Eficacia de los derechos sociales: análisis de las sentencias de tutela y de las políticas...

Fecha de recepción: 11 de abril de 2010Fecha de aprobación: 26 de mayo de 2010

EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS

SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SU

PROTECCIÓN EN LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO*

* Informefinaldelainvestigación“Eficaciadelosderechossociales:análisisdelassentenciasdetutelaydelaspolíticaspúblicasparasuprotecciónenlasubregióndelMagdalenaMedioAntioqueño2001-2007.”FinanciadoporelComitéparaelDesarrollodelaInvestigación–CODI–yporlaDireccióndeRegionali-zacióndelaUniversidaddeAntioquiaenlaconvocatoriadeproyectosdemenorcuantíaparaelaño2008.EldesarrollodeestetrabajonohubierasidoposiblesinelapoyodelcoinvestigadoryestudiantedelasedePuertoBerríodelaUniversidaddeAntioquia,CristianLeonelGuardiaLópezysinlalabordelosochoauxiliaresdeinvestigacióndelproyecto.

Autora:AlejandraEcheverriJaramilloTítulo:EdgarMorinTécnica:ÓleoconespátulaDimensiones:100x70Año:2009

EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SU PROTECCIÓN EN

LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO

Luisa Fernanda Cano Blandón**

RESUMENLaimplementacióndepolíticaspúblicasconstituyeelinstrumentoporexcelenciaparalograrlaeficacianormativadelosderechosconstitucionales,especialmentedelosllamadosderechossociales,locual,hastaahora,hasidomásunalabordelosjuecesconstitucionalesquedelosórganosdemocráticos.Por tanto, seesperaqueante laexistenciadepolíticaspúblicasparaatendertalesderechos,sereduzcaelnúmerodeaccionesdetutelaparademandarsuprotecciónencasosparticulares.EnelproyectodeinvestigacióndesarrolladoenlosmunicipiosdeMaceo,PuertoNareyPuertoBerrío,seanalizólaproteccióndelosderechossocialesporpartedelosjuecesconstitucionalesvíaaccióndetutelacomoindicadordesugarantía–oausenciadeésta–medianteaccionespúblicas.

Palabras clave: Derechossociales,políticaspúblicas,enfoquedederechos,juezconstitucional.

EFFECTIVENESS OF THE SOCIAL RIGHTS: ANALYSIS OF THE “TUTELA” JUDGMENT AND THE PUBLIC POLITICS FOR THEIR PROTECTION

IN THE MAGDALENA MEDIO IN ANTIOQUIA

ABSTRACT

Theimplementationofpublicpoliticsconstitutestheinstrumentparexcellenceforattainthenormativeefficacyoftheconstitutionalrights,speciallythecallssocialrights,which,uptonow,hasbeenaworkoftheconstitutionaljudgesanddon´taworkofdemocraticorgans.Inthisway,isexpectedthatbeforetheexistenceofthepublicpoliticsforattendthoserights,thenumberof“tutela”actions fordemand theirprotection inparticularcases reduces. In theprojectofinvestigationdevelopmentinthetownsofMaceo,PuertoNareandPuertoBerrío,wasanalyzedtheprotectionofsocialrightsmadefortheconstitutionaljudgesthrough“tutela”actionhowindicatoroftheirguarantee–orabsenceofthis-bymeansofpublicactions.

Keywords: Socialrights,publicpolitics,focusofrights,constitutionaljudge.

** MagísterenGobiernoyAsuntosPúblicosdelaFacultadLatinoamericanadeCienciasSociales(FLACSO),SedeMéxico.AbogadadelaUniversidaddeAntioquia.ProfesoradetiempocompletodelaFacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidaddeAntioquia.MiembrodelGrupodeInvestigaciónDerechoySociedad.Correoelectró[email protected]

EstudiosdeDerecho-Estud.Derecho-Vol.LXVII.Nº149,Junio2010.FacultaddeDerechoyCienciasPolíticas.UniversidaddeAntioquia.Medellín.Colombia

EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA SU PROTECCIÓN EN LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO

Esteescritobuscacumplirtrespropósitos.Enprimerlugar,presentarlafunda-mentaciónconceptualylametodologíadelproyectodeinvestigaciónquedaori-genalasreflexionesqueaquísesugieren,proyectodesarrolladoenelMagdalenaMedioantioqueñoconelapoyodeunestudiantecoinvestigadoryochoauxiliaresdeinvestigaciónqueseencargarondeficharcercadequinientosexpedientesdetutelaenlosmunicipiosdePuertoBerrío,PuertoNareyMaceo,fichasquesirvie-rondefuenteparaanalizarlosderechosinvocadosyprotegidosenlassentenciasdetutelaestudiadasycompararlaproteccióndederechossocialesdesdeelpuntodevistajudicialydesdelaspolíticaspúblicas,enmateriasocial,diseñadasenlosmencionadosmunicipiosdeestasubregiónantioqueña.1

Elsegundopropósitoesabordarlaspolíticaspúblicas,enelcamposocial,comounaopciónparalaexigibilidadnojudicialdelosderechossociales,2asícomolareferenciajurisprudencialdelconceptodepolíticaspúblicasenelpaísapartirdelafiguradelestadodecosasinconstitucionaly,laeventualcreaciónjurisprudencialdeunderechosubjetivoapolíticaspúblicasinexistente,hastaelmomento,enelordenamientopositivonacional.Asímismo,enestepunto,sepretendeabordarelconceptodepolíticaspúblicasconenfoquedederechoscomounaposibilidaddeconciliarloaparentementeinconciliable,eldiscursodelosderechosylalógicaeconómicadelaasignaciónydistribuciónderecursosfundamentadaenelprincipiodeescasezyenlaeficienciadelaspolíticaspúblicas.

1 LosmunicipiosquehacenpartedeestasubregiónsonPuertoBerrío,PuertoNare,Maceo,Caracolí,YondóyPuertoTriunfo.Lainformaciónserecolectóenlosjuzgadosubicadosenlostresprimerosmunicipios,envirtuddeladistanciaqueexisteentrelaseccionaldelaUniversidaddeAntioquiaubicadaenPuertoBerrío,alacualpertenecenlosauxiliaresdeinvestigación,ylosmunicipiosquefuerondescartadosparaelrastreo.

2 CanoBlandón,LuisaFernanda(2005).“Underechopuedeserexigidoporsutitularmediantemúltiplesmecanismos–considerandolasvíaslegales,obviamente–talescomoprotestasymanifestacionespúblicas,peticiónporvíaadministrativadesucumplimiento,huelgas,entreotros(…)Encambio,decimosqueunderechoesjusticiable,oquesecaracterizaporsujusticiabilidad,cuandoesposiblequesutitularpongaenconocimientodelaautoridadjudicialpertinente,lavulneracióndesuderecho,conelfindequesea eljuezquienimpongacoactivamenteelcumplimientodelaobligación”.

90 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...

Yenterceryúltimolugar,elescritopresentalosresultadosdeltrabajoempíricodesarrolladoenlosmencionadosmunicipiosdelMagdalenaMedioantioqueño,cuyainformaciónpermitióexplorarlarelaciónexistenteentrelasdosvíasprincipalesparalaproteccióndelosderechossociales:unaquepodríadenominarseprincipal,mediantelaformulaciónyejecucióndepolíticaspúblicasdelordenlocalquega-ranticenelbienjurídicoqueprotegen3yotrasubsidiaria,mediantesentenciasdetuteladirigidasalaproteccióndelosderechossocialesencasosconcretosfrentealaposibleamenazadesuviolaciónofrenteasuviolaciónefectiva.

Enestesentido,existeunarelacióninversamenteproporcionalentreaccióndetu-telaypolíticaspúblicas,segúnlacual,“enlamedidaenquelaspolíticaspúblicascontribuyanalplenoejerciciodelosderechos,lapoblacióntendrámenosmotivosparaacudiralosmecanismosjudicialesparareclamarlos”,(PérezMurcia,2007:75)enotraspalabras,seesperaqueamayorgastopúblicosocial,menornúmerodeaccionesdetutelaseinterpongasolicitandolaproteccióndederechossociales.A la inversa,sielnúmerodeaccionesde tutela incoadasesaltoo incrementa,puede entenderse comouna señal de ausenciadepolíticaspúblicas enmateriadederechossocialesocomosíntomadeque,peseasuexistencia,talespolíticaspresentandeficiencias.

Por loanterior, laCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008, relativaalderechoalasalud,estableciócomoindicadordelcumplimientodesuprovidencia,lareduccióndelapresentacióndeaccionesdetutelaenelpaísparaaccederalosserviciosdesalud.

Durantemásdeunadécadalaspersonashantenidoqueacudiralaaccióndetutelaparaquelajusticiaresuelvacontroversiasquehabríanpodidoserdirimidasdemanerageneralporlosórganoscompetentesderegulación.Estefenómeno constituye un claro indicio acercadelasfallasenlaregulacióndelsistemadesalud,locualasuvezeselfundamentodelasórdenesgeneralesatinentes a corregir dichos problemas.Por esta razón, las decisiones queadoptenlosórganosderegulaciónencaminadosacumplirlapresentesen-tenciadebennecesariamenteconduciraunresultadoquefaciliteelaccesodelaspersonasalosserviciosdesaludyqueeventualmentedisminuyalaproporcióndetutelaspresentadasparaello.

(…)

Talesindicadoressondeenormetrascendenciaysignificaciónparaverificarsilosobjetivosdelapolíticapúblicaenmateriadesaludseestánlograndoysilosmediosdiseñadosparaalcanzarlossonidóneos.4[Cursivafueradetexto]

3 Enestecasonosreferimosa laalimentación, lasalud, laeducación,el trabajo, laseguridadsocialy lavivienda(Arango:2005:347).

4 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepedaEspinosa.

91LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN

Estainquietud,quemotivólaejecucióndelproyectoenmención,seinscribedentrodeuninterrogantedemayortrascendenciaacercadelarelaciónentreelderecho,losderechosylaspolíticaspúblicas.Alrespectovalelapenahacerunaprimeraaclaración:lalenguainglesadiferencialostérminospolitics y policy, parareferirsealaactividaddeconsecuciónypermanenciaenelpoder,elprimero;yalinstrumentopormediodelcualsepretendedartratamientoalosproblemaspúblicos,elsegundo.5

Enespañol,encontraste,utilizamoseltérmino“política”paraambasdefinicionesylaformacomosehandiferenciado,hastaahora,esusandoenpluralelsegundoconceptoalhablardelaspolíticas.Similarsituaciónsucedeconeltérmino“derecho”,puestoqueenespañollousamosindistintamenteparaaludiralconjuntodeinstitucionesqueregulanelcomportamientohumano,comoparahacerreferenciaalafacultadotorgadaaunsujetoparaexigirelcumplimientodedeterminadobienjurídico.

Eninglés,porelcontrarioseutilizaeltérminolaw paraelprimerconceptoyright paraelsegundo.Porloanterior,esnecesarioexplorarlarelaciónentrelaspolíticaspúblicasyelderechocomomarcoreguladordecompetencias–entendidocomolaw–porunladoy,entreéstasylosderechos–entendidoscomorights–porelotro.Estaúltimadenominación,eslaquepermiteacercarnosalllamadoenfoquedederechosenlaspolíticaspúblicasqueseabordaráenelsegundoapartado.

Laejecucióndelainvestigaciónsedividióendosetapas,laprimerabuscabaex-ploraryrecolectarinformaciónsobrelasaccionesdetutelafalladasentre2001y2007,tareaquesellevóacaboenochodespachosjudiciales:losseisjuzgadosdelmunicipiodePuertoBerríoylosJuzgadosPromiscuosdePuertoNareyMaceo,fichándoseun totalde478expedientesde tutelaarchivadosencadadespacho.PosteriormentesesistematizólainformaciónenelprogramaestadísticoEpiInfo.6

5 SalazarVargas(2009:32)indicaque“lapalabrapolíticatienetresacepcionesbiendiferentes.Laprimeracorrespondealaexpresióninglesapolitics conlacualsedesignalaprácticadelacompetenciapolítica,especialmenteentrepartidosyatravésdeestrategiasdesarrolladasporlospolíticosprofesionales.Eslaactividaddirigidaalaconquista,ejercicioymantenimientodelpodero,comoalgunoslodenominan,es“elartedeloposible”.Lasegundahacereferenciaalvocabloingléspolityconlacualseentiendelaestructuraylaorganizaciónpolítica.Laterceraeselvocablopolicy (policiesenplural)consignificadodedirectrizocursodefinidodeacción,deliberadamenteadoptadoyperseguidoparaconseguirundeterminadofin”.

6 Encadajuzgadoserealizóuninventariodelnúmerodeaccionesdetutelapresentadasentreenerode2001ydiciembrede2007,conloslibrosradicadoresdecadaaño,obteniendountotalde800accionesysedecidiórevisarlatotalidaddeexpedientesencontradosdeesteperiodo,pesealocualelinventarionocoincidióconelnúmerodefichaselaboradas(478)porvariascircunstancias,entreellaselenvíodelaacción,despuésdeadmitida,aotrodespachocompetenteoladuplicidaddelainformaciónenloslibrosradicadores,hechoquesetuvoencuentaparaelanálisisestadístico.Ladistribucióndeexpedientesrevisadosporjuzgadoeslasiguiente:57enelJuzgadoPrimeroPromiscuoMunicipaldePuertoBerríoacargodelauxiliardeinvestigaciónJuanAlbertoZapataZapataydelcoinvestigadorCristianLeonelGuardiaLópez;77enelJuzgadoPromiscuodeFamiliadePuertoBerríoacargodelauxiliarLuisEduardoPeláezJaramillo;69enelJuzgadoPenaldelCircuitodePuertoBerríoacargodelauxiliarGonzaloAndrésGiraldoMarín;89enelJuzgadoCivildeCircuitode


La segundaetapa consistió en la revisióndenormasydocumentosquedierancuentadelasaccionespúblicasimplementadasenelperiododeanálisisenmateriasocialenlosmunicipiosobjetodeestudio,informaciónquesecomplementóconentrevistasaactoressocialesypolíticosconincidenciaenestosmunicipios.Elpasofinaldelainvestigaciónconsistióenverificarsi,enefecto,sehareducidoelnúmerodeaccionesdetutelapresentadasenlasubregiónenrespuestaaldiseñoeimplementacióndepolíticaspúblicasenmateriadederechossociales,losmismosque,hastaelmomento,hantenidounaprecariaprotecciónenlosmunicipiosdelMagdalenaMedioantioqueñoquehicieronpartedelainvestigación;ellosepuedeverificarenelÍndicedeNecesidadesBásicasInsatisfechas–NBI–,elcualindicaqueel38.4%deloshogaresdelmunicipiodePuertoBerríonotieneaseguradounnivelmínimodesubsistencia,cifraquesereducea35.4%deloshogaresenelmunicipiodeMaceoya31.9%enPuertoNare.7

1. LOS DERECHOS SOCIALES: TIERRA FÉRTIL PARA EL DISCURSO CONSTITUCIONAL

Losderechossocialessurgencomoresultadodelaampliacióndelosbienesjurídicosquesonobjetodeprotecciónconstitucionalenlostextosnormativossuperiores,comoconsecuenciadelatransiciónnormativayfácticadelEstadoLiberalalEs-tadoSocialdeDerechoydelpropósitodeadicionarlaproteccióndelprincipiodeigualdadatravésdelosderechossociales,alprincipiodemocráticoyalalibertad,protegidosmediantelosllamadosderechoscivilesypolíticos,loscualessiguieronostentandounaposiciónprivilegiadafrentealosnuevosderechosquehacíaneldebut constitucionalenplenosigloXX.

Enlaúltimadécaday,particularmenteenAméricaLatinayenColombia,eltemadelosderechossocialessehaconvertidoenuncampoabonadodelqueemergentodaclasededebatesjurídicosypolíticos,puesaparececomounpropicioescena-rioparaarticularvariasdiscusiones.Algunasdeellasson:a)laestructuradelosderechossocialesconrelaciónalaestructuradelosllamadosderechoscivilesypolíticos;b)losmecanismosdeprotecciónjudicialdisponiblesparalagarantíade

PuertoBerríoacargodeGeovannyAndrésAgudelo;62enelJuzgadoSegundoPromiscuomunicipaldePuertoBerríoacargodeManuelJaimeMonsalve;30enelJuzgadoLaboraldelCircuitodePuertoBerríoacargodeJuanFelipeMárquezNaranjo;65enelJuzgadoPromiscuoMunicipaldePuertoNareacargodeLuisGuevaraPérezy29enelJuzgadoPromiscuoMunicipaldeMaceoacargodelauxiliarOscarFelipeVelásquezMuñoz.

7 Fuente:DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística–DANE–.InformaciónproducidaenelCensonacionaldel2005yajustadaadiciembre31de2008.


losderechossociales;c)laidentificacióndelobjetoydelsujetopasivouobligadofrentealosderechossociales;d)lalegitimidaddelosórganosjudicialesparainter-venirenpolíticaspúblicasyenplaneacióneconómica,aúnencontradelavoluntaddemocráticao,loquesehadenominado“ladificultadcontramayoritaria”8ye)elvalorvinculantedelajurisprudenciaconstitucionalqueordenaaccionespúblicasgeneralesmásalládelcasoconcreto.

Estassituacioneshansidoabordadasporladoctrinanacionalyextranjera,porloquenoesintencióndeesteescritoahondarentemasquehansidoampliamentediscutidosenotrosespacios.9Loquesepretende,enesteapartado,espresentarentérminospolíticos–politics–ydepolíticas–policies–unadiscusiónquesehaplanteadoprincipalmentedesdeelámbitojurídico.

1.1 La lucha por la justiciabilidad pasa por el debate de la fundamentalidad (e incluso de la existencia) de los derechos sociales

Posiblementeelasuntosobreelquemássehadebatido,delosmencionadospre-viamente,eslainexistenciadegarantíasespecíficasquepermitanlaprotecciónensedejudicialdelosderechossociales,loquehallevadoadesarrollarelaborados–ynopocasvecesforzados–argumentosparajustificarlajusticiabilidaddelosderechossocialesyparaobjetarsuaparentecarácterde“derechosdisminuidos.”10

Enotroespacio11sehaseñaladolaposibilidaddeabordarestedebatedesdedosorillas:enunaseencuentraelargumentoquepresentaladisponibilidaddegarantías

8 AlrespectoLoperaMesa(2001)sostieneque“laquedesdeAlexanderBickelseconocecomola«difi-cultadcontramayoritaria»(The least dangerous branch: The Supreme Court at the bar of politics, 1962,2ed.,NewHaven-London,YaleUniversityPress,1986,p.16)agrupatodaslascríticasdirigidascontralajusticiaconstitucionalennombredelademocracia.Enellasemezclanobjecionescontralaideadesupre-macíaconstitucionalycontralaqueenestetrabajodenominoopciónjudicialista,esdecir,aquellasquenonecesariamentecuestionanlaexistenciadelímitesconstitucionalesallegisladorolanecesidaddearbitrarmecanismosdecontrolparahacerlosefectivos,sino laatribucióndedichocontrola juecescarentesdelegitimidaddemocráticaparaimponersuopiniónaladelamayoría”.

9 VerArangoRivadeneira,Rodolfo(2005)Elconceptodederechossocialesfundamentales,Bogotá:Univer-sidadNacional,Legis,347p.

10 PrietoSanchis,Luis(1990:185)sostieneque“existeunaconcienciageneraldequelosllamadosDESCobiennosonauténticosderechosfundamentalesyrepresentanunasuertederetóricajurídica,obien,enelmejordeloscasos,sonderechosdisminuidosoenformación(...)enlafilosofíapolítica,alparecerhoydominante,constituyenlaexpresióndejusticiasecundarios,cuandonopeligrosasconfirmacionesdelcriterioutilitaristaqueamenazaneldisfrutedelaslibertadesindividuales(...)enelpanoramaqueofrecenlosordenamientosdecorteliberallosderechossocialestiendenasituarseeneletéreocapítulodelosprincipiosprogramáticos,muylejosdelastécnicasvigorosasdeprotecciónquecaracterizanalosderechosfundamentales”.

11 VerCanoBlandón,LuisaFernanda(2005).“Fundamentalidadyexigibilidaddelosderechossociales:unapropuestaargumentativa(primeraparte)”En:RevistaEstudiosdeDerechoAñoLXV,Vol.062,N°.140,pp.215-240.


judicialescomocondiciónsine qua nonparahablardelaexistenciadeunderecho;enlaotraseencuentraelargumentosegúnelcuallajusticiabilidaddeunderechoesunaconsecuencia–ynounrequisito–delaexistenciadelosderechos.Laprimeraposiciónesdefendida,entreotros,porAbramovichyCourtis(2002:47)quienessostienenque“loquecalificarálaexistenciadeunderechosocialcomoderechoplenonoessimplementelaconductacumplidaporelEstado,sinolaexistenciadealgúnpoderjurídicoparaactuardeltitulardelderechoencasodeincumplimientodelaobligacióndebida.”12Encontraste,Alexy(1993:496)indicaque“laexistenciadeunderecho,nopuededependerexclusivamentedelajusticiabilidad,cualquie-raquesealaformacomoseledescriba;loquesucede,másbien,esquecuandoexisteunderechoésteestambiénjusticiable.”Laprimerapostura,enpalabrasdeAtria(2004),alientalaprevalenciadelaformasobrelasustancia,loqueencuentraexplicaciónenlatradicionalconfusiónentrederechosygarantías,queequiparaelconceptodederechoalconceptodeacciónprocesal(CruzParcero,2007:77).13

Esevidentequelaposibilidaddeacudiraljuezparademandarlaproteccióndeunderecho,esunaconsecuenciadeltrabajoargumentativoquejustificalanecesidaddetalprotección,yaseaporlaurgenciadelasituación,porlaconexidadconotrosderechos,porqueestédirigidoalograrladignidadhumanaoporquesetratedeunapoblaciónmerecedora de especial protección.14Noobstante lo anterior, lajusticiabiliaddelosderechossocialesendeterminadascircunstancias,noexcluyelaposibilidaddeexigir–demodogeneralynosóloencasosextremos–políticaspúblicasparasuprotecciónalosórganosdemocráticos.

Estoes,sibienlaelaboracióndoctrinariay jurisprudencialde losderechosso-cialesenColombiahapermitidoavanzarensuprotección,esmenesterpasardeldiscursoacadémicoalaacciónpública,quepromuevacambiosestructuralesen

12 LoanteriorescriticadoporAtria(2004:43)delasiguienteforma:“Ensualegatoporlaexigibilidaddelosderechossociales,AbramovichyCourtispartendeunaposiciónquepuedeparecerextraña,porquepare-cenpreferirelaguasuciadelabañeraantesquealbebé:aunqueunEstadocumplahabitualmenteconlasatisfaccióndedeterminadasnecesidadesointeresestuteladosporelderechosocial(...)ningúnobservadorpodríaafirmarquelosbeneficiadosporlaconductaestatalgozandeesederechocomoderechosubjetivohastatantoverificarsilapoblaciónseencuentraenrealidadencondicionesdedemandarjudicialmentelaprestacióndelEstadoanteuneventualincumplimiento”.

13 CruzParcero(2007:77)sostieneque“muchasdelascríticasyposicionesescépticassobrelosderechossocialesseapoyanenunaconcepciónpositivistasobreloquesonlosderechossubjetivos.ParasermásprecisosenunaconcepciónkelsenianaqueentiendequelosderechossubjetivosensentidoestrictosonpoderesquetieneunsujetoparaexigirlealEstadoelcumplimientodeundeberjurídicodeotrosujeto.Estanociónsecentraenlaideadeacciónprocesal(…)esreduccionistaytenemosbuenasrazonespararechazarunaestipulacióndeestetipo,queporlodemásconfundeloqueestenerunderechocontenerunagarantía”.

14 LaCorteConstitucionalensentenciaT-227de2003conponenciadelMagistradoEduardoMontealegreLynettseñala“seráfundamentaltododerechoquefuncionalmenteestédirigidoalograrlaDignidadHumanayseatraducibleenunderechosubjetivo”.


lasituacióndelosderechossocialesenelpaísy,nosólo,osadasdeterminacionesjurisprudenciales.

Portanto,elsiguientepasoesirmásalládelajusticiabilidadyentraralcaminodelaexigibilidaddepolíticas(policies)paralasatisfaccióndelosderechos.Enotraspalabras,laproteccióngeneraldelosderechossocialesnodebedependerexclusiva,niprioritariamente,deunmecanismocomolaaccióndetutelasinodelcumplimientodelaobligaciónconstitucionaldelEstadodeadoptarmedidaseconómicasytécni-cas,hastaelmáximodelosrecursosdisponiblesparalograr,progresivamente,portodoslosmediosapropiados,laplenaefectividaddetalesderechos(Art.2PactoInternacionaldeDerechosEconómicosSocialesyCulturales–PIDESC–).

1.2 ¿Es relevante para políticas públicas la discusión sobre la naturaleza de los derechos sociales como derechos?

Dentrodelasobjecionesqueseerigencontralosderechossocialessedistinguenaquellasquedesestimansucarácterfundamental–yconellosujusticiabilidad–deaquellasquecuestionansuexistenciamismacomoderechos.

Lasobjecionesdelprimertipopuedenclasificarsesegúnseanideológicas,funcionalesoprácticas(CanoBlandón,2005).Lasobjecionesdelsegundotipo,esdecir,aquellasquecuestionanladenominacióndederechosdelasdemandassocialesysuincorporaciónalostextosconstitucionales,hantenidolugarapartir,principalmente,delconceptodederechosubjetivo.Enestesentido,Atria(2004:15)sostieneque“silanocióndederechoesentendidaporreferenciaalaideadederechosubjetivoenelsentidojurídicodeltérmino,lanocióndederechossocialesesunacontradicciónenlostérminos.”15

Paradójicamente–ynoenpocasocasiones–sehadichoqueelderechoposeetalductilidadquepermitelaincorporacióndelosllamadosderechossocialesalapre-ciadoformatodelosderechossubjetivos.16Así,latesisdeArango(2005:5)esque“los derechos sociales fundamentales son concebibles sinmayores dificultadescomoderechossubjetivos.”17

15 PeseaqueAtriafundamentaestaafirmaciónparaelaborarunargumentomoraldelosderechos,resultavaliosaladeconstrucciónjurídicaquerealizadelconceptodederechossocialesparaefectosdesurelaciónconlaspolíticaspúblicas,enlamedidaenque,sisequiereevitartalcontradicción,“debemosrescatarunaformaalternativadeentenderelconceptopolíticodederechos”(Atria2004:15).

16 Encontraste,Atria(2004:33)manifiestaqueelellenguajejurídicocomolenguajeinstitucionalizadotienelimitacionesparaexpresarelconflictopolítico,loqueevidenciaquelasinstitucionessondúctiles,peronocompletamente.

17 Entendiendoporderechosubjetivo“elpoderlegalreconocidoaunsujetopormediodeunanormalegal,para lapersecuciónde interesespropiosmediante la exigencia aotrodehacer, permitir uomitir algo”(ArangocitandoaMaurer2005:9).Estolepermiteconcluirquetodoaquelloquecumplaconlassiguientescaracterísticas:unanormajurídica,unaobligaciónjurídicayunaposiciónjurídica,esunderechosubjetivo.


Sinembargo,alsentirdeAtria(2004:51)elconceptomismodederechosubjeti-vo,esindividualista,mientrasquelosderechossocialesapelanalasolidaridad,alanecesidaddepreocuparnosporelotro,sentimientoquesedesnaturalizaalserjuridificado,loquemuestralaestrechezdeltrajeliberalparadarcabidaalosfinescolectivos.Inclusoelautoresenfáticoenseñalarque“losderechossocialesnopuedenserexigiblescomoderechossubjetivos.Parahacerdelosderechossocialesderechosjurídicamenteexigiblesesnecesariodes-socializarlos”Atria(2005:47).

Peseaello,sehainsistidoenque“losderechossociales,nopodránvenceralosderechosindividualessinoestánexpresadosenellenguajedelosderechos”(Atria,2004:27)y,másespecíficamentedelosderechossubjetivos,locual,segúnHaba(2004:8)esunatareainocua,pueslasenunciacionesdelosderechossocialeseninstrumentosjurídicos,comolasConstituciones,sóloposeeciertovalorfermentaloheurístico,yaquesetrata,simplemente,deunosideales,cuyaeficaciadependedecondicionesextrajurídicasdetipoeconómicoycultural.Portanto,esnecesariosuperarestos“juegosdellenguajeque,encuantoalapráctica,resultanesencial-menteinofensivos.Estosson,puededecirse,másbienunosdiscursos-pantalla:noseocupan,enloesencial,delarealidad,sinoquelasustituyenporun«cielo»depapelesyoratorias,unaespeciedeiusteología”(Haba,2004:28).18

Ensuma,lapreocupaciónporargumentarlajusticiabilidaddelosderechossociales,hadesatendidolapreocupaciónporsucumplimientoefectivoylaposibilidaddedemandarsocialypolíticamenteaccionespúblicasgeneralesfrenteaestos.Sinembargo,laconciliaciónentrederechosypolíticaspúblicasnoesunasuntosimple.

2. EL ESPINOSO CAMINO DE LOS DERECHOS EN EL DISCURSO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Entendemoslaspolíticaspúblicascomounflujodeaccionesydecisionesintencio-nalmentecoherentesyracionalmentefocalizadas,tomadasporactorespúblicos(quenosóloestatales),socialesy/oprivados,conelfinderesolver,demanerapuntual,unproblemadefinidocomopúblicoenlaarenapolítica(politics),utilizandoparaello recursos técnicos, humanos, físicos y económicos de distinta naturaleza y

18 SeñalaHaba(2004:28)que“eldestinoprácticodelosderechoseconómicosnosejuegaenelpapeldelasConstituciones,ymuchísimomenosenlospergaminosquecomponenelDerechoInternacional,sinoenlacomplicadamadejaqueconstituyen,conformandoelmundoreal,lascondicioneseconómico-materialesytambiénciertosdecisivosfactoresculturalespropiosdecadapaís.”PeseaquecoincidimosconAtriaenquelaeficaciadelosderechosvamásalládesuconsagraciónformal,talescepticismofrentealpoderreguladordelderechoenunasociedadnotieneencuentaque,bajociertascircunstancias,esnecesarialaprotecciónjudicialdelosderechos,porloquelasvíasdemocráticayjudicialparasugarantíasoncomplementariasynoexcluyentes.


cuyopropósito,enúltimas,esavanzarenlaprotecciónprogresivadelosderechosconstitucionales.

Ladefiniciónanterior,pretendereformularelconceptotradicionalsegúnelcual,unapolíticapúblicaesunaaccióngubernamentalracionalyeficienteparagestionarlopúblico.Esclaroquelosteóricosdelaspolíticaspúblicaspocasveceshanmen-cionadoladimensiónjurídicadelaspolíticasymuchomenoshanpuestoatenciónaltemadelosderechos.Deigualforma,ladoctrinajurídicahaignoradoporlargotiemposuposiciónfrenteaaquellas.

Losprimeros,hanentendidoqueelderecho(law) eselmarcoreguladorenelqueseproduceunjuegodeactoresracionalesqueutilizanlanormacomounavariablemásdentrodelcomplejoprocesodelaspolíticas,esdecir,comolasreglasdejuego,lasinstitucionesqueotorgancompetenciasylímitesalprocesodeelaboracióndepolíticas.19Losjuristas,porsuparte,hanentendidoqueelconceptodepolíticaspúblicas perteneceprioritariamente al campo económicoy a la administraciónpúblicaporloque,demodogeneral,este temanosehaconsideradoobjetodeestudiojurídico.

Enlosúltimosaños,sinembargo,tantolateoríadelaspolíticaspúblicascomoelderecho,handebidoreplantearsudivorcioenvirtuddeloscambiosjurídicosypolíticosproducidosporlaspremisasdelNeoconstitucionalismoyporlaincidenciadelosjuecesconstitucionalesenlaacciónpública.20

2.1 El llamado enfoque de derechos en las políticas públicas

Ademásdelimitarlaspolíticaspúblicas,desersumarcoreguladorydeservirdeinstrumentoparasuimplementación,elderechoorientaelcontenidodelaspolíti-cas;estolohaceatravésdelaconsagracióndederechosconstitucionales(rights).

Recientemente,sehaconjugadoellenguajedelaspolíticaspúblicasconeldiscursodelosderechosenlaexpresiónpolíticas públicas con enfoque de derechos,elcual

19 Caillosse(2000:38-39)citadoporSierraCadena(2009:18)señalaque“lateoríadelaspolíticaspúblicasllegóalmejorconocimientodesuobjetoignorandocasitotalmentesudimensiónjurídica,puestoquelasociologíatomóelpapeldedisolverlaenlosjuegosdelosactores,quelosjuristasrehúsanacomprometer,introduciendosimilaresimpurezasenelderecho.”

20 Sin lugaradudaselNeoconstitucionalismoincideencuestionesconceptualesymetodológicassobre ladefinicióndelderecho,sobreelestatusdesuconocimientoysobrelafuncióndeljurista.Cruz(2006:2)citandoaGuastini,sostieneque“laconstitucionalizacióndelordenamientojurídicohadeentendersecomounprocesodetransformaciónalcabodelcualelordenamientoresultatotalmenteimpregnadoporlasnormasconstitucionales.Unordenamientojurídicoconstitucionalizadosecaracterizaasíporposeerunaconstituciónextremadamenteinvasora,entrometida,capazdecondicionartantolalegislacióncomolajurisprudenciayelestilodoctrinal,laaccióndelosactorespolíticos,asícomolasrelacionessociales.”


sehadesarrolladodoctrinariayjurisprudencialmente,demaneraprincipal,frentealagarantíadelosderechossociales.

Esindiscutiblequelaspolíticaspúblicasrepresentanunaposibilidadparareducirlabrechaentrelonormativoylofáctico,uninstrumentoparaplanearyregular–talcomolohacelanorma–perotambiénparaconcertar,ejecutaryevaluary,aunquecontarconunapolíticapúblicadirigidaalcumplimientodederechossocialesnoesgarantíadesueficacianormativa,nocontarconellarepresentaunabarreraparasudesarrolloyelincumplimientodeunaobligaciónconstitucionaldelEstadoconsuprotección.21, 22Enlamedidaenquefocalizanlaacciónpúblicaenvirtuddelaescasezderecursos,laspolíticaspúblicasenmateriasocialpermitenatenderalascondicionesmínimasparaasegurarlavidadignadelosdestinatariossobrelosquesehafocalizadolaorientacióndeciertosrecursos.23

Entalsentido,laCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008,serefirióexten-samentealtemadepolíticaspúblicasenlapartemotivadesuprovidencia,loqueconstituyeverdaderadoctrinaconstitucionalalrespectoenelpaís.Entalocasión,esaCorporaciónexpresó:

LaCortenosóloreconocequeladefensademuchasdelasfacetasprestacio-nalesdeunderechoconstitucionalrequiereaccionesvariadasycomplejasporpartedelEstado.Tambiénreconocequelescompetealasautoridadesconstitucionalmenteestablecidasparatallabor,decidircuálessonlasaccionesymedidasnecesariasparaquesegaranticeelderechodelaccionante.Garan-tizarelgoceefectivodelosderechosfundamentales,seanestosdelibertadosociales,esunmandatoconstitucionalqueirradiaelejerciciodelpoderpúblicoydeterminaunadesusfuncionesprincipalesenunEstadoSocialdeDerecho.

(…)

21 AlrespectoPérezMurcia(2007:73)señala:“cabeadvertirquelasolaexistenciadepolíticaspúblicasnodeterminalogrosenlamaterializacióndelosDESCeincluso,porelcontrario,puededarseelcasodequelaspolíticaserijannuevasbarrerasparalarealizacióndelosmismos”.

22 EnigualsentidoRothDeubel(2006:60)indicaque“laspolíticaspúblicasconstituyenlasherramientasdesa-rrolladasporelEstadoparafavorecerygarantizarelcumplimientoyelrespetoaestosderechosconsideradoscomobienespúblicosfundamentalesconstitutivosdeunasociedaddemocrática.Portanto,laformulaciónylaimplementacióndelaspolíticaspúblicasdeberíanestardiseñadasenfuncióndesuutilidadparaacercaralasociedadaestosobjetivos.Igualmentelaevaluacióndelasmismasdeberíarealizarseconbaseenidénticoscriteriosdelibertad,igualdad,justiciaydignidad.”

23 Nodejadeinquietarlacontradicciónquesepresentaentreelprincipiodeuniversalidaddelosderechoshumanosylafocalización–elementonatural–delaspolíticaspúblicas.Porejemplo,envirtuddelprincipiodeigualdad,unno-destinatariodeunapolíticadeterminada,quecumplelascondicionesparaserloperoquenofuebeneficiadoporéstadebidoaquenoalcanzóaserincluidoensucobertura,¿podríaincoarunaaccióndetutelaparasolicitarqueeljuezconstitucionalleordenealresponsabledelapolíticaincluirloenésta,peseaquelosrecursosyafueronfocalizados?


Enconsecuencia,sedesconocenlasobligacionesconstitucionalesdecarácterprestacionalyprogramático,derivadasdeunderechofundamental,cuando la entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una política pública quelepermitaavanzarprogre-sivamenteenelcumplimientodesusobligacionescorrelativas.24 [Cursivafueradeloriginal]

Esta determinaciónde laCorteConstitucional, concuerda con la normatividadinternacional al respecto.ElPacto Internacional deDerechosEconómicosSo-cialesyCulturales(PIDESC)ylaObservaciónGeneralnúmero3delComitédeDerechosEconómicosSocialesyCulturales(DESC)delasNacionesUnidas,quedatade1990,serefierenalanaturalezadelasobligacionesdelosEstadospartefrentealPIDESC.Éstaúltimaprecisaquelaobligaciónde“adoptarmedidas”esuncompromisoincondicionadodelosEstadosyqueéstasdebenserdeliberadas,concretasyorientadasclaramentehacialasatisfaccióndelasobligacionesreco-nocidasenelPacto.

Sinembargo,talcomoseñalaPérezMurcia(2007:73),“noobstanteeldeberdelosEstadosdeponerenmarchapolíticasrespetuosasygarantesdelosderechoshumanos,seadvierteundivorcioentrelalógicadelosderechosylalógicadelaspolíticaspúblicas,” loqueseacentúadesdeunconcepto tradicionaldepolíticapúblicasegúnelcuallaspolíticassonresultadodeunaempresaracionalllevadaacaboportécnicosenmateriapresupuestariaquesugierenalgobernantedeturnola opción de policymáseficiente,esdecir,aquellaquerespondedemejormaneraalanálisiscosto-beneficio.25

Loscuestionamientosporlaequidad,ladiscriminaciónpositiva,elimpactosocialyculturaldelapolíticaylaparticipacióndelosdestinatariosenlaacciónempren-dida,estánlejosdeésteconcepto,hoyreplanteado,enparte,porlosafortunadosaportesdelaescuelafrancesadelaspolíticaspúblicas.

Sinembargo,laprácticadelaspolíticaspúblicasenColombiahapermanecidoalmargendeldebateacadémicosobreelconcepto26yesclaroquehapredominadoel

24 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepeda.25 TalcomoloseñalaraMerriam(citadoporAguilarVillanueva,LuisF.,1992:45)“amenosqueseincor-

porenalasoperacionesdegobiernomayoresdosisynivelesdeciencia,lacivilizacióncorreelpeligrodelcapricho,laignoranciaylapasión.”EnestemismotextoAguilar(1992:10)explicaquelapolíticapúblicanoesmásque“unadisciplinaquepretendecontribuiralaelaboracióndedecisionespúblicasmáseficacesque,sincuentosyconsustancia,seancapacesdeirabandonandooportunaysistemáticamentedesoladoresproblemasydefectospúblicos.”

26 VerCuervo,JorgeIván(2007).Laspolíticaspúblicas,entrelosmodelosteóricosylaprácticagubernamental.En:Ensayossobrepolíticaspúblicas.Bogotá:UniversidadExternadodeColombia,pp.65-96.


enfoqueeconomicistaquepriorizalasimplezadelanálisispresupuestarioypasaporaltoquequiendiseñaoejecutaunapolíticapúblicanosólonecesitasacaravanteunaaccióneficientesino,además,democráticamenteconstruidayorientadahaciaelcumplimientodelosderechosconstitucionales.

Estastrescondicionesquedebecumplirtodapolíticapública(eficiencia,partici-pacióndemocráticayenfoquedederechos)fueronindicadas–omásprecisamenteordenadas–porlaCorteConstitucionalenlasentenciamencionadapreviamentedelasiguienteforma:27

Lajurisprudenciaconstitucionalhaprecisadotrescondicionesbásicas,alaluzdelaConstituciónPolítica,quedebeobservartodapolíticapúblicaorientadaagarantizarunderechoconstitucional.Laprimeracondiciónesquela política efectivamente exista.Nosepuedetratardeunasideasoconjeturasrespectoaquéhacer,sinounprogramadeacciónestructuradoquelepermitaalaautori-dadresponsableadoptarlasmedidasadecuadasynecesariasaquehayalugar

(…)

Lasegundacondiciónesquelafinalidaddelapolíticapúblicadebetenercomo prioridad garantizar el goce efectivo del derecho.Entalsentido,porejemplo,nopuedetratarsedeunapolíticapúblicatansólosimbólica,quenoestéacompañadadeaccionesrealesyconcretas.Asípues,tambiénseviolalaConstitucióncuandoexisteunplanounprograma,peroseconstataque(i)“sóloestáescritoynohayasidoiniciadasuejecución”o(ii)“queasíseestéimplementando,seaevidentementeinane,bienseaporquenoessensiblealosverdaderosproblemasynecesidadesdelostitularesdelderechoencuestión,oporquesuejecuciónsehadiferidoindefinidamente,oduranteunperíododetiempoirrazonable”(CitadelasentenciaT-595de2002).

La terceracondiciónesque losprocesosdedecisión,elaboración, imple-mentación y evaluación de la política públicapermitan la partici pación democrática.En tal sentido, la jurisprudenciaha considerado inaceptableconstitucionalmentequeexistaunplan(i)quenoabraespaciosdepartici-paciónparalasdiferentesetapasdelplan,o(ii)quesíbrindeespacios,peroéstosseaninocuosysólopreveanunaparticipaciónintrascendente.[Cursivafueradeloriginal]

Unapolíticapúblicatendráenfoquedederechossisuobjetivo,referenteeindicadoreslagarantíadelosderechosconstitucionalesyno,exclusivamente,laeficienciapresupuestaria.28

27 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepeda.28 SobreeltemadeindicadoressocialesverPérezMurcia,LuisEduardo(2007)¿Cómomedirelcumplimiento

delosderechossociales?,unmodelodeindicadoresparamonitorearyevaluareldisfrutedelderechoalaeducación.En:Losderechossocialesenserio,Bogotá:DeJusticia,pp.131-177.


2.2 Del discurso a la práctica del enfoque de derechos

Encuantoalaformadellevaralaprácticaelenfoquedederechoseneldiseñodeunapolíticaenmateriadederechossociales,elComitédeDerechosEconómicosSocialesyCulturales,haaportadoaesteasuntoensusObservacionesGenerales.

Así,porejemplo,frentealderechoalaeducación,laObservaciónGeneralnúmero13disponecomocaracterísticasdeestederecholaasequibilidadodisponibilidad,laaccesibilidad,laaceptabilidadylaadaptabilidad,loquesehaconocidocomolas4A.Asímismo,sehahabladodelmétodoPANEL(Participation,Accountability,Nodiscrimination,Empowerment,Linkage)delas4P(Progresividad,Priorización,PresupuestoyParticipación)ydelosObjetivosdelMileniocomocriteriosparaverificarelcumplimientodelosderechosenlasaccionespúblicas.Igualmentey,haciendoénfasiseneldesarrollohumano,elenfoquedederechospartedeprinci-pioscomo:launiversalidad,lanoregresividad,laigualdad,lanodiscriminación,la integralidadde todos losderechos, laparticipaciónactivade los titularesdederechosydelarendicióndecuentasdelosportadoresdeobligaciones.

Entodocaso,nobastaconqueeldocumentoquecontienelapolíticapúblicaseñalequeéstatieneenfoquedederechoscomounasuntoretóricoydelegitimación,laasignaciónpresupuestal,lacobertura,lanaturalezadelasaccionesyeltiempodeejecución,entreotrosasuntos,debenatenderalagarantíadelderechoparahablardelaexistenciadetalenfoque.

Ensíntesis,lajurisprudenciaconstitucionalnoadmitepolíticasdepapel,meramentesimbólicasodocumentosquesirvandedisfrazydistracciónfrentealadesatenciónalosproblemaspúblicosyalaviolaciónsistemáticadederechosqueredundenenunestadodecosasinconstitucionales.29

29 LaCorteConstitucionalensentenciaT-025de2004,M.P.ManuelJoséCepedaEspinosa,señalóque“Seestáanteunestadodecosasinconstitucionalcuando“(1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas -que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales. DentrodelosfactoresvaloradosporlaCorteparadefinirsiexisteunestadodecosasinconstitucional,cabedestacarlossiguientes:(i)lavulneraciónmasivaygeneralizadadevariosderechosconstitucionalesqueafectaaunnúmerosignificativodepersonas;(ii)laprolongadaomisióndelasautoridadesenelcumplimientodesusobligacionesparagarantizarlosderechos; (ii)laadopcióndeprácticasinconstitucionales,comolaincorpo-racióndelaaccióndetutelacomopartedelprocedimientoparagarantizarelderechoconculcado; (iii)lanoexpedicióndemedidaslegislativas,administrativasopresupuestalesnecesariasparaevitarlavulneracióndelosderechos. (iv)laexistenciadeunproblemasocialcuyasolucióncomprometelaintervencióndeva-riasentidades,requierelaadopcióndeunconjuntocomplejoycoordinadodeaccionesyexigeunnivelderecursosquedemandaunesfuerzopresupuestaladicionalimportante; (v)sitodaslaspersonasafectadasporelmismoproblemaacudieranalaaccióndetutelaparaobtenerlaproteccióndesusderechos,seproduciríaunamayorcongestiónjudicial.”


ConlasentenciaT-760de2008,entreotras,laCorteConstitucionalhaasumidoelpapeldeenteordenador,reguladorysupervisordelaejecucióndepolíticaspú-blicasenelpaís,porloquepasamosdehablardelajudicializacióndelapolítica(politics)alajudicializacióndelaspolíticas(policies).

Uprimny(2008:82),explicaquelajudicializacióndelapolíticaserefierealhecho,

(…)dequeciertosasuntosquetradicionalmentehabíansidodecididospormediospolíticosyqueseconsiderabaqueeranpropiosdelapolíticademo-crática,empiezanasercrecientementedecididosporlosjueces,oalmenossonfuertementecondicionadospordecisionesjudiciales,locualimplica,asuvez,quemuchosactoressocialesempiezanaformularsusdemandasentérminos jurídicos [loque] supone (…)unamodificaciónde las fronterastradicionalesentreelsistemajudicialyelsistemapolíticoenlassociedadesdemocráticasenlamedidaenqueeltrámiteydecisióndeciertosasuntosestransferidodelaesferapolíticaalámbitojudicial,conlocualladimensiónjurídicadelaacciónsocialydelapolíticapúblicaadquieremayorpeso.

Sinembargo,estaactuaciónloabledelosjueces,alacualmillonesdecolombianosledebenhoysuvidaysubienestar,nodeberíaconvertirseenunpatróndeactuaciónregular,aceptadoygeneralizado.Cuandolosjuecesasumenlapolíticadeorde-narpolíticaspúblicas,fijarplazos,responsablesycontenidosparalamisma,nosencontramosfrenteaunasituaciónquedeberíaserremedial,residualytemporal.Remedialenlamedidaenqueocurreantelainactividaddelosórganosdemocráticosenlamateria;residualporquelaactuaciónjudicialenpolíticaspúblicasdeberíasersubsidiariaenelprocesodeconstruccióndelasmismas;ytemporalporquelademocraciaexigequelosasuntosimportantesparaunasociedadseandebatidosabiertaypúblicamente.

Elplanteamientoanterior,condujoalobjetivodelproyectodeinvestigaciónde-sarrolladoenelMagdalenaMedioantioqueño,encuyocasosepretendióanalizarsilaproteccióndelosderechossocialeshasidounalaborprimordialmentedelosjuecesosi,sehandiseñadopolíticaspúblicasqueatiendanestosderechosy,enconsecuencia,reduzcanlasaccionesjudicialesenesteterritorio.

3. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO

DelosdespachosjudicialesdelosmunicipiosdeMaceo,PuertoNareyPuertoBe-rrio,seextrajolainformacióncorrespondientea478sentenciasdetutelaemitidasporlosjueceslocalesenprimerainstanciaentre2001y2007.


Enesteapartadosepresentanalgunosdatoscompiladosdetalrastreo.Ladistribu-cióndelosexpedientespordespachoyelnúmerodeaccionesdetutelaconcedidasynegadasencadajuzgadoeslasiguiente:

Tabla 1. DisTribución De expeDienTes fichaDos por juzgaDo

Municipio Autoridad judicial

# de

exp

edie

ntes

fic

hado

s

# de

fallo

s que

co

nced

en la

tute

la

# de

fallo

s que

ni

egan

la tu

tela

No

hay

dato

s

PuertoBerrio

JuzgadoCivildelCircuito 89 53 36 0

JuzgadoLaboraldelCircuito 30 15 15 0

JuzgadoPenaldelCircuito 69 60 9 0

Juzgado1ºPromiscuoMpal. 57 51 5 1

JuzgadoPromiscuodeFamilia 77 58 19 0

Juzgado2ºPromiscuoMpal. 62 47 13 2

PuertoNare JuzgadoPromiscuoMunicipal 65 26 35 4

Maceo JuzgadoPromiscuoMunicipal 29 24 5 0

TOTAL478 334 137 7

100% 69,9% 28,7% 1,4%

Fuente:Elaboraciónpropia.

Enel69,9%deltotaldecasosanalizadosseconsideróprocedentelaaccióndetutelayenel30,1%deellossenególaprotecciónconbaseenlossiguientesargumentos:

Tabla 2. razones De la improceDencia De la acción

Whyy%

Nohayunaviolaciónrealyefectivadederechosfundamentales 16,3%

Existíanotrosmecanismosdedefensajudicial 10%

Noprocedecomomecanismotransitorioparaevitarunperjuicioirremediable 2,7%


Razón por la que niega la tutela %

Elderechoquesesolicitaseaprotegidonoesunderechofundamental 1,3%

Latutelaseinterpusoantefuncionarioincompetente 0,6%

Laviolacióndederechosfundamentalesyaseconsumó 0,6%

Noseconfiguróunavíadehecho 0%

Otrosargumentos 4,6%


Ladistribucióndelosexpedientesrevisadosporañoeslasiguiente:

gráfico 1. DisTribución De expeDienTes fichaDos por año

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Año

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Nú

mer

od

eex

ped

ien

tes


Seapreciaunincrementoenelnúmerodeaccionesdetutela;de56fallosfichadoscorrespondientesalaño2001,sepasóa157casosfichadosdesentenciasexpedidasenel2007,loquesugiereuncrecimientocontinuodeaccionespresentadasenlosdespachosjudicialesdesdeel2004.

Paraefectosdelproyectodeinvestigación,interesabaconocercuálessonlosde-rechoscuyaprotecciónseinvocaconmayorfrecuenciaporelaccionanteycuáleslosqueprotegenlosjuecesenmayormedidaenelperiododeestudio.Elresultado


debeserapreciadoteniendoencuentaque,enunamismaacción,puedeninvocarsevariosderechoscomoamenazadosovulneradosyqueeljuezpuedeprotegerdere-chosdistintosalossolicitados.Sólosepresentaelresultadodealgunosderechoscuyovalorfuesuperioral1%.

Tabla 3. Derechos invocaDos y Derechos proTegiDos

Derecho No.

Porcentaje de expedientes en

los que se solicita protección

No.

Porcentaje de expedientes en los

que se concede protección

Derechoalasalud 229 47,9% 164 34,3%

Derechoalavida 218 45,6% 139 29,1%

Derechodepetición 106 22,2% 73 15,3%

Derechoalaigualdad 82 17,2% 31 6,5%

Derechoaltrabajo 58 12,1% 6 1,3%

DerechoalaSeguridadSocial 58 12,1% 45 9,4%

Derechoalmínimovital 44 9,2% 46 9,6%

Derechoaldebidoproceso 43 9% 19 4%

Derechoalahonra 24 5% 0 0%

Derechosdelosniños 18 3,8% 6 1,3%

Derechoalavivienda 17 3,6% 3 0,6%

Libertaddeexpresión 12 2,5% 0 0%

Derechoalaeducación 12 2,5% 7 1,5%

Libertaddeconciencia 11 2.3% 0 0%

Derechoalaintimidad 6 1,3% 0 0%

Patrimoniopúblico 6 1,3% 0 0%

Libredesarrollodelapersonalidad

6 1,3% 1 0,2%


Elderechoalasaludocupaellugardelderechomásrecurridoyasímismo,delderechomásprotegido.Encasilamitaddelassentenciasrevisadaselaccionante


solicitó laproteccióndelderechoa lasalud.Posiblementeelderechoa lavidaaparezcaensegundolugarenvirtuddelargumentodelaconexidaddelderechoalasaludconelderechoalavidaparajustificarsuprotección.

Enel34,1%delosexpedientes(equivalentea163fallos)sehacereferenciaex-presaalaconexidadyenel53,8%el(los)derecho(s)invocado(s)coincide(n)conel(los)derecho(s)protegidos(s).EnelGráfico2seapreciaelporcentajedeproteccióndecadaderechoenlassentenciasrevisadas.

gráfico 2. frecuencia De los Derechos conceDiDos en las senTencias De TuTela

Salud

Vida

Derecho de petición

Seguridad social

Igualdad

Debido proceso

Educación

Derechos de los niños

Derecho al trabajo

Vivienda


Encuantoalarelaciónentrederechosprotegidosyelusodelargumentodeco-nexidad,seencontróqueenel80%deloscasosenlosqueelderechoalavidaesprotegidosemencionalaconexidad,lomismosucedeenel72%deloscasosenlosqueelderechoalaseguridadsocialesprotegidoyenel69,9%delassentenciasenlasqueseprotegelasaluddenuevoaparecelaconexidad.

Enlasiguientetablaserelacionaeldespachojudicialconelnúmerodeexpedien-tesqueconcedenprotecciónalderechoalasaludyconelnúmerodefallosquealudenalaconexidad.


Tabla 4. proTección De la saluD y conexiDaD

Autoridad judicial# fallos que protegen el

derecho a la salud

# fallos que se refieren a la

conexidad

JuzgadoCivildelCircuito 24 30

JuzgadoLaboraldelCircuito 12 12

JuzgadoPenaldelCircuito 28 10

JuzgadoPrimeroPromiscuoMunicipal 31 36

JuzgadoPromiscuodeFamilia 29 50

JuzgadoSegundoPromiscuoMunicipal 32 18

JuzgadosPromiscuosdePuertoNareyMaceo 8 7


Deotrolado,sólodosexpedientes,provenientesdelJuzgadoSegundoPromiscuoMunicipaldePuertoBerrío,serefierenexpresamentealaexpresión“políticapú-blica”yenambossemencionafrentealtemadelpasivopensionaldelmunicipioylanecesidaddeatendertalobligación.En134deloscasosrevisados(28%)hayalgunaordendeljuezparaalgunaautoridadpúblicadelmunicipio,en34deestoslaordenesparalaadministraciónmunicipalqueresultaserelsujetodemandadoenel22%delosfallos,mientrasquelasEmpresasPrestadorasdeSalud(EPS)sonaccionadasenel23,4%delosexpedientes.

Confundamentoenlosdatosanteriores,esposibleseñalarquelosderechossociales,particularmenteelderechoalasalud,altrabajo,alaseguridadsocial,alaigualdadyalmínimovitalcontinúansiendoaccionados,enunnúmeroconsiderable,ensedejudicialconelobjetivodedemandarsuprotección.Sisesumaelporcentajedefallosenlosqueapareceinvocadounodelosanterioresderechosporelaccionante,setienequeenel98%deltotaldeexpedientesrevisados,esdecir,en471delos478analizados,sesolicitalaproteccióndealmenosunodeaquéllosderechos.Noobstanteloanterior,elderechoalavivienda,alaeducaciónylosderechosdelosniños,aparecenpordebajodel4%enlasaccionesdetutelacuyosfallosfueronobjetodeestudio.

Porsupuesto,sibienelaltonúmerodeaccionesdetutelaenderechossocialesessíntomadelaausenciadepolíticaspúblicasqueplaneenlaejecuciónderecursosal respecto–talcomoloseñala laCorteConstitucional–noesposibleendilgar


totalresponsabilidaddeelloalasadministracionesmunicipalesdelosmunicipiosestudiados,puestoqueseríanecesariorealizarunestudiopormenorizadodelasresponsabilidadesdelosgobiernosdepartamentalynacionalfrenteacadaderecho.

ConelfindeconocerlasituaciónsocialdelosmunicipiosdePuertoBerrio,PuertoNareyMaceoenelperiododeanálisis(2001-2007),serecogióinformacióncon-tenidaenlosplanesdedesarrollodelaépoca,endocumentossuministradosporladivisióndeSeguimiento,EvaluaciónyBancodeProyectosdelDepartamentoAdministrativodePlaneaciónde laGobernacióndeAntioquiayenentrevistasrealizadasaactoressocialesypolíticosdelaSubregión.30

Acontinuaciónsepresentaelresumendelosindicadoreshallados.

Tabla 5. inDicaDores De caliDaD De viDa De maceo, puerTo berrío y puerTo nare

Maceo Puerto Berrío Puerto Nare Total en lasubregión

Poblaciónestimadaal2009

7.342 42.038 17.539 66.919

Población en situacióndepobreza

al 2006

6.606(88,9%)

38.576(93,5%)

12.827(73,9%)

58.009(86,6%)

PoblaciónconNBIajustadoal2008

2.604(35,4%)

15.820(38,4%)

5.540(31,9%)

23.964(35,8%)

Viviendasporestratoal 2006

21,8%(estrato1)

38,5%(estrato1)

37%(estrato1)

53,9%(estrato2)

42,4%(estrato2)

46%(estrato2)

Poblaciónsisbenizadaajuliode2009

8.411 49.743 15.66673.820(110,3%)

Tasadeanalfabetismo639

(12,7%)2.920(11,3%)

2.024(18%)

5.583(8,3%)

30 ElDepartamentoAdministrativodePlaneacióndelaGobernacióndeAntioquia,enrespuestaaunderechodepetición enviado, suministró las estadísticas sobre indicadoresde calidaddevidade losmunicipiosestudiadosyelresumendelaejecuciónfinancieraporproblemascorrespondientealperiodocomprendidoentreenerode2004ydiciembrede2007.


Maceo Puerto Berrío Puerto Nare Total en lasubregión

AfiliadosalaSeguridadSocialen

Salud2008

Subsidiado6.695(90,2%)



43.778

Contributivo1.287(17,3%)



20.987

Coberturaenserviciospúblicosdomiciliarios

a2008

Acueducto66,2%

Acueducto94%

Acueducto85%

Alcantarillado53,6%

Alcantarillado78,1%

Alcantarillado74,4%

Aguapotable12,9%

Aguapotable87,6%

Aguapotable36,6%

Energía87,2% Energía96,8% Energía93,5%

Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseeninformaciónsuministradaporPlaneaciónDepartamental

El86,6%delapoblacióndelostresmunicipiosjuntosseencuentraensituacióndemiseriaodepobrezay,deestos,el35,8%tienesusnecesidadesbásicasinsatisfechas,cifrasquereflejanunaprecariayalarmantesituaciónsocialenlasubregión.Llamalaatenciónque,peseaqueelderechoalasaludfueelmásinvocadoyprotegidoenlasaccionesdetutelarevisadas,el110%delapoblacióntotaldelosmunicipiosestudiadosseencuentraafiliadaalSistemadeSeguridadSocialenSalud,porloqueelnúmerodeaccionespodríaexplicarsemáscomounasituaciónestructuraldelsistemaquecomounaparticularidaddelosmunicipiosrastreados.

Sinembargo,algunoslíderessocialesyfuncionariospúblicosquetrabajaronenelperiododeinterésdelainvestigación,fueronentrevistadossobrelapercepcióndelasituaciónsocialenlosmunicipiosdePuertoBerríoyPuertoNareycoincidieronenqueelderechoaltrabajoyelderechoalasaludhansidolosmásafectadosenlosúltimosaños,mientrasqueelderechoalaviviendayelderechoalaeducaciónhansidoatendidoscondistintosprogramasconelapoyodelaGobernacióndeAntioquiaydelgobiernocentral.Asímismo,estimanqueenlosúltimosdiezañoslasituaciónsocialdelmunicipiohaempeoradoohamejoradopocoyquelaaccióndetutelaeselmecanismoalque,enmayormedida,recurrelapoblaciónparalaproteccióndesusderechos.


4. EN CONCLUSIÓN: NO SE TRATA DE VARIOS CAMINOS SINO DE VARIOS PASOS EN EL CAMINO A LA EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES

LaCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008,adviertequelafacetapresta-cionaldetododerechoconstitucionaldebeseratendida,prioritariamente,mediantelaimplementaciónefectivadepolíticaspúblicasquecumplanconlascondicionesqueelTribunalindica:

(…)lafacetaprestacionalyprogresivadeunderechoconstitucionalpermite a su titular exigir judicialmente,por lomenos, (1) laexistenciadeunapolíticapública,(2)orientadaagarantizarelgoceefectivodelderechoy(3)quecontemplemecanismosdeparticipacióndelosinteresados.

[Negrillafueradeloriginal]

ParecieraquelaCortedesplazalaatencióndelajusticiabilidaddelosderechosaldebatesobrelaexigibilidadjudicialdepolíticaspúblicasynodecualquierpolítica,sinodeunaquea)seconcreteenaccionesyplazosprecisos,b)queestédirigidaalasatisfaccióndeunderechoynoalavanagloriadelgobernanteoaaccionesaisladaspararesponderasusclientelasyque,porúltimo,c)involucrealosinteresadosenelprocesodeconstruccióndelapolíticaparaquepuedahablarse,comopocasvecessucede,deunapolíticapúblicaynomeramentegubernamental.

Peroademás,desdeelpuntodevistajurídico,resultainquietantelafraseennegri-llaenlacita,puestoquelaCorteestaríacreando,víajurisprudencial,underechosubjetivoapolíticaspúblicas–creaciónqueesposibleenvirtuddelartículo94delaConstituciónrelativoaderechosinnominados–alseñalarquelafacetapresta-cionaldeunderecholepermitealtitularexigirjudicialmentequesediseñeunapolíticapúblicadirigidaalasatisfaccióndesuderechoyenlacualesetitularpuedaparticipar.LaCortenohacemásexigenciasparaello,niqueexistaconexidad,niqueeltitularpertenezcaaunapoblaciónvulnerable,niqueseencuentreenunasituacióndeurgencia.

Enestaactuación,laCorteConstitucionaldejaclaroquelosresponsablesdelaeficaciadelosderechosson,enprimertérmino,losórganosdemocráticos31yque,

31 EnigualsentidolaCorteConstitucionalhasostenidoque“segúnelartículo13delaC.P.,el‘Estado(...)adoptarámedidasenfavordelosgruposdiscriminadosomarginados”.LecorrespondealLegislador,en primer término,ordenar las políticasqueconsideremásadecuadasparaofreceralaspersonasqueseencuentrenenesasituación,mediosquelespermitanasumirelcontroldesupropiaexistencia”CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaSU225de1998.M.P.EduardoCifuentesMuñoz.


sinoexistenpolíticaspúblicasquegaranticensusatisfacciónosiestassequedanescritasynoseejecutanconparticipaciónciudadana,esposibleexigireldiseño–orediseño–detalpolíticaensedejudicial.32

Loanteriorimplicaque,talcomoadviertePérezMurcia(2007:74),“laspolíticaspúblicasconenfoquedederechosconstituyenunmecanismodeexigibilidaddelosDESCcapazdecomplementarlosmecanismosdeexigibilidadjudicial”,porloquerepresentanlavíaprincipalparalagarantíadelosderechosdemodoquelaprotecciónjudicialesunavíacomplementariadelaspolíticas.LamismaideaderivadelaObservaciónGeneral3delComitéDESCdelasNacionesUnidasalseñalarque,“entrelasmedidasquecabríaconsiderarapropiadas,además de las legislativas,estáladeofrecerrecursosjudicialesenloquerespectaaderechosque,deacuerdoconelsistemajurídiconacional,puedanconsiderarsejusticiables”[Negrillafueradeloriginal].

Porello,DemocraciayConstitucionalismo,debenestaralserviciodelosderechos;tantolosórganosdemocráticoscomolosjuecesconstitucionalessonórganoscons-tituidosy,comotales,sometidosalanormatividadconstitucionalcomolímiteycomofin.Lafuncióndecadaunoesindispensableparalaeficaciadelosderechossociales,asícomosuconvivenciaesnecesariaparahablardeunEstadoDemocrá-ticoyConstitucional.EnpalabrasdeBovero(2006:15),“cadaunodelossistemasesnecesarioparalaexistencia(ylabuenasalud)delotro.”33

Sinembargo,espreferiblesostenerqueeljuezconstitucionalordenay/ohacecontrolconstitucionalalaspolíticas,enlugardeparticiparactivamenteensuplaneación.Delhechodeque laCorteConstitucionalhayaparticipadoen laplaneacióndepolíticaspúblicasreiterativamentenosederivaquedebahacerlodemaneraregu-larygeneralizadapuestalgeneralizacióndesestimulaeldebatedemocráticoylamovilizaciónciudadanaporlaproteccióndelosderechos.34

32 Enestepuntovalelapenapreguntarsequésucederíasielgobernante,alqueleesordenadoeldiseñodeunapolíticapública,noacatalaordendeljuezonolohaceenuntiempoprudenteparaello,puesteniendoencuentaqueestaordenintegralaparteresolutivadeunasentenciadetutela,podríadarlugaraunincidentededesacato.

33 AlsentirdelaCorteConstitucional(SentenciaSU225de1998.M.P.EduardoCifuentesMuñoz)“conelcumplimientodelacláusulaqueproscribelamarginaciónyladiscriminación,lafuncióndeljuezseránoladeremplazaralosórganosdelpoderpúblicoincursosenlaabstención,sinolaordenarelcumplimientodelosdeberesdelEstado,desdeluegosiemprequeseverifiquequelainhibiciónviolaunderechoconstitucionalfundamental.(…)AjuiciodelaCorteConstitucionalunmandatodeerradicacióndelasinjusticiaspresentes,sólopuedeactualizarseeneltiempoyrequieredelapuestaenobradeunavastagamadeaccionesque,sinlugaradudas,debenserdecididasporelCongresoyejecutadasporlaadministración.”

34 Entalsentido,SierraCadena(2009:96)sostieneque“eljuezconstitucionalestáubicadofueradelaprimeraesferadecreaciónydeplanificacióndelaspolíticaspúblicas,élnoestállamadoacrearpolíticaspúblicas,perosíaverificarlaconstitucionalidaddesumarconormativo.Laaccióndeljuezconstitucionalestá,desde


CoincidimosconAbramovichyCourtis(2006:71)enque

Elpoderjudicialeselmenosadecuadopararealizarplanificacionesdepolíticapública,elmarcodeuncasojudicialespocoapropiadoparadiscutirmedidasdealcancegeneral[sinembargo]elPoderJudicial,provocadoadecuadamente,puedeserunpoderosoinstrumentodeformacióndepolíticaspúblicas(…)Losjuecesnosustituyenalospoderespolíticosenlaelecciónconcretadelapolíticapúblicadiseñadaparalasatisfaccióndelderecho,sinoqueexaminanlaidoneidaddelasmedidaselegidasparalograresasatisfacción.

ElcontrolconstitucionaldelaspolíticaspúblicasesunimportanteelementodeunaDemocraciaConstitucionalparaadvertir sobre la faltade idoneidadde lasmismasosobresuinexistencia;porejemplo,dejarsinpisoconstitucionalmedidasregresivasenmateriadederechossociales representaunaactuacióndeseableynecesariadelAltoTribunal.35

Porúltimo,enelestudiodecasoabordadosobrelasituacióndelosderechossocialesenelMagdalenaMedioantioqueño,seadviertequeencasilatotalidaddelosexpedientesestudiadosseinvoca,porlomenos,laproteccióndeunderechosocialy,enrespuestaaello,enelperiododeanálisis,lassentenciasdetutelaqueprotegentalesderechosocupanunnúmeroconsiderabledentrodelatotalidaddelrastreo.Sinembargo,deloscasosrevisadosseconcluyequelosjuecesdelaSubregiónhansidotímidosenordenarycontrolarpolíticaspúblicasgeneralizadasmásalládelcasotratado.

SiendounfindelEstadocolombianogarantizar laefectividaddelosderechosyprincipiosconstitucionales(art.2C.P.C.),yteniendoencuentaquelaConstitu-ciónreiteraquelasautoridadesdelarepúblicaestáninstituidasparaasegurar el cumplimientodelosdeberessocialesdelEstado(art.2C.P.),sonlosórganosdeelecciónpopular,comoagentesdelpoderpúblico,losencargadosdegarantizarsuprotecciónenprimerainstancia,esdecir,elEstadoSocialnoseconstruyemediantesentenciasdetutelasino–principalmente–mediantepolíticaspúblicas,

elcomienzo,limitadaaoperacionesdecontrol.Peroenlaprácticayenlarealidadpolítica,eljuezconsti-tucionalvamáslejos(…)devieneenunactordeterminanteparaaplicarlaspolíticaspúblicasyenespecialfrentealdesarrollodelosderechossociales,enelcualcondicionayorientasuejecución.”Sinembargo,eljuezconstitucionalsípuedeserunactorrelevanteenlaformacióndelproblemapúblicoylaincorporaciónenlaagendadetalproblema;deacuerdoconCuervo(2007)elmodelode“agenciajudicial”esunadelasposiblesvíascómopuedellegaralaagendapúblicaunasituaciónproblemática,pues“anteladeficienciadelEstadoylaposiblevulneracióndelosderechosfundamentalessejustificalaintervencióndelosjueces”(Cuervo,2007:161).

35 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaC-556de2009.M.P.NilsonPinillaPinilla.“Lasmedidasregresivasquedisminuyenunaprotecciónalcanzadaparaunderechosocial,sepresumenenprincipioinconstitucionalesycontrariasalPactodeSanJosédeCostaRica,peropuedenserjustificablesenciertascondicionesenlasqueseaimposiblemantenerelniveldeprotecciónobtenido,porlocualsesometenauncontroljudicialmásestricto.”


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