El ABC Del Derecho Comunitario

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  • El ABCdel Derecho comunitario

    por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt

    Documentacin Europea

    El ABC del D

    erecho comunitario

    Direccin General de Educacin y Cultura

    Comisin Europea

  • Esta publicacin se edita, en el marco de la serie Documentacin europea, en todas las lenguas oficialesde la Unin Europea: alemn, dans, espaol, fins, francs, griego, ingls, italiano, neerlands, portugusy sueco.

    EN LA MISMA COLECCINEuropa de la A a la Z (1997)Europa en 10 lecciones (1998)La Comisin Europea (1999)

    Puede obtenerse informacin sobre la Unin Europea a travs del servidor Europaen la siguiente direccin de Internet: http://europa.eu.int.

    CCoommiissiinn EEuurrooppeeaaDireccin General de Educacin y CulturaDivisin Publicaciones, rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas

    Una ficha bibliogrfica figura al final de la obra.

    Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000

    ISBN 92-828-7799-X

    Comunidades Europeas, 2000Reproduccin autorizada

    Printed in Belgium

    IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

  • El ABCdel Derecho comunitario

    Texto original redactado por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt,

    finalizado en septiembre de 1999

    Pgina de cubierta: diseo de Mario Ramos

    Quinta edicin

  • INTRODUCCIN:DE PARS A MAASTRICHT Y AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

    PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA

    LA UE COMO GARANTE DE LA PAZ UNIDAD E IGUALDAD COMO LEITMOTIV LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EL RESPETO DE LA IDENTIDAD NACIONAL EL DESEO DE SEGURIDAD LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE

    LA CONSTITUCIN DE LA UNIN EUROPEA

    LA ESTRUCTURA DE LA UNIN EUROPEA: EL MODELO DE LOS TRES PILARES LA NATURALEZA JURDICA DE LA CE Y DE LA UE LAS FUNCIONES DE LA UE LAS COMPETENCIAS DE LA UE LAS INSTITUCIONES Y LOS RGANOS DE LA UE

    Instituciones: Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Consejo de la UE,Comisin Europea, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,Tribunal de Cuentas Europeo. rganos auxiliares: Comit Econmico ySocial, Comit de las Regiones, Banco Europeo de Inversiones, BancoCentral Europeo

    EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO

    LA UE COMO CREACIN DEL DERECHO Y COMUNIDAD DE DERECHO LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO

    Tratados constitutivos: Derecho primario de la Comunidad. Actos jurdicos comunitarios:Derecho derivado de la Comunidad. Tratados internacionales de la CE: Fuentes delDerecho no escritas: Principios generales del Derecho. Derecho consuetudinario.Convenios entre los Estados miembros

    LOS INTRUMENTOS DE LA CEReglamentos y decisiones generales CECA. Directivas y recomendaciones CECA.Decisiones individuales. Recomendaciones y dictmenes. Resoluciones, declaraciones yprogramas de accin2

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  • EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO EN LA CEProcedimiento de consulta. Procedimiento de cooperacin. Procedimiento de codecisin.Procedimiento de aprobacin. Procedimiento simplificado. Procedimiento de aprobacinde disposiciones de ejecucin

    EL SISTEMA DE PROTECCIN JURDICA DE LA CEProcedimiento por incumplimiento del Tratado. Recurso de anulacin. Recurso poromisin. Recurso de indemnizacin. Recurso de los funcionarios. Recurso de casacin.Medidas provisionales. Procedimiento prejudicial

    LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS MIEMBROS POR INCUMPLIMIENTO DELDERECHO COMUNITARIO

    EL LUGAR DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL CONJUNTO DELSISTEMA JURDICO

    LA AUTONOMA DEL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO LA COOPERACIN ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL EL CONFLICTO ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL

    La aplicabilidad directa del Derecho comunitario La primaca del Derecho comunitario

    CONCLUSIN

    JURISPRUDENCIA

    ANEXO: CUADROS DE EQUIVALENCIAS

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  • Hasta poco despus del final de laSegunda Guerra Mundial, el funcio-namiento del Estado y la vida poltica sebasaban casi exclusivamente en las cons-tituciones y legislaciones nacionales, lascuales fijaban en nuestros Estados demo-crticos las normas de comportamientoque deban observar tanto los ciudada-nos y los partidos polticos como elEstado y sus instituciones. Fueron princi-palmente el total desmoronamiento deEuropa, as como la decadencia econ-mica y poltica del viejo continente, losque crearon las condiciones para unnuevo comienzo y dieron renovadoimpulso a la idea de un nuevo ordena-miento europeo.

    En su conjunto, los esfuerzos de integra-cin europeos de la posguerra componenun cuadro confuso, formado por numero-sas organizaciones complicadas y esca-samente transparentes. As, coexisten sinrelacin jurdica entre ellas, la OCDE(Organizacin de Cooperacin yDesarrollo Econmicos), la UEO (UninEuropea Occidental), la OTAN(Organizacin del Tratado del AtlnticoNorte), el Consejo de Europa y la UninEuropea; esta ltima, basada a su vez enla Comunidad Europea del Carbn y delAcero, la Comunidad Europea de laEnerga Atmica y la ComunidadEuropea. El nmero de Estados miembrosde estas diversas organizaciones oscilaentre 10 (UEO) y 40 (Consejo de Europa).

    Esta diversidad de organizaciones euro-peas solamente adquiere forma si se consi-deran los objetivos concretos subyacentes,que se clasifican en tres grandes grupos:

    Primer grupo: las organizacioneseuroatlnticas

    Las organizaciones euroatlnticas surgieronde la alianza entre los Estados Unidos deAmrica y Europa tras la Segunda GuerraMundial. As, no es casualidad que laprimera organizacin europea de la pos-guerra, la OECE (Organizacin Europea deCooperacin Econmica), fundada en elao 1948, se remonte a una iniciativa de losEstados Unidos. Su Ministro de AsuntosExteriores de la poca, George Marshall,llam en 1947 a los Estados de Europa aunificar sus esfuerzos de reconstruccineconmica. Para ello prometi el apoyo deEE.UU., que se concret en el PlanMarshall y constituy el fundamento de larpida reconstruccin de Europa Occi-dental. El principal objetivo de la OECEconsisti primero en la liberalizacin delcomercio interestatal. Como objetivo com-plementario, en 1960, ao del ingreso deEE.UU. y Canad, se estableci el fomentoa la economa del Tercer Mundo a travs dela ayuda al desarrollo. La OECE se convirtientonces en la OCDE.

    Tras la OECE, en 1949 se cre la OTAN, unpacto militar con Estados Unidos y Canad.Para reforzar la cooperacin en materia de

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    INTRODUCCIN: DE PARS A MAASTRICHTY AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

  • poltica de seguridad entre los Estados euro-peos, en 1954 se fund la Unin EuropeaOccidental (UEO), surgida del Pacto deBruselas entre el Reino Unido, Francia,Blgica, Luxemburgo y los Pases Bajos a razde la adhesin de la Repblica Federal deAlemania e Italia. Entre tanto han ingresadotambin en la UEO Portugal, Espaa y Grecia.La UEO supone para los Estados que la com-ponen una plataforma de estrecha coopera-cin en materia de seguridad y defensa. Sobreesta base, por una parte se fortalece el pesopoltico de Europa dentro de la AlianzaAtlntica y, por otra, se crea una identidadeuropea en la poltica de seguridad y defensa.

    Segundo grupo: Consejo de Europay OSCE

    El segundo grupo de organizaciones euro-peas se caracteriza por el hecho de que suestructura permite la cooperacin entre elmayor nmero posible de Estados. Para ellose acord que estas organizaciones nofueran ms all de la tradicional coopera-cin interestatal.

    A este grupo pertenece el Consejo deEuropa, la organizacin poltica fundada el5 de mayo de 1949. En el Estatuto delConsejo de Europa no se menciona la inten-cin de formar una federacin o unin, ni

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  • se prev la transferencia o fusin de partesde la soberana nacional. En todas las cues-tiones fundamentales, el Consejo de Europaadopta sus decisiones con arreglo al princi-pio de la unanimidad. Segn dicho princi-pio, cada Estado puede vetar la adopcinde resoluciones, norma que tambin rige enel Consejo de Seguridad de NacionesUnidas (ONU). De esta forma, el Consejode Europa es, por su propia estructura, unrgano de cooperacin internacional. En elmarco del Consejo de Europa se han adop-tado numerosos convenios en materia deeconoma, cultura, poltica social yderecho. El ms importante y tambin msconocido es el Convenio Europeo para laProteccin de los Derechos Humanos y lasLibertades Fundamentales, de 4 de noviem-bre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo deDerechos Humanos). Con este Conveniono slo se estableci un criterio mnimo, degran importancia prctica, para la protec-cin de los derechos humanos en losEstados signatarios, sino tambin un sistemade proteccin jurdica a cuyo amparo sepueda condenar las violaciones de los dere-chos humanos cometidos en los Estadosmiembros a travs de los rganos estableci-dos por el Convenio de Estrasburgo: laComisin Europea de Derechos Humanos yel Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

    A este tercer grupo pertenece igualmente laOrganizacin de Seguridad y Cooperacinen Europa (OSCE), fundada en 1994 y pre-cedida de la Conferencia sobre la Seguridady Cooperacin en Europa. La OSCE persi-gue los principios y objetivos establecidosen el Acta de Helsinki de 1975 y en la Cartade Pars de 1990, que incluyen, aparte delfomento de medidas que generen confianza

    entre los Estados europeos, la creacin deuna red de seguridad que permita la reso-lucin de conflictos por medios pacficos.Como han demostrado las experiencias delos ltimos aos, en este mbito an quedamucho por hacer en Europa.

    Tercer grupo: la Unin Europea

    El tercer grupo de organizaciones europeasest formado por la Unin Europea, consti-tuida a su vez por la Comunidad Europeadel Carbn y del Acero, la ComunidadEuropea de la Energa Atmica y laComunidad Econmica Europea.

    La novedad de la UE respecto a las relacio-nes interestatales tradicionales radica enque los Estados miembros renuncian a partede su soberana a favor de una CE situadaen su centro a la que han dotado de compe-tencias propias, independientes de losEstados miembros. En el ejercicio de suscompetencias, la CE est facultada paraadoptar actos de soberana que, por susefectos, son equivalentes a los estatales.

    La primera piedra para la realizacin de laComunidad Europea la puso el ministrofrancs de Asuntos Exteriores, RobertSchuman, con ocasin de su Declaracinde 9 de mayo de 1950, en la que expuso elplan que haba elaborado junto con JeanMonnet, destinado a la unificacin de laindustria europea del carbn y del acero.Con ello se introduca, al mismo tiempo,una iniciativa histrica en favor de unaEuropa organizada y viva, indispensablepara la civilizacin y sin la cual la paz enel mundo no puede ser salvaguardada. ElPlan Schuman se hizo realidad con la 7

  • conclusin del Tratado constitutivo de laComunidad Econmica del Carbn y delAcero (CECA), de 18 de abril de 1951(Tratado de Pars), y su entrada en vigor el23 de julio de 1952, con seis Estados funda-dores (Blgica, Repblica Federal deAlemania, Francia, Italia, Luxemburgo y losPases Bajos). Como colofn, unos aosms tarde los mismos pases creaban,mediante los Tratados de Roma, de 25 demarzo de 1957, la Comunidad EconmicaEuropea (CEE) y la Comunidad Europea dela Energa Atmica (CEEA o Euratom), queiniciaron sus actividades con la entrada envigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

    La fundacin de la Unin Europea (UE) pormedio del Tratado de Maastricht inauguruna nueva etapa en el camino hacia la inte-gracin poltica de Europa. Este Tratado,que fue firmado el 7 de febrero de 1992 enMaastricht pero no entr en vigor hasta el 1de noviembre de 1993 debido a algunosobstculos en el procedimiento de ratifica-cin (aprobacin del pueblo dans en unsegundo referndum, recurso de inconstitu-cionalidad en Alemania frente a la aproba-cin parlamentaria del Tratado), se autode-nomina una nueva etapa en el procesocreador de una unin cada vez ms estre-cha entre los pueblos de Europa. Contiene,aparte de una serie de modificaciones delos Tratados CE(E) y CEEA, el acto fundacio-nal de la Unin Europea, aunque sin llegara su completo desarrollo. Al igual que laevolucin de la CE, se trata de un primerpaso hacia un ordenamiento constitucionaleuropeo definitivo, del que pueda surgirincluso la Constitucin de la CE. La UE dioun nuevo paso con el Tratado deAmsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de

    octubre de 1997, que entr en vigor el 1 demayo de 1999 tras la conclusin del proce-dimiento de ratificacin en los Estadosmiembros. Una novedad que cabe sealaraqu es la disposicin sobre flexibilidadintroducida en el Tratado de la UE. stapermite a aquellos Estados miembros quetengan intencin de intensificar la coopera-cin, hacerlo dentro del respeto de determi-nadas condiciones utilizando los rganos,procedimientos y mecanismos contempla-dos en los Tratados comunitarios. De estamanera se abre finalmente la va hacia unaEuropa de varias velocidades, si bien limi-tada por determinadas condiciones restricti-vas. La Unin Europea as fundada no susti-tuye, como en ocasiones se afirma en losmedios de comunicacin, a lasComunidades Europeas, sino que las sitabajo un mismo techo mediante las nuevaspolticas y formas de cooperacin (ar-tculo 47 del Tratado UE). Para decirlo grfi-camente, esto conduce a los tres pilaressobre los que reposa la Unin Europea: lasComunidades Europeas, la colaboracin enel mbito de la poltica exterior y de seguri-dad, y la cooperacin en el mbito judicialy policial. Estos tres pilares de la UE setratan en un captulo aparte, consagrado ala constitucin de la UE.

    Los Estados miembros de la UE son,primero, los seis Estados fundadores de laCE, a saber, Blgica, Alemania (ampliada alterritorio de la antigua RDA a raz de la reu-nificacin de los dos Estados alemanes el 3de octubre de 1990), Francia, Italia,Luxemburgo y los Pases Bajos. El 1 deenero de 1973 se adhirieron a laComunidad el Reino Unido, Dinamarca(aunque no Groenlandia, cuya poblacin se8

  • pronunci, por escasa mayora, en un refe-rndum celebrado en febrero de 1982contra la permanencia de esta isla en la CE)e Irlanda; en Noruega, el referndum deoctubre de 1972 impidi que su adhesin,igualmente prevista, se llevara a cabo (un53,5 % de votos en contra). En 1976 y1977, Grecia, Portugal y Espaa presenta-ron sendas solicitudes de adhesin a laComunidad. La denominada ampliacinhacia el sur de la CE concluy con laadhesin de Portugal y Espaa el 1 de enerode 1986, mientras que Grecia ya eramiembro de la CE desde el 1 de enero de1981. Tras esta ampliacin, el 1 de enero de1995 se produjo la adhesin de Austria,Finlandia y Suecia a la Unin Europea (UE),fundada entre tanto mediante el Tratado deMaastricht, que haba entrado en vigor el 1de noviembre de 1993. La adhesin deNoruega fracas al igual que 22 aosantes en el marco de un referndum en elque un 52,4 % de los votantes se pronuncien contra de la pertenencia de Noruega a laUE. As, desde el 1 de enero de 1995,quince Estados europeos estn integradosen la UE. Se han presentado otras solicitu-des de adhesin: Turqua (1987), Chipre(1990), Suiza (1992; aunque la solicitud deadhesin no se tramita actualmente),Hungra (1994), Polonia (1994), Rumania(1995), Letonia (1995), Eslovaquia (1995),Estonia (1995), Lituania (1995), Bulgaria(1995), Repblica Checa (1996), Eslovenia(1996) y Malta (1998, nueva solicitud). Ensu Comunicacin titulada Agenda 2000,la Comisin present al Consejo de la UE,en julio de 1997, un dictamen sobre lassolicitudes de adhesin. Seguidamente, elConsejo Europeo de Luxemburgo dediciembre de 1997 estableci el marco del

    proceso global de ampliacin, que incluyea todos los pases candidatos (salvo Suiza).Este proceso abarca tres etapas consecuti-vas:

    La Conferencia Europea, que se reunipor vez primera en Londres el 12 demarzo de 1998, constituye un marcomultilateral que abarca diez pases deEuropa Central y Oriental (PECO),Chipre y ahora tambin Malta. Ser unforo de consulta poltica en torno acuestiones de poltica exterior y deseguridad comn (PESC), justicia yasuntos de interior, y cooperacineconmica y regional.

    El proceso de adhesin se extiende alos diez PECO, Chipre y Malta. Estospases debern integrarse en la UEsobre la base de los mismos criterios yparticiparn en las mismas condicionesen el proceso de adhesin. Con laayuda de una estrategia de preadhe-sin especial, todos los candidatosdebern estar en condiciones de apro-ximarse al mximo posible al acervocomunitario de la UE antes de su adhe-sin. La Comisin presenta peridica-mente informes (el primero se presenta finales de 1998) al Consejo en elmarco de un procedimiento de examensobre los progresos de los PECO haciala adhesin, junto con recomenda-ciones para la apertura de las negocia-ciones de adhesin, si procede.

    Las negociaciones de adhesin seiniciaron el 31 de marzo de 1998 conlos seis pases recomendados por laComisin (Chipre, Hungra, Polonia, 9

  • Estonia, Repblica Checa y Eslovenia).Tendrn lugar en sendas conferenciasbilaterales de adhesin con cada unode los pases candidatos y podrnconcluir en distintos momentos.

    El ordenamiento jurdico que constituye laUE se ha convertido en parte integrante denuestra realidad poltica y social. Cadaao, sobre la base de los Tratados comuni-tarios, se adoptan miles de decisiones queinfluyen directamente en la realidad delos Estados miembros de la UE y de susciudadanos. El individuo ya no formaparte nicamente de su ciudad, regin oEstado, sino tambin de la Unin, por loque es de suma importancia que los ciu-

    dadanos tengan informacin sobre unordenamiento jurdico que afecta a suvida cotidiana. Sin embargo, la estructurade la UE y su ordenamiento jurdico sondifciles de comprender para muchoseuropeos. La dificultad es doble: por unlado, los textos de los Tratados sonmuchas veces poco claros y su alcance esdifcil de captar; por otro, numerosos con-ceptos utilizados para regular nuevassituaciones no son en absoluto familiares.A continuacin se intenta mostrar en quconsisten la construccin de la UE y lospilares sobre los que descansa el ordena-miento jurdico europeo, a fin de ayudar areducir el dficit de comprensin de losciudadanos de la Unin (1).

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    (1) Al final del Tratado de Amsterdam se incluyuna nueva numeracin de los artculos delTratado en la que se basa el presente folleto.El cuadro de equivalencias que se adjuntaen el anexo pretende facilitar la bsqueda dela numeracin de los artculos que ya erabien conocida y que ahora ha sido modifi-cada.

  • La construccin de una Europa unida sefundamenta en unos principios elemen-tales con los que los Estados miembros sesienten comprometidos y cuya aplicacinse confa a las instituciones de la CE. Entreellos se encuentran la consecucin de unapaz duradera, la unidad, la igualdad, lalibertad, la seguridad y la solidaridad. La UEse compromete expresamente al manteni-miento de los principios comunes a todoslos Estados miembros de libertad, democra-cia y Estado de Derecho (apartado 1 delartculo 6 del Tratado UE). Estos principios,junto con la proteccin de los derechos ylibertades fundamentales, han salido forta-lecidos del Tratado UE, al preverse porprimera vez medidas en caso de violacinde los principios de la Unin (artculos 7 y 8del Tratado UE). En concreto, el Consejo dela UE puede suspender por mayora cualifi-cada determinados derechos derivadosde los Tratados UE y CE de un Estadomiembro, incluido el derecho de voto de surepresentante del Gobierno en el Consejo,una vez que los Jefes de Estado o deGobierno hayan constatado, a propuesta deuna tercera parte de los Estados miembros ode la Comisin, y previa aprobacin del PE,la existencia en dicho Estado de una viola-cin grave y persistente de los principios dela Unin. En tal caso, se tendrn en cuentaparticularmente los derechos y obligacionesde las personas fsicas y jurdicas. Encambio, las obligaciones derivadas de losTratados UE y CE seguirn siendo vinculan-tes para el Estado miembro afectado.

    LA UE COMO GARANTE DE LA PAZ

    El motor ms potente de la unificacineuropea ha sido el deseo de paz. En estesiglo, dos guerras mundiales han enfrentadoa Estados europeos que hoy da son miem-bros de la UE. Por esta razn, polticaeuropea significa tambin poltica de pacifi-cacin. Con la creacin de la UE se ha esta-blecido un orden europeo que impide todaguerra entre los pases comunitarios. Msde cuarenta aos de paz en Europa loponen de manifiesto.

    UNIDAD E IGUALDAD COMO LEITMOTIV

    La unidad es el leitmotiv de la UE. Sloen la medida en que los Estados europeosprogresen en el camino que conduce a launidad podrn resolverse los problemasactuales. Muchos opinan que sin la integra-cin europea, sin la UE, no podrn mante-nerse ni asegurarse en el futuro la pazmundial, la prosperidad econmica y elbienestar social. Hace tiempo que eldesempleo, el crecimiento insuficiente y losproblemas ambientales han dejado de serproblemas que pueden resolverse exclusi-vamente a escala nacional. Slo en elmarco de la UE puede establecerse unorden econmico estable. Es necesario quelos europeos se unan para llevar a cabo unapoltica econmica internacional quegarantice la competitividad de su economa 11

    PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA

  • y los fundamentos sociales del Estado deDerecho. Sin cohesin interna, Europa nosera capaz ni de afirmar su independenciapoltica y econmica frente al resto delmundo, ni de recuperar su influencia en laescena internacional y su protagonismo enla poltica mundial.

    Slo puede existir unidad donde reine laigualdad. Ningn ciudadano comunitariodebe verse desfavorecido, es decir, discri-minado, a causa de su nacionalidad. Hayque luchar contra las diferencias de tratopor motivos de sexo, origen racial o tnico,religin o convicciones, discapacidad,edad u orientacin sexual. Todos los ciuda-danos comunitarios son iguales ante la ley.Para los Estados miembros, el principio deigualdad significa que ninguno de ellostiene primaca sobre otro y que las diferen-cias de orden natural, como la extensin, elnmero de habitantes de un pas o las dife-rentes estructuras, deben resolverse nica-mente en el marco del principio de igual-dad.

    LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES

    La libertad es el corolario de la paz, launidad y la igualdad. La creacin de ungran espacio que rene actualmente aquince Estados garantiza al mismo tiempola libertad de circulacin a travs de lasfronteras nacionales, concretamente la librecirculacin de los trabajadores, la libertadde establecimiento, la libertad de presta-cin de servicios, la libre circulacin demercancas y la libre circulacin de capita-les. Estas libertades fundamentales garanti-zan a las empresas la libertad de decisin, a

    los trabajadores la libre eleccin de su lugarde trabajo y a los consumidores la libertadde elegir dentro de un variado abanico deproductos. La libre competencia permite alas empresas ofrecer sus bienes y servicios aun nmero de consumidores incompara-blemente mayor. El trabajador busca supuesto de trabajo y cambia de empleo deacuerdo con sus ideas e intereses en el con-junto de la UE. El consumidor puede elegirlo mejor y lo ms barato dentro de unaoferta que se ha ampliado notablementegracias al refuerzo de la competencia.

    EL PRINCIPIODE SOLIDARIDAD

    La libertad exige como contrapartida lasolidaridad: el uso desmedido de la libertadva siempre en detrimento de los dems. Poresta razn, un orden comunitario, para serduradero, deber siempre reconocer comoprincipio fundamental la solidaridad entresus miembros y repartir uniforme y equitati-vamente los beneficios es decir, la pros-peridad y las cargas entre todos losmiembros.

    EL RESPETO DE LA IDENTIDADNACIONAL

    La Unin respetar la identidad nacionalde sus Estados miembros (apartado 3 delartculo 6 del Tratado UE). Los Estadosmiembros no deben disolverse en la UE,sino integrarse en ella con sus particulari-dades nacionales. Precisamente de lavariedad de las peculiaridades e identida-des nacionales extrae la UE su fortalezamoral, que a su vez se utiliza en bien detoda la comunidad.12

  • EL DESEODE SEGURIDAD

    Todos estos valores fundamentales depen-den, en definitiva, de la seguridad. En lapoca en que vivimos, caracterizada por elmovimiento, el cambio y lo desconocido, laseguridad se convierte en una necesidadelemental que la UE debe satisfacer. Todaactuacin de las instituciones comunitariasdebe proporcionar a los ciudadanos y a lasempresas de la Comunidad la posibilidadde mirar con seguridad al futuro y conferirestabilidad a las circunstancias de suentorno. Esto es vlido tanto con respecto ala seguridad del empleo como a la de lasdecisiones empresariales, que se adoptanconfiando en la estabilidad del marco eco-nmico y, finalmente, en lo que respecta ala seguridad social de todos los ciudadanosque viven en la UE.

    LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE

    Al hablar de valores fundamentales y deideales, resulta inevitable hablar asimismode los derechos fundamentales individualesde los ciudadanos de la Unin, ms aun sise tiene en cuenta que la historia de Europase caracteriza desde hace ms de dos siglospor constantes esfuerzos por reforzar la pro-teccin de los derechos fundamentales.Desde las declaraciones sobre derechoshumanos y de los ciudadanos del sigloXVIII, los derechos y libertades fundamen-tales son parte integrante de los sistemasconstitucionales de la mayora de los pasescivilizados, en particular de los Estadosmiembros de la UE, cuyos ordenamientosjurdicos se basan en la tutela del derecho yel respeto de la dignidad, la libertad y posi-bilidades de desarrollo del individuo. 13

  • Adems existen numerosos acuerdos inter-nacionales sobre la proteccin de los dere-chos humanos, entre los cuales destaca elConvenio Europeo de Derechos Humanos(CEDH).

    Pero si buscamos en los Tratados comunita-rios disposiciones explcitas sobre las liber-tades y derechos individuales de los ciuda-danos de la Comunidad, quedaremosdecepcionados. A diferencia de la mayorade los ordenamientos jurdicos de losEstados miembros, los Tratados constituti-vos de las Comunidades Europeas no inclu-yen un catlogo escrito de derechos funda-mentales. Sin embargo, el ParlamentoEuropeo, el Consejo de la UE y la ComisinEuropea, las instituciones de la UE, se pro-nunciaron solemnemente a favor delrespeto de los derechos fundamentales ensu declaracin comn de 5 de abril de1977. En dicha declaracin, las institucio-nes comunitarias destacaron la importanciade los derechos fundamentales para la CE yse comprometieron a respetarlos en el ejer-cicio de sus competencias y en la consecu-cin de los objetivos de la CE. Los Jefes deEstado o de Gobierno de los Estados miem-bros se adhirieron a esta declaracin en suCumbre de los das 7 y 8 de abril de 1978en Copenhague, en su Declaracin sobre laDemocracia.

    Si bien estas declaraciones no establecenderechos inmediatos para los ciudadanosde la Comunidad, revisten una gran impor-tancia poltica y jurdica al suponer unreconocimiento general de los derechosfundamentales en el plano comunitario.Igualmente, el Tratado UE renueva esta pro-fesin de fe en forma jurdicamente vincu-

    lante y obliga a la UE a respetar los dere-chos fundamentales tal y como se garanti-zan en el Convenio Europeo para laProteccin de los Derechos Humanos y delas Libertades Fundamentales firmado enRoma el 4 de noviembre de 1950, y tal ycomo resultan de las tradiciones constitu-cionales comunes a los Estados miembroscomo principios generales del Derechocomunitario (apartado 2 del artculo 6 delTratado UE).

    No obstante, el ordenamiento comunitarioen materia de derechos fundamentales nose form sino sobre la base de una cons-tante jurisprudencia del Tribunal de Justiciade las Comunidades Europeas (TJCE), ini-ciada relativamente tarde, a saber, en el ao1969; el TJCE desestim al principio todaslas demandas relativas a los derechos fun-damentales sealando que no le correspon-da ocuparse de problemas propios delDerecho constitucional nacional. El TJCEtuvo que revisar esta postura, entre otrascosas a la vista de la primaca, defendidapor l mismo, del Derecho comunitariosobre el derecho nacional, ya que dicha pri-maca slo puede imponerse si el Derechocomunitario garantiza por s mismo la pro-teccin de los derechos fundamentales enla misma medida en que lo hacen las cons-tituciones nacionales.

    El punto de partida de esta jurisprudenciafue la sentencia del asunto Stauder, en elque el beneficiario de un subsidio a las vc-timas de guerra consideraba que obligarle aindicar su nombre al registrarse para lacompra de mantequilla a precio reducidosupona una violacin de su dignidad per-sonal y del principio de igualdad. Aunque14

  • el TJCE, en una interpretacin de la disposi-cin comunitaria, ya haba llegado a la con-clusin de que no era necesario indicar elnombre y que, por tanto, en realidad resul-taba superfluo examinar la existencia deuna posible violacin de los derechos fun-damentales, dictamin finalmente que elrespeto de los derechos fundamentalesforma parte de los principios generales delordenamiento comunitario, cuya tutelacompete al Tribunal. De esta forma, el TJCEreconoci por vez primer la existencia deun rgimen autnomo en materia de dere-chos fundamentales en la CE.

    En un principio, el TJCE desarroll las diver-sas garantas de los derechos fundamentalesa partir de algunas disposiciones delTratado. En particular, las numerosas prohi-biciones de discriminacin, que ponen demanifiesto aspectos particulares del princi-pio general de igualdad. Cabe sealar, porejemplo, la prohibicin de cualquier discri-minacin por motivos de nacionalidad (art-culo 12 del Tratado CE), la lucha contra lasdiferencias de trato por motivos de sexo,origen racial o tnico, religin o conviccio-nes, discapacidad, edad u orientacinsexual (artculo 13 del Tratado CE), la equi-paracin de mercancas y personas en elmbito de las cuatro libertades fundamenta-les (circulacin de mercancas: artculo 28del Tratado CE, libre circulacin de perso-nas: artculo 39 del Tratado CE, libertad deestablecimiento: artculo 43 del Tratado CEy libre prestacin de servicios: artculo 50del Tratado CE), la libre competencia (letraf) del artculo 81 del Tratado CE), as comola igualdad de salarios entre hombres ymujeres (artculo 141 del Tratado CE). Lascuatro libertades fundamentales de la CE,

    que garantizan libertades bsicas de la vidaprofesional, pueden considerarse asimismoel derecho fundamental comunitario a lalibertad de circulacin y de ejercicio de unaprofesin. Asimismo se garantizan expresa-mente la libertad de asociacin (artculo137 del Tratado CE y apartado 1 del artculo48 del Tratado CECA), el derecho de peti-cin (artculo 21 del Tratado CE y apartado2 del artculo 48 del Tratado CECA) y la pro-teccin del secreto comercial y profesional(artculo 287 del Tratado CE, artculo 194del Tratado CEEA y apartados 2 y 4 del art-culo 47 del Tratado CECA).

    Estos elementos de la proteccin comunita-ria de los derechos fundamentales han sidodesarrollados continuamente por el TJCE yse han complementado con otros derechosfundamentales mediante el reconocimientode principios jurdicos generales para cuyaconcrecin el TJCE se apoya, por una parte,en las tradiciones constitucionales comunesde los Estados miembros y, por otra, en lostratados internacionales relativos a la pro-teccin de los derechos humanos de losque son signatarios los Estados miembros.Esto se refiere en particular al CEDH, quefija unas orientaciones esenciales para ladeterminacin del contenido de los dere-chos fundamentales comunitarios con res-pecto a las exigencias de proteccin. Sobreesta base, el TJCE ha reconocido, porejemplo, el derecho a la propiedad, la liber-tad profesional, la inviolabilidad del domi-cilio, la libertad de opinin, el derechogeneral a la personalidad, la proteccin dela familia (por ejemplo, en el mbito delderecho de reunin de familiares de los tra-bajadores migrantes), la libertad econ-mica, la libertad de religin y confesin, as 15

  • como una serie de derechos fundamentalesprocesales, como el principio de audienciajudicial, el principio derivado del Derechoconsuetudinario referente al mantenimientode la confidencialidad de la corresponden-cia con el abogado (denominado legal pri-vilege), la prohibicin de sancionar dosveces el mismo hecho o la obligacin demotivar los actos jurdicos comunitarios,todos ellos derechos fundamentales garanti-zados por el ordenamiento comunitario.

    Especial importancia reviste el principiode igualdad de trato que aparece una yotra vez en los litigios jurdicos comunita-rios. En su definicin ms general, esteprecepto consiste en no tratar hechossemejantes de forma diferente, a menosque exista una diferencia objetiva que lojustifique. Sin embargo, este precepto noprohbe, con arreglo a la jurisprudenciadel TJCE, que, frente a las prcticas inter-nacionales seguidas hasta ahora, seimpongan a los ciudadanos o a los pro-ductos nacionales normas ms estrictasque a los nacionales de otros Estadosmiembros o a los productos de importa-cin. Esta discriminacin inversa nopuede remediarse a escala comunitaria, yaque es consecuencia de las limitadas com-petencias de la Comunidad. Segn la juris-prudencia actual del TJCE, el principiojurdico comunitario de liberalizacin,derivado de las libertades fundamentales,comprende por principio, nicamente lasactividades transfronterizas. En cambio,las disposiciones relacionadas con la fabri-cacin y comercializacin de productosnacionales, as como la posicin jurdicade los ciudadanos en su pas, slo entranen el mbito de aplicacin del Derecho

    comunitario si se ha llevado a cabo unaarmonizacin a escala comunitaria.

    Gracias a la jurisprudencia del TJCE, elDerecho comunitario dispone asimismode un fondo considerable de principios deEstado de Derecho asimilables a los dere-chos fundamentales. Entre ellos, el princi-pio de proporcionalidad reviste unaenorme importancia prctica, pues encie-rra un mandato de ponderacin de losbienes e intereses que, a su vez, com-prende los aspectos de la idoneidad ynecesidad de la medida y de la prohibi-cin de toda actuacin desproporcio-nada. Entre los principios generales deDerecho asimilables a los derechos fun-damentales se encuentran igualmente losprincipios generales del Derecho admi-nistrativo y del due process (garantasprocesales), como por ejemplo el princi-pio de proteccin de la confianza leg-tima, la prohibicin de la retroactividadde los actos jurdicos desfavorables o dela anulacin o revocacin de los actosjurdicos favorables, as como el principiode audiencia, que se aplica en los proce-dimientos administrativos ante laComisin Europea, pero tambin en losprocedimientos ante el TJCE. Una signifi-cacin especial reviste igualmente la exi-gencia de una mayor transparencia, segnla cual las decisiones deben adoptarsecon la mxima transparencia y lo mscerca posible del ciudadano. Un ele-mento esencial de esta transparencia con-siste en que todos los ciudadanos de laUnin y las personas jurdicas estableci-das en un Estado miembro tienen derechoa acceder a los documentos del Consejode la UE y de la Comisin Europea.16

  • A pesar de reconocer la labor del TJCE en ladefinicin de los derechos fundamentalesno reconocidos por escrito, este mtodo deestablecimiento de los derechos funda-mentales europeos plantea un graveinconveniente: el TJCE debe limitarse alcaso concreto, por lo que tal vez no est encondiciones de deducir derechos funda-mentales a partir de principios generales deDerecho para todos los mbitos en que seconsidere necesario o deseable hacerlo.Tampoco podr elaborar el contenido y loslmites de la proteccin de los derechosfundamentales con la generalidad y gradode diferenciacin necesarias. Debido a ello,las instituciones comunitarias no puedenapreciar con suficiente exactitud si corren elriesgo de violar un derecho fundamental.Ni siquiera un ciudadano de la Comunidadafectado puede juzgar en todos los casos sise ha producido una violacin de sus dere-chos fundamentales.

    Durante mucho tiempo se consider que laadhesin de la CE al CEDH podra ser unava para salir de esta situacin. Sinembargo, en su Dictamen 2/94, el TJCEdeclar a este respecto que en el estadoactual del Derecho comunitario la CE nodispone de las competencias necesariaspara firmar este Convenio. En este con-texto, el TJCE expuso que, si bien la protec-cin de los derechos humanos constituyeuna condicin de la legalidad de las actua-ciones de la Comunidad, la adhesin alCEDH comportara un cambio sustancialdel sistema comunitario actual, ya que

    implicara la entrada de la CE en unsistema institucional de Derecho interna-cional de otro tipo y la adopcin de todaslas disposiciones del CEDH en el ordena-miento jurdico comunitario. Dichocambio del sistema de proteccin de losderechos humanos en la CE, que tendraefectos institucionales fundamentales tantopara la CE como para los Estados miem-bros, encierra, en opinin del TJCE, unadimensin constitucional y, por su propianaturaleza, trasciende el principio de com-petencia subsidiaria contemplado en elartculo 308 del Tratado CE.

    Por ello, la solucin definitiva del pro-blema de los derechos fundamentales en laCE slo puede consistir en la creacin deun catlogo de derechos fundamentalesespecfico para la UE, mediante la modifi-cacin de los Tratados comunitarios y de laUnin. El fundamento de dicho catlogopodra ser la Declaracin de derechos ylibertades fundamentales del PE, con lacual se elabor un amplio catlogo dederechos fundamentales. Slo de estaforma puede llevarse a cabo un fortaleci-miento eficaz de la proteccin de los dere-chos fundamentales en la UE. Sin embargo,ello presupone un consenso entre todos losEstados miembros sobre el contenido y loslmites de tales derechos. Es evidente quedicho acuerdo no existe an; los Estadosmiembros no han ido ms all de recono-cer, si bien de forma vinculante, el respetoy la proteccin de los derechos fundamen-tales en el marco de la UE.

    17

  • Toda sociedad tiene una constitucinque define la estructura de su sistemapoltico. Mediante la constitucin seregulan las relaciones de los miembros dela sociedad entre s y con la estructuracentral, se fijan los objetivos comunes yse establecen las reglas de juegomediante las cuales se adoptan las deci-siones de obligado cumplimiento. La UEes una sociedad de Estados a la quehan sido transferidas una serie de funcio-nes y tareas; siendo as, su constitucindebe ser capaz de responder a las mismaspreguntas que la constitucin de unEstado.

    A diferencia de lo que ocurre con lamayora de los Estados miembros, laconstitucin de la UE no se encuentrarecogida en un texto nico. Resulta de unconjunto de normas y valores fundamen-tales que los responsables estiman vincu-lantes y que figuran en los Tratados cons-titutivos o en los actos jurdicos adopta-dos por las instituciones o que, en parte,derivan de la costumbre.

    Los Estados se rigen por dos principios deorganizacin esenciales: el Derecho (ruleof law) y la democracia. Todo lo que hacela Unin, si quiere atenerse a estos princi-pios, debe tener un fundamento jurdico ydemocrtico: creacin, estructura, com-petencias, funcionamiento, posicin delos Estados miembros y sus rganos, posi-cin del ciudadano.

    Qu respuesta da el ordenamiento comu-nitario a las preguntas sobre su estructura,sus valores fundamentales y sus rganos?

    LA ESTRUCTURA DE LA UNINEUROPEA: EL MODELO DE LOSTRES PILARES

    Primer pilar: las tres Comunidades Europeas

    El primer pilar est formado por las tresComunidades Europeas (C[E]E, CEEA,CECA), profundizado y ampliado con launin econmica y monetaria. LaComunidad Econmica Europea cambide denominacin, adoptando la deComunidad Europea, al constituirse laUE. El Tratado CEE se convirti en TratadoCE. Con este cambio se pretende expresarla transformacin cualitativa de la CEE deuna comunidad puramente econmica auna unin poltica. Sin embargo, estecambio de denominacin no afecta enabsoluto a la existencia de las tres comuni-dades (CECA, CEEA y CE), ya que no con-lleva una unin formal de ellas. A raz de lafundacin de la UE, algunos rganos de laCE han cambiado de nombre. El Consejode las Comunidades Europeas se deno-mina desde el 8 de noviembre de 1993Consejo de la Unin Europea. LaComisin de las Comunidades Europeasse ha convertido en Comisin Europea.Tambin el Tribunal de Cuentas cambide nombre el 17 de enero de 1994 y actual-

    18

    LA CONSTITUCIN DE LA UNIN EUROPEA

  • Unin Europea

    19

    Primer pilar: Comunidades

    Europeas

    Segundo pilar: poltica exterior y de

    seguridad comn

    Tercer pilar: cooperacin enmateria de seguridad interior y

    poltica judicial

    CE Unin aduanera y

    mercado interior Poltica agrcola Poltica estructural Poltica comercialDisposiciones nuevaso modificadas para: Ciudadana de la

    Unin Educacin y cultura Redes transeuropeas Proteccin del

    consumidor Sanidad Investigacin

    cientfica y medio ambiente

    Poltica social Poltica de asilo Fronteras exteriores Poltica de

    inmigracinCEEACECA

    Poltica exterior: Cooperacin,

    posiciones y acciones comunes

    Mantenimiento de lapaz

    Derechos humanos Democracia Ayuda a otros

    Estados

    Poltica de seguridad: Sobre la base de la

    UEO, la seguridadde las cuestionesque afectan a la UE

    Desarme Aspectos

    econmicos delarmamento

    A largo plazo: ordeneuropeo deseguridad

    Cooperacin judicialen causas civiles ypenales

    Cooperacin policial Lucha contra el

    racismo y laxenofobia

    Lucha contra lasdrogas y el trfico dearmas

    Lucha contra la delin-cuencia organizada

    Lucha contra elterrorismo

    Delitos contramenores y trfico deseres humanos

  • mente se denomina Tribunal de CuentasEuropeo. No obstante, los actos jurdicosadoptados por cada una de las institucioneslo siguen siendo de la Comunidad corres-pondiente.

    El primer pilar encarna la forma ms desa-rrollada de integracin comunitaria. En elmarco de la CE, las instituciones comunita-rias pueden establecer normas de Derechoen los mbitos polticos cuya competenciales ha sido transferida, y este Derecho esaplicable directamente en los Estadosmiembros y tiene primaca sobre la legisla-cin nacional. En el ncleo de la CE se hallael mercado interior, con sus libertades fun-damentales (libre circulacin de mercan-cas, libre circulacin de trabajadores, liber-tad de establecimiento, libre prestacin deservicios y libre circulacin de capitales ypagos) y su rgimen en materia de compe-tencia. Entre las polticas que son compe-tencia comunitaria cabe sealar los mbitossiguientes: econmico y monetario conel euro en su centro como moneda comneuropea , agrcola, de visados, de asilo einmigracin, de transportes, fiscal, deempleo, comercial, social, de educacin yjuventud, cultural, de consumidores y desanidad, de redes transeuropeas, industrial,de cohesin econmica y social, de investi-gacin y desarrollo tecnolgico, ambientaly de ayuda al desarrollo.

    El segundo pilar: cooperacin en el mbito de la poltica exteriory de seguridad comn

    Hasta la adopcin del Tratado de la UninEuropea, la coordinacin poltica entre losEstados miembros de la CE se desarrollaba

    en el marco de la Cooperacin PolticaEuropea (CPE), creada en 1970 y mejoraday ampliada mediante el Acta nica Europeade 1986/1987. Se trataba de consultasperidicas de los ministros de AsuntosExteriores y de contactos permanentes entresus departamentos. Fue creada con el obje-tivo de favorecer la comprensin mutua,armonizar los puntos de vista y en lamedida de lo posible propiciar unaactuacin conjunta entre los Estados miem-bros en todas las cuestiones importantes depoltica exterior. Sin embargo, todas lasresoluciones deban adoptarse por unani-midad. Las cuestiones de seguridad se limi-taban a sus aspectos polticos y econmi-cos. Las recientes crisis polticas (guerra delGolfo, guerra civil yugoslava, desmembra-miento de la Unin Sovitica) pusieron cla-ramente de manifiesto que este instrumentode poltica exterior y de seguridad no erasuficiente para permitir que la UE actuaseen las cuestiones importantes de la polticamundial de acuerdo con su peso comoprimera potencia econmica del mundo. Enel Tratado de la Unin Europea, los Jefes deEstado o de Gobierno de los Estados miem-bros acordaron desarrollar paulatinamenteuna poltica exterior y de seguridad comncon los siguientes objetivos:

    mantener los valores comunes, los inte-reses fundamentales y la independenciade la UE;

    fortalecer la seguridad de la UE y de susEstados miembros;

    mantener la paz en el mundo y reforzarla seguridad internacional de acuerdocon los principios de la Carta de20

  • Naciones Unidas, as como con los prin-cipios y objetivos del Acta de Helsinkide 1975 y de la Carta de Pars de 1990,que en 1994 se consolid en laOrganizacin de Seguridad yCooperacin en Europa (OSCE);

    fomentar la cooperacin internacional;

    promover la democracia y el Estado deDerecho, as como el respeto de losderechos humanos y las libertades fun-damentales.

    Puesto que la UE no es una estructuraestatal, la consecucin de dichos objetivosdebe ser progresiva. Tradicionalmente, lapoltica exterior y, sobre todo, la de seguri-dad forman parte de los mbitos en los quelos Estados miembros velan por conservarsu soberana. Por esa razn resulta difcildefinir intereses comunes en este terreno, yaque nicamente Francia y el Reino Unidodisponen de armas nucleares dentro de laUE. Otro problema consiste en que notodos los Estados miembros de la UE formanparte de las alianzas defensivas, OTAN (esel caso de Irlanda, Austria, Finlandia ySuecia) y UEO (como ocurre conDinamarca, Grecia e Irlanda). Por ello, lasdecisiones en materia de poltica exterior yde seguridad comn siguen adoptndoseen el marco de la cooperacin interestatal.No obstante, se ha ido desarrollando un ins-trumental de actuacin que ha encontradosu reflejo en el Tratado de Amsterdam y haadquirido un perfil jurdico concreto atravs de la cooperacin interestatal. As, enel segundo pilar (y en el tercero) se adoptandecisiones de principio, se formulan posi-ciones comunes y se aprueban acciones y

    medidas comunes y decisiones marco. Enparticular, las decisiones marco siguen lapauta de las directivas CE, aunque no tienenvigencia ni aplicacin directas en losEstados miembros, al igual que los demsinstrumentos de actuacin de la UE. Dichasmedidas y decisiones tampoco pueden serrecurridas ante el TJCE.

    El tercer pilar: cooperacin policialy judicial

    El objetivo de la cooperacin policial y judi-cial es garantizar a todos los ciudadanos unespacio de libertad, seguridad y justicia(artculos 29 y 30 del Tratado UE) a travs deuna actuacin comn en la prevencin dela delincuencia y la lucha contra la misma(en particular, el terrorismo, el trfico deseres humanos, el trfico ilcito de drogas yde armas, la corrupcin y el fraude), contrael racismo y la xenofobia. Las primerasmedidas, muy prometedoras, se adoptaroncon la Directiva relativa a la lucha contra ellavado de dinero negro y la creacin de laoficina policial europea Europol, que fun-ciona desde 1998.

    En el mbito de la cooperacin judicial setrata, adems, de facilitar y acelerar la coo-peracin en los procedimientos judiciales yla ejecucin de sentencias, de acelerar laextradicin entre los Estados miembros, deestablecer disposiciones mnimas sobre lascaractersticas de las infracciones penales ylas penas en los mbitos del crimen organi-zado, el terrorismo y el trfico de drogas(artculos 31 y 32 del Tratado UE).

    En este caso, al igual que en el mbito dela poltica exterior y de seguridad, la cola- 21

  • boracin se desarrolla en principio a travsde la cooperacin interestatal, al margendel procedimiento de toma de decisionesde la CE.

    LA NATURALEZA JURDICADE LA CE Y DE LA UE

    Para determinar la naturaleza jurdica deuna organizacin, es necesario un estudiojurdico de la misma en funcin de suspropiedades caractersticas.

    1. La naturaleza jurdica de la CE

    La naturaleza jurdica de la CE se des-prende de dos sentencias fundamentalesdel Tribunal de Justicia de la CE de losaos 1963 y 1964:

    El asunto Van Gend & Loos

    En este litigio, la empresa de transportesVan Gend & Loos interpuso recurso anteun tribunal de los Pases Bajos contra laadministracin de aduanas del pas, quehaba cobrado un arancel superior que enotras ocasiones por la importacin de unproducto qumico procedente deAlemania. Esta empresa consideraba quedicha prctica constitua una infraccindel artculo 12 del Tratado CEE (actual-mente artculo 25 del Tratado CE), queprohbe a los Estados miembros la intro-duccin de nuevos derechos de aduana yel aumento de los ya existentes en elmercado comn. El tribunal holands sus-pendi la tramitacin del juicio y solicital TJCE que dilucidara el alcance jurdicode dicha disposicin del Tratado constitu-tivo de la CE.

    El TJCE aprovech este litigio para sentaralgunas consideraciones fundamentales encuanto a la naturaleza jurdica de la CE. Ensu sentencia expone:

    [...] El objetivo del Tratado CEE, que es elde establecer un mercado comn cuyo fun-cionamiento afecta directamente a los justi-ciables de la Comunidad, implica quedicho Tratado constituye algo ms que unAcuerdo, que slo crea obligaciones rec-procas entre los Estados contratantes [...]esta concepcin est confirmada en elPrembulo del Tratado, que, adems de alos Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lohace, de forma ms concreta, mediante lacreacin de rganos en los que se institu-cionalizan poderes soberanos cuyo ejerci-cio afecta tanto a los Estados miembroscomo a sus ciudadanos [...] por esasrazones, ha de llegarse a la conclusin deque la Comunidad constituye un nuevoordenamiento jurdico de Derecho interna-cional, a favor del cual los Estados miem-bros han limitado su soberana, si bien enun mbito restringido, y cuyos sujetos son,no slo los Estados miembros, sino tambinsus nacionales [...].

    El asunto Costa/ENEL

    Un ao ms tarde, el asunto Costa/ENELdio ocasin al TJCE para profundizar suanlisis. El litigio se haba originado por lossiguientes hechos: En 1962, Italia naciona-liz la produccin y el suministro de electri-cidad y transfiri las instalaciones de lascompaas elctricas a la empresa elctricaENEL. En su calidad de accionista de lasociedad annima Edison Volta, afectadapor la nacionalizacin, el seor Costa con-22

  • sider que haba sido privado de sus divi-dendos y se neg a pagar un recibo de luzpor importe de 1 926 ITL. Ante el juez depaz de Miln, el seor Costa justific suactitud, entre otras cosas, alegando que laLey de nacionalizacin violaba una serie dedisposiciones del Tratado CE. Para enjuiciarlas alegaciones del seor Costa, el juzgadode paz presento ante el TJCE diversas cues-tiones prejudiciales de interpretacin delTratado CE. En su sentencia, el TJCE exponelo siguiente acerca del carcter jurdico dela CE:

    A diferencia de los Tratados internaciona-les ordinarios, el Tratado de la CEE cre unordenamiento jurdico propio integrado enel sistema jurdico de los Estados miembros[...] y que vincula a sus rganos jurisdiccio-nales. Al instituir una comunidad de dura-

    cin indefinida, dotada de institucionespropias, de personalidad, de capacidadjurdica, de capacidad de representacininternacional, y ms en particular, depoderes reales derivados de una limitacinde competencia o de una transferencia deatribuciones de los Estados a la Comunidad,stos han limitado su soberana y hancreado as un cuerpo normativo aplicable asus nacionales y a s mismos.

    El Tribunal resume as las conclusiones deestas prolijas explicaciones:

    De todo ello se desprende que alDerecho creado por el Tratado, nacido deuna fuente autnoma, no se puede oponer,en razn de su especfica naturaleza origi-nal una norma interna, cualquiera que seasta, ante los rganos jurisdiccionales, sin 23

  • que al mismo tiempo aqul pierda sucarcter comunitario y se ponga en tela dejuicio la base jurdica misma de laComunidad [...] la transferencia realizadapor los Estados, de su ordenamiento jur-dico interno en favor del comunitario, delos derechos y obligaciones correspon-dientes a las disposiciones del Tratado,entraa por tanto una limitacin definitivade su soberana, contra la que no puedeprevalecer un acto unilateral ulteriorincompatible con el concepto deComunidad.

    En vista de estas dos sentencias fundamen-tales del TJCE, cabe destacar los siguienteselementos que constituyen en conjunto losrasgos caractersticos de la naturaleza jur-dica de la CE:

    la estructura institucional que garantizaque la formacin de la voluntad en la UEtambin reciba la influencia del intersgeneral europeo, es decir, los interesescomunitarios que se recogen en losobjetivos europeos;

    la transferencia de competencias a lasinstituciones comunitarias, que va msall que en el caso de las dems organi-zaciones internacionales y se extiende ambitos normalmente reservados a losEstados;

    el establecimiento de un ordenamientojurdico propio, independiente de losordenamientos jurdicos de los Estadosmiembros;

    la aplicabilidad directa del Derechocomunitario, segn la cual las disposi-ciones del Derecho comunitario surten

    pleno efecto de modo uniforme en todoslos Estados miembros y concede dere-chos e impone obligaciones tanto a losEstados miembros como a sus ciudada-nos;

    la primaca del Derecho comunitario,mediante la cual se garantiza que elDerecho comunitario no pueda ser niderogado ni modificado por la legisla-cin nacional y que, en caso de litigio, elprimero prevalezca sobre la segunda.

    De esta forma, la CE resulta ser unaentidad autnoma de poder con derechosde soberana propios y un ordenamientojurdico independiente de los Estadosmiembros, al que estn sometidos tanto losEstados miembros como sus ciudadanosen los mbitos de competencia transferi-dos a la CE.

    2. La naturaleza jurdica de la UE

    La UE ya no es tan slo un objetivo progra-mtico del proceso de integracin, sinouna organizacin internacional suigeneris, creada mediante el Tratado deMaastricht.

    Su peculiaridad reside en su estructuracomo techo jurdico de las tresComunidades Europeas, en sus polticascomplementarias y en las formas de coo-peracin entre los Estados miembros.

    No obstante, el ordenamiento jurdico deesta Unin se queda muy por detrs del dela CE. As, los principios irrenunciables deautonoma, de aplicacin directa y de pri-maca del Derecho comunitario que rigen24

  • el ordenamiento jurdico de la CE no sonaplicables a los otros dos pilares de la UE.Estos pilares contienen ms bien progra-mas y declaraciones de intenciones que seponen en prctica a travs de la coopera-cin intergubernamental y que slo repre-sentan una fase previa de una Unin ins-titucionalizada posterior. A este respecto,el hecho de que la UE se sirva de las insti-tuciones de la CE para cumplir su misin,carece de importancia, ya que estosrganos de la Unin slo pueden actuarcon arreglo al Tratado de la Unin, esdecir, nicamente en el marco de la coo-peracin de los Estados miembros en elsegundo pilar y en el tercero. El Tratado dela Unin no es una constitucin de laUE que regule ntegramente su sistemapoltico.

    3. Diferencias respecto a otras formasde organizacin poltica

    Asimismo, las caractersticas de la CE y de laUE ponen de manifiesto los puntos encomn y las diferencias con otras organiza-ciones de Derecho internacional de tipoordinario, por una parte, y con la estructurade los Estados federales, por otra.

    La UE no es an una estructura acabada,sino ms bien un sistema en gestacincuya apariencia definitiva an no puedepreverse.

    Con las organizaciones tradicionales deDerecho internacional, la UE nicamentetiene en comn que tambin stas han sidocreadas mediante un tratado internacional.Pero con la integracin de la CE en la estruc-tura organizativa de la UE, esta ltima ya se

    ha alejado mucho de estas races delDerecho internacional. Los actos fundacio-nales de la CE, que se basan igualmente entratados internacionales, han conducido a lacreacin de comunidades independientes,provistas de competencias y derechos desoberana propios. Los Estados miembroshan renunciado parcialmente a su soberanaen favor de dichas comunidades. Incluso elcatlogo de funciones transferidas a la CE sediferencia fundamentalmente del de lasdems organizaciones internacionales.Mientras que en el caso de estas ltimas setrata sobre todo de tareas tcnicas delimita-das, encomendadas a un rgano internacio-nal, a la CE le corresponden mbitos de acti-vidad que en su conjunto determinan laexistencia de los Estados.

    Estas diferencias entre la CE y las organiza-ciones internacionales convencionales laasemejan a una estructura estatal, y esomismo ocurre tambin con la UE. En parti-cular, la renuncia parcial a la soberana delos Estados miembros a favor de la CE se haconsiderado un indicio de que la UE ya pre-senta una estructura de tipo federal. Estainterpretacin no tiene en cuenta, sinembargo, que las instituciones de la UE sloposeen las competencias establecidas paraalcanzar los objetivos que se recogen en lostratados comunitarios y tan slo en determi-nadas materias. Por ello, no pueden escogersus objetivos libremente como los Estados ysatisfacer todas las necesidades a las quedebe hacer frente en la actualidad unEstado moderno. La UE carece tanto de lacompetencia global que caracteriza a unEstado, como de la facultad para dotarse denuevas competencias (la denominada com-petencia de competencias). 25

  • Por esa razn, la UE no es una organizacininternacional normal, ni tampoco una aso-ciacin de Estados, sino una entidad depoder que hay que situar entre estos dosmodelos tradicionales de asociaciones deEstados. En la jerga jurdica se ha creado eltrmino de organizacin supranacionalpara describir esta posicin particular.

    LAS FUNCIONES DE LA UE

    El catlogo de funciones encomendadas ala UE se parece mucho al ordenamientoconstitucional de un Estado. No se trata,como sucede normalmente en las organiza-ciones internacionales, de actividades tc-nicas delimitadas que lleva a cabo unrgano internacional, sino de mbitos deactuacin que su conjunto determinan laexistencia de los Estados.

    En el marco del Tratado CE, la funcin de laUE consiste en unir en una comunidad a losEstados miembros a travs de la creacin deun mercado comn que unifique los mer-cados nacionales de aqullos y en el quese puedan ofrecer y vender todas las mer-cancas y servicios en las mismas condicio-nes que en el mercado interior, y ellotambin a travs de la aproximacin pro-gresiva de las polticas econmicas nacio-nales en todos los mbitos.

    La idea de la creacin de un mercadocomn cobr nueva vida con el programade Realizacin del mercado interior para1992. Dicho programa naci de la idea, poruna parte, de que la plena expresin de laslibertades ya mencionadas del mercadocomn segua tropezando con una serie deobstculos nacionales, y por otra, de que

    importantes sectores econmicos, como elsector de las telecomunicaciones o la con-tratacin pblica, an no formaban partedel concepto del mercado comn. En elLibro Blanco sobre la realizacin delmercado interior, la Comisin Europea pre-sent en junio de 1985 a los Jefes de Estadoo de Gobierno de los entonces diez Estadosmiembros un catlogo de medidas formadopor aproximadamente 300 actos jurdicos yprovisto de un calendario preciso, con lascuales se trataba de eliminar para finales de1992 todos los obstculos intracomunita-rios subsistentes. La Comisin recibi esemismo ao de los Jefes de Estado o deGobierno en la Cumbre de Miln elmandato poltico de realizar el programaMercado interior 1992. Sin embargo,para que el objetivo de lograr en tan slosiete aos lo que no haba sido posible conmenos Estados miembros en casi tres dece-nios tuviera posibilidades de xito, se nece-sitaba ms que una declaracin de voluntadpoltica y la adopcin de un programa: Elobjetivo del Mercado interior 1992 debaser parte integrante de los Tratados deRoma, lo que se logr finalmente con elActa nica Europea, mediante la cual elTratado C[E]E qued completado, entreotras cosas, con una disposicin por la cualla Comunidad adoptara todas las medidasnecesarias para la realizacin progresivadel mercado interior para el 31 de diciem-bre de 1992 (artculo 14 antiguo artculo7 A del Tratado CE; anteriormente, ar-tculo 8 A del Tratado CEE). En general, esteprograma se ejecut dentro del plazo pre-visto. Las instituciones comunitarias logra-ron establecer el marco jurdico del funcio-namiento de un mercado interior. Entretanto, dicho marco ha sido completado en26

  • su mayor parte por las medidas nacionalesde transposicin, de forma que el mercadointerior ya es una realidad. Este mercado seabre ante nosotros incluso en la vida coti-diana, en particular durante los viajes en laUE, que ya no se ven interrumpidos por loscontroles de personas en las fronterasnacionales.

    Mediante el Tratado de la Unin Europea,la CE adquiri una nueva dimensin econ-mica y social. Con la introduccin del euro(apartado 4 del artculo 121 del Tratado CE)como moneda nica europea para once delos quince Estados miembros (el ReinoUnido, Dinamarca y Suecia han renun-ciado voluntariamente a hacerlo por elmomento, mientras que Grecia an seesfuerza por cumplir las condiciones deadmisin) el 1 de enero de 1999, quemarc un nuevo hito en la trabazn econ-mica entre los Estados miembros, se reforzan ms el mercado interior. El euro susti-tuir a las monedas nacionales el 1 deenero de 2002 como nico medio de pagodentro de la UE, incluso para las operacio-nes ordinarias, convirtindose as en lamoneda de todos los ciudadanos de laUnin.

    Con la creacin de una ciudadana de laUnin (artculo 17 y siguientes del TratadoCE) se consolidaron an ms los derechose intereses de los nacionales de los Estadosmiembros dentro de la UE. stos gozan delibertad de circulacin dentro de ella (art-culo 18 del Tratado CE), del derecho devoto activo y pasivo en las eleccionesmunicipales (artculo 19 del Tratado CE),de la proteccin diplomtica y consular enpases no comunitarios por parte de todos

    los Estados miembros (artculo 20 delTratado CE), del derecho de peticin al PE(artculo 21 del Tratado CE), as como, enconjuncin con la prohibicin general dela discriminacin, del derecho a sertratado en cualquier Estado miembrocomo a los nacionales de dicho Estado(apartado 2 del artculo 17, en relacincon el artculo 12 del Tratado CE). En vistadel preocupante nivel de desempleo exis-tente en la UE, que perdura desde hace yavarios aos, la tarea de desarrollar unaestrategia europea del empleo ha adqui-rido carcter de urgencia. A tal fin se intro-dujo un nuevo ttulo independiente sobreEmpleo en el Tratado CE (ttulo VII, artcu-los 125 a 130), en el que se pide a losEstados miembros y a la CE que adoptenuna estrategia en la materia y, en particu-lar, que promuevan la cualificacin, la for-macin y la flexibilidad de los trabajado-res; asimismo, los mercados de trabajodeben adaptarse a las exigencias de loscambios econmicos. El fomento delempleo se entiende como asunto deinters comn, lo que exige una coordina-cin en el seno del Consejo de la UE porparte de los Estados miembros de sus acti-vidades nacionales. La CE debe favorecerun alto nivel de empleo fomentando lacooperacin entre los Estados miembros yapoyando las medidas de stos y, en sucaso, complementndolas, dentro delrespeto de las competencias de los Estadosmiembros.

    En el marco del Tratado UE se hace refe-rencia a nuevas polticas y formas de coo-peracin en los mbitos de la poltica exte-rior y de seguridad, as como de la coope-racin judicial y policial. 27

  • LAS COMPETENCIAS DE LA UE

    Ni el Tratado constitutivo de la CE ni elTratado de la Unin Europea conceden a lasinstituciones comunitarias una competen-cia general a fin de adoptar todas lasmedidas necesarias para la realizacin delos objetivos de los Tratados, sino que esta-blecen en los diversos captulos el alcancede las atribuciones para cada actuacin(principio de limitacin de competencias).Los Estados miembros eligieron esta vapara definir y controlar la renuncia a suspropias competencias. El alcance real decada mandato vara segn la naturaleza delos mbitos de actuacin reconocidos a laUE y a la CE.

    En el marco de la CE, el alcance de lascompetencias es muy amplio, por ejemplo,en matera de poltica comn de transportes,en la que pueden adoptarse todas las dispo-siciones oportunas (apartado 1 del artculo71 del Tratado CE), en el sector de la pol-tica agrcola (apartado 2 del artculo 34 delTratado CE) y en el mbito de la libre circu-lacin de trabajadores (artculo 40 delTratado CE), en el que pueden adoptarsetodas las medidas necesarias. En cambio, elmargen de maniobra de la CE y de susrganos en materia de competencia (art-culo 81 y siguientes del Tratado CE), depoltica cultural y educativa (artculos 150 y151 del Tratado CE), de poltica de sanidady de proteccin de los consumidores (art-culos 152 y 153 del Tratado CE) o de pol-tica ambiental (artculo 175) est limitadopor condiciones sumamente detalladas.

    Aparte de estas competencias de interven-cin especficas, los Tratados comunita-

    rios tambin prevn la posibilidad deactuar, si se considera necesario, conmiras a realizar uno de los objetivos delTratado (artculo 308 del Tratado CE, art-culo 203 del Tratado CEEA y apartado 1del artculo 95 del Tratado CECA, princi-pio de competencia subsidiaria). Sinembargo, con ello no se concede a las ins-tituciones un mandato general quepermita la realizacin de tareas situadasfuera de los objetivos recogidos en losTratados. Las instituciones comunitariastampoco estn facultadas para ampliar suspropias competencias en detrimento delos Estados miembros, invocando el prin-cipio mencionado. En la prctica, las posi-bilidades que ofrece dicho principio seinvocan cada vez ms a menudo, ya quecon el paso del tiempo la CE debe hacerfrente a nuevas funciones no previstas enel momento de la celebracin de losTratados constitutivos y para las cuales noexisten facultades concretas en losmismos. Cabe destacar en particular losmbitos de la proteccin del medioambiente y de los consumidores, losnumerosos programas de investigacinadoptados desde 1973 fuera de laComunidad Europea de la EnergaAtmica o la creacin del Fondo RegionalEuropeo, con el que se pretende contribuira paliar las diferencias entre las regionesdesarrolladas y menos desarrolladas de laUE. No obstante, a travs del Acta nicaEuropea y del Tratado UE, se han ido esta-bleciendo facultades especficas paradichos mbitos en el Tratado CE. Con estasdisposiciones explcitas sobre la compe-tencia de la CE ha disminuido considera-blemente la importancia en la prctica delprincipio de competencia subsidiaria.28

  • Por ltimo, existen otras competencias des-tinadas a que se adopten las medidas nece-sarias para la ejecucin eficaz y coherentede atribuciones expresamente concedidas(competencias implcitas) y que hancobrado especial importancia para las rela-ciones exteriores. Con arreglo a dichascompetencias, la CE puede contraer obliga-ciones respecto a pases extracomunitariosu otras organizaciones internacionales enmbitos incluidos entre las funciones que lehan sido atribuidas. Un ejemplo ilustrativolo constituye el asunto Kramer, que seplante ante el TJCE. Se trataba de la com-petencia de la CE para cooperar con organi-zaciones martimas internacionales y, en sucaso, para asumir las obligaciones corres-pondientes a fin de fijar las cuotas de captu-ras en la pesca martima. Ante la ausenciade una disposicin expresa en el TratadoCE, el TJCE interpret que la competencianecesaria de la CE en materia de relacionesexteriores derivaba de sus atribucionesinternas en poltica pesquera en el marcode la poltica agrcola comn.

    Sin embargo, el ejercicio de estas compe-tencias por parte de la CE est sometido alprincipio de subsidiariedad, procedente dela doctrina social catlica, que mediante suintegracin en el Tratado CE (artculo 5) hasido elevado a rango constitucional. Esteprincipio presenta dos vertientes, una posi-tiva y otra negativa. La positiva, es decir, laque estimula las competencias a favor de laCE, dice que la CE debe actuar cuando losfines perseguidos puedan lograrse mejor[...] a nivel comunitario; la negativa, esdecir, la lectura restrictiva del principio desubsidiariedad, significa que la CE debeabstenerse de intervenir si la actuacin de

    los Estados miembros es suficiente paraconseguir el objetivo. En la prctica, estosignifica que todas las instituciones comuni-tarias, pero sobre todo la Comisin, debendemostrar que son necesarias una norma-tiva y una accin comunitarias.Parafraseando a Montesquieu puede afir-marse: si no es necesario adoptar una nor-mativa comunitaria, es necesario abstenersede adoptarla. Si se considera necesaria unareglamentacin a escala comunitaria,primero hay que plantearse la intensidad yla naturaleza de la medida comunitaria quedebe adoptarse. La respuesta la ofrece elprincipio de proporcionalidad que se haintroducido en el ordenamiento jurdicocomunitario a travs de la jurisprudenciadel TJCE. Segn dicho principio, es precisoestudiar detenidamente si resulta necesarioun instrumento jurdico y si no bastara otromedio de accin. Esto significa, ante todo,que debe darse preferencia a las leyesmarco, las disposiciones mnimas y lasnormas de reconocimiento mutuo de dispo-siciones nacionales y deben evitarse lasnormas demasiado detalladas. En uno delos protocolos del Tratado de Amsterdam seconcreta an ms la aplicacin del princi-pio de subsidiariedad. En l se establecenpormenorizadamente todos los requisitosen materia de procedimiento y contenidoque pueden derivarse del mismo para laadopcin de actos jurdicos comunitarios.De esta forma, ahora existen instruccionessumamente concretas para aplicar esteprincipio y al mismo tiempo se facilita elexamen de su aplicacin por parte de lasinstituciones comunitarias.

    En el marco del segundo y tercer pilar de laUE (poltica exterior y de seguridad comn 29

  • 30

    Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas

    15 Jueces

    Consejo Europeo15 Jefes de Gobierno y el

    Presidente de laComisin

    Tribunal de Cuentas Europeo15 miembros

    Comit de las Regiones

    222 miembros

    Consejo de la UE15 Ministros

    Comisin Europea20 miembros

    Parlamento Europeo626 diputados

    Comit Econmico ySocial

    222 miembros

    AlemaniaFrancia Italia Reino UnidoEspaaBlgicaGrecia Pases BajosPortugal Austria SueciaDinamarcaIrlanda FinlandiaLuxemburgo

    1010101085555443332

    11,3611,3611,3611,369,095,685,685,685,684,544,543,413,413,412,27

    21,9615,6315,3915,7510,532,722,814,162,662,162,371,410,971,370,11

    222221111111111

    Porcentaje deltotal de los votos

    Votos en elConsejo

    Porcentajede la

    poblacin total

    Nmero de miembrosde la Comisin

    Banco Europeo de Inversiones

    Banco Central Europeo

    LAS INSTITUCIONES Y LOS RGANOS DE LA UE

  • y cooperacin judicial y policial en causaspenales), las competencias de las institucio-nes comunitarias se limitan a la ayuda yapoyo a la cooperacin formulada y organi-zada por los propios Estados miembros enel Consejo Europeo. En este mbito no seha producido una transferencia total, nisiquiera parcial, de las competencias de losEstados miembros a las instituciones comu-nitarias; al contrario, las competencias ori-ginales en los mbitos de la poltica exteriory de seguridad comn y de la cooperacinjudicial y policial en causas penales siguenestando en manos de los Estados miembros,que se han comprometido a una ampliacooperacin y a una actuacin comn en elmarco de la UE, utilizando la estructura ins-titucional de la CE.

    La tercera cuestin que se plantea en rela-cin con la constitucin de la CE se refierea su organizacin: Cules son las institu-ciones de la CE? Dado que la CE asumefunciones reservadas normalmente a losEstados, hay que preguntarse si existe unGobierno, un Parlamento, una administra-cin y unos rganos jurisdiccionales tal ycomo los que conocemos en los Estadosmiembros. De forma intencionada, la reali-zacin de las tareas encomendadas a la CEy el control del proceso de integracin nose dejaron nicamente a la iniciativa ycompetencia de los Estados miembros o ala cooperacin internacional. Al contrario,la CE dispone de un sistema institucionalque le permite dar un nuevo impulso a laintegracin europea y fijar nuevos objeti-vos, as como establecer un Derechocomunitario vinculante para todos losEstados miembros por igual en los mbitosque son de su competencia.

    Los principales agentes del sistema institu-cional de la UE son, por una parte, elConsejo Europeo y, por otra, las institucio-nes de la CE, que son el ParlamentoEuropeo, el Consejo de la UE, la ComisinEuropea, el Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas y el Tribunal deCuentas Europeo. Forman parte igualmentede los rganos constitucionales el BancoCentral Europeo y el Banco Europeo deInversiones, as como el Comit Econmicoy Social y el Comit de las Regiones, encalidad de rganos auxiliares. De las institu-ciones, el Tribunal de Justicia y elParlamento este ltimo con el nombre deAsamblea eran desde el principiocomunes a las tres Comunidades. Ello sedebe a un Acuerdo entre los seis miembrosiniciales, firmado en 1957, al mismotiempo que los Tratados de Roma. La crea-cin de instituciones comunes se completen julio de 1967 con el Tratado para la cre-acin de un Consejo nico y una Comisinnica de las Comunidades Europeas(Tratado de fusin). Desde entonces, las tresComunidades cuentan con la misma estruc-tura institucional.

    El Consejo Europeo(artculo 4 del Tratado UE)

    El Consejo Europeo tiene su origen en lascumbres de Jefes de Estado o de Gobiernode los Estados miembros de la CE. En lareunin celebrada en diciembre de 1974 enPars, los Jefes de Estado o de Gobiernodecidieron reunirse en lo sucesivo tresveces al ao como Consejo Europeo. En1987, con el Acta nica Europea, elConsejo Europeo se integr en principio enla estructura institucional de la CEE (artculo 31

  • 23 del AUE). Actualmente es un rgano dela Unin Europea (artculo 4 del TratadoUE).

    El Consejo Europeo est compuesto por losJefes de Estado o de Gobierno de losEstados miembros, as como el Presidentede la Comisin de la CE, y se rene almenos dos veces al ao. En sus trabajos sonasistidos por los ministros de AsuntosExteriores y un miembro de la Comisin(apartado 2 del artculo 4 del Tratado UE).

    La funcin propia del Consejo Europeoconsiste en fijar las directrices polticas parala integracin europea, tanto con respecto ala UE como a la CE. La realizacin de susfunciones en el marco de la CE se traduceen la toma de decisiones polticas de princi-pio o en la formulacin de directrices ymandatos para los trabajos del Consejo dela UE o de la Comisin Europea. El ConsejoEuropeo ha dado estos impulsos, porejemplo, para la unin econmica y mone-taria, el sistema monetario europeo, la elec-cin por sufragio directo del ParlamentoEuropeo, para las actividades en materia depoltica social y en cuestiones relativas a laadhesin.

    El Parlamento Europeo(artculos 189 a 201 del Tratado CE)

    El Parlamento Europeo (PE) representa, deconformidad con los Tratados comunitarios,a los pueblos de los Estados pertenecientesa la CE (apartado 1 del artculo 189 delTratado CE). Tiene su origen en la AsambleaComn de la CECA, la Asamblea de la CEEy la Asamblea de la CEEA, unificadas envirtud del Acuerdo relativo a los rganos

    comunes de las Comunidades Europeas de1957 (Primer Tratado de fusin) en unanica Asamblea. El cambio de nombreoficial, la denominacin de ParlamentoEuropeo, tuvo lugar con la nueva versindel Tratado CE surgida del Tratado de laUnin Europea. No obstante, con ello no sehizo ms que sancionar la designacin deuso comn, que data del cambio denombre decidido por la propia Asambleaen el ao 1958.

    Composicin y eleccin

    El PE est compuesto actualmente por 626representantes de los pueblos de losEstados reunidos en la Comunidad. Elnmero de diputados no puede superar los700.

    Hasta 1979, estos representantes eranmiembros de los Parlamentos nacionales, encuyo seno eran designados para acudir alPE. La eleccin por sufragio universaldirecto de los diputados del PE por los ciu-dadanos de los Estados miembros slo sehizo realidad, despus de numerosas inicia-tivas estriles, en junio de 1979. Conforme ala duracin de una legislatura, las eleccio-nes directas se celebran desde entoncescada cinco aos. Sin embargo, an no existeun sistema electoral comunitario, como elcontemplado asimismo en los Tratados. As,en la ltima eleccin directa del PE de juniode 1999 se aplic, al igual que en 1979, elrgimen electoral nacional. De esta forma,el Reino Unido, por ejemplo, mantuvo elsistema mayoritario para las eleccioneseuropeas hasta 1994, y no se sum a losdems Estados miembros en la utilizacinde sistemas proporcionales hasta 1999.32

  • 33

    La composicin del PE se ilustra en elcuadro de la pgina 34, que refleja la distri-bucin de escaos de la ltima eleccindirecta de 1999. El Presidente, losVicepresidentes y los cuestores forman laMesa del PE, que es elegida por elParlamento para un perodo de 30 meses; ala Mesa ampliada pertenecen, adems, losPresidentes de los Grupos Polticos. Seocupa de las cuestiones relativas a la orga-nizacin interna del PE, de las relacionesinterinstitucionales y de las relaciones conlas instituciones extracomunitarias.

    La distribucin de escaos por pas haceque, numricamente, un diputado alemnrepresente a 808 000 ciudadanos, mientrasque un diputado luxemburgus representatan slo a unos 60 000.

    Con la eleccin directa, el PE obtuvo unalegitimacin democrtica y puede reclamarpara s la representacin de los ciudada-nos de los Estados miembros de la CE. Pors sola, la existencia de un Parlamentoelegido directamente no satisface, sinembargo, la exigencia fundamental de unaconstitucin democrtica, segn la cualtodo el poder del Estado emana del pueblo.Parte de esta exigencia se refleja, junto conla transparencia del proceso de toma dedecisiones y la representatividad de losrganos de decisin, en el control parla-mentario y la legitimidad de las institucio-nes comunitarias que participan en elproceso decisorio a travs del Parlamento.Es precisamente en este aspecto donde elordenamiento de la Comunidad presentaan algunas deficiencias, a pesar de todoslos avances alcanzados en los ltimos aos.Con razn se le define an como demo-

    cracia subdesarrollada. El PE sigue ejer-ciendo de manera limitada las funciones deun verdadero Parlamento, tal y como seconcibe en el modelo estatal de democra-cia parlamentaria. Primero, el PE no eligeun Gobierno, simplemente por la razn deque ste no existe, tal como lo conocemos,en la UE. Las funciones previstas en losTratados que son asimilables a las guberna-mentales corresponden al Consejo y a laComisin en rgimen de divisin deltrabajo. Sin embargo, el Tratado de laUnin Europea concede al PE la posibilidadde influir en el nombramiento de laComisin y la designacin de su Presidente(el llamado derecho de investidura). Noobstante, no existe una posibilidad similarpara influir en la composicin del Consejode la UE. Este ltimo slo est sometido alcontrol parlamentario en la medida en quecada uno de sus miembros, en su calidadde ministro nacional, est sujeto al controldel Parlamento de su pas.

    Funciones

    En el PE pueden distinguirse tres tipos defunciones:

    La funcin decisoria: la funcin decisoriadel PE se ha visto notablemente reforzadacon la introduccin de dos nuevos procedi-mientos legislativos: el procedimiento decooperacin (introducido en 1987 por elAUE, artculo 252 del Tratado CE) y el pro-cedimiento de codecisin (introducido en1993 por el Tratado UE, artculo 251 delTratado CE), que se explicarn en detalle enla exposicin general de los mismos.Mediante estos dos procedimientos, el PE,en varias lecturas, no slo puede formular

  • 27

    1630

    4248

    5018

    0233

    PARLAMENTO EUROPEO (1)

    Presidente14 Vicepresidentes y 5 cuestores

    Grupo del Partido Popular Europeo (Demcrata-Cristianos) y Demcratas Europeos (PPE/DE)

    Grupo del Partido de los SocialistasEuropeos (PSE)

    No inscritos (NI)

    (1) En septiembre de 1999.

    Grupo del Partido Europeo delos Liberales, Demcratas yReformistas (ELDR)

    Grupo de losVerdes/Alianza LibreEuropea (Verdes/ALE)

    Grupo Confederalde la IzquierdaUnitariaEuropea/IzquierdaVerde Nrdica(GUE/NGL)

    Grupo Unin por laEuropa de lasNaciones (UEN)

    Grupo por la Europa de lasDemocracias y las Diferen-cias (EDD)

    17 Comisionespreparan los trabajos delas sesiones plenarias

    D99

    F87

    I87

    UK87

    E64

    NL31

    B25

    EL25

    P25

    S22

    A21

    DK16

    FIN16

    IRL15

    L6

    626

    34

  • 35

    1. AFET: Comisin de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Comny Poltica de Defensa

    2. BUDG: Comisin de Presupuestos

    3. CONT: Comisin de Control Presupuestario

    4. LIBE: Comisin de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores

    5. ECON: Comisin de Asuntos Econmicos y Monetarios

    6. JURI: Comisin de Asuntos Jurdicos y Mercado Interior

    7. INDU: Comisin de Industria, Comercio Exterior, Investigacin y Energa

    8. EMPL: Comisin de Empleo y Asuntos Sociales

    9. ENVI: Comisin de Medio Ambiente, Salud Pblica y Poltica del Consumidor

    10. AGRI: Comisin de Agricultura y Desarrollo Rural

    11. PECH: Comisin de Pesca

    12. REGI: Comisin de Poltica Regional, Transportes y Turismo

    13. CULT: Comisin de Cultura, Juventud, Educacin, Medios de Comunicacin y Deporte

    14. DEVE: Comisin de Desarrollo y Cooperacin

    15. AFCO: Comisin de Asuntos Constitucionales

    16. FEMM: Comisin de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades

    17. PETI: Comisin de Peticiones

    Diecisiete Comisiones preparan los trabajos de las sesiones plenarias:

  • enmiendas a los actos jurdicos comunita-rios y, dentro de ciertos lmites, defenderlasante el Consejo, sino que, en el marco de lacodecisin, el PE interviene en el procesolegislativo en rgimen de igualdad con elConsejo.

    Adems, tradicionalmente la posicin delPE en el procedimiento presupuestario esmuy fuerte. As, el PE tiene la ltimapalabra en los denominados gastos noobligatorios de la CE, es decir, aquellosque no se derivan obligatoriamente de lanormativa comunitaria. stos son los gastosde administracin de las instituciones y,sobre todo, los gastos operativos en elmarco de los Fondos Estructurales, de lapoltica de investigacin, de la polticaenergtica, de la poltica de transporte o dela proteccin del medio ambiente. Estosgastos representan casi la mitad del presu-puesto de la CE (46,3 % en 1999).Asimismo tienen una influencia decisiva enel desarrollo de la CE, ya que estos gastosdeterminan el progreso y la profundizacinde las polticas comunitarias fundamentales(por ejemplo, las polticas en materia social,regional, de investigacin, medio ambienteo transporte) y constituyen una condicinbsica para la puesta en marcha de nuevasacciones polticas, por ejemplo, en elmbito de la educacin o de la proteccinde los consumidores. El PE tiene la posibili-dad de modificar el reparto de estos gastosy, dentro de determinados lmites, de incre-mentar su importe. Ello le concede unaposibilidad de influencia considerablesobre la elaboracin concreta de las polti-cas comunitarias financiadas mediantegastos no obligatorios. La otra mitad delpresupuesto de la CE est destinada a los

    denominados gastos obligatorios, esdecir, aquellos que se derivan obligatoria-mente de las normativas comunitarias (engeneral se trata de gastos para la polticaagrcola comn). Para dichos gastos, el PEpuede proponer modificaciones. Siempreque stas no superen el importe total de losgastos obligatorios, se las considera adopta-das si el Consejo no las rechaza pormayora cualificada. Por ltimo, el PE tienederecho de rechazar el proyecto de presu-puesto en su totalidad y decide si apruebala gestin de la Comisin por lo que serefiere a la ejecucin del presupuesto delejercicio precedente.

    El PE tiene un derecho de aprobacin detodos los acuerdos internacionales impor-tantes (apartado 3 del artculo 300 y art-culo 310 del Tratado CE), as como de lostratados de adhesin celebrados con losnuevos Estados miembros que determinanlos requisitos para la adhesin (artculo49 del Tratado UE). Requieren igualmentela aprobacin del PE el nombramiento delPresidente de la Comisin, la designacinde la Comisin Europea, las modificacio-nes del Estatuto del BCE y la decisinsobre el procedimiento uniforme para laselecciones del PE.

    Funcin consultiva: el PE ejerce sufuncin consultiva en el marco de lasconsultas obligatorias, es decir, estableci-das en los Tratados, o facultativas porparte del Consejo y la Comisin. Hasta laintroduccin de los procedimientos decooperacin y codecisin, estas consultasgarantizaban la participacin del PE en elentonces nico procedimiento normativode la CE, el procedimiento de propuesta.36

  • Antes de que el Consejo adoptase unadecisin, el PE deba o poda ser consul-tado respecto a las propuestas de laComisin. Como veremos ms adelante, araz de la constante reduccin de la apli-cacin prctica del procedimiento de pro-puesta, la funcin consultiva del PE, almenos en los procedimientos normativosformales, ha cedido terreno ante lafuncin decisoria.

    Competencias de control: el PE sloejerce funciones de control frente a laComisin. Este control consiste sobretodo en que la Comisin debe respondera las preguntas del PE, defender su posi-cin en los debates pblicos del Pleno ypresentar al PE cada ao un InformeGeneral sobre la actividad de la UE paraser debatido. En estas ocasiones, el PEpuede someter a una mocin de censuraa la Comisin y, si fuera aprobada poruna mayora de dos tercios, la Comisinse vera as obligada a dimitir (artculo201 del Tratado CE). Hasta ahora se hanpresentado en el PE cinco mociones decensura (la ltima en enero de 1999), delas cuales tres llegaron a la fase de vota-cin; todas ellas fueron rechazadas.Dicho voto de censura fue ampliado detal forma por el Tratado de la UninEuropea que el PE, en virtud del derechode investidura que le concede el TratadoUE, interviene en el nombramiento de laComisin sujeta a su control. Ya quetambin el Consejo de la UE debe respon-der a las preguntas del PE sobre las prcti-cas comunitarias, ste dispone de la posi-bilidad de deliberar a un nivel polticodirecto con dos importantes rganos nor-mativos de la CE. A estas posibilidades de

    control poltico del PE se han aadidootros mecanismos de control de confor-midad con el Tratado UE. El PE puedeinvestigar las infracciones o escndalosen la CE mediante la creacin de comisio-nes temporales de investigacin. UnaComisin de este tipo se cre, porejemplo, para dilucidar la responsabili-dad de la Comisin por su reaccin suma-mente tarda a la aparicin de la enfer-medad de las vacas locas en el ReinoUnido, que representa una amenaza parala salud y la vida de las personas. Apartede ello, en los Tratados se contempla elderecho de cualquier ciudadano opersona jurdica a presentar peticiones alPE, que son tramitadas por una Comisinde peticiones con carcter permanente.Por ltimo, el PE hizo uso de las posibili-dades que se le conceden y nombr unDefensor del Pueblo, que estudia lasquejas sobre casos de negligencia admi-nistrativa por parte de los rganos o lasinstituciones, con excepcin del TJCE. ElDefensor del Pueblo est facultado pararealizar investigaciones y dirigirse alrgano afectado. Asimismo presenta uninforme sobre sus actividades al PE.

    Funcionamiento

    Las normas bsicas del funcionamientodel PE se recogen en un Reglamentointerno.

    Los diputados del PE forman Grupos. Deacuerdo con el carcter del PE comorgano comunitario, no se trata de agru-paciones nacionales, sino de GruposPolticos que se constituyen a escalacomunitaria. 37

  • Adems, el PE cuenta con 17 comisionespermanentes. En cada una de ellas, elmiembro competente de la ComisinEuropea o su representante expone lasdecisiones de la Comisin, las propuestaspresentadas al Consejo y la posicindefendida por la Comisin en el Consejo.De esta forma, las comisiones reciben unaamplia informacin sobre las actividadesde la Comisin; puesto que, por reglageneral, sus reuniones no son pblicas,pueden obtener informaciones completasy, en ocasiones, confidenciales. De estemodo, estn en condiciones de controlareficazmente las actividades de laComisin. Son tambin esta comisioneslas que preparan los dictmenes del PEsobre las propuestas de la Comisin, lasenmiendas propuestas por el PE a la posi-cin comn del Consejo y las resolucio-nes por propia iniciativa del PE. A tal fin,en las comisiones se celebran peridica-mente consultas con personalidades inde-pendientes o con representantes de lasorganizaciones o crculos econmicosafectados.

    Las sesiones plenarias del PE se celebranen Estrasburgo una vez al mes, excepto enagosto, con una duracin de una semana,a las cuales pueden aadirse sesiones adi-cionales, en particular sobre el presu-puesto. Por ltimo pueden convocarsesesiones urgentes ms breves (de uno odos das de duracin) en Bruselas, que per-mitan al PE pronunciarse inmediatamentesobre cuestiones importantes (porejemplo, asuntos comunitarios, cuestionesinternacionales, violaciones de los dere-chos humanos, etc.). Por regla general, lassesiones ple


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