EL ALCA: RIESGOS Y OPORTUNIDADES PARA EL BRASILJosé Tavares de Araujo, Hijo1

Marzo de 1998

1. INTRODUCCIÓN

Los procesos simultáneos de regionalización de las estructuras productivas y globalización de los mercados se convirtieron en características resaltantes de la economía mundial en las décadas de los 80 y 90, habida cuenta de la interacción entre tres factores conocidos: las innovaciones tecnológicas en las industrias de la computación y las telecomunicaciones, los nuevos patrones de competencia empresarial y la redefinición de los instrumentos de intervención del Estado en la economía. En el plano de las instituciones que regulan el comercio internacional, los procesos mencionados estimularon la convergencia de las agendas gubernamentales en torno a dos objetivos aparentemente contradictorios: los proyectos regionales de integración y el fortalecimiento del multilateralismo. En la actualidad, independientemente del tamaño y el grado de desarrollo de sus países, la mayoría de los gobiernos está interesada en participar activamente en la Organización Mundial de Comercio (OMC), no obstante el compromiso con los diversos modelos de preferencias comerciales puestos en marcha en los últimos diez años. En ciertos casos, como son los del Brasil y Estados Unidos, cuyos socios comerciales son diversos, la agenda de prioridades contiene todavía proyectos subregionales, como el MERCOSUR o el TLCAN, y relaciones bilaterales especiales.

El proyecto de creación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) forma parte de este contexto e implica una extraña combinación de riesgos y oportunidades para el Brasil. Para analizar estos potenciales impactos, el presente trabajo aborda seis temas interdependientes: los fundamentos económicos de los esquemas recientes de integración regional, el perfil de inserción internacional de la economía brasileña, la asimetría de los intereses económicos que impulsan el ALCA, los mecanismos de integración monetaria, los vínculos entre las prioridades del MERCOSUR y aquellas de la integración económica y, finalmente, el contenido de la actual agenda de negociación del ALCA, que será debatida en la Cumbre de Santiago en abril de 1998. Tras examinar cada uno de estos temas, la última sección del trabajo sintetiza las conclusiones en un formato matricial, lo que permite establecer un contraste entre los riesgos y las oportunidades.

Organización del trabajo

La sección 2 presenta el marco conceptual que permite explicar la superposición de los procesos de regionalización y globalización. Este instrumento analítico será utilizado en reiteradas ocasiones a lo largo de las secciones siguientes para abordar los aspectos del ALCA relacionados con la competitividad y la inserción internacional de las economías de la región. La idea central formulada en el marco conceptual es que la eficiencia de las empresas es determinada por el ajuste de su vector de producción a las oportunidades de subcontratación existentes en el mercado. Tal y como lo demostró Ronald Coase hace casi 60 años, una firma es una institución generada por la existencia de costos de transacción en el sistema productivo. Cualquier contrato entre agentes económicos presupone un conjunto de actividades para su instrumentación: recolección de información, análisis de las condiciones de negociación, supervisión de la conducta del socio y evaluación de los resultados. Todas estas tareas conllevan un costo de transacción2. Mientras los costos de producción se mantengan por debajo de los costos de transacción, los empresarios podrán ampliar las actividades

1 Consultor de la Unidad de Comercio de la Organización de Estados Americanos. El presente trabajo fue preparado para el Instituto de Investigación de las Relaciones Internacionales, adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil. Las opiniones aquí emitidas son de la exclusiva responsabilidad del autor.

de sus firmas mediante la eliminación de operaciones de compra y venta en el mercado. De la misma forma, un eventual declive de los costos de transacción reducirá el alcance de los vectores de producción de las empresas y aumentará las oportunidades de conclusión de nuevos contratos entre los agentes. En otras palabras, la relación entre los costos de producción y los costos de transacción indica los niveles convenientes de diversificación e integración vertical de las empresas. Ahora bien, los cambios en esa relación generan nuevas condiciones de competencia en los mercados interno y externo y, en consecuencia, nuevos patrones de comercio internacional.

En la sección 3, el esquema analítico descrito orientará el debate sobre el perfil de inserción internacional de la economía brasileña en los años 90, especialmente en relación con tres aspectos fundamentales: el desequilibrio de las relaciones bilaterales con Estados Unidos, la importancia de las oportunidades de comercio con la Unión Europea y la revitalización de los vínculos con los países de América del Sur. Como veremos en esa parte, estos temas continuarán ocupando lugar privilegiado en la agenda de la política exterior del Brasil por varios años más, independientemente de los eventuales derroteros del ALCA y el MERCOSUR.

Las oportunidades y los riesgos asociados a la heterogeneidad del ALCA son el tema de la sección 4. Luego de una rápida comparación con la Unión Europea, en términos de jerarquía de tamaños y de los niveles de desarrollo económico de los países miembros, el análisis se concentra en el papel que pudieran ejercer las industrias exportadoras en la reducción de la asimetría de los intereses que involucra la integración hemisférica. En realidad, entre los países de la región, apenas Estados Unidos, el Canadá, México y el Brasil poseen pautas de importación realmente diversificadas, con la peculiaridad de que los segmentos más dinámicos son el sector de insumos básicos y el sector de bienes de capital. Esto genera una compleja relación entre estas cuatro economías que implica (en proporciones distintas) intereses convergentes y conflictos comerciales.

La estabilidad cambiaria es una característica común entre las experiencias exitosas de integración económica, como la Unión Europea y el Acuerdo de Libre Comercio Australia-Nueva Zelanda. Esta meta puede ser alcanzada mediante distintos tipos de arreglos internacionales, pero todos se fundamentan en el principio de que los países miembros están comprometidos con el mantenimiento de la estabilidad de los precios internos. La sección 5 aborda este punto utilizando la tipología propuesta por Peter Kenen (1989) para tratar las relaciones entre regímenes cambiarios y armonización de políticas nacionales. Uno de los resultados analíticos interesantes es que el éxito del Plan Real no es un mero requisito para que el Brasil pueda participar en el ALCA; el plan crea las condiciones que permitirán al país desempeñar un papel estratégico en la formación de un eventual Sistema Monetario de las Américas (SMA).

En la sección 6 se retoma el marco conceptual de la sección 2 para debatir las relaciones entre el MERCOSUR y el ALCA. Este ejercicio permite identificar los factores responsables del intenso crecimiento del comercio intra-MERCOSUR hasta la fecha; sugiere además que las fuentes de dinamismo se encuentran lejos de agotarse. No obstante, la cristalización de tales perspectivas optimistas depende de la revisión de ciertos errores cometidos por los gobiernos en la ejecución de ese proyecto. Para ilustrar este punto, la parte final de la sección está dedicada al análisis del

2 Nótese que esta definición de costos de transacción es muy distinta a la generalmente utilizada en la bibliografía sobre el comercio internacional, la cual no distingue tales costos de los costos de transporte. Según Jeffrey Frankel y otros(1995), “Probablemente, la noción de costos de transporte debería entenderse como costos de transacción, para abarcar no sólo el transporte físico de bienes sino también costos de comunicaciones y la idea de que los países tienden a formarse un mejor entendimiento de sus vecinos y sus instituciones (pag. 76)”. En contraposición, mi concepto incluye tan solo un tipo único de costos de transacción: los generados por información imperfecta [Para una discusión sobre los fundamentos de esta hipótesis, véase Dahlman (1979)].

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Protocolo de Defensa de la Competencia firmado por los miembros del MERCOSUR en diciembre de 1996.

La sección 7 analiza la agenda de negociación del ALCA bajo dos perspectivas: los elementos internos que condicionan la estrategia brasileña y las restricciones externas. La interacción de estos dos planos es abordada a través de la teoría de los juegos superpuestos, que describe las situaciones en las cuales políticas nacionales consistentes se transforman en negociaciones internacionales exitosas. Además de destacar las debilidades de la actual política comercial del Brasil, el análisis permite identificar tres lagunas importantes en la actual agenda del ALCA: la cuestión monetaria, las ayudas estatales y el desarrollo científico y tecnológico.

Finalmente, la sección 8 contiene la matriz de riesgos y oportunidades vinculados al proceso de integración hemisférica. Esta matriz resume los principales argumentos esgrimidos en las secciones precedentes y sirve también para comparar las conclusiones del trabajo con otras evaluaciones críticas del ALCA. El objetivo no reside en reseñar la bibliografía que ha venido expandiéndose con rapidez en torno a este tema en los últimos dos años, sino simplemente confrontar las dos interpretaciones más notorias. La primera, que adquirió su celebridad con los artículos de Jagdish Bhagwati, ve el ALCA como un obstáculo a la consolidación de la OMC y una amenaza al multilateralismo. La segunda, de inspiración ideológica antítesis de la anterior, plantea la imposibilidad de conducir proyectos nacionales autónomos en el ámbito de un área de libre comercio liderada por Estados Unidos. Como veremos a continuación, ambas tesis son pertinentes, pero la definitiva constitución del ALCA dependerá de que los países miembros encuentren soluciones duraderas a ambos problemas.

2. PRODUCCIÓN REGIONAL Y MERCADOS GLOBALES

El cuadro 1 resume la evidencia empírica necesaria para ilustrar el argumento desarrollado en esta sección. Los datos incluyen las exportaciones mundiales, los costos de transporte, los precios “hedónicos” de las computadoras y las relaciones económicas bilaterales de seis pares de países para el periodo 1980 – 1995. Las relaciones bilaterales son evaluadas a través de cuatro indicadores: [a] el índice de comercio intra-industrial, que expresa la media ponderada de las transacciones realizadas por las 25 industrias que figuran en el anexo3; [b] los flujos bilaterales de comercio; [c] el ritmo de la integración económica, que consiste en el producto de las dos variables anteriores; [d] los vínculos entre el comportamiento de los precios de las computadoras y el proceso de integración económica medidos a través de dos coeficientes de correlación (el primero cubre el periodo entero y figura en la columna relativa a 1980 y el segundo se refiere sólo a la etapa 1983 a 1995).

La evaluación de los costos de transporte es descrita por el “índice Liner” compilado por el Ministerio del Transporte de Alemania con base en los fletes de las mercaderías embarcadas o desembarcadas en los puertos de la costa entre Amberes y Hamburgo, incluidos los navíos de todas las banderas. Este índice muestra que los costos de transporte intercontinental no han variado mucho en los últimos 15 años. A pesar de la tendencia declinante que se registra a partir de 1985, los fletes cobrados en 1995 aún se mantenían levemente por encima de aquellos vigentes en 1980. En resumen, al analizar las transformaciones recientes de la economía mundial, podemos ignorar esta variable.

El punto central del argumento presentado seguidamente es que el origen de las transformaciones residió en la dramática reducción (aún en curso) de los costos de procesamiento, transmisión y

3 La fórmula utilizada fue: T 1 { I (xi X) (mi M)I } 2, donde (xi X) y (mi M) representan las tajadas de las exportaciones e importaciones de la industria i en los totales respectivos del país. El índice T varía entre cero (ausencia de transacciones intra-industria) y uno (integración intra-industrial máxima).

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análisis de grandes volúmenes de datos. El cuadro 1 revela la magnitud de ese acontecimiento a través de un indicador inequívoco: la evolución del índice de los precios “hedónicos” de las computadoras personales vendidas en Estados Unidos entre 1980 y 1995 calculado por el “Bureau of Economic Analysis”, organismo del Departamento de Comercio del gobierno de Estados Unidos. Este índice describe las variaciones de precios ponderadas por las innovaciones introducidas en las computadoras cada año tomando en cuenta el tamaño de la memoria, la velocidad de procesamiento y la capacidad del disco duro. Así, para los agentes económicos establecidos en el mercado estadounidense en 1995, la capacidad de procesar información era, como media, cerca de trece veces superior a los niveles vigentes en 1980.

Tales condiciones afectan una decisión estratégica que cualquier empresario toma periódicamente, a saber, la definición del alcance de las actividades de la firma y, en particular, de su grado de integración vertical. El parámetro básico de esta decisión es la relación entre costos de producción y costos de transacción, que en lo sucesivo denominaremos , dado que los costos de transacción resultan esencialmente del grado de imperfección del sistema de informaciones vigente en el mercado, como argumentase Dahlman (1979). Por lo tanto, en principio, la relación varía de manera inversa al grado de dispersión de las actividades de la firma, y los datos del cuadro 1 sugieren que ha ido creciendo para la mayoría de los sectores industriales.

REESTRUCTURACIÓN INDUSTRIAL Y PATRONES DE COMERCIO: UN ESQUEMA ANALÍTICO

Los costos de transacción pueden aumentar por diversos motivos: normas burocráticas innecesarias, sistemas judiciales erráticos, servicios públicos precarios o escasez de capital humano. De la misma forma, estos costos pueden disminuir en virtud de la desregulación, la apertura económica, las políticas públicas transparentes y, sobre todo, el progreso técnico que, sin duda alguna, es el factor más relevante. En cuanto a los demás factores, éstos sólo arrojan beneficios una vez; el progreso técnico redefine periódicamente la relación , conforme indica la figura 1. Las curvas Ac y Tc muestran los niveles de los costos medios y de los costos de transacción para diferentes vectores de producción. Cada vector incluye todas las actividades de la empresa, es decir, tanto los insumos producidos internamente como los bienes finales ofertados en el mercado. Imaginemos una empresa que produce v1 bienes al costo medio a. Si una innovación tecnológica altera la curva de costo de transacción de Tc para generar Tc, la firma reducirá el alcance de sus actividades concentrándose en un conjunto más restringido de bienes v2, los cuales serán producidos al costo medio b. En este momento, el vector de producción [ v1 - v2] será absorbido por otras empresas cuyas estructuras de costos estén mas ajustadas a las nuevas condiciones de mercado.

Así, el aumento de la relación promueve simultáneamente la reestructuración de ciertas empresas y la expansión de oportunidades de mercado para aquellos productores aptos para ofertar los bienes y servicios que fueron descontinuados en el primer grupo de firmas. En condiciones de libre comercio, tales oportunidades pueden ser exploradas indistintamente por fabricantes locales o fabricantes del exterior. No obstante, en el caso de insumos intermedios y servicios subcontratados, las empresas compradoras prefieren generalmente utilizar proveedores situados en las proximidades de sus instalaciones, debido a las limitaciones de tiempo y a los costos de mantenimiento de inventario. En síntesis, la caída de los costos de información genera nuevas estrategias de supervivencia para las firmas nacionales, aumenta su poder de competencia y altera la inserción internacional del país. Crecen, por una parte, los flujos intraindustriales con los países vecinos y, por la otra, el comercio de bienes finales con el resto del mundo.

A partir de estos conceptos, retomemos el cuadro 1. Los seis grupos de socios comerciales incluidos en ese cuadro difieren en muchos aspectos, como el tamaño de los mercados nacionales, atributos

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geográficos, niveles de desarrollo económico y políticas comerciales aplicadas a terceros países. No obstante, estos países poseen dos características fundamentales en común: un intercambio bilateral cuya expansión ha sido superior a la del comercio mundial y un proceso de integración económica basado en niveles crecientes de transacciones intraindustriales. La explicación convencional para tales similitudes es que todos estos países se sumaron a esquemas de integración regional en el pasado reciente4. Si bien resulta correcto para el caso de América del Sur, como veremos más adelante, este argumento no responde a las siguientes preguntas: [a] ¿por qué el regionalismo se puso de moda en un periodo marcado por el intenso dinamismo del comercio multilateral?; [b] ¿por qué las transacciones intra-industriales se hicieron tan predominantes?; [c] ¿por qué el comercio bilateral entre los países de la OCDE comenzó a crecer a partir de 1983, varios años antes de la proliferación de los acuerdos regionales?; [d] ¿por qué países como Francia y Alemania, cuyos índices de comercio intra-industrial ya eran altos en 1980, profundizaron aun más la integración en los años siguientes?.

El esquema analítico sintetizado en la figura 1 ofrece una respuesta uniforme a todas esas preguntas: el declive persistente de los costos de transacción. Entre los países de la OCDE, los coeficientes de correlación entre los precios de las computadoras y los índices de integración económica son, en general, elevados durante el periodo objeto de análisis, sobre todo en la fase de crecimiento del comercio mundial entre 1983 y 1995. En los términos de la figura 1, ese proceso puede ser descrito como una secuencia de dislocamientos o cambios en la dirección sudoeste de las curvas Tc y Ac. Este dinamismo fue estimulado por dos factores adicionales importantes: [a] la caída de las tasas de inflación y la subsiguiente consolidación de la estabilidad macroeconómica de dichos países; [b] el debate público sobre la credibilidad y transparencia de las políticas gubernamentales, especialmente en cuanto a la perpetuidad de los instrumentos que regulan las transacciones internacionales.

América Latina se mantuvo al margen de estos cambios durante varios años. Si bien el comercio exterior estaba floreciendo en todas partes desde 1983, el intercambio Argentina–Brasil, por ejemplo, descendió un 50% entre 1980 y 1985 y, en el caso de Colombia y Venezuela, un 65% entre 1981 y 1986. De hecho, las restricciones resultantes de la crisis de la deuda externa, sumadas al aparato burocrático heredado del periodo de la substitución de importaciones, impidieron que esas economías tuviesen acceso a las nuevas estrategias empresariales generadas por el progreso técnico en la industria de la informática. Esta situación cambió gradualmente a partir de 1985, a raíz de una serie de iniciativas como los protocolos firmados entre la Argentina y el Brasil durante el periodo 1986– 988, la reformulación del Pacto Andino en 1990, el Proyecto MERCOSUR y, fundamentalmente, las reformas comerciales unilaterales realizadas en la región en el pasado reciente.

Para las empresas brasileñas, uno de los principales desafíos implícitos en el proyecto del ALCA consiste en la necesidad de ajustar rápidamente sus vectores de producción y respectivas estrategias a largo plazo (tanto en el país como en el exterior) a los perfiles actuales de costo de producción y transacción. En otros países, como Estados Unidos y el Reino Unido, por ejemplo, esto significó un proceso de reestructuración industrial que se extendió por más de una década, en un contexto macroeconómico que aseguraba la estabilidad de las reglas del juego. Este desafío también se aplica, obviamente, a las demás economías latinoamericanas, pero es más intenso en el caso brasileño debido a la dimensión y complejidad del parque industrial instalado en el país. Como veremos a lo largo de las próximas secciones, la superación de ese obstáculo es un requisito básico para poder hacer frente a la mayoría de los temas que integran la actual agenda externa de la economía brasileña.

4 En 1980, entre los países de nuestra muestra, tan sólo Francia y Alemania eran miembros activos de un acuerdo regional. Colombia y Venezuela son fundadores del Pacto Andino, que aunque existía desde 1969, apenas comenzó a funcionar efectivamente a partir de 1990. Los acuerdos de la ALADI eran realmente instrumentos para administrar cuotas de importación entre economías cerradas. El tratado suscrito entre Australia y Nueva Zelanda fue firmado en 1983, la liberalización entre la Argentina y el Brasil comenzó en 1986, el acuerdo Canadá-Estados Unidos está en vigencia desde 1993 y el TLCAN desde 1994.

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3- LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE LA ECONOMIA BRASILEÑA

El cuadro 2, que muestra la distribución geográfica del comercio exterior brasileño durante los últimos veinte años, suministra algunos indicadores sobre el significado del ALCA para la economía brasileña. El primer aspecto que debemos destacar es el declive del mercado estadounidense como fuente de absorción de las exportaciones brasileñas. Tras una fase de crecimiento entre 1975 y 1985, la entrada de productos brasileños en dicho mercado comenzó a perder dinamismo justamente en el periodo en que Estados Unidos consolidaron su posición como potencia hegemónica mundial.

El desequilibrio de las relaciones bilaterales Brasil–Estados Unidos ha sido objeto de varios estudios recientes (véase, por ejemplo, Abreu, 1995; Markwald y otros, 1995; Motta Veiga y Machado, 1997). Como observaran Markwald y otros (1995): “Las relaciones económicas Brasil – Estados Unidos se han caracterizado por la existencia de asimetrías que abarcan tanto el comercio de bienes como el comercio de servicios. En los últimos años, Estados Unidos logró expandir sus ventas al mercado nacional a un ritmo superior a la tasa de crecimiento de las importaciones brasileñas; por otra parte la expansión de las exportaciones brasileñas hacia Estados Unidos fue menor al comparársele con el desempeño del Brasil en los demás mercados, lo que contribuyó a reducir la participación de las exportaciones brasileñas en el total de las importaciones estadounidenses. En conjunto, este desempeño implicó la reducción gradual del saldo en el comercio bilateral durante el periodo 1990–1994 y la reversión de la balanza comercial con [...] un déficit para el Brasil en el año de 1995”. (p.i.).

Cuadro 2. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL COMERCIO EXTERIOR BRASILEÑO

Socio 1975Exp. Imp.

1980Exp. Imp.

1985Exp. Imp.

1990Exp. Imp.

1995Exp. Imp.

Estados Unidos 15 25 17 19 27 20 24 21 19 21

Unión Europea 30 26 31 16 27 15 31 21 27 24

ALADI 14 6 17 11 9 12 10 17 21 20

Resto del mundo 41 43 35 54 37 53 35 41 33 35

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, varios números.

La caída de la competitividad de las exportaciones brasileñas, cuyo origen más remoto está vinculado a los temas discutidos en la sección anterior, se acentuaron en los últimos años con la sobrevaluación cambiaria resultante del Plan Real y el horizonte a corto plazo que ha marcado la política de comercio exterior desde mediados de 1994. Según señalan Baumann y otros (1997), entre julio de 1994 y septiembre de 1996, de las 13.428 posiciones arancelarias que forman el Sistema Armonizado del Brasil, 11.183 rubros fueron cambiados, de los cuales 939 sufrieron más de tres variaciones5. Los bienes de capital e insumos intermedios estuvieron entre los mas afectados, pues sus reglas de

5 De hecho, en la mayoría de los casos, el primer cambio se debió al establecimiento del Arancel Externo Común del MERCOSUR en 1995. Posteriormente, las modificaciones han sido realizadas a través de sucesivas rectificaciones a las listas de exenciones al arancel común.

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importación fueron cambiadas ¡más de cinco veces! Dados los vínculos de encadenamiento de esos sectores, estos cambios significaron precios relativos inestables para toda la economía.

Resulta razonable suponer que esa volatilidad sea transitoria, tanto por motivos internos como por los compromisos firmados en el MERCOSUR, el ALCA y la Organización Mundial del Comercio. A mediano plazo, la política comercial brasileña será, probablemente, similar a la de las economías industrializadas, cuya característica fundamental es la estabilidad de las normas de acceso a los mercados. Pero mientras sigan siendo inciertas las condiciones de competencia, las firmas establecidas en el país estarán incapacitadas para evaluar correctamente sus estructuras de costo, y en particular la relación entre costos de producción y costos de transacción. En consecuencia, no sabrán identificar las estrategias más adecuadas para enfrentar a la competencia internacional por las razones indicadas en la sección 2.

Existen, no obstante, dos factores adicionales que explican las actuales asimetrías en las relaciones Brasil–Estados Unidos: los obstáculos estadounidenses impuestos contra algunos productos importantes de la pauta brasileña de exportaciones, como el ajo, el zumo de naranja, los textiles, el azúcar y el calzado, y la apertura de la economía brasileña, que además de haber estimulado las importaciones, dio por terminada la mayoría de los litigios que marcaron los años 80 relacionados con la propiedad industrial, la ley de la informática, las trabas burocráticas del CACEX y los reglamentos sobre equivalente nacional. En este contexto, el proyecto del ALCA implica: [a] intensificación del crecimiento de las importaciones; [b] establecimiento de plazos para la actualización tecnológica de las empresas brasileñas, so pena de ser excluidas del mercado; y [c] la eventual remoción de las barreras estadounidenses al comercio, cuya puesta en vigencia dependerá de negociaciones nada fáciles, como por ejemplo, la eliminación de las medidas antidumping a través de la armonización de las políticas de competencia en el hemisferio.

Huelga destacar que, independientemente de los tratados comerciales regionales o multilaterales, países como el Brasil y Estados Unidos siempre tendrán una agenda bilateral extensa que abarca intereses en conflicto y metas convergentes. Del lado brasileño, la estrategia de negociación se verá constantemente marcada por la dicotomía entre los atractivos del acceso al mercado y las tecnologías de la potencia hegemónica frente a los riesgos de destrucción de la capacidad productiva nacional. El ALCA es apenas uno de los escenarios posibles de ese diálogo, con la peculiaridad de poder forzar la cuantificación de esas opciones.

El segundo aspecto que debemos destacar en el cuadro 2 es la importancia de los flujos comerciales del Brasil con la Unión Europea y el resto del mundo, cuya participación en el total de las transacciones del país ha sido superior al 60% a lo largo de los últimos 20 años. Esta es una peculiaridad que distingue al ALCA de otras iniciativas regionales. Tanto el Brasil como Estados Unidos, las dos principales economías del proyecto, son países cuya cartera de socios comerciales eso diversificada. Por otra parte, conforme veremos en la sección 4, la competitividad de las principales industrias exportadoras de ambos países es particularmente sensible a las economías de escala que se generarían con la integración hemisférica, lo que ilustra la lógica de los procesos de regionalización de la producción y globalización de los mercados. Así las cosas, el acceso al mercado europeo, el diálogo con ciertos socios estratégicos como el Japón y el fortalecimiento de la OMC como foro multilateral de negociación son prioridades efectivas de los dos países líderes del ALCA. Estas características no garantizan que los gobiernos adoptarán las estrategias más adecuadas a sus respectivos intereses nacionales, debido a los factores que discutiremos más adelante en la sección 6. Pero señalan, al menos, que las potenciales contradicciones entre regionalismo y multilateralismo no son relevantes en el caso del ALCA.

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El tercer hecho que resalta en el cuadro 2 es el crecimiento del comercio con los países miembros de la ALADI en los últimos diez años. Desde mediado de los años 80, el gobierno brasileño viene revisando gradualmente su política exterior en cuanto a sus países vecinos. Luego de décadas de aislamiento, cuando se sumaban las restricciones burocráticas resultado del modelo de sustitución de importaciones a las limitaciones políticas impuestas por los gobiernos militares, las condiciones de intercambio en la región se hicieron aun más difíciles en la primera mitad de los años 80, debido a las medidas adoptadas por el Brasil durante la crisis de la deuda externa. Entre 1981 y 1985, las importaciones brasileñas de los países miembros de la ALADI se redujeron a la mitad y, en consecuencia, las exportaciones también cayeron en la misma proporción. Además de resultar inútiles para atacar los problemas de balanza de pagos que el país vivía en aquel entonces, tales medidas contribuyeron a acentuar la recesión interna y a propagarla en el continente. En 1985, la ALADI absorbió apenas el 9% de las exportaciones brasileñas y generó el 12% de las importaciones.

Al igual que en el caso de la agenda bilateral con Estados Unidos, el ALCA es apenas una de las configuraciones posibles para los vínculos futuros del Brasil con los países vecinos. La evaluación de estas perspectivas comprende el examen de cuatro tópicos: [a] el comportamiento de la economía brasileña como fuente generadora de inversiones directas y de mecanismos de transferencia de tecnología; [b] el alcance de los arreglos que sustentarán la estabilidad monetaria en el hemisferio; [c] la evolución del proyecto MERCOSUR; y [d] el marco institucional que regulará el funcionamiento de los mercados internos. Las próximas secciones están dedicadas a estos temas en orden sucesivo.

4 – DESEMPEÑO EXPORTADOR E INTEGRACIÓN HEMISFÉRICA

Los cuadros 3 y 4 muestran algunos contrastes entre la Unión Europea y el ALCA en cuanto a los indicadores relativos al tamaño y el nivel de desarrollo industrial de los países que participan en esos esquemas de integración. En Europa resulta casi indiferente medir la jerarquía de los estados miembros a través de los datos de población, producto interno bruto (PIB) o tamaño del parque industrial; los resultados son prácticamente idénticos. Existen algunas distorsiones mínimas. Por ejemplo, la población de Italia es ligeramente menor a la población del Reino Unido, mientras que su PIB y su producción industrial superan en cerca del 3% los indicadores británicos. Otras diferencias son más expresivas: los niveles de desarrollo industrial de España, Portugal y Grecia son inferiores a los de los demás socios. La asimetría de los tamaños también es considerable, ya que las cuatro economías principales representan aproximadamente el 80% del PIB y de la producción industrial de la comunidad. No obstante, al comparársele con las disparidades existentes en el resto del mundo (y en el ALCA en particular), resulta notable la homogeneidad del mercado común europeo.

El ALCA es una especie de antítesis del modelo europeo. Su característica fundamental es la presencia de Estados Unidos, que además de haber consolidado su posición de potencia hegemónica mundial, viene atravesando en los años 90 un momento dorado de crecimiento con pleno empleo, precios estables e intenso dinamismo tecnológico en todas las áreas de la economía: desde la agricultura a la producción de software, desde los servicios bancarios al control de la calidad de los bienes vendidos en supermercados. Además de Estados Unidos, participan en el ALCA siete economías de tamaño intermedio que figuran en el cuadro 4 y de las cuales apenas dos (Canadá y Chile) cumplen con los tres requisitos básicos para llevar adelante una negociación comercial exitosa, que ocurre cuando los agentes económicos nacionales ya han incorporado los parámetros de sus decisiones cotidianas al equilibrio de la tasa de cambio, la estabilidad de los precios internos y la regularidad de las normas de comercio exterior. En los otros cinco países, al igual que la mayoría de los otros 26 miembros del ALCA, las decisiones económicas todavía son tomadas con base en el recuerdo de crisis recientes o sobre la expectativa de conclusión de reformas económicas en curso, o

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incluso sobre el impacto de la sobreevaluación cambiaria. Tales incertidumbres acentúan las resistencias usuales a los procesos de liberalización comercial y dificultan la formulación de las estrategias negociadoras nacionales.

Cuadro 3 – UNIÓN EUROPEA: TAMAÑO RELATIVO DE LOS ESTADOS MIEMBROS (1993)

País Población PIB Industria

0 Alemania Francia Italia Reino Unido España Holanda Bélgica/Luxemburgo Dinamarca Portugal Irlanda Grecia

23.2 16.7 16.4 16.7 11.3 4.4 3.0 1.5 2.8 1.0 3.0

27.5 18.7 17.4 14.9 8.2 4.6 3.3 2.0 1.6 0.7 1.1

28.2 18.3 17.7 14.7 8.6 4.6 3.6 1.7 1.0 0.9 0.7

Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: Eurostat, Basic Statistics of the Community, 1993.

Cuadro 4 – ALCA: TAMAÑO RELATIVO DE LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS (1995)

País Población PIB Industria

Estados Unidos Brasil Canadá Argentina México0 Colombia Venezuela Chile Otros

34.9 21.1 3.9 4.6

12.2 4.9 2.9 1.9

13.6

76.2 7.6 6.2 3.1 2.7 0.8 0.8 0.7 1.9

72.7 9.6 7.6 3.3 2.9 0.8 0.7 0.8 1.6

Total 100.0 100.0 100.0 Fuente: Banco Mundial, World Development Report, 1997.

Además de los desniveles coyunturales, es imposible exagerar las asimetrías estructurales del ALCA, de acuerdo a lo que podemos observar en el cuadro 4. La población estadounidense equivale al 34.9% del hemisferio, pero genera el 76.2% del PIB y el 72.7% de los bienes industriales; la población brasileña es cinco veces superior a la canadiense, pero el tamaño del mercado interno es similar en los dos países; México tiene tres veces mas habitantes que la Argentina, pero su producción interna

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aparentemente es inferior, debido a las disparidades monetarias existentes entre las dos economías. Entre los 34 países miembros del proyecto, los cuatro países principales contribuyen con el 93.2% de la producción industrial.

Ante este cuadro, cabe preguntarse: qué factores harían sostenible la formación de un espacio económico unificado a partir de un conjunto tan heterogéneo de socios. Esta sección aborda este tema a través del análisis del perfil explotador de la región. El cuadro 5 contiene las exportaciones en 1994 de un conjunto de industrias seleccionadas de acuerdo con los siguientes criterios: para los países de América Latina, fueron incluidos todos los ramos con ventas externas superiores a 1 mil millones de dólares anuales, en el periodo 1990–1994; para el Canadá y Estados Unidos, los 20 principales exportadores en ese periodo. El concepto de industria utilizado aquí es bastante flexible, puesto que el objetivo es describir en forma general el perfil hemisférico de las exportaciones. El nivel de agregación o bien incluye grandes complejos industriales, como el de los productos químicos, o destaca actividades bien delimitadas, como la producción de zumo de naranja, pero en la mayoría de los casos corresponde a los grupos de tres dígitos de la Clasificación Uniforme de Comercio Internacional (CUCI). De esta manera, se identificaron nueve países exportadores y cuarenta industrias, once de las cuales operan en el sector agroindustrial, diez en el ramo de los insumos básicos, once en el área de bienes de capital y componentes y ocho en el sector de bienes de consumos duraderos. El cuadro 5 también registra exportaciones superiores a 500 millones de dólares en 1994, pero solamente para esa selección de industrias y países.

Un aspecto que resalta en el cuadro 5, pero que es poco mencionado en las discusiones sobre la integración hemisférica, es que sólo cuatro países de la región poseen pautas de exportación realmente diversificadas: Estados Unidos, Canadá, Brasil y México. Además, 21 de las industrias exportadoras son fabricantes de bienes de capital, componentes e insumos básicos, cuyas transacciones internacionales están directamente asociadas a las decisiones de inversión y a los procesos de generación y difusión de progreso técnico. Esto significa que, independientemente de sus eventuales diferencias bilaterales y de sus compromisos con los proyectos de integración subregional, esos cuatro países tienen intereses convergentes en la formación de un mercado hemisférico que les permita aumentar la eficiencia de sus industrias estratégicas.

INTEGRACIÓN REGIONAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

El papel que el sector de los insumos básicos desempeña en los procesos de integración resulta de una peculiaridad interesante: las innovaciones tecnológicas incorporadas en ese tipo de industria repercuten inmediatamente en el resto de la economía a través de los mecanismos de encadenamiento (hacia delante) del sistema productivo. La liberalización del comercio de esos bienes promueve dos círculos virtuosos de crecimiento de la productividad. En los países exportadores, el dinamismo está sustentado por el aprovechamiento de las nuevas economías de escala resultantes de la ampliación del mercado, mientras que en los países importadores la eliminación de los focos de ineficiencia sistémica estimula un proceso similar de difusión tecnológica. En ese contexto, el papel desempeñado por los productores de insumos básicos es el de asegurar que los beneficios de la integración regional no se restrinjan a una única alteración de los índices de la productividad e incluyan un incremento permanente de las tasas de crecimiento económico de la región, conforme sugieren los estudios de Romer (1990) y otros autores de las teorías recientes sobre integración y crecimiento.

La industria de los bienes de capital también cumple un papel similar, pero a través de mecanismos distintos, en virtud de los vínculos especiales que las exportaciones de esa industria tienen con otros tres componentes básicos de los procesos de integración: los flujos de inversión, la prestación de

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servicios y la transferencia de tecnología. La compra de maquinaria puede cumplir objetivos variados, como mantener el rendimiento de las líneas de producción vigentes, ampliar la capacidad instalada o introducir una nueva tecnología, pero en cualquier caso, está siempre asociada a un proyecto de inversión. Además de los servicios de mantenimiento y asistencia técnica al consumidor, la producción de equipos genera oportunidades de empleo para una amplia gama de actividades en las áreas de ingeniería de proyectos, diseño de productos, operaciones financieras, análisis de sistemas, etc. Al final, toda máquina incorpora una tecnología que delimita el patrón de crecimiento de la productividad en las industrias usuarias. Debido a ese conjunto de vínculos, el comercio internacional de bienes de capital promueve el crecimiento económico a través de dos efectos complementarios: en el país exportador estimula la difusión de nuevas tecnologías a través de la demanda de componentes y servicios, es decir, generando efectos de encadenamiento “hacia atrás”; en el país importador, las industrias usuarias se benefician de la transferencia de tecnología, es decir, de los efectos del encadenamiento “hacia delante”.

El tema del progreso técnico, que fuese objeto de interminables controversias entre los economistas en los últimos 200 años, ha sido objeto de profundo consenso en el pasado reciente, por lo menos en cuanto a tres puntos básicos. El primero reside en tratar la innovación tecnológica como variable central del proceso de crecimiento, con el atributo de ser la principal fuente creadora de oportunidades de inversión que, una vez realizadas, estimulan la búsqueda de nuevos cambios. El segundo punto destaca la interacción particular que existe entre las inversiones privadas en investigación y desarrollo y el gasto público en educación y ciencias básicas. La generación de progreso técnico depende del concurso de ambas variables. La tasa de crecimiento económico a largo plazo no será sostenible si alguna de ellas cae por debajo de los niveles mínimos necesarios para mantener el dinamismo de la relación entre el avance del conocimiento científico y los lucros “schumpeterianos” de las empresas innovadoras. El tercer punto es que todas las industrias de uso intensivo de tecnología se benefician de economías de escala, porque cada innovación corresponde a un determinado volumen de gastos en investigación y desarrollo realizados en el pasado y que se transformaron en conocimientos que podrían ser usados sin costo indefinidamente, mientras no sean superados por otras innovaciones. Dado que éstos son eventos aleatorios, el proceso de crecimiento industrial corresponde, necesariamente, a la formación de estructuras sectoriales diversificadas marcadas por la presencia de competencias oligopolistas, cuyo diseño particular, siempre transitorio, dependerá de la combinación entre la naturaleza de las zafras tecnológicas vigentes, el tamaño de los mercados y las barreras a la entrada de nuevos competidores.

En resumen, para que el proyecto del ALCA sea capaz de armonizar los intereses asimétricos involucrados en la formación de un mercado hemisférico, es indispensable que los países grandes de la región cumplan su papel de fuentes generadoras de crecimiento. Como vimos en los párrafos anteriores, no basta con abolir los obstáculos comerciales; es preciso también asegurar la continuidad de los flujos de inversión directa y de transferencia de tecnología que, de hecho, son los únicos mecanismos capaces de corregir asimetrías entre socios comerciales.

Desde el punto de vista brasileño, tales requisitos implican dos desafíos adicionales a los ya discutidos en las secciones anteriores. Por un lado, como veremos en la sección 6, para que las empresas brasileñas se vean estimuladas para cumplir con sus funciones schumpeterianas, es menester contar con un marco regulador del proceso de competencia cuya instalación aún se encuentra en una fase inicial. Por otra parte, el aumento de las inversiones públicas y privadas en tecnología, en un ambiente de apertura económica y austeridad fiscal, depende de un debate político que aún no se ha celebrado en el Brasil. Este debate abarca, como veremos en la sección 7, no sólo la supervisión colectiva de las prioridades que deben ser atendidas a través del gasto público, sino también un conocimiento amplio de las fuentes de competitividad de la economía. No obstante, antes

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de abordar estos temas, es necesario examinar los mecanismos que sostendrán la estabilidad monetaria del ALCA, tema objeto de la próxima sección.

5 – LA ADMINISTRACIÓN DE LA ESTABILIDAD MONETARIA

La tasa de cambio es el precio más importante en cualquier economía, en virtud de que se cumplen simultáneamente por lo menos tres funciones básicas: [a] define el poder adquisitivo de la moneda nacional en el mercado internacional y, en consecuencia, el nivel medio de afluencia de la población nacional en relación con el resto del mundo; [b] afecta la competitividad internacional de la industria local; y [c] influye sobre el comportamiento de los precios y el atractivo de los activos financieros nacionales. Un aspecto que frecuentemente es eludido en los debates sobre política monetaria es que ningún gobierno tiene el poder de elegir permanentemente una de estas funciones en detrimento de las demás. Una tasa cambiaria apreciada o sobrevaluada puede elevar artificialmente el nivel de vida del país, al mismo tiempo que desestimula las exportaciones y, eventualmente, ayuda a combatir la inflación nacional a través del abaratamiento de las importaciones. Este tipo de estrategia termina generalmente en una crisis de la balanza de pagos del país. Una tasa de cambio depreciada o subvaluada puede generar superávits comerciales durante largos periodos, pero a merced de la transferencia indebida de recursos al resto del mundo y del empobrecimiento innecesario de la población nacional.

En este contexto, la búsqueda de un equilibrio estable es el único objetivo factible a largo plazo. Pero ocurre que, también en este caso, ningún gobierno tiene el poder unilateral de asegurar la realización de esta meta en un mundo de amplia libertad en el movimiento de capitales. En otras palabras, la estabilidad de los precios internos es una condición necesaria más no suficiente para garantizar la estabilidad de la tasa cambiaria. Por ello, en el sistema multilateral de comercio recientemente inaugurado bajo la égida de la Organización Mundial de Comercio y de los nuevos acuerdos de integración regional, las cuestiones monetarias adquirirán una prioridad cada vez mayor.

REGÍMENES CAMBIARIOS Y ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS MACROECÓNOMICAS

Cuando las tasas reales de cambio de un conjunto de países se mantienen estables y existen indicadores confiables de que esta situación será duradera, se minimiza la principal fuente de incertidumbre para las transacciones internacionales, que es el riesgo cambiario. Con la existencia de mercados externos más transparentes, los flujos comerciales tienden a tornarse más regulares en virtud del número de contratos con plazos mas largos para el suministro rutinario de bienes y servicios. De hecho, conforme vimos en la sección 2, la estabilidad monetaria de las principales economías de la OCDE en los últimos 10 años fue el factor que permitió la rápida difusión en aquellos países de los nuevos modelos de gestión empresarial basados en la terciarización, el comercio intrai-ndustrial y las asociaciones tecnológicas. En un ambiente de inestabilidad macroeconómica, el proceso de reestructuración productiva descrito en la figura 1 habría sido inviable, ya que las innovaciones tecnológicas de la industria de la informática no se habrían convertido en menores costos de transacción.

En tal sentido, la estabilidad cambiaria es un requisito básico para dar inicio a todos los elementos necesarios para la constitución de un espacio económico unificado. La experiencia europea en los últimos 30 años es un ejemplo elocuente de este postulado. Cada etapa de la formación del mercado común correspondió a un arreglo cambiario particular. En los años 70, el mecanismo de coordinación que fue conocido como la “serpiente” permitió que el proceso de integración avanzase sobre una coyuntura internacional adversa marcada por el fin del sistema de paridades fijas creado en Bretton Woods. En los años 80, el arreglo pasó a llamarse “Sistema Monetario Europeo” (SME), un régimen de bandas cambiarias que generó la estabilidad necesaria para la implantación del proyecto Europa

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92, que finalmente abolió las barreras restantes a los flujos de bienes y servicios, capitales y ciudadanos en el interior de la comunidad6. En los años 90, bajo la égida del tratado de Maastricht y del Instituto Monetario Europeo, los gobiernos prepararon el lanzamiento de una moneda común, en una etapa en la que el resto del mundo ya se ha acostumbrado a tratar a la comunidad como una economía unificada.

Una lección interesante que se desprende de la experiencia europea es que la estabilidad cambiaria no es el resultado directo de la decisión política de adoptar un régimen de tasas fijas o de bandas, sino de una efectiva armonización de las políticas monetarias y fiscales. Tal armonización comprende, como mínimo, lo siguiente: [a] compromisos confiables en cuanto a los instrumentos de combate a la inflación en el ámbito regional; [b] transparencia de los sistemas fiscales y tributarios de los países miembros; [c] convergencia de las políticas nacionales de subsidios, exenciones fiscales e incentivos regionales o sectoriales; [d] dedicación exclusiva de los bancos centrales a las funciones típicas de toda autoridad monetaria; [e] simetría de los mecanismos de ajuste de las balanzas de pago.

Las relaciones entre regímenes cambiarios y armonización de políticas nacionales pueden ser analizadas a través de la tipología propuesta por Peter Kenen (1989), quien establece tres niveles de compromiso entre los gobiernos: la consulta, la colaboración y la coordinación. En el primer nivel, las transacciones entre los gobiernos se reducen al intercambio de información, sin ningún compromiso en cuanto a su uso, tal como ocurre en estos momentos con los grupos de trabajo del ALCA y con ciertos tópicos del MERCOSUR. En el segundo nivel, los gobiernos toman medidas para alcanzar objetivos de consenso, pero que no implican restricciones sobre sus políticas nacionales, como por ejemplo, el estado actual del Protocolo de Defensa de la Competencia del MERCOSUR. En el tercer nivel, los gobiernos se obligan a modificar su política a fin de subordinarlas a ciertas medidas supranacionales. Según destacase Kenen, “la historia monetaria internacional se ha caracterizado por las consultas y una gran cantidad de colaboración, pero ha existido muy poca coordinación plena (pág. 13)”.

De hecho, la tipología de Kenen puede ser considerablemente ampliada, ya que existen por lo menos cuatro formas distintas de coordinación de las políticas cambiarias que corresponden a una jerarquía de obligaciones crecientes entre los gobiernos. La primera forma, la más suave, consiste en el establecimiento de aparatos institucionales similares para regular los mercados cmabiarios de las economías involucradas en el proyecto de integración. Ello evita, por ejemplo, que un país establezca un régimen de tasas múltiples, en otro país exista un cambio flotante dentro de fajas controladas por el Banco Central, que en un tercer país la economía esté dolarizada, etc., como ha sido el caso usual en América Latina. La segunda forma de coordinación, un poco más rígida ésta, implica el compromiso de que las paridades cambiarias oscilen entre límites acordados, como en el caso del régimen de la “serpiente” que antecedió al SME. La tercera forma se basa en la actuación conjunta de los bancos centrales para sustentar una cotización de alguna moneda que esté sufriendo presiones especulativas o para superar desequilibrios de balanzas de pagos entre las economías de la región. Finalmente, la cuarta forma es la unificación monetaria, con la desaparición de las monedas nacionales y la fundación de un banco central regional.

EL SISTEMA MONETARIO DE LAS AMÉRICAS

En el caso del ALCA, existen tres obstáculos principales a la creación de un sistema monetario regional capaz de asegurar simultáneamente la estabilidad macroeconómica a largo plazo y la

6 Cabe mencionar que sólo en 1986, tras 6 años de práctica con las nuevas reglas del SME, los gobiernos se sintieron en condiciones de dar inicio al proyecto Europa 92 que, hablando en términos rigurosos, pretendía simplemente concretar metas ya fijadas en 1958, con la firma del Tratado de Roma. Estas fechas dan un tono irónico a la polémica entre el Brasil y Estados Unidos sobre los plazos del ALCA.

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competitividad internacional de las economías latinoamericanas involucradas en dicho proyecto. El primero es de carácter circunstancial, pero puede generar serias resistencias a la adopción de cualquier compromiso de coordinación de políticas entre los países de la región en un futuro próximo. Se trata, de hecho, de que la mayoría de los programas de estabilización macroeconómica aún en curso en América Latina se basa en el uso de anclas cambiarias para contener el crecimiento de los precios internos. No obstante los eventuales méritos y limitaciones de este tipo de estrategias, cabe mencionar que una tasa de cambio nominal fija implica, evidentemente, la volatilidad y la sobrevaluación de la tasa real de cambio durante todo el periodo de la estabilización. Incluso en los casos que han tenido éxito, el gobierno se verá imposibilitado de aplicar políticas consistentes para promover la competitividad internacional de la industria local mientras esté vigente el ancla cambiaria. Además, las medidas de emergencia que el gobierno está obligado a tomar para compensar parcialmente la pérdida de competitividad y contener los déficits comerciales (como subsidios a las exportaciones, restricciones a las importaciones, programas de incentivos regionales o sectoriales y otros tipos de exenciones fiscales) significan obstáculos adicionales a la integración regional; por otro lado, una forma de superar estas contradicciones es, justamente ,a través de la adhesión a un proyecto monetario regional que tenga la credibilidad suficiente para permitir la remoción gradual del ancla cambiaria. Según destacaran Miller y otros: “Un acuerdo de cooperación no tendrá credibilidad de no existir un mecanismo de aplicación. La negociación de reglas cambiarias o de un acuerdo formal de tasas cambiarias puede ser entendido como una inversión en credibilidad. Las naciones invierten capital político y económico cuando se suman a un arreglo de tasas cambiarias como el Sistema Monetario Europeo. Si no logran coordinar sus políticas para mantener su membresía, la inversión se pierde, generalmente a expensas de los políticos responsables del programa. De allí que el establecimiento de un acuerdo de tasas cambiarias puede ser entendido como un pre-compromiso de coordinación de políticas (1989 pág. 2)”.

El segundo obstáculo proviene de las asimetrías discutidas en la sección 4. Paradójicamente, el dólar no reúne las condiciones necesarias para cumplir el papel de ancla nominal de un eventual Sistema Monetario de las Américas (SMA). Dado que el gobierno de Estados Unidos no tendría interés en coordinar su política macroeconómica con los demás socios del ALCA, un SMA anclado al dólar impondría dos limitaciones a estos países. Por una parte, tendrían que ceder incondicionalmente la soberanía monetaria sin una contrapartida de los instrumentos de cooperación macroeconómica. En la mejor hipótesis, y para valernos de la tipología de Peter Kenen, podrían establecer algún mecanismo de consulta que no involucre ningún compromiso entre los gobiernos. Por otra parte, en situaciones de desequilibrio en las transacciones regionales, los costos del ajuste recaerían exclusivamente sobre los países deudores.

Esta situación genera una oportunidad inédita para cuatro países: Argentina, Brasil, Canadá y México. Si estos países firmasen un compromiso para armonizar sus políticas cambiarias, sus monedas servirían de ancla inicial para la formación del SMA. Los países latinoamericanos alinearían sus monedas con esta cesta tetrapartita que, a su parte, fluctuaría en relación con el dólar. Una de las consecuencias inmediatas de este acuerdo sería el elevar las negociaciones monetarias regionales al segundo nivel de la tipología de Kenen. En este nivel, los miembros del ALCA dispondrían de un mecanismo eficaz de cooperación entre la región y el gobierno estadounidense, lo que haría viable el establecimiento de metas a largo plazo que orientarían la convergencia gradual de las políticas macroeconómicas en el hemisferio.

El tercer obstáculo es de naturaleza fiscal. Una característica común entre las economías del siglo xx es el conflicto entre la demanda de recursos públicos y el poder de tributación del Estado, y la capacidad de resolver este problema de forma transparente se convirtió en las últimas décadas en el principal marco divisor entre las naciones avanzadas y las subdesarrolladas. De acuerdo con Sven Steinmo: “A finales del siglo xx, toda democracia de la OCDE descansa sobre un número pequeño de

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impuestos con los cuales se genera el grueso de los ingresos gubernamentales. Sólo cinco impuestos (sobre la renta, ganancias corporativas, consumo general, propiedad y seguridad social) contribuyen actualmente con un promedio del 79.5% del total de los ingresos públicos en las naciones de la OCDE. Casi todos estos impuestos no existían hace cien años. Las democracias modernas no sólo se basan en tipos ampliamente similares de impuestos, sino que también han tendido a modificar, adaptar y reformar sus sistemas fiscales en momentos casi exactamente iguales y de forma en líneas generales similar a lo largo del siglo xx (1993, pág. 14)”.

En el Brasil, al igual que en la mayoría de las economías latinoamericanas, la estrategia del crecimiento basado en la sustitución de importaciones permitió esquivar el dilema fiscal por varias décadas. Uno de los principales subterfugios era el proteger a la industria local a través de controles cuantitativos de las importaciones y otros mecanismos de reservas de mercado que permitían atender una parte de la demanda de recursos públicos a través de transferencias de renta al interior de la sociedad sin afectar el presupuestos fiscal. Otros más evidentes eran los subsidios implícitos en las operaciones del Banco Do Brasil, Banco Central, BNDES, bancos estatales y demás organismos públicos. Finalmente, estos expedientes eran complementados con una larga lista de acciones gubernamentales que son viables en épocas de inflación, como la sobre-estimación de los ingresos tributarios, el atraso en la liberación de pagos o la aprobación de incentivos fiscales que son compensados con impuestos adicionales que, a su vez, crean oportunidades para nuevas formas de renuncia fiscal, etc.

La ejecución del Plan Real en la fase posterior a la reforma monetaria de 1994 es un ejemplo elocuente de cómo todavía hoy, varios años después de la era de sustitución de las importaciones, resultan precarios los instrumentos de control del gasto público en el Brasil: en los primeros nueve meses de 1997, la renuncia fiscal en las importaciones fue de cerca de 5 mil millones de reales (véase Gaceta Mercantil 21-11-97); mientras tanto, el informe de la administración del Banco Do Brasil registró 11.3 mil millones de reales de “daños fiscales y diferencias intertemporales” en el periodo concluido el 30-6-97. En contraposición, el gobierno anunció el 10-11-97 la intención de promover un ajuste fiscal de 20 mil millones de reales para enfrentar la emergencia resultante de la caída de la bolsa de Hong Kong.

En resumen, los tópicos abordados en esta sección muestran que el proyecto del ALCA sólo será viable a partir del momento en que los 34 países miembros estén preparados para administrar los mecanismos de mantenimiento de la estabilidad monetaria en la región. Caso contrario, el proyecto será engavetado tras la primera crisis de balanza de pagos. Mientras tanto, la mayoría de los países latinoamericanos aún está por concluir las reformas económicas iniciadas en el pasado reciente, y el asunto de las políticas cambiarias apenas fue incluido en la pauta de las negociaciones.

6 – EL MERCOSUR Y EL ALCA

En una comparecencia ante el CPDOC, el Presidente Ernesto Geisel presentó, a propósito de un diálogo con el Presidente José Sarnei, su visión sobre las relaciones del Brasil con sus vecinos del Cono Sur: “Me parece estupendo que mantengamos buenas relaciones con la Argentina. Ese cuento de querer crear antagonismos entre el Brasil y la Argentina es una tontería. Tenemos que tratar de vivir bien, ser bueno vecinos. No obstante, no podemos atar los intereses del Brasil a los intereses de la Argentina. El mayor interés del Brasil no está en la Argentina ni en Uruguay, ni en Chile ni en Paraguay. El interés del Brasil está, como tuve ya oportunidad de decirlo, en el Hemisferio Norte, en Estados Unidos, en el Canadá, en Inglaterra, en Francia, en Alemania, en el Japón. Es hacia allá que debemos mirar. Allá conseguiremos tecnología, mercados, inversiones y financiamiento. El Brasil es un país muy grande, ya tiene una expresión y representación importante en el mundo, no sólo por la extensión de su territorio, sino también por su desarrollo, que se encuentra en pleno proceso, por su

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producción agrícola e industrial y tiene que girar hacia el Hemisferio Norte para crecer aún más. Con la Argentina no vamos a conseguir nada para crecer (de Araujo y Castro 1997 pág. 449)”. Más adelante Geisel declara: “Por eso soy escéptico y no creo mucho en el éxito del MERCOSUR” (Ibidem, pág. 450).

Aunque raramente de forma explícita, esta visión de las relaciones internacionales del país está siendo compartida por segmentos de la Élite brasileña desde hace muchos años. En julio de 1986, cuando los Presidentes Sarnei y Alfonsin pusieron en marcha el programa de integración Brasil / Argentina, la iniciativa fue recibida con el mismo escepticismo por el empresariado brasileño y por la comunidad de especialistas en temas de comercio exterior. De acuerdo con el pensamiento convencional de la época, aquel proyecto sería ejecutable sólo después de concluido el proceso inflacionario en los dos países. Además de eso, los beneficios potenciales de la integración serían irrelevantes para el Brasil, dado el diminuto volumen de intercambio bilateral, que había sido de apenas 1 mil millones de dólares en 1985. Finalmente, las prioridades del comercio exterior brasileño deberían concentrarse en mejorar el acceso a los mercados de los países industrializados, por motivos similares a los aludidos por Geisel: ganancias de escala, consumidores sofisticados y dinamismo tecnológico.

En septiembre de ese año, el gobierno brasileño también definió sus relaciones comerciales con otro país del Cono Sur, el Uruguay. A través de la actualización del PEC (Programa de Expansión Comercial), un antiguo protocolo inoperante hasta entonces, prácticamente toda la oferta potencial exportable de aquel país pasó a ingresar al Brasil con exención de impuestos de importación. Salvo por una breve noticia incluida en la Gaceta Mercantil, la prensa brasileña ignoró el acontecimiento y, de hecho, la única repercusión pública se restringió a los telegramas de mal tono de algunas asociaciones empresariales a las autoridades económicas. Según la opinión de dichos organismos, el nuevo PEC continuaría siendo tan inútil como su antecesor, pero con un agravante: el Uruguay se transformaría en una plataforma de operaciones triangulares que buscarían explorar el mercado brasileño con productos oriundos de terceros países.

No obstante estas evaluaciones iniciales, los dos casos descritos en párrafos anteriores dieron inicio a una nueva etapa en la historia de las relaciones internacionales del Brasil. En 1989, el comercio con la Argentina y el Uruguay ya había alcanzado un nivel equivalente al doble de los niveles vigentes en l985, y en la década de los 90, el dinamismo de ese proceso se mantuvo, en virtud de dos innovaciones concomitantes: la reforma comercial del gobierno de Collor y el Proyecto MERCOSUR. Hoy en día, si bien la situación de la integración regional dista mucho de aquellas fantasías anunciadas en el Tratado de Asunción y ratificadas parcialmente en el protocolo de Ouro Preto, el MERCOSUR se ha convertido en una entidad acreditada internacionalmente. Por otra parte, a pesar de las tendencias proteccionistas ad-hoc del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, es remota la probabilidad de un retroceso al régimen comercial que estuvo en vigencia hasta finales de los años 80.

El escepticismo que hace 10 años reinaba en las opiniones contrarias a la integración con los países del Cono Sur resurge ahora en el debate sobre las relaciones entre el ALCA y el MERCOSUR. Tres tipos de propuestas han alcanzado cierta popularidad. La primera es que el proyecto del ALCA solo debería ser puesto en marcha luego de que el MERCOSUR se haya consolidado y extendido a los demás países de América del Sur. Por lo tanto, la integración hemisférica no sería consistente con los intereses nacionales a corto plazo. En la misma línea, un segundo tipo de argumento sugiere que el proceso de negociación sería necesariamente largo y con resultados imprevisibles, ya que una parte de la industria brasileña no lograría enfrentar la competencia estadounidense7. Un tercer argumento,

7 Como observaran Machado y Motta Veiga: “La [prioridad secundaria] conferida por el Brasil al proyecto ALCA refleja la existencia de una convergencia de percepciones, tanto de parte del gobierno como de los

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éste ya más radical, resume los dos anteriores y propone que el área de libre comercio se restrinja a América del Sur para preservar un cierto grado de independencia en relación con Estado Unidos.

Al igual que en el debate suscitado en la década pasada y en las opiniones de Geisel, estas propuestas resultan de preocupaciones razonables, pero ignoran ciertas características fundamentales del MERCOSUR, comentadas más adelante en esta sección. Como vimos anteriormente, la inestabilidad macroeconómica y la ausencia de reglas duraderas de comercio exterior limitaron la difusión en el Brasil de las nuevas estrategias empresariales resultantes de la disminución de los costos de transacción a lo largo de los últimos 15 años. Así, gran parte de las firmas instaladas en el país aún operan con vectores de producción inadecuados a los patrones tecnológicos contemporáneos y, de hecho, no están preparadas para enfrentar una reducción adicional de la protección, especialmente frente a la economía estadounidense. Adicionalmente, resulta inequívoco que el acceso a los mercados y a la tecnología de los países de la OCDE es fundamental para sustentar la competitividad y la expansión internacional de la industria brasileña, como argumentase el presidente Geisel. No obstante, para incorporar esas cuestiones a las prioridades de política comercial (y no para justificar medidas proteccionistas permanentes), resulta útil revisar el proyecto MERCOSUR bajo la óptica del marco analítico presentado en la sección 2.

GEOGRAFÍA ECONÓMICA Y POLÍTICAS INCONSISTENTES

El proceso de reestructuración productiva delineado en la figura 1 sugiere tres consideraciones sobre el estado actual del MERCOSUR. En primer lugar, el extraordinario crecimiento de las transacciones regionales después de 1985 puede ser caracterizado como un fenómeno de geografía económica. Los reducidos volúmenes del comercio exterior brasileño con los países vecinos hasta mediados de la década pasada constituían una anomalía que contrastaba con el grado de desarrollo de la economía regional, sobre todo en el área comprendida entre las ciudades de Buenos Aires y Sao Paulo. En ninguna otra parte del mundo capitalista sería posible encontrar otras dos metrópolis vecinas con tamaños similares a éstas y cuyas relaciones económicas fuesen tan limitadas. Por lo tanto, una vez eliminadas las barreras prohibitivas, las empresas del MERCOSUR comenzaron a alcanzar montos de transacciones compatibles con el nivel de afluencia de la región.

El segundo aspecto ya fue mencionado en reiteradas ocasiones en las secciones anteriores: no obstante el dinamismo de los últimos 10 años, la integración en el Cono Sur se ha caracterizado por la ausencia de tres factores que en conjunto, aseguran, la continuidad de este proceso a largo plazo: el equilibrio de la tasa de cambio, la estabilidad de los precios internos y la regularidad de las normas de comercio exterior. Esto significa que existe todavía un amplio comercio potencial que debe ser explorado, porque a partir del momento en que tales factores se presenten en el MERCOSUR, las empresas de la región comenzarán a adoptar el comportamiento previsto en la figura 1, con la consecuente expansión de las oportunidades de mercado.

agentes económicos, de que el sector productivo nacional aún está digiriendo el impacto de la apertura comercial y, por lo tanto, no estaría en capacidad de promover los ajustes necesarios (ni de contar con los factores de orden sistémico capaces de generar condiciones satisfactorias) para enfreentar la competencia de los productos de origen estadounidense (1997, pag. 36)”.78 En esa misma tónica, Abreu observa que: “La adopción de un cronograma conservador para la integración hemisférica parecería, por lo tanto, en condiciones de merecer el apoyo de un amplio espectro de la opinión pública del Brasil. Naturalmente, los intereses que exigen protección no verán con buenos ojos una nueva erosión del margen arancelario y no arancelario del que se benefician los productos nacionales. Por otra parte, al menos parte de los críticos del proteccionismo, si bien en principio favorables a la liberalización, tendrán preocupaciones en cuanto a la capacidad de la economía para digerirla a mediano plazo y en cuanto a sus características preferenciales, vale decir, discriminatorias” (1997, pág. 11).

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El tercero aspecto que debe destacarse es que, al igual que otros procesos de integración regional en marcha en el resto del mundo, el MERCOSUR es, en principio, complementario a las demás modalidades de inserción internacional de sus miembros, tanto en el ámbito del ALCA como en el plano multilateral. En otras palabras, el futuro del MERCOSUR depende más de la consistencia de sus políticas internas que de los desafíos externos, hecho que no siempre recibe la debida consideración en los análisis oficiales. Hasta ahora, la excepcional expansión comercial del MERCOSUR se debió exclusivamente a la eliminación de aranceles aduaneros y trabas burocráticas a las importaciones; además, el sistema convirtió en inocuos algunos errores cometidos por los gobiernos en la instrumentación de ese proyecto, como los aumentos ad hoc del arancel externo común, los plazos pocos realistas del Tratado de Asunción y la ausencia de instrumentos para disciplinar las políticas internas. Como el periodo de gracia no será eterno, el avance de la integración en los próximos años dependerá cada vez más de la revisión de estos errores.

Bajo la hipótesis de un escenario optimista, los gobiernos del Brasil y la Argentina concluirán en breve sus respectivos programas de reformas y estarán en condiciones de administrar la estabilidad monetaria regional según los términos discutidos en la sección 5. En este caso, la principal prioridad en la agenda del MERCOSUR serán las normas sobre las condiciones de competencia por los motivos indicados seguidamente.

EL PROTOCOLO DE FORTALEZA SOBRE LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA 8

La armonización de las políticas de competencia figura en la agenda del MERCOSUR desde la firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991. De acuerdo con su primer artículo, el Tratado implica “la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes (de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, servicios, aduanas, transporte y comunicaciones y otras que sean materia de acuerdo) a fin de asegurar las condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Parte” y, por lo tanto, “el compromiso [...] de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.

Bajo este ambicioso marco, los países del MERCOSUR firmaron en Fortaleza, en diciembre de 1996, un protocolo que fija las directrices para definir una política de competencia común en la región. La instrumentación de este protocolo implica, entre otras innovaciones institucionales, que en el futuro próximo, [a] todos los países miembros contarán con un órgano autónomo responsable de la defensa de la competencia que la legislación nacional abarcará toda la economía, [b] el órgano responsable de la competencia tendrá fuerza suficiente para contrarrestar otras políticas públicas si es necesario y [b] los países miembros tendrán visiones comunes sobre la interacción entre política de competencia y otras acciones gubernamentales. De acuerdo con la filosofía del MERCOSUR, el protocolo no crea organismos supranacionales, y la efectividad de las medidas regionales dependerá del poder de fiscalización de los órganos nacionales.

En estos momentos, las legislaciones nacionales sobre competencia son sumamente heterogéneas en el MERCOSUR. El Uruguay y el Paraguay no tienen leyes sobre esta materia; en la Argentina y el Brasil, aunque existen tales instrumentos jurídicos, sus diseños, normas de cumplimiento y finalidades generales difieren en gran medida. En la Argentina, el régimen de competencia comprende apenas la prevención de prácticas desleales, y actualmente está tramitándose en el Congreso un nuevo proyecto que busca ampliar la legislación y fortalecer sus instrumentos de coerción mediante la evaluación de las concentraciones económicas y la concesión de autonomía a la Comisión de 8 Para una discusión más detallada de este protocolo, véase Tavares y Tineo (1998).

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Competencia. En el Brasil, la Ley 8884 del 11 de junio de 1994 convirtió al Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) en una autarquía con poderes para vigilar que las condiciones de competencia no sean distorsionadas por otras acciones del gobierno, como por ejemplo, los procesos de privatización y los reglamentos de monopolios naturales. Adicionalmente, la ley establece normas para controlar las concentraciones económicas y las prácticas anticompetitivas pasarán a ser definidas de manera más amplia; el CADE comenzó a trabajar con parámetros más precisos para evaluar tales prácticas. Por lo tanto, la legislación brasileña, en contraste con aquellas de los otros miembros del MERCOSUR, es la única que reúne las condiciones mínimas para cumplir con los compromisos firmados en el Protocolo de Fortaleza.

El protocolo pretende impedir la concertación de prácticas entre empresas que compitan entre sí, así como los abusos individuales de poder económico que busquen restringir la competencia en los mercados del MERCOSUR. Sus disposiciones se aplican a los actos ejecutados por cualquier persona, natural o jurídica, privada o pública, inclusive a las empresas estatales sin monopolios naturales desde el momento en que dichas prácticas tengan efectos extraterritoriales. La lista incluye, entre otras, la colusión de precios, la destrucción de insumos y productos acabados, la división de mercados, la adulteración de licitaciones, los acuerdos exclusivistas, la renuencia a negociar y los precios predadores.

La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) y el Comité de Defensa de la Competencia (CDC) son los órganos ejecutores del Protocolo. La CCM esta a cargo de los juicios, mientras que el CDC es responsable de la investigación y evaluación de los casos. Modelado conforme a la ley brasileña, el proceso y el juicio de los casos son conducidos en tres etapas. El proceso es iniciado ante la autoridad responsable de la fiscalización de la competencia de cada país, a pedido de la parte interesada. El órgano de competencia, luego de una determinación inicial de que la práctica tiene implicaciones para el MERCOSUR , puede someter el caso al CDC para un segundo fallo. Las dos evaluaciones deberán seguir una regla de análisis de motivos en el cual se debe suministrar la definición del mercado correspondiente y pruebas del comportamiento y los efectos económicos. Con base en esta evaluación, el CDC decide si la práctica viola el Protocolo y, de ser el caso, recomienda las sanciones u otras medidas que, a su juicio, deberían imponerse. El parecer del CDC es sometido a la consideración de la CCM para su resolución final por medio de una Directiva. Como parte de estos procedimientos, el Protocolo contiene disposiciones sobre medidas preventivas y garantías de terminación. Este mecanismo permite que el acusado ponga fin a la práctica investigada de conformidad con ciertas obligaciones asumidas ante el CDC. El seguimiento de estas medidas y el cumplimiento de las sanciones caen en el ámbito de la competencia de las autoridades nacionales de competencia.

Este sistema contiene algunas limitaciones obvias. Por definición, las normas del Protocolo sólo se aplican a prácticas que tengan consecuencias en el ámbito regional del MERCOSUR. No obstante, como los órganos nacionales, el CDC y la CCM son independientes a la hora de emitir sus juicios en cada etapa, cualquier decisión puede, en principio, ser anulada en la fase siguiente, y la misma definición de lo que constituye el ámbito regional puede resultar ambigua en casos específicos. En cada etapa, las entidades pueden aplicar criterios diferentes para definir el mercado pertinente. Por lo tanto, los órganos nacionales podrán, hipotéticamente, utilizar criterios restrictivos para definir el mercado y concluir la investigación. También es posible que ocurra lo contrario si los criterios aplicados son más permisivos. Podrían surgir problemas similares en la evaluación de las pruebas y de los efectos económicos de la práctica, y aunque los organismos

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nacionales apliquen criterios adecuados, el CDC puede adoptar otras definiciones y criterios. Finalmente, aunque se espera que los pareceres del CDC sean adoptados por la CCM, esta última tiene autonomía suficiente para seguir una orientación distinta.

El Protocolo también establece metas explícitas para armonizar las políticas y leyes internas en materia de competencia. Según las normas acordadas, los países miembros adoptarán “en el plazo de dos años (sic), reglas comunes para el control de actos y contratos de cualquier naturaleza que puedan limitar o de alguna manera perjudicar el libre comercio, o bien resultar en el dominio del mercado regional correspondiente de bienes y servicios, incluido el resultado de la concentración económica, con miras a impedir sus posibles efectos anticompetitivos en el MERCOSUR (Capítulo 3 Art. 7)”. ¡Además, y también en dos años, los países supuestamente concluirán un proyecto de normas y mecanismos conjuntos para orientar al Estado en cuanto a las acciones que limitan, restringen, adulteran o distorsionan la competencia y afectan el comercio entre los Estados Partes! (Capítulo 10 Art. 32). No obstante el poco realismo de estos plazos, el Protocolo de Fortaleza aborda temas fundamentales para la consolidación del MERCOSUR. La implantación de un marco que regule las condiciones de competencia es indispensable no sólo para que las empresas de la región cumplan las funciones schumpeterianas discutidas en la sección 4, sino sobre todo para que los gobiernos dispongan de instrumentos que les permitan formular estrategias coherentes de negociación internacional, como veremos seguidamente.

7 – LA AGENDA DE NEGOCIACIONES

Toda negociación internacional comprende dos procesos superpuestos. En el plano interno, diferentes grupos de interés presionan al gobierno para que adopte políticas que les sean favorables; en el plano internacional, los gobiernos procuran firmar acuerdos que les permitan cumplir con sus prioridades internas y minimicen la resistencia de los socios comerciales. Como señalara Robert Putnam (1988), las negociaciones entre países soberanos y democráticos sólo son efectivas en la medida en que incorporen ambos procesos. En varios estudios recientes sobre la economía política de las relaciones internacionales, esta dinámica ha sido tratada a través de la teoría de los juegos superpuestos (véase Putnam, 1988; Alt y Eichengriee, 1990; Grossman y Helpman, 1995). En este tipo de juego, cada jugador enfrenta simultáneamente dos conjuntos de adversarios en partidas distintas, pero las estrategias adoptadas en una partida condicionan las posibilidades de selección en la otra. Una de las contribuciones importantes de la teoría de juegos superpuestos es la de mostrar que es posible mantener un sistema multilateral de comercio abierto entre naciones sometidas periódicamente a presiones proteccionistas (véase Tavares de Araujo, 1995). Para alcanzar ese resultado, es preciso que la agenda de negociaciones sea exhaustiva e incluya dos temas pertinentes en el juego, como se sugiere en el ejemplo hipotético descrito en los párrafos subsiguientes.

GOBIERNO, INTERESES NACIONALES Y NEGOCIACIONES INTERNACIONALES

Imaginemos un conjunto de países en crecimiento con precios estables y tasas de cambio mantenidas en equilibrio a través de un arreglo multilateral eficiente. En este ambiente no habrá demandas proteccionistas resultado de disturbios macroeconómicos como recesión o sobrevaluación cambiaria, sino tan sólo aquellas generadas por el progreso técnico o inducidas por metas nacionales estratégicas. El gobierno dispone de libertad para atender esas demandas con los instrumentos usuales, administrando en cada caso un conjunto

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particular de beneficios que podrían incluir los aranceles aduaneros, las restricciones burocráticas a las importaciones, los incentivos fiscales y otras modalidades de subsidio. Las razones para conceder los privilegios pueden ser de tres tipos: sustitución de importaciones, reestructuración de industrias decadentes y promoción de nuevas tecnologías.

Cada una de estas políticas establece un vector de costos (que serán absorbidos por los consumidores nacionales y los exportadores del resto del mundo) y un vector de rentas, distribuidas entre productores locales y productores del exterior. La configuración de esos vectores depende de los instrumentos de promoción escogidos por el gobierno y de las políticas que estuviesen siendo instrumentadas por los socios comerciales en ese momento. Por ejemplo, si en lugar de usar aranceles, el gobierno negociase un acuerdo de “restricción voluntaria de exportaciones” (VER) con sus socios comerciales, una parte de las rentas de protección será transferida a los exportadores del resto del mundo conforme se muestra en la figura 2 9. En este caso, dependiendo de la elasticidad de la demanda de importaciones en los sectores protegidos, es posible formular estrategias industriales cuyos costos sean absorbidos exclusivamente por los consumidores nacionales sin que el bienestar del resto de mundo sea perjudicado.

Supongamos que, en un principio, el país está importando f unidades anuales de un determinado producto al precio b y el gobierno decide restringir las compras externas a un máximo de g unidades. Para alcanzar esa meta, el gobierno negocia un acuerdo VER con los exportadores del bien en cuestión, provocando así un incremento de los precios nacionales, para pasar de b a a. A partir de ese momento, los exportadores pasarán a perder anualmente un monto de ingresos equivalente al rectángulo edfg, pero obtendrán en recompensa nuevas rentas proteccionistas correspondientes a abec. Cabe destacar que el área del primer rectángulo mide la variación proporcional de las cantidades (fg x df), mientras que el área del otro refleja un cambio en los precios (ab x be). Luego, si la elasticidad de la demanda de importaciones no es superior a 1, los exportadores no se verán perjudicados y la medida proteccionista no provocará conflictos comerciales, puesto que sus efectos adversos quedarán restringidos al territorio nacional.

En tales circunstancias, un gobierno democrático, interesado en mantener el interés nacional en un ambiente de relativa libertad comercial, enfrenta simultáneamente dos conjuntos de limitaciones. Por una parte, tendrá que evaluar periódicamente la legitimidad de las demandas de protección de los distintos sectores y decidir si éstas son compatibles con la preservación del bienestar de la colectividad a largo plazo. Por la otra, tendrá que considerar los vínculos de las políticas nacionales con los intereses internacionales examinando no sólo los impactos de dichas políticas sobre el resto del mundo, sino también los costos y beneficios internos originados por las políticas instrumentadas por los socios comerciales.

En los términos de la teoría de los juegos superpuestos, el gobierno define su conducta en dos etapas que se repiten continuamente. En el plano interno, las autoridades calculan los

9 Además de los acuerdos tipo VER, existen otros mecanismos mediante los cuales las rentas proteccionistas pueden ser transferidas al exterior, por ejemplo, las compras del sector público y los subsidios al consumo de insumos industriales. Es importante señalar que, si bien toda política de protección genera recursos, éstos no son transferidos necesariamente a los socios comerciales. Las estrategias de sustitución de importaciones en América Latina, por ejemplo, favoreció durante décadas a los proveedores de bienes de capital y de servicios de ingeniería de los países desarrollados.11

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costos que serán impuestos a los consumidores10 durante la vigencia de las medidas en consideración, el costo fiscal líquido de esas medidas (aranceles menos exenciones fiscales) y las rentas de protección eventualmente transferidas al exterior. El valor actual de ese vector de costos es entonces comparado con los beneficios esperados: ampliación de la capacidad productiva, fortalecimiento de la base tecnológica nacional, crecimiento del mercado de trabajo, mejoramiento de la calidad de vida etc. Y, en principio, se seleccionan los proyectos con valores actuales positivos en cuanto a los beneficios líquidos, puesto que ambas etapas del juego son conducidas de forma transparente11. En el plano internacional, el gobierno prepara una agenda de negociaciones que persigue dos objetivos principales: asegurar el desempeño exportador de la industria nacional y convencer a los socios comerciales de que las políticas nacionales no están generando consecuencias externas adversas. Con base en el resultado de estas negociaciones, el gobierno reevalúa su conducta interna, lo que a su vez da origen a una nueva ronda de negociaciones.

LA EXPERIENCIA DE LAS ECONOMÍAS AVANZADAS

La teoría de los juegos superpuestos describe con razonable fidelidad las conductas adoptadas por varios países de la OCDE en las últimas décadas. El ejemplo australiano es uno de los más notables. A principios de los años 70, el gobierno de dicho país promovió un debate público para escoger la estrategia nacional más conveniente durante la ronda de negociaciones del GATT que estaba por comenzar (la Ronda Tokio, 1973-1979). De hecho, la polémica sobre el concepto de interés nacional tiene una larga tradición en Australia. Ya en 1921, la Comisión de Aranceles publicaba estudios sobre costos y beneficios producto de medidas proteccionistas, y el clásico artículo de Max Corden sobre este tema, escrito en 1957, fue inspirado en la amplia evidencia empírica contenida en el Informe Brigden, que analizó la estructura de aranceles australianos en 1929 (véase Corden, 1985; Rattigan y otros, 1989).

En 1974, el Parlamento aprobó por consenso la creación de la Comisión de Asistencia a las Industrias (IAC), una entidad autónoma que recibió el mandato explícito de promover la transparencia de las políticas nacionales a través de la divulgación sistemática de informaciones sobre los impactos macroeconómicos de las políticas sectoriales, así como estudios sobre las fuentes de competitividad de los diferentes segmentos de la economía australiana, la naturaleza de los obstáculos al ingreso y demás características de las condiciones de competencia vigentes en el país. El primer informe anual de la IAC, que cubrió el periodo 1973-1974, definía de la siguiente forma las atribuciones de la comisión: “En resumen el papel de la Comisión reside en asesorar al gobierno sobre la forma en que debe fomentarse el desarrollo de industrias específicas y la industria en general en Australia. Al prestar esta asesoría, la Comisión debe considerar los intereses de la comunidad en general y relacionar sus recomendaciones con los objetivos económicos y sociales generalmente aceptados de aquella. La Comisión se ocupará fundamentalmente del desarrollo de las industrias a largo plazo, en lugar de las fluctuaciones que podrían presentarse en su tasa de desarrollo de un año a otro debido a cambios temporales en su entorno comercial. Los principios y objetivos de la ley sobre la Comisión de Asistencia a las Industrias provee la base de la política general para el desarrollo a largo plazo de las industrias australianas (citado por Rattigan y otros, 1989, pág. 98-99)”.

10 Obsérvese que el consumo interno comprende bienes finales e insumos de producción. Por lo tanto, también se incluyen en los costos impuestos a los consumidores el sesgo anti-exportador generado por las medidas proteccionistas.11 La hipótesis de la transparencia garantiza que el gobierno no caerá prisionero de estrategias clientelistas y que las medidas proteccionistas cuyosc ostos queden restringidos al territorio nacional no serán objeto de presiones internacionales.

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En las décadas siguientes, no obstante una leve modificación en la sigla de la institución, ahora denominada Comisión de Industria (IC), las atribuciones no cambiaron, según consta en el informe de 1995: “El trabajo de la Comisión consiste en asistir a los gobiernos a determinar dónde y cómo pueden apoyar y reforzar esfuerzos pasados para mejorar el desempeño de la economía australiana. La Comisión deberá también crear mayor conciencia en la industria y la comunidad sobre los beneficios y costos de los cambios que Australia necesita acometer para lograr un mayor crecimiento y mejores niveles de vida (IC, 1995, pág. 25)” 12.

Existen, evidentemente, diversos formatos institucionales alternos capaces de preservar simultáneamente la coherencia de las políticas nacionales y la legitimidad de los intereses sectoriales. En Estados Unidos, por ejemplo, la división de funciones entre la Casa Blanca y el Congreso en la ejecución de la política comercial busca justamente alcanzar ese objetivo. Como se sabe, las reglas de la política comercial tan sólo pueden ser modificadas en el Congreso, pero los cambios pueden ser preparados por el poder ejecutivo a través de autorizaciones específicas y temporales conocidas como de “vía rápida” o “fast track”. Como observara Alan Blinder (1997): Cuando el gobierno estadounidense negocia un acuerdo comercial, se plantean numerosas cuestiones. Dado que es un hecho que todo acuerdo dejará tanto ganadores como perdedores, los grupos de interés afectados se movilizan para la batalla. Si el Congreso tuviese que votar sobre cada componente de todo pacto comercial individualmente, la política probablemente destruiría totalmente todo arreglo propuesto, dejando a nuestros negociadores comerciales en una posición insostenible. De allí que el Congreso por lo general confiere a la administración una capacidad de negociación “fast track” por un tiempo limitado y bajo ciertas estipulaciones. Cuando las negociaciones concluyen, el Congreso vota sí o no sobre todo el paquete, y no se permite modificación alguna (por lo menos ésa es la idea; la realidad es un tanto distinta) “ (pág. 125).

LOS INTERESES BRASILEÑOS Y LA AGENDA DEL ALCA

En el caso del Brasil, no obstante la apertura de la economía y la estabilización de los precios internos, el gobierno no dispone aún de los instrumentos necesarios para formular estrategias eficientes de negociación internacional. La reforma comercial de 1990 abolió el marco institucional que durante más de treinta años había administrado las importaciones en el país, pero no estableció los mecanismos reguladores del comercio exterior que son usuales en las economías abiertas. Así las cosas, algunas prácticas típicas del periodo anterior continuaron vigentes, como la de cambiar aranceles a través de decretos ministeriales y la inexistencia de criterios para medir los costos de protección. Además, como vimos en las secciones anteriores, las reglas se hicieron volátiles. En el pasado, los empresarios tomaban sus decisiones en base al principio de que las importaciones serían complementarias a la producción interna; ahora están sometidos a la competencia externa a través de reglas que cambian constantemente13.

En la época de la política de sustitución de importaciones, el cambio de aranceles a través de decretos tenía una razón operativa, dado que el gobierno regulaba el abastecimiento interno procurando ajustar los precios de los bienes importados a los de la producción

12 Actualmente, las actividades de la Comisión son divulgadas por Internet: http//www.ind.com.gov.au13Los sucesivos cambios a la política de importaciones del Brasil en el período reciente fueron analizados por Kume (1996), Moriera y Correa (1996) y Baumann y otros (1997).

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nacional, asegurando así la norma de la complementaridad34. El mantenimiento de esa práctica en una economía abierta sirve apenas para atender intereses clientelistas, además de que dificulta el ajuste de la industria local a las nuevas condiciones internacionales de competencia, como vimos anteriormente.

En síntesis, la actual política brasileña de comercio exterior padece de tres deficiencias que la distinguen de aquellas que se ven usualmente en las economías avanzadas. En primer lugar, el país no dispone de una ley de comercio que provea una perspectiva a largo plazo para las condiciones de competencia en el mercado interno y defina los mecanismos de cooperación entre el pode ejecutivo y el poder legislativo para cambiar los aranceles y otros instrumentos de regulación. En segundo lugar, no existen mecanismos de supervisión y seguimiento de las medidas vigentes, lo que torna erráticos los periodos de vigencia y sólo los subordina a los intereses de los beneficiarios. En tercer lugar, son escasas y fragmentarias las informaciones disponibles al público que permitirían orientar un debate sobre la definición de los intereses nacionales.

De hecho, la deficiencia más importante es la tercera, puesto que, como lo indica la experiencia internacional, una vez superado el problema de la información, se hace relativamente simple definir los parámetros de las otras dos cuestiones. Sobre la base de los elementos de la teoría de los juegos superpuestos, y tal como vimos en el ejemplo australiano, podemos identificar tres conjuntos de datos pertinentes para circunscribir el interés nacional. El primero sería un informe periódico que describa las medidas de protección vigentes, así como sus impactos sobre el país y en el exterior. El segundo revelaría el perfil de competitividad de la economía y sus factores explicativos, destacando los sectores aptos para seguir el ritmo del progreso técnico internacional y justificando las medidas del primer informe. El tercero mostraría las consecuencias sobre la economía brasileña resultado de las medidas instrumentadas en el resto del mundo15.

Junto a estas limitaciones internas, existen también algunas restricciones externas a la formulación de una estrategia nacional eficiente en el ámbito del ALCA, producto del

34 Hasta 1990, las importaciones eran administradas por la Cartera de Comercio Exterior del Banco do Brasil (CACEX) con base en normas adoptadas por la Comisión de Política Aduanera (CPA), organismo colegiado adscrito al Ministro da Hacienda. La CPA estaba compuesta por 13 representantes de organismos gubernamentales, entre los cuales destacan la CACEX, el Ministerio de Industria y Comercio, la Reserva Federal, BNDES, Itamaraty (Ministerio de Relaciones Exteriores), Ministerio de Agricultura, Banco Central, SUDENE y SUFRAMA, y tres representantes indicados por el sector privado (técnicos de las Confederaciones Nacionales de la Industria, Comercio y Agricultura), además del Secretario Ejecutivo, que representaba al Ministro de Hacienda. La CPA se reunía mensualmente para discutir las opiniones de Secretaria Técnica y las eventuales modificaciones a las alícuotas del impuesto de importación, así como de otras normas del comercio exterior, que eran transformadas inmediatamente en decretos del Ministerio de Hacienda. Actualmente, las decisiones son tomadas por la Cámara de Comercio Exterior (CAEX), un consejo subordinado a la Casa Civil de la Presidencia de la República y conformado por los Ministros de Hacienda, Industria y Comercio, Relaciones Exteriores, Planificación y Agricultura. No obstante el mayor nivel de decisión, la conducta de la CAEX hasta el presente ha sido mucho menos transparente de la de la antigua CPA, puesto que los procedimientos no son ya del conocimiento público. De hecho, el único mecanismo institucional que aún ejerce algún control sobre la CAEX son los compromisos firmados en el ámbito del MERCOSUR. 015 Es de hacer notar que la descripción de los vectores de costos y rentas de protección requieren una metodología especial para cada tipo de medida. Consideremos tres ejemplos ilustrativos: La Zona Franca de Manaos, el régimen automotor y los aranceles de importación aplicados a los productos de la industria de la informática. En el primer caso, cabría compara los beneficios regionales generados por la Zona Franca y las utilidades extraordinarias de las empresas instaladas en dicha zona con las distorsiones provocadas en la estructura productiva brasileña y los daños causados a los socios del MERCOSUR. En el segundo caso, los incentivos concedidos a las ensambladoras deberían ser cotejados con las consecuencias sobre los precios y la calidad de los vehículos nacionales (indicadores de desempeño, seguridad, durabilidad, consumo de combustible e impacto ambiental), el funcionamiento de la industria de auto-partes y la oferta de empleos directos e indirectos. En el tercer caso, cuyos efectos son más difusos, sería necesario establecer primero una tipología de impactos y la jerarquía afectados, a partir de la sensibilidad de la estructura de costos de las diferentes industrias a los cambios en la relación entre costos de producción y costos de transacción (véase la figura 1).2

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formato de la agenda de negociaciones que probablemente será aprobada en la reunión de la cumbre de Santiago, en abril de 1998. Como se sabe, el alcance actual de las negociaciones hemisféricas va más allá de la eliminación de obstáculos comerciales para cubrir varios aspectos de las relaciones económicas internacionales como las inversiones, los servicios, las compras públicas, el antidumping y los derechos compensatorios, las normas técnicas, la política de competencia y la propiedad intelectual. Se trata, en resumen, de crear un área de libre comercio compuesta por mercados nacionales transparentes y cuyas condiciones de competencia sean similares. No obstante, el esquema analítico presentado en los párrafos iniciales de esta sección reveló que este tipo de metas sólo son efectivamente alcanzadas cuando la agenda de negociaciones contiene todos los temas pertinentes en juego; en caso contrario, los socios no consiguen formular estrategias compatibles con sus intereses nacionales. Así las cosas, de acuerdo con la evidencia empírica reunida en las secciones anteriores, sería necesario incluir tres temas adicionales en la agenda del ALCA: la cuestión monetaria, las ayudas del Estado y el desarrollo científico y tecnológico. La importancia de la cuestión monetaria fue discutida en la sección 5, y como vimos en su debido momento, este tema no consta en la agenda por razones pragmáticas: por un lado, no es un tópico relevante para Estados Unidos16; por el otro, varios países latinoamericanos (incluido el Brasil) no están preparados para armonizar las políticas cambiarias en el hemisferio. Los temas relativos a las ayudas estatales y al desarrollo científico y tecnológico son prioritarios en el caso del ALCA, debido a las asimetrías señaladas en la sección 4. Aunque en la Cumbre de Miami, con la que se inició el proyecto del ALCA en diciembre de 1994, se destacó el papel de las inversiones en las telecomunicaciones, el sector energético y el transporte como instrumentos auxiliares del desarrollo científico y tecnológico de la región, tales aspectos no han sido todavía incorporados a la agenda.

CUADRO 6. MATRIZ DE RIESGOS Y OPORTUNIDADES

Tema Riesgos Oportunidades

Fundamentos económicos

Varias firmas brasileñas aún operan con vectores de producción inadecuados y no están preparadas para enfrentar una reducción de la protección.

Factores institucionales impiden a reducción de los costos de transacción en el Brasil.

La integración hemisférica genera presiones a favor de acelerar la reestructuración de las firmas industriales instaladas en el Brasil.

Mayor transparencia de las condiciones de competencia en los mercados que integran el ALCA.

Inserción internacionalde la economía brasileña

El proyecto del ALCA supone que el Brasil cuenta con reglas estables de comercio exterior: tasas de cambio equilibradas e alícuotas de importación duraderas.

Recuperación de la competitividad das exportaciones brasileñas en el mercado estadounidense.

Consolidación de los vínculos económicos en

16 Es razonable suponer, no obstante, que la reciente crisis financiera originada por la caída de la Bolsa de Hong Kong hará la conducta estadounidense más sensible a estos temas en el ámbito del ALCA.

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Tema Riesgos OportunidadesAmérica del Sur.

Intereses exportadores

Entre los miembros del ALCA, los intereses en la formación de un mercado unificado son asimétricos.

Tan sólo 4 países de la región cuentan con pautas de exportación diversificadas.

Aumento de los gastos públicos en ciencia y tecnología.

Creación de las condiciones que estimularán al sector privado a cumplir con sus funciones schumpeterianas.

Estabilidad monetaria

Varios países de América Latina usan anclas cambiarias para combatir la inflación.

El dólar no es el ancla adecuada para un eventual SMA.

El Brasil no tiene el control fiscal requerido para alcanzar la coordinación macroeconómica regional.

Si la Argentina, el Brasil, el Canadá y México armonizasen sus políticas cambiarias, sus monedas servirían de ancla inicial para formar el Sistema Monetario de las Américas (SMA) y orientar la convergencia de las políticas macroeconómicas en el hemisferio.

Proyecto MERCOSUR

0 Hasta ahora, la expansión comercial del MERCOSUR no se ha visto afectada por las deficiencias de sus mecanismos institucionales, pero el avance de la integración requiere de la superación de estas limitaciones.

A pesar la falta de realismo de las metas del Protocolo de Fortaleza, la implantación de un marco regulador de la competencia es fundamental para lograr la consolidación del MERCOSUR.

Agenda de negociaciones

La actual agenda del ALCA contiene 3 lagunas importantes: la cuestión monetaria, las ayudas estatales y ciencia y tecnología. Estas lagunas impiden tratar las asimetrías del hemisferio adecuadamente.

El Brasil no dispone de instrumentos para formular estrategias eficientes de negociación internacional.

Las negociaciones del ALCA estimulan la transparencia y la coherencia de las políticas nacionales.

La negociación de los temas relativos a la regulación de los mercados internos abre novas oportunidades de cooperación técnica en el hemisferio.

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Es conveniente señalar, por otra parte, que gran parte de las negociaciones del ALCA no será conducida bajo el modelo mercantilista que usualmente caracteriza a los acuerdos comerciales. En todos los temas relacionados con la regulación de los mercados internos, como la legislación sobre las inversiones directas, las normas técnicas, la propiedad intelectual y la política de competencia, no es viable adoptar el enfoque convencional de intercambiar concesiones, como en el caso de aranceles aduaneros y otros obstáculos al comercio. Dado que el objetivo reside en promover la transparencia de los mercados y la convergencia de las condiciones de competencia, la negociación implica necesariamente tres etapas. En la primera, cada gobierno necesit, antes de definir su estrategia, contar con el apoyo de los demás para saber cómo funcionan las leyes e instituciones en los respectivos países, sus méritos y limitaciones. En la segunda fase, ese conocimiento servirá de base para evaluar la adecuación del marco regulador interno a los objetivos de la integración, así como los costos de una eventual modificación de las leyes y de los organismos reguladores. Finalmente, en la tercera etapa, los gobiernos estarán preparados para formular los mecanismos de convergencia, las modalidades de cooperación entre esos organismos y los cronogramas de cumplimiento de las metas comunes.

Este ejercicio es particularmente oportuno para el Brasil y otros países latinoamericanos que se encuentran inmersos en un ciclo de reformas económicas inconclusas, puesto que constituye una fuente adicional de presiones en pro de la coherencia de las conductas gubernamentales y del cumplimiento de compromisos políticos anunciados en momentos electorales. El ejemplo de la política de competencia es ilustrativo: es un tema que adquirió relevancia en América Latina sólo en los últimos años, después del inicio de los programas de apertura comercial y ajuste fiscal. Tal y como ocurrió en el Brasil, varios países están reformulando sus leyes de defensa de la competencia y estableciendo órganos autónomos como nuestro CADE con la finalidad de fiscalizar la conducta de los agentes económicos, promover la eficiencia productiva y asegurar los derechos de los consumidores. Son metas loables, pero arduas de alcanzar en sociedades acostumbradas al clientelismo, a la parálisis del sistema judicial y a políticas económicas inconsistentes. Para esos organismos, las negociaciones del ALCA brindan la oportunidad para establecer un contacto más estrecho con sus congéneres de otros países, el intercambio de experiencias, la evaluación de los impactos probables de determinadas decisiones, la adopción de procedimientos ya probados en otros contextos y, sobre todo, para reducir los costos de aprender a administrar instituciones nuevas.

8 – CONCLUSIONES

A partir de los temas abordados a lo largo de este trabajo, el cuadro 6 enumera once riesgos y diez oportunidades que el proyecto del ALCA puede ofrecer a la economía brasileña. Los riesgos provienen de cuatro fuentes principales: el atraso tecnológico de ciertos segmentos de la industria nacional, la inconsistencia de las políticas gubernamentales, la heterogeneidad de los países que participan en el proyecto y el formato actual de la agenda de negociaciones. Las oportunidades están localizadas en cuatro áreas: mejoramiento de la calidad del gasto público brasileño, fortalecimiento del marco regulador de las condiciones de competencia, nuevas funciones que serán cumplidas por el gobierno y el sector privado en el plano internacional y la recuperación de la competitividad de la industria nacional.

El eventual atraso de la industria brasileña fue mencionado algunas veces en las secciones anteriores, pero la discusión sobre su real magnitud ha sido trasladada hasta esta sección a fin de facilitar la evaluación de los desafíos contenidos en el cuadro 6. Conforme vimos

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en algún momento durante los últimos 15 años, las firmas establecidas en el país dispusieron de condiciones adecuadas para realizar el ajuste estructural descrito en la sección 2. En la década de los 80, estuvieron sometidas a la crisis de la deuda externa, la inestabilidad cambiaria, los sucesivos paquetes anti-inflacionarios, el cierre de la economía y la política de reserva del mercado en la industria a la informática. En 1990, fueron eliminados los dos últimos obstáculos, pero permaneció el desequilibrio macroeconómico. Después de 1994, no obstante el alivio que representó el fin de la inflación, surgieron las dificultades producto de la apreciación cambiaria y la volatilidad de las reglas del comercio exterior.

Un largo periodo de elevada inflación convirtió en inaplicables los estudios más exactos sobre el desempeño de la industria en esa fase. Como señalaran Haquenauer, Markwuald y Pourchet (1997), a partir de 1987 no es posible seguir obteniendo indicadores confiables para las variables básicas como el valor de la producción industrial, el contenido importado y los coeficientes de exportación. Analizando el intervalo comprendido entre enero de 1986 y enero de 1996, y utilizando apenas las estadísticas oficiales del IBGE, los autores encontraron discrepancias de hasta un 50% en esas variables en momentos de picos inflacionarios como el de marzo de 1990. Tales evidencias acentúan la importancia estratégica de los sistemas de información discutidos en la sección 7 como instrumentos auxiliares de las posiciones de negociación del Brasil, tanto en el ámbito del ALCA como en los demás foros internacionales.

Esas limitaciones no impiden, sin embargo, la realización de análisis concluyentes sobre dos puntos fundamentales: el cambio del patrón histórico de crecimiento del país luego del segundo “shock” petrolero en 1979 y la redefinición de las condiciones de competencia en el mercado interno promovida por la reforma comercial del gobierno de Collor. El cuadro 7, elaborado por Bonelli y Gonçalves (1997), describe la evolución del PIB, la agricultura y la industria en este siglo. En contraste con las elevadas tasas de expansión que había registrado entre 1930 y 1980, la producción industrial sufrió una contracción anual media del orden del 0,2% durante los años 80 y registró un modesto crecimiento del 2% a.a. entre 1990 y 1996. La tendencia histórica, que hasta 1980 había sido del 7,1% para la industria, del 3,7% para la agricultura y del 5,7% para el PIB, retrocedió de inmediato al 6,0%, 3,6% y 5,0%, respectivamente.

Cuadro 7 – TASAS MEDIAS ANUALES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO DEL BRASIL EN EL SIGLO XX

Períodos PIB Agricultura Industria

1900-19101910-19201920-19301930-19401940-19501950-19601960-19701970-19801980-19901990-1996

4,24,24,54,45,97,46,28,61,62,8

3,03,83,92,43,14,44,44,72,44,1

5,5 6,2 3,8 7,5 9,0 9,1 6,9 9,0

0,2 2,0

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Períodos PIB Agricultura Industria1900-1980 5,7 3,7 7,1

1900-1996 5,0 3,6 6,0

Fuente: Bonelli yGonçalves (1997)

Tras una sofisticada investigación sobre los factores que promovieron las transformaciones registradas en el cuadro 7, y después de compararlas con la evidencia internacional disponible, Bonelli y Goncálves llegaron al siguiente diagnóstico: “Si adoptamos simultáneamente una visión a largo plazo y una perspectiva comparativa internacional, es posible concluir que el desarrollo industrial del Brasil atravesó un extenso y difícil proceso de ajuste durante el periodo 1980–1997. [...]. A pesar de las grandes dificultades enfrentadas durante este largo proceso [...], la dimensión relativa del sector industrial brasileño, así como, hasta cierto punto, su propia estructura, se vieron involucradas en un movimiento de convergencia observado a escala mundial que ha acercado a los sectores industriales de los más diversos países a los patrones de evolución estimados por nosotros [...]. Nuestro sesgo industrialista, de nítida manifestación en 1980 como materialización de la herencia de las políticas de desarrollo de la etapa de sustitución de las importaciones, fue casi totalmente eliminado en 1994 con la aproximación de la participación industrial brasileña al valor previsto por el patrón normal de desarrollo. Al mismo tiempo, se observó una reducción relativa de las industrias tradicionales, compensada por el avance de segmentos dinámicos como el sector de materiales eléctricos o el de materiales de transporte. Ambos movimientos acercan la estructura industrial brasileña a aquella observada en las grandes economías desarrolladas” (1997, pág. 51-2).

A pesar de los defectos de la actual política de comercio exterior, ya señalados en el presente trabajo, la reforma comercial de 1990 produjo todas las consecuencias previstas por la teoría económica: disminución del poder de mercado de las firmas establecidas en el país, reducción de los precios y mejoramiento de la calidad como resultado del crecimiento de la productividad y la reducción del impacto agregado sobre la oferta laboral. El estudio pionero de Moreira y Correa (1996) mostró que la apertura de la economía promovió un declive generalizado de los márgenes de renta en la industria, un sustancial incremento de los coeficientes importados y una razonable corrección del sesgo anti-exportaciones que anteriormente existía en al economía. La tesis de doctorado de Fonseca (1996), quien estudió el ritmo de las innovaciones en la industria automotriz brasileña desde 1960, reveló que, entre 1990 y 1994, las ensambladoras realizan un esfuerzo, sin precedentes de la historia del país, por mejorar la calidad. Moreira y Najberg (1997), examinando la evidencia empírica sobre los efectos de la apertura en el mercado de trabajo, identificaron los cambios sectoriales a corto plazo previstos en la teoría, pero no lograron detectar ninguna contracción duradera en la oferta agregada de empleos.

El cuadro 8, compilado por Moreira y Correa, describe la evolución de los índices de productividad laboral (relación entre producción física y número de horas pagadas) por género de industria de la transformación entre 1990 y 1995. Según señalan los autores, este índice sobreestima las ganancias de productividad de la mano de obra, puesto que atribuye a ésta los beneficios provenientes de las modificaciones del contenido importado de la producción nacional, mientras que lo correcto sería utilizar en el numerador el valor agregado en lugar del valor bruto de la producción. Según Bonelli y Gonçalves, la diferencia sería significativa: en lugar de un crecimiento medio anual del orden del 8,3%

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para el conjunto de la industria de la transformación, el valor agregado por unidad de empleo se habría expandido apenas a una tasa del 2,7% a.a. en ese periodo. Así, la mayor parte del aumento de la eficiencia se debió a la reducción de los niveles de integración vertical de la industria nacional y no a la contribución del factor trabajo. Sin embargo, esa imperfección del índice utilizado por Moreira y Correa sirve justamente para esclarecer un punto fundamental sobre el ajuste estructural realizado por la industria brasileña durante esta década: No obstante todas las adversidades ya aludidas en el presente trabajo, las firmas establecidas en el país están intentando seguir las conductas adoptadas por sus congéneres en el resto del mundo, en el sentido de redefinir sus vectores de producción de acuerdo con las normas impuestas por la revolución tecnológica en la industria de la informática. De hecho, entre 1990 y 1995, cerca del 68% de las ganancias de eficiencia del conjunto de la industria se debió a ese tipo de esfuerzo, que fue más intenso sobre todo en los sectores tecnológicamente más sofisticados, como el de equipamiento eléctrico y material de transporte.

Cuadro 8 – ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO: 1990 – 1995

Género industrial 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Minerales no metálicos Metalurgia Mecánica Material eléctrico y de Comunicación Material de transporte Papel y cartón Caucho Química Farmacéutica Perfumes, sabores y velas Materias plásticas Textil Confección y calzado Productos alimenticios Bebidas Tabaco Industria de la transformación

100 114 106 118 134 146 100 113 125 145 143 142 100 100 97 119 142 137 100 111 109 140 173 192 100 113 121 146 168 177 100 116 116 125 136 138 100 114 115 144 146 150 100 109 119 140 156 161 100 102 103 109 122 118 100 102 102 118 112 122 100 123 134 128 136 149 100 108 116 128 143 164 100 111 124 127 133 149 100 91 83 96 101 93 100 103 107 116 137 140 100 109 76 90 129 156 100 110 115 130 143 150

Fuente: Moreira y Correa (1996)

Incluso descontando las posibles imprecisiones de los datos del cuadro 8, existe una conclusión inequívoca: si se corrigiesen por lo menos dos inconsistencias básicas de la política económica del Brasil (la sobrevaluación cambiaria y la ausencia de normas perennes de comercio exterior) y se llenasen las lagunas existentes en la agenda del ALCA, el proyecto de integración hemisférica ciertamente interesaría a la sociedad brasileña. En fin de cuentas, todo depende de que el gobierno cumpla una tarea cuya viabilidad ya fue comprobada por varios otros: la defensa de los intereses del país en base al poder originado por la transparencia y la racionalidad de las políticas nacionales. En

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cuanto al sector privado, éste ya ha demostrado en el pasado reciente su capacidad para superar desafíos más serios que los que figuran en el cuadro 6.

Finalmente, cabe comentar brevemente tres aspectos conspicuos del ALCA no abordados en el presente trabajo (los plazos de implantación, el mecanismo “fast track” del gobierno estadounidense y las negociaciones arancelarias) y confrontar el diagnóstico del párrafo anterior con dos evaluaciones escépticas: la visión nacionalista y la liberal ortodoxa.

Casi todas las cuestiones relevantes de este proyecto de integración implican largos procesos de debate en el plano internacional y de ajustes en el plano interno. Algunos temas, como la coordinación de las políticas macroeconómicas, las ayudas estatales y el desarrollo agropecuario, que todavía están por incluirse en la agenda, podrían requerir de la creación de mecanismos regionales de cooperación. Otros como la defensa de la competencia, la propiedad intelectual y las normas éticas dependerán en varios países latinoamericanos de la aprobación de leyes nacionales. En el caso de las negociaciones sobre aranceles y otros obstáculos, podría resultar más conveniente para algunos países realizar de manera preliminar una reforma comercial unilateral antes de formular su estrategia de negociación en el ámbito regional, a fin de minimizar los potenciales desvíos del comercio.

En tal contexto, la polémica que mantienen los gobiernos del Brasil y Estados Unidos sobre los plazos del ALCA no tiene cabida. La idea de acelerar las negociaciones, defendida por algunos funcionarios estadounidenses, no soporta un análisis superficial de la agenda. No obstante, el gobierno brasileño, en lugar de argumentar que la tentativa de imponer plazos pocos realistas, además de inútil, provoca desgastes innecesarios al proceso de integración, ha asumido una posición defensiva, con el argumento de que requiere de tiempo para consolidar el MERCOSUR y mejorar la competitividad de la industria nacional. La actitud correcta, no sólo desde el punto de vista de los intereses brasileños, sino sobre todo para garantizar la viabilidad del proyecto hemisférico sería la de denunciar la inconsistencia de la propuesta estadounidense e insistir en la ampliación del contenido sustantivo de la agenda.

En los medios de comunicación, la implantación del ALCA es por lo general asociada directamente al mecanismo de “fast track” con el argumento de que el gobierno estadounidense no conseguirá instrumentar su estrategia de negociación sin la autorización expresa del Congreso. Valga la ocasión para hacer algunas observaciones al respecto. Aunque resulte más cómodo para los funcionarios del USTR (Representante Comercial de Estados Unidos) actuar al amparo del mecanismo en cuestión, nada impide que las negociaciones avancen sin él. En las rondas multilaterales del GATT, tanto en la Ronda Tokio como en la Ronda Uruguay, el “fast track” fue aprobado años después del inicio de las negociaciones. El reciente acuerdo de la OMC en el área de la informática fue sometido a la consideración del Congreso de Estados Unidos apenas después de la conclusión de las negociaciones en Singapur. Además, gran parte de los esfuerzos de coordinación en los temas relacionados con la regulación de los mercados internos, que son cruciales en el caso del ALCA, no depende del poder legislativo.

Un punto de consenso con respecto al ALCA es que la eliminación de los aranceles y otros obstáculos al comercio dependerá de un proceso complejo de negociaciones, debido a los motivos planteados en la sección 7 y a las asimetrías señaladas en la sección 4. En el caso del Brasil, el 25% de las exportaciones destinadas a Estados Unidos es pechado con alícuotas superiores a la media del arancel estadounidense, y la mayoría de los productos

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líderes de la pauta bilateral está sometida a algún tipo de obstáculo no arancelario (véase Markwald y otros, 1995). Por otra parte, los sectores exportadores brasileños enfrentan obstáculos en otros mercados del hemisferio (véase Tabares de Araujo, 1997). Desde una perspectiva mercantilista, el Brasil estaría en una posición cómoda para negociar la eliminación de esos obstáculos, puesto que, a pesar de la apertura reciente, los aranceles brasileños siguen siendo superiores a los de los principales países de la región17. Sin embargo, el marco analítico de la sección 2 sugiere una evaluación distinta. La estrategia de integración que deriva de esta evaluación tiene como meta prioritaria la minimización de los riesgos la distorsión del comercio, dado que un comercio preferencial entre productores ineficientes reduce los beneficios derivados de la reducción de los costos de transacción. En tal sentido, la conducta brasileña comprendería dos etapas. La primera, que se iniciaría luego de corregido el desequilibrio cambiario y las distorsiones del actual sistema tributario, incluiría una segunda reforma unilateral y, posteriormente, la redefinición del arancel externo común del MERCOSUR (AEC) para acercarlo al perfil contemporáneo entre los países de la OCDE. En la segunda etapa, cuando ya estarían eliminados los focos potenciales de distorsión del comercio, el nuevo AEC (idealmente extendido a toda América del Sur) sería negociado con los países del TLCAN.

El optimismo calificado de las conclusiones del presente trabajo difiere tanto del diagnóstico nacionalista como de la crítica liberal ortodoxa. De hecho, no es difícil caracterizar al ALCA como un instrumento imperialista destinado a subordinar a las naciones del hemisferio a los intereses de las grandes empresas estadounidenses. En este punto están de acuerdo ambas corrientes. Bhagwati y Panagariya (1996), por ejemplo, dos típicos representantes de la ortodoxia liberal, consideran que el principal objetivo de Estados Unidos en este proyecto es ir más allá de los límites permitidos por la OMC y extraer concesiones adicionales de los países latinoamericanos en las áreas de propiedad intelectual, medio ambiente y normas laborales18. Además de debilitar a la OMC como foro regulador del comercio mundial, esta conducta genera privilegios que distorsionan las condiciones internacionales de competencia y limitan la autonomía de los países en desarrollo. Según Bhagwati (1997), cabría añadir otro tipo de crítica: “Estimo que trabajar en pos de la instrumentación de un ALCA es un gran error. Y la razón es sencilla: la proliferación de “áreas de libre comercio” es un brote infeccioso del sistema mundial de intercambio comercial. Es una característica de la nublada visión y el fracaso del liderazgo de Washington que, separándose de medio siglo de adhesión al multilateralismo no discriminatorio en el comercio, ha preferido intentar crear en su lugar áreas de libre comercio discriminatorio (pág. 22)”.

Según el argumento defendido en el presente trabajo, tales amenazas no provienen del ALCA, sino de la existencia de una superpotencia en pleno apogeo de su capacidad económica, militar y tecnológica. Como señalásemos en la sección 3, y de acuerdo con el famoso adagio mexicano, las relaciones de los países latinoamericanos con Estados Unidos estarán siempre marcadas por la dicotomía entre los atractivos del acceso al mercado, al capital y a las tecnologías de la potencia hegemónica frente a las posibilidades

17 Esto no significa necesariamente que la industria brasileña esté más protegida que las de los otros países, en vista de que, además de la sobrevaluación cambiaria, los productores locales están sometidos a las distorsiones del sistema tributario, el cual contiene impuestos que no inciden sobre las importaciones.18 Esto fue justamente lo que logró Estados Unidos, en términos de protección de la propiedad intelectual e incluso concesiones el medio ambiente y el respeto de las normas laborales, al hacer que el entonces presidente de México, Salinas de Gortari, entablase una situación de negociación de uno a uno en el TLCAN. Y ahora Chile está forzado a aceptar estas obligaciones como el precio que ha de pagar para ingresar al TLCAN. Por una parte, como lo muestran las objeciones virtualmente unánimes de los países en desarrollo ante la OMC a las exigencias en materia de normas laborales, ni México ni Chile habrían aceptado estas exigencias en el contexto meramente OMC” (Bhadwati y Panagariya, 1996, pag.51).

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de destrucción de la industria nacional y la pérdida de la soberanía. El ALCA es apenas una de las alternativas posibles de ese dilema, con la peculiaridad de que obliga a la adopción de políticas nacionales coherentes, requisito subyacente en todos los rubros del cuadro 6.

En cuanto a los daños al multilateralismo, las evidencias del cuadro 1 son contundentes al demostrar la complementaridad de los procesos de regionalización de las estructuras productivas y globalización de los mercados. De Nueva Zelanda a Alemania, de Venezuela a Francia y de Colombia a Australia, gobiernos de las más diversas orientaciones están buscando en todo el mundo fortalecer vínculos regionales y participar activamente en la OMC. Entre los miembros del ALCA, además del Brasil y Estados Unidos, otras economías importantes como el Canadá, la Argentina y Chile poseen pautas comerciales diversificadas que las estimulan a intentar alcanzar tales objetivos simultáneamente. Como diría Carlos Marx, no se trata de un modismo sino de una compulsión histórica que está obligando a los estados nacionales contemporáneos a ajustar sus instituciones a los dictámenes de la nueva base material de la sociedad.

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ANEXOCLASIFICACIÓN UTILIZADA EN LOS ÍNDICES DE COMERCIO INTRA-INDUSTRIAL

DEL CUADRO 1

01. Animales vivos02. Carnes y enlatados 03. Lácteos04. Peces y enlatados 05. Azúcar06. Café, té y especias07. Otros alimentos08. Bebidas09. Tabaco

10. Cuero y calzado11. Caucho y manufacturas12. Madera, muebles y corcho13. Papel y celulosa14. Textil e confección 15. Fertilizantes16. Petróleo y energía17. Química

18. Farmacéutica19. Plásticos20. Manufactura de metales 21. Hierro y acero22. Equipos industriales23. Vehículos24. Instrumentos profesionales25. Otras industrias

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