El amparo contra leyes' Nstor Pedro Sagsi

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I. Introduccin

13 ico en alternativas, el Derecho Procesal Constitucional -disci-plina que se ocupa de la magis- tratura constitucional, de la jurisdic-cin constitucional y de los procesos tuitivos de la supremaca de la Consti-tucin2 - tiene en el amparo contra leyes uno de sus captulos ms polmicos e interesantes a la vez.

Habitualmente, la accin de am-paro se concibe contra actos u omi- siones individualizados de la auto- ridad pblica (o, en su caso, cuan-do la norma lo contempla, tambin de particulares). Se dirige, pues, a neutralizar conductas lesivas, por accin o inaccin, referidas a casos concretos. Esto, como regla.

La pregunta es si la accin de amparo puede plantearse tambin contra normas generales, del tipo de una ley o decreto genrico, sin que medie todava acto especfico de ejecucin (si existiese, el amparo podra plantearse directamente contra l, y la duda desaparecera). El tema, como se sabe, ha suscitado hondas controversias con motivo de la reciente estatizacin de la banca en Per. Esto lo ha hecho ms llamativo; pero la cuestin ha-ba preocupado con anterioridad a la doctrina y la jurisprudencia,.

Conviene aclarar que, algunas veces, ante actos lesivos especfi-cos, se articula un amparo contra

los mismos donde'tambin se cues-tiona la ley en la que dicho acto se funda (por ejemplo, por su incons-titucionalidad). En tal supuesto, bueno es advertirlo, el amparo es directamente contra el acto lesivo concreto, e indirectamente contra la "ba " o fundamento de ese acto lesivo .

Aqu no nos ocuparemos de esa temtica: abordaremos la hiptesis de una accin de -amparo presenta-da directamente contra una norma general que una persona entienda lesiva a sus derechos constitucio-nales. Para simplificar el problema, daremos por supuesto que se .dan. los dems requisitos particulares para la admisibilidad del amparo.

4 II. Alternativas

Desde el punto 'de vista del de-recho positivo, un 'amparo contra leyes puede ser tratado de tres ma-neras distintas.

La primera ocurre si la ley o la constitucin admiten explcitamente a ese amparo. Tal camino disipa las dudas y obliga a los interesados a poner en prctica el amparo con las modalidades que esa norma exija.

La segunda posibilidad es si la ley o la constitucin rechazan el amparo contra leyes. Si esa prohi-bicin emana de la Constitucin, tampoco parece existir -

problema pendiente. En cambio, si surge de

l ley ordiriati, pede-bsErtars'e la discusin sobre la inconstituciona-lidad de la norma prihibitiva dei amparo contra leyes. Por ejemplo, si el arripard emaba 'de la propia Constitucin, es factible que una ley comn lo impida contra leyes generales? Esa veda importara una reglamentacin razonable del amparo constitucional?

La tercera alternativa se presen-ta si la ley regulatoria de la accin de amparo guarda silencio sobre el amparo contra leyes; o si no hay ley Tglamentaria del amparo, don-de,e1 ainclido silencio el obvio. En tal caso, corre a cargo de la doctrina juspublicista y de la jurisprudencia cubrir el vaco normativo y elaborar una norma -permisiva o prohib tiva-del amparo en cuestin.

Digamos que esta ltima si tua-cin es la mas frecuente en el dere-cho comparado, y promueve las corrientes jurdicas que a continua-cin tratamos.

Doctrina negativa

Ante el silencio constitucional o legal, esta posicin niega la viabili-dad de un amparo interpuesto di-rectamente contra normas genera-les. Utiliza varios argumentos.

Uno de ellos es que ante La soll presencia de n.i?-1 texto legal no h3Y todava "acto.lesivo" (de ejecucin) contra. el eventual perjudicado-

Doctor en Derecho por la Universidad de Madrid y Doctor en Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad Nacional drl 1.-.11" ral, el autor es profesor titular de Derecho Constitucional y de Derecho Poltico en la Universidad Catlica Argentina; y de 171c-cho Procesal Constitucional en la *Universidad Notarial Argentina. El texto de este trabajo reelabora la conferencia pronunciadi por el autor al incorporarse corno mienbro honorario a la Orden de Abogados de Lima. Sobre Derecho Procesal Constitucional, dr. SACCJES, Nstor Pedro, Recurso =1-marcar-ario, Buenos Aires, 1989, ed. Astrea, segu'13, edicin: torno I, pp. 3 y ss; CARGA BELAUNDE, Domingo, El habeas corpus a: d Perti, Lima, 19'79, Universidad Nacional m3y,-, 49' San Marcos, pg. 134. Como se sabe, es muy discutido si en el sumarsimo trmite del amparo es_pertin en te plantear la inconstitucionalidad de nom generales en las que se base el acto lesivo. Hemos entendido que s: SAGUES, Nstor Pedro: Accin dr =n'oro, Bs. As-, 1988, 54" gunda edicin, coi, Astrea, pp. 241 y as.; BOREA ODRIA, Alberto, El amparo y el habeas corpus en el Per de hoy, Lima, 1985, Biblic" teca Peruana de Derecho Constitucional, pp. 32 y ss.

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quien slo tendra, pues, un agra-vio futuro o incierto, tal vez conje-tural, pero no cierto y efectivo. Desde esta perspectiva, mientras la ley no se ejecuta, equivale a "letra muerta".

Algn sector de la doctrina ne-gativa aade que si se admitiese el linz-raro contra leyes, esto importa-ra un desborde de compentencias judiciales, porque la senlencia del caso estara derogando a normas dictadas por el Poder Legislativo.

L tesis negativa tuvo en su mo-mento el importante aval de LO-ZANO Y VALLARTA, en Mjico 4. En Argentina, Jos Luis LAZZARI-NI se ha enbanderado en la misma postura, aclarando, eso s, que cabe diferenciar el amparo contra un ac-to fundado en una ley inconstitu-cional, donde puede discutirse la constitucionalidad de sta; del am-paro para que se declare inconsti-tucional una ley, cosa improceden-te: lo que se impugna en el ampa-ro, es el hecho, el acto o la omisin que produce la lesin, y la ley Do lesiona hasta que no se cumple'.

En Brasil, BRANDAO CAVAL-CANTI reitera que para el xito del amparo es necesario que un dere-cho haya sido lesionado (o exista la amenaza de ello), y no es suficiente para esto la mera creacin de una norma, que podr o no cumplirse;

y en su caso, de efectivizarse,. que podr ser ejecutada lesionando o no derechos constitucionales. El ju-rista peruano Victor J. ORTICHO sostiene parecida conclusin .

En Argentina, y pese al silenci legal, alguna jurisprudencia )-ta acompaado a la tesis negatoria .

VI. Doctrina admisoria

Aqu coexisten posiciones su-mamente amplias, y otras modera-das. Tal vez, entre las primeras, pueda situarse al mejicano RA-BASSA8. ' En concreto; se apunta que la ley general puede equipararse al "acto" lesivo que suscita la accin de ampa-ro (principalern actus regs, llamaba Santo Toms de Aquino a la ley). Adems, si el Poder Judicial implica por va de amparo una ley, no la est derogando ni desabordndose; sim-plemente est haciendo prevalecer a la Constitucin por sobre la ley anti-constitticional. Por ltimo, puede hacerse jugar razones de economa procesal: Para qu esperar el acto de ejecucin de la ley, para articular el amparo, si resulta ms simple ob-jetar directamente a la ley lesiva de un derecho constitucional?

Las posiciones admisorias del amparo contra leyes de tipo mode-rado reservan el amparo slo con-

tra.leyes autoaplicativas, vale dec normas ejecutables sin ms por autoridad pblica, sin necesick de reglas jurdicas intermedia Germn J. BIDART CAMPOS, E este campo, puntualiza que si ur ley es (de por s) operativa, y lesi( na un derecho constitucional, ha ya un perjuicio para el afectad que explica el amparo (siempi que se den los dems recaudos d admisibilidad de tal accin) . Ht

mos adheridd en principio a tal ti sis, sostenida por lo dems en Mt jico por Ignacio ByRGOA, con in pecable solvencia.

No ha mucho, Adolfo A. RIVA se suma a esta tendencia, inclus con trminos amplios. La ley lesiv de derechos constitucionales equi vale, al menos, tomo una amenaza y perfila un peligro concreto atendible a los fines del ampare Una ley que por ejemplo impon un gravamen, aunque falte el de creto reglamentario o el acto' di aplicacin, es suficiente amenaza salvo que por Las caractersticas de caso resulte imprecisa o tenga ta redaccin que torne indispensable el dictado de un decreto comple mehtario; a la vez, ste no pued( ser descartado como peligro cor creto que hace innecesario esperal el envo de liquidaciones para e: pago u otra forma de concrecir

V. BURGOA, Ignacio. El juicio de amparo, Mxico, 1983, decimonovena ed., Editorial Porra. LAZZARINI, Jos Luis. El juicio de amparo, segunda ed., Buenos Aires, 1988, pp. 214-215. Cfr. BRANDAO CAVALCANTI, Themistocles. Do mandato de seguranca, Ro de Janiero, 1957, pp. 184 y ss, citado por LAZZARI-Nl, Jos L Ibid, 213-214; ORTECI-IO VILLENA, Vctor Julio. Derechos y garanifas constitucionales, Trujillo, 1985, Marsol Per Edi-tores, pg. 375, indicando que para la impugnacin directa de normas inconstitucionales cabe en Per las acciones de inconstitu-cionalidad y la popular. "Relotax c. Municipalidad de Buenos Aires", dictado por la Cmara Ovil y Comercial sala E de Buenos Aires. EN: La Ley, 1985-E-403. All se dijo que no procede el amparo si no se discute en l una acto u omisin de la autoridad pblica. En el caso, se im-pugn la constitucionalidad de una ordenanza municipal (nm. 39.784/84) y decreto 2138/84, que dispuso un cambio en los re-lojes de taxmetros de la ciudad de Buenos Aires. V. tambin Fallos Corte Suprema, 300-1005. BURCOA, Ignacio. Op. cit. BIDART CAMPOS, Germn J. Rgimen legal y jurisprudencia! del amparo, Buenos Aires, 1969, ed Ediar, pp 289 y ss. SAGES, Nstor Pedro. Op. cit., pg. 97.

7 Derecho & Sociedad

octrinaras

mog.

del impuesto 11. En Argentina, Segundo V. LI-

NARES QUINTANA y Bartolom FIORINI tambin optan por la A-cepcin del amparo contra leyes

Recientemente, ciertas senten-cias dictadas en amparos han aten-dido acciones de este tipo contra normas de carcter general. Por ejemplo, con referencia a la ley 23.187, que instrument el Colegio Pblico de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, y cuestionada precisamente por establecer la co-legiacin obligatoria, algunos tri-bunales diligenciaron los amparos del caso, con distintos criterios so-ore la constitucionalidad de la ley de referencir (v. gr., Cmara Na-zional de Apelaciones Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala IV, en La Ley, 1985-E-352; Sala I, en El Derecho, 117-438, donde se pun-ualiza que el rgimen atacado tie- ne de modo tal que ncluye aquellas situaciones que aunque no hubiesen sucedido, han le producirse de inmediato, tal co-no en el subjudice se configuran es-pecificamente a travs de los arts. 18 y 19 de la ley 23.187, con respec- o a la matrcula anterior de aque-los abogados que figuran inscritos mte la Corte Suprema. (Sobre el ema, v. tambin de la Sala III del nismo tribunal, La Ley 1986-C-13).

La Corte Suprema -de Justicia de a Nacin reput en definitiva cons- tudonal a la ley cuestionada (Fallos

:SIN, 308:987). Como constata Wolfo A. RIVAS, estas sentencias onstituyen un significativo aporte ;ara el amparo contra normas.

Es tambin de recordar que se ha

diligenciado diversos amparos contra la comunicacin A-652 del Banco Central de la Repblica Ar-gentina, que dispuso un congela-miento transitorio de depsitos en moneda extranjera (v. por ejemplo El Derecho, 118-492; y Peso c/ Ban-co Central, en La Ley, 1985-C-372; en ambos casos de la Cmara Nacio-nal contencioso-administrativo, Sa-las II y IV, respectivamente. La co-municacin A-652 significa una nor-ma de carcter general, equiparable materialmente a una ley).

V. Reexamen

A nuestro entender cabe distin-guir tres situaciones distintas que pueden darse en torno a la ejecuto-riedad de .una ley lesiva de dere-chos constitucionales.

(a)Ley autoaplicativa. Si una ley o norma general es directamente operativa, en el sentido que no pre-cisa de ninguna otra norma regla-mentaria su aplicacin y produce ya, con su sola promulgacin, efectos jurdicos concretos (v. gr., restriccin o prdida de una facultad o derecho constitucional), la norma en cuestin causa un dao e importa "acto lesi-vo" a los fines de una accin de am-paro. Hay, prima facie, lesih cuestio-nable por el amparo.

(b)Ley no autoaplicativa de cumplimiento obligado pz:_}:u el r-gano de reglamentacin 0:--ejecu-cin. En este supuesto, la ley toda-va no puede efectivizarse, porque falta la norma intermedia, esto es, la que regula y pone en marcha la ley g-enesal no operativa; o requiere la emision de voluntad concreta del

ente de ejecucin. No obstante, si el rgano de reglamentacin debe ins-trumentar (como obligacin suya) a la norma no autoaplicativa (v.gr., si sta dispone que "el Poder Ejecuti-vo tendr que dictar las reglas.de ejecucin de esta ley", o algn pre-cepto similar), la ley no autoaplicati-va debe reputarse al menos como amenaza a los fines del amparo, ya que importa la adopcin de una de-cisin concreta y especfica del Esta-do a plasmarse en el plano del futu-ro prximo, y no del futuro remoto.

(c)Ley no autoaplicativa, de cumplimiento discrecional para el rgano de reglamentacin o ejecu-cin. En tal hiptesis hay ley even-tualmente lesiva de derechos cons-titucionales, pero que no puede efectivizarse todava al faltar la norma o acto intermedio de ejecu-cin; y al ser stos optativos o dis-crecionales para el rgano respecti-'yo, la ley en cuestin se asemeja a una suerte de clusula programtica que perfila un acto lesivo remoto, no idneo para viabilizar la accin de amparo, que requiere, para con-figurar la "amenaza", actos lesivos inminentes o prximos 1

.

Ahora bien, si existiere alguna du-da sobre si la ley inconstitucional no autoaplicativa es de cumplimiento discrecional u obligatorio para el r-gano de reglamentacin o ejeCuciOn-convendr reputarla del segundo ti-po (ya "que la ley, corno principio, se presume hecha para ser realizada), Y habilitar entonces al amparo.

VI. Amparo y otras vas parale125 o concurrentes

(11) RIVAS, Adolfo A. El amjxcro, Bueno Aires, 1987, ed.La Rocca, pp. 128-129.. , (12) .. LJNARES QUINTANA, Segundo V. Accin de amparo, Buenos Aires, 1960, ed. Bibliogrfica Argentina, pg. 69; FIORINI, Bartolo-

m6. El recurso de amparo, EN-. La Ley, 93-456.... ' (13) Sobre el peligr "Inminente y efectivo" cord

,

Pi:esupuesto del amparo poi amenazas, y el descarte del peligro remoto, nos rerni mos a nuestra Accin de amparo, op.

;5,1141111~1110~11~14

Por supuesto, todo lo dicho est condicionado al rol. "principal", o en su caso, "opcional", "subsidia-rio", o "residual" que puede asumir el amparo.

Hay naciones, en efecto, donde el interesado (ante un acto lesivo o. amenaza de l), puede articular di-rectamente la accin de amparo. En otros estados, por el contrario -como en Argentina- el amparo cumple un rol subsidiario o resi-dual; slo es admisible si el afecta-do no dispone de otras vas judi-ciales . o administrativas idneas para la tutela de su derecho.

En este segundo grupo de pa-ses, el amparo contra leyes en los supuestos que lo reputamos viable -prrafo V, letras (a) y (b)-, slo es admisible si otros procedimientos no son tiles para reparar el dao, e la amenaza de dao, emanado gle una ley objetable por el amparo 1'. VII. Amparo contra proyectos de leyes

En los autos Gianella c/ Pcia. de Mendoza; la justicia de la pro-vincia de Mendoza debi asumir el conocimiento de un curioso ampa-ro contra un proyecto de ley repu-tado violatorio de garantas y dere-chos constitucionalesb. La accin result desestimada.

Para la doctrina que niega el am-paro contra leyes, resulta evidente que tampoco procede el amparo . contra proyectos de ley 16. Para la postura admisoria del amparo con-tra leyes, el amparo contra proyec-

tos tampoco ha encontrado eco, ar-gumentndose que slo importan una mera actividad preparatoria, y no la concreta emisin de la vol tad de los rganos legisfrantes 1 .

Desde luego, un proyecto de ley no es expresin de voluntad legis- lativa del Parlamwito. Pero s pue-de entenderse come;'2misin de vo-luntad de quien presenta la inicia-tiva. (el Poder Ejecutivo, por ejem-plo). En esta hiptesis,. hay ya un acto de un rgano estatal (el titular del Poder Ejecutivo). Pero no confi-gura amenaza a los fines del ampa- ro, desde el momento que esa pro-posicin no causa gravamen espe- cfico al eventualmente perjudica- do. Habr que esperar si el proyec-to es recibido por el Poder Legisla- tivo, y si despus es promulgado. Tambin habr que esperar el texto definitivo de la norma, y si sta es autoaplicativa o no.

En resumen, un proyecto de ley reputado violatorio de derechos constitucionales importa slo un pe-ligro remoto para el eventualmente afectado, que no tipifica "amenaza" a efectos de la Tejn de amparo.

Pero adems de lo dicho, con-vendr aclarar qu tipo de control de constitucionalidad adopta un Estado especfico. Para viabilizar un hipottico amparo contra un proyecto de ley, ese.

Estado tiene, como presupuesto genrico, que aceptar un rgimen preventivo de control de constitucionalidad; esto es, un sistema que permite objetar por inconstitucional una norma an-tes de que sea sancionada (el siste-

.4~1fala

ma norteamericano, seguido por mayora de los pases latinoamea canos, instrumenta un control rep rador de constitucionalidad: despu que la norma ha sido dictada).

El sistema preventivo de contr, de constitucionalidad, aunque r frecuente, tampoco es raro en derecho comparado. Francia lo e tructura por medio de su Conse Constitucional. Irn, por el "Cons jo de los Custodios" o "Consejo c los SuRervisores". Otros pases in tauran un control mixto, preven' yo-reparador de constituciona, dad de normas; vale decir, que cc distintas caractersticas viabiliz un examen de constitucionalich de proyectos de ley (control pr ventivo) y de leyes ya dictad. (control reparador). Costa Rica Irlanda pueden citarse en este gr po de naciones, a travs de la ge tin de sus Cortes Supremas. Chile, la Constitucin de 19, adopta un rgimen mixto, entr Corte Suprima y el Tribunal Cor titucional 1

.

VIII. El amparo contra leyes o normas particulares

a.

Como se indic (prrafo 1), has ahora se ha pensado en el amp-contra leyes o normas generales. Si ley o norma en particular (v. gr., u_ ley que disponga la clausura de peridico), el asunto es mucho rn simple: all la norma en cuestit (que es formalmente ley, pero mal rialmente no, al carecer de genera dad) puede equipararse a cualqu

(14) (15) (16) (17) (18)

En Argentina, el amparo no procede si hay otras vas procesales idneas para atender la lesin o amenaza. Sobre Per, el terna es ms conflictivo, ante la no existenda de normas expresa: v. BOREA ODRIA, Alberto. Op. cit. pg. 30. V. Jurisprudencia argentina, 1984-11-57, con nota de MI RI DE HERAS, Susana. Amparo contra proyectos de leyes. LAZZARINI, Jos Luis. Op. cit., pg. 215. RIVAS, Adolfo A. Op. cit., pp. 131-132. Sobre los sistemas de control de constitucionalidad en derecho comprado, v. nuestro Recurso t4n2ordMetriJ, op. cit., torno I, pp. 21 yes.

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