El acceso a la vivienda digna como cumplimiento de los Derechos Humanos- El

caso de la Cooperativa “Caminito”

Natalia Victoria Brutto

Becaria Estudiante, SECyT, UBA

Centro de Investigaciones Hábitat y Municipio- FADU-UBAnataliabrutto@hotmail.com

Introducción

El acceso a una vivienda digna, es uno de los derechos consagrados tanto en el art 14 bis

de la Constitución Nacional Argentina (Congreso de la Nación Argentina: 1994: 9),

como en el art 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948

(Asamblea General De Naciones Unidas: 1948). En la ciudad de Buenos Aires, una de

las políticas implementadas para respetar ese derecho, es la ley Nº 341, (BOBCA:

2000), que regula la posibilidad de otorgar créditos hipotecarios a hogares de escasos

recursos que, entre otros requisitos, se hayan estructurado en organizaciones sociales,

como cooperativas, etc.

De acuerdo con ello, el objetivo de esta ponencia será analizar la obtención de viviendas

autogestionadas en forma colectiva, a partir de la ley 341. Se abordará en particular el

caso de la Cooperativa Caminito, como ejemplo de organización social que, valiéndose

de este instrumento legal, ha logrado construir un complejo habitacional para diez

familias.

Si bien el caso de la cooperativa Caminito no agota todas las cooperativas que se

gestaron a través de la ley 341, pretendemos que los contenidos a desarrollar en la

ponencia permitan reflexionar sobre el siguiente interrogante ¿cuál es el alcance de la

autogestión que propone la ley 341 y en qué medida la pusieron en práctica los socios

de la Cooperativa Caminito? ¿Qué efectos socializadores tuvo esta experiencia sobre los

miembros de la cooperativa?

Para analizar el caso se examinarán los siguientes aspectos. En primer lugar daremos

cuenta de diversas definiciones de autogestión otorgadas por distintos autores, a fin de

definir aquella que tomaremos en este trabajo. En segundo lugar haremos una breve

reseña de los aspectos principales de la Ley 341, en especial aquellos que hacen

1

referencia a la noción de autogestión, luego de ello, analizaremos el caso de Caminito a

la luz de los interrogantes planteados y finalmente esbozaremos algunas reflexiones

finales.

En el presente trabajo, se tendrán en cuenta tres actores: el Estado (encarnado en este

caso por el Instituto de la Vivienda de la Ciudad – IVC- de Buenos Aires), la

cooperativa beneficiaria de este programa y él o los equipos técnicos que han

intervenido en el proyecto.

El concepto de autogestión

La noción de autogestión ha sido debatida por diferentes autores. Entre ellos

Mendizábal y Errasti (Mendizábal Antxon y Errasti Anjel: 2008: 11) quienes ven la

autogestión como “un proyecto de gestión global económico, social, político, cultural,

ecológico, lingüístico, de una sociedad, basado en el protagonismo de los afectados/das

y en la participación”. Así, si bien estos autores dan cuenta de la amplitud de temas que

puede abarcar el concepto de autogestión, principalmente lo relacionan con dos

aspectos, a nivel empresarial, con la cooperación en el trabajo, y a nivel territorial, con

la democracia social participativa.

Otros autores como Rodríguez (2004), lo asocian a la toma de decisiones por parte de

los propios actores. Esta toma de decisiones se refiere tanto al control del proceso como

a la definición del mismo. Para esta autora, autogestión implica participación activa,

equivale a un ejercicio de ciudadanía. En este sentido, Rodríguez se ocupa de dejar bien

claro que autogestión no implica necesariamente autoconstrucción, pero sí un

antagonismo al asistencialismo y a la cultura individualista. En otro artículo,

(Rodríguez: 2002: 3), profundiza el concepto, definiendo a la autogestión como “la

capacidad de las organizaciones populares de participar y decidir en todas las fases de la

política pública y, en particular, en la fase de ejecución, efectuar la administración

directa de los recursos por la población organizada y capacitada”. Respecto, de los

procesos cooperativos autogestionarios específicamente, Rodríguez (2007), señala que

el eje central se encuentra en la participación y el trabajo colectivo. Por su parte Jeifetz

(2003), considera a la autogestión como una “noción de construcción de poder popular”,

pero además amplía el alcance de la noción de autogestión a la ciudad. Para este autor,

2

la autogestión en el marco de la ciudad, alude a una noción de lucha por el espacio e

implica un proceso de ida y vuelta, que se caracteriza por tres elementos:

Recuperación/apropiación de bases materiales por parte de los sectores populares que

persiguen la definición de líneas de desarrollo económico – social. La sociedad debe

recuperar las riquezas naturales y el patrimonio nacional construido, recuperar su

manejo y utilización.

Recuperación /apropiación de bases culturales cuyos ejes son la práctica y la reflexión

colectiva y el desarrollo de la cooperación y solidaridad como principios básicos de

organización social.

Conformación de una dinámica socio organizativa construida desde las bases, de

abajo hacia arriba. Con la premisa de “mandar obedeciendo”.

De este modo, Jeifetz (2003) identifica la construcción de poder popular con un proceso

en que se produce la transformación de derechos dados a derechos ganados y la

conciencia de participación e intervención en la dinámica socioespacial urbana,

orientada a la construcción de una ciudad democrática.

El concepto de autogestión que utilizaremos, será el que han trabajado Rodríguez y

Jeifetz, dado que nos aportan más herramientas para el análisis y son más específicos

para analizar el caso que nos ocupa.

Otro aspecto fundamental que debemos considerar, en el tratamiento del caso que

veremos a continuación, es el significado del cooperativismo en este proyecto. El

programa, del que hablaremos en el próximo apartado, propone como posibles

beneficiarias a cooperativas. En este sentido, debemos tener en cuenta que una

cooperativa es una “asociación de adhesión libre y voluntaria, entre personas que

teniendo necesidades comunes – económicas, educativas, asistenciales y culturales – se

unen para satisfacerlas a través de la ayuda mutua y el esfuerzo propio. Presta servicios

a sus asociados y a la comunidad, sin fines de lucro y es gobernada democráticamente.

Como entidad de bien público, debe coordinar la defensa de los intereses de los

asociados con la promoción del desarrollo económico, social y cultural en su área de

actuación” (Idelcoop, 1998: 42)

Así, debemos considerar que las viviendas generadas bajo la forma del cooperativismo,

tienen una particularidad: se proveen con fines de residencia y no de especulación. Por

esta razón las cooperativas de vivienda se presentan como soluciones alternativas al

problema habitacional para amplios sectores sociales. Esta idea se encuentra presente en

autores como Fernandez Díaz (1957) y Kaplan de Drimer (1961)

3

La ley Nº 341 y el Programa de Autogestión Para el Desarrollo del Hábitat Popular

Entre otras políticas implementadas por el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, se

encuentra la ley Nº 341. La misma fue sancionada en el año 2000 y modificada en el

año 2003 por la ley Nº 964. Dicha ley promueve el acceso a la vivienda por parte de

hogares de escasos recursos, ya sean estos individuos, familias o bien aquellos

conformados en organizaciones colectivas con personería jurídica (BOBCA, 2000: art.

1). El programa de Autogestión para el Desarrollo del Hábitat Popular (PAPDHP) surge

en el marco de esa ley y está destinado a brindar créditos hipotecarios para la compra

y/o construcción de viviendas cuyos beneficiarios sean hogares de bajos recursos que

exclusivamente se hayan conformados en organizaciones colectivas con personería

jurídica, esto es cooperativas, mutuales o asociaciones sin fines de lucro. El Instituto de

la Vivienda de la ciudad de Buenos Aires (IVC) es quien implementa el Programa.

La ley establece los principales lineamientos acerca de los créditos que posibilita, los

cuales serán siempre otorgados con garantía hipotecaria a favor del IVC y estarán

destinados a la financiación total o parcial de viviendas. Entre sus operatorias consigna:

la compra o construcción de viviendas económicas de carácter uni o multifamiliar, obras

destinadas a refacción y ampliación, y compra de edificios y su rehabilitación (BOBCA,

2000: art. 4). Los beneficiarios de las diferentes políticas de acceso que se desprenden

de esa ley deben cumplir ciertos requisitos vinculados a lo que podríamos llamar su

“condición de no” (no propietarios, no adjudicatarios de crédito o subsidio en los

últimos diez años para viviendas, no inhibidos y no haber percibido dinero a causa de

expropiación inmobiliaria) (BOBCA, 2000: art.5). La ley también establece prioridades

que se tendrán en cuenta al momento de otorgar el crédito (BOBCA: 2000, art. 6),

montos adjudicados (BOBCA, 2003: art.1) y cuotas cancelatorias (BOBCA: 2003,

art.7).

Tal como mencionamos en la introducción, existen tres principales actores a través de

los cuales se implementa el Programa. En primer lugar, el Estado, encarnado por el

Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC) y más precisamente por la

Comisión de Control, Evaluación y Seguimiento (CCES), órgano creado por la ley Nº

341 (BOBCA: 2000, art 10). Este organismo, es quien ejerce la autoridad de aplicación

de la operatoria, así como también tiene injerencia en la adjudicación del crédito para la

organización social que lo solicita. También es quien regula todo el proyecto desde el

4

rol de supervisor, articulando la interacción entre los otros dos actores intervinientes: la

organización social y el equipo técnico interdisciplinario. Este organismo, también

garantiza la participación de las organizaciones (BOBCA, 2003, art.4), “solo en calidad

de observadoras” en la mencionada Comisión. Además, la CCES, tiene a su cargo las

principales tareas relativas al otorgamiento y posterior seguimiento del programa.1

El segundo actor que mencionamos en este programa es el equipo técnico

interdisciplinario que tiene como objetivo asistir a la organización social beneficiaria en

la concreción del proyecto. Este equipo técnico es contratado por la organización social

y debe contar, según establece la ley, con profesionales de las áreas social, contable,

jurídica, y de la construcción (BOBCA: 2003, art. 2). Este equipo debe asistir a la

organización social para la concepción del proyecto habitacional, y asesorarla sobre el

diseño, así como también sobre la programación de costos y utilización del monto del

crédito. También es su tarea, el asesoramiento en obra, es decir, en lo que respecta a la

concreción del proyecto. Este equipo debe estar aceptado por la CCES y debe estar

inscripto en el Registro de profesionales y equipos técnicos que lleva el IVC.2

Finalmente, la “organización social beneficiaria” del programa es el tercer actor a tener

en cuenta. En el caso del presente trabajo, será la Cooperativa Caminito Ltda. La

cooperativa es quien contrata al equipo técnico interdisciplinario, busca el terreno,

realiza la gestión de trámites ante el IVC, controla a los equipos contratados, etc.

El programa estaría orientado a incrementar así, la participación de las organizaciones

sociales en la producción de la vivienda de la que los propios asociados resultarían

beneficiarios. De aquí proviene parte del nombre del programa: de la autogestión que

realizan las organizaciones sociales en la obtención de sus viviendas.

Sin embargo, vale la pena rescatar el hecho de que si bien las reglamentaciones que

regulan el Programa han sufrido modificaciones - que han dado lugar a que coexistan

diferentes sentidos del concepto de autogestión - las mismas siempre resultan limitadas

y estrechas en cuanto a los alcances de la misma. De esta manera, es posible afirmar que

en la reglamentación del año 2006, la autogestión se limita a ser una “gestión

administrativa” antes que un proceso de autogestión, ya que el reglamento prioriza la

1 Así, entre las funciones que llevará esta comisión se encuentran las de confeccionar los registros de quienes pretendan acceder a un subsidio en el marco de esta operatoria, de quienes lo obtienen, elaborar una base de datos con los antecedentes de los beneficiarios, disponer las tasaciones de los inmuebles brindadas por el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, así como también el asesoramiento técnico y social para quienes lo soliciten, supervisar el cumplimiento del otorgamiento del crédito así como establecer las situaciones de prioridad. 2 Este registro puede incorporar nuevos equipos propuestos por las organizaciones sociales, luego de atravesar un proceso de selección y admision que realiza la CCES.

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organización para realizar los movimientos administrativos del expediente dentro del

IVC, más que garantizar el buen funcionamiento cooperativo de la organización. Sólo

por poner algunos ejemplos, mencionaremos que el terreno se compra a nombre del IVC

y no a nombre de la cooperativa, que sólo se dictan talleres de fortalecimiento

cooperativo para aquellos que lo soliciten fehacientemente, sin ser un mandato concreto

de la reglamentación, o que el reglamento contempla la posibilidad de que el equipo

técnico asuma la dirección de la obra, posicionando a la cooperativa en un lugar

periférico a la hora de tomar decisiones sobre el proyecto y la construcción, relegando el

sentido mismo de la autogestión.

Un ejemplo de Autogestión: La Cooperativa Caminito Ltda.

El caso que consideraremos a continuación se refiere a la Cooperativa Caminito Ltda.

en tanto beneficiaria del Programa de Autogestión Para el Desarrollo del Hábitat

Popular (PAPDHP).

Los integrantes de la cooperativa comenzaron a reunirse en el año 2000, a raíz de una

notificación que intimaba a los mismos a desalojar el conventillo que ocupaban en la

calle Magallanes en el barrio de La Boca, de la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, la

cooperativa tuvo su origen formal en el 20013. La elección de la forma cooperativa

surgió4, porque los integrantes conocieron la posibilidad de resolver su situación

habitacional gracias a un contacto proveniente de la “villa treinta y uno” de Retiro5. Él

mismo les facilitó un contacto que tenía en el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, el

cual les informó sobre la existencia de la ley Nº 341 y el programa de autogestión. Así,

la elección de la forma jurídica adoptada resulta de la necesidad de cumplir con el

requisito previsto en el art. 1º de la ley de constituirse en organización social.

Más tarde, sobrevinieron las tareas de gestión administrativa (obtención de

documentación y presentación) para inscribirse como entidad interesada en participar en

el proyecto. Para ello, la cooperativa tuvo que escoger y presentar un terreno que

3 En ese año se produjo la inscripción formal según el registro confeccionado por el Insituto Nacional de Asociativismo y Economia Social (INAES) disponible en http://www.inaes.gob.ar/es/Enlaces/listados.asp4 Según el propio presidente, de acuerdo a la informacion brindada en las entrevistas realizadas5 La villa 31 se encuentra ubicada en el barrio de Retiro, ciudad de Buenos Aires, y se encuentra entre las cinco más pobladas de la capital del pais. Contaba en el 2003 con 8934 habitantes según fuentes oficiales, lo que significa que para esa fecha concentraba el 6,92% de la población residente en NHT (Núcleos Habitacionales Transitorios) en la ciudad de Buenos Aires. Informacion disponible en http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/jef_gabinete/vivienda/estadisticos.pdf

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eligieron luego de realizar una búsqueda de los potenciales que había en las zonas

aledañas al conventillo en el que vivían. Al momento de elegirlo, fueron asesorados por

el equipo técnico del IVC, quien los asistió sobre las medidas que debía tener el mismo

así como otras cuestiones. Cuando el proyecto de la cooperativa Caminito fue aprobado,

el terreno seleccionado fue comprado por el IVC, luego de que tomaran medidas de

fuerza junto con algunas cooperativas para impulsar la realización de la compra de ese

terreno, entre otros.

El proceso de selección del equipo técnico interdisciplinario, en el caso de esta

cooperativa, se dio gracias al mismo contacto que les habría brindado la información

sobre el IVC, dado que por ese sujeto se contactaron con una ONG que luego

propusieron para que llevara adelante el proyecto. La ONG era conocida como “Sisal”.

Sin embargo, luego de discrepancias con la ONG, la cooperativa decidió cambiar al

equipo técnico que los asesoraba. Este nuevo equipo técnico, dirigido por Mario

Newman y Fabián Cano, presentó un nuevo proyecto que si bien fue aprobado en su

momento por la cooperativa y el IVC, hoy genera discrepancias al interior de la

organización por las diferencias de metros cuadrados que existen entre las distintas

unidades funcionales.

Para la construcción de la obra, la cooperativa trabajó con la Empresa Constructora

Sancay SH. El proyecto cuenta con diez viviendas, distribuidas en dos plantas, a las

cuales se accede por dos escaleras que tienen su base en un patio destinado para uso

comunitario y de circulación. Esas diez viviendas albergarán a los diez socios que

conforman la cooperativa, como también a sus familias, lo que permite estimar en

treinta y siete al número de habitantes que utilizarán las viviendas de este complejo.

Al momento de escribir el presente trabajo, la cooperativa Caminito Ltda. se encuentra

debatiendo el reglamento interno, (llamado también de copropiedad), que regirá las

condiciones de habitación, normas y conductas que afectan a todos los integrantes. Estas

decisiones se discuten en asambleas realizadas por los socios, las que se llevan a cabo

periódicamente (en general una vez a la semana y con presencia y coordinación

informal del equipo técnico que los asesora). Cuando definen algo y establecen

consenso sobre algún aspecto, se registra en el libro de Actas de Asambleas. Así

también se encuentran, al momento, debatiendo la modalidad de pago del crédito, y de

escrituración que adoptará la cooperativa. En este sentido y pese a que el Instituto de

Vivienda de la Ciudad no contempla la escrituración colectiva, la cooperativa está

analizando escoger esta modalidad. En este punto podemos notar un aprendizaje sobre

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el proceso de toma de decisiones colectivas, es decir un aprendizaje del funcionamiento

como cooperativa. En este proceso, se ha observado un rol protagónico del equipo

técnico, quien en el debate se encarga de articular, coordinar y guiar las discusiones que

surgen en las asambleas de socios. Incluso por momentos sugiere soluciones a los

conflictos. Aparecería, aquí, una jerarquía en las voces autorizadas a lo largo del

proceso de desarrollo del proyecto que se escalonaría de más alto a más bajo en: 1-

equipo técnico, 2- presidente y 3- socios.

Además de esta jerarquía, observamos otro hecho notable: el presidente de la

cooperativa sigue acompañando a otras cooperativas cuando se presenta la necesidad de

reclamar ante el Instituto la resolución de algún caso. Sin embargo, no sucede lo mismo

con los socios, quienes no han continuado el vínculo con las otras cooperativas. Por esta

razón, vemos que en el caso de la cooperativa Caminito Ltda. se ha generado desde el

presidente un lazo de solidaridad más fuerte con respecto a las otras cooperativas, que

no necesariamente se encuentra, en los demás socios. Es por eso que podemos afirmar

que el concepto de autogestión que comprende el programa se vincula, en lo que a este

caso respecta, con la toma de algunas decisiones por parte de la organización social y la

administración del dinero, así como la gestión administrativa (de trámites). La

decisiones que se encuentran contempladas se refieren principalmente a la elección de

los profesionales que los acompañan en el proceso (que debían estar autorizados por el

Instituto de la vivienda), la elección del terreno (que luego debía ser aprobado por el

IVC), la elección del proyecto estructural de las viviendas (que se trabajó con el equipo

técnico pero del cual la cooperativa no resulta completamente satisfecha), la modalidad

de construcción (que puede ser autoconstrucción, o bien la contratación de empresas

constructoras o gremios por separado. La cooperativa utilizó esta última opción), y

finalmente la elección de beneficiarios definitivos (que han variado a lo largo del

proceso de construcción de la obra). La gestión que debe realizar la organización social

comprende en su gran mayoría la gestión administrativa ante el organismo público,

como por ejemplo, presentación de documentación, obtención de certificados de obra, la

escrituración, etc.

Por ello vemos que el concepto de autogestión que logra desarrollar la cooperativa

Caminito es más limitado que el que propusimos en el segundo apartado. Podría verse

más como un proceso de gestión administrativa antes que autogestión.

Asimismo, respecto de su proceder cooperativo, vemos que efectivamente la

cooperativa Caminito se desempeña en defensa de los intereses de los asociados,

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promoviendo su desarrollo económico, social y cultural. De todos modos, el accionar

cooperativo no logra superar las barreras de la propia cooperativa, omitiendo de esta

manera extender sus lazos solidarios hacia otras cooperativas así como también hacia la

comunidad del barrio de La Boca.

Reflexiones finales

Retomando las preguntas iniciales de este trabajo, es preciso decir que, en este proyecto,

no se ha alcanzado un desarrollo completo de la autogestión. Y no se ha alcanzado,

porque si bien hay un trabajo colectivo, participación activa, ejercicio de la ciudadanía y

una recuperación de bases materiales y culturales, los integrantes de la cooperativa

Caminito no logran emanciparse completamente en el proceso de toma de decisiones.

Esto se evidencia en la jerarquía de la que hablábamos al mencionar que dentro de la

cooperativa, las voces consideradas “legítimas” en lo que al proyecto habitacional

respecta, ubicaban al equipo técnico en primer lugar. En este sentido, la cooperativa, no

implementa absolutamente la horizontalidad propia de los proyectos de tipo autogestivo.

Sin embargo, y pese a que la cooperativa no ha logrado desarrollar una autogestión

completa de su proyecto, debemos destacar que durante la implementación del

programa para la construcción de sus viviendas, han tenido lugar otros procesos

interesantes.

En primer lugar, debido a los largos trámites que debieron realizar para obtener el

crédito, los socios aprendieron cómo gestionar de manera eficiente ante un organismo

público. Así, la práctica constante de estas tareas (incluyendo la necesidad de generar

presión para la obtención de objetivos puntuales) produjo que los beneficiarios

comenzaran a reclamar por la materialización de su crédito, así como también por la

obtención de las partidas presupuestarias correspondientes a cada etapa de la obra, etc.

Reclamar, ha despertado en ellos, habilidades que muchos desconocían que poseían,

como por ejemplo la capacidad de negociación y de exigencia.

De acuerdo con ello, es posible afirmar que existió un proceso de concientización de sus

derechos, y como resultado de eso, un desarrollo paulatino del ejercicio de la

ciudadanía. Esto, sumado al hecho de que han pasado a ser “de ocupantes a

propietarios” (aun potenciales), les produjo un giro en la percepción que poseían sobre

sí mismos. Por ello, al pensar qué efectos socializadores tuvo esta experiencia para los

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asociados a la cooperativa, podemos mencionar que se sienten “nuevamente parte del

sistema”, ya que perciben este proceso no solo como el camino a la obtención de una

vivienda, sino también como la conquista de un nuevo rol en la sociedad, lo cual

aparece en los comentarios sobre recuperación de la propia dignidad, que realizan los

beneficiarios en varias de las entrevistas tomadas. Unido a ello, las mejoras en la calidad

de las condiciones de habitabilidad resultantes de la vivienda propia y de la

recuperación de derechos como los de acceso a una vivienda digna, refuerzan la

autopercepción positiva.

De acuerdo con lo dicho, cabe pensar que este tipo de proyectos, contribuyen en varios

sentidos. En primer lugar, promoviendo la vivienda propia para sectores que poseen una

baja capacidad de ahorro y a los cuales les resulta sumamente difícil poder adquirir una

vivienda en el mercado (Brutto, s/f).

Por otro lado, además de las mejoras materiales, tiene otras consecuencias en los

beneficiarios, quienes pasan a conocer sus derechos (en este caso sobre la vivienda y el

espacio) y a exigir su respeto y cumplimiento.

Por último, otro aspecto sobre el que influye este programa es sobre la cuestión del

espacio, (bien escaso per se, dada la imposibilidad de reproducir la tierra). El espacio se

torna un elemento clave a la hora de pensar a la ciudad como un terreno de disputas

donde el objetivo es poder acceder a él. Por ello, en un momento donde la lucha por el

espacio parece encontrarse en todas las grandes ciudades del mundo, este tipo de

programas, afirma que los beneficiarios tienen derecho a habitar el espacio

metropolitano, independientemente de su nivel socioeconómico o su capacidad de

consumo.

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