Eficacia de incentivos - Sebastian James

Eficacia de los incentivos para atraer inversiónhacia países en desarrollo

Evidencias y consecuencias en materia de políticas

Taller para El SalvadorSebastian James

San Salvador

14 de enero de 2014

Agenda de la presentación

• El marco de incentivos

• La evidencia econométrica

– Literatura actual

– Estudios departamentales sobre el clima de inversión

• La evidencia surgida de las encuestas

– Encuestas anteriores

– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de

inversión

• Incentivos para bienes públicos

• Costo de los incentivos

• Economía política

• Asesoramiento en materia de políticas2

Incentivos y tributos: Alcance del proyecto

En este proyecto se estudian incentivos aplicadosen 32 países, en 4 continentes

3








inversión






Gasto fiscal en diversas partes del mundo

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

Tax Expenditure as % of GDP

En muchos países el costo de los incentivos tributarios no esinsignificante.

5

Marco de incentivos

Aumento del

ingreso fiscal

provocado por el

aumento de la

inversión

Beneficios

sociales

resultantes del

aumento de la

inversión

Costo

indirecto de

los incentivos

Pérdida de ingreso

fiscal resultante de

inversiones que se

habrían realizado de

todos modos

>+ +

Los beneficios y costos de una política de incentivos

6

Los beneficios

sociales incluyen un

medio ambiente más

limpio, mayores

conocimientos

especializados, salud,

etc.








inversión






Prevalencia de los incentivos tributarios en distintas partes del mundo

Número de países

encuestados

Exoneracióntemporal o exención de

tributos

Tasatributariareducida

Asignaciónpara

inversiones/Crédito

tributario

Exención/reducción

del IVA

Incentivotributario para investigación y

desarrollo

Super deducciones

ZEE/Zonas de libre

comercio/ZPE/Zona

Franca

Procesodiscrecional

Asia oriental y el Pacífico

12 92% 92% 75% 75% 83% 8% 83% 25%

Europa oriental y Asia Central

17 71% 29% 18% 94% 29% 0% 94% 41%

América Latina y el Caribe

24 75% 29% 46% 58% 13% 4% 75% 29%

Oriente Medioy Norte

de África15 73% 40% 13% 60% 0% 0% 80% 27%

OCDE 33 21% 30% 61% 79% 76% 18% 67% 27%

Asia oriental 7 100% 43% 71% 100% 29% 57% 71% 14%

África al surdel Sahara

30 60% 63% 73% 73% 10% 23% 57% 47%

Los incentivos tributarios, en una u otra forma, son prevalentes en todas las regiones del mundo

8

Gasto fiscal en diversas partes del mundo

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

Tax Expenditure as % of GDP

En muchos países, el costo de los incentivos tributarios no es insignificante.

9

10

Eficacia de los incentivos tributarios en África occidental/central

0.2

.4.6

.81

0.2

.4.6

.81

0.2

.4.6

.81

-50

00

500

100

0-5

00

050

010

00

-50

00

500

100

0

1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005

BEN BFA CAF CIV

CMR COG GAB MLI

NER SEN TCD TGO

FDI flow current USD change inv climate

FD

I flow

cu

rre

nt U

SD

year

Graphs by country_code

Fuente: James y Van Parys, 200911

Impacto del código de inversiones en la inversión extranjera directa

Hallazgo en el estudio de caso de UEMAO/CEECA

Exoneración temporal general de tributos��

Inversión ��

Exoneración temporal del impuesto a lasexportaciones��

Inversión��

Incentivos porcomplejidad ��

Inversión��

Garantías jurídicas �� Inversión��

12

13

Eficacia de los incentivos tributarios para el turismo en la región del Caribe

Organización de Estados del Caribe Oriental

Afluencia de inversiones extranjeras directas hacia el Caribe

14

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Anguilla

Antigua and Barbuda

Dominica

Saint Kitts and Nevis

Saint Lucia

Saint Vincent and the Grenadines

Grenada

Montserrat

AUS

AUT

BEL

BWA

BGR

CANCHL

DNK

FJI

FINFRA

GEO

DEU

HKGHUN

ISL

IRL

JAM

JPNKOR

LVA

MYSMUS

MEX

NLD

NZLNOR

PER

PRT

ROM

SGP

SVK

ZAF

ESPSWE

CHE

THATUR

GBR

USAARG

BGDBOLBRA

TCD

CHN

CRI

HRV

CZE

ECUETH

GHA

GRCINDIDN

IRNITA

KAZ

JOR

KEN

LSO

MDG

MARNGA PAK

POLRUS

RWA

SRB

SLE

VNM

TUNUGA

UKR

EGY

TZA

UZB

ZMB

010

20

30

FD

I as %

of

GD

P

-20 0 20 40 60METR

High IC countries Low IC Countries

Trend High IC countries Trend Low IC Countries

Fiscal Policy Effectiveness and the Investment Climate

Almost no impact of

lowering Effective Tax

Rates on FDI in low IC

countries

15Fuente: James y Van Parys, 2009

G3 TRANSLATE TITLEGuillermo, 1/3/2014

Principales IED entrantes y salientes

16

Promedio de la IEDentrante (% del PIB)

(2003-2012)

Promedio de la IEDsaliente (% del PIB)

(2003-2012)

Islas Vírgenes Británicas 3564,3Islas Vírgenes

Británicas3,613.5

Islas Caimán 412,3 Islas Caimán 266.7

Islas Marshall 113,5 Islas Cook 137.1

Liberia 38,8 Liberia 51.2

Luxemburgo 28,1 Luxemburgo 321

Anguila 26,7China, RAE

de Hong Kong27.7

China, RAE de Hong Kong 26,4 Bélgica 13.4

Congo 21,3 Panamá 11.3

Montenegro 20,6 Islas Marshall 10.3

Mongolia 19,2 Singapur 10.2

Singapur 19,1 Islandia 10.0

Santo Tomás y Príncipe 18,0 Suiza 9.6

Saint Kitts y Nevis 17,9 Países Bajos 7.9

Bélgica 15,6 Irlanda 7.2

Antigua y Barbuda 15,3 Suecia 6.,4




– Estudios departamentales sobre el clima de

la inversión



– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima

de inversión






Motivación de los inversionistas para invertir

18

*: Pregunta no sujeta a restricciones; caben múltiples respuestas

**: Número de empresas encuestadas en los respectivos países

***: Incluye facilidad para importar/exportar, empleo de mano de obra, etc.

Fuente: Departamento de Análisis del Clima para la Inversión, 2009

14

16

38

Political stability

Little competition

Domestic market

Mozambique – 60 encuestados en total**

23

25

31

Domestic market

Political stability

and security

Investment

climate***

Jordania – 61 encuestados

En la encuesta se preguntó sobre los tres factores más decisivos para las decisiones sobre inversión* (Respuestas en porcentajes)

18

33

37

Personal resons

Skilled and

competititvely…

Investment climate

Serbia – 50 encuestados en total

32

35

77

Attractiveness of

incentives

Labor cost

Investment climate

Nicaragua – 71 encuestados

0% 5% 10% 15% 20% 25%

Support of Government

Proximity to Export Markets

Investor Friendly

Existing Investments

Water availability

Land availability

Good Climate, Fertile Land

Political stability

Availability of Raw Material

Peaceful, safe

Personal Ties

Motivación de los inversionistas para invertiren agricultura en Ghana

Inversionistas que NO habrían invertido con faltade incentivos tributarios

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Jordan Mozambique Serbia Kenya Nicaragua

Non-Exporters

Exporters

20

ARGAUSAUT

BEL

BRA

CAN

CHE

CHL

CHN COL

CRI

CZE

DEUDNK

ECU

ESP

FINFRA

GBR

GRC

HKG

HUN

IDN IND

IRL

ISR

ITA JPN

LUX

MEX

MYS

NLD

NORPHLPOL

PRT RUSSAU

SGP

SWE

THA

TUR

VEN

ZAF ARG

AUS

AUTBEL

CAN

CHN

COL

CRICZE DEUDNKECU

ESPFIN FRAGBR

GRCHKG

IDN

ISR ITA JPN

MEX

MYS

NLD

NOR

PHL RUSSAUSGP

SWETHATUR VENZAF05

10

15

0 10 20 30 40METR

manufacturing as a % of GDP mining as a % of GDP

Fitted values Fitted values

21

IED estadounidense en el exterior y tasa marginal tributaria efectiva en los países de destino

Tipología de la IED y respuesta a incentivos tributarios

Tipo de inversión

Factores que la impulsanRespuesta a incentivos

para la inversiónIED en recursosnaturales/bús-

queda de especializaciones

Ubicación de recursos naturales/especializacionesEscasa respuesta. IED impulsada

principalmente por factores no tributarios.

IED para búsqueda de

mercados

Potencial del mercado

- Dimensiones del mercado

- Ingreso per cápita

- Preferencias específicas del cliente

- Tipo de bienes y servicios que han

de proporcionarse

Escasa respuesta. Es esencial la igualdad de

condiciones para todas las empresas (igual

sistema tributario para todos los

competidores).

IED para búsqueda

estratégica de activos

Adquisición estratégica de activos

- Posicionamiento de marcas y de

mercado

- Conocimientos técnicos

- Tecnología

- Redes de distribución

- Capital humano

Escasa respuesta. La IED es impulsada por

la ubicación del activo, pero la aplicación de

menores impuestos a las garancias de

capital reduce los costos de la transferencia

de esos activos.

IED para búsqueda de

eficiencia

Costos menores

- Mayormente orientada por la

exportación

- Disponibilidad de conocimientos

especiales a bajo costo de los

mismos

- Proximidad a los mercados

- Bajos costos de reubicación

Alta respuesta a los incentivos tributarios.

Se prevé que las empresas compitan a

escala mundial, lo que hace que cuanto

menores sean los costos tanto mayor será

la capacidad de las empresas de competir a

escala mundial.

Resultados de las encuestas

23

Autor Enfoque de la encuesta Conclusión

¿Los incentivos influyeron sobre el nivel

de la inversión? (proporción de quienes

contestaronafirmativamente)

Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS):Encuestas sobre motivación del inversionista

Burundi (2011)

Coeficiente de

repetición para

incentivos (se

habría invertido

aun cuando no se

hubieran

proporcionado

incentivos)

77% 30%

Guinea (2012) 92% 6%

70% 28%Jordania(2009)

Kenya (2012) 61% 11%

Nicaragua (2009)

15% (51% para

empresas no

exportadoras fuera de

zonas francas)

17%

Rwanda (2011) 98% 21%

Serbia (2009) 71% 6%

Tanzaníaí (2011) 91% 8%

Túnez (2012) 58% 25%

Uganda (2011) 93% 13%

FIAS Viet Nam (2004) 85% -

FIAS Tailandia (1999) 81% -

Nathan Associates Mozambique (2009) 78% 13%

Guisinger and Associates (1985)Incentivos para la inversión y requisitos

de desempeño para empresas

orientadas por la exportación

33%

Reuber (1973) IED y orientación de mercado

52% para empresas

orientadas por la

exportación

Mckinsey: Inversión de compañías imultinacionales en economías en desarrollo (2003)

Contratación fuera de la empresa de

procesos de negocios y sectores de

automóviles en India (2003)

Los incentivos no figuran entre los tres

factores que impulsan las decisiones sobre

ubicación.

Fortune/Deloitte and Touche(1997)

Estudio sobre ubicación de negocios

Los tributos figuraron en 13º lugar entre 26

factores de importancia para las

inversiones.







– Encuestas de la Asesoría sobre el clima de inversión

• Incentivos y bienes públicos



• Asesoramiento sobre políticas

24


Incentivos y bienes públicos

• Se recomienda ofrecer incentivos para la inversión

cuando:

– Existen activos de inversión disponibles para el público en

general

• Constituye simplemente un medio adicional para el pago de bienes

públicos

– Las inversiones generan externalidades positivas

• Alentando la utilización de tecnologías verdes

• Mejorando los conocimientos especializados de los trabajadores

• Fijan inversiones (pero es preciso justificarlas)

25*: Lo preferible es comenzar por abordar el tema de la competencia tributaria

Competencia tributaria• Carrera hacia la sima

– La evidencia muestra que los países compiten:

• Reduciendo las tasas

• Proporcionando exenciones temporales de tributos más atractivas

(Klemm y Van Parys, 2009)

– Aunque ello no puede extenderse a otros tipos de incentivos

tributarios

– Neutralizar un país con el otro forma parte de una estrategia

aplicada por parte del sector privado

• No obstante, en muchos casos la selección final ya ha sido efectuada

– En muchos casos, los países “ganadores” padecen la “maldición de los

ganadores”/el “remordimiento de los compradores”, por haber cedido

en demasía

– Solo una respuesta coordinada podría evitar esa carrera hacia la sima (p.

ej., acordar criterios mínimos comunes)

• ¡También hay evidencias de una carrera hacia la cima! 26








inversión




• Asesoramiento sobre políticas27


Costo de los incentivos

28

Costos de las distorsiones

Tiempo y dinero dedicados por las empresas a

promover la adopción de incentivos por parte del

Gobierno

Tiempo y dinero dedicados por las empresas a cumplir

los requisitos necesarios para obtener incentivos tributarios y recibirlos

Pérdida de ingreso fiscal causada por actividades

ilegales

Costos adicionales en que incurren las autoridades tributarias encargadas de administrar los incentivos

tributarios

Porcen-

taje

Mozambique(60 encuestados)

Jordania(61 encuestados)

Serbia(50 encuestados)

� ¿La obtención de incentivos retrasó la ejecución de los proyecto

� ¿La obtención de incentivos aumentó el costo de los proyectos

� ¿Cuáles fueron los principales costos adicionales?

Tiempo adicional de la

administración superior: 18%

Pérdida de negocios: 15%

No representaron un

problema

Tiempo adicional de la

administración superior: 6%

Honorarios de consultoría

adicionales: 12%29

78

22%

Response

10% en 1–3 meses

8% en 3–6 meses

82

18

Response

8% en 3–6 meses

2% en 18 meses o más

72

27

Response

98

2

Response

72

28%

Response

98

5

Response

80

20

Response

87

13

Response

Costos de obtención de incentivos

Costo de la discrecionalidad en el otorgamiento de incentivos tributarios

Paísencuestado

Promedio de la demora, en días, para el otorgamientode incentivos

Respuesta a la pregunta: “¿Aproximadamente cuántos dias/semanas/meses requirió la obtención de los incentivos, además del tiempo necesario para el

registro y los procedimientos de iniciación estándares?”

¿Discrecionalidaden la asignación del incentivo tributario?

Serbia 6 No

Rwanda 10 No

Tanzanía 15 No

Uganda 18 No

Jordania 21 Sí

Nicaragua 42 No

Burundi 47 Sí

Kenya 63 Sí

Guinea 80 Sí

Túnez 95 Sí

30

Costo versus beneficios de los incentivos tributarios:puestos de trabajo

País encuestadoInversionistas marginalescomo porcentaje del total

de los inversionistas

Puestos de trabajo creadospor los inversionistas

marginales comoporcentaje del total de los puestos de trabajo creados

(Porcentaje de) puestos de trabajo creados por los

inversionistas marginales –(Porcentaje de) los

inversionistas marginales

Burundi 23% 19% -4%

Guinea 8% 13% 5%

Jordania 30% 21% -9%

Kenya 39% 42% 3%

Mozambique 22% 15% -7%

Rwanda 2% 1% -1%

Serbia 29% 31% 2%

Tanzanía 9% 16% 7%

Tailandia 19% - -

Túnez 42% 35% -7%

Uganda 7% 7% 0%

Viet Nam - -

31




– Estudios departamentales sobre el clima de

inversión



– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima

de inversión






Economía política de los incentivos

33

Los políticos son afectos a aplicar

incentivos discrecionales

Los incentivos entrañan costos no

transparentes

Papel de la gestiónpública

Negociación en procura de incentivos

Cómo abordar la economía política de los incentivos tributarios

• Aumentar la transparencia

– Permite medir el costo de los incentivos (estados de gastos tributarios)

– Lo cual hace posible un examen público de los costos

– Permite presupuestar los incentivos tributarios

• Reducir la discrecionalidad

– Sustituir los incentivos discrecionales por los emanados del Código

Tributario

– Se garantiza así el cumplimiento de la función del Parlamento

– Aunque hayan de concederse incentivos tributarios para un ‘gran’

negocio, no debe omitirse la definición de criterios

• Una administración más rigurosa

– Reduce las pérdidas innecesarias en el uso de incentivos tributarios

(presentación de declaraciones de tributos)

• Evaluar periódicamente la eficacia

– Hace posible una verificación pública directa de la eficacia de los

incentivos34








inversión






Preguntas de políticas que han de formularse sobre los nuevosincentivos

• ¿La inversión se realizaría de todos modos?

• ¿El incentivo tributario pondría a las empresas existentes en situación desventajosa?

• ¿La inversión generaría ingresos tributarios después de agotados los incentivos tributarios?

• ¿La inversión genera externalidades positivas?

– Puestos de trabajo directos

– Nueva tecnología/mejores aptitudes especializadas

– Sustitución de importaciones

– Infraestructura/Bienes públicos

– Nuevo sector económico

– Estímulos para sectores adicionales

• ¿El incentivo tributario genera oportunidades de evasión fiscal?

• ¿La inversión genera externalidades negativas, tales como contaminación?

• ¿Ello daría lugar a una mayor demanda de incentivos por parte de otros inversionistas?

36

En general son pocas las inversiones que cumplen la mayoría o la totalidad de esoscriterios. La meta del Gobierno debería consistir en mejorar el clima para la inversión yhacerlo conducente para que las empresas inviertan y reduzcan sus costos y haganrentable el retorno obtenido. Puede ser necesario que el Gobierno examine lacompetitividad del sistema tributario en conjunto, en lugar de utilizar incentivos tributariosen casos específicos para lograr ese mismo fin.

Utilizar instrumentos más eficaces

• Utilizar incentivos tributarios vinculados con la

inversión, en lugar de exenciones temporales de

tributos.

• Si se utilizan exenciones temporales de tributos,

estas por lo menos deben ser parciales.

• Los incentivos relacionados con el IVA son

redundantes si el sistema funciona bien.

• Rediseñar los incentivos aduaneros por productos, y

no por utilización.

• Utilizar tributos mínimos.

37

Principios de transparencia de los incentivos tributarios

• Hacer público un enunciado de los objetivos de la política fiscal en que seexpongan las políticas del Gobierno de mediano y de corto plazo relativas atributación, gasto, obtención de préstamos en el mercado y otros pasivos,préstamos e inversiones, y las medidas fiscales clave.

• Consolidar todos los incentivos tributarios que se proporcionan a través de lalegislación tributaria o por otras vías.

• Calcular el monto de las pérdidas de ingreso fiscal atribuibles a incentivostributarios en un estado anual del gasto fiscal.

• En el estado del gasto fiscal deberán figurar los mayores beneficiarios de losincentivos tributarios, por contribuyente, sector, disposición tributaria específica yotros criterios que sean necesarios.

• El Gobierno deberá otorgar incentivos tributarios conforme a una política generalsobre los mismos, en que se enuncien principios y políticas de introducción omantenimiento de un incentivo de ese género.

38

• El Gobierno deberá revisar periódicamente el mantenimiento de los incentivos

tributarios existentes evaluando en qué medida podrían cumplir los objetivos

enunciados.

• Los incentivos tributarios sólo pueden proporcionarse mediante leyes ratificadas a

través del órgano encargado de la sanción de las mismas, o Parlamento.

• Es necesario que los incentivos tributarios, una vez establecidos, sean

administrados en forma transparente.

• El Gobierno deberá establecer un mecanismo de recopilación periódica de datos,

que deberá utilizarse para preparar el Estado del Gasto Fiscal.

• Los incentivos tributarios, una vez establecidos, deberán administrarse en forma

transparente.

• El Gobierno deberá asumir compromisos a través de acuerdos regionales para

evitar una competencia tributaria perjudicial. 39

Principios de transparencia de los incentivos tributarios(cont…)

Preguntas

40

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Eficacia de incentivos - Sebastian James

Economy & Finance

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