en
la tasa de desnutrición global (peso para la edad) de niños urbanos menores de 3
años.
Según las cifras anteriores, es notable el impacto del Programa Familias en Acción en
los 3.5 años de intervención, en la situación nutricional de los niños menores de 7
años. El mayor impacto, en todos los valores, se ha dado en los niños de la zona rural.
El grupo de mayor edad (36 a 84 meses) tuvo impacto estadísticamente significativo
en el valor de las tres relaciones, talla para la edad, peso para la edad y peso para la
talla. Esto coincide con el efecto acumulado de la intervención del Programa en estos
niños de mayor edad, y con la esperada mayor factibilidad de cambio de la situación
de los niños rurales, por su mayor nivel inicial de problema.
40
- Salud:
Ha sido importante el impacto del Programa en el cumplimiento de los controles de
crecimiento y desarrollo de niños de 36 a 83 meses, de acuerdo con la norma del
Ministerio de la Protección Social.
No hubo impacto significativo en el nivel de la vacunación con DPT, pero vienen
siendo altas las coberturas en ambos tipos de municipios. Es también relevante el
impacto en el nivel de percepción de enfermedad diarreica (EDA) en niños menores de
36 meses.
- Educación:
Los resultados en la tasa de asistencia muestran impactos positivos en la asistencia
escolar para la mayoría de los grupos de edad.
El mayor impacto fué mayor en educación secundaria. No hubo impacto en la primaria
urbana.
Respecto a la oferta educativa, se observaron algunos cambios: mayor tamaño
promedio de las instituciones; incremento en el número de entidades que ofrecen
secundaria, lo cual puede estar asociado con las tasas más altas de asistencia
escolar; mayor dinámica de cambio en los municipios tratamiento, con respecto a la
proporción de alumnos en bachillerato; mayor proporción de instituciones en zona
urbana, más alta cantidad de días de asistencia y mayor proporción de niños de
Familias en Acción en los establecimientos, y por último, aumento de los subsidios de
los alumnos, especialmente en alimentación que refuerza el efecto de Familias en
Acción.
41
b) Metodología experimentada: Método cuasi-experimental.
Según el documento del Departamento Nacional de Planeación (DNP), la metodología
empleada fue el método cuasi experimental. Este se basa en la comparación de los
resultados con muestras de “tratamiento” (beneficiarios) y “control” (no beneficiarios)
de la línea de base, en seguimientos realizados unos y dos años después de iniciado
el programa. La muestra abarcó cerca de 10.000 hogares en 122 municipios. La línea
de base caracteriza la población beneficiaria según demografía, educación, ingresos y
fuerza laboral, pobreza, nutrición salud y condiciones de la mujer. Puesto que la
muestra incluyó tanto municipios de tratamiento con pago (TCP) como sin pago (TSP),
ello permitió una evaluación preliminar de impacto al comparar los dos grupos.
Los municipios fueron agrupados de acuerdo a la cantidad de familias elegibles
existentes, para constituir las Unidades Primarias de Muestreo (UPM). Del universo de
UPM tratamiento, se seleccionaron 50 UPM, con un diseño muestral estratificado
aleatorio. A dichas UPM tratamiento seleccionadas, se parearon 50 de control que no
estaban incluidas en el programa, pero que eran razonablemente similares a las del
tratamiento.
El pareamiento o emparejamiento fue realizado dentro de los estratos, definidos
previamente sobre la base de variables geográficas, socioeconómicas y de
infraestructura, de tal manera que cada UPM de control fuera similar a la UPM
tratamiento seleccionada en el estrato. La mayoría de las UPM de control son
poblaciones con establecimientos de educación básica primaria y secundaria, y con
infraestructura de salud, pero sin un establecimiento bancario.
En cada una de las 100 UPM de tratamiento y control analizadas, se seleccionó una
muestra de familias elegibles, por el método aleatorio estratificado. La metodología
cuasiexperimental contempla la comparación de los resultados de interés en la
totalidad de las muestras tratamiento y control. Dado que la asignación de las UPM
tratamiento y control no fue aleatoria, las muestras respectivas tienen inevitables
diferencias. Para afrontar este problema se utilizó una metodología de pareamiento por
42
probalidad de similitud (PPS) (Propensity Score Meatching) para la comparación de los
hogares con familias tratamiento y control.
c) Evaluación de “otros efectos”: Participación de la mujer
El tema participación de la mujer, ha sido escasamente reportado en estos informes de
evaluación. A continuación se realiza un recuento de lo que sobre este tema en
particular se trata en cada uno de los informes presentados por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
- Evaluación de 2004 En la primera evaluación del programa Familias en Acción, titulado Condiciones
iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares, realizada en el año 2004, se trata
en el punto 3.8, en el titulo Condiciones de la Mujer. Comienza afirmando que el
hecho de que sea la mujer la responsable de recibir el subsidio favorece su
empoderamiento. Se asume, según este informe y para efectos de esta investigación,
empoderamiento como “resultado de cambios en las condiciones familiares y sociales
en las que vive la mujer y las relaciones de poder que mantiene en su entorno social y
al interior de su familia”45, con esto, la evaluación quiere explorar en que medida esta
entrega de un subsidio en efectivo a la madre, que es dada con un amplio margen de
libertad para su uso, genera cambios en las relaciones sociales y familiares de dicha
mujer.
Según esta evaluación (2004), las condiciones sociales y familiares de la mujer, en lo
que hace referencia al empoderamiento, se pueden medir a través de: el ingreso:
oportunidades de tener trabajo e ingreso propio, derivadas de la estructura económica
del municipio; administración del dinero y decisión del gasto. Las decisiones familiares:
decide asuntos relativos a la salud, la educación y la alimentación. La división de roles
y tareas domesticas y externas para la familia. La jefatura femenina. La participación
social y comunitaria y la intervención femenina en actividades de participación. 45 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2004), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Condiciones iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares, núm.1. pp.133
43
- Evaluación de 2006
Esta evaluación, la segunda que se hizo del programa, se denominó Programa
Familias en Acción: Impacto del programa a un año y medio de su ejecución. En éste,
el tema de mujer aparece más bien visto desde el punto de vista de capital social. “El
capital social representado como la participación de la mujer en las juntas de acción
comunal, cooperativas, sindicatos, grupos religiosos y agremiaciones no tuvo aumento a consecuencia del Programa. Sin embargo, la evaluación cualitativa
detectó indicios de una mayor participación de las mujeres en los encuentros de
cuidado y en su participación social dentro del municipio a causa de éstos”46.
En el subtitulo 3.4, titulado “otros efectos”, a grandes rasgos se describen los hallazgos
en términos de capital social: “en cuanto capital social no hubo mejoramiento, a
consecuencia del Programa, en la participación de la mujer en las Juntas de Acción
Comunal, cooperativas, sindicatos, grupos religiosos y agremiaciones. Más bien, la
evaluación cualitativa, detectó indicios de efectos interesantes de los encuentros de
cuidado en la participación social de las mujeres beneficiarias”47.
- Evaluación de 2008
En la tercera evaluación hecha al programa, titulada: “Familias en Acción: Impactos en
capital humano y evaluación beneficio-costo del Programa”, realizada en el año 2008,
en su capítulo 4, subtítulo 4.8, el tema de capital social, tiene en cuenta el
empoderamiento de las beneficiarias derivado de las acciones del Programa.
Respecto a esta cuestión, se dice que un efecto esperado del Programa, que se puede
atribuir a una buena operación del mismo, es el llamado empoderamiento de las
mujeres beneficiarias. “Si en principio el empoderamiento de la mujer, fue asumido por
este estudio como el resultado de cambios en las condiciones familiares y sociales en
las que vive, y en las relaciones que mantiene con su entorno social y al interior de la
familia, el análisis realizado buscó ser más específico con respecto a lo que esta
46 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2006), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Impacto del Programa a un año y medio de su ejecución, núm.4. p. 9. 47 Ibid., p. 36.
44
categoría implica para la mujer en lo que concierne a cambios desde su rol como
sujeto activo dentro de una pareja, la familia y la comunidad”48.
En este sentido, de las cifras descriptivas se concluye lo siguiente: - En la toma de
decisiones, la pareja tiene un gran valor y existen diferencias entre el grupo
tratamiento y el grupo control cuando se trata de consultar con el padre asuntos del
hogar. En lo referente a la compra de alimentos, existen diferencias significativas con
el grupo control, pues las beneficiarias toman menos las decisiones solas. - En la
adquisición de nuevos conocimientos que aporten a tener un mejor control y manejo
de asuntos cotidianos relacionados con la salud, no hay diferencias con el grupo
control por más que un componente fuerte del programa es la capacitación y la
divulgación permanente de estas cuestiones. - La concientización de la mujer y la
pareja en lo referente a la planificación familiar responsable es bastante fuerte y
amplia, y forma parte de un cambio social que convoca a todas las mujeres. - Las
mujeres del programa Familias en Acción participan mucho más en grupos
comunitarios y religiosos, aunque no lo hagan desde papeles decisorios o de
liderazgo.
Según hallazgos de esta evaluación, no se encontraron efectos apreciables en las
decisiones y en el comportamiento de la mujer.
Por último, se tiene en cuenta este empoderamiento como un tercer objetivo implícito
del programa, al respecto la evaluación señala: “El tercer objetivo implícito del
Programa es el empoderamiento de la mujer, ya que al ser las madres las personas
que reciben el subsidio, aumenta su nivel de decisiones en el hogar. La hipótesis
detrás de esta orientación operativa del Programa es que un mayor empoderamiento
de la mujer lleva a una mayor probabilidad de lograr los beneficios de nutrición y
educación del Programa. Otro beneficio del mayor empoderamiento puede ser el
aumento en la participación laboral de las mujeres. Sin embargo, como en el caso
anterior los beneficios y costos del mayor empoderamiento de la mujer ya están
48 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2008), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Impactos en capital humano y Evaluación beneficio-costo del Programa, núm.6. p. 97.
45
contabilizados de forma significativa en los beneficios netos de nutrición y educación
discutidos en los anteriores numerales, por consiguiente no se mide en forma
separada”49.
2.3. Implementación del Programa Familias en Acción en el municipio de Planeta Rica, Córdoba
Para aproximarnos a la implementación del Programa Familias en Acción a partir de
un caso concreto, se ha escogido el municipio de Planeta Rica en el departamento de
Córdoba. Se iniciará por tanto con una descripción geográfica y socio económica del
municipio, para luego hacer un recuento de la forma en que viene operando el
programa en dicho municipio.
a) Municipio de Planeta Rica, Córdoba
Se encuentra localizado al Sur oriente del departamento de Córdoba. Tiene una
extensión de 1.148,4 Km2.
El municipio de Planeta Rica cuenta con unos 63.250 habitantes. Dicha población se
encuentra concentrada en un 62% en el área urbana y un 32% en el área rural, lo que
nos permite afirmar que es un municipio predominantemente urbano (Ver Tabla 1), al
contrario de las características que en este aspecto presenta el Departamento de
Córdoba, que muestra un porcentaje del 50%, con un equilibrio entre población urbana
y rural50.
La distribución por sexo nos muestra una proporción de 1 a 1 similar a la relación que
registra todo el departamento51 (Ver Tabla 2). 49 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2008), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Impactos en capital humano y Evaluación beneficio-costo del Programa, núm.6. p. 122 50 Departamento Nacional de Estadísticas-DANE. Proyección- Municipios 2005-2008. 51 Departamento Nacional de Estadísticas - DANE – Proyecciones municipales de población 2005-2011. Sexo y grupos de edad.
46
La población del municipio de Planeta Rica muestra una pirámide poblacional, (Ver Gráfica 1) cuya base ancha conformada por la población de 0 a 19 años nos indica
que el 44,26% de la población total es una población joven, lo que implica políticas
gubernamentales encaminadas a fortalecer las áreas de educación, nutrición,
recreación y programas de bienestar familiar.
Esta estructura de población nos muestra que el porcentaje en edad de trabajar
representa el 73,6% del total, lo que implica mayores retos para el mercado laboral, ya
que se deben buscar alternativas de empleo en la región que impidan aumentar las
tasas de desempleo y generen deterioro en la calidad de vida de la población.
Esta estructura de edades también nos muestra la tasa de dependencia de la
población en edades improductivas, que para el caso de Planeta Rica se ubica en un
39.35%, cifra con mayor influencia en la población menor de 15 años que en la mayor
o igual a 65 años.
En suma, la pirámide poblacional de Planeta Rica muestra una estructura típica de
regiones en vías de desarrollo, con rápidos crecimientos demográficos. Lo anterior se
comprueba aun más al estudiar el comportamiento que muestra la tasa de crecimiento
de la población en los últimos censos poblacionales (Ver Gráfica 2)52.
Se observa cómo el Municipio cambia su composición geográfica poblacional. Hasta
1973 era un municipio predominantemente rural, pero entre 1973 y 1985 se observa
un cambio sustancial, observándose en 1985 que la mayor proporción de habitantes
se encuentra en la cabecera municipal, tendencia que se ha mantenido hasta el día de
hoy. Esta situación obedece a razones de orden político y económico en la década de
los 70. En esta época la región se encontraba azotada por los grupos alzados en
armas del ELN y las FARC, y a partir de la década de los 90 por los grupos
paramilitares. Este ambiente de inseguridad, despojo arbitrario e injusticia unido a la
52 Departamento de Estadísticas Nacionales. DANE. Censos 1964, 1973, 1985, 1993, 2005.
47
poca presencia o nula en algunos casos del Gobierno local, departamental y nacional
inició un proceso de migración campo - ciudad que conduce a las cifras expresadas53.
b) Familias en Acción en el municipio de Planeta Rica, Córdoba
El Programa Familias en Acción, llegó al municipio en el año 2002, alcanzando en su
primera fase a 2.600 beneficiarios. En Julio de 2007 se dio la primera ampliación de
cobertura, iniciando de esta manera la fase II del nivel del programa con 4.896 familias
inscritas en el nivel uno del Sisben y 345 familias desplazadas. En la última
ampliación de cobertura, se inscribieron 2.411 familias y 34 familias desplazadas.
En el presente año (2009) se están beneficiando 7.686 familias, de estas familias se
benefician 11.438 menores de 18 años, de los cuales 4.030 reciben el subsidio
nutricional y 7.408 los subsidios de escolaridad.
Siguiendo con los lineamientos nacionales, el programa en el municipio de Planeta
Rica, Córdoba, cuenta con 112 madres líderes, de las cuales 63 son barriales y 59
veredales. Éstas son el enlace entre la comunidad y la oficina de Acción Social en el
municipio, la cual es representada por el enlace municipal.
Este grupo de madres líderes es capacitado periódicamente sobre los diferentes
aspectos y lineamientos del programa y son las multiplicadoras dentro de su grupo
barrial o veredal. Cada madre líder tiene a su cargo 50 madres beneficiarias que
realizan tareas de acompañamiento social: con actividades de promoción de la
educación y la salud familiar, con actividades de capacitación ética y moral para
transmitir a los hijos, encuentros de cuidados, la asamblea de madres titulares y otros
espacios de encuentro, tales como: jornadas de atención e incentivos, jornadas
ambientales, jornadas contra el maltrato y la violencia intrafamiliar, entre otros.
Dentro de las actividades enmarcadas en el proceso de atención por parte de Estado,
la alcaldía municipal y la oficina de enlace tiene como prioridad la capacitación de las
53 Plan de Desarrollo. Planeta Rica 2008-2011. Construyendo Futuro con Sentido Social.
48
mujeres beneficiarias del Programa, gestionando a través de entidades como el Sena,
Cafam, la Gobernación Departamental y un sinnúmero de organizaciones privadas y
fundaciones sin ánimo de lucro cursos de capacitación para contribuir a mejorar sus
calidad de vida, entre otras iniciativas.
Entre las capacitaciones, actividades y beneficios que han venido recibiendo los
beneficiarios del programa en el municipio están: Capacitación en manejo de residuos
sólidos para madres líderes, en convenio con el SENA. Éstas están siendo
multiplicadoras en su grupo, con talleres didácticos. En algunas veredas se ha venido
capacitando desde el año 2008 a madres titulares, en convenio con el Sena, sobre en
transformación de productos agropecuarios; capacitaciones a madres titulares en
desarrollo de destreza y habilidades en el ciclo 1 de educación básica primaria en
convenio con CAFAM; articulación de actividades con las fuerzas vivas del municipio
para la atención a los beneficiarios del programa; matrícula y certificado de estudio
gratuito a todos los beneficiarios del programa; entrega de kits escolares a los
menores beneficiarios del programa; seguimiento a los menores que desertan de las
Instituciones educativas; desayunos escolares a los niños de la básica primaria;
transporte escolar en algunas instituciones de la zona rural; campaña de vacunación
exigida por el Ministerios de Protección Social; seguimiento y control a los niños de
bajo peso; brigada de salud y desparasitación a los menores; entrega de silla de
ruedas a los menores discapacitados; jornadas contra el trabajo y la explotación
infantil; celebración del día del adulto mayor, entre otros.
3. EFECTOS COLATERALES EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES BENEFICIARIAS DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN
El presente capítulo se aproxima a los procesos de participación que protagonizan las
madres beneficiarias del programa, no sólo por su presencia y actuar en los espacios
que el programa ofrece, sino también porque el Programa ha incentivado en ellas
habilidades de integración social y liderazgo, así como interés y acercamiento a
procesos de desarrollo local.
49
Se tratará inicialmente la participación mayoritaria de mujeres en el Programa, las
acciones de participación de las madres beneficiarias y los encuentros de cuidado.
Después, la metodología usada para llevar a cabo los grupos focales. Por último, se
establecen una serie de variables para analizar los grupos focales estudiados.
Tomando como marco de referencia los tres informes de impacto que se han
elaborado del Programa Familias en Acción, se comprueba que las evaluaciones y
análisis realizados, son relativos a aumento de cobertura del Programa, niveles de
nutrición y educación y cumplimiento de compromisos. En algunos sólo se enuncia la
variable “Mujer” para hablar de número de participantes o disminución de la fecundidad
y, en el mejor de los casos, para tratar ligeramente el empoderamiento que este
programa ha dado a la mujer. Se puede decir que en términos cualitativos es lo único
que se ha tratado. “Puesto que las madres son las receptoras de los subsidios, se
esperan efectos sobre el empoderamiento de las mujeres, tanto en términos de sus
condiciones como de sus relaciones sociales y familiares”54. Otro documento, en el
que se alude a la mujer, es en un informe de Impacto de 2006, donde se menciona en
un párrafo, dentro del subtítulo “Otros efectos del Programa, la participación de la
mujer”, sin profundizar en la cuestión. Siendo implícita la participación de la mujer en
distintas instancias imprescindible para que todo el Programa se haga realidad, es
curioso que no se haya analizado a fondo este tema.
En las evaluaciones de Familias en Acción sólo se observan los impactos directos
sobre participación de la mujer como beneficiarias en el programa, pero no así la
participación por fuera del programa como efecto colateral, positivo o negativo.
Por lo anterior se deduce que en lo que se refiere a la evaluación de programas como
Familias en Acción, no se tuvieron en cuenta los efectos colaterales en los que
aparece cobrando una importancia especial la participación de la mujer en la vida
social y su acercamiento a las instancias públicas. Las mediciones de impacto han
sido cuantitativas y sobre la base de la consecución de objetivos inicialmente
54 Departamento Nacional de Planeación (DNP), (2004), Evaluación de Políticas Públicas: Programa Familias en Acción. Condiciones iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares, núm.1.
50
considerados, sin tener en cuenta un análisis de todos los efectos diferentes que
inciden en el desarrollo.
3.1. Participación mayoritaria de mujeres en programas sociales
Es un requisito indispensable para poder recibir el subsidio que otorga el programa
Familias en Acción, que sean las mujeres las titulares, es decir, quienes reciban los
pagos. Sin tener en cuenta si es o no cabeza de hogar, madre soltera o si vive con su
compañero. Este aspecto resulta muy interesante porque acerca a las mujeres a las
instancias públicas y demuestra la confianza y responsabilidad que inspira el género
en la concepción del programa Familias en Acción. En él hay dos conceptos que
aparecen ligados: pobreza y mujer.
La pobreza, en términos de desarrollo humano, significa privación económica, social y
psicoafectiva; bajos niveles de participación social en la vida familiar y comunitaria,
precariedad en el ejercicio de derechos y en el acceso a los servicios sociales.
“Naciones Unidas considera que más del 70% de los pobres del mundo son mujeres.
Son ellas también quienes en las situaciones de miseria, de pobreza y desintegración
de las estructuras sociales, sacrifican su bienestar por mantener a su familia”55
En este contexto, las mujeres en situación de pobreza han enfrentado todas estas
dificultades, y sobre todo en las zonas con más problemas socioeconómicos, la mujer
sigue asumiendo e incentivando un liderazgo natural para solucionar sus carencias y
necesidades, quizás producto de su dura batalla por la supervivencia y su espíritu
emprendedor sobre todas las dificultades.
Entonces, la participación de las mujeres o madres beneficiarias es parte fundamental
del funcionamiento y éxito del Programas Familias en Acción.
“Las mujeres jefas de hogar enfrentan sin pareja las exigencias de la vida cotidiana, es
decir el rol de proveedora y responsable de la vida doméstica. Así mismo, su identidad
55 Informe Sobre El Desarrollo Humano, PNUD. 1993
51
de mujer está marcada por el desempeño de unos roles tradicionales a los que se
suma el anhelo de salir adelante con sus hijos, asumiendo la doble posición de papá y
mamá... La tendencia de un mayor porcentaje de hogares a cargo de mujeres como
consecuencia de los procesos migratorios y de nuevos esquemas de organización
familiar, ha acentuado la feminización de la pobreza, que se ha intensificado a causa
de la crisis económica y social que atraviesa nuestra nación”.56
3.1.1. Acciones participativas de las madres beneficiarias del Programa Familias en Acción
El componente de promoción del programa Familia en Acción promueve la
participación de las madres beneficiarias “a conformar Asambleas Municipales,
Comités de madres líderes, los encuentros de cuidado, los espacios familiares,
juveniles e infantiles y las veedurías ciudadanas…todos en conjunto son vínculo de
participación fundamentales que propenden por ir más allá de la entrega monetaria de
un subsidio, y buscan complementar los recursos con acciones que permitan a las
familias y en especial a las mujeres tener otra mirada de su entorno y consigo mismas,
para que el cuidado, el juego y el ejercicio de la ciudadanía, articulados a la atención
del Estado se conviertan en el eje dinamizador del crecimiento del capital humano”57.
Esto produce en estas mujeres un mejoramiento, no solamente en término de sus
condiciones de vida, sino en la ampliación de sus relaciones sociales y de participación
ciudadana.
Las madres beneficiarias tienen la tarea de elegir a las madres líderes por barrios y
comunas en las asambleas municipales, lo que constituye un espacio de
esparcimiento, de acercamiento con el enlace municipal y con estamentos del Estado,
como las autoridades municipales, y además de divulgación de su valoración del
funcionamiento del programa. De ahí viene el calificativo de veedora y evaluadora. Las
madres líderes que resulten elegidas deben cumplir requisitos tales como saber leer y
escribir, tener vocación y disposición de trabajo. Esta tarea la desempeñan de forma
voluntaria y no es remunerada. Las madres se hacen visibles en la Administración 56 Op. Cit. Díaz Flórez, Z. y Guzmán M.M. p. 50. 57 Op. Cit. Aprendizaje Colectivo. Acción Social. P.43.
52
municipal y pueden tener un contacto directo con los funcionarios públicos locales que
tienen a cargo la educación y nutrición de sus hijos.
a) Los encuentros de cuidado
Las madres líderes realizan periódicamente unos encuentros denominados
Encuentros de Cuidado, para construir lazos de unión y confianza, a través de
actividades lúdicas y artísticas como la música, el baile y el juego, y también como el
espacio de discusión para la resolución de problemas.
En entrevistas en los grupos focales (ver anexo 1) realizadas en el municipio a madres
beneficiarias, éstas hablan de lo importantes que han sido para ellas estos encuentros,
donde además de amistad, comparten conocimientos y cultura, en juegos y danzas.
En estos encuentros las mujeres están alejadas de su entorno y lo disfrutan como un
evento muy interesante y a la vez recreativo.
La forma como se ha plantado la ejecución del Programa, ha llevado a que la mujer
“crezca” como persona. Además, a que esa participación comunitaria, a la que obliga
el Programa, tenga un vínculo y acercamiento a una participación más activa y visible,
muchas veces ejerciendo una intervención cívica, la cual en la mayoría de las
ocasiones es promovida por el enlace municipal para diversas actividades, y en algún
caso, ya mucho más específico y profundo, a una participación de tipo político.
Todo lo anterior posibilita que la participación de la mujer sea más efectiva y directa.
Tal como expresa la directora nacional de Familias en Acción, Rita Combariza Cruz:
“El programa genera una cultura de regulación, de autorregulación y de
responsabilidad frente a la familia, el Estado y ellas como mujeres”58.
Dadas las condiciones de pobreza, aislamiento y subvaloración de las mujeres en este
municipio, este programa ha sido un “salvavidas” como ellas mismas lo catalogan, ya
que los niveles de participación en todas las esferas se han venido incrementando en 58 Acción Social, DVD “Sembrando Esperanzas con Salud y Educación” Presidencia de la República. 2006
53
la ampliación de cobertura. Teniendo en cuenta que ya una gran parte de las familias
del municipio están vinculadas al programa, la participación de las mujeres en este
pequeño espacio de tierra ha tenido un incremento muy meritorio. Mujeres antes
desconocidas, desapercibidas, han pasado a hacerse visibles, a que se les reconozca
como líderes y como ciudadanas activas de una comunidad.
3.2. Percepciones de las madres beneficiarias sobre la transición de la participación programática hacia la participación ciudadana y el empoderamiento
La aproximación a la percepción de las mujeres beneficiarias del Municipio de Planeta
Rica se hizo a través de metodologías de evaluación cualitativas como son los grupos
focales, para lo cual se realizaron grupos focales de tres tipos diferentes: madres
beneficiarias que se encuentran en el programa con dos años de antigüedad; madres
beneficiarias nuevas y las personalidades relevantes del municipio de Planeta Rica.
3.2.1. Metodología grupos focales
- Madres antiguas: Mujeres con dos o más años de antigüedad en el programa.
En el municipio son 112 madres líderes, de las cuales se invitaron a 60
escogidas al azar por medio de cartas. Esta convocatoria se hizo aprovechando
el encuentro trimestral de madres líderes. De las 60 que fueron citadas llegaron
33. Este grupo de 33 mujeres se dividió por zona urbana y zona rural, quedando
los grupos así: Grupo 1. Madres zona urbana: 20, Grupo 2. Madres zona rural:
13. La reunión se hizo el mismo día pero en distinta jornada, con las
pertenecientes a la zona rural se trabajó en la mañana y con las de la zona
urbana en la jornada de la tarde.
Se les aplicaron dos preguntas: 1. ¿Cómo ha sido el cambio en su vida con el
Programa Familias en Acción? 2. ¿Se siente más activa/participativa ahora?
- Madres nuevas: Mujeres con solo un mes de antigüedad en el programa. Esta
convocatoria se hizo en el marco de la inscripción para ampliación de cobertura
54
año 2009. Esta inscripción se llevó a cabo en 4 días. Cada día se repartieron
16 cartas de invitación distribuidas al azar. Se entregaron un total de 64
invitaciones para una reunión que tendría como fecha un mes después de la
inscripción de estas. De las 64 mujeres citadas, llegaron 34. Para efectos
prácticos también este grupo se dividió por zonas. 19 participantes de la zona
urbana y 15 de la zona rural.
Las preguntas que se les formularon fueron: 1. ¿Cómo se siente ahora que
pertenece al Programa Familias en Acción? 2. En que actividades ha
participado anteriormente?
- Personalidades relevantes del municipio: Se escogió un grupo de 20
personas que se consideran conocedoras del tema de estudio. Por medio de
cartas se invitó a un taller conversatorio. De las 20 personas invitadas 18
confirmaron su asistencia. El día de la reunión llegaron 10. Las 8 personas
restantes que no pudieron llegar en la fecha y hora fijada por cuestiones de
tiempo, se les visitó uno a uno en su respectiva oficina y se les aplicó una
entrevista individual.
Las preguntas que a estos se le formularon fueron: 1. ¿Cree usted que la
participación de la mujer ha tenido un aumento significativo en el municipio? 2.
¿Piensa usted que esta participación se debe en gran medida al Programa
Familias en Acción?
3.2.2. Variables de análisis de grupos focales
a. Percepción positiva Programa Familias en Acción: Estas mujeres han
manifestado gratitud y reconocido logros en su vida. Algunas aluden a que no
sólo han mejorado sus condiciones económicas, sino también su estado
psicológico, porque los recursos de que disponen ahora les ayudan a estar más
tranquilas, con menos estrés y más incluidas en las acciones participativas de la
sociedad y en las emprendidas por el Estado.
55
Neyly Lozano, madre soltera beneficiaria del Barrio San Nicolás, uno de los
barrios más deprimidos del municipio expresa: “el comprar cosas que uno
necesita lo hace sentir a uno mejor psicológicamente, menos dependiente
porque uno no está triste porque el compañero sí tiene y uno no…el Programa
Familias en Acción es lo mejor que me ha pasado en mucho tiempo”.
b. Empoderamiento familiar: Es muy notorio en incremento del empoderamiento
en su familia, tanto con su conyugue como con sus hijos. Esto se le atribuye al
manejo de los recursos, como son estas mujeres quienes reciben el dinero ,
esto les da un poder al interior de sus hogares.
En cuanto a este tema dice Cira Reales, beneficiaria del programa de la zona
rural, corregimiento de Las Pelonas, madre de dos niñas “mi vida ha cambiado
mucho desde que estoy en el programa, ya soy yo quien decide en que gastar
estos recursos, puedo comprarles las cosas a mis niñas, la comida, los útiles
escolares… ya no tengo que pedirle permiso ni plata a el hasta para comprar un
grano de arroz… ahora siento que soy más importante, mando mas”.
c. Mayor participación pública: En este punto los tres grupos con los que se
trabajó opinan que esta mayor participación en los asuntos públicos se debe al
programa. Teniendo en cuenta que estas comienzan su participación al interior
del programa, pero no se quedan ahí, también participan en actividades que no
son propiamente de este.
Al respecto, Amparo Rentería Aragón, Presidenta de las Juntas de Acción
Comunal del municipio, beneficiaria del programa desde la primera ampliación
sostiene: “me siento muy orgullosa y agradecida con la Presidencia de la
República por este programa; gracias a él he podido sostener mejor a mis
niños, pude capacitarme y salir de ser empleada doméstica y arriesgarme a
hacer un préstamo en el Banco de la Mujer, para poner mi propio negocio de
venta de jugos. Como vivo en permanente acercamiento con la comunidad, me
eligieron madre líder del Barrio Gonzalo Mejía, lo cual ha sido una bonita
56
experiencia. Me he acercado a la alcaldía, consigo solución a los problemas de
la comunidad por medio de ellos y ahora hace poco me dijeron que por qué no
me arriesgaba y participaba para presidenta de la Acción Comunal de mi barrio;
me decidí y en votaciones entre los otros presidentes barriales, me eligieron a
mí como la representante de las Juntas de Acción Comunal del municipio. Este
lugar no lo habría llegado a ocupar si no hubiese sido por el acercamiento que
el programa me ha dado con la comunidad…no descarto la posibilidad de algún
día poder aspirar al concejo municipal”.
El Alcalde Oscar Díaz González, dice: “estas mujeres son incansables, luchan
por su comunidad como si fuera su propio hogar. Han logrado posicionarse
tanto dentro de la sociedad como del municipio y es posible que consigan
muchas de las cosas que persiguen. Acá a mi despacho vienen a diario a
buscar ayudas y recursos de apoyo para emprender actividades en sus
comunidades. Me parece excelente el hecho de que la Presidenta de las JAC a
nivel municipal sea una beneficiaria, ya que una persona así es quien realmente
conoce las necesidades de sus barrios, veredas y caseríos. Este subsidio
además de ayudarlas a que formen grupos de trabajo y de acción, también es
un gran alivio para muchas que sufren de la opresión del hombre de la casa, la
sumisión que genera el hecho de que quien mantenga el hogar es el hombre,
esa subordinación permanente que en ocasiones conlleva a que haya mucho
maltrato intrafamiliar”
d. Mayor participación tanto en la familia como en lo público: Como se
mencionaba anteriormente no solo el empoderamiento ha sido al interior de sus
hogares, también están ejerciendo un liderazgo en sus comunidades y hoy en
día son mujeres mucho más decididas a participar en lo público.
Es muy notorio cómo muchas de ellas han pasado a ejercer acciones
participativas, a las que las incita el programa, para emprender actividades tanto
políticas como cívicas. En estos momentos muchas de las actividades que
emprenden no son ni siquiera conocidas por el enlace; están tan organizadas y
57
con tantas ganas de mostrarse activas y socialmente participativas, que por sus
propios medios organizan jornadas de aseo, de peluquería, actividades para
recolección de fondos para hacer algo por la comunidad, están trabajando
totalmente de la mano con los Presidentes de las Acciones Comunales,
teniendo en cuenta que algunas de estas madres ejercen ahora mismo este
posicionamiento.
Sobre este problema, el enlace municipal, María José Ramos Vergara,
Psicóloga, afirma: “Yo vengo trabajando con estas mamitas hace un año y cinco
meses; he percibido mejoras en la calidad de vida de los niños beneficiarios, en
términos de estado de ánimo, autoestima y rendimiento escolar. Esto a mi
parecer, refleja los impactos registrados por la evaluación en asistencia escolar
y nutrición, además, en cuanto a las madres, se han vuelto mujeres más
autónomas, cuentan con felicidad como les ha cambiado la vida con este
subsidio, a pesar de no ser una cantidad elevada, les alcanza para acabar con
la dependencia total que tenían de su compañero. Estas madres han tomado la
decisión de mostrarse a la sociedad, muestran ganas de ser más participativas,
quieren estar en todo, para lo que uno las llame están dispuestas…
e. Madres líderes que inciden en la formulación y ejecución de políticas
públicas: Resulta muy interesante en primer lugar ver como estas madres que
se han venido involucrando en los diferentes escenarios sociales y políticos.
Además, la independencia que han adquirido muchas de ellas, hasta el punto
de que a pesar de que un alto número de estas mujeres son separadas y que
hoy en día viven sólo con sus hijos, se sostienen con sus empleos y con los
recursos que les llegan por ser beneficiarias del Programa Familias en Acción.
Se han convertido en mujeres participativas de tiempo completo; las enorgullece
mucho que las ocupen en diversas actividades de tipo comunitario, social y
pedagógico. Pero esta participación no queda allí, se percibe el interés de estas
por participar no solo en la formulación, sino también en la implementación de
las políticas públicas dirigidas por la administración.
58
Bernardo Rivero Espitia y Hernán Palencia Pareja, son dos de los periodistas
que trabajan para el medio radial con mayor sintonía en el municipio. Ellos
consideran: “Estas mujeres que antes vivían relegadas sólo a su oficio
doméstico se han `avispado`, han salido de sus casas y han dejado de ser las
empleadas domésticas que solían ser, para dedicarse a un trabajo más digno.
Hoy en día venden minutos en la plaza del centro, hacen desayunos y
almuerzos y los venden en sus casas, buscan trabajo en almacenes de víveres,
droguerías y todo tipo de trabajo distinto al doméstico. Nosotros tenemos un
programa radial auspiciado por la Alcaldía Municipal, que se llama “Informativo
Primero Planeta”, y hasta aquí llegan estas mujeres a participar, a emprender
eventos en su comunidad, a enviarles mensajes a los diferentes organismos de
la administración municipal, entre otros. La gran mayoría de estas mujeres que
hacen arribo a nuestro programa son mujeres incorporadas al Programa
Familias en Acción; se han dispuesto a hacerse sentir y conocer y muestra de
ello es que ha pasado en dos ocasiones que luego de la intervención de alguna
de ellas, han venido a solicitar información sobre estas personas para darles
empleo debido al temple y coraje de emprendedora que se hace notar”.
Teniendo en cuenta lo anterior, es posible inferir que como consecuencia de
programas como Familias en Acción y todas las demás acciones constitucionales y
jurídicas que se han logrado para beneficio de la mujer, se ha producido un incremento
en su participación en la vida social y en su despertar como persona con derechos,
con posibilidad de expresión y acción, y de participación política en la vida de su
municipio.
En su libro “Políticas sociales, mujeres y gobierno local”, Margarita María Errazuriz,
demuestra que la mujer es un factor clave en los gobiernos locales en varios planos:
Como beneficiaria de las acciones del gobierno local y como actor en la ejecución de
políticas. “Las mujeres tienen un rol importante como actor en las políticas, tanto por
su posibilidad de actuar como agente de enlace entre la familia y la autoridad pública,
59
como por la capacidad que ha demostrado para organizarse y responder a las
necesidades básicas de su comunidad...”59.
Por eso esta investigación se enfoca a detectar si se ha llevado a cabo este despertar
y actuar político de la mujer. Hasta dónde la mujer ha tomado conciencia de los
derechos que tiene como ciudadana y como mujer. Hasta dónde la participación en
este programa la ha dignificado y hecho que tome conciencia de sus potencialidades
como líder y ciudadana, y actúe más segura y decidida para mejorar sus condiciones y
las de los que la rodean.
3.3. Hacia el enfoque local de las evaluaciones de los programas nacionales
Las evaluaciones de programas a nivel nacional, dada su metodología cuantitativa, dejan
de lado efectos colaterales valiosos para las comunidades y beneficiarios de los
municipios. Por lo anterior, proponemos complementar dichas evaluaciones nacionales
con evaluaciones cualitativas y locales.
En este coincidimos con Nina (2008) cuando afirmar que “ la evaluación del Programa
Familias en acción puede complementarse con la realización de grupos focales de
mujeres cabezas de familia, niños, padres o los mismos Alcaldes , que ilustren su
aprendizaje y empoderamiento gracias al programa; los cambios en las relaciones
intrafamiliares; la reactivación de las economías locales, los efectos entre las relaciones
entre las comunidades; la movilidad de las familias de las veredas hacia los cascos
urbanos; el papel de los no beneficiarios; efectos no esperados; frustraciones de las
familias; aumento de las capacidades de los individuos en su hacer y su ser, y otros
asuntos que pueden relacionarse con las variables cuantitativas de la línea de base y de
la evaluación de impacto .” 60
59 Raczynski, D. y Serrano C. (1992), Políticas locales, mujeres y gobierno local, Santiago, Chile, CIEPLAN. 59 Nina, Esteban. Papel Político Volumen 13, No.2. Julio- Diciembre 2008, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana- Bogotá. p.p. 469 – 470. 60 Nina, Esteban. Papel Político Volumen 13, No.2. Julio- Diciembre 2008, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana- Bogotá. p.p. 469 – 470.
60
CONCLUSIONES
Después de analizar las diferentes evaluaciones del Programa Familias en Acción y
verificar los efectos que surgen a nivel local a partir de la implementación del mismo,
se pueden extraer algunas conclusiones.
Las evaluaciones gubernamentales que se han efectuado no han tenido en cuenta
para un análisis cualitativo profundo, el efecto del Programa en la participación política
de la mujer, fenómeno que se da especialmente a nivel local, al ser los municipios
pequeños los beneficiarios. Esto demuestra cómo las evaluaciones de enfoque
nacional, dejan por fuera aspectos que transforman la vida social local, como la
participación de la mujer, y a las mujeres mismas, al acercarlas a las instancias
gubernamentales e instituciones sociales.
Analizadas las tres evaluaciones de impacto que se han realizado al Programa
Familias en Acción, se encuentra que los aspectos medidos y evaluados han sido de
carácter cuantitativo, sobre tres componentes: nutrición, salud y educación. Las
evaluaciones son denominadas, como se explicó anteriormente, cuasi-experimentales.
Esto no quiere decir que no reconozcan un efecto tan evidente. En las evaluaciones se
concluyó que el empoderamiento de la mujer ha sido una consecuencia del Programa.
Esto se enuncia en la primera evaluación de 2004. Así mismo, los aspectos que se
apreciaron en las condiciones sociales y familiares de la mujer, en lo que hace
referencia a este empoderamiento.
Este sólo hecho daría pie a que en futuras evaluaciones se ahondara en estos
aspectos tan decisivos. Pero esto no ocurrió en la evaluación del 2006, donde ya no se
habló de capital social, y donde en breves párrafos se alude a que hay mayor
participación de la mujer en los encuentros del Programa, y a que no ha existido
mejoramiento en el nivel de participación de la mujer en grupos sociales.
61
La más reciente evaluación, la de 2008, que se refiere en su título al impacto en el
capital humano, vuelve a tratar del empoderamiento. Se habla de él como un efecto
esperado, y se refiere a los cambios que se han presentado en cuanto a toma de
decisiones en la pareja, adquisición de nuevos conocimientos, concientización en
planificación familiar y mayor participación de la mujer en asuntos sociales o
comunitarios. Pero concluye que no encontraron efectos especiales en las decisiones
y en el comportamiento de la mujer.
Por último, retoma el concepto de empoderamiento como un objetivo del Programa,
que denomina implícito. Al referirse a él se dice que esto implica una mayor
participación de la mujer que garantice logros del Programa y un aumento en la
vinculación laboral. Esta es la razón a que se alude para no analizar los efectos de la
participación de la mujer de forma detenida y específica. A pesar de que es en estas
instancias en las que se construye democracia y ciudadanía.
Cuando se analizan los efectos del Programa a nivel local, se descubre la importancia
de ese empoderamiento. El sólo hecho de que en un pequeño municipio el Programa
cuente con 7.686 familias afiliadas y, además de las madres beneficiarias, con más de
cien madres líderes interesadas en fortalecer su liderazgo y su participación política y
social, es indicio del camino político que se construye y que merece especial atención.
Hay que subrayar que la participación de las mujeres es requisito para que desarrolle
el Programa. Aunque es a sus hijos a quienes va dirigido el subsidio, son las madres
las que aparecen como beneficiarias responsables de que ellas y sus hijos cumplan
los compromisos que se adquieren para acceder a este apoyo.
También son ellas las que reciben los subsidios, las que deben acercarse
periódicamente a las instituciones de administración municipal y a las de salud y
educativas. El Programa también les exige en sus compromisos, eventos democráticos
y participativos como asambleas, elección de madres líderes, encuentros de cuidado y
eventos de capacitación. Las mujeres son beneficiarias y actoras sociales definitivas
para que se garantice su puesta en marcha, permanencia y continuidad.
62
Este proceso ha transformado a las mujeres en el empoderamiento de su vida social y
política. Se ha comprobado que algunas mujeres han hecho el tránsito desde su
participación en el Programa a su deseo de participación política. Esto demuestra que
se va fortaleciendo la conciencia democrática. Las mujeres se sienten más como
ciudadanas sujetas de derechos y de posibilidades de participar. El querer participar
demuestra que se cree que participando se pueden lograr cosas. En este caso,
mejorar las condiciones de vida de su familia y las suyas, de su entorno.
Se reafirma por tanto que estos efectos colaterales son de una gran significación y
ameritan investigaciones y evaluaciones detenidas y directas. En este caso
coincidimos, con Esteban Nina, en que estas evaluaciones que se realizan se pueden
complementar con otras acciones, como grupos focales encaminados a resaltar y
fomentar el empoderamiento de la mujer. Estos grupos focales pueden ser de madres,
padres, hijos. Incluso implicar a las autoridades municipales.
También se deben considerar los cambios en las relaciones familiares y comunitarias.
Pero, además, hay que tener en cuenta los efectos no esperados que pueden ser
negativos o positivos y, por lo tanto, traducidos en logros o frustraciones. Muchos
temas se pueden relacionar con estas evaluaciones cuantitativas y de impacto.
Algunos podrán evidenciar el desarrollo local en aspectos económicos y sociales, o,
los fenómenos de movilidad de las familias entre lo rural y lo urbano.
Pero, sobre todo, en esta investigación específica hemos encontrado positivas
manifestaciones en cuanto a la participación de la mujer y a su progresivo
empoderamiento, los cambios en su dimensión de ser, en los efectos que le genera el
tener acceso a derechos básicos, y ante todo en su conciencia como ciudadana y su
interés en hacer parte de su historia y su desarrollo local.
Las mujeres siempre han querido y pensado en mejorar las condiciones de vida de los
suyos y de ellas mismas. Y siempre han luchado por ello con decisión y natural
liderazgo. Su papel en las localidades tenderá a ser cada vez más definitivo, lo que se
traducirá en un alto beneficio humano y social, que ya se empieza a vislumbrar.
63
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67
FIGURAS Figura 1. Evaluación de efectos colaterales
¿Concuerdan los resultados con…?
Programa Social
Resultado obtenido en la zona objeto
Efectos Colaterales?
Objetivos del programa?
Otros criterios?
68
Figura 2. Mapa de efectos principales, efectos nulos, efectos perversos y efectos colaterales de intervenciones públicas.
Efectos (Voluntarios-Involuntarios)
(Previstos-Imprevistos)
En la zona objetivo Fuera de la zona objetivo
Beneficiosos (Efecto
principal)
Perjudiciales (Efecto nulo)
(Efecto perverso)
Primario Secundario Terciario…
Primario Secundario Terciario…
Inmediato Mediato
Inmediato Mediato
Permanente Transitorio
Permanente Transitorio
Beneficiosos (Efectos
Colaterales)
Perjudiciales (Efectos
Colaterales)
Primario Secundario Terciario…
Primario Secundario Terciario…
Inmediato Mediato
Inmediato Mediato
Permanente Transitorio
Permanente Transitorio
69
TABLAS
Tabla 1. Distribución de la Población Municipio Planeta Rica 2008
ZONA Nº HABITANTES PORCENTAJE (%)
Urbana 39.526 62%
Rural 23.724 38%
Total 63.250 100%
Tabla 2. Porcentaje Poblacional por Sexo del Municipio de Planeta Rica. 2008
SEXO Nº HABITANTES PORCENTAJE (%)
Masculino 31.356 49.574 %
Femenino 31.894 50.425 %
Total 63.250 100%
70
GRÁFICAS
Gráfica 1. Pirámide poblacional del municipio de Planeta Rica (2008).
, O A
O , S
-4,000
PIRAMIDE POBLACIONAL MUNICIPIO DE PLANETA RICA
2008
-2.000
80 YM
o POBLACION
2,000 4.000
• MUJERES
HOMBFH
71
Grafico 2. Crecimiento de la población de Planeta Rica 1.964- 2.005
72
ANEXO 1
PERCEPCIONES GRUPOS FOCALES Grupo focal 1: Madres antiguas. Zona Urbana
1. Nombre: Ena Luz Villadiego Barrio: Brasilia
“Estoy feliz de ser la madre líder de mi barrio, he conocidos muchas personas
importantes y me he interesado mas por los derechos que nos corresponden. Me
gustan mucho los encuentros de cuidado, aprendemos cosas nuevas para aplicarlas a
la educación de nuestros hijos…antes nunca me había gustado participar en nada y
desde que soy madre líder no me pierdo de ninguna actividad”.
2. Nombre: Arelis Vitola Barrio: La Esperanza
“En mi barrio hay mucha pobreza, yo soy madre soltera y trabajo de modista en un
taller de costura, eso gracias a que el primer año de estar en Familias en Acción, nos
dictaron por medio del SENA talleres de modistería y ahí aprendí, porque antes
trabajaba de muchacha del servicio… participé en las pasadas elecciones de Juntas
de Acción Comunal para quedar de presidenta y no quedé”.
3. Nombre: María Sáenz Barrio: Jerusalén
“Desde que salí favorecida para ser madre líder de Familias en Acción en mi pueblo
me considero una líder incansable, por medio del Programa he conseguido muchas
ayudas para mi comunidad. Eso sí, hablando, pude lograr que el carro de la basura
pasara una vez a la semana, que nos colocaran un poste de la luz porque estábamos
muy oscuros… ahora mismo pertenezco a un grupo que estamos formando que se
llama Mujeres luchadoras, esto para luchar para que no nos violen nuestros derechos.
73
4. Nombre: Ana Mesa Barrio: San José – Primera etapa
“Ahora mismo estoy liderando una grupo que se llama Mujeres luchadoras, somos un
grupo de mujeres que nos estamos organizando con la ayuda de un concejal para no
dejarnos envolatar tanto, para que aprendamos los derechos que podemos exigir y los
deberes que nos corresponden. Familias en Acción me ha hecho una persona más
activa, participo en muchas actividades que organiza la Alcaldía, porque a mí me gusta
mucho la política”
5. Nombre: Deyanira Daguer Barrio: San José – Segunda etapa
“Le doy gracias cada día a la Presidencia de la República por haber creado este
Programa tan maravilloso, desde que estoy recibiendo el subsidio dejé por completo
esa dependencia que tenia de mi marido, antes yo no podía trabajar porque tengo 4
hijos pequeños y no tenia con quien dejarlos. El me mantenía de todo y vivía
echándome en cara hasta si compraba el arroz. Desde que soy yo quien recibo la
plata, él es quien vive detrás de mi diciéndome que le colabore para comprar cosas
para los niños… participo en todas las actividades a las que me invitan, estoy feliz de
ser madre titular”.
6. Nombre: Winny González Barrio: Palmasoriana
“El año pasado fui elegida presidenta de la Junta de Acción Comunal de mi barrio, me
eligieron gracias a que por medio de la gente que he conocido desde que estoy en el
Programa he conseguido mucha ayuda para mi barrio, especialmente, para los niños,
ya que aquí en Palmasoriana hay muchos. Yo soy la encargada de organizar las ollas
comunitarias con las cosas que manda la Alcaldía. Me considero la persona de mi
barrio más cercana a la administración municipal”.
7. Nombre: Eutropia Montalvo Barrio: Desplazada, habita Barrio Las Colinas
74
“Yo soy desplazada de un municipio de Bolívar. Me vine para Planeta porque acá tenía
una prima que me recibió así como venia: sin nada. Ha sido muy duro porque tuvimos
que dejar todo tirado allá. Cuando llegué aquí me acerqué a la Personería a buscar
alguna ayuda y el personero me contactó con la doctora que manejaba Familias en
Acción aquí y me metieron con mis dos hijos. Desde ese memento, me ayudaron a
legalizar mis papeles, porque mis hijos no tenían ni registro civil, mi condición ha
cambiado, por lo menos tengo con que comprarles la comida y las cositas para el
colegio. También me metí en el grupo de ayuda de la Acción Comunal del Barrio Las
Colinas”.
8. Nombre: Elida Castillo Barrio: Miraflores
“Vea doctora, ese ha sido el empujón que yo necesitaba. Yo en las elecciones
pasadas aspiré al concejo representando a un grupo de indígenas de aquí de Planeta
Rica, no salí elegida, pero saqué 109 votos. Desde que estoy en Familias en Acción
estoy más informadas de los derechos que nos corresponden a las mujeres como
ciudadanas y me gusta mucho la política, vivo haciendo política constantemente,
ayudándole a la gente y metida en la Alcaldía y en la oficina de Acción Social todo el
día para ver que consigo para mi barrio. Lo más importante es que no pierdo la
esperanza de llegar a ser concejal de este pueblo”.
9. Nombre: Viviana Madera Barrio: 22 de Agosto
“Fui yo quien le ayudé a la Dra. María José, el enlace, a organizar toda la marcha
Contra el Cáncer de Seno, me interesé mucho por esto desde que ella me pidió la
colaboración porque se dio cuenta que soy una persona muy activa y colaboradora.
Me metí de lleno porque sé que es importante para nosotras las mujeres, invité a todas
mis amigas a hacerse el examen, llevé gente no solo de mi barrio sino también de
otras zonas. Ahí se le descubrió a una señora ese cáncer y se le ha podido controlar,
todo esto gracias a Familias en Acción”.
75
10. Nombre: Claudia Vargas Barrio: Las Américas
“A mí me dicen la revolucionaria del barrio, porque soy la que siempre está peleando
por los intereses de nuestra comunidad. Imagínese que yo paso en la Alcaldía
reclamando porque no han hecho más jornadas de aseo, de salud, etc. Antes de estar
en Familias en Acción, yo era metida y luchadora por las cosas, pero desde que estoy
de madre titular me siento con más poder para hacer este tipo de solicitudes. Las
madres lideres somos más escuchadas, nos paran bolas y nos solucionan nuestros
inconvenientes”.
Zona Rural
11. Nombre: Consuelo Méndez Corregimiento: Arenoso
“Como yo soy del Corregimiento de Arenoso que está a hora y media de Planeta, me
queda muy difícil estar de aquí para allá, pero yo soy la vocera de toda la gente de
aquí, especialmente de las mujeres que estamos en el Programa, soy además la
encargada de los encuentros de cuidado. Imagínese que a mi antes de ser madre líder
no me conocían casi y ahora es aquí donde mi que vienen a tratar de solucionar los
problemas que se les presentan a todos. Antes tampoco me gustaba participar en
nada, ahora es que me meto en todo mas en política, porque me di cuenta que era
importante para poder reclamar”.
12. Nombre: Enadis Manzano Corregimiento: Campobello
“Vea, yo siempre he sido la cabeza de mi familia, si yo no trabajo no comemos, yo
hago de todo, tengo 5 hijos, todos menores de edad, todos reciben el subsidio, vivo
también con mi mamá que es una anciana y también la mantengo. No se que haría sin
esta platica que recibo, porque esa carga que tengo es muy grande. Me eligieron
madre líder porque saben que siempre he sido vocera y más de las mujeres que las
maltratan los maridos, yo las ayudo a que se quejen, a que denuncien, no tenemos
porque dejárnosla montar, por eso mismo deje yo al papá de mis hijos. Familias en
76
Acción no solo me ha ayudado por la plata, también porque siento que me salido de la
misma cosa, siempre dedicada a las cosas de la casa y al trabajo, ahora estoy más
involucrada, voy a reuniones, participo en marchas que hacen en Planeta y conozco
más las cosas que nos ofrece la Alcaldía.
13. Nombre: Nidia Flórez Corregimiento: Centro Alegre
“Ahora mismo me encuentro manejando 50 mujeres, que al igual que yo reciben el
subsidio de sus familias. Soy yo la encargada de informarlas, yo soy la que voy en
representación de Centro Alegre allá a Planeta a escuchar que nos tienen. A veces me
toca ponerle quejas a la doctora, porque hay mujeres que se gastan la plata en que
cosas que no son y eso es claro que esa plata es para los niñitos…desde que soy
madre líder no hay actividad en la que yo no esté, me meto en todo y es de política
más me gusta”.
14. Nombre: Luz Dary Rodríguez Corregimiento: Las Pelonas
“Yo soy líder política aquí en este corregimiento hace años, pero siempre era
consiguiendo votos, elegían a los que venían a pedir votos y mas nunca volvían.
Desde que estoy como madre líder, no me dejo echar cuento, en las elecciones
pasadas conseguimos mucho para la comunidad, no votábamos por votar, sino por
buscar obras y cosas para Las Pelonas. Yo lo que le prometo a mi gente se lo cumplo,
me conseguí una cartilla de los derechos y se las leo a todas las madres beneficiarias
cada vez que nos reunimos, para que tengan muy claro lo que nos corresponde. He
participado en toda clase de marchas y reuniones para tomar decisiones”.
15. Nombre: Raquel Rebolledo Corregimiento: Medio Rancho
“A mí me eligieron mis otras compañeras para que las representara como madre
titular, al principio yo no quería, me daba pena, además, sentía que me quitaba tiempo
tener que ir a Planeta a las reuniones, pero desde que tomé la decisión de aceptar, no
me he arrepentido, porque me siento importante, ayudo mucho a las demás mujeres y
77
siempre estoy pendiente de todo lo que ofrecen allá en Acción Social, capacitaciones,
lechitas para los niños, jornadas de salud, etc. El año pasado en vista de que había
hecho un buen papel como madre líder, me eligieron Presidenta de la Junta de Acción
Comunal y así mejor todavía, he podido hacer muchas cosas más. Tenemos
constantemente reuniones con el alcalde, le cuento las necesidades de mi
corregimiento y nos capacitamos para poder hacer un mejor papel en estos cargos”.
Grupo focal 2: Madres nuevas Zona urbana
1. Nombre: María Josefa Caro Barrio: La Esperanza
“Hace apenas mes y medio que tengo de estar en Familias en Acción y ya me siento
más importante. Imagínese usted cuando antes me había invitado a mí a reunirme con
los concejales, el alcalde y otra gente importante, eso no lo habían hecho antes. Nos
reunieron para que dijéramos nuestras necesidades básicas en los barrios y ahí me di
cuenta yo que la participación en este tipo de Programas es muy importante, somos
escuchadas, podemos estar más pendientes para reclamar por lo que nos
corresponde como ciudadanas”.
2. Nombre: Sara Arroyo Acosta Barrio: Planetica
“Yo casi no conozco del Programa porque acabo de entrar hace poco, pero otras
amigas del barrio me han comentado que es muy chévere, hacen reuniones, ollas
comunitarias, van a la alcaldía, participan en caminatas y además, les hacen unos
exámenes gratis, imagínese. Todavía no he recibido la primera plata pero con esa
platica le voy a comprar los zapatos del colegio a los dos niños que tengo, porque
tengo como 6 meses de estar detrás de mi compañero para que me ayude y nada”.
3. Nombre: Yennis Agamez Barrio: Miraflores
78
“Como madre líder me siento muy contenta, he tenido que hablar con otra madre líder
para que me cuente como hace ella para ser la vocera de ese poco de mujeres. Me
siento como importante en mi barrio, ahora un poco de mujeres van todos los días allá
a preguntar si hay actividades, que si cuando hay pago y otras cosas que les
interesan. Antes yo vivía sola, apenas dedicada a mi trabajo y no me metía en ninguna
actividad de estas”.
4. Nombre: Tatiana Pérez Barrio: 22 de Agosto
“Con decirle doctora que yo no la alcaldía conocía, la conocí el día antes de las
inscripciones que me toco ir a sacar el ficho del Sisben allá. Yo se que ahora que estoy
en Familias en Acción voy a estar más metida en todo, no quiero seguir siendo la
misma, aquí todo el día cocinando y haciendo aseo. Quiero estar como las otras
amigas mías que ya tienen tiempo de estar en el Programa que las invitan a reuniones,
a caminatas y actividades que organiza la alcaldía”.
5. Nombre: Policarpa Muñoz Barrio: Las Colinas
“Yo soy una mujer vieja ya, tengo a mi cargo a mis nietos. Lo único en que he
participado de política es en las reuniones que hacen de la Acción Comunal. Me han
dicho que esto de estar en Familias en Acción es entretenido, que nos ayudan mucho
y nos colaboran para educar mejor a los niños. Por la radio me enteré que nos van a
ofrecer a las beneficiarias un curso de reciclaje, yo ya dije que lo voy a hacer, porque
aja, nunca es tarde para aprender, aunque me hubiera gustado estar en esto desde
antes que tenia mas fuerzas”
6. Nombre: Yorladis Sánchez Barrio: Santander
“Mire yo estoy feliz, yo si le rogué a Dios que saliera en esto. Mi marido me estaba
acabando en vida, todo me lo reprochaba, me maltrataba y yo prometí que si salía
beneficiada lo dejaba, porque así me podía poner a trabajar y además me ayudaba
con el subsidio, así fue lo dejé y estoy contenta doctora, la doctora de Familias en
79
Acción me dijo a donde podía acercarme para poner un denuncio por la cuota de
alimentación que a él le corresponde darme por los niños. La semana pasada hubo
también un taller de cómo prevenir la violencia en la familia y eso me hizo sentir que
me decisión fue la mejor. No dejo de darle gracias a Dios por haber salido en la base
de datos”.
7. Nombre: Paola Sánchez Barrio: San Nicolás
“Nunca he participado en ninguna actividad política, ni en marchas, ni en nada de eso.
Esas cosas a mi me dan como pena. Ahora me eligieron madre líder de mi barrio, que
es bien grande. Me eligieron porque yo soy bachiller y dicen que puedo entender mejor
las cosas. El Sena va a ofrecer por medio de Familias en Acción un curso de cocina y
me llamó el enlace para que busque a las mujeres de mi barrio para ver quien lo quiere
hacer, cuando fui donde ellas todas se sorprendieron y decían que era raro verme a mi
metida en esas actividades de la alcaldía, ellas piensan que eso es política y dicen:
ahora si te volviste política”.
8. Nombre: Elizabeth Medrano Barrio: La Paz
“Tenía curiosidad de entrar al Programa, porque me daba cuenta lo bien que la
pasaban unas vecinas que eran viejas de estar en Familias en Acción, además, les
rendía mas la plata que a mí que trabajaba y trabajaba, es una platica adicional que
uno recibe para ayudarse con las cosas de los hijos. Ya me citaron a la primera
reunión y fue bien buena, nos hablaron del aseo en los alimentos y tenemos planeado
hacer en las casas reuniones para transmitirles esta información a las otras madres
beneficiarias en el barrio”.
9. Nombre: Eunice Polo Barrio: El Porvenir
“Ahora sí creo yo que me voy a meter en lo que me gusta, la política. Ahora digo,
porque antes no era reconocida por nadie, estoy esperando que pase un tiempito mas
para empezar a ir a conocer a toda la gente que me puede colaborar con cosas del
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barrio allá en la alcaldía. Ahora como madre líder tengo más reconocimiento, puedo
hablar por las 50 mujeres que tengo a mi cargo. Le cuento sinceramente que yo antes
de estar en Familias en Acción no me metía en nada, pero me he dispuesto a que
ahora voy a involucrarme en todas las actividades que haya, yo soy joven y no estoy
para estar apenas que ahí sin hacerme ver”.
10. Nombre: Yolis Peña Barrio: Las Américas
“Le digo con toda sinceridad que yo antes de esto no conocía ni siquiera que era
participar en nada, imagínese que la semana pasada hubo una reunión para
explicarnos cómo funcionaba el Programa y yo me sentía más rara, me sentía hasta
importante de participar en esas cosas, nos habló el alcalde y nos explicó todas las
garantías que tenemos por estar en el Programa, la Dra. María José también nos hizo
saber que tenemos derechos, que no tenemos porque estar sometidas y rogando por
todo, que hay cosas que las debemos exigir por el simple hecho de ser personas
ciudadanas”.
Zona rural
11. Nombre: Kelly Quintana Corregimiento: Campobello
“Yo creo que soy de las únicas mujeres aquí en Campobello que soy bachiller, tengo
tres hijos, uno es de mi primer marido y los otros dos del compañero con que vivo
ahora. Tengo muchas expectativas de cómo va a ser mi vida de ahora en adelante.
Desde que tuve a los niños me he dedicado a estar en la casa cuidándolos y nunca he
podido trabajar, eso quiere decir que nunca he tenido plata que sea mía, nunca he
podido comprarles a ellos lo que necesitan sin pedirle a Juan José y muchas veces le
da rabia, dice que pido mucho. Me contó otra madre líder de aquí que dentro de poco
tenemos una Asamblea de Madres lideres y que eso es bien importante, que hasta
gente de Bogotá viene”.
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12. Nombre: Meibis Estrella Corregimiento: El Almendro
“Para serle honesta yo nunca he participado en nada, solo voté para las elecciones
pasadas y también para las elecciones de las Juntas de Acción Comunal, pero nunca
en nada ni político. Tengo ganas de ver bien como es esto de Familias en Acción
rápido porque me han dicho que nos trae muchos beneficios y que nos ponen a
participar en muchas cosas. Hablando con una vecina me contaba que el año pasado
hicieron una marcha para protestar por el mal estado de la carretera y la semana les
solucionaron el problema, quiere decir que las que pertenecen a este Programa son
más escuchadas que las otras que no participan en nada”.
13. Nombre: Aida Pastrana Corregimiento: Las Pelonas
“Mi hermana pertenece al Programa Familias en Acción hace ya tiempo y a ella le ha
ido muy bien, tiene a los hijos bien tenidos y además se ha vuelto más avispada, ha
participado en cuanta capacitación hay y ya tiene un poco de diplomas. También me
cuenta que en el Programa las hacen más activas y participativas. Yo espero que a mí
también me vaya bien, quiero participar en todas las actividades que organicen de allá
de la Alcaldía y quien quita que algún día también participe en política”.
14. Nombre: Ligia Zabaleta Corregimiento: Medio Rancho
“Hace apenas un mes y pico que fueron las inscripciones de Familias en Acción y le
digo que estamos muy contentas aquí en mi barrio porque salimos un poco
seleccionadas y queremos montar como una oficina en un cuarto que le sobra a una
vecina para reunirnos ahí cada ocho días para hablar de temas del barrio, la señora
que coordina el Programa aquí en Planeta nos dijo que todo eso es posible y que le
alegra mucho que nos organicemos como mujeres. Ninguna de las que estamos
organizando esto tenemos experiencia en participación de nada, somos nuevas en
esta clase de cosas, es mas nunca nos había interesado la política, pero viéndolo bien
suena interesante”.
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15. Nombre: Eucarys Hoyos Corregimiento: Arenoso
“Hace unos meses hubo un incendio aquí en este pueblo y yo cuando eso todavía no
pertenecía a Familias en Acción y me daba cuenta como la madre líder, se veía que
tenia mas mando que las otras mujeres, esa mujer era una líder de verdad, consiguió
muchas cosas con la Alcaldía y con otras entidades, me refiero a que la escucharon
por el simple hecho de ser madre líder. Ahí fue cuando yo me entusiasme y dije que
cuando saliera favorecida también quería ser madre líder para tener más acercamiento
con todas las cosas del Gobierno, con la Alcaldía, con la Policía y para que me
reconozcan como líder de mi comunidad”.
Grupo focal 3: Autoridades y personalidades del municipio
1. Nombre: José Luis Romero Ocupación: Párroco Iglesia Nuestra Señora de la Candelaria
“Como párroco encargado de la Iglesia principal de este municipio, puedo decir que a
partir del Programa Familias en Acción si ha habido un empoderamiento de la mujer en
su hogar. Ya no vemos en estas madres titulares a aquellas madres sumisas y que
dejaban que cualquier mal rato pasara por su hogar. Hoy en dia son mujeres son
mujeres más activas, se revelan ante esa posesión en que se encontraban delante de
sus maridos y ejercen una función protectora hacia sus hijos. En cuanto a la
participación estoy convencido de que estas mujeres ahora son mucho más
participativas que antes, algo que destaco mucho es como se han dedicado a
aprenderse los derechos. Protestan y se unen para sacar adelante cualquier derecho
que ellas crean que les es negado”.
2. Nombre: Livia Garcia Berrio Ocupación: Gestora social
“Como mujer estoy muy contenta de ver como este Programa Nacional no solo ha
servido para solucionar problemas de salud y educación en los niños, sino que
también ha generado una salida a flote de ese coraje que tenemos las mujeres y que
no siempre lo demostramos. Yo trabajo muy de cerca con la comunidad, y me doy
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cuenta la gran diferencia que existe entre las mujeres que ya están vinculadas al
Programa y las que aun se encuentran sin recibir este beneficio. Estas mujeres
vinculadas, son participativas, dispuestas, luchan sin cesar para que no se les violen
sus derechos. Ha sido notorio, por estudios internos de acá de la Alcaldía, como ha
disminuido la violencia en estos hogares. Es usual que se les escuche hablar a ellas
de política, de derechos, de ciudadanas”.
3. Nombre: Olga Payares Ocupación: Concejal
“Fui electa en las pasadas elecciones para ocupar una curul en el Concejo de este
municipio, mi eslogan de campaña fue Una mujer para ti Mujer, esto sirvió mucho ya
que lo que yo proponía era que iba a luchar al lado de ellas para que ese calificativo de
mujer tuviera un valor importante. Nunca me imaginé el impacto que esto causó,
muchas de mis lideres eran madres lideres, que mujeres tan echadas para adelante,
les encanta la política y como Familias en Acción por medio de sus talleres les ha
enseñado a reclamar, a donde tienen que dirigirse para llamar la atención sobre algo,
estas mujeres se han vuelto expertas en participar activamente dentro de sus
comunidades, y más aun en hacer valer sus derechos”.
4. Nombre: Luis Villadiego Ocupación: Personero
“Yo sinceramente estoy impresionado con el espíritu participativo y político que estas
mujeres han adquirida. Ellas se han metido en la cabeza que el hecho de ser madres
lideres les da un poder sobre las otras mujeres y más aun que tienen más
acercamiento a las instancias de la administración, ella a esto le llaman política, dicen
yo ahora sí que estoy haciendo política. Esto, por el hecho de que se vuelven voceras
de sus comunidades, gestionan obras y luchan por sacar adelante los problemas que
afrontan los habitantes de sus barrios. En cuanto a las desplazadas, que es un grupo
de personas que me tocan a mí, una vez se le confirma que si son desplazadas,
hacemos el trámite para incluirlas en Familias en Acción, este dinero les sirve mucho y
el hecho de estar en permanente acercamiento con otras mujeres las hacer entretener
su pensamiento y de una u otra forma les da ganas de salir adelante”.
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5. Nombre: Enoc Salgado Ocupación: Párroco Corregimiento Centro Alegre
“Soy el sacerdote de la única Iglesia católica que existe en este corregimiento que
tiene un alto grado de pobreza, además, está un poco alejado del casco urbano. El
hecho de pertenecer a Familias en Acción les sirve para varias cosas: lo primero
porque es gente demasiado pobre y ese dinero les ayuda para los gastos, segundo
porque las integra, ellas se integran y se ingenian muchas cosas buenas para sacar
adelante a sus hijos, hacen actividades para recoger fondos, por ejemplo, para dotar
de las cosas que faltan el comedor infantil que les da comida a sus hijos, se integran,
se unen en pro de su familia, por último, les ha servido para pellizcarse y entender
que como mujeres no solo están hechas para parir y cuidar la casa, sino que también
tienen derecho a participar y ser escuchadas”.
6. Nombre: Nelcy Arroyo Ocupación: Presidenta ASODECOM (Asociación de Comerciante)
“Me parece muy importante que me hayan tenido en cuenta para participar de este
grupo, ya que yo estoy en contacto permanente con muchas de estas mujeres. Hace
aproximadamente una año, por iniciativa de los comerciantes, capacitamos a 20
madres lideres en organización de eventos, cada vez que hay eventos los
comerciantes nos piden que las llamemos y ellas sirven demasiado en el tema de
logística. Se les paga el día de trabajo, se les da su almuerzo y refrigerio y ellas pasas
muy integradas y entretenidas. Algunas de estas, ya han sido llamadas para trabajar
en almacenes y otros negocios de comerciantes que pertenecen a la Asociación
porque se han dado cuenta que son muy trabajadores y responsables. Puedo afirmar
sin ninguna duda que el hecho de pertenecer a este Programa les ha dado un estatus
y un poder en su núcleo familiar que antes no tenían, ya no se dejan maltratar tanto de
sus compañeros y hoy en día son más visionarias”.
7. Nombre: José Luis Suarez Ocupación: Presidente Comité de Servicios Públicos
“Es impresionante como estas mujeres que se han convertido en voceras de otras
mujeres y de su comunidad no se quedan con nada, hoy en día saben hacer sus
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reclamos, se dirigen a las oficinas pertinentes para cada cosa y resuelven y diligencian
sin tanta dificultad como antes. Como presidente del Comité Municipal de Servicios
Públicos, puedo dar fe de esto. Se han organizado y unido de tal manera que son
escuchadas. A comienzos de año, la tarifa de la recolección de basuras estaba un
poco alta, en cuanto llegó el recibo de cobro, salieron a las calles a manifestar su
inconformidad y llevaban pancartas que decía: Las Familias en Acción rechazan el
alza en el cobro de recolección de basuras, así iban, identificadas por barrios. Esto
quiere decir que ha aprendido a manifestarse, a ejercer una participación ciudadana y
a velar por sus derechos”.
8. Nombre: Diana de la Espriella
Ocupación: Comisaria de Familia
“A diario me toca atender muchos caso de problemas familiares, ayudarles a
solucionar percances que tienen las madres con su maridos y con sus hijos, digo las
madres porque son las que más vienen a solicitar ayuda a esta oficina. Yo manejo un
formulario que tiene que llenar la persona que va a poner la queja o en busca de una
ayuda, y opté por colocar en una de los ítems del formulario uno que es: ¿Es usted
beneficiaria del Programa Familias en Acción?. Con esta pregunta me he podido dar
cuenta como en estas ha despertado un león dormido, batallan por lograr que a sus
hijos y a ellas mismas se les cumplan los derechos. Ya no son esas mujeres que
vivían bajo la opresión constante de un hombre, ya por lo menos se atreven a
denunciar. En el mes de abril, que se celebro el mes de la niñez, yo recurrí a ellas para
hacer primero una marcha para concientizar a todos los padres de la importancia que
tiene el juego para los niños y de una vez para protestar contra el maltrato infantil y
estas sin ningún titubeo acudieron fervorosamente a esta actividad y por otro lado,
realicé por barrios charlas que promocionaba que se denunciaran los maltratos a los
niños y en estas ellas estaban muy activas, pendientes y constantemente
cuestionando y averiguando todo lo que tenía que ver con el tema”.
9. Nombre: Patricia Berrio
Ocupación: Trabajadora social ESE – Hospital San Nicolás
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“Soy la trabajadora social de este hospital hace ya varios años. Es aquí donde se
realiza el control de crecimiento y desarrollo a los menores para que les puedan pagar
el subsidio. Conozco de cerca la situación de muchas de estas mujeres, muchas que
antes eran maltratadas por sus compañeros sentimentales los han dejado y han
preferido ser cabeza de familia y madre soltera, otras, han salido de trabajar de
empleadas domesticas a tener un trabajo estable y más digno y otras, muchas, han
salido adelante gracias a que han terminado su bachillerato, muchas no sabían ni
siquiera leer ni escribir y por medio del Programa se han capacitado y se les ha hecho
entrar en razón de que si se superar sus hijos serán mejores personas, esto lo han
acatado muy bien. En lo que ha participación se refiere, no espera ni ser llamadas para
de una vez involucrarse en cualquier actividad, si son actividades que generen
participación comunitaria más les gusta. Son unas luchadoras de tiempo completo por
sus comunidades”.
10. Nombre: Beatriz Cabarcas Ocupación: Jefe de desarrollo comunitario – Alcaldía Municipal
“El trabajo que me toca a mí es de permanente acercamiento a las comunidades, me
toca recorrer los barrios, corregimientos y veredas solucionando los inconvenientes de
las personas más necesitadas de estas comunidades. Es aquí donde me encuentro de
cerca con las madres lideres, son ellas, aun mas que los Presidentes de Juntas de
Acción Comunal quienes abogan por la solución de los problemas que los aquejan.
Para hacerse ver y sentir suelen hacer marchas, hablan por radio, se comunican con la
Alcaldía por medio de cartas… en fin ejercen un empoderamiento no solo en su
familia, sino también en sus comunidades. En cuanto a la política, he conocido muchas
que tienen firmes intenciones de llegar ocupar una curul en el concejo, son muy
queridas y aclamadas por sus vecinos y comunidad en general, podría yo decir que si
en realidad se organizan y todos los que se sirven de ellas las apoyan pueden llegara
a cumplir con ese deseo de muchas”.
11. Nombre: Luz Adriana Hoyos Ocupación: Secretaria de Educación municipal
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“Siendo la educación uno de los componentes de Familias en Acción yo me veo muy
involucrada en este tema debido a mi cargo. Las madres lideres de Familias en Acción
las considero yo unas mujeres que han salido del desconocimiento y la falta de
acercamiento a las instituciones del Estado, ha ser unas mujeres conocedoras de
tiempo completo de su rol como líder dentro de un grupo de mujeres y también
conocedoras de sus derechos como ciudadanas activas dentro de una comunidad. En
las instituciones que están a mi cargo y que es donde estudian sus hijos, los rectores
también se sorprenden de ver como estas abogan por que la calidad de la educación
de sus hijos esté cada vez mejor. Por ejemplo, si un profesor no va a dictar la clase
que le corresponde, al otro día tengo a una de esas madres poniendo la queja aquí en
mi oficina a nombre de la mamás de los otros niños, por lo general casi siempre son
madres que pertenecen a este Programa. Estas no tragan sin masticar, todo lo
averiguan y están en constante participación en actividades de tipo cívico, político y
comunitario”.
12. Nombre: Jairo Benítez Martínez Ocupación: Director ESE Hospital San Nicolás
“Lo que más me ha asombrado a mi es ver como estas mujeres no quitan el ojo de
encima de la prestación de los servicios de salud que se les presta a sus hijos en la
ESE, son fiscalizadoras permanentes de la prestación de los servicios, si ven que algo
anda mal corren a colocar su queja o sugerencia a la Secretaria de Salud y muchas
veces llegan hasta donde el alcalde. Cuando hay jornadas de prevención de
enfermedades es cuando más activas se ven estas, parecen hormiguitas arrieras
buscando mas y mas personas para que también sean participes de estas jornadas.
Hay unas más activas que otras, por ejemplo hay unas que vienen mucho acá
solicitando en nombre su barrio una jornada de salud para anciano y discapacitados,
en el mejor de los casos se les soluciona su petición, pero cuando esta no se puede
solucionar hacen hasta lo imposible por conseguirlo”.
13. Nombre: Jairo Romero Redondo Ocupación: Director Partido Liberal – Planeta Rica
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“Yo soy quien dirijo el Partido Liberal aquí en el municipio y donde mi llegan, no solo
en época electoral sino asiduamente a manifestar que les interesa pertecer al partido.
Dicen querer participar activamente en las actividades que se organicen al interior del
partido y hablan de querer ser representantes del partido sus barrios o corregimientos.
En el grupo hay varias mujeres que son madres lideres de Familias en Acción y de
verdad que el Programa les ha abierto mucho los ojos, el hecho de considerarse
independientes económicamente e importantes para los organismos de la
administración las hace más exigentes y son impulsadoras de tiempo completo de la
política que queremos dar a conocer”.
14. Nombre: Rubén Castillo Ocupación: Director Partido Conservador – Planeta Rica
“Hay que reconocer que a estas mujeres les corren los habitantes de sus barrios, ya
que estas siempre están atentas a solucionarles los problemas y a hacer saber a la
administración municipal los problemas que los oprimen. En la mesa directiva del
Partido Conservador aquí en Planeta Rica me enorgullece decir que hay una
integrante que es madre líder del barrio 22 de agosto, un sector muy oprimido. Digo
me enorgullece porque con esto se demuestra que estas mujeres pasaron de ser
simples amas de casa a ser personas activas, no solo en la política, sino en su rol
como ciudadanas y como seres emprendedores y con ganas de sacar a sus familias
adelante”.
15. Nombre: Kattie Benavides Lugo Ocupación: Secretaria de Salud municipal.
“La Secretaria de Salud municipal, ha venido trabajando de la mano con el Programa
Familias en Acción. Son los niños que pertenecen al Programa los principales
favorecidos en cuanto a cuestiones de salud se trata. Desde el año pasado hemos
venido desarrollando una serie de talleres de promoción y prevención y además de
esto jornadas de salud en los diferentes barrios del municipio. Para hacer esto, yo
utilizo como apoyo a los presidentes de Acción Comunal y a las madres lideres en sus
respectivos barrios, esto porque son estas personas los que realmente conocen las
condiciones de sus vecinos y además los voceros y principales anfitriones a la hora de
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haber alguna actividad de este tipo en sus comunidades. Como mujer me siento muy
contenta de los avances que estas mujeres han tenido en sus vidas, de ver como
estas han superado un poco la opresión por el hombre de la casa, como han sabido
asumir muchas el rol de cabeza de familia y lo han hecho con la frente en alto. Los
resultados en salud para el Programa han sido muy satisfactorios, en prevención de
enfermedades, en vacunación, pero me satisface que estas mujeres no solo cumplan
bien su papel de madres sino también de ciudadanas”.
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ANEXO 2 MUESTRAS FOTOGRAFICAS
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