EL Acceso a La Información Pública en El Paraguay

7/24/2019 EL Acceso a La Informacin Pblica en El Paraguay

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPBLICA DEL PARAGUAY

EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL PARAGUAYAportes

desde la Justicia a un derecho fundamental para la democracia

Primera Edicin: 500 ejemplares

Edicin 2014.

ISBN: 978-99953-41-28-2

DERECHOS RESERVADOS

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

(IIJ) Alonso y Testanova, 9 Piso, Torre Sur,

Asuncin. Telfono: +595 21 422 161

JOS RAL TORRES KIRMSER

Presidente de la Corte Suprema de Justicia y

Ministro Responsable del Instituto de Investigaciones Jurdicas.

CARMEN MONTANA CIBILS

Directora del Instituto de Investigaciones Jurdicas.

Coordinacin de la obra:

Jos Mara Costa

Correccin, diseo e impresin:

Direccin de Comunicacin CSJ

be publicitariawww.be.akaruvicha.com
http://www.be.akaruvicha.com/http://www.be.akaruvicha.com/http://www.be.akaruvicha.com/


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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Jos Ral Torres Kirmser

Presidente

Alicia Pucheta de Correa

Vicepresidente 1

Gladys Ester Bareiro de Mdica

Vicepresidente 2

Miguel Oscar Bajac

Luis Mara Bentez Riera

Sindulfo Blanco

Antonio Fretes

Csar Garay Zuccolillo

Vctor Nez Rodrguez

Ministros

ASUNCIN

2014


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NDICE

PRESENTACIN Pg. 9

PRLOGO - Oxgeno para la democracia. Edison Lanza Pg. 13

SECCIN 1:El acogimiento de la jurisprudencia internacional en el marco jurdico nacional. Pg. 21Dilogo jurisprudencial entre la Justicia Nacional y las Cortes Internacionales.Jos Ral Torres Kirmser Pg. 23El dilogo jurisprudencial sobre derechos humanos,

aporte eficaz para nuestras democracias latinoamericanas. Antonio Fretes Pg. 31

SECCIN 2:Acceso a la Informacin y desarrollo democrtico. Pg. 37El acceso a la informacin en las sociedades democrticas. Guilherme Canela Pg. 39Los nuevos aires que se respiran en nuestro pas. Sheila Abed Pg. 49

SECCIN 3:Anlisis y prospectiva en torno al derecho a la informaciny a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Pg. 53El estado del arte de la ponderacin de derechos constitucionales vs. el controlde convencionalidad, a travs de la Corte Suprema de Justicia. Elodia Almirn Prujel Pg. 55La Corte Suprema de Justicia en el rol de promotor de polticas pblicas:la trascendencia de un fallo histrico. Jos Mara Costa Pg. 75Poder Judicial y Transparencia. El aporte de la Comunicacin para mejorar la calidad del accesoa la informacin pblica en la justicia Luis Gimnez Sandoval Pg. 103El derecho al acceso a la informacin pblica y su importancia como

mecanismo de respeto a la democracia en Paraguay Adriana Marecos Pg. 155La libertad de informacin y el Acuerdo y Sentencia N 1306/13del pleno de la Excma. Corte Suprema de Justicia. Juan Carlos Mendona Bonnet. Pg. 187Derecho de Acceso a la Informacin Pblica. Desafo pendiente: construccin de un derechofundamental de nueva generacin. Juan Bautis ta Rivarola Paoli y Patricia Rivarola. Pg. 201La historia de cmo se lleg al Acuerdo y Sentencia N 1306 del 15 de octubre de 2013 de la

Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en pleno. Ezequiel Santagada. Pg. 225

ANEXOS Pg. 245

Acuerdo y Sentencia N 1306 de la Corte Suprema de Justicia Pg. 247Ley No5189/2014, que obliga a la provisin de informaciones sobre uso de recursos pblicos Pg. 262Ley No5282/2014, De Libre Acceso Ciudadano a la Informacin y Transparencia Gubernamental Pg. 266

Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin Pg. 275Declaracin conjunta sobre Acceso a la Informacin Pblica 2004 Pg. 300Declaracin conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin 2014 Pg. 304


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PRESENTACIN

El derecho a la informacin pblica se ha convertido en un derecho humano esencial parael desarrollo de la democracia. En esta Sociedad de la Informacin y el Conocimientohuelga sealar su importancia tanto en su dimensin individual como en la colectiva, ascomo la relevancia que tiene tal derecho para hacer accesible y posible el disfrute deotros derechos humanos. Asimismo, constituye, como muchos autores ya lo remarcan,una herramienta clave para que la ciudadana ejerza su protagonismo cvico en el controlde la cosa pblica o del manejo que de esta hacen sus representantes. Por ello, un carizsustancial de este derecho es su funcionalidad en cuanto a la prevencin y combate a lacorrupcin, mal que afecta a nuestras sociedades y es, muchas veces, factor principal delas grandes desigualdades sociales.

La movilizacin ciudadana ocurrida desde mediados de 2013 en torno a reclamos detransparencia en el manejo de los gastos del Estado fue un elemento disparador y efectivopara lo que se lleg a calificar de la primavera de la transparencia en Paraguay. Lasexigencias de acceso a informacin pblica sobre datos presupuestarios y gastos enmateria salarial en las dependencias gubernamentales fueron acompaadas por la prensa ygeneraron manifestaciones inditas desde la ciudadana. En este contexto, la CorteSuprema de Justicia dict una histrica sentencia, reconocida como ejemplar por los mediosy principales referentes de la sociedad, en la que interpret el alcance del artculo 28 de laConstitucin Nacional sobre el acceso a la informacin de fuentes pblicas, contribuyendo a

remediar una situacin que, por falta de ley reglamentaria, haba convertido al mandatoconstitucional en una garanta de poca o nula efectividad en el contexto todava imperantede secretismo y negacin de la transparencia.

El Acuerdo y Sentencia N 1306 en el juicio sobre accin de inconstitucionalidadDefensora del Pueblo c/ Municipalidad de San Lorenzo s/ Amparo ha constituido un hitoen este proceso por cuanto con dicha resolucin se sent una jurisprudencia fundamentalrespecto al derecho a la informacin pblica, pero adems fue el punto de partida para laadopcin de decisiones relevantes en materia de polticas pblicas, como ladeterminacin empezando por la propia Corte Suprema de Justicia y siguiendo contodas las instituciones estatales luego de abrir de forma irrestricta las informacionesreferentes a nminas, salarios y remuneraciones en general de funcionarios del Estado.

Asimismo, se aceler el proceso de legislacin sobre el artculo 28 de la Constitucin tras22 aos de vigencia del mandato explcito establecido en esta para que dicho derechoseaobjeto de reglamentacin a fin de que su ejercicio sea efectivo.

Esta obra pretende acercar la reflexin que importantes autores han convenido encompartir sobre este proceso histrico y sobre un elemento esencial del mismo: el

Acuerdo y Sentencia N 1306 de la Corte Suprema de Justicia. Es, adems, un aporte al


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cumplirse un ao de dicha resolucin que, sin dudas, marc jurisprudencia y contribuy aensanchar el camino reclamado por la ciudadana en torno a la transparencia en lagestin del Estado.

La primera seccin aporta dos ponencias presentadas por los ministros Jos Ral TorresKirmser (presidente de la Corte Suprema de Justicia) y Antonio Fretes (ministropreopinante en la aludida sentencia), respectivamente, en el marco del XX Encuentro dePresidentes y Magistrados de Tribunales y Salas Constitucionales de Amrica Latina,desarrollado en Buenos Aires, Argentina, entre el 16 al 18 de junio de 2014. Elacogimiento de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en lasdecisiones jurisdiccionales domsticas, y en particular en el caso que motiva esta obra, esobjeto de consideracin en ambas exposiciones.

La segunda seccin recoge dos discursos de importantes referentes sobre la temticaabordada. El primero, Guilherme Canela de Souza, representante de Unesco, cuyadisertacin fue realizada en el marco de la celebracin del Da Mundial de la Libertad deExpresin y de Prensa, organizada por la Oficina Regional de Unesco junto con la CorteSuprema de Justicia de Paraguay en el auditorio del Palacio de Justicia de Asuncin, enmayo de este ao. El segundo contenido corresponde al mensaje dado por la ministra deJusticia, Sheila Abed, en ocasin de la promulgacin, en indito acto pblico, de la Ley5282/2014, De Libre Acceso Ciudadano a la Informacin Pblica y TransparenciaGubernamental. Ambas intervenciones resultan enriquecedoras para revalidar la importanciadel contexto tanto nacional como internacional del derecho abordado.

La tercera seccin de este libro ofrece la visin de juristas, estudiosos y acadmicosinvitados a aportar sus reflexiones sobre esta materia y el particular procesohistrico. Presentadas en orden alfabtico de autores, las aportaciones abarcan unamplio horizonte de consideraciones, anlisis de corte jurdico tanto como poltico ysocial, as como prospectivas que resultan provechosas para poner en relieve laimportancia de estos acontecimientos y estas actuaciones institucionales en presente yel futuro de nuestro pas.

En los anexos se podrn encontrar documentos sustanciales, como el texto completo delAcuerdo y Sentencia N 1306, as como las leyes de transparencia y acceso a lainformacin pblica promulgadas en el transcurso de este ao en nuestro pas, ademsde documentos elaborados a nivel internacional sobre esta temtica.

La Corte Suprema de Justicia, a travs de su Instituto de Investigaciones Jurdicas (IIJ),entrega esta obra con el objetivo de promover la profundizacin del debate sobre un derechoque resulta sustancial para estos tiempos en que la democracia se define, en granmedida, a travs de la eficiencia del Estado para garantizar los derechos humanos y


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la transparencia en el manejo de los bienes y recursos pblicos.

Vayan nuestras expresiones sinceras de agradecimiento a quienes colaboraron parahacer posible este volumen, especialmente a los autores cuyas reflexiones, sin duda,enriquecern el debate. Y, de manera particular, al relator especial de Libertad deExpresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin deEstados Americanos, Edison Lanza, quien gentilmente se ofreci a prologar esta obra enel inicio mismo de sus actividades al frente de tan importante cargo regional.

Paraguay no ser igual despus de estos hechos. El pas se ha constituido en la nacinnmero 100 que en el mundo establece una ley de acceso a la informacin pblica. Latransparencia es un ingrediente principal de la democracia y en nuestro pas es unaconquista que marca necesariamente una nueva forma de enfrentar el manejo de la cosa

pblica, una nueva visin del protagonismo ciudadano y, sobre todo, proyecta nuevosdesafos para los mandatarios y funcionarios que tienen la misin de ser servidores delpueblo, el gran soberano.

Asuncin, octubre de 2014.

Jos Mara CostaCoordinador


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EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL PARAGUAY

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A modo de prlogo

Oxgeno para la democracia

Edison Lanza1

1 Relator especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.


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a informacin de inters pblico es el oxgeno de la democracia. Hay una ntimarelacin entre la publicidad de los actos de gobierno, el conocimiento de los mismospor parte de la sociedad y el fortalecimiento de la democracia. Si estamos de acuerdo

con la idea de que un sistema democrtico no se define nicamente por la posibilidadde elegir libremente representantes, sino por la capacidad del Estado de proteger ygarantizar los derechos de todas las personas, permitir la deliberacin abierta y robusta ypromover participacin ciudadana en las decisiones, estamos de acuerdo con el principiode mxima publicidad.

Una democracia respetuosa de los derechos humanos y de la participacin ciudadanarequiere que est plenamente garantizado el derecho a buscar, recibir y difundirinformacin; y en todo el mundo las leyes de acceso a la informacin pblica se hanimpuesto como el mecanismo ms idneo para garantizar a todas las personas el acceso

oportuno y completo a informacin en poder del Estado.

Por todo ello hay que saludar que buena parte de los pases del hemisferio progresivamentese hayan sumado, como en una especie de ola, a la idea de garantizar por ley la forma dehacer efectivo este derecho autnomo e interdependiente.

Acept con gusto participar en el prlogo del presente libro junto a prestigiosos autoresparaguayos debido a que, ya como relator especial para la Libertad de Expresin, quierosubrayar y resaltar el hecho que nos convoca: Paraguay se convirti en la nacin nmero 100en adoptar una ley de Acceso a la Informacin en el mundo. Se trata de un nmero cargado

de simbolismo, como tambin es simblico el hecho de que una de las democracias msjvenes del continente, con todo y sus problemas, se sume a este crculo.

La ley es necesaria pero no suficiente para parir una cultura de la transparencia, massin ella difcilmente logremos sentar el principio general de que toda informacin en poderdel Estado le pertenece al pueblo.

En 1776 Suecia aprob la primera ley de acceso a la informacin gubernamentaldenominada Freedom of Press and the Right of Access to Public Records Act (Ley parala Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Pblicas). Se trata de una ley

de carcter constitucional e incluye disposiciones generales sobre el derecho a lainformacin. Esta norma ha tenido gran influencia en la cultura de la transparencia enSuecia, al punto que este pas se cuenta entre los ms transparentes del mundo.(Ackerman y Sandoval, 2008)

Tuvieron que pasar casi 200 aos para que otro pas asumiera ese camino. La idea delacceso irrestricto a los documentos pblicos en Estados Unidos se comenz a desarrollaren 1966 tras la aprobacin de la Freedom of Information Act (FOIA). Desde entonces, con


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vaivenes, se ha ido desarrollando una cultura significativa de apertura en el gobierno,impulsada no solo por la FOIA, sino tambin por las actividades de los solicitantes, ascomo la Ley de Privacidad, que da acceso a la informacin personal que est en manos

de autoridades pblicas.En el correr de los ltimos 20 aos ya 100 pases en el mundo han adoptado leyes deacceso a la informacin, producto del empuje de la sociedad civil, la adopcin deestndares internacionales por parte de los organismos internacionales de proteccin delos derechos humanos y por la adopcin voluntaria de mayores niveles de transparenciapor parte de los Estados.

En Amrica Latina las constituciones han reconocido tardamente el derecho a lainformacin; no obstante, genricamente se consider protegido por derecho de peticin y

el hbeas data, o el derecho de acceder a informacin sobre uno mismo. (Mendel, 2008)Es particularmente significativo que muchas constituciones modernas del continenteincluyan la garanta de este derecho y que una docena de pases de Amrica Latina y elCaribe ya cuenten con leyes nacionales de acceso a la informacin, lo que ilustra sucreciente reconocimiento como tal y los esfuerzos para fomentar su uso por parte de laspersonas.

En la incorporacin de las prcticas de transparencia y acceso a la informacin al interiorde cada Estado, el Poder Judicial tambin juega un papel clave. En muchas partes de la

regin el Poder Judicial demor en asumir que el derecho a la informacin es un derechoautnomo a garantizar. Sin embargo, en otros lugares fueron las Cortes constitucionaleslas que desbrozaron el camino. Tal es el caso de Colombia, Costa Rica y ahoraParaguay, lugares donde antes que una ley, hubo un caso lder resuelto por una salaconstitucional en perspectiva de tutela efectiva del derecho a la informacin.

Incorporacin en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH)

Ms all de la historia particular de cada pas de la regin en relacin con esta institucin,es claro que el SIDH jug un papel trascendente en el reconocimiento de este derecho y

en diseminar los principios y estndares de acceso a la informacin en la regin.

Los siguientes instrumentos y decisiones de los organismos que conforman este sistemade proteccin de derechos humanos lo han convertido en uno de los ms avanzados delmundo en cuanto al reconocimiento y la promocin del derecho:

i.- El Artculo 13 de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos. Garantizala libertad de expresin y, segn la interpretacin de la Corte Interamericana de DerechosHumanos, protege tanto el derecho a impartir como el de buscar y recibir la informacin


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e ideas. Es la base normativa para el reconocimiento del derecho a acceder a informacinen poder del Estado.

ii.- En octubre de 2000 se aprob la Declaracin Interamericana de Principiossobre la Libertad de Expresin, que es el documento oficial ms completo hastala fecha sobre la libertad de expresin en el sistema interamericano.

Los Principios reconocen inequvocamente el derecho a la informacin:

3. Toda persona tiene el derecho de acceder a la informacin sobre s misma o sus bienesen forma expedita y no onerosa, ya est contenida en bases de datos, registros pblicos oprivados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla.

4. El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de losindividuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Esteprincipio solo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidaspreviamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace laseguridad nacional en sociedades democrticas.

iii.- En el casoClaude Reyes vs. Chile la Corte Interamericana de Derechos Humanosconden al Estado chileno por no adoptar mecanismos que garantizarn a los ciudadanosel acceso a la informacin pblica. Se trata del primer fallo a nivel internacional quereconoci este derecho como autnomo, lo cual gener un gran impacto en la regin.

Este fallo estableci el derecho al acceso a la informacin pblica como un derechobsico para los sistemas democrticos:

El control democrtico, por parte de la sociedad a travs de la opinin pblica, fomenta latransparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de losfuncionarios sobre su gestin pblica. Por ello, para que las personas puedan ejercer elcontrol democrtico es esencial que el Estado garantice el acceso a la informacin deinters pblico bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrtico sefomenta una mayor participacin de las personas en los intereses de la sociedad.

De acuerdo a la proteccin que otorga la Convencin Americana (artculo 13), el derecho ala libertad de pensamiento y de expresin comprende no solo el derecho y la libertad deexpresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la libertad de buscar, recibir ydifundir informaciones e ideas de toda ndole. La Corte estim que dicho artculo amparael derecho de las personas a recibir informacin y la obligacin positiva del Estado desuministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin oreciba una respuesta fundamentada cuando, por algn motivo permitido por la Convencin,el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto.


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Este caso tambin result importante en cuanto a los requisitos que debe cumplir unarestriccin en esta materia. En primer trmino deben estar previamente fijados por leycomo medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder pblico, que deben dictarse

por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido establecidos.Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedaddemocrtica, lo que depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblicoimperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella querestrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restriccin debe serproporcional al inters que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro deese legtimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejerciciodel derecho.

iv.-

La Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH expres que elderecho de acceso a la informacin es una herramienta crtica para el control delfuncionamiento del Estado y la gestin pblica, y para el control de la corrupcin. El derechode acceso a la informacin es un requisito fundamental para garantizar la transparencia y labuena gestin pblica del gobierno y de las restantes autoridades estatales.

v.-

El Comit Jurdico Interamericano adopt una serie de principios que seencuentran interrelacionados y que persiguen el objetivo explcito de apoyar la elaboracin eimplementacin de leyes que hagan efectivo el derecho de acceso a la informacin.

vi.- La Asamblea General de la OEA aprob en 2001 la Ley Modelo Interamericana sobreAcceso a la Informacin Pblica y la Gua para su implementacin , con la finalidadde poner de manifiesto los estndares internacionales y las buenas prcticas sobre elacceso a la informacin, de forma tal que los Estados puedan adoptar un marco integral y enconcordancia con las dems leyes vigentes, derogando o modificando aquellascontradictorias al derecho de acceso a la informacin.

Es en esta instancia que por primera vez se establece la necesidad de que los Gobiernosdesarrollen un plan de accin que contenga las principales actividades, las partesresponsables de cada actividad, y que instauren un cronograma para completar la

implementacin de ley. La mencionada Ley Modelo constituye un instrumento del SIGHpara mejorar la calidad de las leyes de los pases que ya cuentan con normas, y unaherramienta para fortalecer el trabajo de los Parlamentos en los pases que an no tienenleyes que garanticen y regulen este derecho.


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Eplogo

No alentamos un optimismo fcil y sabemos que, tras la aprobacin de la ley, comienzaotra ardua tarea. En ninguna parte el efecto de la norma es mgico y se requieren rganosde aplicacin empoderados, polticas pblicas sostenidas, una sociedad civil vigilante ycapacitacin a los funcionarios pblicos para que la transparencia se transforme en unaforma de actuar de la administracin.

No obstante, comienzo requieren las cosas, y es hora de celebrar el paso que ha dadoParaguay. La experiencia internacional indica que la aprobacin de la ley de acceso llevala situacin a otro nivel de transparencia y de recursos para ejercer este derechoinstrumental. Nivel del cual, por tratarse de un derecho humano, ya no se puede volver adescender en su proteccin.


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SECCIN 1

El acogimiento de la

jurisprudencia internacional

en el marco jurdico nacional

Esta seccin ofrece sendas reflexiones presentadas por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Jos RalTorres Kirmser, y el ministro Dr. Antonio Fretes en el marco del XX Encuentro de Presidentes y Magistrados de Tribunales,Salas y Cortes Constitucionales de Amrica Latina, celebrado en Buenos Aires del 16 al 18 de junio del 2014, bajo latemtica Nuevas prcticas y narrativas constitucionales en Amrica Latina: aportes desde la justicia.

Ambas ponencias abordan esta materia incorporando como parte esencial el valor jurisprudencial del Acuerdo y SentenciaN 1306 del 15 de octubre de 2013 de la Corte Suprema de Justicia, que ha constituido un aporte relevante para elderecho de acceso a la informacin pblica en el Paraguay y en sus considerandos recoge de manera clara y concreta lajurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relacin a dicho asunto.


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CORTESUPREMADEJUSTICIA

Dilogo jurisprudencial entre la JusticiaNacional y las Cortes Internacionales1

Jos Ral Torres Kirmser2

1 Presentacin en el XX Encuentro de Presidentes y Magistrados de Tribunales y Salas Constitucionales de Amrica Latina.Buenos Aires, Argentina, 16 al 18 de junio de 2014.

2 Ministro y actual presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica del Paraguay. Miembro del Jurado deEnjuiciamiento de Magistrados. Profesor Titular de Derecho Mercantil I, Derecho Mercantil II y de Derecho Civil (Obligaciones)de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asuncin. Miembro de la Comisin Nacional deCodificacin y del Consejo Directivo de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Asuncin. Miembro fundador dela Academia Paraguaya de Derecho y Ciencias Sociales. Ministro encargado del Instituto de Investigaciones Jurdicas y de laDireccin de Estadsticas Judiciales.


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s sabido que los Estados modernos han avanzado mucho en su concepcin decmo debe entenderse la soberana. En un mundo extensa e intensamenteinterconectado, los antiguos postulados de autonoma nacional, derivados en su

mayor parte de la construccin de los Estados nacionales de los siglos XVIII enadelante, y consolidados con el constitucionalismo de los siglos XIX y XX, ya resultaninsuficientes para responder a las necesidades cada vez ms crecientes de lassociedades a las cuales dichos Estados deben servir y estructurar jurdica y polticamente.Si bien no se puede hablar de una crisis de las nacionalidades, como lo pretenden algunosautores, cuando menos s se puede afirmar que estamos ante una importante revisinde ese concepto, no solo desde la ciencia jurdica, sino tambin desde la sociologa, dadoque las necesidades antes referidas provienen de un imperativo no meramente ideolgicoo conceptual, sino fundamentalmente pragmtico: la extrema movilidad de personas ybienes que hace que la conducta humana y sus consecuencias, a cuya regulacin van

dirigidos los instrumentos normativos, comprendan muchas ms variables y aristas que lasque permiten los modelos de una soberana absoluta.

Es as como ya en el siglo XX los pases de la Regin Latinoamericana han comprendidotempranamente estas necesidades de integracin e intercambio, y se han sometidovoluntariamente a la competencia de diversos rganos internacionales cuya actividad

jurisdiccional les marca rumbos en su quehacer jurdico y jurisprudencial. La ubicacin ypreeminencia de los instrumentos normativos que consagran este sometimiento varan enlos distintos Estados3, y dichas asimetras dan un sesgo de heterogeneidad a la cuestin;empero, ello no obsta a reconocer una realidad fundamental: que los pases signatarios

se han obligado a respetar y garantizar4los derechos consagrados en la Convencin ydems tratados conexos, y para aquellos que admiten la competencia de la CorteInteramericana, que se han sometido a sus decisiones.

En ese contexto, la Repblica del Paraguay es signataria de tratados y convencionesinternacionales que incorporan mecanismos formales de recepcin de juzgamientossupranacionales, apoyada en un sistema constitucional que admite expresamente talposibilidad5. Desde luego, el ms relevante es y ha sido la Convencin Americana deDD.HH. y su rgano jurisdiccional, la Corte Interamericana de DD.HH. Por ende, va desuyo que el presente anlisis gire mayormente en torno de dichas instancias.

Se debe decir, sin embargo, que, pese a la declaracin formal de recepcin de lajurisdiccin internacional y la jurisprudencia resultante, la incorporacin efectiva y real delos mecanismos de intercambio en la realidad jurdica de los pases ha principiado un

3 As, en algunos pases la jerarqua de estos tratados es legal; en otros, supralegal; y en algunos es constitucional.

4 Obligacin que, como reiteradamente se ha sealado en fallos de la Corte IDH, comprende no solo el abstenerse de unaconducta violatoria a los derechos que consagra la Convencin, sino adems una obligacin positiva o de accin, que importala adopcin de medidas legislativas o de otro carcter que sean necesarias para hacer efectivos los derechos y libertadesreconocidos en la Convencin (Art. 2 de la Convencin Americana).

5 Art. 145, Constitucin Nacional, conc. Arts. 137 y 141 del mismo cuerpo legal.


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despegue importante recin a finales del siglo pasado y en el presente ello, sinduda, debido a las profundas transformaciones polticas que han sufrido nuestros pasesen ese lapso, y que a todas luces resultaban imprescindibles para realizar el salto

cualitativo que estamos comentando. De todos los mecanismos referidos, el msrelegado parece ser la consulta6. A mi entender esto se debe fundamentalmente a la faltade ejercitacin de los Estados en estas lides, as como a un remanente, an persistente,de las antiguas concepciones de soberana que ya hemos sealado.

Lo verdaderamente relevante a la cuestin que estamos tratando es que los Estadossignatarios se han comprometido a ajustar su accionar a las disposiciones de laConvencin, en cuanto al respeto y garanta de los derechos humanos reconocidos en ella.Es lo que se ha dado en llamar el control de convencionalidad de los actos de poder7.Esta obligacin concierne a la actuacin del Estado como un todo, de modo que no solo

las normas sancionadas han de ajustarse formalmente a los postulados y disposicionesestatuidos en la Convencin, sino que todo otro acto de poder, inclusive el ejercicio de lajurisdiccin y la imposicin de soluciones definitorias a los conflictos particulares, debetambin acompasarse a los preceptos de ella.

En este orden de ideas, es claro que el texto normativo de la Convencin es mandatoriopara los pases en cuanto ordenamiento de la actividad de los rganos jurisdiccionalesnacionales. La cuestin, un tanto ms sensible, es si la jurisprudencia de la CorteInteramericana, en general y concebida como un cuerpo sistmico, puede ser vista conun tenor igualmente compulsorio. Se trata aqu del dilema sobre la posibilidad de

afirmar la cualidaderga omnes de las resoluciones jurisprudenciales, esto es, su valor deaplicacin para casos ajenos o distintos de aquel para el cual fue dictado el fallo. Esteasunto adquiere aristas particulares y ribetes an ms singulares en pases como elParaguay, que mantienen un sistema de control concentrado de constitucionalidad, a lapar que uncriterio de eficacia inter partes de los fallos.

Ahora bien, aun si no pudiera predicarse la vigencia directa de la jurisprudencia de cortesupranacional, es obvio que los rganos jurisdiccionales de todo grado han de procurarbuscar la conformidad de sus decisiones no solo con el texto convencional, sino ademscon la interpretacin judicial que la Corte Interamericana ha hecho del mismo. Ello no solo

por una razn de conveniencia, a fin de evitar posibles denuncias ante los rganosinternacionales pertinentes, sino tambin porque tal proceder asegura una convenienteunivocidad, esencial en la interpretacin y aplicacin de los DD.HH. de las personas, paraderechos que se caracterizan por su universalidad, su interdependencia y suinterseccionalidad.

6 Solo se han emitido aproximadamente unas 27 opiniones consultivas desde 1982, en que se plante la primera, en tantoque los casos que han pasado a la Corte alcanzan ms de un centenar. Adems, la gran mayora de las consultas giran entorno a informacin sobre el Sistema Interamericano y su funcionamiento.

7 Actividad y denominacin que surgen en el seno del sistema supranacional europeo.


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Nuestro pas no escapa a estos imperativos,yaslajurisprudencia paraguaya, primeramentecon cautela y luego con cada vez mayor nfasis, ha introducido en sus resoluciones lasdirectrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Interamericana. La recepcin se ha dado

en casi todas las materias; la inclusin se ha producido a veces de modo expreso, concitas textuales, y a veces de manera elptica, aludiendo en los fundamentos de iure a lasprincipales premisas y lneas argumentales trazadas. Esto se puede ilustrar mejor de lamano de algunos ejemplos concretos.

La sentencia ms reciente que introduce la jurisprudencia de la Corte de DD.HH. perteneceal plenario de la Corte Suprema de Justicia en el Paraguay en materia de derecho a lainformacin. Por Acuerdo y Sentencia N 1306, de fecha 15 de octubre de 20138se declarel derecho de las personas a procurar, accesar y recibir informacin pblica o producida porinstancias pblicas, con carcter de derecho fundamental: reconoce el derecho de las

personas a recibir informacin veraz, responsable y ecunime. Las fuentes pblicas deinformacin son libres para todos, y declara la obligacin positiva del Estado desuministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin oreciba una respuesta fundamentada cuando por algn motivo permitido por la Convencin elEstado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. [...]

Dicha informacin debe ser entregada sin necesidad de acreditar un inters directo para suobtencin o una afectacin personal, salvo en los casos en que se aplique una legtimarestriccin; en el mismo fallo se dijo que los datos personales patrimoniales pueden serpublicados o difundidos cuando consten en las fuentes pblicas de informacin, sin que se

pueda aludir al derecho a la intimidad para evitar su acceso. Ya en un fallo anterior, en sedede Tribunales de Apelacin se sent un precedente, en el cual se estatua: Este derecho [ala informacin] encuentra su justificacin en el derecho ms genrico, esencial a lasdemocracias deliberativas y participativas, de formar libremente las opiniones y participar demodo responsable en los asuntos pblicos; contribuye a la formacin de la opinin propia yla pblica, que est estrechamente ligada al pluralismo poltico. Se constituye as en uninstrumento [...] que condiciona la participacin en el manejo de lo pblico. Y tambin quese sostuvo: comprende tanto el de buscar, como el de recibir e incluso difundir lainformacin obtenida, y que es un derecho que se tiene y se justifica por s mismo,segn las finalidades genricas de participacin y control que se dan en la vida

democrtica, y no en relacin con una motivacin especfica9.Igualmente en materia de derechos constitucionales generales se han dadopronunciamientos con filiacin jurisprudencial de la Corte Interamericana, en este caso,se trataba de un asunto relativo a medidas cautelares dictadas a favor de comunidadesindgenas o pueblos originarios sobre tierras reclamadas como ancestrales; el

8 Accin de Inconstitucionalidad en el Juicio: Defensora del Pueblo c/ Municipalidad de San Lorenzo s/Amparo. Ao 2008 N 1.054.

9 Ac. y Sent. N 51 del 2 de mayo de 2008, Tribunal de Apelaciones en lo Civil y Comercial, Tercera Sala, Capital.


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pronunciamiento afirm el criterio segn el cual tales medidas cautelares debenpermanecer inalteradas mientras preexista algn procedimiento en curso, ya sea judicial oincluso administrativo, sobre la propiedad o titulacin de dichas tierras; aqu, tambin de

consuno con la jurisprudencia interamericana, se ha dicho: Nuestro pas, al ratificarlas diferentes convenciones que integran los dos sistemas mencionados, asumi ciertasobligaciones cuyo incumplimiento trae aparejada responsabilidad internacional. Dichasobligaciones, si bien son numerosas, pueden centrarse en tres ejes fundamentales:obligacin de garantizar y respetar los derechos humanos; obligacin de adoptar medidaspara hacer efectivos los derechos humanos; y obligacin de cooperar con la supervisininternacional10. En otro fallo, relativo al derecho al acceso a la justicia, se ha citadodirectamente a la CIDH, afirmando: Las garantas a la tutela judicial efectiva y aldebido proceso imponen una interpretacin ms justa y beneficiosa en el anlisis delos requisitos de admisin a la justicia, al punto de que, por el principio pro actione, hay

que extremar las posibilidades de interpretacin en el sentido ms favorable al acceso ala jurisdiccin, y que el principio de tutela judicial efectiva exige que el acceso a lajusticia no se convierta en un desagradable juego de confusiones en desmedro de losparticulares11.

Otras recepciones de la jurisprudencia interamericana se han dado en materia civil. As,los tribunales civiles se han decantado por la imprescriptibilidad de las acciones dereparacin de daos causados a las personas como consecuencia de violaciones dederechos humanos. As se ha decidido: Una de las caractersticas que hacen a la propiaesencia de losDD.HH. essu imprescriptibilidad. Son derechos inherentes al hombre, no

estn sujetos a plazos por ser connaturales a la propia existencia del individuo y,principalmente, por pertenecer a la categora de los derechos ius cogens. [...] No cabendudas de que la obligacin del Estado de reparar las violaciones a los DD.HH. esinmanente a la dignidad humana. [...] No existen razones atendibles para limitar lainterpretacin de los DD.HH. contrariamente a los principios de progresividad y prohomine. [...] es un principio de derecho internacional, que la jurisprudencia haconsiderado incluso una concepcin general del derecho, que toda violacin a unaobligacin internacional que haya producido un dao importa el deber de repararloadecuadamente. [...] no es dable disociar la responsabilidad del Estado, en lo atinente ala proteccin de los derechos humanos del derecho a las vctimas de obtener una

reparacin por el incumplimiento de esta obligacin12.

En materia de menores infractores a la ley penal los rganos judiciales paraguayos hansostenido el criterio de mnimo para la prisin preventiva de adolescentes menores de 14aos, considerando que la suscripcin de la Convencin sobre los Derechos del Nioobliga a tener con los adolescentes infractores un tratamiento diferenciado del que se

10 A.I. N 748, 23 de octubre de 2008, Tribunal de Apelacin Civil y Comercial Quinta Sala, Capital.

11 Ac. y Sent. N 114, 4 de noviembre de 2013, Tribunal de Apelaciones en lo Civil y Comercial, Tercera Sala, Capital.

12 A.I. N 633 de 19 de agosto de 2010 y A.I. N 637 de 20 de agosto de 2010, Tribunal de Apelaciones en lo Civil yComercial, Cuarta Sala, Capital.


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http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/http://dd.hh.es/


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aplica a los adultos, en atencin a la condicin jurdico-social de los primeros. La ideamisma de la especialidad constituye un reconocimiento y una reafirmacin de ladiferenciauna desigualdad de hecho que existe entre ambos, citando expresamente a la

Corte Interamericana; y tambin se dijo que la detencin de nios debe ser excepcional ypor el periodo ms breve posible13; reiterando este carcter excepcional delconfinamiento en establecimientos penitenciarios, incluso para la aplicacin de sancionesde condena, cuando se trata de menores de edad, se ha juzgado que los enfoquesestrictamente punitivos no son adecuados [...] si un menor debe ser confinado en unestablecimiento penitenciario, la prdida de la libertad debe limitarse al menor gradoposible, a la vez que se hacen arreglos institucionales especiales para su confinamientosin perder de vista las diferencias entre los distintos tipos de delincuentes, delitos yestablecimientos penitenciarios [...] el uso, en la mayor medida posible, de medidassustitutorias de la reclusin en establecimientos penitenciarios, teniendo presente el

imperativo de responder a las necesidades concretas de los jvenes, [...] con el empleo desanciones sustitutorias existentes [...] sin perder de vista la seguridad pblica14. Por otraparte, tambin en materia penal adolescente, la judicatura paraguaya ha sostenido quetoda persona contra la que se ha decidido una sancin punitiva tiene derecho a un controlde logicidad y justicia del pronunciamiento por parte del rgano superior15; el recurso decasacin es una institucin jurdica que, en tanto permite la revisin legal por un tribunalsuperior del fallo y de todos los autos procesales importantes, constituye en principio uninstrumento efectivo para poner en prctica el derecho de toda persona a recurrir el falloante Juez o Tribunal superior consagrado en el Artculo 8.2 h) de la Convencin Americanasobre Derechos Humanos, en tanto no se regule, interprete o aplique con rigor formalista,

sino que permita con relativa sencillez al Tribunal de casacin examinar la validez de lasentencia recurrida en general, as como el respeto debido a los derechos fundamentalesdel imputado, en especial de los de defensa y al debido proceso.

En el mbito puramente penal, la Corte Suprema de Justicia paraguaya ha declarado queresulta contrario al orden constitucional la implantacin de instrumentos que nieguen a lasvctimas su derecho a la verdad y a la justicia, y el acceso a una tutela judicial efectiva:los Estados Partes tienen el deber de tomar las providencias de toda ndole para quenadie sea sustrado de la proteccin judicial y del ejercicio del derecho a un recursosencillo y eficaz, en los trminos de los Artculos 8 y 25 de la Convencin;

obligacin de los Estados de ofrecer a todas las personas sometidas a su jurisdiccin unrecurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. No bastacon que los recursos existan formalmente; es necesario que sean efectivos, es decir, sedebe brindar la posibilidad real de interponer un recurso sencillo y rpido que permitaalcanzar, en su caso, la proteccin judicial requerida16.

13 A.I. N 22 de fecha 29 de junio de 2013, Tribunal de Apelacin Penal de la Adolescencia, Capital.

14 Ac. y Sent. N 556, 13 de julio de 2005, Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

15 Ac. y Sent. N 04 de fecha 26 de abril de 2012, Tribunal Penal de la Adolescencia.

16 Ac. y Sent. N 1.592, 2 de noviembre de 2012, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.


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La jurisprudencia penal se ha hecho asimismo eco del criterio de plazo razonable en laduracin del proceso y ha afirmado que este concluye cuando se dicta sentenciadefinitiva y firme en el asunto, con lo cual se agota la jurisdiccin, y que, particularmente

en materia penal, dicho plazo debe comprender todo el procedimiento, incluyendo losrecursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse17; igualmente se sostuvo que:El inters del Estado en resolver presuntos casos penales no puede contravenir la restriccinrazonable de los derechos fundamentales de una persona [...]

Este lmite de tiempo tiene como objetivo proteger al acusado en lo que se refiere a suderecho bsico de libertad personal, as como su seguridad personal frente a la posibilidadde que sea objeto de un riesgo de procedimiento injustificado El principio de legalidad[...] no justifica que se dedique un periodo de tiempo ilimitado a la resolucin de unasunto de ndole criminal. De otro modo, se asumira de manera implcita que el Estado

siempre enjuicia a culpables y que, por lo tanto, es irrelevante el tiempo que se utilice paraprobar la culpabilidad...18.

En otra lnea de pensamiento tambin se estableci que si bien el carcter de la ley penales uno de irretroactividad y de limitacin de la persecucin punitiva en el tiempo, oprincipio de prescriptibilidad, se dan en este campo excepciones de nota, en tanto se tratade la persecucin de crmenes de guerra y de lesa humanidad: Esta excepcin tiene porobjeto y propsito permitir el enjuiciamiento y castigo de actos reconocidos comocriminales por los principios generales de derecho internacional, aun cuando estos actosno estaban tipificados al momento de su comisin ni por el derecho internacional ni

porel derecho nacional19

.Como puede verse, tanto las orientaciones jurisprudenciales de la Corte Interamericanade DD.HH. as como las resoluciones de la Comisin Interamericana de DD.HH. hantenido acogida, por s mismas, en las decisiones de los rganos jurisdiccionalesparaguayos de todo grado, independientemente de la adscripcin a una doctrina deeficacia erga omnes de sus fallos. La recepcin se ha dado a un ritmo cada vez mayor, ynada hace pensar que ello tenga un retroceso significativo, sino por el contrario, en lamedida en que las decisiones se socializan, ms y ms rganos incluyen sus principios ydirectrices en sus juzgamientos. El panorama se presenta alentador en este mbito, y la

judicatura paraguaya est a la altura, creo yo, de tal desafo.

17 Ibdem, y Ac. y Sent. N 1.464, 11 de diciembre de 2006, Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

18 Ac. y Sent. N 1.245, 26 de diciembre de 2005, Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

19 Ibdem, y Ac. y Sent. N 1.464, 11 de diciembre de 2006, Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.


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El dilogo jurisprudencial sobrederechos humanos, aporte eficaz para

nuestras democracias latinoamericanas

Antonio Fretes1

1 Ministro de la Corte Suprema de Justicia, integrante de la Sala Constitucional. Ponencia elaborada para el XX Encuentro dePresidentes y Magistrados de Tribunales y Salas Constitucionales de Amrica Latina. Buenos Aires, Argentina, 16 al 18 de

junio de 2014.


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esde la Declaracin Universal de Derechos Humanos, suscripta en 1948, y con elconsiguiente desarrollo, en dcadas posteriores, de un Derecho Internacional enesta materia, se ha vuelto vigoroso el debate respecto al contrapunto que podra

existir entre el legtimo inters por la promocin y defensa de estos derechos sinlimitacin de fronteras y la tradicional concepcin de la soberana de los Estados.

Aquella Declaracin ha aportado el sustento axiolgico en este campo, incorporando lanocin de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los Derechos Humanos. Yen el desarrollo de estos derechos ha ocurrido lo que Norberto Bobbio describi como launiversalizacin de los mismos a partir de su incorporacin en los marcos positivosparticulares y, sobre todo, con la adopcin de los instrumentos jurdicos internacionalesque a su vez generaron rganos de monitoreo y control jurisdiccional en cuanto alcumplimiento normativo. El sistema internacional de proteccin de los Derechos Humanos

es una expresin patente de este proceso de universalizacin.

De la universalizacin a la nacionalizacin de los Derechos Humanos

Podramos decir que en general nuestras sociedades contemporneas abordaron conbastante xito este proceso de universalizacin de los Derechos Humanos, tal comoplanteaba Bobbio, pero ahora quizs estamos, como bien lo ha sealado el juez de laCorte Interamericana, el honorable doctor Diego Garca-Sayn, ante un nuevo yemergente desafo, el de la nacionalizacin de dichos Derechos.

Rescatamos las palabras del alto magistrado al sealar que este es y debe ser unproceso vivo que implica interacciones importantes entre el derecho internacional y elderecho interno y cuya efectividad debe reflejarse en los procesos jurdicos einstitucionales decada pas2.

Sustentando este dilogo, que debe ser cada vez ms productivo y eficaz, el artculosegundo de la Convencin Interamericana de Derechos Humanos impone el deber deadoptar las disposiciones necesarias en el derecho interno a fin de hacer efectivos losderechos y las libertades consagrados en este instrumento3.

Compartimos con el colega magistrado el optimismo que se genera a partir de quemuchos altos tribunales nacionales de Latinoamrica han sumado su aporte para unimpacto efectivo de las decisiones jurisdiccionales regionales en el mbito interno, encuanto al cumplimiento y operatividad en los Estados.

2 Garca-Sayn, Diego. Una viva interaccin: Corte Interamericana y tribunales internos. Artculo disponible enhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdf

3 Convencin Interamericana de Derechos Humanos, Art. 2: Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en elartculo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carcter, los Estados Partes se comprometen aadoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convencin, las medidas legislativaso de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.


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http://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdfhttp://www.corteidh.or.cr/tablas/diego_06.pdf


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Crecientemente altos tribunales de varios pases de la regin se nutren de la jurisprudenciade la Corte Interamericana en asuntos sustantivos muy complejos y crticos4, nos sealaGarca Sayn.

Y agregamos de nuestra parte que este es un proceso tambin revitalizador de un Derechointerno que, debemos reconocerlo, en muchas ocasiones se ha visto enclaustrado entre lasparedes de una mal entendida soberana y autosuficiencia jurdica poco compatiblescon los signos de los tiempos, tiempos de globalizacin y alta conectividad de la humanidaden todos los rdenes de la vida social.

La sociedad de la informacin que vivimos, o la sociedad red, como lo describe eleminente socilogo espaol Manuel Castells, ya no admite compartimentos estancos. Lascreaciones humanas, y entre ellas las del Derecho y sus re-creaciones jurisprudenciales,

son resultado del dilogo y la interaccin permanente entre personas, entre comunidades,entre instituciones. Por eso, es ms que razonable considerar al Derecho el interno y elinternacional en esta nueva modalidad de vivir e interactuar en la sociedadcontempornea.

Dilogo e interaccin para la evolucin jurisprudencial

En Paraguay nos sentimos comprometidos con este proceso de dilogo e interaccin,con este crculo virtuoso de decisiones jurisdiccionales supranacionales y nacionales enel camino hacia un mayor y mejor cumplimiento de los estndares convencionales sobre

los Derechos Humanos.En ese contexto, destacamos el aporte jurisdiccional promovido en relacin a un derechohumano fundamental: el derecho a la informacin pblica. Derecho que, como todossabemos, es sustancial para la democracia y para el ejercicio de una ciudadana militante,participativa y con protagonismo en la conduccin de la sociedad.

El Acuerdo y Sentencia Nmero 1306 emitido el 15 de octubre de 2013 por la CorteSuprema de Justicia, con voto unnime de todos sus miembros, refleja la lnea sealada apartir de su mencin especfica de resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos como sustento para la decisin adoptada.

El sealado caso corresponde a una accin de inconstitucionalidad planteada a raz de lanegativa de un municipio del Paraguay de proporcionar informacin bsica sobre listas defuncionarios y salarios municipales a un ciudadano interesado en el asunto, cuyamotivacin era obtener dicha informacin ante las sospechas de uso irregular y clientelarde fondos pblicos.

4 Garca-Sayn. Op. cit.


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En el caso que hemos escogido, se puede mencionar que la Corte paraguaya no solo harealizado el necesario y requerido control de constitucionalidad respecto a la cuestinplanteada sino tambin un adecuado control de convencionalidad que resulta por dems

orientador y significativo, creemos, para futuras deliberaciones jurisdiccionales, sobretodo cuando de evaluar la comisin de hechos violatorios de derechos humanos se trate.

El fallo mencionado remarca la interpretacin dada por la Corte Interamericana al artculo13 de la Convencin en el Caso Claude Reyes y manifiesta que la misma se ajustaplenamente a nuestro rgimen constitucional, caracterizando con precisin los alcances ylas condiciones de aplicacin del derecho a la informacin, criterios que son igualmenteaplicables en la Repblica del Paraguay8.

Asimismo, el fallo seala que la Corte Interamericana de Derechos Humanos es el

mximo rgano deinterpretacin de las disposiciones de la Convencin, siendo enconsecuencia lgico y razonable que sus decisiones sean consideradas por esta CorteSuprema de Justicia y que ello permitir evitar eventuales decisiones adversas paranuestro pas por inobservancia de los principios de la Convencin que comprometeran suresponsabilidad internacional.

Esta sentencia, cabe decirlo, ha tenido una especial connotacin e impacto en lasociedad paraguaya, donde el secretismo y la falta de transparencia en el manejo de lacosa pblica fueron la constante por dcadas.

La decisin jurdica de la Corte fue acompaada de una voluntad poltica de la mismapara liderar en cierta forma una singular primavera de la transparencia en Paraguay conla amplia difusin y publicacin de informacin referida a datos presupuestarios, nminasde funcionarios y asignaciones salariales, entre otras cosas, temas todos que en esemomento de la coyuntura poltica estaban en la polmica y el debate nacional debido a lapersistencia de diferentes estamentos en guardar bajo siete llaves informacin que era ydeba hacerse pblica de manera irrestricta.

Pues bien, la oportunidad de esta decisin jurisdiccional hizo tambin que la Corteproveyera un singular aporte en un tema muy consustancial a la democracia: el acceso a la

informacin pblica, tema en el cual la Constitucin Nacional del Paraguay tiene declaradoexplcitamente el derecho, pero la falta de una ley reglamentaria segua siendo unobstculo a la real y efectiva vigencia de tal derecho para los ciudadanos en general.

Ante la circunstancia de un derecho no efectivo por falta de ley reglamentaria, la Corte

8 Acuerdo y Sentencia N 1306 - Corte Suprema de Justicia - Accin de inconstitucionalidad en elJuicio: Defensora del Pueblo c/Municipalidad de San Lorenzo s/Amparo. Disponible enhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdf


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http://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdfhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdfhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdfhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdfhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdfhttp://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdf


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pudo aportar su decisin jurisdiccional que motiv la expandida accin consecuente deinstituciones del Estado para abrir y difundir profusamente sus datos e informaciones, enuna verdadera accin de promocin de poltica pblica, poco tradicional para nuestro

sistema judicial.Finalmente, cabe decir que nos honra haber recibido de parte de la Relatora Especial deLibertad de Expresin de la OEA, en su ltimo informe sobre Paraguay para la ComisinInteramericana de Derechos Humanos, palabras de aliento y elogio respecto a este fallo.La Relatora ha considerado esta decisin como un importante avance regional enmateria de acceso a la informacin y libertad de expresin9.

La deuda con los derechos humanos en Amrica Latina

Nuestro continente est surcado de muchas deudas con derechos esenciales de laspersonas. La desigualdad y la pobreza marcan sobremanera la realidad latinoamericana ynuestros pases todava precisan corresponder los estndares democrticos con lasexpectativas que tiene la ciudadana hacia mejores condiciones de vida y bienestar social.

En medio de estos desafos, nuestros Poderes Judiciales pueden aportar seguridad ygaranta para la defensa y promocin de los Derechos Humanos de todas las personas,condicin esencial para avanzar en el desarrollo sostenible e inclusivo.

Las condiciones sustantivas para esto sin duda estn en la promocin y defensa de

valores esenciales para el ejercicio jurisdiccional, principalmente, la independencia yautonoma de los rganos del sistema judicial.

Hace unos das, con la visita a nuestro pas de miembros de la Corte y la ComisinInteramericana de Derechos Humanos, as como de la relatora especial para la Libertad deExpresin, con motivo de la celebracin de la Asamblea General de la OEA,reflexionbamossobre este y otros temas.

Poderes Judiciales fuertes e independientes constituyen pilares fundamentales paragarantizar la proteccin efectiva de los derechos humanos. Por eso, el dilogo

jurisprudencial no podr ser totalmente libre ni productivo sin el respeto a esa necesaria yconstituyente condicin.

Con la seguridad que provee esta independencia para el sistema judicial, entonces,nuestro compromiso podr ser fortalecido en aquello que nos seala el eje temtico eneste foro: el dilogo jurisprudencial, sobre todo entendido como mecanismo eficazpara aportar garantas concretas al objetivo comn del desarrollo en nuestra regin.

9 Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2013. Volumen II. Informe de la Relatora Especialpara la Libertad de Expresin. Disponible enhttp://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/informes/LE2013-esp.pdf


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http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/informes/LE2013-esp.pdfhttp://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/informes/LE2013-esp.pdfhttp://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/informes/LE2013-esp.pdfhttp://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/informes/LE2013-esp.pdf


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SECCIN 2

Acceso a la informaciny desarrollo democrtico

En este apartado incorporamos dos discursos que consideramos significativos en el proceso vivido en nuestro pas enmateria de avances del derecho de acceso a la informacin pblica. El primero de ellos, el del representante de la Unescoregional, Guilherme Canela, pronunciado en el Da de la Libertad de Expresin; y el segundo, el mensaje de la ministra deJusticia Sheila Abed, en ocasin de la promulgacin de la Ley 5282/14 de Acceso ciudadano a la Informacin PblicaTransparencia Gubernamental.


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CORTESUPREMADEJUSTICIA

El acceso a la informacinen las sociedades democrticas

Guilherme Canela1

1 Guilherme Canela es consejero de Comunicacin e Informacin para el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) yChile, en la Oficina Regional de Ciencia de la Unesco para Amrica Latina y el Caribe. Esta es la transcripcin de sudisertacin ofrecida el 8 de mayo del 2014 en el Auditorio del Palacio de Justicia de Asuncin, en ocasin de la celebracindel Da Mundial de la Libertad de Expresin y de Prensa, en evento organizado por la Unesco en conjunto con la CorteSuprema de Justicia de Paraguay.


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uenos das a todos y todas, al seor presidente de la Corte, seora vicepresidentede la Corte, seores ministros y ministras, seora ministra de Justicia.

Tambin es un gran honor poder compartir una mesa con una periodista: en el DaMundial de la Libertad de Prensa2se intenta subrayar de manera muy clara desde elSistema de las Naciones Unidas la relevancia que tienen la prensa libre y la libertad deexpresin para las democracias, y el trabajo muchas veces muy difcil y pagado con lapropia vida que hacen los periodistas de todo el mundo para proteger estos derechos.

Yo no podra estar ms de acuerdo con el discurso del Presidente de la Corte, cuando afirmaque no puede haber democracia sin libertad de prensa. Yo aadira que no puede haberlibertad de prensa y de expresin sin un Poder Judicial independiente y garante de esosderechos. El rol que ustedes desarrollan en todo el mundo (o que a veces no desarrollan,

generndose as problemas) para proteger estos dos derechos es fundamental.Quizs el Sistema de Naciones Unidas haya trabajado menos de lo que sera deseableen la cooperacin con el Poder Judicial. Por eso estamos intentando estrechar cada vezms nuestra relacin con este Poder, al tiempo que mantenemos nuestra relacin naturalcon el Poder Ejecutivo. Pero no podemos seguir con una agenda fuerte de promocin yproteccin de los Derechos Humanos, en particular de la libertad de expresin y de lalibertad de prensa, sin una posicin activa, innovadora y protagnica del Poder Judicial.

As es que agradecemos que hayan aceptado esta alianza con la Unesco para lacelebracin del Da Mundial de la Libertad de Prensa, y agradecemos a todos y a todas

ustedes por acompaarnos hoy.

Me parece extremadamente interesante estar en Paraguay en este momento. Ayer bajdel avin y me llevaron directamente a un programa de televisin que empieza a las 22:30de Paraguay. Yo nunca haba participado de nada parecido. Hago mucho trabajo a nivelregional, voy a muchos pases a hacer lo mismo, pero nunca haba visto que logrensostener durante una hora y treinta minutos un programa sobre el acceso a la informacinpblica. Por ms que me encanta el tema y es mi trabajo, s que periodsticamente no esfcil, lo que demuestra el inters de esta sociedad por el tema en este momento.

Se trataba de un programa muy bien preparado, con materiales de apoyo muy interesantes,y donde se haca un recuento de esta historia que empieza de manera ms fuerte en losltimos meses con el fallo de la Corte Suprema. Pero, en realidad, y como deca en elprograma de ayer, el tema empieza con la Constitucin de Paraguay, que hace ms deveinte aos ya estableca el derecho de acceso a la informacin pblica a nivelconstitucional, y que todava est pendiente de una regulacin especfica, una ley que

2 http://www.unesco.org/new/es/unesco/events/prizes-and-celebrations/celebrations/international-days/world-press-freedom- day/homepage/

ELCCESO

L
http://www.unesco.org/new/es/unesco/events/prizes-and-celebrations/celebrations/international-days/world-press-freedom-http://www.unesco.org/new/es/unesco/events/prizes-and-celebrations/celebrations/international-days/world-press-freedom-http://www.unesco.org/new/es/unesco/events/prizes-and-celebrations/celebrations/international-days/world-press-freedom-


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entiendo est en debate en el Parlamento en este momento3.

Esta maana intentar plantear cules son los principales desafos en el establecimientode polticas pblicas de acceso a la informacin pblica. No estoy hablando solo deParaguay cuando planteo estas cuestiones. Esta es una discusin internacional muyfuerte, con sus propias caractersticas en todos los pases donde se lleva a cabo, y conlas especificidades de cada contexto poltico, jurdico y social.

En el caso particular de Paraguay no creo ser la persona ms adecuada para hablar, poreso me encanta estar acompaado por dos panelistas que despus ofrecern los coloreslocales. Pero en esta presentacin espero poder plantear cul es la perspectiva delsistema de Naciones Unidas sobre estas cuestiones, y ayudar a una mejor comprensinde los desafos actuales.

Leyes de acceso a la informacin pblica en el mundo4

En primer lugar, es necesario reconocer que este tema de la transparencia es un temadifcil, aunque no quiero que me tomen como un pesimista. El Estado nacional, este quefue creado post Westfalia, es una institucin cuyo ADN es un ADN del secreto. No es un

ADN de la apertura, del acceso: si reconocemos esto, se hace ms fcil entender culesson los desafos que tenemos por delante.

El Reino Unido, una de las democracias ms antiguas del mundo, recin aprob su Leyde Acceso a la Informacin Pblica en el ao 2000, con cinco aos de vacatio legis parasu implementacin (o sea, la implementacin empez cinco aos despus, en 2005). Y elprimer ministro britnico responsable por este proceso, Tony Blair, escribi en suautobiografa que cometi algunos errores en su administracin: uno de ellos fue haberaprobado una ley de acceso a la informacin pblica5.

Comento esto para que ustedes tengan idea de cun difcil es este cambio cultural que notiene que ver con este o aquel pas. Es un cambio difcil en todas partes.

El primer pas en tener una ley de acceso a la informacin fue Suecia, en 17666. Un lujo,no? Son doscientos cincuenta aos implementando este derecho. Pero despus pasaron

3 La ley fue aprobada en septiembre de 2014, por lo tanto, despus de esta conferencia. Sin embargo, los desafos para laimplementacin de marcos legales de acceso a la informacin seguirn siendo un tema pertinente en el mediano y largo plazos.

4 Para un estudio comparado global, ver: http://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/12224369177freedom_information_ es.pdf/freedom_information_es.pdf . Para una comparacin en Amrica Latina, ver: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001832/183273s.pdf

5http://www.theguardian.com/politics/2010/sep/01/tony-blair-memoirs-anger-unions

6http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/worlds_first_foia.pdf


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http://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/12224369177freedom_information_http://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/12224369177freedom_information_http://www.theguardian.com/politics/2010/sep/01/tony-blair-memoirs-anger-unionshttp://www.theguardian.com/politics/2010/sep/01/tony-blair-memoirs-anger-unionshttp://www.theguardian.com/politics/2010/sep/01/tony-blair-memoirs-anger-unionshttp://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/worlds_first_foia.pdfhttp://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/worlds_first_foia.pdfhttp://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/worlds_first_foia.pdfhttp://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/worlds_first_foia.pdfhttp://www.theguardian.com/politics/2010/sep/01/tony-blair-memoirs-anger-unionshttp://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/12224369177freedom_information_


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casi doscientos aos para empezar a tener una nueva ola de pases con leyes similares.Hasta fines de los aos ochenta haba cerca de diez pases en el mundo con leyes deacceso a la informacin pblica. Y, bueno, felizmente a partir de los aos noventa estos

nmeros empiezan a cambiar, y hoy son un poco ms de noventa. Pero, aun as, algunasleyes siguen teniendo dificultades de implementacin.

Ahora, si entendemos que se trata de un proceso revolucionario en la relacin que elEstado tiene con sus ciudadanos y ciudadanas, todos y todas, incluyendo a losperiodistas, podremos vislumbrar cules son las posibilidades que tenemos delante denosotros con la implementacin adecuada de leyes de acceso a la informacin pblica.

Este cartoon que les muestro me lo regal un funcionario pblico de alto nivel delgobierno de Brasil. As que no es una crtica de Naciones Unidas hacia los funcionarios

pblicos, sino una autocrtica, y dice: Departamento de Humillacin: Somos funcionariospblicos, pngase de rodillas antes de entrar.

Es claro que es fuerte, pero lo que se est proponiendo es una inversin total de estaperspectiva. Es la perspectiva de que cada ciudadano o ciudadana es dueo del Estado.Por lo tanto, cuando ustedes deciden que los sueldos tienen que ser transparentados, esuna perspectiva segn la cual el funcionario pblico no tiene derecho a la privacidadrespecto a este tema, a mantener en secreto su sueldo, porque el propietario de estaempresa es el ciudadano. As como el dueo de cualquier otra empresa tiene el derecho asaber cunto ganan sus empleados. Es tan simple y sencillo como eso. Pero esto es una

revolucin mental que no es pequea, y tenemos que darnos cuenta de ello.

La utilidad de una ley de acceso a la informacin pblica

Ahora, para qu queremos tener acceso?7Es verdad que la primera respuesta que viene ala cabeza es para combatir corrupcin, y es verdad que el derecho de acceso ayuda acombatir la corrupcin. Pero ese no es el principal motivo. Aunque furamos sociedadesincorruptibles, el derecho de acceso seguira siendo fundamental. Porque es un derecho

humano y no es condicin sine qua non para su implementacin combatir la corrupcin ono. Tiene muchas otras razones de ser, ms all de transparentar el Estado. Una ONGinternacional importante que se llama Artculo 198dice algo central: la informacin es eloxgeno de la democracia. O sea, debemos mantener el flujo del oxgeno y por esonecesitamos tener buenas polticas de acceso.

7 La pregunta est planteada desde la perspectiva de la sociedad. Por supuesto, las buenas leyes no pueden

8 Ver

exigir que losciudadanos y ciudadanas expongan sus razones para hacer un pedido de acceso.

http://www.article19.org/pages/es/resource-language.html


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http://www.article19.org/pages/es/resource-language.htmlhttp://www.article19.org/pages/es/resource-language.htmlhttp://www.article19.org/pages/es/resource-language.htmlhttp://www.article19.org/pages/es/resource-language.html


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Es verdad que, como dijo el juez de la Corte Suprema Americana Louis Brandeis, la luzdel sol es el mejor desinfectante, y por eso tenemos que tener ley de acceso: porquenecesitamos ese desinfectante. Pero si esto se agota all, como que la principal

consecuencia de la ley ser el combate a la corrupcin, entonces estamos disminuyendoel potencial que esa poltica pblica tiene en nuestras discusiones.

Si las leyes de acceso son muy tiles para mejorar la eficiencia del Estado y sitenemos funcionarios pblicos (y yo quiero creer que son la mayora) que estninteresados en promover y ofrecer buenas polticas pblicas, ellos necesitan entender quelas leyes de acceso no son un peso ms en el da a da. Mira, ahora viene esta gente deUnesco a pedir que nosotros atendamos a pedidos de acceso, qu cosa aburrida, contantas cosas importantes que tenemos que hacer.

No, la ley de acceso va a ayudar a mejorar el delivery del Estado, eso tiene que estar claro, ymuchas veces no lo est. As, ayuda a reducir los costos transaccionales en todas las reas.Por eso, en muchos pases que tienen ley de acceso desde hace tiempo, ustedes sabencul es el pblico que ms hace solicitud de acceso? No son los periodistas. Ni siquiera sonlos ciudadanos individuales. Son las empresas que piden el acceso a las informacionesrelevantes para mejorar la actividad econmica de los distintos sectores. Porque esfundamental para el desarrollo de la economa que las reglas del juego sean claras, que seantransparentes y que para que se desarrollen nuevas actividades econmicas, los agenteseconmicos sepan cmo est el terreno. Por eso son ellos los que piden ms informacincuando las leyes ya estn establecidas.

En un primer momento son los periodistas los principales usuarios de la ley de acceso,pero despus eso cambia muy rpidamente. La disminucin de las asimetrasinformacionales que se puede lograr con buenas polticas de acceso es central para losprocesos de desarrollo (econmico, humano, sostenible)9.

El Da Mundial de la Libertad de Expresin de este ao tiene como propuesta general laimportancia de la libertad de expresin para el buen gobierno. No es posible tener buengobierno sin polticas eficientes de acceso a la informacin10.

Este mundo nuevo nos propone este desafo: o nosotros (los tomadores de decisiones,los polticos, los parlamentarios, los jueces, los jerarcas) entendemos, dialogamos yaprovechamos esta ola para construir un Estado nuevo, o esta ola va a llegar de todasformas. Las protestas que hay en todo el mundo estn diciendo eso, las redes sociales, laInternet. Podemos, si queremos, de una manera equivocada, retrasar este proceso, perova a llegar.

9https://www.project-syndicate.org/commentary/asymmetries-of-information-and-economic-policy

10http://www.fesmedia-latin-america.org/uploads/media/Acceso_a_informacao.pdf


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https://www.project-syndicate.org/commentary/asymmetries-of-information-and-economic-policyhttps://www.project-syndicate.org/commentary/asymmetries-of-information-and-economic-policyhttps://www.project-syndicate.org/commentary/asymmetries-of-information-and-economic-policyhttp://www.fesmedia-latin-america.org/uploads/media/Acceso_a_informacao.pdfhttp://www.fesmedia-latin-america.org/uploads/media/Acceso_a_informacao.pdfhttp://www.fesmedia-latin-america.org/uploads/media/Acceso_a_informacao.pdfhttp://www.fesmedia-latin-america.org/uploads/media/Acceso_a_informacao.pdfhttps://www.project-syndicate.org/commentary/asymmetries-of-information-and-economic-policy


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Entonces, la mejor alternativa es entender eso, y aprovechar esta ola y construir buenaspolticas pblicas, en este admirable mundo que est por ah. Pero eso implica un cambiomuy fuerte porque el Estado estaba acostumbrado, cuanto mucho, a escuchar. Ah estn las

veeduras, los defensores del pueblo, los mails. El Estado recibe preguntas de la sociedad,pero la poltica de acceso propone algo realmente distinto: adems de escuchar, el Estadotiene que hablar, tiene que contestar las preguntas del ciudadano. Eso no es sencillo, estoes un cambio cultural de una dimensin que no nos damos cuenta11.

* * *

Bueno, ahora voy a tener que pasar a mencionar los grandes temas que,desafortunadamente, no voy a poder profundizar aqu.

Son dos listas que yo voy a presentarles a ustedes. La primera seala los principiosbsicos, segn las Naciones Unidas, para tener una buena ley de acceso a la informacinpblica. Creo que eso puede ser til para el momento que ustedes estn viviendo comosociedad. El segundo punto son las dificultades de implementacin, o sea, lo que vana enfrentar a partir del da despus de la aprobacin de la ley.

Principios bsicos de una ley de acceso a la informacin pblica

Primer principio: la transparencia tiene que ser mxima. Mxima tanto cuanto sea posible,teniendo en cuenta los otros estndares. En otras palabras, el acceso tiene que ser laregla y el secreto tiene que ser la excepcin. Desafortunadamente, en muchos pasesesta ecuacin est invertida: el secreto es la regla y el acceso es la excepcin, y eso yano puede ser as. O sea, primera cuestin, transparencia mxima.

Segunda cuestin central: la obligacin de publicar. No hay que esperar que el ciudadanopida la informacin. Algunas informaciones centrales tienen que estar disponibles ya en laweb, en el diario de la justicia. Tienen que estar disponibles, cuanto ms, mejor, en unlenguaje accesible al pblico. Porque eso es otro gran tema: a veces mucha informacin es

igual a ninguna informacin porque la gente no sabe cmo buscar.Promocin del gobierno abierto es el tercer punto. O sea, hay una alianza internacional12conms de sesenta pases sobre gobierno abierto. Esto tiene que ser una de las claves de estadiscusin. Queremos gobiernos ms abiertos. Las excepciones, por supuesto, existen, y sonaceptadas por los estndares internacionales, pero tienen que ser eso: excepciones.

11 Para un estudio interesante sobre el tema, ver: http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publicacoes/ pesquisadiagnostico.pdf

12http://www.opengovpartnership.org/es


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http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publicacoes/http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publicacoes/http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publicacoes/http://www.opengovpartnership.org/eshttp://www.opengovpartnership.org/eshttp://www.opengovpartnership.org/eshttp://www.opengovpartnership.org/eshttp://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publicacoes/


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Y tienen que ser claras, objetivas, sin margen para que una excepcin se transforme enuna bolsa de gatos, donde todo entre all. Entonces, las excepciones pueden estar en laley, pero deben ser claras y objetivas.

Las reglas del juego, el proceso de implementacin poltica, son centrales, y por eso la leyes necesaria. A veces escucho cosas como: bueno, el derecho ya est en la Constitucin,no necesitamos la ley. Pero, en cuntos das el funcionario pblico tiene que contestar lapregunta de acceso? Y si no contesta? Qu va a pasar? Y si contesta y el ciudadano noest de acuerdo, cmo es el proceso de apelacin y cmo funciona eso? Hay costos o nohay costos? Entonces, ac el proceso de la implementacin de la ley es fundamental, y unpunto clave en nuestras evaluaciones internacionales es que hay que crear una autoridadde apelacin independiente para la implementacin de la ley, o las posibilidades de quefuncione sern menores.

Los costos para el acceso a la informacin no pueden ser prohibitivos para la sociedad.Lo mejor es que sea gratis, pero, si no pueden ser gratis, tienen que ser reducidos.

La ley tambin tiene que prever un proceso de reuniones abiertas, o mayor participacin enel proceso de toma de decisiones sobre las polticas pblicas. Si hay conflictos entrelegislaciones, unas ms restrictivas al acceso a la informacin y la nueva ley de acceso, la leyde acceso tiene que tener precedente. O sea, el acceso tiene que ser la regla, y finalmenteestas leyes pueden incluir un proceso de proteccin a denunciantes, que tienen que serestimulados para que expongan los problemas del Estado.

Tambin hay elementos nuevos, estimulados por el propio proceso latinoamericano. Leyescomo la de Uruguay o la de Brasil estn incluyendo clusulas importantes: por ejemplo,que las violaciones de derechos humanos no pueden ser pasibles de clasificacin nireserva sin ninguna argumentacin, sea de seguridad nacional o por cualquier otra razn.Esto es importantsimo para garantizar algo en lo que esta casa, este Palacio de Justicia,es pionero en la regin: el derecho de memoria y verdad. Veo ac al juez Fernndez y aRosa Palau, que siguen al frente del Centro de Documentacin y Archivo para losDerechos Humanos, conocido como el Archivo del Terror. O sea, est claro que si lasviolaciones de derechos humanos son protegidas por reservas, vamos a tener problemasen garantizar la memoria y la verdad.

Bueno, esta es la lista sobre los temas centrales de una buena ley.

Dificultades de implementacin de una ley de acceso a la informacin pblica

Cuando tenemos la ley, qu hacemos? La ley es apenas el primer paso de la construccin deunapoltica pblica. La pregunta a los legisladores, al Poder Judicial, al Poder Ejecutivo,


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a la ministra de Justicia es: cul es la poltica pblica de acceso a la informacin? Nopuede ser solo la ley. Estas cosas suelen costar plata: o sea, hay presupuesto o no haypresupuesto para implementar la ley? Cmo se va a hacer eso? Va a tener un sistema

electrnico para que la gente procese los pedidos de acceso a la informacin, o no?Estas son preguntas muy pragmticas que tienen que ver con una poltica pblica centralque va a demandar presupuesto, que va a demandar gobierno electrnico y que va ademandar un proceso de muchos aos de capacitacin de los func ionarios pblicos,para la implementacin de esta poltica revolucionaria. No es ni fcil ni barato. Perdonenque sea tan sincero, no quiero desestimular a nadie a seguir con esta idea de tener unaLey de Acceso a la Informacin Pblica.

Otro elemento fundamental en el proceso de implementacin es aprender a conocer de los

errores y aciertos de otras naciones. Hay muchos haciendo esto, y algunos durante casitrescientos aos. Y aun as se han equivocado en este proceso, por lo que esimportantsimo utilizar el derecho comparado, no solo para construir la nueva legislacin,sino tambin en el proceso de implementacin. Aprender con lo que hicieron los otros, yencontrar incluso dentro del mismo Estado gente que ya hace bien estas cosas. Porque enmuchos Estados, en casi todos aquellos donde acompaamos procesos de construccinde polticas pblicas de acceso, incluso antes de la aprobacin de la ley, habainstituciones dentro de la mquina pblica que ya eran instituciones abiertas, que yahacan bien esto y que deben ser valoradas. Estas instituciones van a ser sus aliadascuando empiece el proceso de implementacin.

Dnde estn las dificultades de la implementacin? Bueno, aqu publicaron los sueldosy hubo una reaccin inicial. En algunos pases decan que los funcionarios pblicos iban a sersecuestrados porque se publicaron los sueldos, y, despus de una conmocin inicial, no pasanada de eso. Publicar el presupuesto, los contratos, va a generar un problema inicial, perosolo eso.

Dnde est la dificultad, entonces? Los Estados tienen miedo, un miedo en muchossentidos justificable, cuando las preguntas son sobre un proceso decisorio: Cmose tom la decisin que se tom? Y no es tan sencillo contestar eso.

En qu momento podemos revelar el proceso decisorio? A veces es necesario tener unnivel de proteccin para poder tomar decisiones y no hay frmula mgica para eso.Entonces el primer desafo que van a enfrentar es: Cmo contestar los pedidos deacceso sobre el proceso decisorio?

Otro punto de no fcil solucin es el acceso a los e-mails, algo que, ms que los sueldos,deja a todos los involucrados totalmente atemorizados. En muchos pases la ley de acceso


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tambin permite el acceso a los e-mails con extensin punto gov. Se trata de la mismalgica que los sueldos: el e-mail es de propiedad del ciudadano y no del funcionario quetiene aquel correo institucional. Y como esa no era la expectativa antes de la aprobacin

de la ley, la gente se atemoriza. Bueno, pero por qu yo intercambio mails sobrecualquier otra cosa que no sea exactamente lo que hago? Es cierto, sin embargo, que lasreglas del juego para el acceso a los e-mails deben ser claras y debatidas.

No es una respuesta fcil y hay que pensar muy bien cmo va a ser eso. Hay distintasdecisiones: en Chile, la decisin fue no revelarlos. En EE. UU. todos los mails pueden serpedidos por la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Y ah surge otra cuestin: la

Administracin Federal americana intercambia treinta mil millones de mails por ao, cuyagestin documental es una pesadilla.

As que la principal dificultad de implementacin de la ley de acceso a la informacinpblica en todo el mundo, incluso en los pases desarrollados, es que no hay una buenapoltica de gestin documental (records management). Los bibliotecarios yespecialistas en archivos ganan poco, son desvalorizados en la administracin pblica, ysin estos expertos no hay acceso a la informacin pblica.

Uno no puede ofrecer informacin que no sabe dnde est, que no sabe dnde buscar.Claro, es muy fcil decir: vamos a abrir, a dar acceso, pero debemos pensar en estosaspectos pragmticos. Y, a veces, las cosas son complejas: de treinta mil millones decorreos necesito uno que habla sobre la ley ambiental sobre la laguna de no s dnde;

cmo se busca eso?.

Otro punto: la transparencia activa debe ser parte de este proceso, pero la transparenciaactiva no reemplaza la transparencia pasiva. Es un error pensar eso. La transparenciaactiva no resuelve el problema de la madre cuyo hijo con sndrome de Down no pudoacceder a una escuela, porque se rechaz su inscripcin. Esta madre va a querer sabersobre este hecho puntual. No hay transparencia activa en el mundo que solucione esteproblema, el derecho humano individual sigue siendo fundamental.

La mediacin es otro tema. Van a tener problemas para implementar, van a existir

peleas entre los que piden y los que deberan informar. Una manera de resolver esto escon sanciones, lo cual est bien. En India un funcionario pblico que niega informacintiene una multa directa en su sueldo, bastante elevada. Pero debemos disminuir el costotransaccional de esto. Hay pases que desarrollan una mejor poltica de mediacin,porque el objetivo final no es sancionar al funcionario pblico, el objetivo es ofrecerinformacin.All el proceso de mediacin es fundamental.

Otro tema es que en todo el mundo las empresas estatales son siempre las ms difciles


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a la hora de ofrecer informacin. Ustedes van a enfrentar tambin aqu este problema.

Tenemos que estudiar la economa del acceso. Cuando logramos decir a la gente queesto tiene impacto real en el crecimiento de la economa y desarrollo econmico,logramos tener ms apoyo para la implementacin de polticas de acceso. A vecesolvidamos este componente, que es fundamental.

La ley de acceso no puede ser un secreto, la gente debe saber que tiene derecho.Muchos pases aprueban la ley y se hace una fiesta entre nosotros, los convertidos, y seolvidan de decirles a los ciudadanos y las ciudadanas que ellos pueden pedir informacin.Eso no puede pasar, en el plan de la ley tiene que incluirse la difusin. Que la gente sepa,que entienda cmo usar la ley.

Finalmente, hay que evaluar, tenemos que medir: h

EL Acceso a La Información Pública en El Paraguay

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